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Antigas ou novas tragédias?

Porque a população vive sempre desassistida?

Antonio Fernando Navarro1

Introdução

Nossa história, real, começa nos idos dos anos cinquenta, quando uma família composta pelo casal e mais

quatro filhos resolve mudar-se para uma casa. Escolheram um bairro tranquilo da cidade. Na época, o

bairro comportava aproximadamente 1.000 casas, e, talvez, uns quatro ou cinco prédios de até três

andares. Tratava-se de um bairro de classe média alta, com moradias de alto padrão para a época. Apesar

de distante do centro da cidade, a beleza do local e a proximidade do mar atraia pessoas que queriam

residir em um local aprazível.

O local escolhido distava, aproximadamente, 700 metros da praia. Era plano e aprazível. A casa ficava em

uma esquina. A rua da frente, com extensão correspondente a duas quadras, tinha na primeira quadra

pavimentação com pedras (paralelepípedos). No segundo trecho não havia pavimentação. A dona da casa

resolveu plantar grama na frente de sua casa, de modo que naquele trecho a rua passou a ser gramada. Na

lateral havia um trecho de rua sem pavimentação. Esse trecho era cortado, 70 metros adiante, por uma rua

mais movimentada. Atravessando a rua seu seguimento começava em um aclive suave, terminando na

metade de uma encosta até cerca 100 metros de altitude, em relação ao nível do mar, ou seja, na frente do

terreno havia um trecho de rua gramado e na lateral uma rua que seguia em direção a um morro.

Quis por um capricho que a natureza formasse um pequeno açude no alto dessa encosta, com o

represamento natural de uma depressão do terreno e algumas rochas que se soltaram. Um pouco mais

acima havia uma nascente de um riacho que alimentava o açude. Para se chegar ao açude natural, os

moradores, como daquela casa, teriam de andar mais de um quilômetro, sendo obrigados a escalar certos

trechos, o que não era do interesse de ninguém, porque pouquíssimos sabiam da existência do açude.

Os tempos foram passando, novas casas sendo construídas, o bairro urbanizado, com um traçado regular

de ruas em toda a área central, até hoje existente. Da praia para o interior do bairro saiam duas avenidas

laterais que margeavam as encostas laterais. Para melhor exemplificar, o bairro tinha uma forma de

ferradura. Na frente, uma praia com setecentos metros de extensão. Entrando bairro adentro corriam duas

avenidas laterais, e ao centro a área urbanizada. Na década de 50 poucas eram as casas existentes nos

morros laterais, construídas por pessoas de mais posse, aproveitando a vista do mar. Para chegar a elas

subiam encostas acima pequenas ruas, que foram sendo ampliadas com a construção de novas moradias.

1 Antonio Fernando Navarro é Engenheiro Civil, Engenheiro de Segurança do Trabalho e Mestre em Saúde e Meio

Ambiente, tendo atuado em atividades industriais por mais de 30 anos. Também é professor da Universidade Federal Fluminense – UFF.

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Os novos moradores tinham como opção, ou adquirir moradias na região central do bairro ou adquiri

terrenos mais baratos e construírem suas casas nos morros circundantes.

Em meados da década seguinte, no ano de 1966, fortíssimas chuvas atingiram a cidade. O pequeno açude

natural não conseguiu conter o volume de água que corria para lá pelas encostas logo acima, e pelo

aumento do volume de água do pequeno riacho. Ocorreu o rompimento do açude, pela pressão exercida

pela água. Como resultado, as pedras que compunham o açude se soltaram e deslizaram rua abaixo,

formando uma torrente de lama, água, pedaços de árvores e galhos e pedras e rochas. O caminho natural

foi o da rua existente. Ao atravessar a rua mais abaixo, a torrente mudou de direção e passou ao lado da

residência daquela família e seguiu outro caminho.

Naquela madrugada as crianças foram acordadas com suas camas boiando sobre as águas. A família se

amarrou a uma corda e atravessou a rua, seguindo em direção a um pequeno morro na calçada oposta,

aliás, o único morro no centro do bairro, onde existiam cinco ou seis casas, a mais de 12 metros de altura.

Lá de cima as crianças puderam assistir a torrente seguir seu caminho em direção ao mar, juntando-se a

várias outras torrentes que desciam de ruas que nasciam no alto daquele morro.

