View
0
Download
0
Category
Preview:
Citation preview
LIITE
PALAUTTAMISKÄSIKIRJA
2
1. MÄÄRITELMÄT ......................................................................................................... 6
1.1. Kolmansien maiden kansalaiset ........................................................................ 6
1.2. Laiton oleskelu ................................................................................................... 7
1.3. Palauttaminen .................................................................................................... 9
1.4. Palauttamispäätös ............................................................................................ 10
1.5. Maastapoistamismääräys ................................................................................ 11
1.6. Pakenemisen vaara .......................................................................................... 11
1.7. Vapaaehtoinen paluu ....................................................................................... 12
1.8. Haavoittuvassa asemassa olevat henkilöt ...................................................... 13
2. SOVELTAMISALA.................................................................................................... 14
2.1. Rajatapaukset – 2 artiklan 2 kohdan a alakohta .......................................... 15
2.2. Erityistakeet rajatapauksille ........................................................................... 17
2.3. Rikosoikeus- ja luovuttamistapaukset ........................................................... 18
3. SUOTUISAMMAT SÄÄNNÖKSET ........................................................................ 19
4. RIKOSOIKEUDELLISET TOIMENPITEET MAAHANMUUTTOSÄÄNTÖJEN
RIKKOMISEN SEURAUKSENA ........................................................................ 20
5. KIINNIOTTO JA VELVOLLISUUS TEHDÄ PALAUTTAMISPÄÄTÖS ......... 22
5.1. Pidättäminen maastalähtötarkastuksen aikana ............................................ 25
5.2. Toisen jäsenvaltion tekemän palauttamispäätöksen saajat ......................... 26
5.3. Suhde Dublinin sääntöihin .............................................................................. 27
5.4. Laittomasti oleskeleva kolmannen maan kansalainen, jolla on oleskeluoikeus
toisessa jäsenvaltiossa ................................................................................... 29
5.5. Laittomasti oleskeleva kolmannen maan kansalainen, johon sovelletaan
voimassa olevia jäsenvaltioiden välisiä kahdenvälisiä sopimuksia ........... 32
5.6. Laittomasti oleskeleva humanitaarisesta (tai muusta) syystä oleskeluluvan tai
muun oleskeluun oikeuttavan luvan saanut kolmannen maan kansalainen34
5.7. Laittomasti oleskeleva kolmannen maan kansalainen, jonka oleskeluluvan tai
muun oleskeluun oikeuttavan luvan uusimismenettely on vireillä ........... 35
5.8. Laillista maahanmuuttoa koskevien direktiivien erityissäännöt takaisinotosta
jäsenvaltioiden välillä EU:n sisäiseen liikkuvuuteen liittyvissä tapauksissa35
6. VAPAAEHTOINEN PALUU .................................................................................... 36
6.1. Vapaaehtoista poistumista varten määrätyn ajan pidentäminen ............... 37
6.2. Vapaaehtoista paluuta edeltävät velvoitteet .................................................. 38
6.3. Vastakkaiset näkökohdat ................................................................................ 39
6.4. Säännösten noudattaminen käytännössä – kauttakulku maitse .................. 40
6.5. Säännösten noudattaminen käytännössä – kauttakulku lentoteitse (direktiivi
2003/110/EY) .................................................................................................. 41
6.6. Vapaaehtoisen paluun rekisteröinti ............................................................... 42
7. MAASTAPOISTAMINEN ......................................................................................... 43
7.1. Lentoteitse tapahtuva maastapoistaminen .................................................... 44
7.2. Kauttakulku lentoteitse ................................................................................... 49
7.3. Lentoteitse tapahtuva yhteinen maastapoistaminen ..................................... 50
3
7.4. Frontexin koordinoimat yhteiset palauttamisoperaatiot ............................. 50
8. PAKKOON PERUSTUVAN PALUUN VALVONTA ............................................ 51
9. MAASTAPOISTAMISEN LYKKÄÄMINEN ......................................................... 52
10. ILMAN HUOLTAJAA MATKUSTAVIEN ALAIKÄISTEN PALAUTTAMINEN
................................................................................................................................... 54
10.1. Asianmukaisten elinten tarjoama apu ......................................................... 55
10.2. Alaikäisen palauttaminen perheenjäsenelleen, palauttaminen nimetylle
holhoojalle tai asianmukainen vastaanotto ................................................. 56
11. MAAHANTULOKIELLOT .................................................................................... 57
11.1. EU:n laajuinen vaikutus ................................................................................ 58
11.2. Yhteys Schengenin tietojärjestelmään (SIS) ............................................... 59
11.3. Menettelytapakysymykset ............................................................................. 60
11.4. Syyt maahantulokiellon määräämiseen ....................................................... 61
11.5. Maahantulokieltojen kesto ............................................................................ 61
11.6. Maahantulokieltojen kumoaminen/lyhentäminen/lykkääminen ............... 64
11.7. Seuraamukset maahantulokiellon rikkomisesta ......................................... 65
11.8. Jäsenvaltioiden väliset neuvottelut ............................................................... 66
11.9. Aikaisemmat maahantulokiellot ................................................................... 68
12. MENETTELYLLISET TAKEET ........................................................................... 68
12.1. Oikeus hyvään hallintoon ja oikeus tulla kuulluksi .................................... 68
12.2. Palauttamiseen liittyvät päätökset ................................................................ 70
12.3. Päätöksien muoto ja kääntäminen ............................................................... 72
12.4. Oikeussuojakeinot .......................................................................................... 75
12.5. Kielellinen apu ja maksuton oikeusapu ....................................................... 76
13. ENNEN PALAUTTAMISTA SOVELLETTAVAT SUOJALAUSEKKEET .... 79
13.1. Kirjallinen vahvistus ...................................................................................... 80
13.2. Laittoman aseman pitkittyminen ................................................................. 81
14. SÄILÖÖNOTTO ....................................................................................................... 82
14.1. Säilöönoton oikeuttavat olosuhteet ............................................................... 82
14.2. Säilöönoton muoto ja alustava tarkastelu .................................................... 86
14.3. Säilöönoton säännöllinen arviointi ............................................................... 88
14.4. Säilöönoton päättäminen ............................................................................... 89
14.4.1. Kohtuullista mahdollisuutta maastapoistamisen toteuttamiseen ei ole90
14.4.2. Säilöönoton enimmäiskeston saavuttaminen .................................... 91
14.5. Palautettavien henkilöiden uusi säilöönotto ................................................ 94
14.6. Lievempien keinojen käyttäminen säilöönoton päättämisen jälkeen ....... 94
15. SÄILÖÖNOTTO-OLOT .......................................................................................... 94
15.1. Poliisin aluksi suorittama säilöönotto .......................................................... 95
15.2. Erityisten säilöönottolaitosten pääsääntöinen käyttö ................................. 96
15.3. Erottaminen tavallisista vangeista ................................................................ 97
15.4. Säilöönoton materiaaliset olosuhteet ............................................................ 98
4
16. ALAIKÄISTEN JA PERHEIDEN SÄILÖÖNOTTO ......................................... 107
17. HÄTÄTILANTEET ................................................................................................ 110
18. SAATTAMINEN OSAKSI KANSALLISTA LAINSÄÄDÄNTÖÄ, TULKINTA JA
SIIRTYMÄKAUDEN JÄRJESTELYT .............................................................. 111
19. LÄHTEET JA VIITEASIAKIRJAT .................................................................... 113
20. KÄYTETYT LYHENTEET .................................................................................. 115
5
JOHDANTO
Tämän palauttamiskäsikirjan tarkoituksena on toimia ohjeena palauttamistehtävissä toimiville
toimivaltaisille kansallisille viranomaisille, kuten poliisille, rajavartioille,
maahanmuuttoviranomaisille sekä säilöönottoyksiköiden ja valvontaelinten henkilöstölle.
Käsikirjassa käsitellään pääasiassa jäsenvaltioissa noudatettavia vaatimuksia ja menettelyjä
laittomasti oleskelevien kolmansien maiden kansalaisten palauttamiseksi, ja se perustuu tätä
kysymystä koskeviin EU:n säädöksiin (erityisesti palauttamisdirektiiviin 2008/115/EY). Jos tässä
käsikirjassa viitataan muunlaisiin menettelyihin (turvapaikkamenettelyt, rajatarkastusmenettelyt,
maahantulo-, oleskelu- tai asumisoikeuteen johtavat menettelyt), niihin sovelletaan asiaankuuluvaa
unionin ja kansallista lainsäädäntöä. Jäsenvaltioiden olisi joka tapauksessa aina varmistettava näihin
menettelyihin osallistuvien viranomaisten välinen tiivis yhteistyö.
Tällä käsikirjalla ei luoda mitään oikeudellisesti sitovia velvoitteita jäsenvaltioille eikä uusia
oikeuksia ja velvollisuuksia. Se perustuu suurelta osin jäsenvaltioiden ja komission työhön
palauttamisdirektiiviä käsittelevässä yhteyskomiteassa vuosina 2009–20141, ja siihen on koottu
järjestelmällisesti ja tiivistetysti komiteassa käydyt keskustelut. Ne eivät välttämättä ilmennä
jäsenvaltioiden yksimielisyyttä säännösten tulkinnasta. Käsikirjaa täydentävät lisäohjeet äskettäin
esiin tulleista kysymyksistä (esim. unionin tuomioistuimen uudet tuomiot). Ainoastaan säädökset,
joihin käsikirja perustuu tai joihin siinä viitataan, ovat oikeudellisesti sitovia, ja ainoastaan niihin
voidaan vedota kansallisissa tuomioistuimissa. Vain unionin tuomioistuin voi antaa oikeudellisesti
sitovia tulkintoja unionin oikeudesta.
1 Palauttamisdirektiiviä käsittelevän yhteyskomitean havainnot on koottu asiakirjaan MIGRAPOL CC Return 51.
6
1. Määritelmät
1.1. Kolmansien maiden kansalaiset
Oikeusperusta: palauttamisdirektiivi – 3 artiklan 1 kohta, Schengenin rajasäännöstö – 2 artiklan 5 kohta
Henkilö, joka ei ole Euroopan yhteisön perustamissopimuksen 17 artiklan 1 kohdassa tarkoitettu
unionin kansalainen ja jolla ei ole Schengenin rajasäännöstön 2 artiklan 5 kohdassa määriteltyä
oikeutta vapaaseen liikkumiseen yhteisössä.
Seuraavia henkilöryhmiä ei katsota kolmansien maiden kansalaisiksi:
henkilöt, jotka ovat Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen (SEUT)
20 artiklan 1 kohdassa (aikaisemmin Euroopan yhteisön perustamissopimuksen
17 artiklan 1 kohta) tarkoitettuja unionin kansalaisia, eli henkilöitä, joilla on EU:n
jäsenvaltion kansalaisuus2
ETA:n/Sveitsin kansalaiset
unionin kansalaisten perheenjäsenet, jotka käyttävät SEUT-sopimuksen 21 artiklan
tai direktiivin 2004/38/EY mukaista oikeuttaan vapaaseen liikkuvuuteen
ETA:n/Sveitsin kansalaisten perheenjäsenet, joilla on samanlainen oikeus vapaaseen
liikkuvuuteen kuin unionin kansalaisilla.
Kaikki muut henkilöt (mukaan lukien valtiottomat henkilöt) katsotaan kolmannen maan
kansalaisiksi.
Lisäselvennys:
EU:n/ETA:n/Sveitsin kansalaisten perheenjäseniä ovat kansalaisuudestaan riippumatta:
– puoliso tai, jos rekisteröity parisuhde rinnastetaan vastaanottavan valtion lainsäädännössä
avioliittoon, kumppani, jonka kanssa EU:n jäsenvaltion, ETA-maan tai Sveitsin
kansalainen on rekisteröinyt parisuhteen jonkin jäsenvaltion lainsäädännön nojalla,
– unionin kansalaisen tai hänen aviopuolisonsa tai rekisteröidyn kumppaninsa alle 21-
vuotiaat jälkeläiset suoraan etenevässä polvessa ja heidän huollettavanaan olevat henkilöt
– unionin kansalaisen tai hänen aviopuolisonsa tai rekisteröidyn kumppaninsa
huollettavana olevat sukulaiset suoraan takenevassa polvessa.
2 Yhdistyneen kuningaskunnan liittymissopimuksen erityissäännön perusteella ainoastaan ne Yhdistyneen
kuningaskunnan kansalaiset, joiden katsotaan Euroopan unionin kannalta olevan Yhdistyneen kuningaskunnan
kansalaisia, ovat myös unionin kansalaisia.
7
Edellä mainituilla perheenjäsenillä on automaattinen oikeus maahantuloon ja oleskeluun unionin
kansalaisen kanssa vastaanottavassa jäsenvaltiossa. Lisäksi joillakin muilla perheenjäsenillä voi olla
tietyissä olosuhteissa unionin lainsäädännön mukainen vapaata liikkuvuutta koskeva oikeus
erityisesti, jos heillä on oikeus maahantuloon ja oleskeluun sellaisen kansallisen lainsäädännön
nojalla, jolla saatetaan voimaan direktiivin 2004/38/EY 3 artiklan 2 kohta.
Jos kolmannen maan kansalainen väittää olevansa unionin kansalaisen perheenjäsen, jolla on
direktiivin 2004/38/EY 21 artiklan mukainen oikeus vapaaseen liikkuvuuteen, mutta jäsenvaltio ei
hyväksy väitettä, henkilöä voidaan pitää kolmannen maan kansalaisena. Tällaiset henkilöt voivat
näin ollen kuulua palauttamisdirektiivin soveltamisalaan, joten sen mukaisia
vähimmäisvaatimuksia, menettelyitä ja oikeuksia on sovellettava. Jos kyse on mahdollisesta
muutoksenhausta päätökseen, jolla direktiivin 2004/38/EY soveltaminen henkilöön torjutaan,
komissio katsoo, että henkilö voi kuitenkin edelleen (palauttamisdirektiivin 4 artiklan
suotuisamman säännöksen perusteella) turvautua direktiivin 2004/38/EY VI luvun menettelyllisiin
takeisiin (esimerkiksi päätöksen ilmoittaminen ja perusteleminen, määräaika poistua vapaaehtoisesti
alueelta, muutoksenhakumenettelyt).
1.2. Laiton oleskelu
Oikeusperusta: palauttamisdirektiivi – 3 artiklan 2 kohta, Schengenin rajasäännöstö – 5 artikla
Sellaisen kolmannen maan kansalaisen oleskelu jäsenvaltion alueella, joka ei täytä tai ei enää täytä
Schengenin rajasäännöstön 5 artiklassa määrättyjä maahantulon edellytyksiä tai muita
maahantulon, maassa oleskelun tai asumisen edellytyksiä kyseisessä jäsenvaltiossa.
Tämä erittäin laaja määritelmä kattaa kaikki kolmannen maan kansalaiset, joilla ei ole laillista
oleskeluoikeutta unionissa. Kaikki EU:n jäsenvaltion alueella fyysisesti olevat kolmannen maan
kansalaiset oleskelevat siellä joko laillisesti tai laittomasti. Kolmatta vaihtoehtoa ei ole.
Kansallisen lainsäädännön mukaisilla oikeudellisilla olettamuksilla, joiden perusteella
jäsenvaltioiden tietyillä alueilla (esim. kauttakulkualueilla tai tietyillä raja-alueilla) oleskelevien
henkilöiden ei katsota ”oleskelevan alueella”, ei ole merkitystä tässä yhteydessä, koska tämä
heikentäisi palauttamista koskevan EU:n säännöstön yhdenmukaista soveltamista. Jäsenvaltiot
voivat kuitenkin päättää olla soveltamatta säännöstön tiettyjä säännöksiä tähän ryhmään kuuluviin
henkilöihin (ks. jäljempänä 2 kohta).
Esimerkiksi seuraavanlaisten kolmansien maiden kansalaisten ryhmien katsotaan oleskelevan
laittomasti jäsenvaltiossa:
vanhentuneen oleskeluluvan tai viisumin haltijat
8
peruutetun oleskeluluvan tai viisumin haltijat
kielteisen päätöksen saaneet turvapaikanhakijat
turvapaikanhakijat, jotka ovat saaneet päätöksen, jolla päätetään oikeus oleskeluun
turvapaikanhakijana
henkilöt, joita koskee maahantulokielto rajalla
henkilöt, jotka on otettu kiinni heidän ylittäessään laittomasti rajan
jäsenvaltioiden alueella kiinniotetut laittomat maahanmuuttajat
henkilöt, joilla ei ole oleskeluoikeutta jäsenvaltiossa, jossa heidät on pysäytetty
(vaikka heillä on oikeus oleskella toisessa jäsenvaltiossa)
henkilöt, jotka oleskelevat jäsenvaltion alueella vapaaehtoista paluuta varten
määrätyn ajanjakson aikana
henkilöt, joiden maastapoistamista on lykätty.
Seuraaviin ryhmiin kuuluvien henkilöiden oleskelua ei katsota laittomaksi, koska heillä on laillinen
oikeus oleskella jäsenvaltiossa (vaikkakin ehkä tilapäisesti):
turvapaikanhakijat, joille on myönnetty oikeus oleskella jäsenvaltiossa
turvapaikkamenettelyn ajan
henkilöt, jotka oleskelevat jäsenvaltiossa ja joilla on virallinen asema maasta
poistamisen estymisen vuoksi (jos tällaista asemaa pidetään kansallisen
lainsäädännön mukaan laillisena oleskeluna)
vilpillisin keinoin hankitun luvan haltijat, jos lupaa ei ole kumottu tai peruutettu ja
sitä pidetään edelleen voimassa olevana lupana.
Lisäselvennys:
Henkilöt, joiden oleskelulupahakemusta käsitellään, voivat oleskella maassa joko laillisesti tai
laittomasti riippuen siitä, onko heillä voimassa oleva viisumi tai muunlainen oikeus oleskella
maassa.
Päättyneen luvan uusimista hakevat henkilöt oleskelevat laittomasti, ellei jäsenvaltion
kansallisessa lainsäädännössä toisin säädetä (ks. myös 5.7. kohta).
Kolmansien maiden kansalaiset, joihin sovelletaan palauttamisdirektiivin mukaista
palauttamismenettelyä ja jotka oleskelevat laittomasti jäsenvaltion alueella ilman, että on olemassa
perusteltua syytä olla palauttamatta heitä (skenaario, johon viitataan Euroopan unionin
tuomioistuimen asiassa C-329/11, Achoughbabian, antaman tuomion 48 kohdassa), oleskelevat
maassa laittomasti. Tuomioistuimen erityinen viittaus asiaan Achoughbabian koskee ainoastaan
9
sitä, ovatko kansalliset rikosoikeudelliset toimenpiteet palauttamisdirektiivin mukaisia. Tuomiossa
ei todeta mitään palauttamisdirektiivin soveltamisalasta tai sovellettavuudesta, ja 2 artiklan 1
kohdassa vahvistettua yleissääntöä sovelletaan edelleen: ”joko A tai B”, eli henkilö joko oleskelee
laittomasti, missä tapauksessa palauttamisdirektiiviä sovelletaan, tai hänellä on oleskeluoikeus ja
direktiiviä ei sovelleta.
1.3. Palauttaminen
Oikeusperusta: palauttamisdirektiivi – 3 artiklan 3 kohta
Prosessi, jonka aikana kolmannen maan kansalainen palaa joko vapaaehtoisesti paluuvelvoitetta
noudattaen tai pakotettuna
1) alkuperämaahan, tai
2) kauttakulkumaahan yhteisön tai kahdenvälisten takaisinottosopimusten tai muiden
järjestelyjen mukaisesti, tai
3) muuhun kolmanteen maahan, johon kyseinen kolmannen maan kansalainen päättää
vapaaehtoisesti palata ja johon hänet hyväksytään.
Tämä määritelmä sisältää rajoituksia siitä, mitä voidaan ja mitä ei voida hyväksyä ”palauttamiseksi”
palauttamisdirektiiviä sovellettaessa. Jäsenvaltiossa laittomasti oleskelevan kolmannen maan
kansalaisen viemistä takaisin toiseen jäsenvaltioon ei voida pitää unionin lainsäädännön mukaan
palauttamisena. Tällainen toiminta voi kuitenkin olla poikkeuksellisesti mahdollista kahdenvälisten
takaisinottosopimusten tai Dublinin sääntöjen perusteella. On suositeltavaa, ettei tätä kutsuta
”palauttamiseksi” vaan ”siirtämiseksi” tai ”takaisin viemiseksi”.
Tämä määritelmä merkitsee myös, että jäsenvaltiot saavat palauttaa henkilön kolmanteen maahan
ainoastaan olosuhteissa, jotka on lueteltu tyhjentävästi yhdessä sen kolmesta luetelmakohdasta.
Tämän vuoksi henkilöä ei siis ole esimerkiksi mahdollista siirtää ilman hänen suostumustaan
kolmanteen maahan, joka ei ole alkuperä- eikä kauttakulkumaa.
Lisäselvennys:
”Kauttakulkumaa” toisessa luetelmakohdassa kattaa ainoastaan kolmannet maat, ei EU:n
jäsenvaltioita.
”Yhteisön tai kahdenväliset takaisinottosopimukset tai muut järjestelyt” toisessa
luetelmakohdassa koskevat ainoastaan kolmansien maiden kanssa tehtyjä sopimuksia.
Jäsenvaltioiden kanssa tehdyillä kahdenvälisillä takaisinottosopimuksilla ei ole tässä yhteydessä
merkitystä. Tällaisten jäsenvaltioiden välisten sopimusten perusteella voi kuitenkin tietyissä
10
tapauksissa olla mahdollista viedä takaisin laittomia maahanmuuttajia muihin jäsenvaltioihin
palauttamisdirektiivin 6 artiklan 3 kohdan mukaisesti (ks. jäljempänä 5.5. kohta).
Termi ”päättää vapaaehtoisesti palata” kolmannessa luetelmakohdassa ei merkitse vapaaehtoista
paluuta. ”Vapaaehtoisella” viitataan tässä yhteydessä palaavan henkilön määräpaikan valintaan.
Tällainen määräpaikan vapaaehtoinen valinta voi tapahtua myös maastapoistamistoimenpidettä
odotettaessa: voi olla tapauksia, joissa palautettava haluaa, että hänet siirretään kolmanteen maahan
kauttakulku- tai alkuperämaan sijasta.
Paluumaan määrittäminen maastapoistamisen yhteydessä: jos vapaaehtoiselle paluulle on
asetettu määräaika, palaavan henkilön on varmistettava, että hän täyttää velvollisuuden palata
määräajan kuluessa. Paluumaata ei tarvitse periaatteessa määrittää. Pakkokeinoja
(maastapoistaminen) käyttäneiden jäsenvaltioiden on kuitenkin täsmennettävä, mihin kolmanteen
maahan henkilö siirretään.
1.4. Palauttamispäätös
Oikeusperusta: palauttamisdirektiivi – 3 artiklan 4 kohta, 6 artiklan 6 kohta
Hallinnollinen tai oikeudellinen päätös tai muu toimenpide, jolla kolmannen maan kansalaisen
oleskelu todetaan laittomaksi ja jolla asetetaan tai todetaan velvoite poistua maasta.
”Palauttamispäätöksen” määritelmässä on kaksi tärkeää elementtiä. Palauttamispäätökseen on
sisällyttävä ensinnäkin oleskelun toteaminen laittomaksi ja toiseksi poistumisvelvollisuuden
asettaminen.
Palauttamispäätökseen voi sisältyä myös esimerkiksi maahantulokielto, vapaaehtoinen palaamisaika
tai paluumaan määrittäminen.
Jäsenvaltioilla on laaja harkintavalta sen suhteen, missä muodossa palauttamispäätös voidaan
hyväksyä (oikeudellinen tai hallinnollinen päätös / muu toimenpide).
Palauttamispäätökset voidaan antaa erillisen toimenpiteen tai päätöksen muodossa tai yhdessä
muiden päätösten, kuten maastapoistamismääräyksen tai laillisen oleskelun päättämistä koskevan
päätöksen kanssa (ks. jäljempänä 12.1. kohta).
Palauttamispäätöksessä ilmoitetaan, minkä vuoksi oleskelu on laitonta päätöksen antavassa
jäsenvaltiossa. On kuitenkin korostettava, että 11 artiklan mukaisesti palauttamispäätöksiin voidaan
liittää maahantulokielto, jolla on EU:n laajuinen vaikutus (joka sitoo kaikkia palauttamisdirektiivin
piirissä olevia valtioita).
Lisäselvennys:
11
”Palauttamispäätöksen” joustava määrittely ei estä sitä, että päätös, jossa asetetaan velvoite
poistua maasta, on rikosoikeudellisen päätöksen muodossa ja se toteutetaan rikosoikeudellisessa
menettelyssä (asia C-430/11, Sagor, 39 kohta)
1.5. Maastapoistamismääräys
Oikeusperusta: palauttamisdirektiivi – 3 artiklan 5 kohta, 8 artiklan 3 kohta
Paluuvelvoitteen täytäntöönpano eli varsinainen kuljetus pois asianomaisesta jäsenvaltiosta.
Maastapoistamismääräys voidaan antaa joko yhdessä palauttamispäätöksen kanssa (yksivaiheinen
menettely) tai erikseen (kaksivaiheinen menettely). Niissä tapauksissa, joissa palauttamispäätös ja
maastapoistamismääräys annetaan yhdessä yksivaiheisessa menettelyssä, on tehtävä selväksi (niissä
tapauksissa, joissa vapaaehtoista paluuta varten määrätään tietty aika), että maastapoistaminen
pannaan täytäntöön ainoastaan, jos ei noudateta velvollisuutta palata vapaaehtoisesti määräajassa.
Kun otetaan huomioon, että jäsenvaltioiden on kunnioitettava aina palauttamiskiellon periaatetta,
komissio katsoo, ettei henkilöä voida poistaa maasta (varsinainen kuljetus pois jäsenvaltiosta)
määrittelemättömään määräpaikkaan vaan ainoastaan tiettyyn paluumaahan. Palautettavalle on
ilmoitettava etukäteen maastapoistamistoimen määränpää, jotta hän voi ilmoittaa mahdolliset syyt,
joiden vuoksi hän katsoo, että palauttaminen ehdotettuun määräpaikkaan loukkaa palauttamiskiellon
periaatetta, ja jotta hän voi käyttää oikeutta muutoksenhakuun. Komissio suosittelee, että tämä
tehdään joko mainitsemalla paluumaa erillisessä maastapoistamispäätöksessä (kaksivaiheinen
menettely) tai, kun on kyse yhdistetystä palauttamista ja maastapoistamista koskevasta päätöksestä
(yksivaiheinen menettely), mainitsemalla maa, johon henkilö viedään, jos paluuvelvollisuutta ei
noudateta.
1.6. Pakenemisen vaara
Oikeusperusta: palauttamisdirektiivi – 3 artiklan 7 kohta, johdanto-osan 6 kappale
Pakenemisen vaaralla tarkoitetaan sitä, että yksittäistapauksessa on lainsäädännössä määritellyin
objektiivisin perustein syytä olettaa, että palauttamismenettelyjen kohteena oleva kolmannen maan
kansalainen saattaa paeta.
Pakenemisen vaaran esiintyminen (tai puuttuminen) on ratkaiseva tekijä sen määrittämiseksi,
myönnetäänkö määräaika vapaaehtoista paluuta varten, ja sen päättämiseksi, onko säilöönotto
tarpeen. Jäsenvaltioiden on perustettava arviointinsa pakenemisvaarasta kansallisessa
lainsäädännössä vahvistettuihin objektiivisiin kriteereihin. Kansallisessa lainsäädännössä usein
käytettyjä kriteerejä ovat esimerkiksi
12
asiakirjojen puuttuminen
yhteistyön puute henkilöllisyyden määrittämiseksi
asuinpaikan puuttuminen
väärennettyjen asiakirjojen käyttö tai asiakirjojen tuhoaminen
ilmoittautumisvelvollisuuden toistuva laiminlyönti
nimenomaisesti ilmaistu aikomus olla noudattamatta määräyksiä
rikostuomion olemassaolo
voimassaolevan maahantulokiellon noudattamatta jättäminen
palauttamispäätöksen rikkominen
aiempi käytös (esim. pakeneminen)
varojen puute
toisen jäsenvaltion antama palauttamispäätös
vapaaehtoista paluuta koskevan velvoitteen laiminlyönti.
EU:n lainsäädännön yleisten periaatteiden ja erityisesti suhteellisuusperiaatteen mukaisesti kaikki
palauttamisdirektiivin mukaan tehdyt päätökset on hyväksyttävä tapauskohtaisesti. Edellä esitetty
luettelo kriteereistä olisi otettava huomioon osana kunkin tilanteen kokonaisarviointia, mutta se ei
voi olla ainoa peruste olettaa automaattisesti, että on olemassa pakenemisvaara. Usein ainoastaan
useamman edellä luetellun kriteerin täyttyessä voidaan perustellusti olettaa, että pakenemisen vaara
on olemassa. Automaattista olettamista (kuten sitä, että laiton maahantulo merkitsisi pakenemisen
vaaraa) on vältettävä, ja kukin tapaus on arvioitava erikseen. Tällaisessa arvioinnissa on otettava
huomioon kaikki asiaankuuluvat tekijät, kuten asianomaisten henkilöiden ikä ja terveydentila. Tämä
voi tietyissä tapauksissa johtaa päätelmään, että pakenemisen vaaraa ei ole, vaikka yksi tai useampi
kansallisessa lainsäädännössä vahvistettu kriteeri täyttyy.
1.7. Vapaaehtoinen paluu
Oikeusperusta: palauttamisdirektiivi – 3 artiklan 8 kohta
Paluuvelvoitteen noudattaminen palauttamispäätöksessä kyseistä tarkoitusta varten asetetussa
määräajassa.
EU:n palauttamistoimien säännöstössä vapaaehtoinen paluu viittaa siihen, että velvoitetta palata
kolmanteen maahan noudatetaan vapaaehtoisesti. Käsite ”vapaaehtoinen paluu” ei kata tapauksia,
joissa laillisesti oleskelevat kolmansien maiden kansalaiset päättävät palata kotimaahansa omasta
päätöksestään. Tällainen ”todellinen” vapaaehtoinen paluu (skenaario 1 alla olevassa kuvassa) ei
kuulu palauttamisdirektiivin soveltamisalaan, koska direktiivi ei koske laillisesti vaan laittomasti
13
jäsenvaltioissa oleskelevia kolmansien maiden kansalaisista. Jäsenvaltioissa laittomasti oleskelevien
kolmansien maiden kansalaisten, joita ei ole vielä havaittu/pidätetty (esim. oleskeluajan laittomasti
ylittäneet henkilöt), lähtemisen voidaan katsoa kuuluvan määritelmän ”vapaaehtoinen paluu”
piiriin. Palauttamisdirektiivin nojalla näillä henkilöillä on jo teoreettinen velvollisuus palata, ja he
voivat saada palauttamispäätöksen sekä maahantulokiellon, kun viranomaiset saavat tiedon heidän
laittomasta oleskelustaan (viimeistään maastalähtötarkastuksen yhteydessä, ks. jäljempänä
13.3. kohta).
Palauttamisdirektiivi kattaa vain skenaariot 2 ja 3.
Direktiivin 6 artiklan 2 kohdassa tarkoitettu siirtyminen yhden jäsenvaltion kansalliselta alueelta
toisen jäsenvaltion alueelle (ks. jäljempänä 5.4. kohta) ei voida pitää vapaaehtoisena paluuna.
Vapaaehtoisen paluun määritelmä edellyttää aina paluuta kolmanteen maahan. Kauttakulkua maitse
toisten jäsenvaltioiden alueiden kautta koskevat erityissäännöt määritellään vapaaehtoisen paluun
osalta jäljempänä 6.4. kohdassa.
1.8. Haavoittuvassa asemassa olevat henkilöt
Oikeusperusta: palauttamisdirektiivi – 3 artiklan 9 kohta
Haavoittuvassa asemassa olevilla henkilöillä tarkoitetaan alaikäisiä, ilman huoltajaa matkustavia
alaikäisiä, vammaisia henkilöitä, ikääntyneitä henkilöitä, raskaana olevia naisia, alaikäisten lasten
yksinhuoltajia sekä kidutuksen, raiskauksen tai muun törkeän psyykkisen, fyysisen tai seksuaalisen
väkivallan uhriksi joutuneita henkilöitä.
Toisin kuin turvapaikkasäännöstössä käytetty haavoittuvassa asemassa olevia henkilöitä koskeva
määritelmä (ks. esimerkiksi vastaanottoa koskevista vaatimuksista annetun direktiivin 2013/33/EU
21 artikla tai kansainvälistä suojelua saavien henkilöiden määrittelyä koskevan direktiivin
2011/95/EU 20 artiklan 3 kohta), palauttamisdirektiivin määritelmä on laadittu tyhjentäväksi
luetteloksi. Tarve kiinnittää erityistä huomiota haavoittuvassa asemassa olevien henkilöiden
tilanteeseen ja heidän erityistarpeisiinsa palauttamisen yhteydessä ei kuitenkaan rajoitu 3 artiklan 9
1. VAPAAEHTOINEN
PALUU laillisesti
oleskelevien kolmansien
maiden kansalaisten
vapaaehtoinen paluu
2. VAPAAEHTOINEN
PALUU laittomasti
oleskelevien kolmansien
maiden kansalaisten
palauttamisvelvollisuuden
vapaaehtoinen noudattaminen
3. MAASTAPOISTAMINEN
laittomasti oleskelevien
kolmansien maiden
kansalaisten
palauttamisvelvollisuuden
noudattamisen
varmistaminen
2+3 = palauttamisdirektiivin 2 artiklan 3 kohdassa
tarkoitettu paluu
14
kohdassa nimenomaisesti lueteltuihin haavoittuvassa asemassa olevien henkilöiden ryhmiin.
