Public management 01 introduction and concepts

اإلدارة العامةPublic Management

: مدخل إلى اإلدارة العامة 01الفصل

جامعة اإلسراء – غزة

كلية العلوم المالية واإلدارية

قسم العلوم اإلدارية

د. كمال محمد المصري

مبادئ اإلدارة العامة د. كمال محمد المصري

2

هي العمليات المتعلقة«بتحقيق أهداف الحكومة بأكبر مقدار من الكفاءة وبما يحقق

الرخاء ألفراد الشعب«. أو هي »عملية تنظيم وإدارة

االفراد والموارد لتحقيق االهداف الحكومية«.

تعريف االدارة العامة


3

العلوم السياسية توضح دور اإلدارة العامة كمكّون من عمليةالحكم، وهي ساعدت بالتعاون مع القانون في التأكيد على

أهمية تطبيق البيروقراطية، بينما الفلسفة أكدت على الحاجة إلطار أخالقي لإلدارة

العامةـ االقتصاد أشار إلى دور لإلدارة العامة في الضريبة وقرارات

اإلنفاق وكذلك في اإلطار النظري الذي نفهم من خالله البيروقراطية،

علم االجتماع لطالما درس نظريات التنظيم، وكذلك العالقةبين الدولة والمجتمع ...

اإلدارة العامة تعلمت كثيًرا من إدارة القطاع الخاص خاللتطورها األخير...

Peters G.(ed.) and Pierre J. (ed.), Handbook of Public Administration, Sage, London, 2003, p.7.

العالقة مع العلوم األخرى ...


4

نشأت اإلدارة العامة منذ قديم الزمان:فقد ذكرت بعض المصادر وجود دراسات ◦

عديدة لمشكلة الروتين وجمود اإلجراءات في مصر القديمة.

أيًضا دراسات عن بعض المشاكل التي ◦كانت تقابلها الحكومات في النواحي

االدارية في عهد االمبراطورية الرومانية.

ظهور علم اإلدارة العامة


5

اإلدارة العامة كعلم مستقل ظهرت نهاية القرن التاسع عشر حيث كان أول

من كتب بحوثا في مواضيع اإلدارة العامةوحاول تحديد مفاهيمها هو :

)Woodrow Wilson والذي 1887) عام اإلدارة أبو“ علم يعتبره الكثيرون ”

العامة.)The Study of Administration.(

أبو علم اإلدارة العامة


6

1 اتساع دور الحكومة -:محصوًرا بمهمـة المحافظة كان دور الدولة في العصور القديمة ◦

الداخلي والممتلكات باإلضافة إلي حماية حدود الدولة على األمن من األعداء،

فقد تطور دور الدولة واتساع نطاق العـمل أما في العصور الحديثة ◦لكي يشمل الحياة االقتصادية للناس وبالتالي زادت الحكومي

المشاكل اإلدارية التي تقابلها األجهزة التنفيذية وازداد عدد الوزارات والدوائر وتضاعف عدد العاملين في هده األجهزة

التنفيذية مما استدعي ضرورة االهتمام بتحسين مستوي أداء األجهزة التنفيذية.

2 التطورات التكنولوجية -:التطورات التكنولوجية لها أثر مهم في زيادة االهتمام باإلدارة إذ ◦

في معظمها تُواكب آخر المؤسسات اإلنتاجية العامةكانت التطورات التكنولوجية ألجل زيادة جودة منتجاتها والحفاظ علي

قدرتها التنافسية في السوق.

م االدارة العامـة عوامـل سـاهمت فـي ظهور عـل)1/3كِعلم مستقل (


7

3 زيادة التعقيدات اإلدارية -:اتسمت اإلجراءات اإلدارية وخاصة في الدوائر ◦

الجاف في الكثير من بالتعقيدات والروتين الحكومية بلدان العالم فالتمسك الَحرفي بالقوانين

م اإلجراءات وإطالتها كان لها األثر والتعليمات وتضخُّهذه األجهزة والمؤسسات.عدم فعالية الكبير على

أدى الي تأخير المصالح العامة للمواطنين وتعطيلها ◦استدعي بالتالي ضرورة دراسة هذه المشكلة مما

بهدف تبسيطها وحل العوائق دراسة علمية دقيقة والصعوبات التي تعترض فعالية أداء الدوائر

والمؤسـسات القائمة عليها.

عوامــل ســاهمت فــي ظهور علــم االدارة )2/3العامة كعلم مستقل (


8

4: تأثير الموظف على مصلحة المواطن -فالمواطن العام الفعَّال ينجز ما يحتاجه المواطن من ◦

خدمات مثالً بإتقان وبسرعة أما الموظف العام غير الفعال د إجراءات معاملة المواطنين حتى لو كانت فقد يعقِّ

وتأثير الموظف العام على مصلحة مستكملة الشروط المواطن قد ازداد في العقود األخيرة وذلك نتيجة التساع

وتدخلها في الحياة االقتصادية للمواطنين.دور الدولة5: ظهور الكثير من علماء وباحثي االدارة العامة -

بعنوان :1926أوَّل كتاب حول الموضوع كان في ◦◦) Introduction to the Study of Public Administration ،(

).Leonard D. Whiteللكاتب ()، Mary Parker Follettثم أسهم علماء وباحثون مثل (◦

)Gulick.في إرساء أصول علم اإلدارة العامة (

م االدارة عواـمل ـساهمت ـفي ظهور عـل)3/3العامة كعلم مستقل (


9

1 -)المنهج العدليJuridical approach يركّز على القانون اإلداري ( )Administrative law ،وهو يدرس مهام موظفي الدولة (

وصالحياتهم والمزايا التي يتمتعون بها، الحقوق المواطنين، القيود ...2 - المنهج المقارن)Comparative public administration

approach مقارنة مشاكل اإلدارة العامة في بيئات ثقافية : ( وسياسية واجتماعية مختلفة.

3 - المنهج التاريخي)Historical approach يدرس تطّور مفهوم ( وممارسات اإلدارة العامة للتعلم من التجارب وتطويرها.

4 - المنهج السياسي)Political approach يدرس اإلدارة العامة : (من حيث العالقة مع األحزاب السياسية وجماعات الضغط.