Quando as águas baixaram, após um ou dois dias, restou uma grossa camada de lama, com lixo, pedras e

pedaços de árvores. Os moradores, não só daquela casa como os de outras afetadas pela mesma causa,

passaram para uma fase pior ainda. A de observar a perda do que tinham, de terem de remover toda a

lama e, em algumas residências, reconstruírem pedaços de suas moradias levados pelo choque com as

pedras que rolavam facilmente conduzidas pelas torrentes de água e lama. Mas, as famílias são insistentes

e resistem, pois ali é o local de suas moradias, ou melhor, de seus lares.

Três décadas depois, a família, ou melhor, os filhos, já que os pais haviam falecido, resolveram vender a

casa, solidamente construída, uma das poucas do local com estacas em suas fundações e estrutura toda em

concreto armado. O novo morador resolveu reformar um cômodo. Para sua surpresa, retirado o piso,

descobriu que havia uma cratera por debaixo da casa. Foram necessários muitos e muitos caminhões de

aterro para repor aquilo que havia sido removido pela natureza, durante um evento ocorrido trinta anos

antes. O riacho, que foi represado naturalmente no morro do outro lado da rua, o deixou de ser, pois

ninguém se atreveu a refazer aquilo que tinha sido feito pela própria natureza, e canalizado rua abaixo.

Ocorre que, lá no fundo do terreno o encaminhamento das águas havia mudado e passava próximo às

fundações da casa daquela família que para ali se dirigiu em meados da década de cinquenta. Essa

mudança de curso, não incomum, às vezes provoca cavernas ou crateras que não são perceptíveis, a menos

quando há o desabamento de uma casa. Em terrenos com subsolo calcário as cavernas são mais comuns do

que em terrenos argilosos.

Discussão da Questão

Essa história real é muito semelhante à de tantas outras famílias mais sofridas, já que naquela ocasião, a

presença de espírito dos pais fez com que todos se salvassem, ao atravessarem a rua amarrados por uma

corda para se refugiarem em um local mais elevado. Até os cachorros foram salvos.

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Mas nem sempre os finais são menos infelizes. Sempre que há chuvas de maior intensidade do que a

capacidade do solo de reter essas águas, e conforme o nível de impermeabilização dos terrenos pelas ruas,

calçadas, construções, praças e tudo o mais, sabe-se pelos jornais de novas tragédias, quase sempre com

dezenas ou centenas de mortos e centenas ou milhares de desabrigados.

Essa história poderia ter ocorrido nos Estados Unidos, no México, na Itália, na África ou no Oriente. As

chuvas poderiam ser substituídas ou transformadas em furacões, ciclones ou tufões. Cidades como as de

Bangladesh são assoladas periodicamente com as monções com milhares de mortos, periodicamente. O

pequeno tem uma área de 144.000km2 e uma população de cerca de 170 milhões de pessoas. Em termos

de área Bangladesh se assemelha ao Estado do Amapá.

Voltando à nossa história inicial, felizmente sem vítimas, há algumas coincidências com muitas outras

histórias reais, como por exemplo:

• Existência de riscos potenciais nas proximidades, muitos dos quais imperceptíveis aos olhos humanos,

seja pela distância, seja porque estão disfarçados pela própria natureza, sob vegetações frondosas ou

debaixo do solo. Sob esse mesmo solo, onde há árvores de grande porte acima, podem se encontrar

grandes blocos rochosos de centenas de toneladas. Tombadas as árvores pelo vento, ou removidas pelo

solo, pela ação das águas, os blocos rochosos passam a ficar expostos e muitos descem dos morros,

atingindo velocidades tais que destroem muito facilmente moradias inteiras, e, algumas vezes, partes de

edifícios.

• O retorno das populações aos locais, ou aos seus ambientes, ou às suas moradias, muitas vezes mais por

apego ao local (parentes residindo nas proximidades, local onde nasceram, familiaridade com o

ambiente, etc.), do que pelos resultados das tragédias. Se assim o fosse, locais como Bangladesh não

seriam habitados. Regiões ao redor dos vulcões italianos, como Etna e Vesúvio também não o seriam.

• Manutenção das características das moradias.

• Não aprofundamento das causas das tragédias.

Dois depoimentos nos chamaram a atenção nesses poucos anos. O primeiro foi uma entrevista que

realizamos com uma família que teve sua casa destruída com o rolamento de um bloco rochoso no Bairro

do Viçoso Jardim na cidade de Niterói/RJ, quando os questionamos sobre as razões que os levaram a

construir uma pequena moradia sob um bloco rochoso. A resposta obtida foi a seguinte: lá foi o lugar que

nós conseguimos pagar para construir nosso barraco. Então perguntamos por que? Porque era melhor

morar lá do que no asfalto. Nós temos duas meninas e não queremos que o pessoal do asfalto as bulinem.