Komissio suosittaa, että jäsenvaltioiden olisi myös kiinnitettävä huomiota muihin tilanteisiin, joissa
on kyse erityisestä haavoittuvuudesta. Tällaisia ovat esim. seuraavat turvapaikkasäännöstössä
mainitut tilanteet: ihmiskaupan uhriksi joutuminen, naisten sukupuolielinten silpominen, henkilön
vakava sairaus tai mielenterveyden häiriöt.
Haavoittuvassa asemassa oleviin henkilöihin ei pitäisi kiinnittää erityistä huomiota pelkästään niissä
tilanteissa, jotka on nimenomaisesti mainittu palauttamisdirektiivissä (vapaaehtoista paluuta varten
asetetulla ajanjaksolla, palauttamisen lykkääntymisen ja säilöönoton aikana). Komissio suosittaakin,
että jäsenvaltioiden olisi kiinnitettävä huomiota heikommassa asemassa oleviin henkilöihin
palauttamismenettelyn kaikissa vaiheissa.
2. Soveltamisala
Oikeusperusta: palauttamisdirektiivi – 2 artikla ja 4 artiklan 4 kohta
Palauttamisdirektiivin soveltamisala on laaja ja kattaa kaikki kolmansien maiden kansalaiset, jotka
oleskelevat laittomasti jäsenvaltion alueella. Palauttamisdirektiivin piiriin kuuluvat tällä hetkellä
(vuonna 2015)
– kaikki EU:n jäsenvaltiot Yhdistynyttä kuningaskuntaa ja Irlantia lukuun ottamatta
– Sveitsi, Norja, Islanti ja Liechtenstein.
Jäsenvaltiot voivat päättää, etteivät ne sovella direktiiviä seuraaviin kolmansien maiden
kansalaisten ryhmiin:
– 2 artiklan 2 kohdan a alakohdassa tarkoitettuihin ”rajatapauksiin” (tarkempia tietoja on
jäljempänä 2.1. kohdassa) ja
– 2 artiklan 2 kohdan b alakohdassa tarkoitettuihin ”rikosoikeustapauksiin” (tarkempia
tietoja on jäljempänä 2.2. kohdassa).
Jäsenvaltion päätös käyttää poikkeusta ja olla soveltamatta direktiiviä ”rajatapauksiin” tai
”rikosoikeustapauksiin” on tehtävä selväksi etukäteen kansallisessa
täytäntöönpanolainsäädännössä3, koska sillä ei olisi muutoin mitään oikeusvaikutuksia. Ei ole
mitään erityisiä muodollisia vaatimuksia ilmoittaa tällaisesta päätöksestä. On kuitenkin tärkeää, että
3 Toisin kuin EU:n jäsenvaltioita, EU:n direktiivit eivät sido Sveitsiä, Norjaa, Islantia ja Liechtensteinia SEUT-
sopimuksen 288 artiklan perusteella vaan yleisen kansainvälisen oikeuden periaatteiden mukaisesti ja vasta,
kun ne ovat hyväksyneet direktiivit. Näin ollen Euroopan unionin tuomioistuimen oikeuskäytäntö direktiivien
saattamisesta osaksi kansallista lainsäädäntöä ei sido Sveitsiä, Norjaa, Islantia ja Liechtensteinia, toisin kuin
EU:n jäsenvaltioita, vaan ne voivat vapaasti valita, millä tavalla ne saattavat palauttamisdirektiivissä asetetun
velvoitteen osaksi kansallista lainsäädäntöään kansainvälisiä velvoitteitaan noudattaen (esimerkiksi viittaamalla
suoraan direktiivin tekstiin).
15
kansallisesta lainsäädännöstä käy – suoraan tai epäsuorasti – selvästi ilmi, soveltaako jäsenvaltio
poikkeusta ja missä määrin se sitä soveltaa.
Jos jäsenvaltio ei ole etukäteen ilmoittanut päätöksestään soveltaa 2 artiklan 2 kohdan a tai b
alakohdan mukaisia poikkeuksia, näitä säännöksiä ei voida käyttää perusteena sille, että
palauttamisdirektiiviä ei sovelleta myöhemmin yksittäisissä tapauksissa.
Mikään ei estä jäsenvaltioita rajoittamasta 2 artiklan 2 kohdan a tai b alakohdan mukaisen
poikkeuksen soveltamista tiettyihin henkilöryhmiin (esim. maahanpääsyn epääminen ainoastaan
ilma- tai merirajoilla), jos tämä tehdään selväksi kansallisessa täytäntöönpanolainsäädännössä.
Jäsenvaltiot voivat päättää soveltaa poikkeusta myöhemmässä vaiheessa. Tämä ei saa kuitenkaan
vaikuttaa epäsuotuisasti henkilöihin, jotka voivat jo nauttia palauttamisdirektiivin vaikutuksista.
(Ks. Euroopan unionin tuomioistuimen asiassa C-297/12, Filev ja Osmani, antama tuomio: ”mikäli
jäsenvaltio ei vielä ole käyttänyt mainittua mahdollisuutta [...] se ei voi vedota oikeuteen rajoittaa
direktiivin henkilöllistä soveltamisalaa direktiivin 2 artiklan 2 kohdan b alakohdan nojalla
suhteessa henkilöihin, joihin jo oli sovellettava kyseisen direktiivin vaikutuksia”).
2.1. Rajatapaukset – 2 artiklan 2 kohdan a alakohta
Jäsenvaltion kauttakulkualueella tai raja-alueella oleviin henkilöihin, joilta on evätty maahanpääsy,
sovelletaan jäsenvaltioissa usein erityissääntöjä: ”juridisen fiktion” perusteella katsotaan joskus,
etteivät nämä henkilöt ”oleskele jäsenvaltion alueella”, ja heihin sovelletaan eri sääntöjä.
Palauttamisdirektiivissä ei noudateta tällaista lähestymistapaa, vaan siinä katsotaan, että kaikki
jäsenvaltion alueella fyysisesti oleskelevat kolmansien maiden kansalaiset kuuluvat sen
soveltamisalaan.
Jäsenvaltiot voivat kuitenkin päättää vapaasti (mutta niiden ei ole pakko päättää) olla soveltamatta
direktiiviä ”rajatapauksiin”, jotka määritellään kolmansien maiden kansalaisiksi,
– joita koskee maahantulokielto Schengenin rajasäännöstön 13 artiklan mukaisesti tai
– jotka toimivaltaiset viranomaiset ovat pysäyttäneet tai ottaneet kiinni heidän ylittäessään
laittomasti jäsenvaltion ulkorajan maa-, meri- tai ilmateitse
ja joille ei ole sen jälkeen myönnetty lupaa tai oikeutta oleskella tuossa jäsenvaltiossa.
Lisäselvennys:
Esimerkiksi seuraavat kuuluvat henkilöihin, ”jotka toimivaltaiset viranomaiset ovat
pysäyttäneet tai ottaneet kiinni heidän ylittäessään laittomasti ulkorajan”, koska laittomaan
rajanylitykseen on edelleen SUORA yhteys:
16
veneellä laittomasti saapuvat henkilöt, jotka pysäytetään saapuessaan tai pian sen
jälkeen
poliisin pidättämät raja-aidan yli kiivenneet henkilöt
laittomat maahantulijat, jotka poistuvat junasta/linja-autosta, joka on kuljettanut
heidät suoraan jäsenvaltion alueelle (pysähtymättä aiemmin jäsenvaltion alueella).
Seuraavat eivät kuulu henkilöihin, ”jotka toimivaltaiset viranomaiset ovat pysäyttäneet tai
ottaneet kiinni heidän ylittäessään laittomasti ulkorajan”, koska kyse ei ole enää SUORASTA
yhteydestä laittomaan rajanylitykseen:
laittomat maahantulijat, jotka pidätetään jäsenvaltion alueella tietyn ajan kuluttua
laittomasta maahantulosta
laittomat maahantulijat, jotka pidätetään raja-alueella (ellei luvattomaan
rajanylitykseen ole edelleen suoraa yhteyttä)
laiton maahantulija, joka poistuu kolmannesta maasta tulevasta linja-autosta, jos
tämä on jo pysähtynyt useasti EU:n alueella
laittomat maahantulijat, jotka on jo karkotettu aiemmin ja jotka rikkovat edelleen
voimassa olevaa maahantulokieltoa (ellei heitä pidätetä siten, että se on suoraan
yhteydessä luvattomaan rajanylitykseen)
laittomat maahantulijat, jotka kulkevat sisärajan yli (huom. sekä Schengenin
rajasäännöstön 2 artiklan 2 kohdan a alakohta että 13 artikla viittaavat selkeästi
”ulkorajoihin”).
Käytännön esimerkkejä henkilöistä, joihin soveltuu lause ”ja joille ei ole sen jälkeen
myönnetty lupaa tai oikeutta oleskella tuossa jäsenvaltiossa”:
laittomat maahantulijat, jotka on pysäytetty ulkorajalla ja jotka ovat saaneet
oleskeluoikeuden turvapaikanhakijana. Vaikka heistä tulisi turvapaikkahakemuksen
lopullisen hylkäämisen jälkeen uudestaan ”jäsenvaltiossa laittomasti oleskelevia”,
heitä ei saa jättää direktiivin soveltamisalan ulkopuolelle ”rajatapauksena”
kolmannen maan kansalainen, johon sovelletaan maahantulokieltoa ja joka oleskelee
lentokentän kauttakulkualueella (ja joka voidaan siten jättää direktiivin
soveltamisalan ulkopuolelle) siirretään sairaalaan lääketieteellisistä syistä ja hänelle
annetaan lyhytaikainen kansallinen oleskelulupa (eikä maastapoistamista ainoastaan
lykätä 8 artiklan 2 kohdan a alakohdan nojalla), joka kattaa sairaalahoitoon
tarvittavan ajanjakson.
17
Palauttamisdirektiivin 2 artiklan 2 kohdan a alakohdan soveltamisalan ulkopuolelle jääville
kolmansien maiden kansalaisille annettujen päätösten muodosta, sisällöstä ja oikeussuojakeinoista
säädetään kansallisessa lainsäädännössä.
Schengenin rajasäännöstön 13 artiklan nojalla annetut maahantulokiellot kattavat kaikki
henkilöt, jotka eivät täytä Schengenin rajasäännöstön 5 artiklan 1 kohdan mukaisia
maahantulovaatimuksia.
Henkilöt, joilta evätään maahanpääsy jäsenvaltion alueella sijaitsevalla lentokentän
kauttakulkualueella tai rajanylityspaikalla, kuuluvat palauttamisdirektiivin soveltamisalaan (koska
he ovat jo fyysisesti alueella). Jäsenvaltiot voivat kuitenkin soveltaa 2 artiklan 2 kohdan
a alakohdan poikkeusta, jossa todetaan, että jäsenvaltiot voivat päättää olla soveltamatta direktiiviä
näihin tapauksiin.
Sisärajatarkastusten väliaikainen palauttaminen ei muunna sisärajoja uudelleen ulkorajoiksi.
Tällä ei ole näin ollen merkitystä palauttamisdirektiivin soveltamisalan kannalta. Komissio katsoo,
että 2 artiklan 2 kohdan a alakohdan mukaisia rajatapauksia koskevia poikkeuksia sovelletaan vain
pidättämiseen ulkorajoilla, ei sisärajoilla.
Rajatapaukset ja niitä muistuttavat tapaukset, jotka voidaan jättää direktiivin soveltamisalan
ulkopuolelle direktiivin 2 artiklan 2 kohdan a alakohdan nojalla, eivät ole samanlaisia kuin
12 artiklan 3 kohdassa mainitut tapaukset (yksinkertaistettu menettely laittoman maahantulon
tapauksessa): laiton maahantulo (12 artiklan 3 kohdassa käytetty käsite) ei ole synonyymi 2 artiklan
2 kohdan a alakohdassa tarkoitetuille rajatapauksille ja niitä muistuttaville tapauksille. Esimerkki:
Laittomasti jäsenvaltiossa oleskeleva kolmannen maan kansalainen, joka pidätetään jäsenvaltion
alueella kolmen kuukauden kuluttua laittomasta maahantulosta, ei kuulu 2 artiklan 2 kohdan
a alakohdan vaan 12 artiklan 3 kohdan soveltamisalaan.
2.2. Erityistakeet rajatapauksille
Jos jäsenvaltiot päättävät olla soveltamatta direktiiviä rajatapauksiin, niiden on kuitenkin
varmistettava palauttamisdirektiivin 4 artiklan 4 kohdan mukaisesti, että näiden henkilöiden
suojelun taso on vähintään yhtä suotuisa kuin se, josta säädetään seuraavia näkökohtia käsittelevissä
direktiivin artikloissa
pakkokeinojen käytön rajoitukset
maastapoistamisen lykkääminen
ensiapu ja heikossa asemassa olevien henkilöiden tarpeet
säilöönoton edellytykset ja
18
palauttamiskiellon periaatteen noudattaminen.
Lisäksi on syytä korostaa, että EU:n turvapaikkasäännöstön suojatoimista (kuten erityisesti pääsystä
turvapaikkamenettelyyn) ei suinkaan luovuta, kun jäsenvaltiot päättävät olla soveltamatta
palauttamisdirektiiviä rajatapauksiin. EU:n turvapaikkasäännöstön velvoitteisiin kuuluvat erityisesti
jäsenvaltioita sitovat velvollisuudet
ilmoittaa kolmansien maiden kansalaisille, jotka saattavat haluta tehdä hakemuksen
kansainvälisestä suojelusta, tätä koskevasta mahdollisuudesta
varmistaa, että rajavartijoilla ja muilla asianomaisilla viranomaisilla on tarvittavat
tiedot ja että niiden henkilöstö saa tarvittavan koulutuksen hakijoiden tunnistamiseen
ja ohjeiden antamiseen hakijoille siitä, missä ja miten kansainvälistä suojelua
koskevia hakemuksia voidaan jättää
varmistaa tulkkausjärjestelyt, sikäli kuin tämä on tarpeen menettelyn käytön
helpottamiseksi
varmistaa neuvontaa antavien järjestöjen ja henkilöiden pääsy ulkorajojen
rajanylityspaikoilla ja kauttakulkualueilla olevien hakijoiden luo.
Lisäselvennys:
Tämän säännöksen käytännön soveltaminen, jos maahanpääsy evätään rajalla. Vaihtoehtoja on
kaksi: joko henkilö on fyysisesti jäsenvaltion alueella maahanpääsyn epäämisen jälkeen (esim.
lentokentän kauttakulkualueella) tai henkilö ei ole siellä fyysisesti (esimerkiksi henkilö, jonka
maahanpääsy on evätty maarajalla ja joka edelleen oleskelee fyysisesti kolmannen maan alueella).
Ensimmäisessä tapauksessa 4 artiklan 4 kohdan takeita voidaan ja pitäisi soveltaa. Toisessa
tapauksessa 4 artiklan 4 kohdan takeita ei voida soveltaa.
Palauttamiskieltoa koskeva oikeus, joka tunnustetaan 4 artiklan 4 kohdan b alakohdassa (ja joka
vahvistetaan Euroopan ihmisoikeussopimuksen 3 artiklassa sekä perusoikeuskirjan 19 artiklan
2 kohdassa), on ehdoton eikä sitä saa rajoittaa missään tapauksessa, vaikka ulkomaalaiset olisivat
uhka yleiselle järjestykselle tai olisivat syyllistyneet erityisen vakavaan rikokseen. Tällaisilta
henkilöiltä voidaan evätä pakolaisasema tai toissijainen suojeluasema, mutta heitä ei silti voida
palauttaa paikkaan, jossa heitä voidaan kiduttaa tai heidät voidaan tappaa.
2.3. Rikosoikeus- ja luovuttamistapaukset
Jäsenvaltiot voivat vapaasti (mutta niiden ei ole pakko) päättää olla soveltamatta direktiiviä
kolmansien maiden kansalaisiin
19
– jotka on rikosoikeudellisena seuraamuksena tai rikosoikeudellisen seuraamuksen
johdosta määrätty palautettavaksi kansallisen lainsäädännön mukaisesti tai
– jotka ovat luovuttamismenettelyn kohteena.
Lisäselvennys:
Tässä säännöksessä tarkoitetut rikosoikeustapaukset ovat sellaisia, joita pidetään tyypillisesti
rikoksena jäsenvaltioiden kansallisissa oikeusjärjestyksissä.
Asiassa C-297/12, Filev ja Osmani, annetussa tuomiossa unionin tuomioistuin on
nimenomaisesti selventänyt, että kansallisen huumausainelain säännöksien
rikkomukset ja huumausainekaupasta saadut tuomiot voivat olla tapauksia, joihin
poikkeusta sovelletaan.
Tuomioistuin on vahvistanut asiassa Achoughbabian annetussa tuomiossa, että tätä
poikkeusta ei voida soveltaa – ilman, että palauttamisdirektiiviltä poistetaan sen
kohde ja sitova vaikutus – sellaisiin kolmansien maiden kansalaisiin, jotka ovat
syyllistyneet ainoastaan laittomaan oleskeluun.
Vähäisempiä maahanmuuttoon liittyviä rikkomuksia, kuten pelkkää laitonta
maahantuloa tai oleskelua ei voida käyttää perusteena tämän poikkeuksen
soveltamiseen.
Luovuttamismenettelyt eivät välttämättä liity palauttamismenettelyihin (Euroopan neuvoston
vuoden 1957 yleissopimus rajoittaa luovuttamisen luovutettaviin henkilöihin, joiden osalta pyynnön
esittäneen valtion toimivaltaiset viranomaiset ovat aloittaneet rikosoikeudenkäynnin tai jotka
kyseiset viranomaiset ovat etsintäkuuluttaneet rangaistuksen tai säilöönottopäätöksen suorittamista
varten). Päällekkäisyyksiä kuitenkin saattaa olla, ja poikkeuksen tavoitteena on tehdä selväksi, että
jäsenvaltioilla on mahdollisuus olla soveltamatta palauttamisdirektiiviin sisältyviä menettelytakeita,
kun ne toteuttavat palauttamisen luovuttamismenettelyjen yhteydessä.
3. Suotuisammat säännökset
Oikeusperusta: palauttamisdirektiivi – 4 artikla
Vaikka palauttamisdirektiivin tarkoituksena on yhdenmukaistaa palautusmenettelyjä jäsenvaltioissa,
se jättää erikseen mainiten ennalleen kahden- tai monenvälisten kansainvälisten sopimusten
suotuisammat säännökset (4 artiklan 1 kohta). Palauttamisdirektiivi ei estä myöskään soveltamasta
kolmannen maan kansalaisen kannalta suotuisampia säännöksiä, jotka sisältyvät yhteisön
maahanmuutto- ja turvapaikka-alan säännöstöön (4 artiklan 2 kohta), eikä rajoita jäsenvaltioiden
oikeutta antaa tai pitää voimassa säännöksiä, jotka ovat suotuisampia niiden henkilöiden kannalta,
20
joihin niitä sovelletaan, edellyttäen, että kyseiset säännökset eivät ole tämän direktiivin vastaisia. (4
artiklan 3 kohta)
Lisäselvennys:
Koska palauttamisdirektiivin tarkoituksena on säätää palauttamismenettelyssä olevien
henkilöiden perusoikeuksien yhteisistä vähimmäisvaatimuksista, ”suotuisampi” olisi aina tulkittava
”suotuisammaksi palautettavalle henkilölle” eikä suotuisammaksi henkilön karkottavalle/poistavalle
valtiolle.
Jäsenvaltiot eivät voi soveltaa vapaasti tiukempia normeja asioissa, joita palauttamisdirektiivissä
säännellään. Ks. EU:n tuomioistuimen asiassa C-61/11, El Dridi, antaman tuomion 33 kohta:
”[direktiivissä 2008/115] ei kuitenkaan anneta jäsenvaltioille oikeutta soveltaa ankarampia
säännöksiä kysymyksissä, joita direktiivi koskee.”
Sakon määrääminen palauttamispäätöksen sijasta: Palauttamisdirektiivi ei salli mekanismia,
jonka nojalla kolmansien maiden kansalaisten laittomasta oleskelusta jäsenvaltion alueella
määrätään olosuhteiden mukaan joko sakko tai maastapoistaminen, koska nämä kaksi toimenpidettä
ovat toisensa pois sulkevia (asia C-38/14, Zaizoune).
Palauttamisdirektiivin osia on mahdollista soveltaa henkilöihin, jotka eivät kuulu 2 artiklan
2 kohdan a ja b alakohdan nojalla sen soveltamisalaan. Tällainen käytäntö on asianomaisen
henkilön edun mukainen; se on direktiivin mukainen voidaan ja sen voidaan katsoa kuuluvan
4 artiklan 3 kohdan piiriin.
4. Rikosoikeudelliset toimenpiteet maahanmuuttosääntöjen rikkomisen seurauksena
Oikeusperusta: palauttamisdirektiivi siten kuin EU:n tuomioistuin on tulkinnut sitä asioissa C-61/11, El Dridi, C-
430/11, Sagor, C-329/11, Achughbabian ja C-297/12, Filev ja Osmani annetuissa tuomioissa.
Jäsenvaltiot voivat vapaasti määrätä rikosoikeudellisia seuraamuksia maahanmuuttosääntöjen
rikkomisesta, jos tällaiset toimenpiteet eivät vaaranna palauttamisdirektiivin soveltamista.
Kansallisessa lainsäädännössä määritetään, minkälaisesta maahanmuuttosääntöjen rikkomisesta
määrätään seuraamuksia. Mikään ei estä jäsenvaltioita käsittelemästä kansallisessa rikoslaissa
muissa jäsenvaltioissa tapahtunutta maahanmuuttosääntöjen rikkomista ja ottamasta sitä huomioon:
Oikeasuhteisen sakkorangaistuksen määrääminen kansallisen rikosoikeuden mukaisesti
laittomasta oleskelusta jäsenvaltiossa ei ole sinänsä ristiriidassa palauttamisdirektiivin tavoitteiden
kanssa, koska se ei estä palauttamispäätöksen tekemistä ja täytäntöönpanoa noudattaen
täysimääräisesti palauttamisdirektiivissä vahvistettuja edellytyksiä (asia C-430/11, Sagor).
Kansallinen lainsäädäntö, jonka nojalla laittomasta oleskelusta voidaan määrätä joko sakko tai
21
maastapoistaminen, ei ole palauttamisdirektiivin mukainen, koska se vaarantaa sen tehokkuuden
(asia C-38/14, Zaizoune).
Välitön karkottaminen kansallisen rikosoikeuden nojalla (tapauksissa, joita ei ole suljettu
pois palauttamisdirektiivin soveltamisalasta sen 2 artiklan 2 kohdan b alakohdan nojalla, ks. edellä
2.3. kohta) sallitaan vain siltä osin kuin tuomio, jossa tämä rangaistus määrätään, täyttää
palauttamisdirektiivin kaikki takeet (ml. takeet, jotka koskevat palauttamispäätöksen muotoa,
oikeudellisia suojakeinoja ja vapaaehtoisen paluun mahdollisuuden huomioon ottamista etukäteen)
(asia C-430/11, Sagor).
Kansallisessa rikosoikeudessa säädetty kotiaresti sallitaan vain, jos on olemassa takuut, että
kotiaresti ei estä palautustoimea ja että se päättyy heti kun asianomaisen kuljetus pois jäsenvaltiosta
on mahdollista (asia C-430/11, Sagor).
Jäsenvaltiot eivät voi ennen palauttamismenettelyjä tai niiden aikana määrätä kansallisen
lainsäädännön nojalla vankeusrangaistusta pelkästään laittoman oleskelun vuoksi, koska tämä
viivästyttäisi palauttamista (asia C-61/11, El Dridi).
Jäsenvaltiot voivat vapaasti määrätä rikosoikeudellisia seuraamuksia rikosoikeudenkäyntiä
koskevien kansallisten sääntöjen mukaisesti niille kolmansien maiden kansalaisille, joihin on
sovellettu palauttamisdirektiivissä säädettyä palauttamismenettelyä ja jotka oleskelevat laittomasti
jäsenvaltion alueella ilman, että on olemassa perusteltua syytä olla palauttamatta heitä. Tällaisissa
tapauksissa perusoikeuksien, erityisesti Euroopan ihmisoikeussopimuksessa ja perusoikeuskirjassa
taattujen perusoikeuksien, noudattaminen on varmistettava kaikilta osin (asiassa C-329/11,
Achughbabian, annetun tuomion 48 ja 49 kohta).
Lisäselvennys:
Perustellut syyt olla palauttamatta henkilöä voivat olla
joko syitä, joihin palautettava henkilö ei voi vaikuttaa (kuten tarvittavien kolmansista
maista saatavien asiakirjojen viivästyminen kolmannen maan viranomaisten huonon
yhteistyön vuoksi; kriisitilanne paluumaassa, minkä vuoksi turvallinen paluu on
mahdotonta; paluun / maasta poistumisen estymisen vuoksi saadun aseman virallinen
lykkääminen tiettyjen palautettavien ryhmien osalta), tai
syitä, joihin palautettava henkilö voi vaikuttaa ja joita pidetään unionin tai
kansallisessa lainsäädännössä laillisina tai perusteltuina (esim. terveysongelmat tai
perhesyyt, jotka johtavat maastapoistamisen lykkäämiseen; vireillä oleva
muutoksenhakumenettely, jolla on lykkäävä vaikutus; päätös tehdä yhteistyötä
22
viranomaisten kanssa todistajana). Pelkkää subjektiivista toivetta pysyä EU:ssa ei
voida koskaan pitää sellaisenaan ”perusteltuna syynä”.
Perusteettomat syyt olla palauttamatta henkilöä voivat olla syitä, joihin palautettava henkilö
voi vaikuttaa ja joita ei katsota unionin tai kansallisessa lainsäädännössä laillisiksi tai perustelluiksi.
Näitä syitä voivat olla yhteistyön puute hankittaessa matkustusasiakirjoja, yhteistyön puute
henkilöllisyyden antamisen yhteydessä, asiakirjojen tuhoaminen, pakeneminen tai
maastapoistamistoimien vaikeuttaminen. On syytä korostaa, että jäsenvaltiossa laittomasti
oleskelevien kolmansien maiden kansalaisten pelkkää subjektiivista toivetta oleskella EU:ssa ei
voida koskaan pitää ”perusteltuna syynä”.
Rikosoikeudellisten seuraamuksien, joilla henkilöitä, joita ei voida poistaa maasta, pyritään
samaan luopumaan laittomasta oleskelusta, on oltava perusoikeuksien, etenkin Euroopan
ihmisoikeussopimuksessa ja perusoikeuskirjassa turvattujen perusoikeuksien mukaisia ja niiden
osalta on noudatettava suhteellisuusperiaatetta. Yhteistyöstä kieltäytyvien palautettavien
henkilöiden vapaudenmenetyksen enimmäiskesto on rajoitettu palauttamisdirektiivissä
18 kuukauteen. Komissio katsoo4, ettei jäsenvaltioiden tulisi 18 kuukauden ajanjakson päättymisen
jälkeen (tai asiaankuuluvan kansallisen lainsäädännön mukaisen suurimman sallitun ajanjakson
jälkeen) asettaa rikoslainsäädännön nojalla vankeusrangaistusta palautettaville henkilöille, joiden
ainoa rikkomus on laiton oleskelu tai yhteistyöstä kieltäytyminen.
5. Kiinniotto ja velvollisuus tehdä palauttamispäätös
Oikeusperusta: palauttamisdirektiivi – 6 artikla
Jäsenvaltion on tehtävä palauttamispäätös sen alueella laittomasti oleskelevista kolmansien maiden
kansalaisista.
Jäsenvaltioiden on tehtävä palauttamispäätös alueellaan laittomasti oleskelevista kolmansien
maiden kansalaisista, ellei unionin oikeudessa nimenomaisesti säädetä poikkeuksesta (ks.
poikkeusten luettelo jäljempänä). Jäsenvaltiot eivät saa käytännössä sallia laittomasti oleskelevia
kolmansien maiden kansalaisia alueellaan ilman, että palauttamismenettely käynnistetään tai heille
annetaan oleskelulupa. Tämän jäsenvaltioiden velvoitteen (joko aloittaa palauttamismenettely tai
antaa oleskelulupa) tavoitteena on vähentää ”harmaita alueita”, estää laittomasti jäsenvaltioissa
oleskelevien henkilöiden riistoa ja parantaa kaikkien osapuolten oikeusvarmuutta.
Palauttamismenettelyiden toteuttamisesta vastaava jäsenvaltio on pääsääntöisesti se, jossa henkilö
on pidätetty. Esimerkki: Jos laiton maahanmuuttaja on tullut EU:hun jäsenvaltion A kautta
4 Tätä käsitellään vireillä olevassa asiassa C-390/14, Mehrabipari.
23
(havaitsematta), ja on sen jälkeen matkustanut jäsenvaltion B ja C alueella (havaitsematta) ja lopulta
pidätetty jäsenvaltiossa D, jäsenvaltio D vastaa palauttamismenettelyn toteuttamisesta. Schengen-
valtioiden sisärajatarkastusten väliaikainen palauttaminen ei vaikuta tähän periaatteeseen.
Poikkeukset tähän yleissääntöön esitetään jäljempänä 5.2., 5.3., 5.4., 5.5. ja 5.8. kohdassa.
Lisäselvennys:
Kansallisen lainsäädännön mukainen hallinnollinen sakko laittomasta oleskelusta voidaan
määrätä samanaikaisesti palauttamispäätöksen hyväksymisen kanssa. Tällainen hallinnollinen sakko
ei voi kuitenkaan korvata jäsenvaltioiden velvoitetta tehdä palauttamispäätös ja poistaa henkilö
maasta (asia C-38/14, Zaizoune).
Palauttamisdirektiivin mukaisia palauttamispäätöksiä on myös tehtävä, kun palautusmenettely
suoritetaan takaisinottosopimusta soveltamalla. Näiden sopimusten (jotka koskevat EU:n
jäsenvaltioiden ja kolmansien maiden välisiä suhteita) soveltaminen kolmannen maan kanssa ei
vaikuta palauttamisdirektiivin (joka koskee henkilön poistavan valtion ja palautettavan henkilön
välistä suhdetta) täysimääräiseen ja kokonaisvaltaiseen soveltamiseen kussakin
palauttamistapauksessa. Takaisinottosopimuksen soveltaminen edellyttää, että ensin annetaan
palauttamispäätös.
Kansallisessa lainsäädännössä voidaan säätää, että kolmannen maan kansalainen on velvollinen
poistumaan EU:n alueelta, jos hänen oleskelunsa on laitonta. Tällainen teoreettinen oikeudellinen
velvollisuus ei muodosta palauttamispäätöstä. Sen tueksi on kussakin tapauksessa tehtävä
yksilöllinen palauttamispäätös.
Kiinniottoon liittyvät käytännöt – perusoikeuksien kunnioittaminen
Jäsenvaltioilla on velvoite tehdä palauttamispäätös kaikista niiden alueella laittomasti oleskelevista
kolmansien maiden kansalaisista perusoikeuksia kunnioittaen ja suhteellisuusperiaatetta noudattaen
(johdanto-osan 24 kappale). Oikeutettua tavoitetta torjua laitonta maahanmuuttoa voidaan punnita
muihin oikeutettuihin valtion intresseihin nähden. Näitä ovat yleiset kansanterveysnäkökohdat,
rikollisuuden torjuminen valtion edun mukaisesti, kattavan väestörekisterin merkitys, lapsen edun
kunnioittaminen (jota nimenomaisesti korostetaan johdanto-osan 22 kappaleessa), Geneven
yleissopimuksen noudattaminen (jota korostetaan johdanto-osan 23 kappaleessa) sekä muiden
perusoikeuskirjassa tunnustettujen asiaankuuluvien perusoikeuksien noudattaminen. Komissio
viittaa näkökohtiin, jotka esitettiin vuonna 2012 julkaistussa perusoikeusviraston laatimassa
laittomien maahanmuuttajien perusoikeuksia koskevassa asiakirjassa ”Apprehension of migrants in
an irregular situation – fundamental rights considerations” ( neuvoston asiakirja 13847/12).
24
Näiden periaatteiden mukaiset jäsenvaltioiden käytännöt eivät komission näkemyksen mukaan riko
velvoitetta tehdä palauttamisdirektiivin 6 artiklan 1 kohdan nojalla palauttamispäätös kolmansien
maiden kansalaisista, joiden oleskelu jäsenvaltiossa on laitonta.
Terveyspalveluiden saanti:
Terveydenhoitopalveluihin hakeutuvia laittomia maahanmuuttajia ei pitäisi pidättää
terveydenhoitolaitoksissa tai niiden läheisyydessä.