5 - المنهج المؤسساتي)Institutional approach يدرس اإلدارة : ( العامة من حيث الهيكل، ويركز على دراسة مؤسسات الدولة.

6 - المنهج السلوكي)Behavioural approach يشرح العملية : ( اإلدارية من خالل التركيز على سلوك البشر بما في ذلك علم النفس

واالجتماع واألنثروبولوجي.

أكثــر مــن مدخــل لدراســة اإلدارة العامة


10

بطبيعة الحال ال يوجد منهاج واحد صالحلجميع الحاالت، لذا يجب االستفادة من هذه

المناهج المختلفة. منهج تحليل هو أحدث المناهجلعل

) Policy analysis approach(السياسيات حيث أن الحكومات بدأت تتدخل في مجاالت

جديدة (برامج الّرفاه مثالً)، فإن عملية صناعة القرارات العامة، وتحليلها وقياس نتائجها

أصبحت موضوع الدراسة األهم بالنسبة لخبراء اإلدارة العامة.

أهم المداخل ؟


11

اإلدارة يمكن تصنيف مدارسالي ثالثة فئات كبري وهي :

أوال : المدرسة الكالسيكية ◦ ثانيا : المدرسة السلوكية◦ثالثا: المدرسة الكمية◦

مدارس اإلدارة العامة (حسب الكتاب)


12

تقوم المدرسة الكالسيكية علي أساس ذات االفكار التينشأت في نهاية القرن التاسع عشر.

لجميع الموظفين.العقالنية االقتصادية وتعتمد أساسا على ونشأت عن الفرضية الكالسيكية (آلدم سميث) القائلة بأن

وبالتالي فال الحوافز االقتصادية تحفز األفراد على العمل بد من توفير فرص الربح االقتصادي لها ألنها :

تحفز ـاالفراد وتحثهم على ـالعمل.1.

يجب أال تتصادم ـالعواطف الالعقالنية مع العقالنية 2.االقتصادية.

يمكن أن تتأسس ـالمؤسسات بطريقة تمكنها من ـالسيطرة 3.على ـالعوـاطف الالعقالنية وبالتالي على االختالف الوظيفي

والسلوك غير ـالمتوقع للموظفين..4...

أوالً : المدرسة الكالسيكية


13

وتنقسم المدرسة الكالسيكيةلإلدارة الي ثالث فروع تغذّي

نفس المبادئ األساسية وهي :اإلدارة العلمية◦المبادئ االدارية ◦المؤسسة البيروقراطية◦

فروع المدرسة الكالسيكية


14

ومن الرواد البارزين بهده تايلوربُنيت على أفكار وأعمال ،المدرسة أيضا : جيلبريت و جانت، هارنجيتون أريميرسون.

الحظ تايلور أن أساليب االدارة التقليدية تتألف من العناصرالتالية :

: ففي الماضي كانت القرارات - التقدير الذاتي أو الحدسي 1◦تبني علي أساس المشاعر واألحاسيس واآلراء والخبرة التقليدية

السابقة وليس على أساس البحث العلمي والمنهجية العلمية.لحكم التجربة وليس وفقا لمواعيد أو - كانت األعمال تنجز وفقا 2◦

.أساليب معيارية- كانت الممارسات السائدة تعتبر أمرا مسلما بصحته ولم تبذل 3◦

أي جهود لتقديم أساليب جديدة ومبتكرة في اإلدـارة.ولم توجد أساليب التدريب يتم بنظام الصبية المتدربين - كان 4◦

منهجية لتطوير المهارات الفنية.◦...

- اإلدارة العلمية1


15

وركز تايلور اهتمامه على استبدال اإلدارة التقليدية باإلدارة العلمية عنتطوير مبادئ أكثر عقالنية فيما يتعلق بمعاملة األفراد واستعمال طريق

لضمان الفائدة القصوى ألصحاب اآلالت وتدبير المواد واألموالالمؤسسات والموظفين على حد سواء.

: وضع أربعة مبادئ كأساس لإلدارة العلمية وهذه المبادئ هي- تجزئة كل وظيفة الي عناصرها واتباع األسلوب العلمي في 1◦

إنجاز كل عنصر.- اختيار الموظفين علي أساس علمي وفقا للوضع الصحيح 2◦

للوظيفة والقدرة على انجازها ثم تدريبهم على أداء العمل على الوجه األكمل.

- تعاون االدارة مع العمال لضمان أداء جميع المهام وفقا 3◦لألساليب العلمية.

- التوزيع العلمي للمهام والمسؤولية بين العمال والمديرين: 4◦ويقتضي ذلك قيام اإلدارة بتخطيط مهام العمل واإلشراف عليها

وترك حرية اإلنجاز للعمال.

إضافات تايلور


16

تقوم هذه المدرسة علي أساس مبادئ وأفكار فايول وتعرف بالمدرسةالعملية أو الوظيفية.

وتقيد فايول بالوظائف التنظيمية من وجهة النظر االدارية واقتراح تقسيمعملية االدارة المعقدة الي مناطق مسؤولية توقف بعضها على البعض وهي :

: وتتعلق هذه المنطقة باإلنتاج والمنتجات الصناعية.العمليات الفنية ◦: وتختص بشراء المواد الخام الالزمة لإلنتاج.العمليات التجارية ◦: وتختص بالبحث عن وسائل ـكسب راس المال وتوزيعه. العمليـة المالية ◦: وتتولي اتخاذ التدريبات الالزمة والـكفاية لإلنتاج وسالمة األـفراد.عمليات األمن ◦: وتغطي جميع مناـطق المحاسبة للمؤسسة بما في ذلك تدويـن عمليات المحاسبة ◦

الحسابات.) 5: وهي موضع اهتمام "فيول" األصلي. وقد حددها فايول (العمليات اإلدارية ◦

وظائف. مبادئ اإلدارة حسب فايول وهي أربعة عشر، وتتجانس هذه المبادئ مع سمات

المؤسسة البيروقراطية التي أسسها ماكس ويبر .توزيع العمل، السلطة والمسؤولية ، النظام ، وحدة القيادة، وحدة التوجيه، تكييف ◦

مصالح األفراد وـفقا لمصالح المؤسسة، مكافئات الموظفيـن، المـركـزية، السلسلـة المدرجة، الترتيب، العدالة واالنصاف ، استقـرار هيئة الموظفين، حق المبادرة ، روح

الجماعة ، العدالة واإلنصاف.