Nossa próxima pergunta foi se a família não tinha medo de morar sob uma rocha. Nós tínhamos medo.

Todas as vezes que chovia um de nós ficava acordado prestando atenção ao barulho. Naquele dia eu estava

de plantão. Quando ouví o primeiro estalido saímos todos. Logo depois a pedra amassou nossa casa.

Na localidade de Campo Grande em Teresópolis, muito afetada pelas chuvas de janeiro do ano passado,

entrevistamos uma moradora e ouvimos dela algumas respostas como: o local era bonito, tinha muitas

casas e comércio e os morros nos protegiam; nunca tinha ocorrido nada semelhante quando havia chuvas;

todo o mundo se ajudava; não tínhamos medo porque não tinha ocorrido nada antes.

No dia 11 de janeiro de 2011 fortes chuvas caindo sobre as encostas da região Serrana do Estado do Rio de

Janeiro provocaram mortes, feridos e destruição. Foi uma das maiores tragédias naturais até então. Até

então? Passados mais de 13 meses o cenário continua dantesco, com partes de residências destruídas,

blocos de rocha de enormes proporções apoiadas no leito do rio, em encostas e sobre casas destruídas.

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Passado todo esse tempo e até mesmo em função dos recursos financeiros disponibilizados, ainda há um

elevado risco de novos deslizamentos e mais mortes.

Em uma visita a um dos locais da tragédia, na localidade de Campo Grande, Cidade de Teresópolis, no

período do carnaval, verificamos que o descaso para com os moradores ainda é grande. Houve algumas

intervenções do Município no local e muitas promessas. Mas, pelas proporções da tragédia verificou-se que

a localidade como um todo ainda representa elevado risco de novas ocorrências fatais, caso mais chuvas

caiam sobre a localidade.

Um ditado popular diz que o raio nunca cai no mesmo lugar duas vezes. Talvez não, mas fortes chuvas

sobre encostas desprotegidas certamente terão potencial de causar vítimas. Neste momento nos vem à

mente uma questão envolvendo as responsabilidades pelas novas tragédias. Os responsáveis serão os

próprios moradores que retornaram ao seu bairro, ou será o Poder Público que não providenciou as

medidas de contenção adequadas, ou quem sabe, por se tratar de um evento da natureza não se poderá

apontar os culpados?

Discussão Técnica

Cabe ao Poder Público legalmente representado seguir os ditames legais pertinentes em várias áreas. Uma

dessas é a que trata do Planejamento Ambiental, respaldado pela Lei nº 10.257, de 10 de julho de 2001,

que regulamenta os arts. 182 e 183 da Constituição Federal, estabelece diretrizes gerais da política urbana

e dá outras providências. Esta Lei passou a ser conhecida como Estatuto da Cidade.

Seção VIII Do direito de preempção

Art. 25.O direito de preempção confere ao Poder Público Municipal preferência para aquisição de imóvel

urbano objeto de alienação onerosa entre particulares.

§ 1º Lei municipal, baseada no plano diretor, delimitará as áreas em que incidirá o direito de preempção e

fixará prazo de vigência, não superior a cinco anos, renovável a partir de um ano após o decurso do prazo

inicial de vigência.

Art. 26. O direito de preempção será exercido sempre que o Poder Público necessitar de áreas para:

I – regularização fundiária;

II – execução de programas e projetos habitacionais de interesse social;

III – constituição de reserva fundiária;

IV – ordenamento e direcionamento da expansão urbana;

V – implantação de equipamentos urbanos e comunitários;

VI – criação de espaços públicos de lazer e áreas verdes;

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VII – criação de unidades de conservação ou proteção de outras áreas de interesse ambiental;

VIII – proteção de áreas de interesse histórico, cultural ou paisagístico;

IX – (VETADO)

Parágrafo único. A lei municipal prevista no § 1º do art. 25 desta Lei deverá enquadrar cada área em que

incidirá o direito de preempção em uma ou mais das finalidades enumeradas por este artigo.

Seção XII Do estudo de impacto de vizinhança

Art. 36.Lei municipal definirá os empreendimentos e atividades privados ou públicos em área urbana que

dependerão de elaboração de estudo prévio de impacto de vizinhança (EIV) para obter as licenças ou

autorizações de construção, ampliação ou funcionamento a cargo do Poder Público municipal.

