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典型案例五十三

内蒙古自治区赤峰市红山区市政路桥项目

一、项目概况

（一）项目基本情况

　赤峰市红山区市政路桥ＰＰＰ项目位于赤峰市红山区东南部，为铁南片区乃至整个红山区主要路网的组成部分，包括铁南一期与二期支线路网、

铁南大街城南西路—城南立交桥东３３０米段 （含城南立交桥）、火花路大

桥三个项目，投资总额达７２亿元，合作期为１２年，其中建设期不超过２年。

该项目于２０１５年８月正式启动，由赤峰市红山区人民政府授权赤峰市红山区住房和城乡建设局 （简称 “区住建局”）作为该项目实施机构，授

权赤峰市红山城市基础设施建设投资有限公司 （简称 “区城投”）作为该

项目政府方出资代表。

（二）项目背景和进展

红山区位于赤峰市东部，是赤峰市中心城区、全市工业中心、商贸中

心和文化教育中心。该项目作为铁南片区乃至整个红山区主要路网的组成

部分，将会有效推动铁南片区的开发和建设，显著改善道路交通环境，缓

解市中心区交通压力。同时，项目的建成将进一步加强各分区联系，有助

于建立方便快捷的通道，优化赤峰市道路网络系统。该项目属于纯公益项

目，不具备向使用者收费的机制。作为红山区首个ＰＰＰ项目，每年政府付费不超过红山区一般公共预算支出１０％的红线。２０１６年１月，该项目通过公开招标方式选定社会资本，并于２０１６年４

月开工建设，匹配了铁南棚户区改造及红山区市政道路建设的进度与

要求。

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（三）社会资本方概况

该项目通过公开招标选择北京市政路桥股份有限公司 （简称 “北京市政

路桥”）为中标社会资本方，由中标社会资本方与政府方出资代表区城投签订

合资协议和公司章程，并按照合资协议和公司章程的约定在红山区设立项目公

司，由项目公司负责该项目的投资、融资、建设、运营、管理和移交。

（四）融资机构情况

该项目由光大金融租赁股份有限公司 （简称 “光大金融租赁”）作为

融资机构，根据建设进度、项目公司融资需求进行融资安排。

（五）咨询机构情况

该项目由上海济邦投资咨询有限公司担任ＰＰＰ咨询顾问。

二、运作模式

（一）具体模式

　该项目采取ＤＢＯＴ（设计—建设—运营—移交）的运作模式。项目公司承担该项目的设计优化、投资、融资、建设、运营及维护等工作。

（二）项目交易结构

ＰＰＰ项目交易结构由投融资结构、回报机制以及相关配套安排组成，具体如图５３－１所示。

（三）投融资机制

红山区政府授权区城投作为政府出资代表，与社会资本合资组建项目

公司。区城投在项目公司中持股５％，中选社会资本持股９５％。在合法合规的情况下，项目公司自有资金总额为１７亿元，占项目总投资的２４％，由区城投和中选社会资本根据项目建设进度和融资机构要求，按照各自认

缴的持股比例同步、足额缴纳到位。投资总额和项目公司自有资金之间的

差额由项目公司采用股东借款、金融机构贷款等方式自行筹措。

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（四）回报机制

回报机制包括项目回报机制和股东回报机制两个层面。

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该项目属于无使用者付费基础的非经营性市政道路，由政府根据绩效

考核情况向项目公司付费。

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区城投和社会资本方按照项目公司章程约定获得作为项目公司股东的

分红。该项目中标社会资本方股东具备施工总承包资质，直接作为该项目

工程的施工方，通过与项目公司签署施工总承包合同的方式获得相应施工

利润。

（五）项目风险分配框架及风险防范措施

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按照最优风险分配、风险收益对等、风险可控的风险分配原则，以及