- المبادئ اإلدارية2


17

وتتبع ذات المبادئ التي وضعها (هنري فيول) وبحث ويبر صورة صارمة للمؤسسةهي عن القواعد والقوانين التي تسمح بالتخلص من التضارب والتنافر اإلداري الذي يسهم

.الالفاعليةفي إحداث نظرية البيروقراطية :المؤسسة التي تقوم على مبادئ المنطق والنظام والسلطة

الشرعية تكون فعالة جدا.: السمات الرئيسة للمؤسسة البيروقراطية

: وهي تمكن من االستفادة من جميع تقسيم العمال وفقا للتخصص الوظيفي ◦إمكانيات العاملين بالمؤسسة.

: أن يكون الموظفون في المراتب الدنيا تحت تسلسل هرمي محدد للسلطة ◦قيادة وإشراف الموظفين في المراتب العليا في التسلسل الهرمي الوظيفي.

: تحديد مسؤولية كل عضو من أعضاء نظام قوانين ولوائح واضحة المعالم ◦المؤسسة تحديدا واضحا والتقيد وااللتزام بها على نحو صارم.

: وضع هذه اإلجراءات على أساس نظام إجراءات للتعامل مع مواقف العمل ◦االختبارات الزمنية إلنجاز العمل والقابلية للتطبيق بشكل متساو.

: يجب منح المكافئات والرواتب على أساس العالقات المجردة بين الموظفين ◦الكفاءة في العمل وليس على أساس محاباة األقارب أو العالقات األسرية.

: يجب حماية اختيار الموظفين وترقيتهم علي أساس الكفاءة والجدارة الفنية ◦الموظفين ضد الفصل التعسفي ويجب أن يتوافق نظام الترقيات مع األسبقية.

ــس 3 ــة (ماك ــسة البيروقراطي - المؤسويبر)


18

يعتبر موضوع أخالقيات العمل الحكومي من الموضوعاتالمهمة التي نالت اهتمام الكثير من األكاديميين في مختلف

ظهور كثير من دول العالم، ويرجع السبب في ذلك إلى : قضايا الرشوة، والتزوير، واالختالس وتعارض المصالح

وتوزيع النفوذ، واستغالل الوظيفة العامة والمحسوبية، وتقديم خدمات خاصة لألصدقاء واالقرباء والمعارف،

وغير ذلك من األمور التي تتعلق والفضائح االخالقية باالنحراف السلوكي لدى الموظف العام.

الهجوم على اإلدارة العامة وسلوكيات وأخالقيات الموظفوالتي المخالفات األخالقية للسياسيين العام جاء نتيجة

وترجيتيشار إليها بفضائح كبرى على نمط فضيحة و الشهيرة مثل : قمة المسئولين في البيت األبيض، قضايا

التجسس في المملكة المتحدة، ...

المسؤولية وأخالقيات االدارة العامة


19

مع تزايد ونمو الوعي االجتماعي بضرورة حماية حقوقالتي هي من أولويات وظائف األفراد والحريات العامة،

، أصبح من غير الممكن القبول تحت أي تبرير أو الدولة.االعتداء على حقوق األفراد ولو من الدولة نفسهاحجة ب

مسئولة عما يصيب األفراد من أضرار بالنسبة الدولة، لغالبية أعمالها غير التعاقدية

ويترتب على هذه المسؤولية إلغاء القرار اإلداري أوالحكم بتعويض الشخص المتضّرر عن األضرار التي تلحق

به : سنتناول هذا الموضوع من زاويتين رئيستين

الـمسؤولية االدارية في الشريعة اإلسالمية◦المسؤولية االدارية في الفكر االداري المعاصر◦

مفهوم المسؤولية اإلدارية


20

ينبع األساس الفلسفي للرقابة االدارية في االسالمالمسؤولية اإلدارية واألمانة والعدل.من مفهوم

فاإلسالم يفرض على المسلم العامل أن يتقي اللهفي عمله وأن يحاسب نفسه قبل أن يحاسبه غيره، وعلى هذا يسعد الفرد في موقعه ،وبالتالي : يسعد

المجتمع بأسره ؛ حيث يسود فيه األمان والعدل النابعان من تقوى الله، وبهذا تكون اإلدارة قمة في

أدائها.وتشمل المسؤولية االدارية مساءلة الموظف عن خطأ ◦

موجهاً ضد االدارة كشخصية يرتكبه سواء كان هذا الخطأ .ضد أرباب المصالحمعنوية أو

ة ة ـفي الشريـع أواًل : المـسؤولية اإلدارـياإلسالمية


21

الُموجب أو الضرورة المعنوية والعقلية تعني. للتعويض عن خطأ والقيام بواجب أو مهمة أو تعهد

كما تعني أن تعيين الفرد في وظيفة ما يفترضعليه الزاماً معينا ليسلك سلوكا يتفق مع قواعد

أخالقية وقيم حضارية معينة في تنفيذ هذه الوظيفة بالشكل الذي يساهم في تحقيق أهداف المنظمة.

مفهوم المسؤولية يعتبر من المفاهيم التي تثيرمشاكل نظرية وعملية بسبب تعدد استعماالتها

واختالف استعماالتها سواء من الناحية اللغوية أو .االدارية أو السياسية أو القانونية

- المســـؤولية اإلداريـــة فـــي الفكـــر 2اإلداري المعاصر


22

ويمكن حصر مفهوم المسؤوليةاإلدارية بمعنيين رئيسيين هما :

: تعني المسؤولية الموضوعية ◦ر من محاسبة الموظف الُمَقصِّ

قبل رؤسائه اإلداريين. : المسؤولية الشخصية أو النفسية ◦

تعني االتصال بالوالء واالنتماء ويقظة الضمير من قبل الموظف

تجاه الفعاليات اإلدارية.

نوعان من المسئولية اإلدارية ...


23

السياسة العامة. 1.

األنظمة واللوائح اإلدارية.2.

طرق وأساليب وإجراءات العمل. 3.

اإلشراف والمالحظة المباشرة. 4.