Art. 37. O EIV será executado de forma a contemplar os efeitos positivos e negativos do empreendimento

ou atividade quanto à qualidade de vida da população residente na área e suas proximidades, incluindo a

análise, no mínimo, das seguintes questões:

I – adensamento populacional;

II – equipamentos urbanos e comunitários;

III – uso e ocupação do solo;

IV – valorização imobiliária;

V – geração de tráfego e demanda por transporte público;

VI – ventilação e iluminação;

VII – paisagem urbana e patrimônio natural e cultural.

Parágrafo único. Dar-se-á publicidade aos documentos integrantes do EIV, que ficarão disponíveis para

consulta, no órgão competente do Poder Público municipal, por qualquer interessado.

Art. 38. A elaboração do EIV não substitui a elaboração e a aprovação de estudo prévio de impacto

ambiental (EIA), requeridas nos termos da legislação ambiental.

CAPÍTULO III DO PLANO DIRETOR

Art. 39. A propriedade urbana cumpre sua função social quando atende às exigências fundamentais de

ordenação da cidade expressas no plano diretor, assegurando o atendimento das necessidades dos

cidadãos quanto à qualidade de vida, à justiça social e ao desenvolvimento das atividades econômicas,

respeitadas as diretrizes previstas no art. 2º desta Lei.

Art. 40. O plano diretor, aprovado por lei municipal, é o instrumento básico da política de desenvolvimento

e expansão urbana.

§ 1º O plano diretor é parte integrante do processo de planejamento municipal, devendo o plano

plurianual, as diretrizes orçamentárias e o orçamento anual incorporar as diretrizes e as prioridades nele

contidas.

§ 2º O plano diretor deverá englobar o território do Município como um todo.

Art. 41. O plano diretor é obrigatório para cidades:

I – com mais de vinte mil habitantes;

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II – integrantes de regiões metropolitanas e aglomerações urbanas;

III – onde o Poder Público municipal pretenda utilizar os instrumentos previstos no § 4º do art. 182 da

Constituição Federal;

IV – integrantes de áreas de especial interesse turístico;

V – inseridas na área de influência de empreendimentos ou atividades com significativo impacto ambiental

de âmbito regional ou nacional.

§ 1º No caso da realização de empreendimentos ou atividades enquadrados no inciso V do caput, os

recursos técnicos e financeiros para a elaboração do plano diretor estarão inseridos entre as medidas de

compensação adotadas.

§ 2º No caso de cidades com mais de quinhentos mil habitantes, deverá ser elaborado um plano de

transporte urbano integrado, compatível com o plano diretor ou nele inserido.

Art. 42. O plano diretor deverá conter no mínimo:

I – a delimitação das áreas urbanas onde poderá ser aplicado o parcelamento, edificação ou utilização

compulsórios, considerando a existência de infra-estrutura e de demanda para utilização, na forma do art.

5º desta Lei;

II – disposições requeridas pelos arts. 25, 28, 29, 32 e 35 desta Lei;

III – sistema de acompanhamento e controle.

Art. 42-A. Os municípios que possuam áreas de expansão urbana deverão elaborar Plano de Expansão

Urbana no qual constarão, no mínimo: (Incluído pela Medida Provisória nº547, de 2011)

I - demarcação da área de expansão urbana; (Incluído pela Medida Provisória nº547, de 2011)

II - delimitação dos trechos com restrições à urbanização e dos trechos sujeitos a controle especial em

função de ameaça de desastres naturais; (Incluído pela Medida Provisória nº547, de 2011)

III - definição de diretrizes específicas e de áreas que serão utilizadas para infraestrutura, sistema viário,

equipamentos e instalações públicas, urbanas e sociais; (Incluído pela Medida Provisória nº547, de 2011)

IV - definição de parâmetros de parcelamento, uso e ocupação do solo, de modo a promover a diversidade

de usos e contribuir para a geração de emprego e renda; (Incluído pela Medida Provisória nº 547, de 2011)

V - a previsão de áreas para habitação de interesse social por meio da demarcação de zonas especiais de

interesse social e de outros instrumentos de política urbana, quando o uso habitacional for permitido;

(Incluído pela Medida Provisória nº547, de 2011)

VI - definição de diretrizes e instrumentos específicos para proteção ambiental e do patrimônio histórico e

cultural; e (Incluído pela Medida Provisória nº547, de 2011)

VII - definição de mecanismos para garantir a justa distribuição dos ônus e benefícios decorrentes do

processo de urbanização do território de expansão urbana e a recuperação para a coletividade da

valorização imobiliária resultante da ação do Poder Público. (Incluído pela Medida Provisória nº547, de

2011)