Terveydenhoitolaitoksia ei pitäisi vaatia jakamaan maahanmuuttajien henkilötietoja
maahanmuutosta vastaaville lainvalvontaviranomaisille mahdollista palauttamista varten.
Koulutuksen saanti:
Laittomia maahanmuuttajia ei pitäisi pidättää kouluissa, joita heidän lapsensa käyvät, tai niiden
läheisyydessä.
Kouluja ei pitäisi vaatia jakamaan maahanmuuttajien henkilötietoja maahanmuutosta vastaaville
lainvalvontaviranomaisille mahdollista palauttamista varten.
Uskonnonvapaus:
Laittomia maahanmuuttajia ei pitäisi pidättää tunnustetuissa uskonnonharjoituspaikoissa tai
niiden läheisyydessä, kun he harjoittavat uskontoaan.
Syntymän rekisteröinti:
Laittomien maahanmuuttajien pitäisi voida rekisteröidä lapsen syntyminen ja heidän pitäisi
saada syntymätodistus lapsilleen ilman pidätysvaaraa.
Syntymätodistuksia antavia väestörekistereitä ei pitäisi vaatia jakamaan maahanmuuttajien
henkilötietoja maahanmuutosta vastaaville lainvalvontaviranomaisille mahdollista palauttamista
varten.
Oikeussuojan saatavuus:
Jäsenvaltiot voivat harkita rikollisuuden torjunnan vuoksi mahdollisuuksia, joiden avulla uhrit ja
todistajat voivat ilmoittaa rikoksesta ilman pelkoa, että heidät pidätetään. Tätä varten voidaan
harkita seuraavia hyviä käytäntöjä:
– otetaan käyttöön mahdollisuuksia nimettömään, osittain nimettömään tai muunlaiseen
tehokkaaseen raportointiin,
– tarjotaan vakavien rikosten uhreille ja todistajille mahdollisuus kääntyä poliisin puoleen
kolmansien osapuolten välityksellä (kuten maahanmuuttajista vastaava oikeusasiamies,
25
nimetyt virkamiehet, tai humanitaarista ja oikeudellista apua tarjoavat yhteisöt),
– määritellään edellytykset, joiden täyttyessä rikosten, myös perheväkivallan, uhreille ja
todistajille voidaan myöntää oleskelulupa direktiivissä 2004/81/EY ja direktiivissä
2009/52/EY asetettujen vaatimusten perusteella,
– otetaan huomioon tarve irrottaa väkivallan uhrien maahanmuuttoasema pääasiallisesta
luvan haltijasta, joka on samalla rikoksentekijä,
– esitteiden laatiminen yhteistyössä työsuojeluviranomaisten tai muiden asiaankuuluvien
elinten kanssa, jotta työpaikoillaan pidätetyille maahanmuuttajille tiedotetaan
järjestelmällisesti ja objektiivisesti mahdollisuuksista tehdä kantelu työnantajistaan
direktiivin 2009/52/EY säännöksien avulla, ja jotta ryhdytään toimiin merkityksellisten
todisteiden turvaamiseksi.
Oikeudellista apua etsiviä laittomia maahanmuuttajia ei pitäisi pidättää ammattiliitoissa tai niiden
läheisyydessä tai muissa tällaista tukea tarjoavissa elimissä.
Lisäksi komissio suosittelee, että laittomassa asemassa olevia kolmansien maiden kansalaisia, jotka
haluavat käyttää julkisia palveluja, joissa rekisteröidään kansainvälistä suojelua koskevat
hakemukset, ei pitäisi pidättää näissä tiloissa tai niiden läheisyydessä.
Erityistapaukset:
5.1. Pidättäminen maastalähtötarkastuksen aikana
Oikeusperusta: palauttamisdirektiivi – 6 artikla
Palauttamispäätös voidaan tehdä tietyissä olosuhteissa tapauskohtaisen tutkimuksen perusteella ja
suhteellisuusperiaatteen huomioon ottaen myös, jos jäsenvaltiossa laittomasti oleskeleva kolmannen
maan kansalainen pysäytetään unionin ulkorajalla, kun hän on poistumassa EU:n alueelta. Tämä voi
olla perusteltua tapauksissa, joissa maastalähtötarkastuksessa havaitaan erittäin merkittävä
oleskeluajan ylitys tai laiton oleskelu. Tällaisissa tapauksissa jäsenvaltiot voivat aloittaa
oleskeluajan ylittämisestä tiedon saatuaan palauttamismenettelyn, joka voi johtaa
palauttamispäätöksen tekemiseen. Jos päätös tehdään, siihen liitetään maahantulokielto in absentia -
menettelyssä (noudattaen jäljempänä 11.3. ja 12. kohdassa tarkoitettuja menettelyllisiä takeita).
Vaikka tällaisessa erityistilanteessa henkilö on joka tapauksessa lähdössä EU:sta,
palauttamispäätöksen tekeminen voi olla järkevää, koska jäsenvaltio voi määrätä myös
maahantulokiellon ja siten estää maahantulon myöhemmin ja mahdollisen laittoman oleskelun
vaaran.
26
Jäsenvaltiot voivat säätää menettelyistä, jotka mahdollistavat tällaisissa erityistapauksissa
palauttamispäätösten tekemisen ja tarvittaessa maahantulokiellon määräämisen suoraan
lentokentällä (tai muilla rajanylityspaikoilla).
Jos kolmannen maan kansalainen on ylittänyt viisuminsa tai oleskelulupansa voimassaoloajan ja
lähtee EU:sta toisen jäsenvaltion / kauttakulkujäsenvaltion kautta, toisen jäsenvaltion on tehtävä
palauttamispäätös ja annettava maahantulokielto (voimassaoloajan ylittänyt oleskelee yleensä myös
toisessa jäsenvaltiossa / kauttakulkujäsenvaltiossa palauttamisdirektiivissä tarkoitetulla tavalla
”laittomasti”).
5.2. Toisen jäsenvaltion tekemän palauttamispäätöksen saajat
Oikeusperusta: Direktiivi 2001/40/EY
Muistutus/selvitys: Jäsenvaltion tekemän palauttamispäätöksen vaikutusta toisessa jäsenvaltiossa on käsitelty
palauttamisdirektiivistä vuonna 2005 annetun komission ehdotuksen erillisessä V luvussa (”Kiinniotto toisessa
jäsenvaltiossa”). Tämä luku sekä komission ehdotuksen 20 artikla, jonka mukaan kolmansien maiden kansalaisia
koskevien maastapoistamispäätösten vastavuoroisesta tunnustamisesta annettu direktiivi 2001/40 kumotaan, poistettiin
neuvotteluissa ja direktiivi 2001/40 pysyi voimassa. Direktiivissä 2001/40/EY nimenomaisesti mahdollistetaan se, että
jäsenvaltion toimivaltaisen viranomaisen tekemä palauttamispäätös toisen jäsenvaltion alueella oleskelevasta
kolmannen maan kansalaisesta tunnustetaan. Palauttamisdirektiivin 6 artiklassa ei nimenomaisesti mainita sellaista
tilannetta, että toinen jäsenvaltio tunnustaa ensimmäisen jäsenvaltion direktiivin 2001/40 mukaisesti tekemän
palauttamispäätöksen. Kirjaimellinen 6 artiklan tulkinta, joka edellyttäisi tällaisessa tapauksessa, että päätöksen
tunnustava jäsenvaltio tekee myös toisen täysimääräisen palauttamispäätöksen direktiivin 2008/115 mukaisesti, poistaisi
kaiken direktiivin 2001/40 tarjoaman lisäarvon. Jotta direktiivin 2001/40 voimassaolon jatkuminen olisi
tehokkuusperiaatteen mukaista, oli tarpeen löytää tulkinta, jonka perusteella direktiivien 2001/40 ja 2008/115
rinnakkaisella voimassaololla on merkitystä.
Jos jäsenvaltio A pysäyttää henkilön, johon jo sovelletaan jäsenvaltion B antamaa
palauttamispäätöstä, jäsenvaltio A voi joko
1) tehdä palauttamisdirektiivin 6 artiklan 1 kohdan nojalla uuden palauttamispäätöksen tai
2) palauttaa henkilön jäsenvaltioon B olemassa olevan kahdenvälisen sopimuksen
perusteella palauttamisdirektiivin 6 artiklan 3 kohdan mukaisesti tai
3) tunnustaa jäsenvaltio B:n direktiivin 2001/40/EY mukaisesti tekemän
palauttamispäätöksen.
Jos jäsenvaltio tunnustaa jäsenvaltio B:n tekemän direktiivin 2001/40/EY mukaisen
palauttamispäätöksen, sen on edelleen sovellettava suojatoimia, jotka liittyvät palauttamisen
täytäntöönpanoon (maastapoistamiseen) palauttamisdirektiivin mukaisesti, kun tunnustettu
palauttamispäätös pannaan täytäntöön.
27
Palauttamispäätöksien vastavuoroinen tunnustaminen voi tarjota merkittävää lisäarvoa tietyissä
tapauksissa, etenkin kun kyse on palautettavien henkilöiden kuljettamisesta maitse (ks. jäljempänä
6.4. kohta). Komissio kannustaa jäsenvaltioita hyödyntämään vastavuoroisen tunnustamisen
mahdollisuutta aina, kun tämä auttaa nopeuttamaan palauttamismenettelyjä ja vähentämään
hallinnollista taakkaa.
5.3. Suhde Dublinin sääntöihin
Oikeusperusta: Dublin-asetus (EU) N:o 604/2013 – 19 ja 24 artikla
Palauttamisdirektiivin 6 artiklassa ei nimenomaisesti mainita tilannetta, jossa toinen jäsenvaltio
käyttää Dublin-asetuksen tarjoamaa mahdollisuutta pyytää ensimmäistä jäsenvaltiota ottamaan
takaisin laittomasti oleskeleva kolmannen maan kansalainen. Kirjaimellinen 6 artiklan tulkinta, joka
edellyttäisi tällaisessa tapauksessa, että pyynnön esittävä (toinen) jäsenvaltio tekee täysimääräisen
palauttamispäätöksen direktiivin 2008/115 mukaisesti, poistaisi kaiken Dublin-asetuksen sääntöjen
tarjoaman lisäarvon. Uuden Dublin-asetuksen (EU) N:o 604/2013 sanamuodossa puututaan
nimenomaan tähän ongelmaan ja annetaan selkeät säännöt palauttamisdirektiivin ja Dublin-
asetuksen yhdenmukaisesta soveltamisesta.
Tapauksissa, joissa kolmannen maan kansalainen on hakenut turvapaikkaa ja saanut
oleskeluoikeuden turvapaikanhakijana toisessa jäsenvaltiossa, ei kuulu palauttamisdirektiivin
soveltamisalaan, koska kolmannen maan kansalaisella on oikeus pysyä turvapaikanhakijana ja
hänen ei siis voida katsoa oleskelevan laittomasti toisessa jäsenvaltiossa.
Toisaalta tapaukset, joissa kolmannen maan kansalainen ei ole hakenut turvapaikkaa eikä ole saanut
oleskeluoikeutta turvapaikanhakijana toisessa jäsenvaltiossa, kuuluvat palauttamisdirektiivin
soveltamisalaan. Seuraavat tilanteet5 voivat olla mahdollisia:
i. Kolmannen maan kansalaisella on turvapaikanhakijan asema ensimmäisessä
jäsenvaltiossa (menettely on käynnissä ja lopullista päätöstä ei ole vielä tehty). Tässä
tapauksessa sovelletaan Dublin-asetusta sen perusperiaatteen nojalla, että jonkin
jäsenvaltion pitäisi arvioida jäsenvaltiossa turvapaikkahakemuksen esittäneen
kolmannen maan kansalaisen kansainvälisen suojelun tarve. Jäsenvaltio ei voi palauttaa
kyseistä kolmannen maan kansalaista kolmanteen maahan; se voi vain lähettää hänet
5 Esimerkkejä on yksinkertaistettu selvennykseksi. Käytännössä kaikkia tapauksia on arvioitava yksittäisten
olosuhteiden perusteella.
28
Dublin-asetuksen nojalla asiasta vastaavaan jäsenvaltioon, jotta hänen pyyntönsä
tutkitaan.
ii. Kolmannen maan kansalainen on peruuttanut turvapaikkahakemuksensa ensimmäisessä
jäsenvaltiossa. Jos hakemuksen peruuttaminen on johtanut hakemuksen hylkäämiseen
(uudelleenlaaditun turvapaikkamenettelyjä koskevan direktiivin 27 tai 28 artiklan
perusteella), voidaan soveltaa jäljempänä iii alakohdassa mainittuja sääntöjä (valinta
Dublinin sääntöjen tai palauttamisdirektiivin soveltamisen välillä). Jos hakemuksen
peruuttaminen ei ole johtanut hakemuksen hylkäämiseen, sovelletaan Dublin-asetusta
(erityissäädöksenä (lex specialis)) sen perusperiaatteen nojalla, että jonkin jäsenvaltion
pitäisi arvioida jäsenvaltiossa turvapaikkahakemuksen esittäneen kolmannen maan
kansalaisen kansainvälisen suojelun tarve.
iii. Kolmannen maan kansalaisesta tehdään ensimmäisessä jäsenvaltiossa lopullinen päätös,
jolla hänen turvapaikkahakemuksensa hylätään. Tässä tapauksessa voidaan valita
Dublin-asetuksen tai palauttamisdirektiivin soveltamisen välillä. Uudessa Dublin-
asetuksessa tästä valinnasta säädetään selvästi 24 artiklan 4 kohdassa ja lisätään
selvennys, että siitä hetkestä lähtien, jolloin viranomaiset päättävät tehdä Dublin-
asetuksen mukaisen pyynnön, palauttamisdirektiivin ja palauttamismenettelyjen
soveltaminen keskeytetään ja sovelletaan ainoastaan Dublinin-sääntöjä (tämä vaikuttaa
myös säilöönottoa ja oikeussuojakeinoja koskeviin sääntöihin).
iv. Kolmannen maan kansalainen oli jo palautettu/poistettu onnistuneesti
(turvapaikkahakemuksen hylkäämisen tai peruuttamisen jälkeen) ensimmäisestä
jäsenvaltiosta kolmanteen maahan. Tässä tapauksessa, jos kolmannen maan kansalainen
palaa EU:n alueelle, uuden Dublin-asetuksen 19 artiklan 3 kohdassa säädetään selvästi,
ettei ensimmäinen jäsenvaltio voi enää olla vastuussa kolmannen maan kansalaisesta (ja
siksi häntä ei voida siirtää tähän jäsenvaltioon). Tässä skenaariossa sovelletaan
palauttamisdirektiiviä.
Konkreettisia esimerkkejä:
Kansainvälistä suojelua jäsenvaltiossa A hakenut henkilö matkustaa ilman oikeutta
naapurijäsenvaltioon B (ja ylittää sisärajan), ja poliisi pysäyttää hänet. Koska häneen sovelletaan
Dublin-asetusta, hänet siirretään jäsenvaltiosta B takaisin jäsenvaltioon A. Pitäisikö jäsenvaltion
B:n tässä tilanteessa tehdä palauttamispäätös tästä henkilöstä, koska hän oleskelee alueella
laittomasti?
29
Dublin-asetuksen säännöt ovat etusijaisia. Jäsenvaltio B ei voi tehdä
palauttamispäätöstä.
Voiko jäsenvaltio A (edellä kuvatussa skenaariossa) tehdä itse palauttamispäätöksen (ja määrätä
maahantulokiellon, jota lykätään turvapaikkamenettelyn käsittelyn loppuun saakka )?
Ei. Niin kauan kuin henkilöllä on turvapaikanhakijana oleskeluoikeus jäsenvaltiossa A,
hänen oleskelunsa ei ole palauttamisdirektiivissä tarkoitettua laitonta oleskelua
jäsenvaltiossa A eikä tämä voi tehdä palauttamispäätöstä.
Jäsenvaltiossa A myönnettyä kansainvälistä suojelua nauttiva kolmannen maan kansalainen
oleskelee laittomasti jäsenvaltiossa B (esim. oleskelee siellä yli 90 päivää). Sovelletaanko tällaisissa
tapauksissa palauttamisdirektiiviä? Mikä on menettely, jos henkilö kieltäytyy palaamasta
vapaaehtoisesti ensimmäiseen jäsenvaltioon, joka on myöntänyt suojeluaseman?
Dublin-asetus ei sisällä sääntöjä kansainvälistä suojelua saavien takaisin ottamisesta.
Siksi sovelletaan palauttamisdirektiivin 6 artiklan 2 kohdan mukaista ”yleistä
järjestelmää”. Tämän mukaan jäsenvaltion B on pyydettävä henkilöä palaamaan
jäsenvaltioon A, ja jos henkilö ei noudata tätä vapaaehtoisesti, jäsenvaltion B on
harkittava palauttamispäätöksen tekemistä ja otettava huomioon kaikki
palauttamisdirektiivin tarjoamat suojakeinot, erityisesti palauttamiskiellon periaate.
Tietyissä olosuhteissa, kun paluu/poistaminen kolmanteen maahan ei ole mahdollista ja
poistamista toiseen jäsenvaltioon voidaan pitää ”suotuisampana toimenpiteenä” (ks.
edellä 3 kohta), jäsenvaltio B voi pakottaa henkilön jäsenvaltioon A.
Kolmannen maan kansalainen, jonka sormenjäljet on otettu, koska hän on tullut laittomasti
jäsenvaltioon A, ja joka ei ole hakenut siellä turvapaikkaa, pysäytetään myöhemmin
jäsenvaltiossa B. Voiko jäsenvaltio B siirtää henkilön takaisin jäsenvaltioon A Dublin-asetuksen
säännösten perusteella?
Ei. Asia ei koske millään tavalla turvapaikkamenettelyä, joten Dublin-asetusta ei
sovelleta.
5.4. Laittomasti oleskeleva kolmannen maan kansalainen, jolla on oleskeluoikeus toisessa
jäsenvaltiossa
Oikeusperusta: palauttamisdirektiivi – 6 artiklan 2 kohta
Jäsenvaltion alueella laittomasti oleskelevia kolmansien maiden kansalaisia, joilla on toisen
jäsenvaltion myöntämä voimassa oleva oleskelulupa tai muu oleskeluun oikeuttava lupa, on
30
vaadittava siirtymään välittömästi kyseisen toisen jäsenvaltion alueelle. Jos asianomainen
kolmannen maan kansalainen ei noudata tätä vaatimusta tai jos kolmannen maan kansalaisen
välitön poistuminen on tarpeen yleisen järjestyksen tai valtion turvallisuuden vuoksi, sovelletaan
1 kohtaa.
Tämän säännöksen mukaan – joka korvaa Schengenin sopimuksen soveltamisesta tehdyn
yleissopimuksen 23 artiklan 2 ja 3 kohtaan sisältyvän samankaltaisen säännön – palauttamispäätöstä
ei tehdä laittomasti oleskelevista kolmansien maiden kansalaisista, joilla on voimassa oleva
oleskelulupa toisessa jäsenvaltiossa. Tällaisissa tapauksissa kolmannen maan kansalaisen olisi ensin
palattava välittömästi jäsenvaltioon, jossa hänellä on oleskeluoikeus. Ainoastaan jos henkilö ei
noudata pyyntöä tai tapauksissa, joissa henkilö on vaaraksi yleiselle järjestykselle tai kansalliselle
turvallisuudelle, tehdään palauttamispäätös.
Lisäselvennys:
Tarkka muoto, jolla päätös palata välittömästi toisen jäsenvaltion alueelle tehdään, olisi
määritettävä kansallisen lainsäädännön mukaisesti. On suositeltavaa tehdä päätökset kirjallisesti ja
perustella ne. Sekaannusten välttämiseksi kyseistä päätöstä ei pitäisi kutsua
”palauttamispäätökseksi”.
Toiseen jäsenvaltioon palaamista varten asetettava ajanjakso: Ei voida antaa mitään yleistä
ohjetta ajasta, jonka on kuluttava toisen jäsenvaltion alueelle siirtymistä koskevan pyynnön
antamisesta siihen hetkeen, jolloin tehdään 6 artiklan 1 kohdan mukainen palauttamispäätös. Sopiva
ajanjakso olisi valittava kansallisen lainsäädännön mukaisesti ja otettava huomioon yksilölliset
olosuhteet, suhteellisuusperiaate ja se, että säännöksessä käytetään termiä ”välittömästi”.
Ajanjaksoa, joka kuluu toisen jäsenvaltion alueelle siirtymistä koskevan pyynnön antamisesta siihen
hetkeen, jolloin tehdään 6 artiklan 1 kohdan mukainen palauttamispäätös, ei pitäisi laskea osaksi
mahdollista vapaaehtoista poistumista varten asetettua ajanjaksoa, sillä se on palauttamispäätöksen
osatekijä ja alkaa kulua ainoastaan palauttamispäätöksen tekemisestä.
Toiseen jäsenvaltioon lähtöä koskeva valvonta: Unionin oikeudessa ei määritetä, miten
velvoitetta palata toisen jäsenvaltion on valvottava. Jäsenvaltioiden olisi varmistettava kansallisen
lainsäädännön mukaisesti, että niiden päätöksiä noudatetaan asianmukaisesti.
Toisen jäsenvaltion antamien lupien ja oleskelupien voimassaolon tarkastaminen: Tällä hetkellä
ei ole tätä asiaa koskevaa jäsenvaltioiden välistä keskitettyä tietojenvaihtojärjestelmää.
Jäsenvaltioita kannustetaan kahdenväliseen yhteistyöhön ja antamaan viipymättä asiaan liittyvät
tiedot toisilleen kansallisen lainsäädännön ja kahdenvälisten yhteistyöjärjestelyjen mukaisesti.
31
Olemassa olevia kansallisia yhteyspisteitä (esim. niitä, jotka luetellaan Schengenin käsikirjan
liitteessä 2) voidaan myös käyttää tähän tarkoitukseen.
Käsite ”oleskelulupa tai muu lupa, joka oikeuttaa oleskeluun”6 on hyvin laaja ja kattaa
jäsenvaltion myöntämät erilaiset asemat tai luvat, joilla annetaan oikeus lailliseen oleskeluun (eikä
vain hyväksytä palauttamisen/maastapoistamisen väliaikaista lykkäämistä).
Seuraavat tapaukset kuuluvat tämän käsitteen piiriin:
pitkäaikainen viisumi (jolla selvästi myönnetään oleskeluoikeus)
tilapäinen humanitaarisin perustein myönnetty lupa (sikäli kuin tällaisella luvalla
annetaan oleskeluoikeus eikä vain lykätä palauttamista)
vanhentunut oleskelulupa, joka perustuu edelleen voimassa olevaan kansainväliseen
suojeluasemaan (kansainvälinen suojeluasema ei riipu sen osoittavan asiakirjan
voimassaolosta)
voimassaoleva viisumi pätemättömässä (vanhentuneessa) matkustusasiakirjassa
(Huom. Asiaa koskevan unionin lainsäädännön mukaan ei voida myöntää viisumia,
jonka voimassaoloaika ylittää passin voimassaoloajan. Voimassa olevaa viisumia
vanhentuneessa passissa ei siksi pitäisi koskaan esiintyä käytännössä. Jos tällainen
tilanne kuitenkin käy ilmi, kolmannen maan kansalaista ei pitäisi rangaista
kohtuuttomasti. Yksityiskohtaiset ohjeet asiaa koskevista viisumisäännöistä, ks.
ajantasaistettu viisumikäsikirja, II osan 4.1.1. ja 4.1.2. kohta).
Seuraavat tapaukset eivät kuulu tämän käsitteen piiriin:
umpeutunut oleskelulupa päättyneen oleskeluoikeuden vuoksi
väärennetyt ja väärät passit tai oleskeluluvat
maastapoistamisen väliaikaisen lykkäämisen todistava asiakirja
asema maasta poistamisen estymisen vuoksi (siltä osin kuin tämä ei merkitse laillista
oleskeluoikeutta).
Yleissääntö on se, ettei henkilöä poisteta maasta toisiin jäsenvaltioihin: Jos kolmannen maan
kansalainen ei suostu palaamaan vapaaehtoisesti 6 artiklan 2 kohdan mukaisesti jäsenvaltioon, jossa
hänellä on oleskelulupa, sovelletaan 6 artiklan 1 kohtaa, ja olisi tehtävä palauttamispäätös henkilön
palauttamisesta suoraan kolmanteen maahan. Henkilöä ei ole mahdollista siirtää takaisin toiseen
jäsenvaltioon pakkokeinoin, ellei voimassa olevassa jäsenvaltioiden välisessä kahdenvälisessä
6 Käsite on laaja kaiken kattava säännös, jonka piiriin sisältyvät myös tapaukset, jotka on nimenomaisesti jätetty
Schengenin rajasäännöstön 2 artiklan 15 kohdan b alakohdan i ja ii alakohdassa tarkoitetun ”oleskeluluvan”
määritelmän ulkopuolelle.
32
sopimuksessa, joka oli voimassa 13. tammikuuta 2009 (ks. jäljempänä 6 artiklan 3 kohta), määrätä
nimenomaisesti tästä mahdollisuudesta tai tietyissä olosuhteissa, joissa paluu/poistaminen
kolmanteen maahan ei ole mahdollista ja oleskeluluvan myöntänyt jäsenvaltio suostuu ottamaan
henkilön takaisin.
EU:n laajuista maahantulokieltoa ei määrätä 6 artiklan 2 kohtaa sovellettaessa: Kun laittomasti
oleskeleva kolmannen maan kansalainen palautetaan toiseen jäsenvaltioon 6 artiklan 2 kohdan
mukaisesti, EU:n laajuista maahantulokieltoa ei voida soveltaa 11 artiklan nojalla, koska tätä
artiklaa sovelletaan vain palauttamispäätöksen tekemiseen eikä tapauksiin, joissa henkilö ainoastaan
siirretään takaisin toiseen jäsenvaltioon. Lisäksi käytännön syistä on turha antaa EU:n laajuinen
maahantulokielto tilanteessa, jossa henkilö jatkaa laillisesti oleskeluaan toisessa jäsenvaltiossa.
Yleisen järjestyksen tai kansallisen turvallisuuden vaatima välitön maastapoistaminen:
Poikkeuksellisissa olosuhteissa, joita käsitellään 6 artiklan 2 kohdan toisessa lauseessa
(jälkimmäinen tapaus), henkilöstä tehdään välittömästi palauttamispäätös ja hänet poistetaan
kolmanteen maahan. Jäsenvaltiolle, jossa henkilöllä on oleskeluoikeus, olisi tiedotettava tästä.
Konkreettinen esimerkki:
Mitä palauttamisdirektiivin säännöksiä pitäisi soveltaa kolmansien maiden kansalaisiin, jotka
havaitaan jäsenvaltiossa A, joilla on jäsenvaltion B myöntämä voimassa oleva oleskelulupa ja joista
jäsenvaltio C on tehnyt SIS-järjestelmään (maahantulokieltoa koskevan) kuulutuksen?
Jäsenvaltion A olisi sovellettava 6 artiklan 2 kohtaa (kehottaa henkilöä palaamaan
jäsenvaltioon B). Koska jäsenvaltio C on määrännyt maahantulokiellon ja jäsenvaltio B
on samaan aikaan myöntänyt oleskeluluvan, asia on selvitettävä kahdenvälisesti
kuulutuksen tehneen jäsenvaltion (C) ja oleskeluluvan myöntäneen jäsenvaltion (B)
välillä Schengenin sopimuksen soveltamisesta tehdyn yleissopimuksen 25 artiklan
2 kohdan mukaisesti.
5.5. Laittomasti oleskeleva kolmannen maan kansalainen, johon sovelletaan voimassa olevia
jäsenvaltioiden välisiä kahdenvälisiä sopimuksia
Oikeusperusta: palauttamisdirektiivi – 6 artiklan 3 kohta
Ohjeellinen luettelo voimassa olevista kahdenvälisistä takaisinottosopimuksista jäsenvaltioiden
välillä löytyy Euroopan yliopistoinstituutin paluumuuttajia ja kehitysasioista käsittelevän
sovellusalustan (Return migration and Development Platform) takaisinottoon liittyvien sopimusten
luettelosta (inventory of the agreements linked to readmission), joka on saatavilla osoitteessa:
http://rsc.eui.eu/RDP/research/analyses/ra/
33
Jäsenvaltio voi olla tekemättä palauttamispäätöksen alueellaan laittomasti oleskelevasta
kolmannen maan kansalaisesta, jos toinen jäsenvaltio ottaa asianomaisen kolmannen maan
kansalaisen takaisin tämän direktiivin voimaantulopäivänä (eli 13.1.2009) voimassa olevien
kahdenvälisten sopimusten tai järjestelyjen nojalla. Tässä tapauksessa asianomaisen kolmannen
maan kansalaisen takaisin ottaneen jäsenvaltion on sovellettava 1 kohtaa.
Tässä säännöksessä määrätään – poikkeuksellisesti ja standstill-lausekkeen muodossa –
jäsenvaltioiden mahdollisuudesta siirtää laittomat maahanmuuttajat takaisin muihin jäsenvaltioihin
kahdenvälisten sopimusten tai 13. tammikuuta 2009 voimassa olleiden järjestelyjen perusteella.
Aiempia toimia koskeva muistutus/selvitys: Periaate, johon palauttamisdirektiivi perustuu, on laittomasti oleskelevien
henkilöiden palaaminen suoraan EU:sta kolmansiin maihin. Mahdollisuus pyytää toista jäsenvaltiota ottamaan takaisin
laittomasti oleskeleva henkilö kahdenvälisten sopimusten nojalla, minkä jälkeen henkilön takaisin ottanut jäsenvaltio
vuorostaan palauttaa tämän kolmanteen maahan (palauttamisessa syntyvä dominoefekti) on vastoin tätä periaatetta.
Tämä sisällytettiin direktiivin tekstiin vasta neuvottelujen myöhäisessä vaiheessa, kun eräät jäsenvaltiot vaativat
tiukasti, että palauttamisdirektiivin ei pitäisi velvoittaa niitä muuttamaan vakiintuneita käytäntöjä laittomasti
oleskelevien kolmansien maiden kansalaisten ottamisesta ja palauttamisesta muihin jäsenvaltioihin kahdenvälisten
sopimusten nojalla.
Lisäselvennys:
Kahdenvälisten sopimusten myöhempi soveltaminen jäsenvaltioiden A ja B sekä B ja C välillä:
Palauttamisdirektiivissä ja erityisesti sen 6 artiklan 3 kohdassa ei nimenomaisesti kielletä tällaista
voimassa olevien kahdenvälisten järjestelyjen palauttamiseen liittyvää dominovaikutusta. On
kuitenkin tärkeää, että lopulta direktiivin mukaisen palauttamismenettelyn kokonaisuudessaan
toteuttaa yksi jäsenvaltio. Koska tällaiset myöhemmin toteutettavat menettelyt aiheuttavat
hallinnolle merkittäviä kustannuksia ja ylimääräistä vaivaa palautettavalle, jäsenvaltioita kehotetaan
olemaan soveltamatta tätä käytäntöä.
EU:n laajuista maahantulokieltoa ei määrätä 6 artiklan 3 kohtaa sovellettaessa: Kun laittomasti
oleskeleva kolmannen maan kansalainen palautetaan takaisin toiseen jäsenvaltioon 6 artiklan
3 kohdan mukaisesti, EU:n laajuista maahantulokieltoa ei voida määrätä 11 artiklan nojalla, koska
tätä artiklaa sovelletaan vain palauttamispäätöksen tekemiseen eikä tapauksiin, joissa henkilö
ainoastaan palautetaan toiseen jäsenvaltioon. Lisäksi käytännön syistä on turha määrätä EU:n
laajuinen maahantulokielto tilanteessa, jossa henkilö ei vielä lähde EU:sta. (Ks. jäljempänä
11.8. kohta Schengenin sopimuksen soveltamisesta tehdyn yleissopimuksen 25 artiklan 2 kohdan
mukaisesta mahdollisuudesta antaa poikkeuksellisissa olosuhteissa puhtaasti kansallinen
maahantulokielto.)
34
Miten päätöstä takaisinotosta toiseen jäsenvaltioon pitäisi kutsua? – Koska
palauttamisdirektiivin mukainen palauttamisen (return) käsite merkitsee aina palauttamista
kolmansiin maihin, tällaisia kansallisia päätöksiä on suositeltavaa kutsua ”siirtopäätöksiksi”
(transfer decision) tai ”takaisin lähettämistä koskeviksi päätöksiksi” (passing back decision) eikä
”palauttamispäätöksiksi”.
Standstill-lauseke: Direktiivin 6 artiklan 3 kohtaan sisältyy nimenomainen standstill-lauseke.
Jäsenvaltiot voivat soveltaa 6 artiklan 3 kohdan tarjoamaa vaihtoehtoa ainoastaan ennen
13. tammikuuta 2009 voimaan tulleisiin kahdenvälisiin takaisinottojärjestelyihin. Voimassa olevat
sopimukset, jotka on neuvoteltu uudelleen/uudistettu 13. tammikuuta 2009 jälkeen, voivat edelleen
kuulua 6 artiklan 3 kohdan soveltamisalaan, jos uudelleenneuvotellulla/uudistetulla sopimuksella
muutetaan voimassa olevaa sopimusta ja se on selvästi luokiteltu sopimuksen muuttamiseksi. Jos
uudelleenneuvoteltu/uudistettu sopimus on ”aliud” (kokonaan uusi sopimus, jonka pääsisällys on
erilainen), 6 artiklan 3 kohta ei kata sitä enää.
