Fédéralisme, organisation de l’Étatet instituions intergouvernementales

au CanadaPrésentation par David Péloquin à la conférence

“Desafíos institucionales y económicos en países federales:Los casos de Canadá y Argentina”

Ambassade du Canada en Argentine et Fundación Dos Siglos, en coopération avecla Universidad Nacional del Litoral (FCE-DAP) et Instituciones Regionales

Santa Fe (Argentine), les 29 au 31 mars 2016

Plan de la présentation

Concurrence et/ou coopération?

Cadre constitutionnel

Évolution de l’inter-gouvernementalisme

Leçons pour autres pays?

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Concurrence et/ou coopération?1

Une ample littérature au Canada traite de l’existence, des avantages et des défis associés à la concurrence entre paliers gouvernementaux: ceux-ci ne sont pas “dictateurs bienveillants”, mais plutôt des organismes

complexes qui poursuivent un amalgame d’intérêts privés et publics ainsi: pour les citoyens, une multitude de prestataires de services publics (et de

compétiteurs pour leur allégeance) peut être avantageux comme source de “freins et contrepoids”

toutefois: les citoyens veulent aussi l’ordre, la transparence et l’harmonie intergouvernementaux (en tant que biens publics à leur propre compte)

La concurrence intergouvernementale au Canadaet la dynamique de la coopération

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Il n’y a pas de contradiction entre: une dynamique compétitive sous-jacente entre paliers gouvernementaux le phénomène souvent observé de coopération entre eux pour faire avancer

l’intérêt public

Toutefois, cet heureux résultat – d’un (autre genre de) “main invisible” – dépend fondamentalement: d’une grande autonomie politique exercée par plusieurs paliers gouvernementaux

qui se chevauchent (c.-à-d., sans les prendre en “piège de décisions conjointes”) d’électeurs informés (et appuyés par des médias et chercheurs engagés) qui

soient à la fois capables et disposés (voir avides) d’exiger la reddition de comptes de la part de leurs gouvernements

Il n’existe pas forcément de contradiction entre la concurrence et la coopération…

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Provinciales et municipales

Fédérales

0 50 100 150 200 250 300 350CAD en milliards

Postes de dépenses qui se chevauchent

… bien qu’il y ait besoin de bien gérer d’éventuels enchevêtrements problématiques sur le plan des dépenses

Police etprotection

Service de la dette

Défense etétranger

Transferts à autres gouvernements

Service de la dette

Autres

Appui au revenu et services

sociaux

Appui à l’industrie

Environnement

Éducationet recherche scientifique

Santé

Transports etcommunication

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Assiettes fiscales à occupation conjointe

Provinciales et municipales

Fédérales

0 50 100 150 200 250 300 350CAD en milliards

Impôts fonciers

Transfertsfédéraux

Autres

Revenus de ressources etde placements

Frais d’usagers

Taxes sur la masse salariale

Impôts surles entreprises

Taxes sur la vente et la

consommation

Impôts sur le revenu des particuliers

… ainsi que sur le plan fiscal (étant donné une occupation conjointe d’assiettes fiscales très généralisée)

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• Interaction du code pénal (fédéral) avec l’administration (provinciale) de la justice

• Retombées de l’assurance-emploi (fédéral) sur les prestations (provinciales) d’aide sociale

• Interaction de la règlementation bancaire (fédérale) avec celle (provinciale) des valeurs mobilières

• Bien d’autres champs réglementaires (par ex., santé. environnement), ainsi que politiques budgétaires et d’endettement public

…mais de nombreux cas de pouvoirs “entretissés” dans les faits

(c.-à-d., ceux où il y a d’importantes retombées mutuelles)

Très peu d’exemples de compétences “coordonnées”

• Régimes publics de pensions contributives• Agriculture• Immigration et intégration des immigrants

Quelques exemples seulement de compétences législatives formellement concurrents

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… et les défis constants de coordinationlégislative et règlementaire entre gouvernements

Concurrence et/ou coopération?1

Cadre constitutionnel2

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Compétences législatives fédéralesCompétence générale de légiférer “la paix, l’ordre el le bon gouvernement” et compétences énumérées sur: • les fonctions générales de gouvernement (par ex., la dette et la propriété publiques fédérales)• le prélèvement de deniers (“par tous modes ou systèmes de taxation”)• le droit pénal et pénitencier• la défense nationale• le transport transfrontalier y questions connexes (incluant la navigation, le commerce maritime, les phares, les traversiers

interprovinciaux, les chemins de fer, canaux et – par interprétation jurisprudentielle subséquente – les télécommunications)• la régulation du commerce et d’industries, incluant les pêcheries, l’agriculture (concurremment avec les provinces, mais sous

primatie fédérale), la monnaie et les banques, les poids et mesures, les brevets et droits d’auteur, la faillite et s’insolvabilité)• le service postal• l'immigration (concurremment avec les provinces, mais sous primatie fédérale), la naturalisation, le mariage et le divorce• les recensements et les statistiques• les “Indiens” et “les terres réservées pour les Indiens”• certains programmes sociaux, dont l’assurance-chômage (depuis 1944), les pensions contributives (depuis 1964 et

concurremment avec les provinces mais sous primatie provinciale), la quarantaine et la santé publique nationale