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§ 1º Consideram-se áreas de expansão urbana aquelas destinadas pelo Plano Diretor ou lei municipal ao

crescimento ordenado das cidades, vilas e demais núcleos urbanos, bem como aquelas que forem incluídas

no perímetro urbano a partir da publicação desta Medida Provisória. (Incluído pela Medida Provisória

nº547, de 2011)

§ 2º O Plano de Expansão Urbana deverá atender às diretrizes do Plano Diretor, quando houver. (Incluído

pela Medida Provisória nº547, de 2011)

§ 3º A aprovação de projetos de parcelamento do solo urbano em áreas de expansão urbana ficará

condicionada à existência do Plano de Expansão Urbana. (Incluído pela Medida Provisória nº547, de 2011)

(Vigência)

§ 4º Quando o Plano Diretor contemplar as exigências estabelecidas no caput, o Município ficará

dispensado da elaboração do Plano de Expansão Urbana. (Incluído pela Medida Provisória nº547, de 2011)

Art. 50. Os Municípios que estejam enquadrados na obrigação prevista nos incisos I e II do caput do art. 41

desta Lei e que não tenham plano diretor aprovado na data de entrada em vigor desta Lei deverão aprová-

lo até 30 de junho de 2008. (Redação dada pela Lei nº11.673, 2008) Vigência

Art. 52. Sem prejuízo da punição de outros agentes públicos envolvidos e da aplicação de outras sanções

cabíveis, o Prefeito incorre em improbidade administrativa, nos termos da Lei nº 8.429, de 2 de junho de

1992, quando:

I – (VETADO)

II – deixar de proceder, no prazo de cinco anos, o adequado aproveitamento do imóvel incorporado ao

patrimônio público, conforme o disposto no § 40 do art. 80 desta Lei;

III – utilizar áreas obtidas por meio do direito de preempção em desacordo com o disposto no art. 26 desta

Lei;

IV – aplicar os recursos auferidos com a outorga onerosa do direito de construir e de alteração de uso em

desacordo com o previsto no art. 31 desta Lei;

V – aplicar os recursos auferidos com operações consorciadas em desacordo com o previsto no § 10 do art.

33 desta Lei;

VI – impedir ou deixar de garantir os requisitos contidos nos incisos I a III do § 4º do art. 40 desta Lei;

VII – deixar de tomar as providências necessárias para garantir a observância do disposto no § 30 do art. 40

e no art. 50 desta Lei;

No recorte à Lei, que estipula prazos para o desenvolvimento dos planos municipais são citadas as

obrigações e deveres dos governantes municipais, que têm a obrigação de não só assegurar a adequada

ocupação do solo de modo coerente, como também impedir que essas populações vem a se assentar em

áreas degradadas ou com elevado potencial de riscos à suas vidas. Assim, ao permitir que o cidadão

construa um imóvel na beira de um rio, erra primeiro o legislador que não oriente e não impede a

construção. Da mesma maneira que também o erra ao permitir o desmatamento em encostas para o

assentamento populacional ou outros fins, como agricultura. O cidadão comum não tem a obrigação de

saber o que há no subsolo do local onde construirá sua residência. Mas, o legislador tem o dever de o

saber, até para que possa definir as áreas de riscos.

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Longe de este artigo ser uma análise mais aprofundada para a discussão de um tema de alta relevância,

destinam-se a apresentar fotografias recentes, tiradas neste carnaval de 2012, apresentando o estado geral

de uma localidade afetada profundamente por deslizamentos de encostas, escorregamentos, rolamento de

blocos rochosos e transbordamento de rio, afetando milhares de pessoas. As fotografias, de AFANP,

expressam muito melhor os problemas existentes. As causas pode-se deixar para outro momento, mais

oportuno. Porém, pelas imagens percebe-se que ainda há muito que se fazer e o que já foi feito,

principalmente a limpeza dos acessos à localidade, não foram suficientes para assegurar a proteção das

pessoas.

Apresentação fotográfica

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Conclusão

Não há conclusões e sim conclusão, a de que recursos públicos foram investidos e o que se percebe, mais

de um ano depois, é que a preocupação foi a de remover as pedras do caminho, e assegurar o vai e vem

dos moradores. Se o risco não foi eliminado, ou seja, as encostas não foram protegidas, permitir-se o vai e

vem dos moradores é o mesmo que compactuar-se com o ilícito. No Direito há uma distinção entre a Culpa

e o Dolo. Se os problemas são de conhecimento de todos, inclusive dos especialistas, se as áreas não são

interditadas e se há mais acidentes, deixa-se de ser um ato culposo para ser um ato doloso, já que na

limpeza das pedras do caminho, termina-se permitindo que as mortes continuem a ocorrer.