TEORIA GERAL DO ATO ADMINISTRATIVO Conceitos Segundo Hely Lopes Meirelles: “Ato administrativo é toda manifestação unilateral de vontade da Administração Pública que, agindo nessa qualidade, tenha por fim imediato adquirir, resguardar, transferir, modificar, extinguir e declarar direitos, ou impor obrigações aos administrados ou a si própria”. J. Cretella Junior apresenta uma definição partindo do conceito de ato jurídico. Segundo ele, ato administrativo é “a manifestação de vontade do Estado, por seus representantes, no exercício regular de suas funções, ou por qualquer pessoa que detenha, nas mãos, fração de poder reconhecido pelo Estado, que tem por finalidade imediata criar, reconhecer, modificar, resguardar ou extinguir situações jurídicas subjetivas, em matéria administrativa”. Para Celso Antonio Bandeira de Mello é a “declaração do Estado (ou de quem lhe faça as vezes – como, por exemplo, um concessionário de serviço público) no exercício de prerrogativas públicas, manifestada mediante providências jurídicas complementares da lei, a título de lhe dar cumprimento, e sujeitos a controle de legitimidade por órgão jurisdicional”. Tal conceito abrange os atos gerais e abstratos, como os regulamentos e instruções, e atos convencionais, como os contratos administrativos. Segundo Maria Sylvia Zanella Di Pietro, ato administrativo é “a declaração do Estado ou de quem o represente, que produz efeitos jurídicos imediatos, com observância da lei, sob regime jurídico de direito público e sujeita a controle pelo Poder Judiciário”. A distinção deste último conceito dos demais é que nele só se incluem os atos que produzem efeitos imediatos, excluindo do conceito o regulamento, que, quanto ao conteúdo, se aproxima mais da lei, afastando, também, os atos não produtores de efeitos jurídicos diretos, como os atos materiais e os enunciativos. Traços Característicos do Ato Administrativo:

I - posição de supremacia da Administração; II - sua finalidade pública (bem comum); III - vontade unilateral da Administração.

Fatos Administrativos É a realização material do ato administrativo, ou seja, é a conseqüência do ato administrativo. Não goza de presunção de legitimidade. Não podendo ser revogado, nem anulado. Exemplo: A portaria criando uma nova rotina em um órgão público é um ato administrativo e a sua implementação é o fato administrativo.

O fato administrativo pode ser definido também como aquele evento que ocorrendo no âmbito da Administração Pública traz conseqüência para o Direito Administrativo. Exemplo: A morte do servidor que implica vacância de cargo público. Requisitos (Elementos ou Pressupostos) de Validade Na doutrina de Hely Lopes Meirelles, são cinco os requisitos necessários à validade dos atos administrativos, 3 vinculados (Competência, Finalidade e Forma) e 2 discricionários (Motivo e Objeto). Competência Nada mais é do que a delimitação das atribuições cometidas ao agente que pratica o ato. É intransferível, não se prorroga, podendo, entretanto, ser avocada ou delegada, se existir autorização legal. Em relação à competência, aplicam-se, pois, as seguintes regras:

I - decorre sempre da lei; II - é irrenunciável, seja pela vontade da Administração, seja por acordo com terceiros; III - pode ser objeto de delegação de avocação, desde que não se trate de competência exclusiva conferida por lei.

Agente competente é diferente de agente capaz, aquele pressupõe a existência deste – todavia, capacidade não quer dizer competência, já que este “não é para quem quer, mas, sim, para quem pode”. O ato praticado por agente incompetente é inválido por lhe faltar um elemento básico de sua perfeição, qual seja o poder jurídico para manifestar a vontade da Administração. Art. 13. Não podem ser objeto de delegação: I - a edição de atos de caráter normativo; II - a decisão de recursos administrativos; III - as matérias de competência exclusiva do órgão ou autoridade. Finalidade É o resultado que a Administração pretende atingir com a prática do ato e efeito mediato, enquanto o objeto é imediato. Não se confunde com o motivo porque este antecede a prática do ato, enquanto a finalidade sucede a sua prática, já que é algo que a Administração quer alcançar com sua edição. Há duas concepções de finalidade: uma, em sentido amplo, que corresponde à consecução de um resultado de interesse público (bem comum) outra, em sentido estrito, é o resultado específico que cada ato deve produzir, conforme definido em lei. É o legislador que define a finalidade do ato, não existindo liberdade de opção para o administrador. Infringida a finalidade do ato ou a finalidade pública, o ato será ilegal, por desvio de poder (ex.: desapropriação para perseguir inimigo político).