财政部推广应用ＰＰＰ模式的政策导向，该项目的核心风险分配框架如下：

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（１）融资、建设、运营维护等商业风险主要由项目公司承担；（２）政策、法律变更和最低需求风险等主要由政府承担；（３）设计、不可抗力风险等由政府和项目公司合理共担。２

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该项目根据不同的风险采用了不同的风险防范措施。

（１）风险规避。该项目中，要求项目公司应对建设资金设立专项账户，按时提交建设进度报告，使政府方能够监督项目公司的建设进度和资

金使用情况，以规避该项目的部分建设风险。

（２）风险减轻。该项目中，项目公司须在建设期、运营期和移交阶段，依次提交建设期履约保函、运营期履约保函和移交保函，政府方可针

对项目公司的违约事项提取保函，以约束项目公司或达到弥补损失的

目的。

（３）风险转移。政府方首先将部分建设风险、运营风险、融资风险等转移给项目公司。项目公司根据自身情况，通过将经营范围内的部分业务

通过专业分包的方式委托给第三方专业机构，实现风险转移。

同时，政府方要求项目公司在建设期和运营期均购买保险以转移部分

风险，主要险种包括：建设期应投保建筑安装工程一切险、第三者责任

险、环境责任险；运营期应投保财产一切险、第三者责任险、环境责任

险。项目公司须投保包括但不限于前述保险险种。

（４）风险自留。对于该项目中无法转移的风险，该项目通过最优风险分配原则分配风险后，由承担风险的一方自行承担。政府方的自留风险主

要有：土地征拆交付、政府付费、政策风险；项目公司的自留风险主要

有：融资风险、运营风险中不能通过投保弥补的部分。但是，风险自留不

代表风险承担方完全暴露在该风险中，风险承担方仍可以通过加强内部管

理，提高管理能力等方式降低风险发生概率，并做好风险发生预案，降低

该风险发生带来的影响。

（六）合同体系

该项目的合同体系包括两个层次：

第一层次为由项目实施机构、政府方出资代表、中标社会资本等主体

之间签署的一揽子项目合同体系，ＰＰＰ项目合同为主合同，合资协议、公司章程、绩效指标、各类保函及其他支撑性文件等为ＰＰＰ项目合同的附件

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体系。

第二层次为由项目公司和该项目推进过程中的各有关主体签署的协议

体系，如项目公司与金融机构签署的融资协议及担保合同、与施工总承包

方之间签署的施工总承包合同、与保险机构之间签署的保险合同，以及与

其他主体签订的原料供应合同、产品采购合同等。

（七）绩效考核体系

该项目绩效考核体系包括两个部分，一部分是可用性绩效考核，另一

部分是运维绩效考核。

该项目可用性付费的支付前提为达到可用性绩效考核的要求，总的来

说就是项目通过竣工验收。

运维绩效考核指标分为四个层级，满分为１００分，另设１０分绩效奖励分。

第一级 （８０分）：考核车道、人行道、路基、排水和其他设施 （如桥

梁、隧道）的维护，须符合 《城镇道路养护技术规范》 （ＣＪＪ３６—２００６）、《公路桥涵养护规范》（ＪＴＧＨ１１—２００４）。

第二级 （１０分）：考核安全管理和突发事件管理，须符合 《公路工程

安全施工技术规程》（ＪＴＪ０７６—９５）、《公路养护安全作业规程》（ＪＴＧＨ３０—２００４）和 《城市道路养护维修作业安全技术规程》 （ＳＺ—５１—２００６） （市政道路没有安全相关规程，故参考公路规程）。

第三级 （１０分）：考核环境保护，须符合 《公路建设项目环境影响评

价规范》 （ＪＴＧＢ０３—２００６）和 《公路环境保护设计规范》 （ＪＴＧＢ０４—２０１０）（市政道路没有环境影响评价规范，故参考公路规范）。

第四级 （１０分）：考核利益相关者满意度，区住建局聘请第三方机构对道路使用者及道路周边居民、企业进行公共调查，满意度须在 ８０％以上。

通过设置激励相容的绩效考核机制，督促项目公司提供有质量的公共

产品和公共服务。

（八）社会资本采购

该项目采用公开招标方式采购社会资本，原因如下：

首先，根据 《招标投标法实施条例》的规定，已通过招标方式选定的

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特许经营项目投资人依法能够自行建设、生产或者提供的，可不再进行招