Takaisinottosopimukset Schengen-maiden ja Yhdistyneen kuningaskunnan välillä: Tulkittaessa
6 artiklan 3 kohtaa (tulkinta poikkeuksesta palauttamisdirektiivin yleisiin sääntöihin) Yhdistynyttä
kuningaskuntaa on pidettävä jäsenvaltiona.
5.6. Laittomasti oleskeleva humanitaarisesta (tai muusta) syystä oleskeluluvan tai muun
oleskeluun oikeuttavan luvan saanut kolmannen maan kansalainen
Oikeusperusta: palauttamisdirektiivi – 6 artiklan 4 kohta
Jäsenvaltio voi milloin tahansa päättää myöntää alueellaan laittomasti oleskelevalle kolmannen
maan kansalaiselle erillisen oleskeluluvan tai muun luvan, joka oikeuttaa oleskeluun, yksilöllisten
inhimillisten syiden tai humanitaaristen tai muiden syiden perusteella. Tällöin palauttamispäätöstä
ei tehdä. Jos palauttamispäätös on jo tehty, se perutaan tai sitä lykätään oleskeluluvan tai muun
oleskeluun oikeuttavan luvan voimassaoloajaksi.
Jäsenvaltiot voivat milloin tahansa vapaasti myöntää luvan tai oleskeluoikeuden laittomasti
oleskelevalle kolmannen maan kansalaiselle. Tässä tapauksessa vireillä olevat
palauttamismenettelyt on päätettävä ja tehty palauttamispäätös tai maastapoistamismääräys on
peruutettava tai sitä on lykättävä. Sama koskee tapauksia, joissa jäsenvaltioiden on myönnettävä
oleskeluoikeus, esimerkiksi turvapaikkahakemuksen esittämisen jälkeen. Jäsenvaltioiden
päätettävissä on, mikä lähestymistapa (palauttamispäätöksen peruuttaminen tai lykkääminen)
valitaan, kun otetaan huomioon myönnetyn luvan tai oleskeluoikeuden luonne ja todennäköinen
kesto.
35
5.7. Laittomasti oleskeleva kolmannen maan kansalainen, jonka oleskeluluvan tai muun
oleskeluun oikeuttavan luvan uusimismenettely on vireillä
Oikeusperusta: palauttamisdirektiivi – 6 artiklan 5 kohta
Jos jäsenvaltion alueella laittomasti oleskelevan kolmannen maan kansalaisen oleskeluluvan tai
muun oleskeluun oikeuttavan luvan uusimismenettely on vireillä, jäsenvaltion on harkittava
palauttamispäätöksen tekemisestä pidättäytymistä, kunnes vireillä oleva menettely on saatu
päätökseen, sanotun kuitenkaan rajoittamatta 6 kohdan soveltamista.
Jäsenvaltiot voivat vapaasti pidättäytyä tekemästä palauttamispäätöstä laittomasti oleskelevista
kolmansien maiden kansalaisista, jotka odottavat päätöstä oleskeluluvan uusimisesta. Tällä
säännöksellä pyritään suojaamaan kolmansien maiden kansalaisia, jotka ovat oleskelleet laillisesti
jäsenvaltiossa tietyn ajan ja jotka sittemmin oleskelevat väliaikaisesti laittomasti oleskelulupansa
uusimiseen johtavan menettelyn viivästymisen vuoksi. Tämä säännös koskee vireillä olevia
menettelyjä oleskeluluvan uusimiseksi jäsenvaltiossa, jossa henkilö on pidätetty (eli 6 artiklan
5 kohdassa tarkoitetussa jäsenvaltiossa). Jäsenvaltioita kannustetaan soveltamaan tätä säännöstä
kaikissa tapauksissa, joissa on todennäköistä, että uusimishakemus hyväksytään, ja varmistamaan
asianomaisille henkilöille vähintään samanlainen kohtelu kuin palautettaville henkilöille
vapaaehtoista paluuta varten asetetulla ajanjaksolla tai palauttamisen lykkääntymisen aikana.
Tämä säännös ei kata vireillä olevia menettelyitä oleskeluluvan uusimiseksi toisessa jäsenvaltiossa.
Se, että henkilöön kohdistuu vireillä oleva menettely oleskeluluvan uusimiseksi toisessa
jäsenvaltioissa, voi kuitenkin erityisolosuhteissa oikeuttaa siihen, että palauttamista lykätään
9 artiklan 2 kohdan mukaisesti tai suotuisampia toimenpiteitä sovelletaan 4 artiklan 3 kohdan
mukaisesti.
5.8. Laillista maahanmuuttoa koskevien direktiivien erityissäännöt takaisinotosta
jäsenvaltioiden välillä EU:n sisäiseen liikkuvuuteen liittyvissä tapauksissa
Oikeusperusta: kolmansien maiden kansalaisten maahantulon ja oleskelun edellytyksistä yrityksen sisäisen siirron
yhteydessä annetun direktiivin 2014/66/EU 23 artikla, pitkään oleskelleiden kolmansien maiden kansalaisten asemasta
annetun direktiivin 2003/109/EY (jota on tarkistettu direktiivillä 2011/51/EU) 12 ja 22 artikla, sinistä korttia koskevan
direktiivin 2009/50/EY 18 artikla
Edellä mainitut direktiivit sisältävät erityissääntöjä takaisinotosta jäsenvaltioiden välillä EU:n
sisäiseen liikkuvuuteen liittyvissä tapauksissa (sisäisen siirron saaneen työntekijän luvat, EU:n
sinisen kortin haltijat, pitkään oleskelevat muiden maiden kansalaiset). Näitä säännöksiä on
pidettävä tarkempina säännöksinä (leges speciales), joita on noudatettava ensisijaisesti direktiivien
nimenomaisesti kattavissa tapauksissa.
36
6. Vapaaehtoinen paluu
Oikeusperusta: palauttamisdirektiivi – 7 artiklan 1 kohta
Palauttamispäätöksessä on määrättävä vapaaehtoista paluuta varten asianmukaisesta ajasta, jonka
pituus on seitsemästä päivästä kolmeenkymmeneen päivään, sanotun kuitenkaan rajoittamatta 2 ja
4 kohdassa tarkoitettujen poikkeusten soveltamista. Jäsenvaltiot voivat säätää kansallisessa
lainsäädännössään, että tällainen aika myönnetään vain asianomaisen kolmannen maan
kansalaisen hakemuksesta. Tässä tapauksessa jäsenvaltioiden on ilmoitettava asianomaiselle
kolmannen maan kansalaiselle mahdollisuudesta tehdä tällainen hakemus.
Vapaaehtoisen paluun edistäminen on yksi palauttamisdirektiivin keskeisistä tavoitteista.
Paluuvelvoitteen vapaaehtoinen noudattaminen on suositeltavampi kuin maasta poistaminen
kolmesta syystä: se on ihmisarvoisempi, turvallisempi ja usein kustannustehokkaampi vaihtoehto.
Jäsenvaltioita kannustetaan tarjoamaan mahdollisuus vapaaehtoiseen lähtöön mahdollisimman
monelle palautettavalle henkilölle ja pidättäytymään siitä vain niissä tapauksissa, joissa on vaara,
että tämä vaikeuttaa palauttamismenettelyn tarkoitusta.
Euroopan muuttoliikeverkoston (EMV) paluumuuttoa käsittelevä asiantuntijaryhmä (Return Expert
Group) pyrkii edistämään parempaa käytännön yhteistyötä valtioiden ja palauttamistoimenpiteiden,
vapaaehtoisen paluun ja uudelleenkotouttamisohjelmien parissa työskentelevien sidosryhmien
kanssa. Sen tulisi olla keskeinen väline tietojen keräämiseen ja jakamiseen, ja jäsenvaltioita
kannustetaan hyödyntämään sitä aktiivisesti.
Lisäselvennys:
Yleisenä periaatteena on antaa vapaaehtoiselle paluulle 7–30 päivää aikaa. Jäsenvaltioiden on
asetettava aika näissä puitteissa, elleivät tapauksen erityisolosuhteet oikeuta pidentämään sitä
7 artiklan 2 kohdan nojalla (ks. jäljempänä).
Jos yleisenä periaatteena olisi myöntää 60 päivää aikaa, tämä olisi ristiriidassa
yhdenmukaisuuden ja palauttamisdirektiivissä säädetyn yhteisen 7–30 päivän keston kanssa. Sitä ei
näin ollen voida perustella 4 artiklan 3 kohdan mukaisena suotuisampana säännöksenä. Jos 30–
60 päivän ajanjakso (joka ylittää 1 kohdassa yhdenmukaistetun keston) myönnetään
erityisolosuhteissa (jotka mainitaan 2 kohdassa), tämä kuuluu 7 artiklan 2 kohdan soveltamisalaan.
Perusoikeuskirjan 41 artiklan 2 kohdassa vahvistetun kuulluksitulo- oikeuden mukaisesti
jäsenvaltioiden olisi annettava palautettavalle henkilölle mahdollisuus määrittää yksilölliset
olosuhteet ja tarpeet, jotka on otettava huomioon myönnettävän ajanjakson määrityksessä. Tämä
37
koskee sekä tapauksia, joissa vapaaehtoista poistumista varten määrättävä aika määritetään viran
puolesta, että tapauksia, joissa ajanjakso vahvistetaan palautettavan henkilön hakemuksen johdosta.
Asianomaiselle henkilölle olisi 7 artiklan 1 kohdan kolmannen virkkeen nojalla annettava
erikseen tietoa mahdollisuudesta hakea aikaa vapaaehtoiseen poistumiseen. Yleisölle tarkoitetut
yleiset tiedotteet (esim. ilmoitukset mahdollisuudesta tehdä tällainen hakemus
maahanmuuttoviraston verkkosivuilla tai ilmoitusten painaminen ja niiden kiinnittäminen
paikallisten maahanmuuttoviranomaisten ilmoitustauluille) voivat olla hyödyllisiä, mutta niitä olisi
aina täydennettävä asianomaiselle henkilölle annettavalla henkilökohtaisella tiedottamisella.
Tietyiltä laittomien maahanmuuttajien ryhmiltä vaadittava hakemus: Jäsenvaltiot voivat 7
artiklan 1 kohdan toisen virkkeen nojalla vapaasti määrätä tietyille maahanmuuttajaryhmille
hakemusvaatimuksen ja soveltaa 7 artiklan 1 kohdan ensimmäisen virkkeen mukaista yleistä
sääntöä kaikissa muissa tapauksissa.
6.1. Vapaaehtoista poistumista varten määrätyn ajan pidentäminen
Oikeusperusta: palauttamisdirektiivi – 7 artiklan 2 kohta
Jäsenvaltiot myöntävät tarvittaessa vapaaehtoista poistumista varten asianmukaisen siihen
määrätyn ajan pidennyksen, ottaen huomioon yksittäistapaukseen liittyvät erityisolosuhteet, kuten
oleskelun pituuden, mahdolliset koulua käyvät lapset ja muut perhesiteet ja sosiaaliset siteet.
Lisäselvennys:
Vapaaehtoista poistumista varten määrätyn ajan pidentämiseen ei ole ennalta vahvistettua
enimmäismääräaikaa, ja kutakin tapausta olisi käsiteltävä omista lähtökohdistaan kansallisen
täytäntöönpanolainsäädännön ja hallinnollisen käytännön mukaisesti. Kun otetaan huomioon tekstin
viittaus koulua käyviin lapsiin (joka liittyy loogisesti ajatukseen, että lasten olisi käytävä
kouluvuotensa loppuun), direktiivi kattaa enintään yhden vuoden pidennyksen.
Aikaa voidaan jo lähtökohtaisesti pidentää yli 30 päivään (kun palauttamispäätös tehdään). Ei
ole tarpeen ensin määrätä 30 päivän ajanjaksosta ja sen jälkeen pidentää sitä.
Ilmaisu ”tarvittaessa” viittaa sekä palautettavan henkilön että palauttavan valtion olosuhteisiin.
Jäsenvaltioilla on kansallisen täytäntöönpanolainsäädäntönsä substanssiin ja sääntelyn tarkkuuteen
liittyvä harkintavalta.
Kansallisessa täytäntöönpanolainsäädännössä ja hallinnollisessa käytännössä olisi
nimenomaisesti otettava huomioon kolme näkökohtaa, jotka mainitaan 7 artiklan 2 kohdassa
(oleskelun pituus, koulua käyvät lapset ja perhesiteet). Jäsenvaltion hallinnolliset säännöt voivat
38
olla yksityiskohtaisempia ja niissä voidaan myös esittää muita syitä ajanjakson pidentämiselle,
mutta niiden ei pitäisi olla vähemmän tarkkoja, koska muuten yhdenmukaisuus vaarantuisi.
6.2. Vapaaehtoista paluuta edeltävät velvoitteet
Oikeusperusta: palauttamisdirektiivi – 7 artiklan 3 kohta
Vapaaehtoista paluuta varten määrätyn ajanjakson ajaksi voidaan asettaa velvoitteita, joilla
pyritään estämään pakenemisen vaara, kuten säännöllinen ilmoittautuminen viranomaisille,
asianmukaisen rahavakuuden tallettaminen, asiakirjojen luovuttaminen tai velvollisuus pysytellä
tietyssä paikassa.
Lisäselvennys:
Näistä 7 artiklan 3 kohdassa luetelluista velvoitteista voidaan määrätä vain erityisolosuhteissa,
kuten silloin, kun pyritään estämään pakenemisen vaara. Jos erityisolosuhteita ei ole, velvoitteet
eivät ole perusteltuja. Ks. myös EU:n tuomioistuimen asiassa C-61/11, El Dridi, antaman
tuomion 3 kohta: Direktiivin 7 artiklan 3 ja 4 kohdan mukaan jäsenvaltiot voivat ainoastaan
pakenemisvaaran kaltaisten poikkeuksellisten olosuhteiden vallitessa velvoittaa
palauttamispäätöksen saajan ilmoittautumaan säännöllisin väliajoin viranomaisille, tallettamaan
asianmukaisen rahavakuuden, luovuttamaan asiakirjoja tai pysyttelemään tietyssä paikassa, tai
määrätä vapaaehtoiselle paluulle varattavaksi alle seitsemän päivää tai olla lainkaan varaamatta
tähän aikaa.
On huomattava, että jäsenvaltioiden mahdollisuus asettaa tiettyjä velvoitteita voi olla
palautettavan henkilön kannalta edullista, koska se voi mahdollistaa vapaaehtoista poistumista
varten määrättävän ajan myöntämisen tapauksissa, joissa siihen ei olisi tavallisesti edellytyksiä.
Ei ole mahdollista ilmoittaa yleisesti sovellettavaa lukua, joka muodostaisi ”asianmukaisen
rahavakuuden”. Suhteellisuusperiaatetta on joka tapauksessa kunnioitettava, eli määrässä pitäisi
ottaa huomioon palautettavan henkilön yksilöllinen tilanne. Jäsenvaltioiden nykykäytännössä
määrät vaihtelevat noin 200 ja 5 000 euron välillä.
Jos yksittäistapauksessa on tarpeen, 7 artiklan 3 kohdassa mainitut velvoitteet voidaan määrätä
myös kumulatiivisesti.
Kun jäsenvaltio määrää 7 artiklan 3 kohdassa tarkoitettuja velvoitteita, sen olisi otettava
huomioon palautettavan henkilön yksilöllinen tilanne ja varmistettava suhteellisuusperiaatteen
täysimääräinen noudattaminen. Jäsenvaltioiden on vältettävä asettamasta velvoitteita, joita ei voida
tosiasiallisesti noudattaa (jos henkilöllä ei esimerkiksi ole passia, hän ei voi esittää sitä).
39
6.3. Vastakkaiset näkökohdat
Oikeusperusta: palauttamisdirektiivi – 7 artiklan 4 kohta
Jos on olemassa pakenemisen vaara tai laillista oleskelua koskeva hakemus on hylätty selvästi
perusteettomana tai vilpillisenä taikka jos asianomainen henkilö on vaaraksi yleiselle järjestykselle,
yleiselle turvallisuudelle tai valtion turvallisuudelle, jäsenvaltiot voivat olla myöntämättä aikaa
vapaaehtoista poistumista varten tai myöntää sitä varten vähemmän kuin seitsemän päivää.
Jäsenvaltiot voivat olla vapaasti myöntämättä aikaa vapaaehtoiseen poistumiseen 7 artiklan
4 kohdassa tyhjentävästi luetelluissa tapauksissa, joissa esiintyy ”vastakkaisia näkökohtia”, kuten
pakenemisen vaara tai vaara yleiselle järjestykselle. Jäsenvaltiot voivat kuitenkin muuttaa
tilannearviointiaan milloin tahansa (aiemmin yhteistyöstä kieltäytynyt palautettava henkilö voi
muuttaa asennettaan ja hyväksyä tarjouksen vapaaehtoisesta paluusta) ja myöntää vapaaehtoiseen
paluuseen aikaa, vaikka aluksi olisi esiintynyt pakenemisvaara.
Lisäselvennys:
Kaikilta laittomilta tulokkailta ei ole mahdollista sulkea yleisesti pois mahdollisuutta saada
aikaa vapaaehtoiseen paluuseen. Tällainen yleissääntö olisi vastoin pakenemisen vaaran
määritelmää, suhteellisuusperiaatetta ja velvollisuutta suorittaa tapauskohtainen arviointi, ja se
heikentäisi 7 artiklan tehoa vapaaehtoisen paluun edistämisessä.
Epäasiallisen hakemuksen jättäneet henkilöt on mahdollista jättää 7 artiklan 4 kohdan
soveltamisalan ulkopuolelle, koska 7 artiklan 4 kohdassa mainitaan nimenomaan selvästi
perusteettomat tai vilpilliset hakemukset. Hakemukset, joihin liittyy järjestelmän väärinkäyttöä,
ovat yleensä tuomittavampia kuin ne, jotka ovat ilmeisen perusteettomia. Siksi 7 artiklan 4 kohdan
katsotaan kattavan myös epäasialliset hakemukset.
Yleiselle järjestykselle, yleiselle turvallisuudelle tai valtion turvallisuudelle vaaraksi olevat
henkilöt voidaan sulkea myös pois. EU:n tuomioistuin on selventänyt asiassa C-554/13, Zh. ja O,
tältä osin, että jäsenvaltiot ovat pääosin vapaita määrittelemään kansallisten tarpeidensa mukaisesti
yleisen järjestyksen käsitteen asettamat vaatimukset. Käsite ”pakenemisen vaara” on eri asia kuin
”vaara yleiselle järjestykselle”. Käsite ”vaara yleiselle järjestykselle” edellyttää, että kyse on
yhteiskunnan perustavanlaatuiseen etuun vaikuttavasta todellisesta, välittömästä ja riittävän
vakavasta uhasta. Kaikki lain rikkominenhan häiritsee yhteiskuntajärjestystä. Jäsenvaltio ei voi
katsoa, että kolmannen maan kansalainen on vaaraksi yleiselle järjestykselle vain sillä perusteella,
että tällainen kansalainen on epäiltynä kansallisen oikeuden mukaan rikoksena rangaistavasta teosta
tai on saanut tällaisesta teosta rikostuomion. Muut olosuhteet, kuten kuin teon laatu ja vakavuus,
tällaisesta teosta kulunut aika ja kaikki seikat, jotka liittyvät sen epäilyn uskottavuuteen, että
40
asianomainen kolmannen maan kansalainen on syyllistynyt väitettyyn rikokseen, ovat
merkityksellisiä tapauskohtaisessa arvioinnissa, joka on joka tapauksessa tehtävä.
6.4. Säännösten noudattaminen käytännössä – kauttakulku maitse
Schengenin käsikirjan liite 39 ”VAKIOLOMAKE PALAUTTAMISPÄÄTÖKSEN TUNNUSTAMISTA VARTEN
MAITSE TAPAHTUVAN KAUTTAKULUN YHTEYDESSÄ”.
Kartta osallistuvista jäsenvaltioista (saatavilla EMV:n kyselynä (ad-hoc query), hakusana ”return”, 2015, EMN
Europa -verkkosivuilla)
Muistutus/selvitys: Palautettavalla henkilöllä, joka aikoo poistua EU:sta maitse vapaaehtoiseen poistumiseen varatussa
ajassa, ei ole voimassa olevaa viisumia tai muuta lupaa kauttakulkuun muiden jäsenvaltioiden kautta alkuperämaahansa,
ja hän on siten kotiin palatessaan vaarassa joutua poliisin pysäyttämäksi ja kauttakulkuvaltion tekemän toisen
palauttamispäätöksen kohteeksi. Tämä on ristiriidassa palauttamisdirektiivin vapaaehtoisen paluun kannustamista
koskevan tavoitteen kanssa.
Kauttakulkuviisumin myöntäminen palautettavalle henkilölle olisi epäasianmukainen ja epätäydellinen ratkaisu, koska
viisumin myöntäminen laittomasti oleskeleville kolmansien maiden kansalaisille, jotka joutuvat palaamaan, olisi vastoin
EU:n viisumisääntöjä. Lisäksi kauttakulkujäsenvaltioilla ei näytä olevan mitään kannustinta antaa tämäntyyppistä
viisumia (koska on vaara, että henkilöt voivat paeta ja/tai aiheuttaa palauttamiskustannuksia), joten ne käytännössä
usein epäävät viisumin. Eurooppalaisen kulkuluvan antaminen palautettavalle henkilölle ei ole myöskään ratkaisu.
Koska tällaisen kulkuluvan selkeästi määritelty oikeudellinen luonne ja oikeusvaikutukset puuttuvat, palautettavan
henkilön katsottaisiin puhtaasti oikeudellisesta näkökulmasta edelleen oleskelevan laittomasti kauttakulkuvaltiossa ja
hän saattaisi 6 artiklan 1 kohdan nojalla joutua uuden palauttamispäätöksen kohteeksi.
Yksi tapa välttää ongelma on edistää suoraan palaamista kolmansiin maihin lentoteitse. Tämä voi kuitenkin aiheuttaa
kuluja ja olla epäkäytännöllistä palautettavalle henkilölle.
Suositeltava lähestymistapa: Komission suosittelema lähestymistapa on se, että
kauttakulkujäsenvaltiot tunnustavat ensimmäisen jäsenvaltion antaman palauttamispäätöksen
Schengenin käsikirjan liitteen 39 (VAKIOLOMAKE PALAUTTAMISPÄÄTÖKSEN
TUNNUSTAMISTA VARTEN MAITSE TAPAHTUVAN KAUTTAKULUN YHTEYDESSÄ)
mukaisesti (komissio antoi sen syyskuussa 2011 kuultuaan asianomaisia jäsenvaltioita teknisellä
tasolla ja keskusteltuaan muuttoliikettä ja karkotuksia käsittelevän neuvoston työryhmän kanssa).
Tämän lähestymistavan perusteella kauttakulkujäsenvaltio voi tunnustaa ensimmäisen jäsenvaltion
tekemän palauttamispäätöksen, vapaaehtoiseen paluuseen myönnettävä aika mukaan lukien, ja
sallia palautettavan kauttakulun tunnustetun päätöksen ja tunnustetun vapaaehtoiseen paluuseen
myönnettävän ajan perusteella. Tämän lähestymistavan etu on se, ettei kauttakulkuvaltiota
velvoiteta antamaan uutta palauttamispäätöstä ja että se voi pyytää ensimmäistä jäsenvaltiota
maksamaan takaisin kaikki palauttamiskulut, jos jokin menee pieleen ja palautettava on poistettava
maasta kauttakulkuvaltion kustannuksella (soveltamalla direktiivin 2001/40/EY soveltamisesta
41
aiheutuvan taloudellisen epätasapainon korvaamista koskevista perusteista ja käytännön
järjestelyistä tehtyä päätöstä 2004/191/EY).
Jäsenvaltiot, jotka ovat edelleen haluttomia käyttämään tätä vapaaehtoista vaihtoehtoa (joko
lähettävänä tai vastaanottavana jäsenvaltiona) kannustetaan osallistumaan ja ilmoittamaan
komissiolle ja muille jäsenvaltioille osallistumisestaan.
Lisäselvennys:
Tunnustamislomake: Direktiivin 2001/40/EY erittäin laaja ja yleinen sanamuoto antaa
harkintavaltaa vastavuoroista tunnustamista koskeviin käytännön järjestelyihin (menettelylliset
yksityiskohdat) käytännön tarpeiden ja kansallisen lainsäädännön mukaisesti. Schengenin käsikirjan
liitteessä 39 ehdotettu lomake on yksi mahdollinen, muttei ainoa toimintatapa.
Oikeudellisesti tarkasteltuna jäsenvaltio B tunnustaa kaikki jäsenvaltion A tekemän
palauttamispäätöksen merkitykselliset seikat. Se tunnustaa myös ilmoituksen siitä, että kolmannen
maan kansalainen oleskelee laittomasti ja hänelle on myönnetty aikaa vapaaehtoista paluuta varten,
minkä vaikutus ulottuu päätöksen tunnustavan jäsenvaltion B alueelle.
Päätöksen tunnustavalla jäsenvaltiolla on kolme eri ”suojakeinoa”:
1) Liitteen 39 vakiolomaketta käytetään ainoastaan vapaaehtoisesti: jäsenvaltioille jää aina
mahdollisuus olla tunnustamatta toisen jäsenvaltion tekemää palauttamispäätöstä
tietyssä yksittäistapauksessa.
2) Ensimmäinen jäsenvaltio voi myöntää määräajan vapaaehtoista poistumista varten
7 artiklan mukaisesti, jos ei esiinny ”vastakkaisia näkökohtia”, kuten pakenemisen
vaaraa. Artiklan 7 mukainen palautettavien henkilöiden henkilökohtaisen tilanteen
alustava tarkastelu, joka on suoritettava ensimmäisessä jäsenvaltiossa, voi parantaa
kauttakulkujäsenvaltion luottamusta.
3) Jos jokin seikka menee pieleen ja palautettava täytyy poistaa maasta kauttakulkuvaltion
kustannuksella, kaikki maastapoistamiskustannukset voidaan veloittaa ensimmäiseltä
jäsenvaltiolta päätöksen 2004/191 nojalla.
6.5. Säännösten noudattaminen käytännössä – kauttakulku lentoteitse (direktiivi
2003/110/EY)
Avunannosta kauttakulkutilanteissa lentoteitse tapahtuvien palauttamistoimenpiteiden yhteydessä
annettu direktiivi 2003/110/EY tarjoaa oikeudellisen kehyksen jäsenvaltioiden
kauttakulkulentokenttien toimivaltaisten viranomaisten väliseen yhteistyöhön saattajan kanssa tai
ilman saattajaa tapahtuville lentoteitse toteutettaville palauttamistoimenpiteille. Direktiivissä (joka
42
hyväksyttiin viisi vuotta ennen palauttamisdirektiiviä) käytetyn termin ”ilman saattajaa tapahtuva
palauttamistoimenpide” voidaan tulkita kattavan myös palauttamisdirektiivin mukaisen
vapaaehtoisen palaamisen7. Komissio suosittelee soveltamaan järjestelmällisesti tätä oikeudellista
välinettä (direktiivi 2003/110/EY), kun vapaaehtoisen palaamisen yhteydessä järjestetään
kauttakulku ilmateitse (ks. myös 7.2. kohta).
6.6. Vapaaehtoisen paluun rekisteröinti
Tällä hetkellä ei ole mitään keskitettyä EU:n järjestelmää, jolla pidetään kirjaa vapaaehtoisesta
paluusta. Palautettavien henkilöiden maitse tapahtuvaa kauttakulkua koskevissa tapauksissa
Schengenin käsikirjan liitteen 39 suositusten mukaan rajavartija faksaa vahvistuksen
palauttamispäätöksen tehneelle jäsenvaltiolle. Muissa tapauksissa palautetut ilmoittavat joskus
paluustaan kolmansissa maissa olevien EU:n konsulaattien kautta. Joskus maastalähtötarkastuksen
tekevät rajavartijat rekisteröivät lähdön. Keskitetyn EU:n järjestelmän puuttuminen vapaaehtoisen
paluun seurannasta luo valvontaan ja tilastoihin liittyvän aukon.
Lyhyellä aikavälillä jäsenvaltioita kannustetaan hyödyntämään mahdollisimman tehokkaasti
saatavilla olevia tiedotuskanavia ja
1) järjestelmällisesti kannustamaan palautettavia henkilöitä, joille on myönnetty aikaa
vapaaehtoiseen paluuseen, ilmoittamaan palauttamispäätöksen tehneille (ja
maahantulokiellon antaneille) viranomaisille onnistuneesta paluusta. Palaaja voi
ilmoittaa paluustaan rajavartijalle (lähtöhetkellä), jäsenvaltion konsuliedustustolle
alkuperämaassaan (palattuaan sinne) tai jopa kirjeitse (antamalla riittävästi todisteita
siihen liitettynä). Tämän käytännön tehostamiseksi palauttamispäätökseen voidaan
liittää tiedote, jossa kerrotaan, mitä hyötyä palautettava saa ilmoittaessaan
viranomaisille onnistuneesta paluusta, ja ilmoitetaan yhteystietoineen jäsenvaltion
viranomainen, jonka puoleen palautettava henkilö voi kääntyä.
2) pyytämään, että maastalähtötarkastuksia suorittavat rajavartijat tiedustelevat – kun
heidän tietoonsa tulee laittoman maahanmuuttajan maastalähtö – onko palaajasta tehty
palauttamispäätöstä, johon liittyy vapaaehtoista paluuta koskeva ajanjakso, ja jos näin
on, ilmoittavat järjestelmällisesti palauttamispäätöksen antaneille viranomaisille
palaajan lähdöstä.
7 Huom. Tämä tulkinta ei tarkoita, että ilman saattajaa tapahtuva palauttaminen olisi synonyymi vapaaehtoiselle
paluulle. Ilman saattajaa tapahtuva palauttaminen voi myös kattaa pakkoon perustuvan paluun (maastapoiston)
ilman poliisisaattuetta.
43
7. Maastapoistaminen
Oikeusperusta: palauttamisdirektiivi – 8 artiklan 1–4 kohta
1. Jäsenvaltioiden on toteutettava kaikki tarvittavat toimenpiteet pannakseen täytäntöön
palauttamispäätöksen, jos vapaaehtoista poistumista varten ei ole myönnetty aikaa 7 artiklan
4 kohdan mukaisesti tai jos paluuvelvoitetta ei ole noudatettu 7 artiklan mukaisesti myönnetyn ajan
kuluessa.
2. Jos jäsenvaltio on myöntänyt 7 artiklan mukaisesti aikaa vapaaehtoista poistumista varten,
palauttamispäätös saadaan panna täytäntöön vasta tuon ajan päätyttyä, paitsi jos tämän ajan
kuluessa ilmenee 7 artiklan 4 kohdassa tarkoitettu vaara.
3. Jäsenvaltio voi erillisellä hallinnollisella tai oikeudellisella päätöksellä tai toimenpiteellä
määrätä maastapoistamisesta.
4. Jos kolmannen maan kansalainen vastustaa maastapoistamista ja jäsenvaltio käyttää –
viimeisenä keinona – pakkokeinoja pannakseen maastapoistamisen täytäntöön, kyseisten
pakkokeinojen on oltava oikeasuhteisia eikä niihin saa liittyä kohtuutonta voimankäyttöä.
Pakkokeinot pannaan täytäntöön kansallisen lainsäädännön mukaisesti, kunnioittaen
perusoikeuksia ja asianomaisen kolmannen maan kansalaisen ihmisarvoa sekä fyysistä
koskemattomuutta.
Palauttamispäätöksessä vahvistetaan tavoite (palauttamispäätöksen täytäntöönpano), joka olisi
saavutettava tehokkaasti ja oikeasuhteisesti kaikin tarvittavin toimenpitein, mutta jättää käytännön
yksityiskohdat (miten tämä toteutetaan) jäsenvaltion lainsäädännön ja hallinnollisen käytännön
piiriin. (Ks. unionin tuomioistuimen asiassa C-329/11, Achughbabian, antaman tuomion 36 kohta:
”… sanoilla ”toimenpiteet” ja ”pakkokeinot” viitataan kaikkiin toimiin, jotka tehokkaasti ja
oikeasuhteisesti johtavat asianomaisen palauttamiseen”.)
Vapaaehtoisen palaamisen ja maastapoistamisen ero: Paluu on hyvin laaja käsite ja se kattaa
palaamisen (vapaaehtoisesti tai pakotettuna) kolmanteen maahan paluuvelvoitetta noudattaen.
