Javaslat a költségvetési szervek jogállása és gazdálkodása rendjének korszerűsítésére

Dr. Aradi ZsoltDr. Aradi Zsolt2008. szeptember2008. szeptember

MKKMKK

Javaslat a költségvetési szervek Javaslat a költségvetési szervek jogállása és gazdálkodása jogállása és gazdálkodása

rendjének korszerűsítésérerendjének korszerűsítésére

A/

Bevezetés – a költségvetési gazdálkodás

1. Követelmények

finanszírozhatóság, hatékonyság, mérhetőség, kultúráltság.

Szabályok

egységes költségvetési követelmények,

differenciált, funkció-feladat szerinti szabályozás,

végrehajthatóság, elszámoltathatóság, teljesítmény, üzemgazdasági szemlélet.

2. Az államháztartásról szóló törvény

Az államháztartás bevételei, kiadásai: gazdálkodás-pénzügyek az állam szerepvállalása a társadalomban + a gazdaságban,

működés: definíció, átfogó szabályok, hatáskörök, eljárások, ellenőrzési rend, „intézés” stb.

Nem: jogcím-, követelmény- és feltételrendszer az állami feladatok finanszírozási kötelezettsége. A szerepvállalás

tartalma: szakmai törvények és más jogszabályok, megvalósításának mértéke, üteme: költségvetési törvények.

A gyakorlatban elvárások megvalósulása.

3. Államháztartási reform: a közszféra hatékony működése piacgazdasági kiadási szükségletek finanszírozhatóság + források felszabadítása.

Egyébként: az adófizetőt képviselő érdekek pénzügyi keret-lehetőségek betartása, takarékosság, restrikció, nem hatékony feladatmegoldás.

Változatlan input és software ↛ finanszírozható és javuló teljesítmény.

~

4. Irányítói/felügyeleti magatartás

rendszerszerűség, hatás ügyek intézése, egyedi megközelítések, „osztás”, ambíció, öntevékenység, össztársadalmi/ nemzetgazdasági/összkormányzati szempontok, okok kezelése nem vagy másképp finanszírozható feladat- és szervezetrendszer, kapacitás, követelmény- és feltételrendszer, tárca, önkormányzat intézményi érdekek, bátorság, állami döntés → végrehajtási útvonal.

B/B/

I. A közpénzekkel való gazdálkodás követelményei, peremfeltételei

1. A közpénzügyek

Mikro-pénzügyek: a vállalati szférában pénz- és tőkepiacok, „pénzvilág” térnyerése, követelmények és folyamatok leírása, szakmai gazdasági esemény.

Makro-pénzügyek: nemzetgazdasági fiskális / monetáris folyamatok.

Public: állami, közösségi, köz-, költségvetés, de: közpénz, nem magánpénz szakmai determináció: szakmai célok gazdasági és pénzügyi célok.

Mikro-szintű közpénzügyek: kevésbé formalizálható speciális célok, összetett cél- és feltételrendszer, társadalmi elvárások, politikai preferenciák.

Mezo-szintű közpénzügyek: pénzügyi + szakmai oldal természete, céljai, eszközei társadalmilag optimális állapot.

m+m+m: ismeret és rendszer keveredése.

2. A költségvetésből való gazdálkodás

A közfeladatok jellemzői: a kereslet, az igények, a fizetőképesség eltérése, általános szakmai követelmények, garanciák,a feladatok tervezhetősége, mérhetősége, protokoll,fenntartási, ellátási kényszer, a teljesítmények, eredmények, hatások, ráfordítások értékelhetősége, az időtényező,kalkulálható, előírható költség (döntéshozó), költségelemek, bérpolitika, átláthatóság igénye, az állam forráshoz jutása.

Valós piaci viszonyok: keresleti piac – ár (megfizetés), kínálati piac, felszámolható/belépő kapacitás – ár(verseny), költségkontroll, minőségkontroll, kockázat mindkét oldalon, ellátási, igazodási kényszer, (köz)etalon hiánya.

A piac kudarcai:

externalitás, morális veszély: egyéni, szolgáltatói, információs asszimetria, kontraszelekció, átláthatóság hiánya.

C/Az intézményi gazdálkodás szabályai

I. Általános elvárások

1. Az államháztartás működésével kapcsolatos követelmények fiskális követelmény, elosztási hatékonyság, felhasználási, működési hatékonyság.