标选定设计、施工单位或设备提供商等。因此，若采取招标方式选定社会

资本，能大大提高项目吸引力，加快项目实施与落地。

其次，相较于邀请招标，公开招标方式能够吸引更广泛的投资人参与

竞争，在合理制定资格条件和评审办法的基础上，公开招标有利于提高竞

争度，争取更佳的招标结果 （更优的技术水平与更低的政府付费），同时

提高采购效率。

再次，该项目主要技术参数及施工规格都较为清晰，可与投资人协商

谈判的内容较少，符合采取公开招标方式选择投资人的基础条件。

（九）主要权利义务

实施机构区住建局负责该项目的准备及实施等工作。项目公司负责该

项目的投资、融资、建设、运营维护 （包含道路工程、桥涵工程、立交工

程、管线工程、交通工程、照明工程、绿化工程及其他附属工程）。双方

的基本权利义务如下：

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（１）合作期内有对社会资本的建设施工情况进行监督检查的权利，包括但不限于在建设期内区住建局可以指定政府其他部门或机构对项目进行

专项审计检查，相应的费用由区住建局负担，检查周期由区住建局合理确

定，审计检查范围主要包括对项目公司的注册资本的到位情况、资金使用

情况、项目进度情况、项目质量情况、项目实施与项目协议执行情况等方

面，项目公司有义务对审计检查工作给予充分配合，提供必要的完整的所

需查看的各种文件资料，并对提供资料的真实性负责；

（２）在项目竣工验收完成后，区住建局有权委托政府审计机构或中介机构对项目公司的建设费用进行审计的权利；

（３）对项目公司是否遵守项目协议的监督检查权及对建设、运营维护的介入权；

（４）项目公司出现项目协议约定的禁止性行为时，区住建局有权责令其限期改正，或依法采取有效措施督促其履行义务；逾期不改正的，有权

终止项目协议，收回该项目经营权。

２�å�æð+Pk®7�W=>

（１）协调将该项目所需水、电、通信线路从施工场地外部接通至项目

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公司指定地点；

（２）协调城市供水、排水、燃气、热力、供电、通信、消防等依附于该项目的各种管线、杆线等设施的建设计划，匹配该项目建设进度及年度

计划安排等；

（３）负责相应的征地拆迁工作；（４）按照项目协议的约定及时、足额地向项目公司支付可用性服务费

和运维绩效服务费；且区政府将政府付费纳入跨年度的财政预算，并提请

市人大决议通过。

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（１）享有投资、融资、优化设计、建设、运营和维护该项目的权利；（２）要求政府方按照项目协议的约定付费；（３）如果因可归责于其他第三方的原因导致项目公司不能履约的，则