Maastapoistaminen on paljon suppeampi käsite. Se merkitsee paluuvelvoitteen täytäntöönpanoa eli
kuljettamista pois asianomaisesta jäsenvaltiosta. EU:n tuomioistuin on korostanut jo asioissa C-
61/11, El Dridi (41 kohta), ja Achoughbabian antamissaan tuomioissa, että toimenpiteet ovat
asteittaisia vapaaehtoisesta pakkokeinoihin. Käytännössä on usein tapauksia, joihin sisältyy sekä
pakotetun paluun piirteitä (säilöönotto) että vapaaehtoisuuden piirteitä (myöhempi vapaaehtoinen
matkustaminen ilman fyysisen voimankäytön tarvetta). Jäsenvaltioita kannustetaan soveltamaan
menettelyn kaikissa vaiheissa lievimpiä keinoja. Jos poistamis- tai säilöönottotoimien kohteena
44
olevat palautettavat muuttavat asennettaan ja osoittavat halukkuutta yhteistyöhön ja vapaaehtoiseen
lähtöön, jäsenvaltioita kannustetaan osoittamaan joustavuutta, ja niillä on tähän oikeus.
Vankeusrangaistus (rikosoikeudellisena toimenpiteenä maahanmuuttoon liittyvistä rikoksista) ei voi
koskaan olla palauttamisdirektiivissä tarkoitettu ”tarvittava toimenpide”. Palauttamiseen liittyvä
ainoa sallittu vapaudenmenetykseen liittyvä toimenpide on säilöönotto maastapoistamista varten
palauttamisdirektiivin 15 artiklan nojalla. (Ks. EU:n tuomioistuimen asiassa C-329/11,
Achughbabian, antaman tuomion 37 kohta: ”[...] etteivät vankeusrangaistuksen määrääminen ja
täytäntöönpano direktiivissä 2008/115 säädetyn palautusmenettelyn kuluessa tue direktiivillä
tavoitellun maastapoistamisen eli sen toteuttamista, että asianomainen varsinaisesti kuljetetaan
pois asianomaisesta jäsenvaltiosta. Tällainen rangaistus ei näin ollen ole direktiivin 2008/115
8 artiklassa tarkoitettu ”toimenpide” tai ”pakkokeino”.)
7.1. Lentoteitse tapahtuva maastapoistaminen
Oikeusperusta: palauttamisdirektiivi – 8 artiklan 5 kohta, päätöksen 2004/573/EY liitteenä olevat yhteiset ohjeet, jotka
koskevat lentoteitse tapahtuvaan yhteiseen maastapoistamiseen sovellettavia turvallisuusmääräyksiä
Lentoteitse tapahtuvan maastapoistamisen aikana jäsenvaltion on otettava huomioon päätöksen
2004/573/EY liitteenä olevat yhteiset ohjeet, jotka koskevat lentoteitse tapahtuvaan yhteiseen
maastapoistamiseen sovellettavia turvallisuusmääräyksiä.
Palauttamisdirektiivin mukaan jäsenvaltioiden on otettava huomioon päätöksen 2004/573/EY
liitteenä olevat yhteiset ohjeet, jotka koskevat lentoteitse tapahtuvaan yhteiseen maastapoistamiseen
sovellettavia turvallisuusmääräyksiä, kaikkien lentoteitse tapahtuvien maastapoistamisten eikä vain
– kuten päätöksessä 2004/573/EY alun perin suunniteltiin – yhteisten maastapoistamisten
yhteydessä.
Jotkut näiden ohjeiden osat on luonteeltaan sellaisia, että ne on tarkoitettu otettavaksi huomioon
ainoastaan yhteisillä lennoilla, kuten, ne, jotka liittyvät lennon järjestävien ja niille osallistuvien
jäsenvaltioiden rooliin ja tehtävienjakoon. Näitä ei voida ottaa huomioon puhtaasti kansallisella
tasolla. Kaikki muut ohjeiden osat (ks. tärkeimmät otteet jäljempänä) olisi kuitenkin otettava
huomioon myös puhtaasti kansallisissa maastapoistamistoimissa.
LENTOTEITSE TAPAHTUVAAN YHTEISEEN MAASTA POISTAMISEEN SOVELLETTAVIA
TURVALLISUUSMÄÄRÄYKSIÄ KOSKEVAT YHTEISET OHJEET
(otteita)
1. MAASTA POISTAMISTA EDELTÄVÄ VAIHE
45
1.1.2. Terveydentila ja potilaskertomukset
Järjestävän jäsenvaltion ja kunkin osallistuvan jäsenvaltion on varmistettava, että niiden vastuulla olevien
maasta poistettavien henkilöiden terveydentila on riittävän hyvä, jotta kyseisten henkilöiden lentoteitse
tapahtuva maastapoistaminen on sekä oikeudellisen että todellisen tilanteen perusteella arvioituna
turvallista. Maasta poistettavien henkilöiden potilaskertomusten on oltava saatavilla, jos tiedossa oleva
maasta poistettavan henkilön terveydentila tätä edellyttää tai jos lääkärinhoito on tarpeen. Näiden tietojen
on sisällettävä lääkärintarkastusten tulokset, diagnoosi sekä tiedot lääkintätoimenpiteiden mahdollisesti
edellyttämästä lääkehoidosta. […]
1.1.3. Asiakirjat
Järjestävän jäsenvaltion ja kunkin osallistuvan jäsenvaltion on varmistettava, että kutakin maasta
poistettavaa henkilöä varten on olemassa voimassa oleva matkustusasiakirja sekä kaikki muut tarvittavat
lisäasiakirjat, todistukset ja tiedot. Näiden asiakirjojen on oltava valtuutetun henkilön hallussa
määrämaahan saapumiseen asti.
1.2.3. Yksityisten saattajien käyttäminen
Jos osallistuva jäsenvaltio käyttää yksityisiä saattajia, sen viranomaisilla on oltava lennolla vähintään yksi
virallinen edustaja.
1.2.4. Saattajien ammattitaito ja koulutus
Yhteisille lennoille mukaan nimetyillä saattajilla on oltava ennalta saatu erityiskoulutus tehtäviensä
hoitamiseen. Heille on tarjottava tarvittavaa lääketieteellistä tukea kuljetuksen luonteen mukaan.
…
1.2.5. Saattajien menettelysäännöt
Saattajat eivät saa olla aseistettuja. He saavat käyttää siviilivaatteita, joissa on oltava selvästi erottuva
tunnus tunnistamista varten. Muulla asianmukaisesti valtuutetulla maasta poistettavia henkilöitä saattavalla
henkilöstöllä on myös oltava vaatteissaan selvästi erottuva tunnus.
Saattajat on sijoitettava lentokoneessa strategisesti siten, että turvallisuus voidaan varmistaa parhaalla
mahdollisella tavalla. Lisäksi heidän on istuttava niiden maasta poistettavien henkilöiden kanssa, joista he
ovat vastuussa.
1.2.6. Saattajien lukumäärää koskevat järjestelyt
Saattajien lukumäärä määrätään tapauskohtaisesti riskianalyysin ja yhteisten neuvottelujen perusteella.
Useimmissa tapauksissa on suositeltavaa, että saattajia on koneessa vähintään sama määrä kuin maasta
poistettavia henkilöitä. Saattajilla on tarvittaessa oltava tukenaan varamiehitys (esimerkiksi pitkillä
matkoilla).
2. LÄHTÖÄ EDELTÄVÄ VAIHE LÄHTÖ- TAI VÄLILASKUKENTÄLLÄ
46
2.1. Kuljetus lentokentälle ja oleskelu lentokentällä
Kuljetuksen lentokentälle ja siellä oleskelun osalta sovelletaan seuraavaa:
a) Saattajien ja maasta poistettavien henkilöiden olisi periaatteessa oltava lentokentällä vähintään kolme
tuntia ennen lähtöä.
b) Maasta poistettaville henkilöille olisi annettava tiedot maastapoistamisen täytäntöönpanosta ja heille olisi
ilmoitettava, että on heidän oman etunsa mukaista tehdä kaikin tavoin yhteistyötä saattajien kanssa. Samalla
olisi selkeästi ilmoitettava, ettei minkäänlaista häiritsevää käytöstä sallita ja ettei tämä johda
maastapoistamistoimenpiteen keskeyttämiseen.
…
2.2. Lähtöselvitys, koneeseen siirtyminen ja koneen ilmaannousua edeltävä turvatarkastus
Lähtöselvitystä, koneeseen siirtymistä ja koneen ilmaannousua edeltävää turvatarkastusta koskevat
seuraavat järjestelyt:
a) Kulloisenkin sijaintipaikan jäsenvaltion saattajat vastaavat lähtöselvityksestä ja avustamisesta
tarkastuspisteissä.
b) Kaikille maasta poistettaville henkilöille on tehtävä huolellinen turvatarkastus ennen yhteistä lentoa.
Kaikki esineet, jotka voivat vaarantaa henkilöiden tai yhteisen lennon turvallisuuden, on takavarikoitava ja
sijoitettava koneen ruumaan.
c) Maasta poistettavan henkilön matkatavaroita ei saa sijoittaa matkustamoon. Kaikki ruumaan sijoitetut
matkatavarat on turvatarkastettava ja niissä on oltava omistajan nimi. Kaikki Kansainvälisen siviili-
ilmailujärjestön (ICAO) säännöissä vaarallisiksi luokitellut tavarat on poistettava matkatavaroista.
d) Rahat ja arvoesineet on sijoitettava läpinäkyvään pakkaukseen, jossa on omistajan nimi. Maasta
poistettavalle henkilölle on kerrottava, miten talteen otettujen esineiden ja rahojen kanssa menetellään.
…
3. MENETTELY LENNON AIKANA
…
3.2. Pakkokeinojen käyttö
Pakkokeinoja käytetään seuraavasti:
a) Pakkokeinoja käytettäessä on kunnioitettava yksilön oikeuksia.
b) Pakkokeinoja voidaan käyttää, jos maasta poistettava henkilö kieltäytyy poistumasta maasta tai tekee
vastarintaa. Kaikkien pakkokeinojen on oltava oikeasuhteisia eikä niihin saa liittyä kohtuutonta
voimankäyttöä. Maasta poistettavan henkilön ihmisarvoa ja fyysistä koskemattomuutta on kunnioitettava.
Näin ollen jos näiden edellytysten täyttymistä ei voida varmistaa, maastapoistamistoimenpide ja siihen
47
liittyvä laillisten pakkokeinojen käyttö, joka perustuu maasta poistettavan henkilön vastarintaan tai
vaarallisuuteen, on keskeytettävä, koska maasta poistamista ei tule toteuttaa mihin hintaan hyvänsä.
c) Pakkokeinoilla ei tulisi vaikeuttaa tai vaarantaa maasta poistettavan henkilön mahdollisuutta hengittää
normaalisti. Jos voimakeinoja käytetään, on varmistettava, että maasta poistettavan henkilön rintakehä on
pystyasennossa ja ettei rintakehään vaikuteta millään tavoin, jotta normaali hengitys voidaan turvata.
d) Vastarintaa tekeviä maasta poistettavia henkilöitä voidaan estää liikkumasta käyttämällä voimakeinoja,
jotka eivät loukkaa maasta poistettavan henkilön ihmisarvoa tai fyysistä koskemattomuutta.
e) Järjestävän jäsenvaltion ja kunkin osallistuvan jäsenvaltion on sovittava sallituista voimakeinoista ennen
maastapoistamistoimenpiteen aloittamista. Rauhoittavien aineiden käyttö maasta poistamisen
helpottamiseksi on kiellettyä lukuun ottamatta lentoturvallisuuden varmistamiseksi toteutettavia
hätätoimenpiteitä.
f) Kaikille saattajille on tiedotettava ja heidän on oltava tietoisia sallituista ja kielletyistä voimakeinoista.
g) Maasta poistettavia henkilöitä, joihin on kohdistettu voimakeinoja, on tarkkailtava jatkuvasti koko lennon
ajan.
h) Voimankäyttövälineiden väliaikaisesta poistamisesta päättää maastapoistamistoimenpiteestä vastaava
henkilö tai tämän varahenkilö.
3.3. Lääkintähenkilökunta ja tulkit
Lääkintähenkilökuntaa ja tulkkeja koskevat seuraavat järjestelyt:
a) Yhteisellä lennolla olisi oltava mukana vähintään yksi lääkäri.
b) Lääkärillä on oikeus tutustua kaikkiin tarpeellisiin maasta poistettavien henkilöiden potilaskertomusten
tietoihin ja hänelle on ilmoitettava ennen lähtöä maasta poistettavista henkilöistä, joiden lääketieteellinen
tila poikkeaa normaalista. Aikaisemmin havaitsemattomat lääketieteelliset tilat, jotka havaitaan juuri ennen
lähtöä ja jotka voivat vaikuttaa maasta poistamisen täytäntöönpanoon, olisi arvioitava vastuussa olevien
viranomaisten kanssa.
c) Vain lääkäri voi tarkan diagnoosin tekemisen jälkeen antaa maasta poistettaville henkilöille lääkkeitä.
Maasta poistettavan henkilön lennon aikana tarvitsemat lääkkeet otetaan lentokoneeseen.
d) Kunkin maasta poistettavan henkilön on voitava puhua lääkärin tai saattajien kanssa joko suoraan tai
tulkin välityksellä kielellä, jolla hän pystyy ilmaisemaan itseään.
e) Järjestävien jäsenvaltioiden on varmistettava, että maastapoistamistoimenpidettä varten on käytettävissä
riittävä lääkintä- ja tulkkaushenkilöstö.
3.4. Maastapoistamistoimenpiteen dokumentointi ja seuranta
3.4.1. Äänittäminen ja ulkopuoliset tarkkailijat
48
Videointiin ja/tai äänitykseen sekä ulkopuolisten tarkkailijoiden läsnäoloon yhteisillä lennoilla tarvitaan
aina järjestävän jäsenvaltion ja osallistuvien jäsenvaltioiden etukäteen antama lupa.
…
5. SAAPUMISVAIHE
Saavuttaessa:
…
c) Järjestävä jäsenvaltio ja kukin osallistuva jäsenvaltio luovuttaa vastuullaan olevat maasta poistettavat
henkilöt, näiden matkatavarat ja mahdolliset ennen koneeseen siirtymistä takavarikoidut esineet määrämaan
viranomaisille. Järjestävien ja osallistuvien jäsenvaltioiden pääedustajat ovat vastuussa maasta
poistettavien henkilöiden luovuttamisesta paikallisille viranomaisille saavuttaessa. Saattajat eivät yleensä
poistu lentokoneesta.
d) Järjestävien ja osallistuvien jäsenvaltioiden olisi kutsuttava paikalle konsuliviranomaisiaan,
maahanmuuttoviranomaisten yhdyshenkilöitä tai muita etujoukkojaan avustamaan maasta poistettavien
henkilöiden luovuttamisessa paikallisille viranomaisille silloin, kun tämä on asianmukaista ja mahdollista
sekä kansallisen käytännön ja menettelyn mukaista.
e) Maasta poistettavalta henkilöltä on poistettava käsiraudat ja muut voimankäyttövälineet, kun heidät
luovutetaan paikallisille viranomaisille.
f) Maasta poistettavat henkilöt on luovutettava lentokoneen ulkopuolella (joko laskuportaiden alapäässä tai
lentokentällä sijaitsevissa tarkoitukseen soveltuvissa tiloissa sen mukaan, mikä kussakin tilanteessa on
asianmukaista). Paikallisten viranomaisten nousemista lentokoneeseen on mahdollisuuksien mukaan
pyrittävä välttämään.
g) Määränpäälentokentällä vietetty aika olisi pidettävä mahdollisimman lyhyenä.
h) Järjestävä jäsenvaltio ja kukin osallistuva jäsenvaltio vastaa siitä, että sillä on saattajia ja edustajia (sekä
sellaisia maasta poistettavia henkilöitä, joita ei päästetä maahan) koskevat valmiusjärjestelyt sellaisten
tilanteiden varalta, joissa lentokoneen lähtö viivästyy maasta poistettavien henkilöiden poistuttua koneesta.
Näihin järjestelyihin tulisi tarvittaessa kuulua myös yöpymispaikka.
6. MAASTAPOISTAMISTOIMENPITEEN EPÄONNISTUMINEN
Jos määrämaan viranomaiset epäävät pääsyn alueelleen tai jos maastapoistamistoimenpide on keskeytettävä
muista syistä, järjestävä jäsenvaltio ja kukin osallistuva jäsenvaltio vastaa omalla kustannuksellaan
vastuullaan olevien maasta poistettavien henkilöiden palauttamisesta alueelleen.
Lisäselvennys:
Turvallisuushenkilöstön tai palkattujen ulkopuolisten henkilöiden käyttö palautettavien
saattajina on periaatteessa sopusoinnussa palauttamisdirektiivin 8 artiklan kanssa. Jäsenvaltioilla on
49
kuitenkin yleisvastuu maastapoistamistoimenpiteen toteuttamisesta (maastapoistamismääräyksen
antamisesta ja pakkokeinojen/saattamisen oikeasuhteisesta käytöstä). Edellä mainittujen ohjeiden
1.2.3. kohdassa todetaan seuraavaa: ”Jos [...] jäsenvaltio käyttää yksityisiä saattajia, sen
viranomaisilla on oltava lennolla vähintään yksi virallinen edustaja”. Jäsenvaltioilla on siten yleinen
velvollisuus säilyttää valvova rooli kaikissa poistamistoimien ulkoistamistatapauksissa. Lentoyhtiön
turvallisuushenkilöstön käyttöä saatossa ei suljeta pois, mutta siihen on oltava lupa ja mukana on
oltava ainakin yksi jäsenvaltion viranomainen.
Määrämaan suorittamat maastapoistamistoimet (kolmansien maiden viranomaiset lähettävät
lentokoneen EU:hun kansalaistensa kotiinkuljetukseen omassa valvonnassaan): Jäsenvaltioilla on
yleisvastuu maastapoistamistoimenpiteen suorittamisesta siihen saakka, että henkilöiden
luovuttaminen määrämaan viranomaisille on saatu päätökseen ja lentokone ei ole enää EU:n
maaperällä. Perusoikeuksien kunnioittaminen sekä rajoittavien keinojen oikeasuhteinen käyttö
edellä esitettyjen EU:n yhteisten normien mukaisesti on kuitenkin varmistettava koko
maastapoistamistoimenpiteen ajan. Jäsenvaltion edustajan on valvottava määrämaan suorittamaa
maastapoistamisvaihetta. Lisäksi Frontexin koordinoimissa yhteisissä palauttamisoperaatioissa
määrämaan on noudatettava Frontexin käytännesääntöjä (ks. jäljempänä kohta 7.4.), kunnes
lentokone on saapunut määränpäähänsä.
7.2. Kauttakulku lentoteitse
Oikeusperusta: avunannosta kauttakulkutilanteissa lentoteitse tapahtuvien palauttamistoimenpiteiden yhteydessä 25
päivänä marraskuuta 2003 annettu neuvoston direktiivi 2003/110/EY
Kauttakulkupyyntö lentoteitse tapahtuvaan palauttamistoimenpiteeseen: direktiivin 2003/110/EY liite
Luettelo direktiivin 2003/110/EY 4 artiklan 5 kohdan mukaisista keskusviranomaisista kauttakulkupäätöksen
saamista varten (saatavilla EMV:n kyselynä (ad-hoc query), hakusana ”return”, 2015, EMN Europa
-verkkosivuilla)
Direktiivissä 2003/110 määritellään avunantoa koskevat toimivaltaisten viranomaisten väliset
toimenpiteet, joita sovelletaan lentoteitse tapahtuviin palautuksiin saattajan kanssa ja ilman saattajaa
jäsenvaltioiden kauttakulkulentokentillä. Siinä asetetaan säännöt, joilla pyritään helpottamaan
maasta poistettavien henkilöiden kauttakulkua muussa jäsenvaltiossa kuin siinä, joka on hyväksynyt
ja pannut täytäntöön maastapoistamispäätöksen. Siinä määritellään, missä olosuhteissa
kauttakulkutoimet voidaan toteuttaa ja ilmoitetaan, millaista apua pyynnön vastaanottavan
jäsenvaltion olisi annettava. Nämä pyynnöt laaditaan direktiivin liitteenä olevalle vakiolomakkeelle.
Pyynnöt lähetetään tähän tarkoitukseen nimitetyille jäsenvaltioiden keskusviranomaisille.
50
7.3. Lentoteitse tapahtuva yhteinen maastapoistaminen
Oikeusperusta: yhteisten lentojen järjestämisestä henkilökohtaisen maastapoistamispäätöksen saaneiden kolmansien
maiden kansalaisten poistamiseksi kahden tai useamman jäsenvaltion alueelta 29 päivänä huhtikuuta 2004 tehty
neuvoston päätös (2004/573/EY)
Luettelo kansallisista viranomaisista, joiden tehtävänä on organisoida yhteisiä lentoja ja/tai osallistua niihin
päätöksen 2004/573/EY 3 artiklan nojalla (saatavilla EMV:n kyselynä (ad-hoc query), hakusana ”return”, 2015, EMN
Europa -verkkosivuilla).
Yhteisten lentojen järjestämisestä henkilökohtaisen maastapoistamispäätöksen saaneiden
kolmansien maiden kansalaisten poistamiseksi kahden tai useamman jäsenvaltion alueelta
29 päivänä huhtikuuta 2004 annetussa neuvoston päätöksessä 2004/573/EY käsitellään erityisesti
näiden operaatioiden järjestämisestä vastaavien tai niihin osallistuvien viranomaisten yhteisten ja
erillisten tehtävien määrittämistä. Yhteiset ohjeet lentoteitse tapahtuvaan yhteiseen
maastapoistamiseen sovellettavista turvallisuusmääräyksistä on liitetty tähän neuvoston päätökseen.
Palauttamisdirektiivin 8 artiklan 5 kohdan mukaan nämä ohjeet on otettava huomioon kaikissa
lentoteitse tapahtuvissa maastapoistamistoimissa (myös puhtaasti kansallisissa operaatioissa; ks.
edellä 7.1. kohta).
7.4. Frontexin koordinoimat yhteiset palauttamisoperaatiot
Oikeusperusta: Euroopan unionin jäsenvaltioiden operatiivisesta ulkorajayhteistyöstä huolehtivan viraston (Frontex)
perustamisesta annettu neuvoston asetus (EY) N:o 2007/2004 (siten kuin se on muutettuna asetuksella (EU) N:o
1168/2011), 9 artikla
Frontex koordinoimia yhteisiä palautusoperaatioita koskevat Frontexin käytännesäännöt (Frontexin pääjohtajan 7.
lokakuuta 2013 antama päätös nro 2013/67).
Yksi Euroopan unionin jäsenvaltioiden operatiivisesta ulkorajayhteistyöstä huolehtivan viraston
(Frontexin) tehtävistä on antaa jäsenvaltioiden yhteisten palauttamisoperaatioiden järjestämistä
varten apua, noudattaen EU:n palauttamispolitiikkaa ja erityisesti palauttamisdirektiiviä, joka on
keskeinen osa EU:n palauttamistoimia koskevaa lainsäädäntöä. Frontexin asemaa
palauttamiskysymyksissä ja perusoikeuksien noudattamisessa on vahvistettu muuttamalla Frontex-
asetusta vuonna 2011 (25 päivänä lokakuuta 2011 annettu asetus N:o 1168/2011 neuvoston
asetuksen (EY) N:o 2007/2004 muuttamisesta).
Frontex hyväksyi 7. lokakuuta 2013 yhteisiä palautusoperaatioita koskevat käytännesäännöt, joissa
painotetaan pakkoon perustuvan paluun tehokkaita valvontamenettelyjä ja palautettavien
henkilöiden perusoikeuksien ja ihmisarvon kunnioittamista palautusoperaatioiden aikana.
51
Frontexin koordinoimien yhteisten palauttamisoperaatioiden toteuttaminen tarjoaa selkeää
lisäarvoa, ja jäsenvaltioita kannustetaan käyttämään laajasti tätä mahdollisuutta.
8. Pakkoon perustuvan paluun valvonta
Oikeusperusta: palauttamisdirektiivi – 8 artiklan 6 kohta
Luettelo pakkoon perustuvan paluun valvonnasta vastaavista kansallisista elimistä (saatavilla EMV:n kyselynä (ad-
hoc query), hakusana ”return”, 2015, EMN Europa -verkkosivuilla).
Jäsenvaltioiden on säädettävä tehokkaasta järjestelmästä palautusten valvomiseksi
Pakkoon perustuvan paluun valvonta on tärkeä väline, joka voi sisäänrakennettuna
valvontamekanismina päivittäisissä kansallisissa palautuskäytännöissä olla sekä palautettavan että
täytäntöönpanoviranomaisten edun mukainen. Tehokas valvonta voi auttaa liennyttämään
konflikteja. Sen avulla voidaan tunnistaa nopeasti mahdolliset puutteet ja korjata ne. Puolueettoman
ja neutraalin raportoinnin ansiosta se suojaa myös täytäntöönpanoviranomaisia, joihin voi joskus
kohdistua median tai kansalaisjärjestöjen perusteetonta kritiikkiä.
Palauttamisdirektiivissä ei kuvailla yksityiskohtaisesti, miltä kansallisten pakkoon perustuvan
paluun valvonnan järjestelmien pitäisi näyttää. Se jättää paljon harkintavaltaa jäsenvaltioille.
Direktiivin sanamuodon ja sen asiayhteyden vuoksi voidaan kuitenkin antaa jonkinlaista suuntaa:
1) Pakkoon perustuvan paluun valvonta olisi ymmärrettävä siten, että se kattaa kaikki
jäsenvaltioiden toteuttamat maastapoistamistoimet (lähdön valmistelusta vastaanottoon
paluumaassa tai, jos maastapoistamistoimi epäonnistuu, lähtöpaikkaan paluuseen
saakka). Se ei kata paluun jälkeistä valvontaa (sen jälkeen, kun henkilö on vastaanotettu
kolmannessa maassa).
2) Valvontajärjestelmiin pitäisi osallistua organisaatioita/elimiä, jotka ovat palautuksen
täytäntöönpanosta vastaavista viranomaisista erillisiä ja niistä riippumattomia (”nemo
monitor in res sua”).
3) Julkiset elimet (kuten valtakunnallinen oikeusasiamies tai riippumaton yleinen
tarkastuslaitos) voivat toimia valvojana. On kuitenkin ongelmallista antaa valvojan
tehtävä palauttamisesta/maastapoistamisesta vastaavan tahon kanssa saman hallinnon
alaisuuteen kuuluvalle taholle.
4) Pelkkien yksittäistapauksiin liittyvien oikeussuojakeinojen tai kansallisten
palauttamiskäytänteiden tehokkuutta koskevien kansallisten valvontajärjestelmien
olemassaoloa ei voida pitää 8 artiklan 6 kohdan pätevänä soveltamisena.
52
5) Valtioilla ei ole automaattista velvollisuutta rahoittaa kaikki valvonnasta aiheutuneet
kustannukset (esimerkiksi henkilöstömenot), mutta jäsenvaltioilla on yleinen
velvollisuus varmistaa, että pakkoon perustuvan palautuksen valvonta toimii (tehokas
vaikutus).
6) Direktiivin 8 artiklan 6 kohta ei merkitse, että kutakin yksittäistä
maastapoistamistoimenpidettä on valvottava. Pistokokeisiin ja satunnaisotosten
seurantaan perustuvaa valvontajärjestelmää voidaan pitää riittävänä, mikäli valvonnan
intensiivisyys riittää varmistamaan valvonnan yleisen tehokkuuden.
7) Direktiivin 8 artiklan 6 kohta ei merkitse palautettavan henkilön subjektiivista oikeutta
valvontaan.
Lisäselvennys:
Frontexin koordinoimien yhteisten palauttamisoperaatioiden valvonta: Frontexin
palautusoperaatioita koskevien käytännesääntöjen 7.4. kohdan mukaan tarkkailija (riippumaton
ulkopuolinen henkilö, joka usein edustaa jotakin valtiosta riippumatonta järjestöä tai muuta
riippumatonta valvontaelintä, jolle jäsenvaltio uskoo direktiivin 8 artiklan 6 kohdassa tarkoitetut
pakkoon perustuvaa palauttamista koskevat valvontatehtävät) saa operaatiosta etukäteen kaikki
tarvittavat tiedot ja osallistuu menettelyyn jo varsinaista palauttamista edeltävästä vaiheesta
(sisäinen tiedotus) sen jälkeiseen vaiheeseen (jälkipuinti) asti. Tarkkailijalla on oikeus saada
käyttöönsä kaikki tarvittavat tiedot ja päästä käymään kaikissa haluamissaan paikoissa. Tarkkailijan
havainnot/raportit sisällytetään yhteistä palautusoperaatiota koskevaan raportointiin. Komissio
katsoo, että kaikissa yhteisissä palautusoperaatioissa olisi niiden näkyvyyden ja arkaluontoisuuden
vuoksi oltava mukana riippumaton tarkkailija, vaikkei sitä voimassa olevassa lainsäädännössä
edellytetäkään.
9. Maastapoistamisen lykkääminen
Oikeusperusta: palauttamisdirektiivi – 9 artikla
1. Jäsenvaltioiden on lykättävä maastapoistamista
a) silloin, kun se loukkaisi palauttamiskiellon periaatetta; tai
b) niin kauan kuin myönnetään 13 artiklan 2 kohdan mukaista lykkäystä.
2. Jäsenvaltio voi lykätä maastapoistamista asianmukaiseksi ajaksi ottaen huomioon
yksittäistapauksen erityispiirteet. Jäsenvaltioiden on erityisesti otettava huomioon:
a) kolmannen maan kansalaisen fyysinen tai henkinen tila;
53
b) tekniset syyt, kuten kuljetuskapasiteetin puute tai maastapoistamisen epäonnistuminen siksi,
että palautettavan henkilöllisyyttä ei voida selvittää.
3. Jos maastapoistamista lykätään 1 ja 2 kohdan mukaisesti, asianomaiselle kolmannen maan
kansalaiselle voidaan asettaa 7 artiklan 3 kohdassa säädettyjä velvoitteita.
Palauttamisdirektiivissä säädetään kahdesta ehdottomasta kiellosta: Jäsenvaltiot eivät saa poistaa
maasta henkilöä, jos se loukkaisi palauttamiskiellon periaatetta. Jäsenvaltiot eivät saa myöskään
poistaa maasta henkilöä niin kauan kuin vireillä olevan muutoksenhaun vuoksi on myönnetty
lykkäystä.
Muissa tapauksissa jäsenvaltio voi lykätä maastapoistamista asianmukaiseksi ajaksi ottaen
huomioon yksittäistapauksen erityispiirteet. Mahdollisten syiden luettelo on avoin ja antaa
jäsenvaltioille mahdollisuuden reagoida joustavasti kaikkiin uusiin tai vasta havaittuihin
olosuhteisiin, joiden vuoksi maastapoistamisen lykkääminen on perusteltua.
Palauttamisdirektiivissä luetellut konkreettiset esimerkit (asianomaisen henkilön fyysinen tai
henkinen tila, tekniset syyt, kuten asianmukaisen kuljetuskaluston huono saatavuus) ovat ohjeellisia
esimerkkejä. Jäsenvaltiot voivat säätää myös muista tapauksista kansallisessa
täytäntöönpanolainsäädännössä ja/tai hallinnollisessa käytännössään.
Lisäselvennys:
Vapaaehtoista paluuta varten määrättävän ajan ja maastapoistamisen lykkäämisen välinen ero:
Vapaaehtoista paluuta koskevassa 7 artiklassa säädetään ”lisäajasta”, jotta lähtö voidaan hoitaa
kunnolla ja hyvin valmistellusti. Se koskee ainoastaan niitä palautettavia henkilöitä, joiden
odotetaan noudattavan vapaaehtoisesti palauttamispäätöstä. Maastapoistumista koskeva 9 artikla
liittyy niihin tapauksiin, joissa valtion on pantava täytäntöön maastapoistaminen (koska
vapaaehtoinen paluu ei ole mahdollista tai sitä ei ole määrätty).
Palauttamisen lykkäämisen aikana sovellettava oikeudellinen asema: Palauttamisen lykkäämisen
aikana henkilö nauttii 14 artiklassa luetelluista ennen palauttamista sovellettavista suojalausekkeista
(kirjallinen vahvistus siitä, että poistumisvelvollisuutta on lykätty ja perustakeet, kuten kiireellisen
terveydenhoidon tarjoaminen ja perheen yhtenäisyys). Tarkempia tietoja on jäljempänä
13 kohdassa. Palautettavan henkilön ei kuitenkaan katsota oleskelevan laillisesti jäsenvaltiossa, ellei
jäsenvaltio päätä 6 artiklan 4 kohdan mukaisesti palautettavan oleskeluluvasta tai oikeudesta
lailliseen oleskeluun.
Tietyssä paikassa pysymistä koskevan velvollisuuden asettaminen palauttamisen lykkäämisen
aikana: Direktiivin 9 artiklan 3 kohta sisältää nimenomaisen viittauksen 7 artiklan 3 kohdassa
54
lueteltuihin mahdollisuuksiin, joihin kuuluu mahdollisuus asettaa velvollisuus ”pysytellä tietyssä
paikassa”.
