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LAS COMPETENCIAS EN LA MOVILIDAD URBANA EN UN PAIS FEDERAL José A. Barbero

Instituto del Transporte – Universidad Nacional de San Martín

1. Cuál es el problema

Existe un consenso generalizado respecto a que el Estado tiene un rol rector en la organización

de la movilidad en las ciudades. El concepto podría aplicarse también a muchos otros segmentos

de actividad del transporte, pero es particularmente pertinente en el ámbito urbano debido a

las numerosas externalidades que lo caracterizan, muchas de ellas negativas (la congestión, las

emisiones contaminantes, los ruidos, los siniestros) y otras positivas (su impacto en el

crecimiento económico, la inclusión social). Ello no obsta a que el Estado, manteniendo ese rol

rector (formulando políticas y estrategias de movilidad urbana, planificando obras y servicios,

estableciendo el régimen tarifario, etc.) delegue en terceros algunas funciones, particularmente

las de tipo operativo (la prestación de servicios de transporte público, la ejecución de obras,

etc.).

En prácticamente todos los países el Estado está organizado en distintos niveles; básicamente

el nivel nacional, y uno o más niveles sub-nacionales (regiones, provincias, departamentos,

municipios, etc.). Cabe preguntarse entonces a cuál de ellos le corresponde asumir ese rol

rector. La respuesta dependerá de muchos factores, dentro de los que hay dos que se destacan

por su relevancia: la organización político-institucional del país, y las jurisdicciones que abarca

el área urbana en cuestión. El primero conduce a analizar las competencias entre niveles de

gobierno en lo referente al transporte urbano, y el segundo se refiere a la “cuestión

metropolitana”.

Respecto a las esferas de competencia, su división entre niveles de gobierno depende

principalmente de la estructura de organización adoptada por el país. Los dos modelos básicos

son el federal, en el que el gobierno central es responsable de aquellas actividades que le fueron

expresamente delegadas por las entidades federadas (provincias, estados) y el unitario, en el

que el gobierno central retiene aquellas funciones que no delegó en las entidades de menor

nivel. Cabe destacar que muchas constituciones de países federales no tuvieron presente las

actividades del transporte urbano al momento de ser promulgadas, dado que no era un tema

relevante en la agenda de esos tiempos.

Si bien estos criterios llevarían a concluir que las competencias sobre el transporte urbano serían

sub-nacionales en los estados federales y nacionales en los unitarios, la realidad muestra que no

es tan así. En los países federales los gobiernos nacionales han ido tomando algunas

responsabilidades en la movilidad urbana, debido a la creciente urbanización, a la importancia

que la movilidad tiene en la calidad de vida de la población, a que los requerimientos financieros

suelen exceder las capacidades locales, y a que muchas políticas nacionales se materializan a

nivel local (por ejemplo, de reducción de emisiones de gases de efecto invernadero, de inclusión

social, de ahorro de energía o de mejora en la competitividad). Los países unitarios, por su parte,

han experimentado procesos de descentralización, ya que numerosas funciones de gobierno

sólo pueden brindarse adecuadamente con un fuerte involucramiento de las autoridades

locales, y la movilidad urbana es una de ellas.

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Podría concluirse que la tendencia general que se observa en ambos modelos de organización –

particularmente en América Latina – es que están avanzando hacia una suerte de modalidad

común en la división de las competencias, una “buena práctica” en la que los diversos niveles de

gobierno coordinan su accionar. En este modelo institucional el nivel central de gobierno

establece unas políticas generales respecto a la movilidad urbana para todo el país, y gestiona

programas de asistencia técnica y financiera para apoyar a los gobiernos sub-nacionales. Estos,

por su parte, son los responsables de establecer los planes y proyectos en sus ciudades,

ejecutarlos y supervisar la gestión cotidiana de la movilidad (transporte público, circulación

vehicular, transporte no-motorizado, logística urbana). El financiamiento constituye un aspecto

de la mayor relevancia en este modelo; no se limita a financiar obras, sino también a cubrir los

subsidios operativos de las diversas redes y sistemas de transporte. Los gobiernos sub-

nacionales generalmente tienen limitaciones financieras y técnicas para mejorar sus sistemas

de transporte (particularmente los de transporte público masivo), por lo que la asistencia del

gobierno nacional se torna imprescindible.