2. Pénzügyi kultúra összetett célrendszer, a rendszerszerűség (elemek, folyamat), igényesség, társadalmi, politikai, gazdasági környezet,

vezetés (irányító szerv, intézmény), gazdálkodás (irányító szerv, intézmény), oktatás, kommunikáció.

II. A jelenlegi szabályozás és a javaslat, hatása

1. Szabályozás

Hiányos, átláthatatlanná vált, eljárási jellegű szabályok.

A működés + gazdálkodás teljes folyamata• közvetlen és• felhatalmazás.

A téma jelentőségéhez méltó minőségű és irányultságú szabályozás

• kettős funkció:

közfeladat-ellátás finanszírozható + államháztar-tás elvei érvényesülnek, szakmailag hatékony,

• a közfeladat-ellátás és a közfinanszírozás felelőssége, követelményei megjelennek,• input output, nem „királyi út”.

2. A közfeladatok követelmény- és feltételrendszere

Nincs a közfeladat-ellátás összességére összehangolt pénzügyi és ágazati (intézménytípusonkénti) követelmény- és feltételrendszer (piaci feltételek hiánya)

Az intézményi alapítás és működés• szakmai,• pénzügyi, • gazdaságossági

követelményei és feltételei.

Az egyes közszolgáltatások javulása• jogszabályban: rendszerszerűen, állam által felvállaltan, mennyiségi és minőségi elvárások,• tartósan finanszírozhatók.

3. A költségvetési szerv fogalma, ismérvei

Hiányos, a sajátos ismérvek kifejezésére, a jogszabályi, az irányíthatósági és a szolgáltatói környezetnek nem megfelelő.

Jogi személy, meghatározott körű (közérdekű) közfeladat-ellátás, non-profit, irányítás/felügyelet, forrás, költségvetés, bejegyzés.

Szervezeti célszerűség és szabályozás megalapozása

• az ismérvek elhatárolnak a vállalkozási, magánjogi konstrukcióktól. Teljesítményelv vállalkozási forma,

• a gazdálkodási szabályozás az ismérvekhez és a jogálláshoz kapcsolódik,

• korrekt, felülvizsgált nyilvántartás.

4. Tevékenységi fajták

Alap- és vállalkozási tevékenység – nem kielégítő.

Markáns megkülönböztetés, ismérvek.

A sajátos követelmények alapján

• a pénzügyi szabályok (forrás, kalkuláció, ár) differenciáltak,

• az alapfunkciók védettek.

5. Költségvetési szervi típusok

Többszörös csoportosítás: az operatív pénzügyi működés.

Többszörös csoportosítás:

• szakmai feladat (altípusokkal),• funkciók.

Testreszabott a szabályozás• a tevékenység, az irányítottság, a forrásstruktúra,• a belső szervezeti struktúraszerint, és• közvetlen jellegű, eligazító, felhatalmazó,• hatékonyságorientált.

6. Az irányító/felügyeleti szervek

Hiányos, nem rendszerezett jogosultságok és kötelezettségek. Egyedi jogérvényesítés és számonkérés.

Funkciók leírása, kiegészítése: irányítás/felügyelet; feladat-, követelmény- és feltétel-meghatározás, finanszírozás, ellenőrzés és értékelés, nyilvánosság.

Az irányítás és a felügyelet megkülönböztetése, pontosító leírás.

Helytállási kötelezettség.

A középirányító szerv.

A rendszerműködtetés, a közérdek intézményi önállósággal arányosítása.

A feladat-alapúság, az elszámoltathatóság és a felelősség erősítése (vezetés kiválasztása, adósságkezelés).

7. Közfeladat-ellátás köre, módja

Rendelkezés nincs a pénzügyi szabályozásokban.

Szervezeti célszerűség, rendszeres felülvizsgálat.

A közfeladat felülvizsgálat és a szabályozás.

A garantált, átlátható és finanszírozható közfeladat-ellátás támogatása

• feladatmegoldás (szervezet) adekvát,

• alapító okirat, SZMSZ szerinti működéshez folyamatos monitorozás,

• költségvetési tervezés, beszámolás megalapozása.

8. Költségvetési szerv jogi személyiségű szervezeti egysége

Nem önálló jogi személy. Külön tv.

Összetett intézmények: alapítói hatáskör, egység fennmarad.