10. Ilman huoltajaa matkustavien alaikäisten palauttaminen
Palauttamisdirektiiviä sovelletaan myös alaikäisiin, myös ilman huoltajaa oleviin alaikäisiin, ja siinä
säädetään useista suojatoimista, joita jäsenvaltioiden on noudatettava. Ilman huoltajaa matkustavan
alaikäisen palauttaminen on vain yksi vaihtoehto ilman huoltajaa olevia alaikäisiä koskevalle
pysyvälle ratkaisulle ja jäsenvaltion kaikissa toimissa on otettava keskeisenä näkökohtana
huomioon lapsen etu. Ennen kuin ilman huoltajaa matkustava alaikäinen palautetaan, on tehtävä
tapauskohtainen arviointi, jossa otetaan huomioon lapsen etu ja hänen erityistarpeensa, perheen
nykyinen tilanne sekä paluumaan tilanne ja vastaanotto-olosuhteet. Olisi parasta, että arvioinnin
suorittaa monialainen ja kokenut työryhmä, ja siihen pitäisi ottaa mukaan lapselle nimetty holhooja.
Jäsenvaltioita kehotetaan ottamaan tässä asiassa huomioon lapsen edun määrittelemistä koskevat
UNHCR:n/Unicefin suuntaviivat (”Safe and Sound”, lokakuu 2014), saatavilla osoitteessa
http://www.refworld.org/docid/5423da264.html, ja YK:n lasten oikeuksien komitean
yleiskommentti N:o 14 (2013) lapsen oikeudesta siihen, että hänen etunsa otetaan häntä koskevia
päätöksiä tehtäessä huomioon ensisijaisena (3 artiklan 1 kohta)8. Lapsen oikeus tulla kuulluksi on
hänen etuaan koskevan arvioinnin erottamaton osa (12 artikla). Siihen on sisällyttävä lapsen oikeus
ilmaista vapaasti mielipiteensä, ja heidän mielipiteillensä heitä koskevissa asioissa on annettava
asianmukainen painoarvo.
Ilman huoltajaa matkustavan alaikäisen määritelmä: Palauttamisdirektiivissä itsessään ei määritellä
käsitettä ilman huoltajaa matkustava alaikäinen. On suositeltavaa käyttää viimeisimpien
turvapaikkadirektiivien (esim. uudelleenlaaditun vastaanottoa koskevista vaatimuksista annetun
direktiivin 2013/33/EU 2 artiklan 1 kohdan e alakohdan) määritelmää, jonka mukaan ilman
huoltajaa olevalla alaikäisellä tarkoitetaan ”alaikäistä, joka saapuu jäsenvaltioiden alueelle ilman
hänestä joko asianomaisen jäsenvaltion lainsäädännön tai käytännön mukaisesti vastuussa olevaa
aikuista, niin kauan kuin hän ei tosiasiallisesti ole tällaisen henkilön huostassa; tämä tarkoittaa
myös alaikäistä, joka jää ilman huoltajaa sen jälkeen, kun hän on saapunut jäsenvaltioiden
alueelle”.
Ilman huoltajaa matkustavien alaikäisten palauttamispäätöksen tekemisestä pidättäytyminen:
Palauttamisdirektiivissä nimenomaisesti sallitaan, että jäsenvaltiot, jotka eivät halua
palauttaa/poistaa alueellaan laittomasti oleskelevia kolmansista maista peräisin olevia alaikäisiä tai
8 http://www2.ohchr.org/English/bodies/crc/docs/GC/CRC_C_GC_14_ENG.pdf
55
poistaa maasta ilman huoltajaa olevia alaikäisiä lapsen edun vuoksi, voivat milloin tahansa myöntää
luvan kansallisen lainsäädännön mukaisesti (esim. väliaikainen oleskelulupa alaikäiselle 18-
vuotiaaksi saakka). Palauttamisdirektiivi velvoittaa kuitenkin jäsenvaltion joko toteuttamaan
vaihtoehdon A (myöntämään luvan tai laillisen oikeuden jäädä valtioon) tai vaihtoehdon B
(toteuttamaan palauttamismenettelyt). Tällä suoraviivaisella lähestymistavalla pyritään
vähentämään ”harmaita alueita” ja parantamaan kaikkien osapuolten oikeusvarmuutta. Jotta ilman
huoltajaa matkustavien alaikäisten tilanne jäsenvaltioissa, jotka eivät halua palauttaa/poistaa
kolmansista maista peräisin olevia alaikäisiä, olisi sopusoinnussa palauttamisdirektiivin kanssa, se
olisi määritettävä (oikeudelliselta kannalta) joko siten, että heille myönnetään tilapäinen
oleskelulupa tai oleskeluoikeus 18-vuotiaaksi saakka, tai heidän maastapoistamistaan lykätään.
10.1. Asianmukaisten elinten tarjoama apu
Oikeusperusta: palauttamisdirektiivi – 10 artiklan 1 kohta
Ennen kuin tehdään päätös ilman huoltajaa matkustavan alaikäisen palauttamisesta, muiden
asianmukaisten elinten kuin palautuksen täytäntöönpanosta vastaavien viranomaisten sallitaan
tarjota apua, ottaen asianmukaisesti huomioon lapsen edun.
Aiempia toimia koskeva muistutus/selvitys: Direktiivin 10 artiklan 1 kohta ei sisältynyt komission direktiiviehdotukseen.
Se lisättiin neuvottelujen aikana tekstiin ja siihen on käytetty suoraan mallina palauttamista koskeviin Euroopan
neuvoston suuntaviivoihin sisältyvän 2 suuntaviivan 5 kohtaa, jonka mukaan ennen kuin päätetään erillisestä lasta
koskevan maastapoistamismääräyksen antamisesta, olisi tarjottava tukea, erityisesti oikeusapua, ja otettava huomioon
lapsen etu.
Asianmukaisten elinten luonne: Asianmukaisen elimen pitäisi olla erillään palautuksen
täytäntöönpanevasta viranomaisesta, ja se voi olla joko valtion elin (mahdollisesti saman
ministeriön erillinen yksikkö) tai valtiosta riippumaton laitos tai näiden kahden yhdistelmä, jolloin
voidaan tehdä valtion tukemien ja valtiosta riippumattomien holhousjärjestelmien välistä
monialaista yhteistyötä. Lasten hoidosta/suojelusta vastaavien elinten on noudatettava turvallisuutta,
terveydenhuoltoa, henkilöstön soveltuvuutta ja pätevää valvontaa koskevia vaatimuksia.
Toimijoiden eri roolien ja vastuualueiden on oltava selkeitä ja avoimia erityisesti, jotta ilman
huoltajaa oleva alaikäinen/lapsi voi ottaa aktiivisesti ja tosiasiallisesti osaa kaikkiin häntä koskeviin
asioihin.
Avun luonne: Avun olisi katettava oikeusapu, mutta se ei saa rajoittua siihen. Avun tulisi kattaa
myös muut palauttamisdirektiivissä nimenomaisesti mainitut näkökohdat, joilla edistetään lasten
oikeuksien toteutumista lapsen oikeuksista annetun yleissopimuksen mukaisesti, kuten tarpeellisen
lääketieteellisen avun ja terveydenhoidon tarjoaminen, yhteys perheeseen, pääsy
56
peruskoulutusjärjestelmään. Olisi kiinnitettävä erityistä huomiota tarpeeseen keskustella alaikäisen
kanssa etukäteen ja koko prosessin ja menettelyn ajan kaikista häneen vaikuttavista päätöksistä.
Avun ajoittaminen: Asianmukaisten elinten olisi tarjottava apua mahdollisimman varhaisessa
vaiheessa. Tämä edellyttää aikaista iän arviointia, joka epäselvässä tapauksessa ratkaistaan henkilön
eduksi. Avunannon pitäisi olla jatkuva ja vakaa prosessi, myös paluuvaiheessa. Se voi myös kattaa
paluun jälkeisen vaiheen, jotta paluun asianmukaiset jatkotoimet voidaan varmistaa. Tarvittaessa on
varmistettava jäsenvaltiossa järjestetyn holhouksen siirtyminen paluumaan holhoukseen 10 artiklan
2 kohdan mukaisesti.
Iän arviointi: Palauttamisdirektiiviin ei sisälly säännöksiä iän arvioinnista. Komissio suosittelee
EU:n maahanmuutto- ja turvapaikkasäännöstön systemaattisen tulkinnan perusteella
turvapaikkamenettelyjä koskevan direktiivin 2013/32/EU 25 artiklan 5 kohdassa vahvistettujen
säännösten soveltamista sekä niihin liittyvien Euroopan turvapaikka-asioiden tukiviraston (EASO)
laatimien asiakirjojen (EASO – Age assessment practice in Europe, 2014, Euroopan turvapaikka-
asioiden tukivirasto) huomioon ottamista.
Avun jatkuvuus turvapaikka- ja palauttamismenettelyissä: Vaikka turvapaikanhakijoiden
holhouksen järjestämisellä ja ilman huoltajaa olevien alaikäisten/lasten palauttamisprosessissa
tarvitsemalla avulla on eri oikeusperusta, turvapaikkasäännöstön ja palauttamisdirektiivin
vaatimukset liittyvät läheisesti toisiinsa, ja turvapaikka- ja palauttamismenettelyissä olisi pyrittävä
avun jatkuvuuteen.
Lisäselvennys:
Pelkän holhouksen järjestäminen ei riitä täyttämään velvollisuutta antaa alaikäisille apua, koska
”asianmukaisten elinten tarjoama apu” merkitsee muutakin kuin pelkkää holhousta.
Kaikki alle 18-vuotiaat ovat alaikäisiä. Joissakin jäsenvaltioissa 16–18-vuotiaiden nuorten
sallitaan toimia itsenäisesti palauttamismenettelyissä ja turvapaikkamenettelyissä.
Palauttamisdirektiivin oikeussuojakeinot sitovat kuitenkin kaikkia lapsia/alaikäisiä 18-vuotiaaksi
saakka.
10.2. Alaikäisen palauttaminen perheenjäsenelleen, palauttaminen nimetylle holhoojalle tai
asianmukainen vastaanotto
Oikeusperusta: palauttamisdirektiivi – 10 artiklan 2 kohta
Ennen kuin ilman huoltajaa matkustava alaikäinen poistetaan jäsenvaltion alueelta, kyseisen
jäsenvaltion viranomaisten on oltava varmoja siitä, että tämä alaikäinen palautetaan
57
– jollekin perheenjäsenelleen
– nimetylle holhoojalleen taikka että
– häntä varten on kohdevaltiossa järjestetty asianmukainen vastaanotto.
Direktiivin 10 artiklan 2 kohdan mukaisista vaihtoehdoista parhaana olisi pidettävä palauttamista
perheenjäsenille (ellei tämä ole selvästi lapsen edun vastaista), ja suositellaan, että jäsenvaltiot
pyrkisivät löytämään perheenjäseniä. Palauttaminen holhoojalle tai asianmukainen vastaanotto voi
olla tietyin edellytyksin hyväksyttävä vaihtoehto. On suositeltavaa, että palauttamista
asianmukaisiin vastaanottopalveluihin ei pitäisi nähdä pysyvänä ratkaisuna, ja sen rinnalla pitäisi
mielellään toteuttaa uudelleenkotouttamis- ja koulutustoimenpiteitä.
Lisäselvennys:
Alaikäisten vapaaehtoinen paluu: Direktiivin 10 artiklan 2 kohta koskee periaatteessa vain
tilanteita, joissa lapsi poistetaan maasta eikä tilanteita, joissa lapsi on lähdössä vastaanottavasta
jäsenvaltiosta vapaaehtoisesti. Kun otetaan huomioon jäsenvaltion velvoite ottaa lapsen etu
huomioon, myös vapaaehtoisen paluun ollessa kyseessä on suositeltavaa myös arvioida perheen
tilannetta ja vastaanotto-olosuhteita paluumaassa.
Vastaanoton asianmukaisuus paluumaassa on arvioitava tapauskohtaisesti ottaen huomioon
yksilölliset olosuhteet ja palautettavan alaikäisen ikä. Pelkkää rajapoliisin vastaanottoa
paluumaassa ilman tarvittavia jatkotoimenpiteitä tai liitännäistoimia ei voida pitää
”asianmukaisena vastaanottona”. Noudatettavia normeja ovat YK:n lasten oikeuksien
sopimuksen 20 artikla ja YK:n lasten sijaishuollon suuntaviivat9.
11. Maahantulokiellot
Oikeusperusta: palauttamisdirektiivi – 3 artiklan 6 kohta ja 11 artikla
’Maahantulokiellolla’ [tarkoitetaan] hallinnollista tai oikeudellista päätöstä tai muuta
toimenpidettä, jolla kielletään määrätyksi ajaksi tulo jäsenvaltioiden alueelle ja siellä oleskelu ja
joka liittyy palauttamispäätökseen;
Palauttamispäätöksiin on liitettävä maahantulokielto
a) jos vapaaehtoista paluuta varten ei ole myönnetty aikaa; tai
b) jos paluuvelvoitetta ei ole noudatettu.
Muissa tapauksissa palauttamispäätöksiin voidaan liittää maahantulokielto.
9 Lasten sijaishuoltoa koskevat YK:n suuntaviivat (Guidelines for the alternative care of children):
http://www.refworld.org/docid/4c3acd162.html
58
Maahantulokiellon kestoa määritettäessä on otettava asianmukaisesti huomioon kaikki
yksittäistapauksen erityispiirteet, eikä kielto saa lähtökohtaisesti olla voimassa viittä vuotta
pidempään. Se voi kuitenkin olla pidempi kuin viisi vuotta, jos asianomainen kolmannen maan
kansalainen on vakava uhka yleiselle järjestykselle, yleiselle turvallisuudelle tai valtion
turvallisuudelle.
Palauttamisdirektiivissä tarkoitetuilla palauttamiseen liittyvillä maahantulokielloilla pyritään
ennaltaehkäisyyn ja edistämään EU:n palauttamispolitiikan uskottavuutta. Maahantulokiellot ovat
selvä viesti siitä, että henkilöt, jotka eivät piittaa EU:n jäsenvaltioiden maahanmuuttosäännöistä,
eivät saa tiettynä määräaikana palata mihinkään EU:n jäsenvaltioon. Direktiivi velvoittaa
jäsenvaltioita määräämään maahantulokiellosta kahdessa määritellyssä tapauksessa (vapaaehtoiseen
lähtöön ei ole myönnetty aikaa tai paluuvelvoitetta ei ole noudatettu). Kaikissa muissa tapauksissa
maahantulokiellon liittäminen palauttamispäätöksiin on vapaaehtoista. Maahantulokiellon kestoa
määritettäessä on otettava asianmukaisesti huomioon kaikki yksittäistapauksen erityispiirteet. Kielto
ei saa lähtökohtaisesti olla voimassa viittä vuotta pidempään. Maahantulokielto määrätään
pidemmäksi ajanjaksoksi ainoastaan, kun yleinen järjestys, yleinen turvallisuus tai valtion
turvallisuus vaarantuu.
Palauttamisdirektiivin mukaiset palauttamiseen liittyvistä maahantulokielloista annetut säännöt
eivät vaikuta maahantulokieltoihin, jotka on määrätty muista kuin maahanmuuttoon liittyvistä
syistä. Näitä ovat sellaisille kolmansien maiden kansalaisille määrätyt maahantulokiellot, jotka ovat
syyllistyneet vakaviin rikoksiin tai joiden osalta on selvästi käynyt ilmi, että he aikovat tehdä
tällaisen rikoksen (SIS II -asetuksen (EY) N:o 1987/2006 24 artiklan 2 kohta), tai Euroopan
unionista tehdyn sopimuksen V osaston 2 luvun mukaisesti hyväksytyt maahantulokiellot, jotka
ovat rajoittavia toimenpiteitä, kuten toimenpiteet, joilla pannaan täytäntöön Yhdistyneiden
kansakuntien turvallisuusneuvoston asettamat matkustuskiellot.
11.1. EU:n laajuinen vaikutus
Maahantulokiellolla kielletään jäsenvaltioiden alueelle pääsy: Direktiivin kaikkien kieliversioiden
(erityisesti englannin- ja ranskankielisen tekstin) järjestelmällisestä vertailusta ja johdanto-osan
14 kappaleen sanamuodosta käy selkeästi ilmi, että maahantulokieltoa olisi sovellettava kaikkien
jäsenvaltioiden alueella. Tanskankieliseen versioon, jossa käytetään yksikköä (”... ophold på en
medlemsstats”) sisältyy ilmeinen käännösvirhe. Maahantulokiellon EU:n laajuinen vaikutus on yksi
tärkeimmistä direktiivin tarjoamista eurooppalaisista lisäarvoista. Maahantulokiellon EU:n
laajuinen vaikutus on ilmoitettava selkeästi kolmannen maan kansalaisille annetussa
maahantulokieltoa koskevassa päätöksessä.
59
Maahantulokiellot sitovat kaikkia palauttamisdirektiivin piiriin kuuluvia jäsenvaltioita (eli kaikkia
EU:n jäsenvaltioita – lukuun ottamatta Yhdistynyttä kuningaskuntaa ja Irlantia – sekä Sveitsiä,
Norjaa, Islantia ja Liechtensteinia).
Muille jäsenvaltioille tiedottaminen maahantulokielloista: On tärkeää ilmoittaa muille
jäsenvaltioille kaikista määrätyistä maahantulokielloista. Maahantulokieltojen sisällyttäminen
Schengenin tietojärjestelmään (SIS) on yksi, mutta ei ainoa väline, jolla tietoja välitetään muille
jäsenvaltioille. Niiden jäsenvaltioiden, jotka eivät pääse SIS-järjestelmään, tiedonvaihdossa voidaan
käyttää muita kanavia (esim. kahdenvälisiä yhteyksiä).
Puhtaasti kansallisia maahantulokieltoja ei ole: Puhtaasti kansallisten maahanmuuttoon liittyvien
maahantulokieltojen määrääminen ei ole sopusoinnussa palauttamisdirektiivin kanssa, ellei
sovelleta palauttamisdirektiivin 11 artiklan 4 kohdassa tarkoitettua poikkeusta (ks. jäljempänä
11.8. kohta). Kansallisessa lainsäädännössä on määrättävä, että palauttamispäätöksen yhteydessä
määrätyt maahantulokiellot kieltävät maahantulon ja oleskelun kaikissa jäsenvaltioissa, esimerkiksi
määräämällä velvollisuudesta sisällyttää järjestelmällisesti kaikki tällaiset maahantulokiellot SIS-
järjestelmään.
Lupa säilyttää puhtaasti kansalliset maahantulokiellot poikkeuksellisissa olosuhteissa:
Palauttamisdirektiivin soveltamisalaan kuuluvissa tapauksissa ei ole yleensä mahdollista määrätä
puhtaasti kansallisia maahantulokieltoja. Jos kuitenkin kolmannen maan kansalaisella, johon
sovelletaan jäsenvaltion A määräämää maahantulokieltoa, on jäsenvaltion B myöntämä
oleskelulupa eikä jäsenvaltio B halua peruuttaa sitä, jäsenvaltion A on peruutettava EU:n
maahantulokielto palauttamisdirektiivin 11 artiklan 4 kohdassa tarkoitetun, Schengenin sopimuksen
soveltamisesta tehdyn yleissopimuksen 25 artiklan mukaisen kuulemisen perusteella, mutta se voi
sisällyttää kolmannen maan kansalaisen kansalliseen maahantulokieltoluetteloon Schengenin
sopimuksen soveltamisesta tehdyn yleissopimuksen 25 artiklan 2 kohdan viimeisen virkkeen
mukaisesti (erityissäädös).
11.2. Yhteys Schengenin tietojärjestelmään (SIS)
Maahantulokieltojen rekisteröinti SIS-järjestelmään: Tällä hetkellä sovellettavan lainsäädännön
mukaan jäsenvaltiot voivat rekisteröidä SIS-järjestelmään kuulutuksia palauttamisdirektiivin
mukaan määrätyistä maahantulokielloista, mutta niiden ei ole pakko tehdä niin. Jäsenvaltioita
kannustetaan kuitenkin tekemään niin, jotta palauttamisdirektiivin nojalla määrättyjen
maahantulokieltojen eurooppalaisella ulottuvuudella olisi täysi vaikutus.
Huom. Komissio totesi direktiivin hyväksymisen yhteydessä antamassaan lausumassa, että asetuksen (EY)
N:o 1987/2006) 24 artiklan 5 kohdan tarkastuslausekkeen mukainen SIS II -järjestelmän uudelleentarkastelu tarjoaa
60
mahdollisuuden ehdottaa velvoitetta tallentaa SIS-järjestelmään tämän direktiivin nojalla asetetut maahantulokiellot.
Uudelleentarkastelu on määrä tehdä kolme vuotta SIS II -asetuksen soveltamispäivästä (huhtikuu 2013).
SIS-järjestelmään syötettyjen kuulutusten kolmen vuoden välein tehtävän uudelleentarkastelun
(Schengenin sopimuksen soveltamisesta tehdyn yleissopimuksen 112 artiklan ja SIS II -asetuksen
29 artiklan mukaisesti) ja palauttamisdirektiivin nojalla määrätyn maahantulokiellon pituuden
yhteys toisiinsa: SIS-järjestelmään tallennettujen kuulutusten uudelleentarkastelu (Schengenin
sopimuksen soveltamisesta tehdyn yleissopimuksen 112 artiklan ja SIS II -asetuksen 29 artiklan
mukaisesti) on menettelymääräys, jonka tarkoituksena on varmistaa, että kuulutuksia säilytetään
ainoastaan se aika, joka on tarpeen niihin tarkoituksiin, joita varten ne on tallennettu. Se ei vaikuta
jäsenvaltioiden päätöksentekoon maahantulokiellon pituuden määrittämisestä palauttamisdirektiivin
säännösten mukaisesti. Jos palauttamisdirektiivin nojalla määrätty maahantulokielto on kolmen
vuoden välein tehtävän uudelleentarkastelun yhteydessä edelleen voimassa (esim. kielto on
määrätty 5 vuodeksi, eikä sitä ole kumottu sillä välin), jäsenvaltiot voivat pitää SIS-järjestelmän
kuulutuksen voimassa jäljellä olevat kaksi vuotta, jos kuulutus on sovellettavien
arviointiperusteiden (palauttamisdirektiivin 11 artikla yhdessä Schengenin yleissopimuksen
112 artiklan 4 kohdan tai asetuksen (EY) N:o 1987/2006 29 artiklan 4 kohdan kanssa) kannalta
edelleen tarpeellinen.
11.3. Menettelytapakysymykset
Maahantulokieltojen määrääminen rajalla lähdettäessä in absentia -menettelyssä (esim. tapauksissa,
joissa henkilö, jonka viisumi on umpeutunut, saapuu lentokentän rajavalvontaan hieman ennen
lähtöä): Mikään ei estä jäsenvaltioita aloittamasta viisumin umpeutumisesta tiedon saatuaan
palauttamismenettelyä, joka voi johtaa palauttamispäätöksen tekemiseen. Jos päätös tehdään, siihen
liitetään maahantulokielto in absentia -menettelyssä, jos
1) kansallisessa hallinto-oikeudessa säädetään in absentia -menettelyjen mahdollisuudesta
ja
2) näissä kansallisissa menettelyissä noudatetaan unionin oikeuden yleisiä periaatteita,
EU:n perusoikeuskirjassa vahvistettuja perusoikeuksia ja erityisesti oikeutta tulla
kuulluksi ja oikeutta oikeudenmukaiseen oikeudenkäyntiin.
Maahantulokiellon määrääminen lähtöhetkellä niille palautettaville henkilöille, jotka eivät ole
noudattaneet velvoitetta palata vapaaehtoiseen poistumiseen määrätyssä ajassa: Maahantulokielto
määrätään palauttamispäätökseen liittyen sen tekemisen jälkeen (esim. lähdön yhteydessä), jos
palautettava ei ole noudattanut paluuvelvoitetta vapaaehtoiseen poistumiseen määrätyssä ajassa.
61
Olisi kuitenkin huolehdittava, ettei tällainen käytäntö toimi pidäkkeenä vapaaehtoiselle
poistumiselle.
Aikaisempi laiton oleskelu: Jäsenvaltiot eivät voi tehdä palauttamispäätöstä ja määrätä siihen
liittyvää maahantulokieltoa henkilöille, jotka ovat aiemmin oleskelleet jäsenvaltiossa laittomasti ja
palanneet kolmanteen maahan ennen kuin heidän laiton oleskelunsa on havaittu, koska kyseiset
henkilöt eivät ole enää niiden alueella. Jos tällaiset henkilöt palaavat uudelleen jäsenvaltioon ja
palauttamisdirektiivin mukaisia toimenpiteitä (palauttamispäätös, maahantulokielto) otetaan
käyttöön, aikaisempi laiton oleskelu voidaan ottaa huomioon raskauttavana seikkana
maahantulokiellon pituutta määritettäessä. Aikaisempi laiton oleskelu muiden jäsenvaltioiden
alueella voidaan myös ottaa huomioon raskauttavana seikkana maahantulokiellon pituutta
määritettäessä.
Läsnäolo jäsenvaltion alueella: Laiton oleskelu jäsenvaltion alueella on olennainen edellytys
palauttamispäätökselle ja siihen liittyvälle maahantulokiellolle. Jäsenvaltio ei voi tehdä
palauttamispäätöstä ja määrätä siihen liittyvää maahantulokieltoa henkilöille, jotka eivät oleskele
sen alueella. Tilanteessa, jossa henkilö on karannut (esim. saatuaan turvapaikkahakemukseen
kielteisen päätöksen), mutta jonka voidaan silti olettaa olevan kyseisen jäsenvaltion alueella,
palauttamispäätös (mukaan lukien maahantulokielto) voidaan hyväksyä in absentia -menettelyssä
kansallisen lainsäädännön nojalla.
11.4. Syyt maahantulokiellon määräämiseen
Jäsenvaltioita velvoitetaan palauttamisdirektiivissä määräämään maahantulokiellosta kahdessa
määritellyssä tapauksessa:
1) jos vapaaehtoista paluuta varten ei ole myönnetty aikaa; tai
2) jos paluuvelvoitetta ei ole noudatettu.
Kaikissa muissa tapauksissa (kaikki palauttamisdirektiivin nojalla tehdyt palauttamispäätökset,
jotka eivät kuulu näiden kahden tapauksen piiriin) palauttamispäätöksiin voidaan liittää
maahantulokielto. Tämä merkitsee sitä, että maahantulokielto voidaan määrätä myös siinä
tapauksessa, että henkilö on lähtenyt vapaaehtoisesti. Jäsenvaltioilla on kuitenkin tämän osalta
harkintavalta ja niitä kannustetaan käyttämään sitä tavalla, joka edistää vapaaehtoista palaamista.
11.5. Maahantulokieltojen kesto
Maahantulokiellon kesto määritetään sen kansallisen lainsäädännön mukaisesti, jolla
palauttamisdirektiivi saatetaan osaksi kansallista lainsäädäntöä, ja siinä otetaan asianmukaisesti
62
huomioon kaikki yksittäistapauksen erityispiirteet. Maahantulokiellon keston määrittämisessä on
erityisesti otettava huomioon kiellon antavan viranomaisen tiedossa olevat raskauttavat tai
lieventävät asianhaarat, kuten sen, onko
– kyseisestä kolmannen maan kansalaisesta tehty aiemmin palauttamispäätös tai
maastapoistamismääräys
– kyseinen kolmannen maan kansalainen jo saanut tukea vapaaehtoiseen paluuseen ja/tai
uudelleenkotoutumiseen
– kolmannen maan kansalainen tullut jäsenvaltion alueelle maahantulokiellon aikana
– kolmannen maan kansalainen tehnyt yhteistyötä tai osoittanut haluttomuutta
yhteistyöhön palauttamismenettelyssä
– kolmannen maan kansalainen osoittanut halukkuutensa lähteä vapaaehtoisesti.
Tavanomaisissa tapauksissa maahantulokiellon kesto ei saa ylittää viittä vuotta. Maahantulokiellon
konkreettista kestoa määrittäessään jäsenvaltiot sitoutuvat tarkastelemaan kaikkia olennaisia
näkökohtia ja noudattamaan suhteellisuusperiaatetta. Jäsenvaltio voi antaa yleiseksi ohjeeksi
hallinnolleen tavanomaisia tapauksia varten erilaisia määräaikoja, kuten kolme vuotta yleisenä
vakiosääntönä, viisi vuotta raskauttavien asianhaarojen (maahanmuuttolainsäädännön toistuva
rikkominen) ja yksi vuosi lieventävien asianhaarojen vallitessa (lainsäädännön rikkominen johtuu
ainoastaan huolimattomuudesta). On kuitenkin varmistettava, että kutakin tapausta arvioidaan
erikseen ja suhteellisuusperiaatteen mukaisesti. Jäsenvaltiot voivat säätää kansallisessa
lainsäädännössään tai hallinnollisissa määräyksissään yleisistä kriteereistä, jotka otetaan huomioon,
kun yksittäistapauksessa määritetään maahantulokiellon kesto 11 artiklan 2 kohdan mukaisesti.
Vakava uhka yleiselle järjestykselle, yleiselle turvallisuudelle tai valtion turvallisuudelle
Maahantulokielto voidaan määrätä pidemmäksi ajaksi, jos yleinen järjestys, yleinen turvallisuus tai
valtion turvallisuus vaarantuu. Näkökohtia, jotka jäsenvaltio voi ottaa huomioon tällaisen uhan
määrittämisessä voivat olla rikokset samoin kuin vakavat hallinnolliset rikkomukset (väärennettyjen
henkilöllisyyspapereiden toistuva käyttö, maahanmuuttolain toistuvat ja tahalliset loukkaukset).
Minkään niistä ei voida kuitenkaan katsoa muodostavan automaattisesti ja itsessään uhkaa yleiselle
järjestykselle. Jäsenvaltioiden on aina tarkasteltava yksilöllisesti kaikkia olennaisia näkökohtia ja
noudatettava suhteellisuusperiaatetta. Palauttamisdirektiivissä ei määritellä yleiseen järjestykseen,
yleiseen turvallisuuteen ja valtion turvallisuuteen kohdistuvan vakavan uhkan tarkkaa merkitystä.
EU:n tuomioistuimen oikeuskäytännössä tämän käsitteen käyttö muissa maahanmuuttoa koskevissa
direktiiveissä ja vapaan liikkuvuuden yhteydessä ei ole suoraan sovellettavissa
palauttamisdirektiivin yhteydessä, koska käsiteltävät asiat ja asiayhteys ovat erilaiset. Kuitenkin
jotkut unionin tuomioistuimen oikeuskäytäntöön sisältyvät näkökohdat (erityisesti horisontaaliset
63
käsitteet, kuten suhteellisuusperiaate ja direktiivien tehokas vaikutus) voivat antaa jonkinlaista
suuntaa: komissio on antanut 2. heinäkuuta 2009 antamassaan tiedonannossa Euroopan unionin
kansalaisten ja heidän perheenjäsentensä oikeudesta liikkua ja oleskella vapaasti jäsenvaltioiden
alueella annetun direktiivin 2004/38/EY täytäntöönpanon ja soveltamisen parantamisesta
(KOM(2009) 313) 3 jaksossa yksityiskohtaisia ohjeita, jotka koskevat tulkintaa yleisestä
järjestyksestä ja yleisestä turvallisuudesta vapaan liikkuvuuden yhteydessä. Lisäksi vertailevaa
tietoa tämän käsitteen tulkinnasta jäsenvaltioissa maahanmuuton yhteydessä voidaan saada EMV:n
kyselystä (ad-hoc query 140), joka koskee käsitteiden ”yleinen järjestys” ja ”yleinen turvallisuus”
ymmärtämistä. Asiassa C-554/13, Zh. ja O., antamansa tuomion 48 kohdassa, joka koski yleisen
järjestyksen käsitettä palauttamisdirektiivin asiayhteydessä (ks. edellä 6.3. kohta), unionin
tuomioistuin nimenomaisesti vahvisti, että sen direktiiviä 2004/38/EY koskevaa oikeuskäytäntöä
(ks. asiassa, C-430/10, Gaydarov, annetun tuomion 32 kohta) voidaan soveltaa analogisesti.
Yleiseen järjestykseen liittyvän maahantulokiellon kesto
Yleiseen järjestykseen liittyvä maahantulokielto on määriteltävä yksilöllisesti. On otettava
huomioon kolmansien maiden kansalaisten tekemien rikosten vakavuus, niihin liittyvät yleiseen
järjestykseen, yleiseen turvallisuuteen tai valtion turvallisuuteen kohdistuvat vaarat ja asianomaisen
henkilökohtainen tilanne. Suhteellisuusperiaatetta on noudatettava kaikissa tapauksissa. Elinikäisten
maahantulokieltojen järjestelmällinen määrääminen kaikissa yleiseen järjestykseen liittyvissä
tapauksissa (tekemättä eroa rikosten vakavuuden ja vaaran perusteella) on direktiivin vastaista.
Jäsenvaltio voi soveltaa erilaisia määräaikoja, kuten kymmentä vuotta yleisenä vakiosääntönä ja
20:tä vuotta erityisen vakavissa tilanteissa. Jäsenvaltioiden olisi säädettävä mahdollisuudesta
tarkastella maahantulokieltopäätöstä ja erityisesti sen olemassaolon perusteita joko viran puolesta
tai asianomaisen henkilön hakemuksesta.
Lisäselvennys:
Ei rajoittamattomia maahantulokieltoja: Maahantulokiellon kesto on maahantulokieltoa koskevan
päätöksen keskeinen näkökohta. Se on määritettävä viran puolesta etukäteen kussakin tapauksessa.