Forma No Direito Administrativo, o aspecto formal do ato tem muito mais relevância que no Direito Privado, já que a observância à forma e ao procedimento constitui garantia jurídica para o administrador e para a Administração. É pela forma que se torna possível o controle do ato administrativo. Apenas a título de esclarecimento, advirta-se que, na concepção restrita da forma, considera-se cada ato isoladamente e, na concepção ampla, considera-se o ato dentro de um procedimento (sucessão de atos administrativos da decisão final). A observância à forma não significa, entretanto, que a Administração esteja sujeita a formas rígidas e sacramentais. O que se exige é que a forma seja adotada como regra, para que tudo seja passível de verificação. Normalmente, as formas são mais rigorosas quando estão em jogo direito dos administrados (ex.: concursos públicos, licitações e processos disciplinares). Até mesmo o silêncio significa forma de manifestação de vontade, quando a lei o prevê. Forma é o elemento exteriorizador do ato administrativo, o modo pelo qual o mesmo se apresenta. Art. 22. Os atos do processo administrativo não dependem de forma determinada senão quando a lei expressamente a exigir. § 1º Os atos do processo devem ser produzidos por escrito, em vernáculo, com a data e o local de sua realização e a assinatura da autoridade responsável. § 2º Salvo imposição legal, o reconhecimento de firma somente será exigido quando houver dúvida de autenticidade. § 3º A autenticação de documentos exigidos em cópia poderá ser feita pelo órgão administrativo. § 4º O processo deverá ter suas páginas numeradas seqüencialmente e rubricadas. Motivo ou Causa É a situação fática ou jurídica cuja ocorrência autoriza ou determina a prática do ato. Não deve ser confundido com motivação do ato que é a exposição dos motivos, isto é, a demonstração de que os pressupostos de fato realmente existiram. Segundo a Teoria dos Motivos Determinantes, o administrador fica vinculado aos motivos declinados para a prática do ato, sujeitando-se à demonstração de sua ocorrência, mesmo que não estivesse obrigado a explicitá-los. Quando o motivo não for exigido para a perfeição do ato, fica o agente com a faculdade discricionária de praticá-lo sem motivação, mas se o

tiver, vincula-se aos motivos expostos passando a valer o ato se todos os motivos alegados forem verdadeiros. Teoria dos Motivos Determinantes Tal teoria relaciona-se com o motivo do ato administrativo. Segundo tal teoria, a validade do ato se vincula aos motivos indicados como seu fundamento, de tal modo que, se inexistentes ou falsos, implicam sua nulidade. Por outras palavras, quando a Administração motiva o ato, mesmo que a lei não exija a motivação, ficará ela vinculada ao motivo declinado e o ato só será válido se os motivos forem verdadeiros. Ex.: exoneração ad nutum sob alegação de falta de verba. Se, logo após a exoneração, nomear-se outro funcionário para o mesmo cargo, o ato será nulo por vício quanto ao motivo. Objeto ou Conteúdo É o efeito imediato que ato administrativo produz, enuncia, prescreve ou dispõe. Assim como o ato jurídico, requer objeto lícito, possível, certo e moral. Visa a criar, a modificar ou a comprovar situações jurídicas concernentes a pessoas, coisas ou atividades sujeitas à ação do Poder Público. Por ele a Administração manifesta seu poder e sua vontade, ou atesta simplesmente situações preexistentes. Atributos (ou Características) Os atos administrativos, como manifestação do Poder Público, possuem atributos que os diferenciam dos atos privados e lhes conferem características peculiares. São atributos do ato administrativo: presunção de legitimidade, imperatividade e auto-executoriedade. Presunção de Legitimidade Esta característica do ato administrativo decorre do princípio da legalidade que informa toda atividade da Administração Pública. Além disso, as exigências de celeridade e segurança das atividades administrativas justificam a presunção da legitimidade, com vistas a dar à atuação da Administração todas as condições de tornar o ato operante e exeqüível, livre de contestações por parte das pessoas a eles sujeitas. A presunção de legitimidade autoriza a imediata execução ou operatividade do ato administrativo, cabendo ao interessado, que o impugnar, a prova de tal assertiva, não tendo ela, porém, o condão de suspender a eficácia que do ato deriva. Somente através do procedimento judicial ou na hipótese de revisão no âmbito da Administração, poderá o ato administrativo deixar de gerar seus efeitos.

Aliás, os efeitos decorrentes do ato nascem com a sua formação, ao cabo de todo o iter estabelecido nas normas regulamentares, depois de cumpridas as formalidades intrínsecas e extrínsecas. Ao final do procedimento estabelecido em lei, o ato adquire a eficácia, podendo, no entanto, não ser ainda exeqüível, em virtude da existência de condição suspensiva, como a homologação, o visto, a aprovação. Somente após cumprida a condição, adquirirá o ato a exeqüibilidade, tornando-se operante e válido. A eficácia é, tão-somente, a aptidão para atuar, ao passo que a exeqüibilidade é a disponibilidade do ato para produzir imediatamente os seus efeitos finais. A perfeição do ato se subordina à coexistência da eficácia e exeqüibilidade, requisitos obrigatórios. Perfeição = Eficácia + Exeqüibilidade Imperatividade A imperatividade é um atributo próprio dos atos administrativos normativos, ordinatórios, punitivos que impõe a coercibilidade para o seu cumprimento ou execução. O descumprimento do ato sujeita o particular à força impositiva própria do Poder Público, ou seja, à execução forçada pela Administração ou pelo Judiciário. A imperatividade independe de o seu destinatário reputar válido ou inválido o ato, posto que somente após obter o pronunciamento da Administração ou do Judiciário é que poderá furtar-se à obediência da determinação administrativa. Auto-Executoriedade

Consiste na possibilidade de a própria Administração executar seus próprios atos, impondo aos particulares, de forma coativa, o fiel cumprimento das determinações neles consubstanciadas.