项目公司有权和区住建局就有关事宜进行沟通，如经区住建局确认确属其

他第三方原因，且项目公司已为避免此种情形采取必要的措施，则区住建

局有权酌情考虑对应绩效考核指标的达成率。

４0156ð+Pk®7�W=>

（１）承担项目投资、融资、优化设计、建设及维护的费用和风险，负责项目的投资、融资、优化设计、建设、运营、维护和移交；

（２）按照赤峰市城市道路发展规划、年度建设计划以及项目协议的约定完成相应的投资建设；

（３）除项目协议另有约定或增加区住建局义务外，项目公司应承继中标社会资本方所做出的承诺 （包括但不限于各项技术方案）；

（４）项目公司应尽最大努力申请并及时获得从事建设工程所需要的政府部门的各类批准，按时完成项目建设工作，确保项目在协议约定日期内

完工；

（５）在运营期内严格按法律及项目协议规定进行运营维护，持续、安全、稳定地提供服务，并确保项目达到项目协议约定的标准；

（６）接受区住建局或区政府指定的其他部门或机构在建设期及运营期进行监督管理，并有义务配合合作期内监管事宜，如属聘请第三方机构进

行监管的，由此产生的第三方机构的监管服务费用由区住建局承担；

（７）按项目协议规定向区住建局或区政府指定的主体支付工程建设其他费用及承担其他除项目协议明确约定应由区住建局承担之外的所有

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费用；

（８）按照项目协议约定提交建设期履约保函、运营维护保函及移交保函。

三、借鉴价值

赤峰市红山区市政路桥ＰＰＰ项目是赤峰市第一个非经营性 ＰＰＰ项目。虽然当前市政道路ＰＰＰ项目的运作经验已经比较成熟，但针对该项目的部分机制设计及项目的执行效果仍值得借鉴。

（一）分期竣工分期付费，确保子项目实施连贯性

该项目包括三个子项目，不同子项目前期工作进度、紧迫程度及工期

不同，因此安排各子项目 “先竣工，先付费”，以保障项目公司投入产出

的连贯性。鉴于项目招标时两个子项目为初设阶段，工程建设投资以可研

估算金额为准，预计项目实际施工过程中 （尤其桥梁部分）有可能发生工

程变更，因此设置可用性服务费调整机制，对施工图预算与估算投资的差

额、经批准 （住建局、项目公司、监理方、财政评审中心四方认可）的工

程变更引起的投资变化同比例增减可用性服务费，对项目实际变化实现灵

活合理、公平公正的调整，保障政府和社会资本双方利益。

（二）运营内容不能 “一刀切”

目前大多数ＰＰＰ项目将项目的全部运营职责交由社会资本运作，考虑到道路维养的实际情况、社会资本的协调能力、项目运营内容与其他政府

部门的职责交叉、项目养护绩效的相互影响与难以切分，该项目的运营范

围主要包括道路 （含排水管网）和桥梁的管养与维护，绿地的管养与维

护，不含环卫保洁、路灯和交通安全设施 （包括交通信号灯、安全隔离

栏、交通指示牌、交通标线等）的管养与维护，此部分由政府相关部门负

责。但为便于项目建设维护，第一次交通标线划线由项目公司随道路建设

完成。

（三）全生命周期的绩效导向管理

通过设置全面、详细、量化、可执行的建设期绩效考核指标及运营期

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绩效考核指标，并将项目公司服务费直接与绩效优劣挂钩 （包含奖励机

制），实现了建设运营的责任一体化。一方面促使区住建局从 “运动员”

向 “裁判员”转变，作为合同相对方从工程建设质量、项目管理、服务保

障等方面对项目公司进行监督；另一方面促使项目公司坚持 “高标准起

步，高强度推进，高质量达标”的要求进行管理。

项目正在如期建设，全生命周期的绩效导向管理已经深入渗透进项目

的实际执行过程。例如，项目公司为提高工程质量，聘请北京正达坤顺技

术检测有限公司相关专家，针对沥青混合料配比提供技术支持；为解决雨

污水检查井井周沉陷问题，专门编制 “井周处理”专项方案，执行效果良

好。同时，项目公司监督施工总承包方选用专业队伍进行文明施工，减少

施工时的扬尘和噪声污染，并减少对周围交通的影响。

该项目是当地头号民生工程———赤峰铁南棚户区顺利改造的重要基

础，是对 “政府向社会力量购买公共服务”的有效实践，政府花钱方式变

了，财政资金使用效率提高了，公共服务质量提升了，政府管理方式也在

潜移默化地创新优化。ＰＰＰ作为有效抓手，共促棚户区改造、地方基础设施建设和区域经济可持续发展。

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