Unionin tuomioistuin on vahvistanut tämän asiassa C-297/12, Filev ja Osmani, annetussa tuomiossa
(27 ja 34 kohta). ”On todettava, että sanamuodosta ”maahantulokiellon kestoa määritettäessä”
ilmenee selvästi, että jäsenvaltioilla on velvollisuus rajoittaa ajallisesti kunkin maahantulokiellon
vaikutusten kesto lähtökohtaisesti enintään viiteen vuoteen riippumatta siitä, onko asianomainen
kolmannen maan kansalainen hakenut tällaista rajoittamista (27 kohta). [….] direktiivin 2008/115
11 artiklan 2 kohtaa on tulkittava siten, että se on esteenä [...] kansalliselle säännökselle, jonka
mukaan maahantulokiellon kestoa voidaan rajoittaa vain asianomaisen kolmannen maan
kansalaisen tällaista rajoittamista koskevasta hakemuksesta.”
64
Hetki, josta aika alkaa kulua (jolloin maahantulokieltoa aletaan soveltaa), on määritettävä
etukäteen: Tavanomaisesti ajan pitäisi alkaa paluusta tai palauttamisesta kolmanteen maahan eikä
maahantulokiellon määräämispäivästä, koska EU maahantulokielto ei voi aiheuttaa vaikutuksia
tilanteessa, jossa henkilö ei ole vielä lähtenyt EU:n alueelta. Tapauksissa, joissa ei ole käytännössä
mahdollista määrittää etukäteen konkreettista lähtöpäivää, jäsenvaltiot voivat käyttää muuta päivää
(esim. päätöksen tekopäivää).
11.6. Maahantulokieltojen kumoaminen/lyhentäminen/lykkääminen
Oikeusperusta: palauttamisdirektiivi – 11 artiklan 3 kohta
1 alakohta: Jäsenvaltion on harkittava maahantulokiellon kumoamista tai lykkäämistä silloin, kun
kolmannen maan kansalainen, jolle on määrätty maahantulokielto 1 kohdan toisen alakohdan
mukaisesti, voi todistettavasti osoittaa poistuneensa jäsenvaltion alueelta noudattaen täysin
palauttamispäätöstä.
Mahdollisuutta kumota tai lykätä maahantulokielto niissä tapauksissa, joissa palautettava henkilö on
poistunut jäsenvaltion alueelta noudattaen täysin palauttamispäätöstä (1 alakohta), olisi käytettävä
kannustimena vapaaehtoiseen palaamiseen. Jäsenvaltioiden on varmistettava kansallisessa
lainsäädännössä ja hallinnollisessa käytännössä mahdollisuus hakea maahantulokiellon lykkäämistä
tai kumoamista näissä olosuhteissa. Olisi pyrittävä siihen, että tällaiset menettelyt ovat helposti
palautettavan saatavilla ja ne toimivat käytännössä. Palautettava henkilö voi antaa eri tavoilla
näyttöä lähdöstään EU:n alueelta. Näyttönä voi olla maastapoistumisleima palautettavan passissa,
tiedot kansallisia rajoja koskevissa tietojärjestelmissä tai palautettavan ilmoitus jäsenvaltion
kolmannessa maassa sijaitsevassa konsuliedustustossa.
Maahantulokieltojen keston lyhentäminen: Jäsenvaltiot voivat myös lyhentää voimassa olevan
maahantulokiellon kestoa 11 artiklan 3 kohdassa tarkoitetuissa olosuhteissa. Jäsenvaltioiden
mahdollisuuden kumota maahantulokielto 11 artiklan 3 kohdan nojalla voidaan tulkita kattavan
myös maahantulokiellon osittaisen kumoamisen (= keston lyhentämisen).
2 alakohta: Ihmiskaupan uhreihin, joille on myönnetty oleskeluluvasta, joka myönnetään yhteistyötä
toimivaltaisten viranomaisten kanssa tekeville kolmansien maiden kansalaisille, jotka ovat
ihmiskaupan uhreja tai jotka ovat joutuneet laittomassa maahantulossa avustamisen kohteiksi,
29 päivänä huhtikuuta 2004 annetun neuvoston direktiivin 2004/81/EY mukaisesti oleskelulupa, ei
sovelleta maahantulokieltoa, sanotun kuitenkaan rajoittamatta 1 kohdan ensimmäisen alakohdan
b alakohdan soveltamista ja edellyttäen, että kyseinen kolmannen maan kansalainen ei ole uhka
yleiselle järjestykselle, yleiselle turvallisuudelle tai valtion turvallisuudelle.
65
Ihmiskaupan uhreille, joille on aiemmin myönnetty oleskelulupa direktiivin 2004/81/EY nojalla, ei
pitäisi määrätä maahantulokieltoa, paitsi jos asianomainen henkilö ei ole noudattanut velvoitetta
palata vapaaehtoiseen poistumiseen määrätyn ajan kuluessa tai jos hän aiheuttaa vaaraa yleiselle
järjestykselle. Tämä säännös koskee vain laitonta oleskelua välittömästi direktiivin 2004/81/EY
soveltamisalan mukaisen laillisen oleskelun jälkeen. Se ei luo ”elinikäistä” poikkeusta
aikaisemmille direktiivin 2004/81/EY mukaisen oleskeluluvan haltijoille.
3 alakohta: Jäsenvaltio voi pidättyä määräämästä maahantulokieltoa, kumota sen tai lykätä sitä
yksittäistapauksissa humanitaarisista syistä.
Jäsenvaltiot voivat olla määräämättä maahantulokieltoja yksittäistapauksissa humanitaarisista
syistä. Tämän poikkeuksen muotoilu on laaja ja jäsenvaltiot voivat sen perusteella pidättyä
kokonaan määräämästä maahantulokieltoa tai kumota tai lykätä olemassa olevia
maahantulokieltoja. Tämä lauseke on valinnainen ja antaa jäsenvaltioille mahdollisuuden soveltaa
sitä kansallisen lainsäädäntönsä ja hallinnollisen käytäntönsä mukaisesti.
4 alakohta: Jäsenvaltio voi kumota maahantulokiellon tai lykätä sen täytäntöönpanoa
yksittäistapauksissa tai tietyissä tapausryhmissä muiden syiden perusteella.
Kolmansissa maissa tapahtuvissa humanitaarisissa katastrofeissa (kuten maanjäristykset, muut
luonnonmullistukset tai aseelliset konfliktit), joiden vuoksi suuri määrä ihmisiä joutuu siirtymään
asuinsijoiltaan, viralliset menettelyt maahantulokieltojen kumoamisille yksittäistapauksissa voivat
kestää liian kauan eivätkä ne ole toteuttamiskelpoisia. Tästä syystä on olemassa mahdollisuus säätää
asianomaisten henkilöryhmien maahantulokieltojen horisontaalisesta lykkäämisestä tai
kumoamisesta.
Palauttamisdirektiivin nojalla määrättyjen maahantulokieltojen kumoamistarve voi tulla kyseeseen
myös niiden kolmansien maiden kansalaisten tapauksessa, jotka voivat myöhemmin osoittaa, että
heillä on unionin lainsäädännön mukainen oikeus vapaaseen liikkuvuuteen esimerkiksi siitä syystä,
että heistä on tullut EU:n/ETA:n/Sveitsin kansalaisia, jotka kuuluvat SEUT-sopimuksen 21 artiklan
tai direktiivin 2004/38/EY soveltamisalaan.
11.7. Seuraamukset maahantulokiellon rikkomisesta
Jäsenvaltioiden olisi otettava huomioon maahantulokiellon rikkominen, kun ne harkitsevat uuden
maahantulokiellon keston pidentämistä. Palauttamisdirektiivin johdanto-osan 14 kappaleessa tästä
todetaan seuraavaa: ”Maahantulokiellon pituutta määritettäessä olisi otettava asianmukaisesti
huomioon kaikki yksittäisen tapauksen erityispiirteet, eikä se saisi pääsääntöisesti ylittää viittä
vuotta. Tässä yhteydessä olisi otettava erityisesti huomioon se, että asianomainen kolmannen maan
66
kansalainen on jo saanut yhtä useamman palautuspäätöksen tai maastapoistamismääräyksen tai
hän on saapunut jäsenvaltion alueelle maahantulokiellon aikana.”
Palauttamisdirektiivi antaa jäsenvaltioille mahdollisuuden säätää muista seuraamuksista kansallisen
hallinto-oikeuden mukaisesti (sakko), direktiivin tehokkaasta vaikutuksesta ja unionin
tuomioistuimen asiaa koskevasta oikeuskäytännöstä riippuen. Jäsenvaltioiden toimissa ei pitäisi
tehdä mitään eroa omien kansallisten viranomaisten ja muiden jäsenvaltioiden viranomaisten
määräämien maahantulokieltojen välillä, koska tämä vaarantaisi palauttamisdirektiivissä säädetyn
EU:n maahantulokiellon yhdenmukaisuuden.
Jäsenvaltiot voivat periaatteessa määrätä hallinnollisen maahantulokiellon kohteena olevien
sellaisten kolmansien maiden kansalaisten oleskelun alueellaan rikosoikeudellisesti rangaistavaksi
teoksi. Mikään tätä koskeva kansallinen säännös ei saa kuitenkaan heikentää palauttamisdirektiivin
asiaankuuluvien säännösten ja unionin tuomioistuimen asiaa koskevan oikeuskäytännön
tehokkuutta ja yhdenmukaistamisvaikutusta. Asiassa C-297/12, Filev ja Osmani, annetun tuomion
37 kohdassa unionin tuomioistuin on vahvistanut epäsuorasti, että voimassa olevan
maahantulokiellon rikkomisesta voidaan määrätä rikosoikeudellisia seuraamuksia: ”Tästä seuraa,
ettei jäsenvaltio voi määrätä rikosoikeudellisia seuraamuksia direktiivin 2008/115 soveltamisalaan
kuuluvan maahantulokiellon rikkomisesta, jos tällaisen kiellon vaikutusten pysyttäminen ei ole
direktiivin 11 artiklan 2 kohdan mukaista.” Tuomioistuimen odotetaan antavan vireillä olevassa
asiassa C-290/14, Skerdjan Celaj, myöhemmin annettavassa tuomiossa täydentävän tulkinnan
jäsenvaltioiden mahdollisuudesta säätää maahantulokiellon rikkomisen rangaistavaksi teoksi.
Palauttamisdirektiivin 11 artiklan 5 kohdassa selvennetään, että säännöksiä palaamiseen liittyvistä
maahantulokielloista sovelletaan rajoittamatta oikeutta kansainväliseen suojeluun EU:n
turvapaikkasäännöstön mukaisesti: Tämä merkitsee, että palauttamisdirektiivin nojalla aiemmin
määrättyjä maahantulokieltoja ei voida käyttää oikeutuksena niiden kolmannen maiden kansalaisten
palauttamiseen tai rankaisemiseen, jotka ovat tulleet EU:hun tai oleskelevat EU:ssa laillisesti
turvapaikanhakijana tai kansainvälistä suojelua saavan henkilön ominaisuudessa. Tällaisia
maahantulokieltoja olisi lykättävä (odotettaessa käynnissä olevia turvapaikkamenettelyjä) tai ne
olisi kumottava (kansainvälistä suojelua saavan henkilön aseman myöntämisen jälkeen).
11.8. Jäsenvaltioiden väliset neuvottelut
Oikeusperusta: palauttamisdirektiivi – 11 artiklan 4 kohta, Schengenin sopimuksen soveltamista koskeva yleissopimus –
25 artikla
Kun jäsenvaltio harkitsee oleskeluluvan tai muun oleskeluun oikeuttavan luvan myöntämistä
kolmannen maan kansalaiselle, jolle toinen jäsenvaltio on määrännyt maahantulokiellon, sen on
67
ensin kuultava maahantulokiellon määrännyttä jäsenvaltiota ja otettava huomioon sen edut
Schengenin sopimuksen soveltamisesta tehdyn yleissopimuksen 25 artiklan mukaisesti.
Schengenin sopimuksen soveltamisesta tehdyn yleissopimuksen 25 artiklassa määrätään seuraavaa:
1. Kun jäsenvaltio aikoo myöntää oleskeluluvan, se tekee järjestelmällisesti haun Schengenin tietojärjestelmästä. Kun
sopimuspuoli aikoo myöntää oleskeluluvan ulkomaalaiselle, joka on määrätty maahantulokieltoon, sen on neuvoteltava
ennakolta määräyksen antaneen sopimuspuolen kanssa ja otettava huomioon sen edut. Oleskelulupa voidaan myöntää
erityisesti humanitaarisista syistä tai kansainvälisten velvoitteiden takia. Joka tapauksessa myöntämiselle on oltava
painavat syyt.
Jos oleskelulupa myönnetään, maahantulokiellon määränneen jäsenvaltion on peruutettava kielto. Sen sijaan se voi
merkitä kyseisen ulkomaalaisen kansalliseen maahantulokieltoluetteloon.
1 a. Ennen 96 artiklassa tarkoitetun, maahantulokiellon määräämistä koskevan ilmoituksen tekemistä jäsenvaltioiden
on tarkistettava pitkäaikaiseen oleskeluun tarkoitettuja viisumeja tai oleskelulupia koskevat kansalliset rekisterinsä.
2. Jos ulkomaalainen, jolla on jonkin sopimuspuolen myöntämä voimassa oleva oleskelulupa, määrätään
maahantulokieltoon, sopimuspuoli neuvottelee oleskeluluvan myöntäneen sopimuspuolen kanssa selvittääkseen, onko
oleskeluluvan peruuttamiselle riittäviä perusteita.
Jos oleskelulupaa ei peruuteta, kiellon antanut sopimuspuoli peruuttaa kiellon. Se voi kuitenkin merkitä kyseisen
ulkomaalaisen kansalliseen maahantulokieltoluetteloon.
3. Edellä olevaa 1 ja 2 kohtaa sovelletaan myös pitkäaikaiseen oleskeluun tarkoitettuihin viisumeihin.
Schengenin sopimuksen soveltamisesta tehdyn yleissopimuksen 25 artikla on suoraan
sovellettavissa oleva määräys ja sitä voidaan soveltaa jäsenvaltioissa ilman, että se saatetaan osaksi
kansallista lainsäädäntöä.
Ainoastaan maahantulokiellon määrännyt jäsenvaltio (jäsenvaltio A) voi kumota
maahantulokiellon. Jos toinen jäsenvaltio (jäsenvaltio B) päättää myöntää oleskeluluvan samalle
henkilölle (kuultuaan maahantulokiellon määrännyttä jäsenvaltiota), jäsenvaltiolla A on
velvollisuus kumota maahantulokielto (Schengenin sopimuksen soveltamisesta tehdyn
yleissopimuksen 25 artiklan 2 kohta). Se voi kuitenkin merkitä kolmannen maan kansalaisen
kansalliseen maahantulokieltoluetteloon. Jäsenvaltion B on tarkasteltava jäsenvaltion A määräämän
voimassa olevan maahantulokiellon taustalla olevia syitä ja otettava ne huomioon ennen
oleskeluluvan myöntämistä (esim. perheen yhdistämistä varten). Jotta jäsenvaltio B voi ottaa
asianmukaisesti huomioon maahantulokiellon taustalla olevat syyt, on tärkeää, että jäsenvaltio A
antaa hyvissä ajoin tarvittavat tiedot jäsenvaltiolle B.
Jäsenvaltioiden, jotka eivät vielä sovella täysimääräisesti Schengenin säännöstöä ja jotka eivät siksi
voi (vielä) suoraan soveltaa Schengenin sopimuksen soveltamisesta tehdyn yleissopimuksen
25 artiklaa, on kuitenkin noudatettava 11 artiklan 4 kohdan henkeä ja otettava yhteyttä
68
maahantulokiellon määränneisiin viranomaisiin, jos ne saavat tietoonsa (mistä tahansa lähteestä,
myös hakijalta), että henkilö on toisen jäsenvaltion määräämän maahantulokiellon kohteena. Ennen
oleskeluluvan myöntämistä henkilölle jäsenvaltion olisi pyrittävä ottamaan huomioon
maahantulokiellon antaneen jäsenvaltion etu.
11.9. Aikaisemmat maahantulokiellot
Ennen 24. joulukuuta 2010 määrättyjä maahantulokieltoja on mukautettava 11 artiklan vaatimusten
mukaisesti (voimassa korkeintaan viisi vuotta, yksilöllinen arviointi, velvoite kumota kielto tai
harkita sen kumoamista tietyissä olosuhteissa), jos ne aiheuttavat vaikutuksia 24. joulukuuta 2010
jälkeen ja jos ne eivät ole 11 artiklan aineellisten takeiden mukaisia. Mukauttaminen olisi tehtävä
joko asianomaisen henkilön hakemuksesta milloin tahansa tai viran puolesta mahdollisimman
varhaisessa vaiheessa ja joka tapauksessa viimeistään SIS-järjestelmän kuulutuksiin liittyvässä
maahantulokieltojen säännöllisessä (kolmen vuoden välein tehtävässä) uudelleentarkastelussa.
Unionin tuomioistuin on selventänyt asiassa C-297/12, Filev ja Osmani, (39–41 ja 44 kohta)
seuraavaa: ”Tästä on huomattava heti alkuun, ettei kyseisessä direktiivissä säädetä
siirtymäjärjestelystä maahantulokieltoa koskeville päätöksille, jotka on tehty ennen kuin direktiivi
tulee sovellettavaksi. Unionin tuomioistuimen vakiintuneesta oikeuskäytännöstä kuitenkin ilmenee,
että uutta sääntöä sovelletaan välittömästi vanhan säännön voimassa ollessa syntyneiden
tilanteiden tulevaisuudessa ilmeneviin vaikutuksiin [...] Tästä seuraa, että direktiiviä 2008/115
sovelletaan sen päivän, jona se tuli sovellettavaksi asianomaisessa jäsenvaltiossa, jälkeisiin ennen
tätä päivää sovellettujen kansallisten sääntöjen nojalla tehtyjen maahantulokieltopäätösten
vaikutuksiin. [...] Tästä seuraa, että direktiivin 2008/115 11 artiklan 2 kohta on esteenä sille, että
[...] kestoltaan rajoittamattomien maahantulokieltojen, jotka on määrätty ennen päivää, jona
direktiivi 2008/115 tuli sovellettavaksi, vaikutukset pysytetään kauemmin kuin mainitussa
säännöksessä kyseiselle kiellolle säädetyn enimmäisajan, paitsi jos maahantulokiellot on
kohdistettu sellaisiin kolmansien maiden kansalaisiin, jotka ovat vakava uhka yleiselle
järjestykselle, yleiselle turvallisuudelle tai valtion turvallisuudelle.”
12. Menettelylliset takeet
12.1. Oikeus hyvään hallintoon ja oikeus tulla kuulluksi
Oikeus hyvään hallintoon on perusoikeus, joka tunnustetaan unionin oikeuden yleiseksi
periaatteeksi ja vahvistetaan perusoikeuskirjassa. Perusoikeuskirja on erottamaton osa EU:n
oikeusjärjestystä. Tähän oikeuteen sisältyy jokaisen oikeus tulla kuulluksi ennen kuin häntä vastaan
ryhdytään yksittäiseen toimenpiteeseen, joka vaikuttaa häneen epäedullisesti, tai jolla on
69
huomattava vaikutus hänen etuihinsa. Siihen liittyy kiinteästi myös oikeus puolustukseen, joka on
EU:n lainsäädännön toinen yleinen periaate. Asioissa G & R ja Boudjlida antamissaan tuomioissa
unionin tuomioistuin on selvittänyt merkittävästi palauttamis- ja säilöönottopäätöksiin liittyvää
oikeutta tulla kuulluksi. Näissä tuomioissa edellytetään, että jäsenvaltiot noudattavat aina
jäljempänä olevia suojalausekkeita, kun ne tekevät palauttamiseen liittyviä päätöksiä (eli
palauttamispäätöksiä, maahantulokieltopäätöksiä, maastapoistamispäätöksiä, säilöönottopäätöksiä
ym.), vaikka tätä ei ole nimenomaisesti säädetty palauttamisdirektiivin asianomaisissa artikloissa:
1) jokaisen oikeus tulla kuulluksi ennen kuin häntä vastaan ryhdytään yksittäiseen
toimenpiteeseen, joka vaikuttaa häneen epäedullisesti
2) jokaisen oikeus tutustua itseään koskeviin asiakirjoihin, arvioida kaikki todisteita, joihin
on vedottu häntä vastaan ja joilla perustellaan toimivaltaisen kansallisen viranomaisen
päätöstä, ottaen huomioon oikeutetut luottamuksellisuuden, salassapitovelvollisuuden ja
liikesalaisuuden vaatimukset
3) jokaisen oikeus saada oikeudellisen neuvonantajan apua ennen palauttamispäätöksen
hyväksymistä edellyttäen, että tämän oikeuden käyttäminen ei vaikuta
palauttamismenettelyn edistymiseen eikä heikennä direktiivin tehokasta
täytäntöönpanoa; tämä ei velvoita jäsenvaltioita vastaamaan avun kustannuksista
4) hallintoelimen velvollisuus kiinnittää asianmukaista huomiota asianomaisen henkilön
huomautuksiin ja tutkia huolellisesti ja puolueettomasti tapauksen kaikki asiaankuuluvat
seikat
5) hallintoelinten velvollisuus perustella päätöksensä.
Jäsenvaltioilla on merkittävä harkintavalta siinä, kuinka oikeus tulla kuulluksi varmistetaan
käytännössä: päätöksestä tulee pätemätön oikeuden toteutumatta jäämisen vuoksi ainoastaan, mikäli
menettelyn lopputulos olisi ollut erilainen, jos oikeus olisi toteutunut. (Tuomioistuimen asia C-
383/13, G & R). Kun jäsenvaltion viranomainen aikoo tehdä palauttamispäätöksen, se voi olla
kuulematta kolmannen maan kansalaista asiasta todettuaan, että kolmannen maan kansalaisen
laitonta oleskelua jäsenvaltion alueella on edeltänyt turvapaikkamenettely, jossa on noudatettu
täysimääräisesti henkilön oikeutta tulla kuulluksi. (Tuomioistuimen asia C-166/13, Mukarubega).
Asian Mukarubega logiikkaa ”Kuulluksi tulemista ennen palauttamispäätöksen tekoa koskevan
oikeuden nojalla ei voida aloittaa hallinnollista menettelyä uudelleen loputtomiin, sillä on pyrittävä
säilyttämään tasapaino asianomaisen sen perusoikeuden, joka koskee kuulluksi tulemista ennen
hänelle vastaisen päätöksen tekemistä, ja laittoman maahanmuuton torjuntaa koskevan
jäsenvaltioiden velvollisuuden välillä” voidaan soveltaa myös muihin tapauksiin, kuten niihin, jotka
70
mainitaan 6 artiklan 6 kohdassa (laillisen oleskelun päättämistä koskeva päätös yhdessä
palauttamispäätöksen kanssa).
Oikeuteen tulla kuulluksi sisältyy oikeus tulla kuulluksi direktiivin 5 artiklan ja 6 artiklan 2–
5 kohdan mahdollisesta soveltamisesta ja paluuta koskevista yksityiskohtaisista järjestelyistä, kuten
vapaaehtoiseen paluuseen myönnettävästä ajasta ja siitä, onko palauttaminen vapaaehtoista vai
pakollista. Viranomainen ei kuitenkaan saa varoittaa kolmannen maan kansalaista ennen puhuttelua,
että se harkitsee palauttamispäätöksen tekemistä, tai paljastaa tietoja, joihin se aikoo vedota
perusteluna tälle päätökselle, tai sallia harkinta-aikaa, jos kolmannen maan kansalaisella on
mahdollisuus esittää tosiasiallisesti näkemyksensä oleskelunsa lainvastaisuudesta ja syyt, jotka
voivat kansallisen lainsäädännön nojalla antaa kyseiselle viranomaiselle perusteen olla tekemättä
palauttamispäätöstä. (Tuomioistuimen asia C-249/13, Boudjlida).
Direktiivin 12 ja 13 artiklaan sisältyviä menettelyllisiä takeita olisi sovellettava kaikkiin
palauttamiseen liittyviin päätöksiin eikä niitä tulisi rajoittaa 12 artiklan 1 kohdassa mainittuihin
kolmeen eri päätöstyyppiin.
Salakuljetusta koskevan tiedon keruu: Kun otetaan huomioon siirtolaisten salakuljetuksen vastaisen
EU:n toimintasuunnitelman 2015–2020 (COM(2015) 285) painopisteet ja erityisesti tarve parantaa
tiedon keräämistä ja jakamista, komissio suosittaa, että jäsenvaltiot ottavat käyttöön asianmukaiset
mekanismit, jotta varmistetaan järjestelmällinen tietojen kerääminen laittomasti maassa olevilta
pidätetyiltä maahanmuuttajilta perusoikeuksia ja EU:n turvapaikkasäännöstöä kunnioittaen. Kun
oikeus tulla kuulluksi varmistetaan ennen palauttamispäätöksen hyväksymistä, jäsenvaltioita
kehotetaan pyytämään palautettavia henkilöitä jakamaan tietoa, jota heillä voi olla
salakuljetusverkkojen toimintatavoista ja reiteistä sekä yhteyksistä ihmiskauppaan ja muihin
rikoksiin sekä rahansiirtoihin. Asiaankuuluvien viranomaisten ja virastojen (maahanmuutto- ja raja-
asiat, poliisi) olisi kerättävä ja niiden olisi jaettava keskenään tässä yhteydessä saatuja tietoja
kansallisella ja EU:n tasolla kansallisen lainsäädännön ja EU:n foorumeilla vaihdettavien parhaiden
käytäntöjen mukaisesti.
12.2. Palauttamiseen liittyvät päätökset
Palauttamisdirektiivissä säädetään useista erilaisista palauttamiseen liittyvistä päätöksistä, kuten
1) palauttamispäätökset (3 artiklan 4 kohta ja 6 artiklan 1 kohta)
2) vapaaehtoista paluuta varten määrättävää aikaa koskevat päätökset ja tällaisen ajan
pidentämistä koskevat päätökset (7 artikla)
3) maastapoistamispäätökset (8 artiklan 3 kohta)
71
4) maastapoistamisen lykkäämistä koskevat päätökset (9 artikla)
5) maahantulokieltopäätökset sekä päätökset maahantulokieltojen lykkäämisestä tai
kumoamisesta (11 artikla)
6) säilöönottopäätökset sekä säilöönoton keston jatkaminen (15 artikla).
Useimmat edellä mainitusta päätöksistä liittyvät palauttamispäätökseen ja ne olisi yleensä
hyväksyttävä yhdessä palauttamispäätöksen kanssa yhtenä hallintotoimena: palauttamispäätöksissä
voi olla aika vapaaehtoiselle paluulle (7 artikla), maahantulokielto (11 artikla) ja – mahdollisesti
mutta ei välttämättä – maastapoistamisen määräävä päätös (jos mahdollisuutta lähteä
vapaaehtoisesti ei noudateta).
Tällaisten päätösten myöhemmät muutokset ovat mahdollisia tietyissä tapauksissa:
– maahantulokielto voidaan määrätä palauttamispäätökseen liittyen sen tekemisen jälkeen,
jos palautettava ei ole noudattanut paluuvelvoitetta vapaaehtoiseen poistumiseen
määrätyssä ajassa (11 artiklan 1 kohdan b alakohta)
– jo määrätty maahantulokielto voidaan kumota tai sitä voidaan lykätä (11 artiklan 3–
5 kohta)
– vapaaehtoiseen poistumiseen myönnetyn ajan kestoa voidaan pidentää (7 artiklan
2 kohta)
– jo täytäntöönpanokelpoista olevaa palauttamispäätöstä (tai maastapoistamismääräystä)
voidaan lykätä (9 artikla).
Direktiivin 6 artiklan 6 kohdassa vahvistetaan yleinen periaate, jonka mukaan jäsenvaltiot voivat
yhdistää useita eri päätöksiä (myös päätöksiä, jotka eivät liity suoraan palaamiseen) yhteen hallinto-
tai oikeusviranomaisen päätökseen, mikäli kunkin päätöksen asiaankuuluvia takeita ja säännöksiä
kunnioitetaan. Päätökset laillisen oleskelun päättämisestä (kuten turvapaikkahakemuksen
hylkääminen tai viisumin peruuttaminen tai oleskeluluvan uusimatta jättäminen) voidaan siis
hyväksyä joko erikseen tai yhdessä palauttamispäätöksen kanssa yhdessä hallinto- tai
oikeusviranomaisen päätöksessä.
Konkreettisia esimerkkejä:
Jos jäsenvaltio päättää peruuttaa viisumin ja antaa kolmannen maan kansalaiselle seitsemän
päivää aikaa lähteä vapaaehtoisesti alueeltaan, pidetäänkö päätöstä palauttamisdirektiivin
soveltamisalaan kuuluvana palauttamispäätöksenä, vai kuuluko se EU:n muiden, viisumeja
koskevien määräysten piiriin?
Tällainen päätös voi koostua kahdesta osasta: viisumin peruuttamispäätöksestä ja
palauttamisdirektiivissä tarkoitetusta palauttamispäätöksestä. Selitys: Jos viisumi
72
peruutetaan välittömästi, henkilön oleskelu on palauttamisdirektiivin 3 artiklan 2
kohdan määritelmän mukaan laitonta, ja 6 artiklaa (velvollisuus tehdä
palauttamispäätös) sekä 7 artiklaa (ajan myöntäminen vapaaehtoista paluuta varten)
sovelletaan. Viisumin perumiseen voidaan hakea (samaan aikaan) muutosta
viisumisäännöstöön sisältyvien sääntöjen mukaisesti (mahdollisuus hyväksyä useita
päätöksiä yhdessä palauttamispäätöksen kanssa mainitaan nimenomaisesti 6 artiklan 6
kohdassa).
Jos kolmannen maan kansalainen tavataan jäsenvaltion alueella ja hänellä on vaadittu viisumi,
mutta hän ei kuitenkaan (enää) täytä oleskelun edellytyksiä (Schengenin rajasäännöstön 5 artikla),
jäsenvaltiolle voi riittää palauttamispäätöksen tekeminen. Tarkoittaako tämä palauttamispäätös
(johon mahdollisesti liittyy maahantulokielto) automaattisesti, että viisumi ei ole enää voimassa?
Viisumisäännöstön 34 artiklan 2 kohdan mukaan viisumi kumotaan, jos käy ilmi, että
sen myöntämistä koskevat edellytykset (Schengenin rajasäännöstön
maahantuloedellytykset) eivät enää täyty. Palauttamispäätöksen tekevien viranomaisten
on myös varmistettava, että viisumi on kumottu. Molemmat päätökset voidaan
kuitenkin tehdä yhdessä hallinnollisessa asiakirjassa. On vältettävä sitä, että tehdään
palauttamispäätös ja palautettavalla henkilöllä on voimassa oleva (yhdenmukainen)
viisumi.
Voiko päätös turvapaikkahakemuksen hylkäämisestä asettaa myös paluuvelvoitteen?
Kyllä. Turvapaikkahakemuksen hylkääminen ja palauttamispäätös voidaan tehdä
yhdessä toimenpiteessä 6 artiklan 6 kohdan mukaisesti. – (Tällainen yhdistetty
toimenpide muodostuu loogisesti tarkasteltuna kahdesta peräkkäisestä toisiinsa
liittyvästä päätöksestä.)
12.3. Päätöksien muoto ja kääntäminen
Oikeusperusta: palauttamisdirektiivi – 12 artiklan 1–3 kohta
1. Palauttamispäätökset sekä mahdollisesti annetut maahantulokieltoa ja maastapoistamista
koskevat päätökset on annettava kirjallisina, ja niissä on mainittava ratkaisun tosiseikkoihin
liittyvät ja oikeudelliset perusteet sekä käytettävissä olevat oikeussuojakeinot. Tosiseikoista
annettavia tietoja voidaan rajoittaa, jos kansallisessa lainsäädännössä sallitaan
tiedonsaantioikeuden rajoittaminen erityisesti valtion turvallisuuden, puolustuksen ja yleisen
turvallisuuden takaamiseksi tai jos on kyse rikosten torjunnasta, tutkinnasta, selvittämisestä ja
syyteharkinnasta.
73
Kirjallinen päätös on palauttamisdirektiivissä säädettyjen menettelyllisten takeiden kulmakivi. Tästä
vaatimuksesta ei ole mahdollista luopua. Palautettavalle henkilölle annettujen tietojen ei pitäisi
kuitenkaan rajoittua pelkästään käytettävissä oleviin oikeussuojakeinoihin. Jäsenvaltioita
rohkaistaan tarjoamaan myös muita tietoja siitä, miten maastapoistamismääräystä noudatetaan
käytännössä. On suositeltavaa, että palautettavalle annetaan tietoa esimerkiksi siitä, voiko
jäsenvaltio osallistua kuljetuskustannuksiin, voiko palautettava hyötyä (vapaaehtoisen) paluun
ohjelmasta tai saada lisäaikaa palauttamispäätöksen määräajan noudattamiseksi. Palautettavalle olisi
myös ilmoitettava paluuvelvoitteen noudattamatta jättämisestä aiheutuvat seuraukset, ja näin
kannustaa häntä lähtemään vapaaehtoisesti.