Este atributo é mais específico, próprio, se exterioriza com maior freqüência nos atos decorrentes do poder de polícia, em que se determina a interdição de atividades, demolição de prédios, apreensão e destruição de produtos deteriorados.

Tais atos, evidentemente, reclamam uma atuação eficaz e pronta da Administração, não podendo, por isso, a sua execução ficar à mercê da manifestação ou da autorização de outro poder ou de outros órgãos.

A auto-executoriedade, no entanto, sofre limitações, eis que não se aplica às penalidades de natureza pecuniária, como as multas decorrentes de infrações a obrigações tributárias. Também a utilização deste atributo administrativo fica a depender de a decisão que se pretenda executar ter sido precedida de notificação, acompanhada do respectivo auto circunstanciado, através dos quais se comprove a legalidade de atuação do Poder Público.

O administrado, porém, não poderá se opor à execução do ato, alegando violação de normas ou procedimentos indispensáveis à validade da atuação administrativa. Eventual irresignação deverá ser endereçada ao Poder Judiciário, através de procedimentos próprios e, obtida a liminar, ficará o ato com sua execução sobrestada até final julgamento da lide. Classificação Os atos administrativos são classificados, quanto aos seus destinatários, em atos gerais e individuais; quanto ao seu alcance, em atos internos e externos; quanto ao seu objeto, em atos de império e de gestão e de expediente; quanto ao seu regramento, em atos vinculados e discricionários. Quanto aos Destinatários • Atos Gerais São os que possuem caráter geral, abstratos, impessoais, com finalidade normativa alcançando a todos quantos se encontrem na situação de fato abrangida por seus preceitos. Tais atos se assemelham às leis, revogáveis a qualquer tempo, não ensejando a possibilidade de ser invalidados por mandado de segurança, através do Poder Judiciário, salvo se de suas normas houver ato de execução violador de direito líquido e certo. Os atos gerais se sobrepõem aos individuais, ainda que emanados da mesma autoridade. Os efeitos externos de tais atos só se materializam com a sua publicação no órgão de divulgação da pessoa jurídica que os editou, salvo nas prefeituras que não os possua, hipótese em que a publicidade será alcançada com a sua afixação em local acessível ao público. • Atos Individuais São os que se dirigem a destinatários certos e determinados, criando uma situação jurídica particular. Tais atos podem alcançar diversas pessoas, sendo que normalmente criam direitos subjetivos, circunstância que impede a administração de revogá-los, conforme resulta extreme de dúvida do verbete nº 473, da Súmula do STF. Entretanto, a Administração pode anular atos individuais quando verificada a ocorrência de ilegalidade na sua formação, uma vez que o ato nulo não gera direitos. Quando de efeitos externos, tais atos entram em vigor a partir de sua publicação, podendo a publicidade limitar-se ao âmbito da Administração, quando se tratar de atos de efeitos internos ou restrito a seus destinatários. Exemplos de atos individuais: decreto de desapropriação, decreto de nomeação. Quanto ao Alcance

• Atos Internos O ato administrativo interno é aquele cuja eficácia se limita e se restringe ao recesso das repartições administrativas e, por isso mesmo, incide, normalmente, sobre órgãos e agentes da Administração. O ato interno pode ser geral ou especial, normativo, ordinatório, punitivo e de outras espécies, conforme as exigências do serviço público. Sua publicidade fica restrita à repartição, prescindindo, desta forma, de publicação em órgão oficial, bastando a cientificação direta dos interessados. Normalmente, não geram direitos subjetivos, por isso que, via de regra, são insuscetíveis de correição através de mandado de segurança. • Atos Externos São todos aqueles que atingem administrados, contratantes, e, em casos especiais, os próprios servidores públicos. A característica de tais atos é que a publicidade se constitui em elementos essenciais e indispensáveis à sua validade, por isso que só produzem efeitos após a publicação no órgão oficial. Quanto ao Objeto • Atos de Império São aqueles em que a Administração se vale de sua supremacia para impor aos administrados e aos destinatários, em geral, o seu cumprimento obrigatório. Tais atos podem ser gerais ou especiais, internos ou externos, mas sempre unilaterais, expressando a vontade onipotente do Estado e o seu poder de coerção. Exemplos de atos de império: a desapropriação e a interdição de atividades. • Atos de Gestão São os que a Administração pratica sem se valer da supremacia do Poder Público. Tais atos, em regra, são de natureza privada, em que as partes – administração e administrados – se posicionam em um mesmo patamar, de forma que inexiste superioridade entre eles. Exemplo: contrato de locação; aquisição de imóvel. Eventual procedimento administrativo que anteceda a prática do ato não lhe retira esta característica, posto que na sua executoriedade a Administração exterioriza sua vontade obedecendo aos ditames do Direito Privado. • Atos de Expediente São os atos que se destinam a impulsionar os processos administrativos, com vistas à decisão da autoridade superior, da qual emana a vontade da Administração.