À noter: Les compétences résiduelles relèvent en principe du parlement fédéral

La Loi constitutionnelle de 1867 prévoit des compétences législatives « étanches » entre le fédéral et les provinces

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Compétences législatives provincialesCompétences énumérées sur :• les fonctions générales de gouvernement (par ex., la dette et la propriété publiques provinciales, incluant les terres publiques

et les ressources naturelles qu’elles contiennent, ainsi que les travaux publics d’ordre local)• les impôts directs au sein de la province (ceux-ci ayant toutefois été interprétés très largement par les tribunaux)• les sanctions / amendes / détentions non pénales visant l’exécution des lois provinciales• l’administration de la justice (incluant les tribunaux civiles et pénaux et les prisons) dans la province• les services de santé (incluant les hôpitaux)• l’éducation• les autorités et instituions municipales• la régulation du commerce et d’industries (par ex., constitution en sociétés et octroi de licences aux entreprises)• la célébration du mariage• le droit privé, incluant la propriété et les droits civils• toute question de nature “purement locale ou privée” (que la jurisprudence a transformé en pouvoir résiduel de fait)

La Loi constitutionnelle de 1867 prévoit des compétences législatives « étanches » entre le fédéral et les provinces

La constitution du Canada contient peu de dispositions portant sur la gestion des relations intergouvernementales

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Au début, le Sénat du Canada avait été décrit comme étant une “Chambre des régions” Toutefois, comme ce fut le cas dans bien d’autres fédérations (par ex., les É-U,

l’Australie), cela ne s’est pas produit dans les faits Plutôt, le Sénat est devenu une seconde chambre partisane (bien qu’elle reste

un cas curieux car ses membres sont toujours désignés, et non élus)

Dans les faits, la Constitution fait de la Cour Suprême l’ultime arbitre des conflits intergouvernementaux

Toutefois, l’exécutif fédéral désigne tous les membres de ces deux institutions… typiquement sans consulter las provinces soit formellement ou informellement

La “vie séparée” des deux paliers aggrave le manque de participation provinciale dans les institutions fédérales

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A la différence d’autres pays, il est plutôt rare dans la plupart des provinces de voir passer les députés (et encore moins les fonctionnaires) provinciaux à la sphère fédérale… puisque, entre autres, les provinces sont à bien des égards le palier “sénior”,

ayant des programmes de politiques publiques plus importants pour les citoyens

En plus, les partis politiques au Canada servent moins à faire le “pontage” entre paliers que ne le font leurs équivalents à l’étranger

Même si le Conseil des ministres fédéral contient typiquement des représentants de chaque province, on estime souvent qu’ils manquent une bonne connaissance des intérêts et capacités des provinces

2 Cadre constitutionnel

Concurrence et/ou coopération?1

Évolution de l’inter-gouvernementalisme3

Il est toujours utile (voire essentiel) que les gouvernements fédéral et provinciaux coordonnent et harmonisent l’exercice de leurs pouvoirs: de légiférer ou réguler le comportement des gens – car c’est ici que le pouvoir

de l’État sur ses citoyens est à son plus fort de prélever des impôts – où le pouvoir de l’État sur les citoyens est aussi grand

(comme l’est le besoin de minimiser les coûts de conformité qu’ils doivent subir) de dépenser – où le pouvoir d’obliger est absent (même s’il reste toujours la

nécessité d’éviter toute confusion parmi les citoyens et d’assurer que les dépenses gouvernementales soient efficaces)

de s’endetter – car la cote de crédit d’un gouvernement peut répercuter sur celles d’autres gouvernements (ainsi que des citoyens et des entreprises)

La gestion des enchevêtrements intergouvernementaux au Canada constitue un défi en évolution constante

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Dans la plupart des domaines de politique, les ministres et fonctionnaires fédéraux et provinciaux se réunissent régulièrement: de nombreux comités fédéraux-provinciaux, tant permanents que spéciaux, se

réunissent (souvent plusieurs fois par an) pour discuter d’intérêts communs

Par leur grande résonance, les réunions sur les enjeux budgétaires et questions connexes (par ex., le financement fédéral des services de santé) suscitent des controverses particulières: les tensions tant fédérales-provinciales qu’interprovinciales sont fréquentes parfois, ces enjeux ont même dû être traités au niveau de réunions des Premiers

ministres (fédéral et provinciaux)

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Des structures complexes de “fédéralisme exécutif”ont évolué pour gérer ces enchevêtrements

Réunionsministérielles

+ Fr

éque

nce

- + Saillance -

Les réunions des Premiers ministres (RPM) sont très saillantes

mais moins fréquentes

Des “tables sectorielles”moins saillantes se réunissent

plus souvent au niveau des Ministres et des fonctionnaires

pour se partager de l’information et traiter de défis communs

Réunionsde fonctionnaires

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Des structures complexes de “fédéralisme exécutif”ont évolué pour gérer ces enchevêtrements