أسس ومعايير دقيقة لألداء الفردي والجماعي. 5. المفهوم التقليدي في اإلدارة وحسب:

الموظف ما هو إال آلة تعمل بدفع خارجي ولكي يؤدي ◦دوره ويمارس وظيفته وبطريقة رشيدة ليحقق

األهداف التي يحددها القادة اإلداريون والسياسيون.وال بد من الرقابة الخارجية المشددة على الموظف.◦

ــط ــ ــ ــة لضب ــ ــ ترتيبات وإجراءات رقابيالمسئولية اإلدارية


24

) تعريف األخالقياتEthics ( مجموعة : هي عبارة عنمن القيم واالعراف والتقاليد التي يتفق أو يتعارف

.عليها أفراد المجتمع) تعريف القيمValues ( تلك القواعد والمعايير : هي

التي تُمكِّن الفرد من التمييز بين الصحيح والخطأ، وبين .ما هو كائن وما يجب أن يكون

إلى أخر .مجتمعواألخالقيات قد تختلف في أهميتها من حيث أن التصرف والسلوك الذي يعتبره البعض أخالقاً قد ◦

يعتبره البعض األخر ال أخالقياً نسبة ألن كل مجتمع ينظر إليه بمنظاره الخاص ويحكم عليه بمعياره يختلف عن معيار المجتمع اآلخر وفقاً لبيئته السياسية واالجتماعية وقد

تتالشى بعض القيم المعنية داخل المجتمع نفسه من حين إلى آخر وتحتل مكانها بعض القيم الجديدة.

ماهية القيم واألخالقيات


25

اإلسالم غيَّر النفوس وبدَّل ِقيم الحياة وبعث أفضل مافيها.

بُعداً اجتماعياً مهماً ومؤثراً في السلوك وأدخل اإلسالم، وأيضاً وضع النظام السياسي البعد األخالقيوهو اإلداري

واالجتماعي وهي(الدولة اإلسالمية) لتتحمل متابعة ومراقبة االلتزام بشرائع الله وقواميته.

وقد سادت فلسفة العدل في اإلسالم على كل أشكالالحكم.

لنشر العدل والمسؤولية األخالقوقد ربط اإلسالم بين مجتمع جميع أفراده يعرف والمساواة بين أفراد المجتمع (

).كل واحد منهم ما له من حقوق وما عليه من واجباتبقدر االلتزام بالشرع يسود وينمو، والعكس صحيح.◦

األخالقيات في اإلسالم


26

تعتبر مسألة تعارض المصالح من أكثر األمورتعقيداً في مجال األخالقيات، ذلك لعالقتها

بالمكتسبات المالية وتنوع أشكالها. : ونعني بتعارض المصالح

هــو الوضع أو الموقــف الذي تتأثر فيه موضوعية ”◦واســتقاللية قرار الموظف أثناء أدائه لوظيفته

بمصلحة شخصية مادية أو معنوية تهمه هو شخصيًا، أو تهــم أحــد أقاربــه، أو أصدقــاءه المقربيــن“،

أو ”عندمــا يتأثــر أداؤه لوظيفتــه باعتبارات ◦شــخصية مباشــرة أو غير مباشــرة، أو بمعرفتــه

“.بالمعلومات التي تتعلق بالقرار

المســؤولية وتضارب المصــلحة العامــة والمصلحة الشخصية


27

ليس سلوك جميع الموظـفين وتصرفاتهم والقراراتالتي يتخذونها هادفة لتحقيق المصلحة العامة فهناك :

استغالل ـالنفوذ. 1.

محاباة األقرباء.2.

التصرفات الشائنة.3.

تأمين فرص مستقبلية. 4.

التمييز بين الموظفين على ـأسس الدين،المنظمة، العرق، أو 5.االنتماءات السياسية.

.6... يعني السلوك غير األخالقي إن جميع التعريفات تؤكد أن

”استعمال الوظيفة العامة بجميع ما ترتب عليها من هيبة .ونفوذ وسلطة لتحقيق منافع شخصية مالية وغير مالية“

أشكال تعارض المصالح


28

حددت الكاتبة (جويل فليشمان) ثالثةنماذج للسلوك الوظيفي والقرار :

- تحقيق المصلحة الذاتية بمخالفة 1◦القانون.

- تحقيق المصلحة العامة في إطار 2◦القانون يترتب عليها مصلحة خاصة.

- تحقيق المصلحة العامة بمخالفة 3◦القانون دون مصلحة ذاتية.

ــي ــلوك الوظيف ــة نماذج للس ثالث) 1/3والقرار (


29

- تحقيق المصلحة الذاتيـة هي الدافع السلوكي 1◦للموظف في عملية اتخاذ القرار اإلداري :

كثير من القرارات التي يتخذونها يغلب عليها الطابع الشخصيمما يجعلها مخالفة لألنظمة واللوائح واإلجراءات من ناحية،

ومن ناحية أخرى مخالفة للمبادئ األخالقية والقيم المتعارفعليها.

- تحقيق المصلحة العامة ـفي إطار القانون، وقد 2◦تتحقق المصلحة الشخصيـة للموظـف من خالل

تحقيق المصلحة العامـة : عندما يكون السلوك الوظيفي والقرار اإلداري الذي يتخذه

الموظف محققاً لمصلحة ذاتية لكنه ليس مخالفاً للقانون. ويكون الغرض منه أوالً وأخيراً وهو الصالح العام. إضافة إلى

تحقيق المصلحة الذاتية للموظف.



30

- تحقيق المصلحة العامة 3◦بمخالفة القانون ولكن المصلحة

الذاتية غير واردة إطالقاً : عندما تكون المصلحة الذاتية المباشرة غير

واردة إطالقاً في السلوك أو القرار اإلداري لكن هناك مخالفة للقوانين

واللوائح اإلدارية. أي يتصّرف خارج نطاق القوانين والمبادئ

األخالقية المتعارف عليها، وفي نفس الوقت ال تكون المصلحة الذاتية واردة

إطالقاً.



31

القوانين المسؤولية مرتبطة ارتباطاً وثيقاً بالتزام الموظف ب, باإلضافة إلى أن المسؤولية اإلدارية لرجل اإلدارة العامة األخالقيّة

وقيامه بها بكفاية و أمانة وإخالص.معرفة يقينية بواجباته مسألة نابعة من ذات ونزعة يجب أن تكون المبادئ والقواعد األخالقية

العام مع بيئة العمل الداخلية والخارجية.شخصية الموظف عالج هذه المشكلة يقوم على افتراض أساس الحاجة الماسة لتوجيه

الموظفين واستثمار طاقاتهم ووجودهم باالعتماد على مجموعة المبادئ األخالقية لمهنة اإلدارة العامة.