La cuestión metropolitana se hace presente cuando los límites funcionales de una ciudad

exceden los límites administrativos de una jurisdicción; en servicios de red, como es el caso del

transporte, esta configuración urbana demanda de un modelo de gobierno que coordine

numerosas decisiones de tipo estratégico (planes) y operativos (rutas de transporte público,

sistemas tarifarios, jerarquía de redes viales, logística urbana, etc.), lo que requiere la actuación

combinada de diversas entidades y niveles de gobierno, incluyendo el gobierno nacional.

2. Cómo estamos en nuestro país

Siendo la República Argentina un país federal, la competencia sobre el transporte urbano es

básicamente local; en algunos casos la responsabilidad corresponde a los municipios, en otros a

las provincias y ocasionalmente a organizaciones metropolitanas que se han constituido a nivel

provincial. Esto ha sido así tradicionalmente en todo el país, salvo en el área metropolitana de

Buenos Aires (AMBA), donde la participación del gobierno nacional es dominante. Ello obedece

a motivos de orden institucional: las principales rutas del autotransporte de pasajeros vinculan

a la CABA con las Provincia de Bueno Aires, por lo que – al unir dos jurisdicciones diferentes – su

gestión corresponde al gobierno nacional. Los ferrocarriles metropolitanos son propiedad de la

Nación, y por lo tanto operan bajo su jurisdicción, al igual que los grandes accesos viales. Más

allá de estas importantes razones, el gobierno nacional ha estado habitualmente interesado en

estas infraestructuras y servicios por el peso político que tienen (afectan en forma directa a unos

14 millones de personas) y por los intereses económicos que involucran.

El gobierno nacional no se ocupó históricamente del transporte urbano en otras ciudades que

no fueran el AMBA. Ha habido una tendencia en sentido contrario en las últimas dos décadas,

mediante algunos programas nacionales que incluyen proyectos en las ciudades del interior, y –

particularmente – mediante un fuerte apoyo a los subsidios operativos al autotransporte en los

últimos años. La figura resultante en cuanto a las competencias sobre el transporte urbano en

nuestro país puede resumirse así: el nivel nacional tiene una extensa responsabilidad

institucional y financiera en el AMBA, en tanto que en el resto de las ciudades las competencias

han recaído históricamente sobre los niveles de gobierno sub-nacionales (municipios y

provincias), apoyándolos actualmente el gobierno nacional a través de las compensaciones

tarifarias y el subsidio al combustible.

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Esta forma de organización – notablemente diferente de la tendencia general que se exponía

más arriba – genera diversos impactos. El más evidente es el financiero; a título de ejemplo,

durante 2015 el gobierno nacional erogó tres veces más recursos en el transporte público del

AMBA (autotransporte y ferrocarriles) que en el resto de las ciudades del país (a las que apoyó

con compensaciones tarifarias al autotransporte y precios diferenciales en el gasoil). La

proporción de la población urbana es casi la opuesta (sólo algo más de un tercio reside en el

AMBA). Otro impacto – tal vez más relevante - es el sesgo que esta situación imprime a la agenda

nacional del transporte. En diversas oportunidades he preguntado a los secretarios de

transporte de sucesivos gobiernos qué proporción de tiempo de su gestión dedican a los

problemas del AMBA y qué proporción dedican a los problemas del transporte de alcance

nacional. Aún con la poca precisión que puede pretenderse a una pregunta de este tipo, las

respuestas han sido consistentes: dos tercios del tiempo a los temas del AMBA, y un tercio al

“resto” (puertos y vías navegables, transporte aéreo, ferrocarriles de carga, logística y

multimodalismo, innovación tecnológica, mitigación y adaptación al cambio climático, etc.). Esto

implica un sesgo institucional que no se corresponde con un país federal, dando más énfasis a

unos temas locales que a los nacionales.