Költségvetési szervek egységei fenntartható szakmai önállósága:

• összevont és összetett struktúrák működőképesek,• egyszerűek legalizálódnak.

9. A működés alapkövetelményei:

gazdaságosság, hatékonyság, eredményesség

Kevésbé hangsúlyos a jogszabályi szint (vhr.) és a rendelkezésekben való lekövetés hiánya miatt.

Deklaráció és értelmezés.

A közforrások közcélú és intézményi önállóság melletti felhasználásának alapja a követelmények meghatározása.

A szaktevékenységet is kifejező követelmények.

10. Bevételi struktúra

Vhr. szintjén technikailag rendezett, nyilvántartási jellegű.

Közgazdaságilag megalapozott gazdálkodási jogosítványok, kalkulációs előírások.

Értelmezhető és szabályozható forrásstruktúra:• megalapozott, kiadásokkal összehangolt, átlátható tervezés, kalkuláció,• rugalmas gazdálkodás,• a halmozódás, forrásátrendezés követhető,• kalkuláció megalapozott.

11. A költségvetési szervek vezetése

A vezetőhöz telepítve egyes kötelezettségek. Ágazati törvényekre utalt elvárások.

A differenciált igényt nem elégíti ki, széles körű, de nem számon kért követelmények.

A vezető szakmai és gazdasági funkciója, követelmények intézménytípusonként differenciáltan.

Funkció- és felelősségmegosztás (személyi, testület) és lehetősége.

A vezető kiválasztása a különféle jellegű követelményekre építve

• intézmények összetettsége, szakmai és gazdasági önállósága melletti szakszerűségi garanciák,

• a tényleges hatáskör és felelősség megalapozása.

12. A költségvetés

Fiskális (nem üzemgazdasági) felépítésű, nagy adattömeg.

Nem tartalmaz szervezési/megalapozó dokumentumokat. Szakmai-feladat kapcsolata nincs.

Jóváhagyás: kiemelt előirányzatok és háttérszabályozá-sok (rendszerbeli és eseti), feladat költségokok erőforrások

• egyeztetett (kölcsönös felelősség),• mennyiségileg minimális adattartalmú, költségszintű,• protokoll/teljesítményterv,• feladatellátási megállapodás.

A költségvetés alapvető szerepe, új minőség

• feladatszervezési, teljesítmény-kapcsolat, megalapozás, végrehajtható, számonkérhető, adósságképződés nélküli,

• a „megrendelés”, „megbízás” követelményeinek is megfelelő, irányító/finanszírozó által is felvállalt, garantált közszolgáltatás,

• a követelmények érvényesítésére, a felhasználás megszervezésére támaszkodva értékelhető, ellenőrizhető folyamat, teljesítmény,• az éves fiskális keretek oldása.

13. Árszabályozás

Nem rendszerbe foglalt.

Költségtartalom differenciáltan.

Szabályozási szintek és szempontok, feladatok meghatározottak.

14. Az éves költségvetések végrehajtása

Az előirányzatok megváltoztatására (módosítás, átcsoportosítás) bonyolult, technikai jellegű szabályok.

Átjárás: differenciáltan korlátozott irányítói hatáskörök.

A tervezés erősítése és a működés támogatása a változtatás korlátozásával (feltételek ismertek), illetve rugalmasság.

A szabályok támogatják a bérpolitikát és a felújítások szintentartását.

Specialitások (jogállás, bevételi típusok).

15. Finanszírozási módszer

Esetleges, főleg időarányos.

Finanszírozási módszerek a tevékenység jellegéhez, adottságaihoz igazodóak.

Differenciált, feladatalapú finanszírozás általi garanciák, egyszerűség.

16. Beszámolás

Formális. Szakmai és pénzügyi. Visszacsatolás, nyilvánosság. Vezető és munkatársak érdekeltsége.

17. Maradvány

Bonyolult, fiskális követelmények.

Kötelezettségvállalással nem terheltek elvonhatósága.

Feladatelmaradás utáni elvonás, kötelezettség-vállalással terhelt és nem terhelt megkülönböztetése. Különleges körülmények.

Szankcionált a megalapozatlan forráslekötés.

Az ésszerű maradványképződés elismerése.

A jogállási differenciáltság lekövetése, támogatása.

18. A közhatalmi és a közszolgáltató tevékenység jellege, a gazdálkodás

Nincs ilyen megkülönböztetés. Praktikusan számos elem differenciált, nem rendszerszerű.