الرقابة القائمة على الخوف والعقاب بقوة السلطة تخلق عدم الثقة.ال تكفيبين الرئيس والمرؤوسين

لذلك، يتعين على اإلطار العام لهذه المسؤولية أن يتمركز حولالنابعة من ذات المبادئ األخالقية أو القواعد األخالقية لمهنة اإلدارة

الفرد ونزعاته الشخصية وقبول رؤسائه ومرؤوسيه والمتعاملين معه من أفراد وجماعات.

عالج مشكلة المسؤولية االدارية


32

نستطيع أن نتفادى ارتكاب المخالفات والممارساتالألخالقية من خالل :

1 - حيث أن تعليم وتدريب الموظفين التعلم والخبرة على أخالقيات الخدمة العامة يؤدي إلى حل التناقض

بين خلفية الموظف وبين ما تنص عليه األخالق ومعايير العمل (أي حل تضارب المصلحة العامة بالمصلحة

الشخصية).2 تتبع اإلدارة أسباب االنحرافات والمخالفات -

من خالل البحث الموجه والممارسات الالأخالقية للمشاكل حتى يتم التوصل إلى مصادرها. فإذا كان االنحراف ناجماً عن خطأ ارتكبه الموظف فإنه يتم

إعادة تصحيحه.

مواجهـة المخالفات والممارسـات الألخالقية


33

سنلقى الضوء على القوانينوالتعليمات واللوائح التي تحدد

المعايير األخالقية في بعض البلدان على النحو التالي :

في اليابان.◦في الواليات المتحدة األمريكية.◦في المملكة العربية السعودية.◦في المملكة األردنية الهاشمية.◦

ن الخدمـة ة فـي قوانـي المبادئ األخالقـيالمدنية


34

قانون الخدمة العامة القومي في اليابان يحدد السلوك األخالقي بالشكلاآلتي :

مبدأ االنضباط الوظيفي، يعني أنه من واجب الموظف أداء واجباته لتحقيق ◦المصلحة الـعامة.

أداء القسم قبل تسليم مهام العمل.◦عدم القيام بأعمـال مشينة تسئ للخدمة المهنية.◦الحفاظ على السرـية وعدم التفريط بأـية معلومات من خالل الوظائف الرسمية.◦طاعة القوانين وأوامر الرؤساء وعدم القيام بنزاعات.◦التركيز على إتقان الـعمل وعدم السماح للموظف بالقيان بأكثر من عمل واحد.◦عدم القيام بنشاطـات سياسية ما عدا حق التصوـيت.◦عدم السماح للموظف بالعمل مع الشركات الخاصة لمدة ـسنتين من تاريخ انتهاء ◦

الخدمة. عدم السماح للموظف ـباالشتراك في أية نشاطات خاصة إال بإذن رسمي.◦تحديد مجال للموظف الحكومي بالعمل الحكومي. ◦

باقي القوانين في الدول األخرى تنص تقريبًا على نفس المبادئوالواجبات.

- في اليابان1


35

أن ال يكون الموظفون الحكوميون فوق القانون ويجب أن ال تتناولنشاطاتهم الخاصة ما يثير الشكوك حول وظائفهم أو يسبب الحرج

للحكومة. أن يعطي الموظفون جل اهتمامهم لوظائفهم وأن يتصرفوا بعدل

وتجرد في تعاملهم مع الجمهور. أن يحاول الموظفون جهدهم إقناع الجمهور بأنهم يهدفون إلى

تحقيق العدالة في أعمالهم. أن ال يستغل الموظفون وظائفهم بطرق غير قانونية بهدف تحقيق

مصالحهم الخاصة. أن يتحمل الموظفون مسؤولية إدارة الموارد العامة بأكفأ الطرق

وأكثرها فعالية. أن يحجم الموظفون عن أي نشاط يؤدي إلى تعارض المصالح

وعالقاتهم المختلفة للتأثر على الموظفين وإفسادهم. أن ال يستعمل المواطنون ثروتهم ونفوذهم ومراكزهم وعالقاتهم

المختلفة للتأثير على الموظفين وإفسادهم.

ــا ــن يشمله ــب أ ــي يج ــن األمور الت ومقانون السلوك األخالقي :


36

إن الوظيفة العامة ترتب على الموظف كثيراً من الواجباتوالمسؤوليات التي لها أبعاد أخالقية وسلوكية ومن أهمها :

أن يؤدي الموظف واجباته الوظيفية بدقة وسرعة النشاط.◦أن يبادر بتقديم االقتراحات التي يراها مفيدة لتحسين مستوى ◦

األداء في اإلدارة.أن ينفذ تعليمات رؤسائه وتوجيهاتهم ويراعي التسلسل اإلداري ◦

في االتصاالت الوظيفية.أن يتوخى في عمله المحافظة على مصالح الدولة وممتلكاتها ◦

وأموالها وعدم التفريط بأي من حقوقها.أن يتعامل مع المواطن (المراجع) باعتبار أنه خادماً لألخير وليس ◦

سيداً عليه.أن يمارس حقيقة أن المواطنين جميعاً متساوون في الحقوق ◦

والواجبات، وأن كالً منهم معني باستكمال معامالته بأسرع ما يمكن.

واجبات الموظــف وأخالقيات الوظيفــة )1/2العامة (


37

أن يعي أن وقت العمل الرسمي هو ملك للمواطنين.◦أن يحافظ على أسرار الوظيفة.◦أن يعمل على تنمية قدراته باستمراـر.◦أن يعمل على تنمية اتجاه المشاركة في اإلدارة وروح ◦

الفريق في العمل.التزام الموظف العام بمبادئ األخالق الكريمة كالنزاهة ◦

والصدق والعدالة.أن على اإلدارة والدوائر الحكومية العمل على تنمية ◦

االتجاهات االيجابية لدى الموظف العام ومحاولة القضاء على االتجاهات السلبية كإضاعة الوقت وتعقيد اإلجراءات وتطويلها بدون مبرر واإلسراف في اإلنفاق

من األموال العامة.