A prática de tais atos está deferida a servidores subalternos, sem poder decisório, os quais apenas fazem tramitar os papéis no âmbito da repartição, sem serem vinculantes ou possuírem forma especial. Quanto ao Regramento • Atos Discricionários e Vinculados (Discricionariedade e Vin- culação) No desempenho de suas funções, a Administração dispõe de certos poderes que lhe asseguram a supremacia sobre o particular, para que possa perseguir seus fins. O principal postulado de toda atividade administrativa, como veremos mais adiante, é o princípio da legalidade, que limita os poderes do Estado, de forma a impedir os abusos e arbitrariedades. São os chamados poderes regrados ou vinculados. • Atos Vinculados ou Regrados São aqueles nos quais a Administração age nos estritos limites da lei, simplesmente porque a lei não deixou opções. Ela estabeleceu os requisitos da prática do ato, sem dar ao administrador a liberdade de optar por outra forma de agir. Por isto é que se diz que, diante do poder vinculado, surge para o administrador um direito subjetivo de exigir da autoridade a edição do ato. Em outros casos, bastante freqüentes, o regramento não atinge (nem pode atingir) todas as situações que a atuação administrativa pretende. Nestes casos, a lei deixa certa margem de liberdade de decisão diante do caso concreto, podendo o administrado optar por várias soluções possíveis, perfeitamente válidas e lícitas. É o chamado poder discricionário. Atos discricionários são aqueles em que o poder de atuação administrativa, conferido pela lei, permite ao administrador optar por uma ou outra solução, segundo critérios de oportunidade, conveniência, justiça e eqüidade. Mesmo nestes casos, a atuação do administrador não é livre, porque ele se vincula, obrigatoriamente, à competência, finalidade e forma (elementos vinculados). Daí porque discricionariedade não deve ser confundida com arbitrariedade (esta ultrapassa os limites da lei). Sob o ponto de vista prático, a discricionariedade justifica-se, quer para evitar o automatismo, quer para suprir a impossibilidade de o legislador prever todas as situações possíveis que o administrador terá de enfrentar. A dinâmica do interesse público exige a maleabilidade de atuação. A discricionariedade é previamente legitimada pelo legislador. Segundo a professora Di Pietro, normalmente, a discricionariedade existe: a) quando a lei expressamente a confere à Administração, como ocorre no caso de remoção ex officio do servidor; b) quando a lei é omissa, já que não pode prever todas as situações supervenientes à promulgação, autorizando a autoridade agir com certa liberdade;

c) quando a lei prevê determinada competência, mas não estabelece a conduta a ser anotada (ex.: poder de polícia). Se a lei nada estabelece a respeito, a Administração escolhe o momento que lhe pareça mais adequado para atingir a consecução de determinado fim. Em relação aos elementos do ato administrativo, advirta-se: – o sujeito é sempre vinculado; só pode praticar o ato aquele que tiver competência; – no que diz respeito à finalidade, também prevalece a vinculação e não-discricionariedade. Ressalva seja feita no caso da finalidade em sentido amplo, correspondente ao interesse público. Neste caso, pode-se dizer que a finalidade é discricionária, pois ela se refere a conceitos vagos e imprecisos. No sentido estrito, a finalidade é sempre vinculada; – no que tange à forma, os atos são geralmente vinculados porque a lei previamente a define. Eventualmente, a lei prevê mais de uma forma possível para praticar o mesmo ato; – no motivo e no conteúdo do ato é que localiza, comumente, a discricionariedade. O motivo será vinculado quando a lei, ao descrevê-lo, usar expressões precisas, que não dão margem a qualquer tipo de interpretação. Ex.: aposentadoria do servidor com 35 anos de contribuição ou 70 anos de idade. Será discricionário o motivo quando a lei não o definir, deixando-o a critério da Administração (ex.: exoneração do servidor nomeado para cargo em comissão); ou quando a lei define o motivo, porém, com noções vagas, imprecisas, deixando a apreciação a critério da conveniência e oportunidade do Administrador (ex.: punição do servidor por falta grave ou procedimento irregular). O mesmo se diga em relação ao conteúdo. Costuma-se dizer que o ato vinculado é analisado apenas sob o aspecto da legalidade e que o ato discricionário deve ser analisado sob o aspecto da legalidade e do mérito administrativo, que diz respeito à conveniência diante do interesse público. Segundo Seabra Fagundes, “o mérito se relaciona intrínseco, à sua valorização sob critérios comparativos”. Em suma, é o aspecto relativo à conveniência e oportunidade. Quanto à Formação • Atos Simples São aqueles que decorrem da declaração de vontade de um único órgão, seja ele singular ou colegiado. Ex.: licença de habilitação para dirigir automóveis ou a deliberação de um conselho. • Atos Complexos São os que resultam da manifestação de dois ou mais órgãos (independentes), cuja vontade se funde para formar um ato único. As vontades são homogêneas e se unem para formar um só ato. Ex.: a nomeação de um ministro do STF.