RPM

L’importance de la coordination interprovinciale a sensiblement augmenté depuis quelques années …

Sauf dans les domaines de compétence exclusivement provinciale (par ex., l’éducation), l’histoire des réunions intergouvernementales avait typiquement comporté: la participation de la part des gouvernements tant fédéral que provinciaux le rôle de la présidence assumé par les participants fédéraux (y compris les

fonctions de secrétariat ainsi que le rôle de fixer l’ordre du jour)

Depuis le milieu des années 1990, les provinces se sont réunies de plus en plus souvent pour planifier leur stratégie avant les réunions fédérales-provinciales… surtout celles traitant de financement et d’autres enjeux importants

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… et s’est davantage formalisée sous l’étiquette“Conseil de la Fédération”

Tandis que les réunions fédérales-provinciales ont tendance à attirer plus d’attention, l’importance de la série de longue date de réunions des premiers ministres provinciaux ne cesse d’augmenter: ces réunions s’étaient produites de temps à autre depuis les années 1880 et

ont eu lieu au moins une fois chaque an depuis 1960 (avec une rotation annuelle de la présidence parmi les provinces)

en 2003, elles se sont formalisées en se dotant d’un secrétariat permanent… et en s’étiquetant “Conseil de la Fédération” (même si le gouvernement

fédéral n’y participe pas)

De plus en plus depuis quelque temps, le Conseil de la Fédération parvient à définir l’ordre du jour de la politique publique au Canada

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Une “répartition naturelle” de rôles et de responsabilités reflétant: une dynamique de « pionniers » et « d’emboiter le pas » l’aversion du public envers les chevauchements et dédoublements inutiles

Des échanges d’information continues et des réunions fréquentes de premiers ministres, ministres et fonctionnaires

Des centaines d’accords concrets sur divers enjeux spécifiques Quelques « règles du jeu » semi codifiées (par ex., « L’accord-cadre

sur l’union sociale » de 1999) Certains exemples de prise de décisions à la fois conjointes et très

formalisées (par ex., sur le Régime de pensions du Canada)

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La coordination intergouvernementale ne se limite pas aux accords formels, mais englobe plus largement:

Compétences “fixes” sur le plan constitutionnel

Principales formesde coopération

Attributs des compétences Exemple(s)

Échanges informelles d’information, consultations et coordination

« Parallèles »(avec retombées

mutuelles)

Assurance-emploi / aide social; la majorité des

enjeux réglementaires

Échanges informelles d’information, consultations et coordination« Coordonnées » Loi pénale /

administration de la justice

Prise de décisions conjointa (RRC) et coordination informelle (RRQ)« Concurrentes »

Régimes publics de pensions contributives

(RRC/RRQ)

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… avec diverses formes de coopération selon les politiques:

Principales formesde coopération

Attributs des compétences Exemple(s)

Accords formels d’harmonisation fiscale;

« pionniers » et « emboiter le pas »

Pouvoir de prélèvement

d’impôts

Gestion d’assiettes fiscales où il y a occupation

conjointe

Transferts fédéraux à des fins particulières (peu conditionnels); engagements non contraignants;

« pionniers » et « emboiter le pas »

Pouvoir de dépenser

La majorité de programmes importants (par ex., santé;

éducation; appui au revenu; appui à l’industrie)

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… avec diverses formes de coopération selon les politiques:

Compétences “fluides” sur le plan constitutionnel

… et selon l’avantage comparatif des gouvernements

“Piliers” de politiques financées par l’État

(très subventionnées)

Appui au revenupar ex.:

pensions,aide sociale

Aucun avantage

clair

Services et prestations en espèces

par ex.: éducation,

services de santé

Avantage provincial

clair

Piliers de politiques de“facilitation de l’auto-assistance”

(peu ou pas subventionnées)

Épargnes à l’abri fiscal

par ex.: régimes d’épargne-

retraite

Important avantage

fédéral

Assurances financées par

des primespar ex.:RRC,

assurance-emploi

Léger avantagefédéral

Prêts directs ou assistés

par ex.: prêts aux étudiants

Léger avantagefédéral

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Évolution de l’inter-gouvernementalisme3

2 Cadre constitutionnel

Leçons pour autres pays?4

Concurrence et/ou coopération?1

Conclusions principales Les cadres statiques (par ex., constitutionnels) offrent souvent une

perspective assez limitée sur la dynamique des relations intergouvernementales

La coopération entre paliers gouvernementaux ne contredit pas la réalité de la concurrence entre eux…… et peut même être le signe d’une dynamique de concurrence saine entre

« entrepreneurs de politiques publiques » fort autonomes La coopération intergouvernementale n’implique pas une “prise de

décisions conjointe” et peut prendre de multiples formes alternatives Les gouvernements devraient mettre l’accent sur les enjeux où ils sont

les plus aptes à intervenir (leur “avantage comparatif”) – tout en sachant que celui-ci peut évoluer avec le temps

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