3. Mirando hacia adelante

Cabe preguntarse cuál sería el modelo más correcto para nuestro país, y qué nos puede estar

impidiendo avanzar hacia su efectiva implementación. Respecto al modelo a adoptar, la

naturaleza federal de la Argentina y razones de equidad entre las entidades territoriales indican

que las ciudades (por sí, con apoyo provincial o mediante autoridades metropolitanas si

correspondiera) deberían ser las responsables de la movilidad en su ámbito, asumiendo las

diversas funciones que ello implica. Pero el Gobierno Nacional debería tener políticas activas

sobre el tema, atento a la alta tasa de urbanización del país (del orden del 92%), a que diversas

políticas nacionales de orden económico, social y ambiental deban implementarse a nivel local,

y a que la movilidad urbana es un factor de la mayor importancia para el desarrollo sostenible.

Adicionalmente, la falta de capacidades técnicas y financieras en la mayoría de las ciudades

demanda de un apoyo efectivo por parte del gobierno central. En resumen, el modelo de

cooperación interinstitucional parece ser el más adecuado para nuestro país: el gobierno

nacional establece unas políticas generales respecto a la movilidad urbana y gestiona programas

de asistencia técnica y financiera para apoyar a los gobiernos sub-nacionales, que son los

responsables de la gestión en sus ciudades.

La brecha que nos separa actualmente de ese modelo puede resumirse en que tenemos un

involucramiento excesivo del nivel nacional de gobierno en el AMBA y una muy escasa atención

a las demás ciudades, que en general presentan debilidades notorias para enfrentar sus

responsabilidades referidas a la movilidad urbana (con excepciones notables, como es el caso

de la CABA y Rosario). Superar esas brechas demanda diversos ajustes institucionales:

- Una visión federal por parte del gobierno nacional, y programas de apoyo a provincias y

ciudades. La reciente creación de la Subsecretaría de Planificación de la Movilidad

Urbana Sustentable ha sido un buen avance en ese sentido; cabe esperar para apreciar

los resultados. Su acción debería orientarse a gestionar programas, debidamente

financiados y con mecanismos transparentes y equitativos, que brinden un apoyo

efectivo a las ciudades, supeditado al cumplimiento de algunas políticas de interés

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nacional (energética, ambiental, de desarrollo urbano, de accesibilidad para la inclusión

social, de seguridad vial, etc.).

- Un decidido fortalecimiento en las capacidades técnicas de las ciudades y las provincias,

incluyendo jerarquizar y profesionalizar las áreas respectivas, tradicionalmente

dominadas por prácticas de clientelismo político, asegurando eficiencia y transparencia

en el uso de los recursos.

- Una paulatina transferencia de las responsabilidades de la movilidad urbana del AMBA

a la Provincia de Buenos Aires (PBA) y sus municipios y a la CABA. El principal obstáculo

para hacerlo es que la PBA, que es un actor central (más de tres cuartas partes de la

población del AMBA vive en su territorio), está severamente limitada por el actual

sistema de coparticipación federal. Hoy no tendría ninguna posibilidad de financiar, por

ejemplo, grandes sistemas de transporte masivo (como lo hacen el Estado de México y

el de San Pablo). Adicionalmente, un denso entramado de intereses ha dificultado

históricamente la cooperación entre jurisdicciones. Avanzar en esta dirección, junto con

la efectiva puesta en marcha de una autoridad metropolitana (hoy existe una gran

oportunidad para impulsarla) va a requerir tiempo y acuerdos, y la decisión política de

profesionalizar la gestión de la movilidad en la Provincia y en los municipios.

Es de esperar que estos cambios permitan lograr un mejor desarrollo de los sistemas de

transporte urbano (cada vez más vinculados con otras políticas públicas), una mayor

equidad en el apoyo a las entidades territoriales, y la liberación del nivel nacional de atender

temas eminentemente locales, que le restan energía para afrontar una agenda del

transporte con sentido federal. Son cambios que llevarán tiempo, y la mejor garantía para

que puedan realizarse es que sean tratados como políticas de Estado, mediante los acuerdos

correspondientes entre las fuerzas políticas.