• Ato Composto Por seu turno, resulta da manifestação da vontade de dois ou mais órgãos, sendo a vontade de um instrumental em relação à de outro, que edita o ato principal. Se no ato complexo, fundem-se vontades num só ato, no ato composto, há dois atos, um principal e outro acessório. Atos que dependem de autorização, aprovação, proposta, parecer, laudo técnico, homologação, etc., são, geralmente, compostos. Ex.: uma autorização que dependa do visto de uma autoridade superior. Quanto ao Conteúdo • Constitutivo É o que cria uma situação jurídica individual para seus destinatários, em relação à Administração. Ex: nomeação de funcionário. • Ato Extintivo Põe termo a situações jurídicas individuais. Exs.: cassação de autorização, encampação de serviço de utilidade pública. • Ato Declaratório Visa a preservar direitos, reconhecer situações preexistentes, ou mesmo possibilitar seu exercício. Exs.: expedição de certidão, apostila de título de nomeação. • Ato Alienativo É o que opera a transferência de bens ou direitos de um titular a outro. Em geral reclama autorização legislativa. Ex.: venda de imóvel da Administração a particular. • Ato Modificativo É o que tem por fim alterar situações preexistentes, sem suprimir direitos ou obrigações. Ex.: mudança de horário, de percurso ou de local de reunião. • Ato Abdicativo É aquele cujo titular abre mão de um direito. É irretratável e incondicional. Ex.: a renúncia. Quanto à Eficácia • Ato Válido É aquele que provém de autoridade competente para praticá-lo e contém todos os requisitos necessários à sua eficácia. • Ato Nulo É o que nasce afetado de vício insanável por ausência ou defeito substancial em seus elementos constitutivos ou no procedimento formativo.

A nulidade pode ser explícita – a lei comina expressamente, indicando os vícios que lhe dão origem – e virtual, que decorre da infringência de princípios específicos de direito público, reconhecidos por interpretação das normas concernentes ao ato. A nulidade tem efeito ex tunc, ou seja, alcança o ato desde o seu nascimento, ressalvados, entretanto, direitos de terceiros de boa-fé. O ato anulável (aquele com vício sanável e que não causou prejuízos a terceiros ou ao erário) admite a convalidação. • Ato Inexistente É o que possui, apenas, a aparência de ato administrativo, mas não o é. Normalmente é praticado com usurpação de função pública ou assiste no campo do impossível jurídico, na esfera dos comportamentos que o Direito nor malmente inadmite, isto é, dos crimes. Ex.: instrução baixada por autoridade policial para que subordinados torturem presos. Espécies Quanto à espécie, os atos administrativos se dividem em: normativos, ordinatórios, negociais, enunciativos e punitivos. Atos Normativos São os decretos, regimentos, resoluções, deliberações e regulamentos. Contêm um comando geral do Executivo, visando à completa aplicação da lei. Seu objeto é explicar a lei. Decreto: ato administrativo de competência exclusiva dos Chefes do Poder Executivo, destinados a prover situações gerais e individuais, abstratamente previstas de modo expresso, explícito ou implícito pela Administração. Decreto regulamentar ou de execução é o que explica a lei, facilitando sua execução, aclarando seus mandatos e orientando sua aplicação. Regulamento: ato administrativo posto em vigência por decreto, para explicar os mandamentos da lei. Regimento: ato administrativo de atuação interna, dado que se destina a reger o funcionamento de órgãos colegiados ou de corporações legislativas. Resolução: ato administrativo normativo expedido pelas altas autoridades do Executivo (não pode ser expedida pelo Chefe do Executivo, que só pode expedir decretos) ou pelos presidentes dos Tribunais, órgãos legislativos e colegiados administrativos para disciplinar matéria de sua competência específica. São inferiores aos regulamentos e regimentos. Existe resolução individual. Ordinatórios

Visam a disciplinar o funcionamento da Administração e a conduta funcional de seus agentes. Exs.: instruções, circulares, portarias, ordens de serviços, ofícios, despachos, etc. Negociais São aqueles que contêm uma manifestação de vontade do Poder Público coincidente com a pretensão do particular. Exs.: licenças, autorizações, aprovações, admissões, homologações, vistos, etc. Enunciativos São aqueles atos em que a Administração se limita a certificar ou atestar um fato ou emitir opinião sobre determinado assunto. Exs.: certidões, atestados e pareceres. Punitivos Contêm uma sanção imposta pela Administração àqueles agentes que infringem disposições disciplinares dos serviços públicos. Exs.: multas, interdições, embargos de obras, interdições de atividades, suspensão, etc. Invalidação dos Atos Administrativos (ou Modos de Desfazimento) Revogação Segundo Di Pietro, “é o ato administrativo pelo qual a Administração extingue um ato válido, por razões de oportunidade e conveniência”. A revogação não retroage, já que o ato foi editado em conformidade com a lei, seus efeitos se produzem a partir da própria revogação – são ex nunc. Isso significa que a revogação respeita os efeitos já produzidos pelo ato, porque o ato é válido. Enquanto a anulação pode ser feita pelo Judiciário ou pela própria Administração, a revogação é privativa da Administração, não sendo lícito ao Judiciário conhecer da oportunidade e conveniência. Isso não significa que a revogação deva ser feita fora dos limites da lei. – Não podem ser revogados os atos vinculados, porque nesses casos não há oportunidade e conveniência a apreciar. – Não podem ser revogados os atos que exauriram seus efeitos. Ex.: se a Administração concedeu afastamento, por dois meses, à funcionária, a revogação será impossível. – A revogação não pode atingir meros atos administrativos, como certidões, atestados, votos, cujos efeitos decorrem da lei. – Também não podem ser revogados os atos que geram direitos adquiridos, conforme está expresso na Súmula nº 473, do STF.