واجبات الموظــف وأخالقيات الوظيفــة )2/2العامة (


38

: هناك أسلوبان رئيسيان لتنظيم اإلدارة العامة) المركزية* اإلداريةCentralization: ( ونعني بها

تفرد سلطة إدارية واحدة بممارسة الوظيفة اإلدارية في الدولة عن طريق أقسامها والعاملين التابعين لها، وتقوم السلطة المركزية بإدارة وتنظيم جميع

المرافق العامة.وقد تتخذ المركزية اإلدارية أحد النظامين : التركيز ◦

اإلداري، عدم التركيز اإلداري. اإلدارية (الالمركزية Decentralization.(... لكل نوع مزايا وعيوب *مالية، إداريّة : هناك عدة أنواع من الالمركزية : سياسية، مالحظة ،

اقتصادية.

أساليب تنظيم اإلدارة العامة


39

المركزية اإلدارية هي أول النظم التي اتبعتها الدول في الحكمواإلدارة.

.تقوم المركزية على أساس التوحيد و عدم التجزئة توحيد النشاط اإلداري أو الوظيفة يُقصد بها المجال اإلداري وفي

اإلدارية وحصرها في يد السلطات اإلدارية المركزية أي في يد السلطة التنفيذية الموجودة في العاصمة.

تقوم السلطة التنفيذية في هذا النظام بالسيطرة على جميعالوظائف : توجيه و تخطيط و رقابة و تنظيم ... وما على السلطة

الدنيا في هذا النظام إال االلتزام بالقرارات التي تصدر عن السلطة العليا.

: ذلك ال يعني أن تقوم السلطة التنفيذية في العاصمة بجميع مالحظة◦األعـمال في أنحاء الدولة، بل تقتضي وجود فروع لهذه السلطة تكون

تابعة للسلطة المركزية في العاصمة ومرتبطة بها في مباشرة وظيفتها غير أن هذه الفروع ال تتمتع في ذلك بأي قدر من االستقالل.

أواًل : المركزية اإلدارية


40

أوالً : التركيز اإلداريهي الصورة ـالبدائية للمركزية اإلدارية، ويطلق عليها أيضاً ◦

أو الوزارية أو المكثفة.المركزية المتطرفة معناها أن تتركز سلطة اتخاذ القرارات في كل الشؤون اإلدارية ◦

بيد السلطة اإلدارية ـالمركزية و المتمثلة في الوزراء على مستوى العاصمة، بحيث ال يكون ألية سلطة أخرى حق تقرير أي أمر من

األمور، إنما يتعين على كافة الموظفين في األقاليم الرجوع إلى اإلدارة المركزية المختصة إلصدار القرار .

و ينحصر دور الموظفين في الجهاز ـاإلداري في تقديم ◦المقترحات واآلراء في المساءل المطروحة عليهم و انتظار ما ما

تقرره اإلدارة المركزية بشأنها، وتنفيذ هذه القرارات. هجرت أغلب الدول هذه الصورة من المركزية اإلدارية نحو

عدم التركيز الصورة المعتدلة للمركزية اإلدارية و هي .اإلداري

ــز ــز اإلداري و عدم التركيـ التركيـ)1/2اإلداري (


41

ثانيا : عدم التركيز اإلداريالالوزارية أو المركزية المعتدلة يطلق على هذه الصورة من المركزية اإلدارية، ◦

.أو المخففة وتعني تخفيف العبء عن الحكومة و اإلدارة المركزية بتخويل بعض الموظفين ◦

في األقاليم المختلفة سلطة البت في بعض األمور ذات الطابع المحلي دون الحاجة للرجوع للوزير المختص في العاصمة.

ذلك ال يعني استقالل هؤالء الموظفين عن اإلدارة المركزية، فهم خاضعون ◦لسلطتها الرئاسية ولها أن تصدر إليهم القرارات الملزمة و لها أن تعدلها أو

تلغيها، عن الالمركزية اإلدارية إذ تتعدد السلطات عدم التركيز اإلداري ويختلف ◦

اإلدارية في الالمركزية اإلدارية نظراً لتعدد األشخاص المعنوية، وتختص كل سلطة بجانب من الوظيفة اإلدارية في الدول، حيث يتم توزيع االختصاصات

على هذا األساس.وهي مرحلة انتقال أفضل من التركيز اإلداري هذه الصورة من المركزية ◦

صوب نظام الالمركزية اإلدارية، وهي الصورة الباقية في إطار نظام المركزية اإلدارية.

.تفويض االختصاص و لعل من أبرز وسائل تحقيق عدم التركيز اإلداري نظام ◦

ــز ــز اإلداري و عدم التركيـ التركيـ)2/2اإلداري (


42

1 يقوي سلطة الدولة ويساعدها في تثبيت نفوذها - النظام المركزيفي كافة أنحاء الدولة، وال شك أن هذا النظام له ما يبرره في الدول

الناشئة حديثاً، والتي تحتاج لتقوية وتدعيم وحدتها. 2 ضروري إلدارة المرافق العامة القومية التي ال - المركزية أسلوب

يتعلق نشاطها بفئة معينة أو إقليم معين كمرفق األمن أو الدفاع أو .المواصالت

3 توحيد النظم واإلجراءات المتبعة في كافة - المركزية تؤدي إلىكونها تتأتى من مصدر واحد مما يمكن الموظفين من أنحاء الدولة

اإللمام بكافة األوامر والتعليمات الالزمة لتنفيذ الوظيفة اإلدارية. 4 التقليل من النفقات والحد في اإلسراف - يؤدي هذا األسلوب إلى

وخبرة موظفي لعدم الحاجة إلى المجالس والهيئات الالمركزية السلطة المركزية وقلة عددهم.

5 العدل والمساواة في المجتمع إلشراف الحكومة المركزية - تحقيقعلى المرافق العامة ونظرتها الشمولية البعيدة عن المصالح

المحلية.