A szabályozás széthúzása• közhatalmi szerv: tevékenység és gazdálkodás szétválasztása• közszolgáltató szerv, altípusokkal: tevékenység és gazdálkodás differenciált kapcsolata.

A költségvetési szervtípusok gazdálkodásának eltérő, speciális elemei.

A tevékenységet• a jellegének és• a forrásainak

megfelelő szabályozási feltételek támogatják. Elemei:

• tevékenységek,

• vezetés, irányítás/felügyelet,• pénzügyi keret (források),• protokoll, teljesítményterv, feladat-ellátási megállapodás,• előirányzat-átcsoportosítás,• létszám-előirányzat és gazdálkodás,• teljesítményösztönzés,• finanszírozás ütemezése, maradvány,• kincstári hitel, állampapír,• számvitel, könyvvizsgáló,• „átsorolás”.

19. Létszámmal, személyi juttatással való gazdálkodás

Bértömeg-gazdálkodás, kivéve a központi közigazgatásban. Nem kellően ösztönző foglalkoztatási és illetményrendszerek.

Bértömeg-gazdálkodás kifejtése, differenciált szabályok.

Közhatalmi szerv: létszám-keret, a juttatások megalapozott tervezése.

Közszolgáltató szerv: a foglalkoztatási, díjazási viszonyok a szolgáltatást, a teljesítményt támogatják.

20. Könyvvezetés

Módosított teljesítményszemléletű.

Vállalkozói típusoknál a ráfordítások és bevételek eredményszemléletű gyűjtése is, független könyvvizsgálat.

Feladatalapú tervezés és gazdálkodás, eredményszemlélet is.

A könyvvizsgáló a korlátozott irányítói funkciókat kompenzálja.

21. A közfeladat-ellátás egyéb módjai, a közfeladat átadása költségvetési szerv és gazdálkodó szervezet között

Elvek, feltételek nélküli szervezet-alapítás, közforrás-felhasználás.

Az ismérvek, feltételek, eljárás részletes leírása. „Átalakulást” pótló előírások.

Szervezeti célszerűség, valós piaci kontroll. A „gazdálkodó” a valós előnyöket bizonyító területre koncentrálódik, irányító szervek támogatása, a döntéshozó felelőssége.

22. A közfeladat ellátás állami gazdálkodó által

• az ellátandó közfeladat közszolgáltatás,• érvényesül a gazdasági verseny tisztasága és szabadsága, • szolgáltatók köre nem korlátozott,• információk biztosítottak,• gazdaságosság, hatékonyság, átláthatóság,• menedzser-vezetés,

• verseny a költségvetési támogatásért, • a költség- és feladatalapú tervezés szakmai háttere, teljesítmény értéke adott,• ellátás biztosított, nincs állami kötelezettség szanálásra,• közfinanszírozás szempontjából előnyös.

23. Gazdálkodó szervek alapítása

• korlátolt felelősség, többségi befolyás, tiltott továbbalakítás, • törvényi szabályozás, engedélyezés, feltételek (szükségesség, gazdaságosság, tartalom),• forrásarányok,• felügyelő bizottság, könyvvizsgáló.

24. Hatások vizsgálata - pozitív

állam, állampolgár, költségvetési szerv, költségvetési szerv vezetője/vezetése, költségvetési szerv foglalkoztatottja, szolgáltatást igénybevevő, szállító.

25. A szakfeladat rend korszerűsítése

A cél

• tájékoztatás, folyamat-értékelés,• a pénzügyi szabályozás, tervezés, finanszírozás,

és gazdálkodás, a teljesítmény- értékelés

megalapozása.

Megállapítható-ismertethető-meghatározható:

• az állam és más finanszírozó tevékenységek,

• egy-egy feladat (feladatcsoport) ráfordítási jogcímek,

• feladatok forrásstruktúrája: az állam és a többi szereplő terhe,

• a kiadási (és támogatási) szükséglet és bevételi lehetőség szakmai és fenntartási követelmények, feltételek, teljesítmények. Jellemző paraméterek pl. a feladatmutatók, kapacitás-, teljesítménymutatók, normák,

• a feladat-ellátás finanszírozás mennyiségi, vagy minőségi paraméterek ellátás módosításával; vissza-, vagy továbblépéssel, jogszabály-módosítással, vagy a szervezeti keretek változtatásával, hatékonyságjavítással.