– Também não são passíveis de revogação atos que integram um procedimento, pois, a cada novo ato ocorre a preclusão com relação ao anterior. Anulação

É o “desfazimento do ato administrativo por razões de ilegalidade” (Di Pietro).

Como a desconformidade com a lei atinge o ato em suas origens, a anulação produz efeitos retroativos à data em que foi emitido (efeito ex tunc). Pode a anulação ser feita pela própria Administração Pública, com base no seu poder de autotutela sobre os próprios atos. Nesse sentido, vejam as seguintes Súmulas do STF:

“346. A Administração Pública pode declarar a nulidade de seus próprios atos.” “473. A Administração pode anular seus próprios atos, quando eivados de vícios que os tornem ilegais, porque deles não se originam direitos, ou revogá-las, por motivo de conveniência ou oportunidade, respeitados os direitos adquiridos e ressalvada, em todos os casos, a apreciação judicial.”

Também o Judiciário pode anular o ato, mediante provocação do interessado, que pode utilizar-se quer de ações ordinárias, quer de remédios constitucionais de controle judicial da Administração Pública (mandado de segurança, habeas data, mandado de injunção, ação popular). A anulação, feita pela própria Administração, independe da provocação do interessado, já que ela tem o poder-dever de zelar pela inobservância do princípio da legalidade. Discute-se, na doutrina, se a Administração está obrigada a anular o ato ou apenas a faculdade de fazê-lo. A Administração tem, em regra, o dever de anular os atos ilegais, mas pode deixar de fazê-lo, em determinadas circunstâncias, quando o prejuízo resultante da anulação puder ser maior do que o decorrente da manutenção do ato ilegal. O interesse público é que norteará a decisão. Convalidação A convalidação – ou aperfeiçoamento ou sanatória – é o processo de que se vale a Administração para aproveitar atos administrativos com vícios superáveis, de forma a confirmá-los no todo ou em parte. É admissível o instituto da convalidação dos atos administrativos anuláveis, aqueles que apresentam defeitos sanáveis e no qual se evidencie e não acarreta em lesão ao interesse público nem prejuízos a terceiros.*

O instituto da convalidação tem a mesma premissa pela qual se demarca a diferença entre vícios sanáveis e insanáveis, existente no direito privado. A grande vantagem em sua aceitação no Direito Administrativo é a de poder aproveitar-se atos administrativos que tenham vícios sanáveis, o que freqüentemente produz efeitos práticos no exercício da função administrativa. * Lei nº 9.784, de 29/1/99. Por essa razão, o ato que convalida tem efeitos ex tunc, uma vez que retroage, em seus efeitos, ao momento em que foi praticado o ato originário. Não se convalidam atos: 1 - nulos, aqueles com vícios insanáveis; 2 - que causaram prejuízos ao erário ou a terceiros; 3 - com vícios de finalidade; 4 - com vícios de matéria (competência exclusiva). A convalidação será feita pela própria Administração. Requer motivação e produz efeitos ex tunc. Jurisprudência – “ATO ADMINISTRATIVO – COMPETÊNCIA – MOTIVAÇÃO. Conferindo a lei, a determinada autoridade, anulável é o ato respectivo, se praticado por autoridade superior, arrogando-se poderes que não lhe são legalmente atribuídos. Configura-se, na hipótese, o excesso de poder, que é ilegalidade extrínseca do ato. – A motivação do ato administrativo, que compreende a exigência de demonstração objetiva do interesse da administração, na remoção ex officio dos servidores públicos, pode ser contextual ou aliunde, cumprindo ao juízo de legalidade, o exame da exatidão do seu conteúdo. Demonstrando o claro na lotação do órgão policial e o interesse da administração em preenchê-lo, em processo administrativo anterior ao ato de remoção, não cabe o exame da sua oportunidade, que se situa no âmbito do poder discricionário.” (MS nº 103.848, Rel. Min. Carlos Madeira, Pleno do TFR, 1984, in RDA 159/221.) – “ATO COMPLEXO – SIMULAÇÃO – DESVIO DE FINALIDADE. Ato administrativo complexo, consistente na investidura de funcionários públicos. Seu desfazimento ante a constatação de que as nomeações foram feitas sem publicidade, havendo sido simulados a posse e o exercício desses servidores, mediante o emprego de fraude por parte da autoridade nomeante, que passou a se locupletar com o depósito, em sua conta bancária, dos vencimentos respectivos. Inexistência de direito adquirido à reintegração desses supostos servidores nos cargos para que foram nomeados, visto que o ato administrativo é