مزايا المركزية اإلدارية


43

1 إشغال اإلدارة المركزية أو الوزراء بمسائل قليلة - يؤدي هذا النظام إلىعلى حساب المهام األكثر أهمية في رسم السياسة العامة األهمية

لوزاراتهم. 2 القائلة بضرورة ال تتماشى مع المبادئ الديمقراطية - المركزية اإلدارية

أن تدار الوحدات المحلية من خالل سكان هذه الوحدات عن طريق مجالس منتخبة من بينهم.

3 المركزية اإلدارية وبسبب تركز السلطة بيد الوزراء وفئة قليلة من -قتل روح المثابرة واإلبداع الرؤساء واإلداريين في العاصمة تؤدي إلى

ألن دورهم ينحصر بتنفيذ األوامر والتعليمات لدى الموظفين اآلخرين الصادرة من السلطة المركزية، وعدم مشاركتهم فيها.

4 اإلدارية زيادة الروتين والبطء في اتخاذ القرارات - المركزية تؤدي إلىالمناسبة وفي الوقت المناسب الستئثار السلطة المركزية بسلطة اتخاذ

كافة القرارات في الدولة.5المراد تطبيق القرار - بُعد مصدر القرار في أكثر األوقات عن األماكن

فيها، وغالباً ما تأتي هذه القرارات غير متالئمة مع طبيعة المشكالت المراد حلها.

عيوب المركزية اإلدارية


44

توزيع الوظيفة اإلدارية بين يقوم هذا النظام على أساسالحكومية المركزية في العاصمة وبين أشخاص اإلدارة المحلية

، مع في األقاليم التي تتمتع بالشخصية المعنوية المستقلةخضوعها لرقابة و إشراف اإلدارة أو الحكومة المركزية.

هنا تتمتع السلطات المحلية بقدر من االستقالل في ممارسةاختصاصاتها بحيث تحتفظ اإلدارة المركزية بإدارة بعض المرافق

المحلية األشخاص المعنوية العامة السيادية أو القومية و تمنح سلطة إنشاء و إدارة بعض المرافق العامة ذات الطابع المحلي.

بالتالي تظهر في هذا النظام إلى جانب الدولة أو اإلدارةباإلدارة المركزية أشخاص معنوية محلية أو مرفقية يطلق عليها

.السلطات اإلدارية الالمركزيةأو الالمركزية أساسيتان لالمركزية اإلدارية :صورتانهناك

- الالمركزية المحلية أو اإلقليمية.1◦- الالمركزية المصلحية أو ”لمرفقية ”. 2◦

ثانيًا : الالمركزية اإلدارية


45

جزء معناها أن تمنح السلطات المركزية إلى جانبًا من اختصاصاتها في من إقليم الدولة

إدارة المرافق و المصالح المحلية بعد منحها الشخصية المعنوية و االستقالل المالي و

اإلداري. تستند هذه الصورة إلى فكرة الديمقراطية

التي تقتضي إعطاء سكان الوحدات المحلية الحق في مباشرة شؤونهم و تسيير

مرافقهم بأنفسهم عن طريق مجالس منتخبة منهم.

- الالمركزية اإلقليمية أو المحلية1


46

ع في أحيان كثيرة أنه من الضروري أن يمنح بعض يجد المشرِّالمشاريع و المرافق و المصالح العامة الشخصية المعنوية و قدر

من االستقالل عن اإلدارة المركزية مع خضوعها إلشرافها : مرفق البريد و الكهرباء و اإلذاعة ... ،

.وذلك لتسهيل ممارستها لنشاطاتها بعيداً عن التعقيدات اإلدارية فتمارس الالمركزية المرفقية نشاطاً واحداً أو أنشطة متجانسة

كما هو الحال في الهيئات والمؤسسات العامة على عكس الالمركزية المحلية التي تدير العديد من المرافق أو األنشطة غير

المتجانسة، فكرة ال يستند هذا األسلوب على فكرة الديمقراطية إنما هي

فنية تتصل بكفاءة إدارة المرفق ينبغي الحرص دائما على أًن تكون ممارسة هذه المؤسسات

لنشاطها ضمن الحدود و االختصاصات التي أجازها و ال يمكن مباشرة نشاط آخر أو التوسيع من اختصاصاتها.

- الالمركزية المرفقية2


47

1 - ألنه يهدف إلى اشتراك الشعب في يؤكد المبادئ الديمقراطية في اإلدارة :اتخاذ القرارات وإدارة المرافق العامة المحلية.

2 إذ أن توزيع الوظيفة اإلدارية بين - يخفف العبء عن اإلدارة المركزية :اإلدارة المركزية والهيئات المحلية أو المرفقية يتيح لإلدارة المركزية التفرغ ألداء المهام األكثر أهمية في رسم السياسة العامة وإدارة المرافق القومية.

3 ـسيما وأن - النظام الالمركزي أقدر على مواجهة األزمات والخروج منها :الموظفين في األقاليم أكثر خبرة من غيرهم في مواجهة الظروف واألزمات المحلية كالثورات واختالل األمن، لما تعودوا عليه وتدربوا على مواجهته وعدم

انتظارهم تعليمات السلطة المركزية التي غالباً ما تأتي متأخرة. 4 تحقيق العدالة في توزيع حصيلة الضرائب وتوفير الخدمات في كافة أرجاء -

: على عكس المركزية اإلدارية حيث تحظى العاصمة والمدن الكبرى الدولة بعناية أـكبر على حساب المدن واألقاليم األخرى.

5 مثل البطء - تقدم الالمركزية اإلدارية حالً لكثير من المشاكل اإلدارية :والروتين والتأخر في اتخاذ القرارات اإلدارية في المركزية اإلدارية، كما أنها توفر أيسر السبل في تفهم احتياجات المصالح المحلية وأقدر على رعايتها.

مزايا الالمركزية اإلدارية


48

.من خالل توزيع الوظيفة المساس بوحدة الدولة أاإلدارية بين الوزارات والهيئات المحلية.

.قد ينشأ صراع بين الهيئات الالمركزية والسلطة بلتمتع االثنين بالشخصية المعنوية وألن المركزية

الهيئات المحلية غالباً ما تقدم المصالح المحلية على المصلحة العامة.

الهيئات الالمركزية أقل خبرة ودراية ج. غالباً ما تكونومن ثم فهي أكثر إسرافاً في من السلطة المركزية

اإلنفاق بالمقارنة مع اإلدارة المركزية. وعلى الرغم من هذه االنتقادات إال أن اغلب الدول

تتجه اليوم نحو األخذ بأسلوب الالمركزية اإلدارية على اعتبار أنه األسلوب األمثل للتنظيم اإلداري.