complexo, não chegando a se completar, além do que foi praticado com desvio de finalidade. Aplicação das Súmulas 17 e 473 do STF. Apelação da ré a que se dá provimento.” (AC nº 62.940, Rel. Min. Carlos Thibau, 1ª Turma, 1987, in RDA 170/124.) – “ATO ADMINISTRATIVO. NULIDADE DO ATO. MANDADO DE SEGURANÇA. Ato da Mesa Diretora da Câmara Municipal do Rio de Janeiro, que invalidou resolução anterior. Nulidade manifesta desta. Legitimidade do ato impugnado. Confirmação da sentença. É nulo o ato administrativo praticado em afronta a disposição de lei e, por tal razão, pode a Administração revê-lo a qualquer tempo (Súmulas STF 346 e 473). E como a nulidade, declarável com efeito natural ex tunc, não cria direitos, não gera conseqüência jurídica eficaz, desassiste ao atingido, cuja falta de estabilidade torna dispensável qualquer outro procedimento formal, invocar direito líquido e certo de manter-se na situação funcional irregular. Tal é o que ocorre relativamente à Resolução nº “P” 586-21-04-88, legitimamente anulada pela Resolução nº 371-27-02-89, da Mesa Diretora da Câmara Municipal do Rio de Janeiro.” (AC nº 3229/90, 7ª Câm. Cível, Rel. Des. Subst. Laerson Mauro, julg. em 12/3/91, TJERJ.) – “ATO ADMINISTRATIVO – LICENÇA DE CONSTRUÇÃO – LEI NO TEMPO. Sobrevindo lei que determina que o pedido de licença de construção será decidido consoante a lei vigente ao tempo de sua apresentação, é defeso à Administração, em ato regulamentar, alterar o regime legal. Nulo é o ato administrativo fundado em decreto manifestamente contrário à lei.” (RE nº 96.640 – 1ª Turma do STF – Rel. Min. Alfredo Buzaid – 1993, in RDA 156/182.) – “ATO ADMINISTRATIVO – HOMOLOGAÇÃO – SIGILO. O ato administrativo, dependente de homologação, só com esta torna-se operante ou exeqüível. Daí que, para fins de impetração de segurança, em tal caso, coatora é a autoridade que o homologou. Competência, na espécie, do TFR, por ser a autoridade coatora o diretor-geral do DPF (Em. Const. nº 1/69, art. 122, I, c).” (MS nº 107.176 – Pleno do TFR – Rel. Min. Antônio de Pádua Ribeiro – 1985, in RDA 161/245.) – “AUTORIZAÇÃO – ATO VINCULADO – SOCIEDADE SEGURADORA. O ato de autorização para funcionamento das sociedades seguradoras é vinculado, não podendo o administrador fugir aos limites traçados na legislação que rege o assunto, sob pena de se constituir em ato inválido.” (MS nº 103.576 – Pleno do TFR – Rel. Min. Pedro Acioli – 1984 – in RDA 159/226.) – “ATO ADMINISTRATIVO – REVISÃO PELA PRÓPRIA ADMINISTRAÇÃO – SÚMULA 473 do STF. A Administração pode anular seus próprios atos, quando eivados de vícios que os tornem ilegais.”

(AC nº 3424/89, 5ª Câm. Cív. TJERJ – Rel. Des. Narcizo Pinto, julg. em 24/10/89 in Ementário nº 3/90, nº 10.) – “LICENÇA PARA CONSTRUIR – REVOGAÇÃO – OBRA NÃO INICIADA. Antes de iniciada a obra, a licença para construir pode ser revogada por conveniência da administração pública, sem que valha o argumento do direito adquirido. Precedentes do Supremo Tribunal.” (RE nº 105.634 – 2ª Turma do STF – Rel. Min. Francisco Rezek – 1985, in RDA 162/215.) – “CERTIDÃO – DEFESA DE DIREITO – SIGILO. A regra é o reconhecimento do direito de obter certidões requeridas às repartições administrativas, desde que necessárias à defesa de direitos ou esclarecimentos de situação. Cabe ao interessado evidenciar serem elas necessárias para tais fins, somente ficando a administração obrigada a fornecer certidões, se demonstrada a condição.” (AMS nº 100.171 – 1ª Turma do TFR – Rel. Min. Washington Bolivar de Brito – 1983 – in RDA 159/264.) – ATO ADMINISTRATIVO – INGERÊNCIA DO JUDICIÁRIO – LIMITAÇÃO. É princípio de direito administrativo que o controle judicial dos atos da Administração limita-se à ordem da legalidade; o Judiciário não tem poder de ingerência no mérito administrativo dos atos do Executivo.” (Trib. Just. S. Paulo – Ap. nº 212.259-1-6 – 2ª Câm. Cív. – julg. em 22/11/94 – Relator Des. Walter Moraes, apud ADCOAS nº 147502.) – “ATO ADMINISTRATIVO – PRINCÍPIO DA LEGALIDADE – DESCONSTITUIÇÃO DESACONSELHÁVEL. O princípio da legalidade vincula o administrador não só à lei em stricto sensu. Salvo raríssimas exceções, é imperioso, sob pena de nulidade, que o administrador dê as razões de fato e de direito determinantes do seu ato. Se a decisão judicial produz uma situação fática consolidada pelo decurso do tempo, sua desconstituição é desaconselhável, mormente quando não causa prejuízos a terceiros. Remessa Oficial e recurso voluntário improvidos.” (TRF 5ª Reg. – AMS 694-RN – publ. em 19/4/91 – 1ª Turma – Rel. o juiz Francisco Falcão, apud COAD nº 54328.) – “ATO ADMINISTRATIVO – MÉRITO – REENQUADRAMENTO DE PROFESSORES – APRECIAÇÃO PELO JUDICIÁRIO – INADMISSIBILIDADE. Recurso especial. Ato Administrativo. Mérito. A tripartição dos poderes enseja a cada um decidir, no âmbito discricionário, a oportunidade e conveniência. O mérito do ato é definido, no caso dos autos, pelo Executivo. Ao Judiciário é vedado substituir o administrador. O exame da legalidade, além do aspecto formal, compreende também a análise dos fatos levados em conta pelo Executivo. Inadequado, porém, simplesmente, alterar a opção daquele Poder.” (STJ – Rec. Esp. 4.526 – 2ª Turma – Rel. Min. Vicente Cernicchiaro – julg. em 5/9/90, apud Bol. Dir. Munic. jun/91.)

– “ATOS ADMINISTRATIVOS – LEGITIMIDADE – PRESUNÇÃO. A presunção de legitimidade dos atos administrativos tem por conseqüência a transferência do ônus probatório para o administrado. Se este não ilide a presunção, provando que a Administração agiu ao arrepio da lei, prevalecem a validade e a eficácia do ato impugnado.” (T. Alç./RJ – Ap. 11947/90 – 6ª Câm. Cív. – Rel. Juiz Sérgio Cavalieri Filho – reg. em 26/8/91.) – “PERMISSÃO – FEIRA DE ARTESANATO – REVOGAÇÃO – ATO DISCRICIONÁRIO DA PREFEITURA. Se os espaços ocupados por feirantes foram obtidos através de autorização municipal, como ato discricionário e precário, esta autorização não cria direitos e pode ser a qualquer tempo revogada, por motivo de conveniência ou oportunidade, não gerando direito público líquido e certo que possa ser agasalhado ou protegido por mandado de segurança.” (TJ-MG – AMS nº 86036-3 – 3ª Câm. Cív. – Rel. Des. Lauro Pacheco – publ. em 7/8/92.) – “ATO ADMINISTRATIVO – REEXAME DO JUDICIÁRIO – INSUSCETIBILIDADE. Os modernos princípios de acesso ao Judiciário recomendam aplicação do princípio da fungibilidade dos recursos. O aspecto formal não deve ser aplicado de modo intransigente. O ato administrativo, quanto ao mérito, é insusceptível de reexame do Judiciário, em decorrência da separação dos poderes. A discricionariedade do ato não se confunde com ilegalidade. (STJ – Rec. Esp. 69.735 – 6ª Turma – Rel. Min. Luiz Vicente Cernicchiaro – publ. DJ 15/4/96.) SÚMULAS SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL SÚMULA 346: “A Administração pública pode declarar a nulidade dos seus próprios atos.” SÚMULA 473: “A administração pode anular seus próprios atos, quando eivados de vícios que os tornam ilegais, porque deles não se originam direitos; ou revogá-los, por motivo de conveniência ou oportunidade, respeitados os direitos adquiridos, e ressalvada, em todos os casos, a apreciação judicial.” SINOPSE ATO ADMINISTRATIVO Conceito É toda manifestação unilateral de vontade da Administração Pública, objetivando: a) adquirir;

b) resguardar; c) transferir; d) modificar; e) extinguir; f) declarar um direito ou impor uma obrigação a si própria ou administrado. Requisitos/elementos ou pressupostos de validade a) Vinculados: I - competência; II - finalidade; III - forma legal ou própria. b) Discricionários: IV - motivo ou causa; V - objeto ou conteúdo. Atributos ou características Presunção de Legitimidade Auto-Executoriedade Imperatividade Classificação Quanto ao destinatário: a) gerais; b) individuais. Quanto ao alcance: a) internos; b) externos. Quanto ao objeto: a) de império; b) de gestão; c) de expediente. Quanto ao regramento: a) discricionário; b) vinculado. Quanto à formação: a) simples; b) composto; c) complexo. Quanto à validade:

a) válido; b) nulo; c) inexistente. Invalidação Revogação • Por questões de conveniência e oportunidade. • Privativa da Administração: – de ofício ou – provocada • Produz efeitos ex nunc: – opera doravante a invalidação do ato. • Julgamento de mérito. • Resguardam-se direitos adquiridos. • Sujeita-se à apreciação judicial. • Não gera obrigação de indenizar. Pode haver indenização pelo direito adquirido. • De ato legal. Anulação • Por razões de ilegalidade ou ilegitimidade. • Pode ser feita pela própria administração ou pelo Judiciário (provocado). • Produz efeitos ex tunc – retroage as origens, invalidando conseqüências passadas, presentes e futuros. Pode produzir eficácia ex nunc quando não há o que retroagir, mas há passado. • Julgamento de legalidade; • Ressalvam-se terceiros de boa-fé. • Sujeita-se à apreciação do Judiciário. • Os terceiros de boa-fé, alheios à relação do ato extinto, têm direito à indenização.