عيوب الالمركزية اإلدارية


49

.“يعتبر نوًعا من ”عدم التركيز اإلداري يعني هو أن يعهد الرئيس اإلداري (المفوض) بممارسة جزء من

اختصاصاته التي يستمدها من القانون إلى أحد مرؤوسيه.:أما الشروط العامة للتفويض فيمكن تلخيصها فيما يلي

ينبغي أن يكون هناك نص قانوني يجيز التفويض، فالتشريعات يجب أن ◦تنص على إمكانية التفويض صراحة وبشكل مباشر.

ال يمكن أن يكون التفويض كلياً أو شامالً لكافة اختصاصات الرئيس ◦اإلداري أو الختصاصاته األساسية.

ينبغي أن يكون التفويض لمدة محددة وال يجوز أن يكون بال تحديد، وهو ◦مؤقت و قابل للرجوع فيه من جانب الرئيس ألن األصل هو عدم

التفويض و االستثناء هو التفويض.تفويض السلطة ال يعني تفويض المسؤولية.◦

وتثار بشأن التفويض مشكلة سلطة الجهة المفوِّضة على فهل للسلطة صاحبة االختصاص األصلي اختصاصات المفوض إليه :

أن تلغي قرارات السلطة المفوض إليها ؟ فيه خالف قانوني.

ــة ــ ــلطة اإلداري ــ ــض الس ــ مفهوم تفوي)Delegation: (


50

البناء التنظيمي لإلدارة العامة في فلسطينيتألف من :

اإلدارة المركزية ممثلة في الرئاسة ومجلس 1.الوزراء والوزارات وما يتبعها من الدوائر

المركزية.المؤسسات العامة في فلسطين والتي تتمتع 2.

باالستقالل المالي واإلداري.اإلدارة المحلية.3.

أنظر : ”التنظيم اإلداري للمحافظات فيفلسطين“

◦ http://www.ichr.ps/pdfs/legal50.pdf

تنظيم اإلدارة العامة في فلسطين :

http://www.ichr.ps/pdfs/legal50.pdf


51

29/5/2002القانون األساسي الصادر بتاريخ) القانون األساسي المعدل2005) لسنة 2قانون رقم بشأن التعليم العالي 1998 لسنة 11قانون رقم ) بشأن االتصاالت السلكية والالسلكية 1996) لسنة 3قانون رقم ) إنشاء دائرة جديدة تابعة لمديـرية 1995) لسنة 3قانون رقم

للشرطة يطلق عليها دائرة السير ) بشأن إجراءات إعداد التشـريعات 1995) لسنة 4قانون رقم ) بشأن المطبوعات والنشر 1995) لسنة 9قانون رقم القانون األساسي المعدل قانون الهيئات المحلية الفلسطينية) بشأن الترجمة والمترجمين 1995) لسنة 15قانون رقم ) بشأن نقل السلطات والصالحيات 1995) لسنة 5قانون رقم ) بشأن هيئة الرقابة العامة1995) لسنة 17قانون رقم : راجعhttp://www.wafainfo.ps

أهم القوانين ...

http://www.wafainfo.ps/


52

: القانون الفلسطيني تأثر بعدة أنظمة سابقة: خضعت الضفة لنظام التقسيمات اإلدارية النظام األردني ◦

.1965 لعام 125األردني رقم : عندما تولت مصر إدارة قطاع غزة أبقت على النظام المصري ◦

التشريعات التي كانت سارية فترة االنتداب البريطاني، وعينت حاكًما إداريًا عاًما من بين الضباط المصريين، تم منحه كافة

الصالحيات التي كانت مقررة للمندوب السامي بموجب مرسوم . 1922دستور فلسطين لعام

: بعد احتالل الجزء المتبقي من فلسطين االحتالل اإلسرائيلي ◦ ، قام االحتالل اإلسرائيلي بتخويل كافة الصالحيات 1967عام

الممنوحة للحكام اإلداريين في قطاع غزة، وللمحافظين ومن هم دونهم في الضفة الغربية إلى الضباط العسكريين

تم إنشاء اإلدارة المدنية اإلسرائيليين. وبقي هذا الحال إلى أن في الضفة الغربية وقطاع غزة.1981عام

تأثــــــــــــــــــــر النظام اإلداري الفلسطيني ...


53

لم ينّص القانون األساسي الفلسطيني على إحداث التقسيمات 2002لعام

اإلدارية. وليس هناك أي تشريع يقرر وجود هذه

التقسيمات وموقعها من التنظيم اإلداري الفلسطيني.

لقد أبقت السلطة الوطنية الفلسطينيةعند قدومها على التشريعات السارية ما

.1967قبل عام

لطة د الـس ي عـه ة ـف يمات اإلدارـي التقـسالوطنية الفلسطينية


54

عرفت فلسطين خالل تاريخها عددا من التصنيفات والتقسيماتاإلدارية، من األجناد إلى األقضية واأللوية، مرورا بالسناجق والنواحي.

1948فلسطين التاريخية في فترة االنتداب البريطاني، وحتى عام: قضاء هي : القدس، عكا، حيفا، صفد، طبرية، الناصرة، 16تقسم إلى

بيسان، جنين، طولكرم، يافا، نابلس، الرملة، رام الله، الخليل، غزة، وبئر السبع.

أصبحت الضفة الغربية جزءًا من وإقامة دولة إسرائيل 1948بعد عام:المملكة األردنية الهاشمية فيما ُوضع قطاع غزة تحت اإلدارة المصرية.

قسمت األراضي ) :1995في عهد السلطة الوطنية الفلسطينية (من محافظة :16الفلسطينية إلى

في الضفة الغربية) : القدس، بيت لحم، الخليل، أريحا، رام 11الشمالية ( ◦الله، نابلس، سلفيت، قلقيلية، طولكرم، جنين وطوباس).

في قطاع غزة) : الشمال، جباليا، غزة، دير البلح، خانيونس 5الجنوبية (◦ورفح.

التقسيم اإلداري الحالي في فلسطين

Government & Nonprofit

Public management 01 introduction and concepts