Työnantajien seuraamuksista annetun direktiivin 2009/52/EY10
6 artiklan 2 kohdan 2 alakohdan
mukaan palautettaville henkilöille on tiedotettava direktiivin mukaisesta oikeudesta vaatia takaisin
maksamattomia palkkoja työnantajaltaan sekä käytettävissä olevista valitusmekanismeista. Nämä
tiedot voidaan myös sisällyttää tai liittää palauttamispäätökseen.
2. Jäsenvaltioiden on pyynnöstä laadittava kirjallinen tai suullinen käännös 1 kohdassa
tarkoitettujen palauttamiseen liittyvien päätösten keskeisestä sisällöstä sekä käytettävissä olevista
oikeussuojakeinoista kielellä, jota kolmannen maan kansalainen ymmärtää tai jota hänen voidaan
kohtuudella olettaa ymmärtävän.
Pyynnön käännöksen saamisesta voi esittää palautettava henkilö tai hänen laillinen edustajansa.
Jäsenvaltio voi vapaasti valita, annetaanko kirjallinen tai suullinen käännös, kunhan varmistetaan,
että kolmannen maan kansalainen ymmärtää asiayhteyden ja sisällön. Käännöksestä ei ole
mahdollista vaatia maksua, koska se olisi säännöksen hengen vastaista. Käännöksen tarkoitus on
antaa palautettavalle henkilölle tarvittavat tiedot, jotta hän ymmärtää täysin oikeudellisen
tilanteensa.
Kansallisessa täytäntöönpanolainsäädännössä ja hallintokäytännössä päätetään, mitä kieltä
kolmannen maan kansalaisen voidaan kohtuudella olettaa ymmärtävän. Tämä arviointi voidaan
tehdä samalla tavalla ja samoilla perusteilla kuin turvapaikkamenettelyissä, ottaen huomioon, että
turvapaikkamenettelyjen monimutkaisuuden vuoksi käännösvaatimukset voivat olla niissä
laajemmat (samankaltainen säännös, joka viittaa kieleen, jonka hakijan voidaan ”kohtuudella olettaa
ymmärtävän”, on uudelleenlaaditun turvapaikkamenettelydirektiivin 2013/32/EU 12 artiklassa,
kansainvälistä suojelua saavien henkilöiden määrittelyä koskevan direktiivin 2011/95/EU
22 artiklassa ja uudelleenlaaditun vastaanotto-olosuhteita koskevan direktiivin 2013/33/EU
5 artiklassa). Säännös velvoittaa jäsenvaltioita pyrkimään kaikin kohtuullisin keinoin tarjoamaan
10 Tämä direktiivi ei sido Sveitsiä, Norjaa, Islantia ja Liechtensteinia.
74
käännöksen kielellä, jota asianomainen tosiasiallisesti ymmärtää. Kääntäjien/tulkkien puuttuminen
voi olla pätevä syy ainoastaan harvinaisten kielten tapauksissa, kun kääntäjistä/tulkeista on
todellinen puute. Tilanteessa, jossa asiaankuuluvan kielen kääntäjiä on olemassa, mutta he eivät ole
puhtaasti hallinnollisista syistä käytettävissä, käännöksen puuttuminen ei ole hyväksyttävää.
Mahdollisuus käyttää malleja hallinnollisen työn tehostamiseen ei rajoitu 12 artiklan 3 kohdan
soveltamisalaan (ks. jäljempänä). Kunhan malli mahdollistaa päätöksen yksilöllisen käännöksen
kielelle, jota henkilö ymmärtää tai jota hänen voidaan kohtuudella olettaa ymmärtävän, käännös on
12 artiklan 2 kohdan mukainen eikä siihen tarvitse soveltaa 12 artiklan 3 kohdan poikkeusta.
3. Jäsenvaltiot voivat päättää olla soveltamatta 2 kohtaa kolmannen maan kansalaisiin, jotka ovat
tulleet laittomasti jonkin jäsenvaltion alueelle eivätkä ole sen jälkeen saaneet lupaa tai oikeutta
oleskella kyseisessä jäsenvaltiossa.
Tällaisessa tapauksessa 1 kohdassa tarkoitetut palauttamiseen liittyvät päätökset annetaan
kansallisen lainsäädännön mukaisella vakiomuotoisella lomakkeella.
Jäsenvaltioiden on asetettava saataville yleisiä tiedotteita, joissa selitetään vakiomuotoisen
lomakkeen keskeinen sisältö vähintään viidellä niistä kielistä, joita kyseiseen jäsenvaltioon tulevat
laittomat maahanmuuttajat yleisimmin käyttävät tai ymmärtävät.
Vakiomuotoisen lomakkeen käyttö palauttamiseen liittyvien päätösten yhteydessä 12 artiklan
3 kohdan mukaisesti on poikkeus yleisiin sääntöihin, ja sitä voidaan käyttää vain niissä tapauksissa,
joissa kolmannen maan kansalainen on tullut laittomasti jäsenvaltion alueelle. Vakiomuotoisen
lomakkeen käyttö 12 artiklan 3 kohdan mukaisesti on jäsenvaltioille vaihtoehto eikä velvoite. On
kiinnitettävä huomiota siihen, että laiton maahantulo 12 artiklan 3 kohdan kattamissa tapauksissa ei
merkitse aina samaa kuin 2 artiklan 2 kohdan a alakohdassa mainituissa ”rajatapauksissa” ja niitä
muistuttavissa tapauksissa. Esimerkki: Laittomasti oleskeleva kolmannen maan kansalainen, joka
on pidätetty jäsenvaltion alueella kolmen kuukauden kuluttua siitä, kun hän tuli laittomasti maahan,
ei kuulu 2 artiklan 2 kohdan a alakohdan soveltamisalaan, mutta häneen voidaan silti soveltaa
12 artiklan 3 kohdan mukaista poikkeusta.
Sisärajojen laiton ylittäminen: Kyseistä 3 kohtaa sovelletaan kolmannen maan kansalaisiin, ”jotka
ovat tulleet laittomasti jonkin jäsenvaltion alueelle eivätkä ole sen jälkeen saaneet lupaa tai oikeutta
oleskella kyseisessä jäsenvaltiossa”. Tämän palauttamisdirektiivin säännöksen yhteydessä käsite
”laiton maahantulo” voi kattaa myös tapaukset, joissa laittomasti oleskelevat kolmansien maiden
kansalaiset ovat tulleet toisesta jäsenvaltiosta noudattamatta kyseisessä jäsenvaltiossa sovellettavia
maahantulo- ja oleskeluvaatimuksia. Olisi kiinnitettävä huomio siihen, että näissä erityistapauksissa
(saapuminen toisesta jäsenvaltiosta) voidaan soveltaa 6 artiklan 2 tai 3 kohtaa.
75
Direktiivin 12 artiklan 3 kohtaan ei sisälly mitään poikkeusta sovellettaviin oikeussuojakeinoihin.
Oikeussuojakeinot, jotka mainitaan 13 artiklan 1 kohdassa, on oltava tarjolla myös, kun 12 artiklan
3 kohdassa mainittua vakiomuotoista lomaketta käytetään.
12.4. Oikeussuojakeinot
Oikeusperusta: palauttamisdirektiivi – 13 artiklan 1 ja 2 kohta
1. Asianomaiselle kolmannen maan kansalaiselle on annettava mahdollisuus käyttää tehokkaita
oikeussuojakeinoja, jotta hän voi hakea muutosta 12 artiklan 1 kohdassa tarkoitettuun
palauttamiseen liittyvään päätökseen tai hakea päätöksen uudelleen käsittelyä toimivaltaisessa
tuomioistuimessa tai hallintoviranomaisessa tai muussa toimivaltaisessa elimessä, jonka jäsenet
ovat puolueettomia ja riippumattomia.
Tehokkaita oikeussuojakeinoja olisi oltava tarjolla kaikkien palauttamiseen liittyvien päätöksien
suhteen. ”Palauttamiseen liittyvät päätökset” olisi ymmärrettävä laajasti siten, että se kattaa
päätökset kaikista palauttamisdirektiivissä säännellyistä kysymyksistä, mukaan lukien
palauttamispäätökset, päätökset vapaaehtoisen paluuseen myönnettävästä ajasta tai sen jatkamisesta,
maastapoistamispäätökset, päätökset maastapoistamisen lykkäämisestä, päätökset
maahantulokiellosta sekä maahantulokieltojen lykkäämisestä tai kumoamisesta.
Säilöönottopäätöksissä sovellettavia oikeussuojakeinoja sekä säilöönoton jatkamista säännellään
yksityiskohtaisemmin 15 artiklassa, joka koskee säilöönottoa (ks. jäljempänä).
Muutoksenhakuelimen luonne: Euroopan ihmisoikeussopimuksen 6 ja 13 artiklan sekä
perusoikeuskirjan 47 artiklan mukaan muutoksenhakuelimen on oltava riippumaton ja puolueeton
tuomioistuin. Direktiivin 13 artiklan 1 kohtaan on vaikuttanut Euroopan neuvoston suuntaviiva 5.1,
ja sitä olisi tulkittava Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen asiaa koskevan oikeuskäytännön
mukaisesti. Tämän oikeuskäytännön mukaisesti muutoksenhakuelin voi olla myös
hallintoviranomainen, mikäli sen jäsenet ovat puolueettomia ja riippumattomia ja kansallisessa
lainsäädännössä säädetään, että oikeusviranomainen voi tarkastella uudelleen päätöstä, oikeutta
tehokkaaseen oikeussuojaan koskevan perusoikeuskirjan 47 artiklan vaatimusten mukaisesti.
Käytössä on useita suojakeinoja, joilla torjutaan muutoksenhakumahdollisuuden mahdollisen
väärinkäytön vaara: Direktiivin 13 artiklassa ei säädetä automaattisesti lykkäävästä vaikutuksesta
kaikissa olosuhteissa (2 kohta) ja maksutonta oikeusapua voidaan rajoittaa, jos muutoksenhaku ei
todennäköisesti onnistu (4 kohta). Olisi kiinnitettävä myös huomiota unionin lainsäädännön
yleiseen res judicata -periaatteeseen, johon viitataan nimenomaisesti uudelleenlaaditun
turvapaikkamenettelydirektiivin 2013/32/EU johdanto-osan 36 kappaleessa: ”Jos hakija tekee
76
myöhemmän hakemuksen esittämättä uusia todisteita tai perusteluja, olisi kohtuutonta velvoittaa
jäsenvaltioita suorittamaan kokonaan uusi tutkinta. Jäsenvaltioiden olisi voitava tällöin res judicata
-periaatteen mukaisesti hylätä hakemus tutkittavaksi ottamisen edellytysten puuttuessa”.
2. Edellä 1 kohdassa mainitulla viranomaisella tai elimellä on toimivalta tutkia 12 artiklan
1 kohdassa tarkoitettujen palauttamiseen liittyvien päätösten laillisuus sekä mahdollisuus
väliaikaisesti lykätä niiden täytäntöönpanoa, jollei väliaikaista lykkäystä jo sovelleta kansallisen
lainsäädännön nojalla.
Lykkäävä vaikutus: Muutoksenhakuelimellä on oltava valtuudet soveltamisen lykkäämiseen
yksittäistapauksissa. Kansallisessa lainsäädännössä olisi selvästi säädettävä, että
muutoksenhakuelimellä itsellään (elin, joka tarkastelee palauttamiseen liittyvää päätöstä uudelleen)
on valtuudet lykätä soveltamista yhden menettelyn puitteissa.
Velvollisuus soveltaa lykkäävää vaikutusta käännyttämisen vaaran yhteydessä: Euroopan
ihmisoikeustuomioistuimen oikeuskäytäntö edellyttää automaattista lykkäävää vaikutusta
tapauksissa, joissa henkilö päätetään palauttaa ja on painavia syitä uskoa hänen altistuvan
todelliseen Euroopan ihmisoikeussopimuksen 3 artiklan vastaisen kohtelun vaaraan (vaara joutua
palattaessa kidutuksen tai muun epäinhimillisen tai halventavan rangaistuksen tai kohtelun
kohteeksi) (EIT:n työjärjestyksen säännöt, sääntö 39). Palauttamisdirektiivin 13 artikla –
tulkittaessa yhdessä sen 5 ja 9 artiklan kanssa – velvoittaa siten muutoksenhakuelintä päättämään
suoraan lain nojalla lykkäävästä vaikutuksesta tämän vaatimuksen perusteella, jos
käännyttämiskiellon periaate vaarantuu. Jos muutoksenhaussa viitataan muihin syihin (esim.
menettelyyn liittyvät puutteet, perheen yhtenäisyys, sosiaaliset oikeudet) eikä ihmiselämälle
aiheuteta korjaamatonta vahinkoa, tietyissä tilanteissa voi olla oikeutettua, ettei lykkäävää
vaikutusta ole.
Lykkäävää vaikutusta koskeva velvoite terveydentilan vakavan ja peruuttamattoman heikkenemisen
tapauksessa: Unionin tuomioistuin on vahvistanut asiassa C-562/13, Abdida, antamansa tuomion
53 kohdassa seuraavaa: ”Direktiivin 2008/115 5 ja 13 artiklaa, luettuina perusoikeuskirjan 19
artiklan 2 kohdan ja 47 artiklan valossa, on tulkittava siten, että ne ovat esteenä kansalliselle
lainsäädännölle, jossa ei säädetä mahdollisuudesta hakea lykkäävin vaikutuksin muutosta
palauttamispäätökseen, jonka täytäntöönpano saattaa altistaa kyseessä olevan kolmannen maan
kansalaisen vakavaan vaaraan siitä, että hänen terveydentilansa heikkenee vakavasti ja
peruuttamattomasti.”
12.5. Kielellinen apu ja maksuton oikeusapu
77
Oikeusperusta: palauttamisdirektiivin 13 artiklan 3 ja 4 kohta, uudelleenlaaditun turvapaikkamenettelydirektiivin
2013/32/EU 20 ja 21 artikla (jolla korvataan turvapaikkamenettelydirektiivin 2005/85/EY 15 artiklan 3–6 kohta)
3. Asianomaisella kolmannen maan kansalaisella on oltava mahdollisuus saada oikeudellista
neuvontaa, oikeudellinen edustaja ja tarvittaessa kielellistä apua.
Kielellinen apu merkitsee paitsi velvollisuutta esittää käännös päätöksestä (tästä säädetään myös
12 artiklan 2 kohdassa), myös velvollisuutta tarjota tulkkien apua, jotta kolmannen maan kansalaiset
voivat käyttää 13 artiklan mukaisia menettelyllisiä oikeuksiaan. Tässä yhteydessä on syytä
muistuttaa, että EIT on todennut asiassa Conka v. Belgia (tuomio 5.2.2002, nro 51564/99) tulkkien
saatavuuden yhdeksi niistä tekijöistä, jotka vaikuttavat tehokkaiden oikeussuojakeinojen
saatavuuteen. Jäsenvaltioiden olisi varmistettava kolmannen maan kansalaisen oikeus saada
kielellistä apua tavalla, joka antaa asianomaiselle henkilölle konkreettisen ja käytännöllisen
mahdollisuus hyödyntää sitä (säännöksen ”tehokas vaikutus”).
4. Jäsenvaltioiden on varmistettava, että tarpeellista oikeudellista apua ja/tai oikeudellinen
avustaja annetaan pyynnöstä maksutta asiaan liittyvän, oikeusapuun sovellettavan kansallisen
lainsäädännön tai kansallisten määräysten mukaisesti, ja jäsenvaltiot voivat säätää, että
maksuttomaan oikeudelliseen apuun ja/tai oikeudelliseen avustajaan sovelletaan direktiivin
2005/85/EY 15 artiklan 3–6 kohdassa säädettyjä edellytyksiä.
Oikeusapu ja oikeudellinen edustus: 4 kohdassa täsmennetään, missä tapauksissa ja millä
edellytyksillä jäsenvaltioiden on katettava oikeudellisen neuvonnan ja edustuksen kustannukset.
Siinä viitataan lähinnä turvapaikkamenettelyjä koskevassa direktiivissä lueteltuihin olosuhteisiin.
Jäsenvaltioiden on tarjottava oikeusapua ja oikeudellinen edustaja maksutta, jos direktiivin ja
kansallisen täytäntöönpanolainsäädännön mukaiset ehdot täyttyvät.
Palautettava henkilö tai hänen edustajansa voi tehdä pyynnön maksuttomasta oikeusavusta ja/tai
oikeudellisesta edustuksesta minä tahansa menettelyssä asianmukaisena ajankohtana.
Hallintoviranomaisten antama oikeudellinen neuvonta: Palauttamispäätöksien tekemisestä vastaavat
hallintoviranomaiset voivat periaatteessa antaa oikeudellista neuvontaa, jos annettavat tiedot ovat
objektiivisia ja puolueettomia (”tehokas vaikutus”). Eturistiriitojen välttämiseksi on tärkeää, että
tiedot antaa henkilö, joka toimii puolueettomasti/itsenäisesti. Tietoja ei voi siis antaa esimerkiksi
henkilö, joka päättää asiasta tai tarkastelee sitä uudelleen. Joissakin jäsenvaltioissa käytössä oleva
hyvä käytäntö on erottaa päätöksentekoviranomaiset niistä, jotka antavat oikeudellista ja
menettelyyn liittyvää tietoa. Jos jäsenvaltio kuitenkin päättää antaa edellä mainitun vastuun
päätöksentekoviranomaisille, asiaan osallistuvan henkilöstön tehtävät olisi erotettava selkeästi
78
toisistaan (esim. luomalla erillinen ja itsenäinen osasto, joka vastaa vain oikeudellisten ja
menettelyyn liittyvien tietojen antamisesta).
Mahdollisesti määrättävät edellytykset – viittaus direktiivin 2005/85/EY 15 artiklan 3–6 kohtaan:
Palauttamisdirektiivin viittaukset tiettyihin edellytyksiin/rajoituksiin, joita jäsenvaltiot voivat säätää
maksuttomasta oikeusavusta, ovat viittauksia, joita voidaan mukauttaa, ja ne on nyt luettava
viittauksena uudelleenlaaditun turvapaikkamenettelydirektiivin 2013/32/EU 20 ja 21 artiklaan.
Mahdolliset edellytykset, joita jäsenvaltiot voivat määrätä: Edellä mainittujen säännöksien
perusteella jäsenvaltiot voivat (mutta niiden ei tarvitse) määrätä, että maksutonta oikeusapua ja
oikeudellinen edustaja myönnetään vain:
– jos tuomioistuin tai muu toimivaltainen viranomainen katsoo, että muutoksenhaulla on
konkreettisia edellytyksiä menestyä
– niille, joilla ei ole riittäviä varoja
– käyttämällä sellaisten oikeudellisten avustajien tai muiden neuvonantajien palveluja,
jotka on kansallisessa lainsäädännössä erikseen nimetty avustamaan ja edustamaan
hakijoita
– muutoksenhakumenettelyiden ensimmäisessä käsittelyssä eikä myöhemmissä
käsittelyissä tai uudelleentarkasteluissa.
Jäsenvaltiot voivat lisäksi:
– asettaa rahallisia ja/tai aikarajoituksia maksuttomalle oikeusavulle ja oikeudelliselle
edustukselle edellyttäen, että tällaiset rajoitukset eivät mielivaltaisesti rajoita
mahdollisuutta käyttää tätä oikeutta
– säätää, että hakijoiden kohtelu ei saa olla palkkioiden ja muiden kustannusten osalta
edullisempi kuin jäsenvaltioiden omille kansalaisilleen oikeusapuun liittyvissä asioissa
yleensä myöntämä kohtelu
– vaatia suoritettujen kulujen maksamista takaisin kokonaan tai osittain, jos ja kun
hakijan taloudellinen tilanne on merkittävästi parantunut tai jos päätös kyseisten
etuuksien myöntämisestä tehtiin hakijan toimittamien väärien tietojen perusteella.
Tehokkaat oikeussuojakeinot maksuttoman oikeusavun epäämistä vastaan: Kun päätöksen olla
myöntämättä maksutonta oikeusapua ja oikeudellista edustajaa tekee viranomainen, joka ei ole
tuomioistuin, jäsenvaltioiden on varmistettava, että hakijalla on oikeus tehokkaisiin
oikeussuojakeinoihin tuomioistuimessa muutoksen hakemiseksi tähän päätökseen. Oikeus
tehokkaisiin oikeussuojakeinoihin ja oikeudenmukaiseen oikeudenkäyntiin kuuluvat
perusoikeuksiin, jotka ovat erottamaton osa Euroopan unionin oikeusjärjestystä, ja näitä oikeuksia
79
on kunnioitettava silloinkin, kun sovellettavissa oikeussäännöissä ei nimenomaisesti säädetä
tällaisesta menettelymääräyksestä.
13. Ennen palauttamista sovellettavat suojalausekkeet
Oikeusperusta: palauttamisdirektiivi – 14 artiklan 1 kohta
Jäsenvaltioiden on 16 ja 17 artiklassa tarkoitettua tilannetta lukuun ottamatta varmistettava, että
kolmansien maiden kansalaisten osalta otetaan mahdollisuuksien mukaan huomioon seuraavat
periaatteet vapaaehtoista paluuta varten 7 artiklan mukaisesti myönnetyn ajan kuluessa sekä
aikoina, jolloin maastapoistamista on lykätty 9 artiklan mukaisesti:
a) perheen yhtenäisyys jäsenvaltion alueella olevien perheenjäsenten kesken säilytetään;
b) tarjotaan kiireellistä terveydenhoitoa ja välttämätöntä sairaanhoitoa;
c) alaikäisille annetaan pääsy peruskoulutusjärjestelmään heidän oleskelunsa pituudesta
riippuen;
d) haavoittuvassa asemassa olevien henkilöiden erityistarpeet otetaan huomioon.
Aiempia toimia koskeva muistutus/selvitys: Jäsenvaltiot voivat palauttamisdirektiivin nojalla joko tehdä
palauttamispäätöksiä laittomasti oleskelevista kolmansien maiden kansalaisista tai myöntää näille henkilöille
oleskeluluvat (laillistaa heidät). Tämän lähestymistavan pitäisi vähentää epäselviä tapauksia. Tämä voi kuitenkin myös
lisätä käytännössä sellaisten tapauksien absoluuttista määrää, joissa jäsenvaltiot tekevät palauttamispäätöksiä, joita ei
voida panna täytäntöön maastapoistamisen käytännöllisten tai oikeudellisten esteiden vuoksi (esim. kolmansista maista
hankittavien tarpeellisten asiakirjojen viivästyminen ja palauttamiskieltoon liittyvät tapaukset). Jotta näiden henkilöiden
joutuminen oikeudelliseen tyhjiöön vältetään, komissio on ehdottanut oleskeluolosuhteiden vähimmäistasoa sellaisille
laittomasti oleskeleville kolmansien maiden kansalaisille, joiden palauttamispäätöksen täytäntöönpanoa on lykätty tai
joita ei voida poistaa, viitaten vastaanotto-olosuhteita koskevan direktiivin 2003/9/EY 7–10, 15 ja 17–20 artiklassa
vahvistettuihin olosuhteisiin. Nämä kattavat varsinaisesti neljä perusoikeutta: 1. perheen yhtenäisyys, 2.
terveydenhuolto, 3. alaikäisten koulutus ja 4. heikommassa asemassa olevien henkilöiden erityistarpeiden
kunnioittaminen. Muihin vastaanotto-olosuhteita koskevan direktiivin mukaisiin tärkeisiin oikeuksiin, kuten
työnsaantiin ja aineellisten vastaanotto-olosuhteiden saatavuuteen, ei viitattu. Neuvotteluissa ilmaistiin huoli, että
viittauksia vastaanottoa koskevista vaatimuksista annettuun direktiiviin voitaisiin pitää laittomien maahanmuuttajien
tilanteen ”kohentamisena” ja siten lähettää väärä poliittinen viesti, joten laadittiin erillinen luettelo oikeuksista.
Direktiivin 14 artiklan 1 kohdan kattamat tilanteet ulottuvat laajalle: Ne kattavat vapaaehtoiseen
paluuseen myönnetyn ajan sekä kaikki ajanjaksot, jolloin maastapoistamista on muodollisesti tai
käytännössä lykätty palauttamisdirektiivin 9 artiklan nojalla (muutoksenhakumenettely, jolla on
lykkäävä vaikutus; palauttamiskiellon periaatteen mahdollinen rikkominen; terveydelliset syyt;
tekniset syyt; maastapoistamistoimien epäonnistuminen, koska palautettavan henkilöllisyyttä ei
voida selvittää, ym.). Säilöönotossa vietetty aika on nimenomaisesti suljettu tämän ulkopuolelle,
koska siihen liittyvistä suojatoimista säädetään muualla (ks. 15 kohta, säilöönoton edellytykset).
80
Kiireellisen terveydenhoidon tarjoaminen on perusoikeus ja siihen pääsyä ei saa tehdä
riippuvaiseksi maksuista.
Koulutuksen saatavuus: Rajoitusta ”heidän oleskelunsa pituudesta riippuen” olisi tulkittava tiukasti.
Jos todennäköisen oleskelun kesto ennen paluuta on epäselvä, mahdollisuus päästä koulutukseen
olisi mieluummin annettava kuin evättävä. Kansallista käytäntöä, jossa koulutusjärjestelmään
pääsee normaalisti vain, jos oleskelu kestää yli neljätoista päivää, voidaan pitää hyväksyttävänä.
Kun tarkastellaan käytännön ongelmia, kuten tapauksia, joissa alaikäisellä ei ole asiakirjaa, joka
todistaa muissa maissa saadun koulutuksen tai joissa alaikäinen ei puhu mitään kieltä, jolla koulutus
voidaan järjestää jäsenvaltiossa, asianmukaisia ratkaisut on tehtävä kansallisella tasolla. On otettava
huomioon direktiivin ja asiaa koskevan kansainvälisen oikeuden välineiden, kuten vuoden 1989
lapsen oikeuksien yleissopimuksen ja sen yleishuomautuksen nro 6, henki. Mallina voidaan käyttää
myös turvapaikkasäännöstöä (erityisesti vastaanotto-olosuhteita koskevan direktiivin 2013/33
14 artiklaa).
Muut perustarpeet: Unionin tuomioistuin on todennut asiassa C-562/13, Abdida, antamassaan
tuomiossa, että jäsenvaltioiden on myös katettava muut perustarpeet, jotta kiireellistä
terveydenhoitoa ja välttämätöntä sairaanhoitoa voitaisiin todellakin antaa aikana, jona kyseinen
jäsenvaltio joutuu lykkäämään maastapoistamista. Jäsenvaltioiden asiana on määrittää, miten
asianomaisen kolmannen maan kansalaisen perustarpeista on huolehdittava.
Logiikka, johon unionin tuomioistuin vetosi ottaessaan käyttöön tämän velvoitteen oli se, että
14 artiklan 1 kohdan b alakohdassa säädetty velvoite kiireellisen terveydenhoidon ja
välttämättömän sairaanhoidon tarjoamisesta voi jäädä vaille todellista vaikutusta, jollei samalla
huolehdita asianomaisen kolmannen maan kansalaisen perustarpeista. Komissio katsoi unionin
tuomioistuimen asiaa koskevan oikeuskäytännön logiikan perusteella ja Euroopan
ihmisoikeustuomioistuimen asiaa koskevan oikeuskäytännön valossa, että voidaan päätellä, että
14 artiklan 1 kohdassa lueteltujen muiden oikeuksien nauttiminen (erityisesti koulutukseen pääsy ja
heikoimmassa asemassa olevien henkilöiden tarpeiden huomioon ottaminen) edellyttää
samanaikaisesti, että asianomaisen kolmannen maan kansalaisen perustarpeista huolehditaan.
Vaikka unionin lainsäädännössä ei ole yleistä oikeudellista velvoitetta huolehtia kaikkien
kolmansien maiden kansalaisten perustarpeista ennen palauttamista, komissio kannustaa
jäsenvaltioita toimimaan kansallisen oikeuden mukaisesti, jotta palautettaville voidaan varmistaa
inhimilliset ja ihmisarvoiset elinolot.
13.1. Kirjallinen vahvistus
81
Oikeusperusta: palauttamisdirektiivi – 14 artiklan 2 kohta
Jäsenvaltioiden on annettava 1 kohdassa tarkoitetuille henkilöille kansallisen lainsäädännön
mukainen kirjallinen vahvistus siitä, että vapaaehtoista poistumista varten myönnettyä aikaa on
jatkettu 7 artiklan 2 kohdan mukaisesti tai että palauttamispäätöstä ei toistaiseksi panna
täytäntöön.
Kirjallisen vahvistuksen muoto: Jäsenvaltioilla on laaja harkintavalta. Vahvistus voi olla joko
kansallisten viranomaisten antama erillinen asiakirja tai osa palauttamiseen liittyvää virallista
päätöstä. On tärkeää, että se antaa palautettavalle mahdollisuuden osoittaa – jos kyse on poliisin
valvonnasta – että hänestä ollaan jo tekemässä palauttamispäätös ja hänelle on myönnetty aikaa
vapaaehtoiseen paluuseen, maastapoistamista on lykätty tai että hänestä on tehty palauttamispäätös,
jota ei voida toistaiseksi panna täytäntöön. Vahvistuksessa olisi täsmennettävä, jos mahdollista,
vapaaehtoiseen paluuseen määrätyn ajan pituus tai sen lykkääminen. Palauttamisdirektiivin
johdanto-osan 12 kohdassa täsmennetään seuraavaa: ”Näille henkilöille olisi annettava heidän
asemaansa koskeva kirjallinen vahvistus, jotta he voisivat osoittaa erityistilanteensa viranomaisten
suorittamissa valvonta- tai tarkastustilanteissa. Jäsenvaltioilla olisi oltava runsaasti harkintavaltaa
kirjallisen vahvistuksen muodon osalta, ja niiden olisi myös voitava sisällyttää vahvistus tämän
direktiivin nojalla annettuihin palauttamiseen liittyviin päätöksiin.” Niissä jäsenvaltioissa, joissa
tietojenvaihtojärjestelmät mahdollistavat laittomien maahanmuuttajien aseman nopean tarkastuksen
poliisin valvontatoimissa tiettyjen henkilötietojen tai viitenumeroiden perusteella, vaatimus
kirjallisesta vahvistuksesta voidaan katsoa täytetyksi, jos henkilölle annetaan (tai hänellä on jo)
asiakirjoja tai papereita, joissa on nämä henkilötiedot tai viitenumerot.
13.2. Laittoman aseman pitkittyminen
Henkilöille, joita ei pystytä poistamaan maasta, ei tarvitse antaa oleskelulupaa: Jäsenvaltioilla ei ole
velvoitetta antaa oleskelulupaa palautettaville henkilöille, jos selviää, ettei maastapoistamisen
toteuttamiseen ole kohtuullista mahdollisuutta. Jäsenvaltioilla on kuitenkin mahdollisuus antaa
oleskelulupa vapaasti milloin tahansa. Unionin tuomioistuin on nimenomaisesti selventänyt tätä
asiassa C-146/14, Mahdi, annetun tuomion 87 ja 88 kohdassa. ”[...] direktiivillä ei pyritä
sääntelemään sellaisten laittomasti oleskelevien kolmansien maiden kansalaisten oleskelun
edellytyksiä jäsenvaltion alueella, joiden osalta palauttamispäätöstä ei voida tai ei ole voitu panna
täytäntöön. Direktiivin 2008/115 6 artiklan 4 kohdan mukaan jäsenvaltio voi kuitenkin päättää
myöntää alueellaan laittomasti oleskelevalle kolmannen maan kansalaiselle erillisen oleskeluluvan
tai muun luvan, joka oikeuttaa oleskeluun, yksilöllisten inhimillisten syiden tai humanitaaristen tai
muiden syiden perusteella.”
82
Oleskeluluvan myöntämisessä huomioon otettavat perusteet: Kuten edellä korostettiin,
jäsenvaltioilla ei ole oikeudellista velvoitetta myöntää oleskelulupaa palautettaville henkilöille, joita
ei voida poistaa maasta, ja jäsenvaltioilla on laaja harkintavalta. Tässä yhteydessä on suositeltavaa,
että arviointiperusteisiin, jotka jäsenvaltiot voivat ottaa huomioon, sisältyvät sekä yksittäiset
(tapauskohtaiset) että horisontaaliset (politiikkaan liittyvät) näkökohdat, kuten
– palautettavan henkilön yhteistyöhalukkuus tai -haluttomuus
– palautettavan henkilön tosiasiallisen oleskelun kesto
– palautettavan kotoutumispyrkimykset
– palautettavan oma käytös
– perhesiteet
– humanitaariset näkökohdat
– palaamisen todennäköisyys lähitulevaisuudessa
– tarve välttää palkitsemasta laitonta oleskelua
– aseman laillistamisen vaikutus mahdollisten (laittomien) maahanmuuttajien
maahanmuuton kehitykseen
– sen todennäköisyys, että henkilö siirtyy jäsenvaltioista toiseen Schengen-alueella.
14. Säilöönotto
Kuten edellä todettiin, palauttamisdirektiivin 12 artiklassa (muoto ja kääntäminen) ja 13 artiklassa
(tehokkaat oikeussuojakeinot ja maksuton oikeusapu) luetellut menettelylliset takeet koskevat
perusoikeutta hyvään hallintoon, perusoikeutta puolustukseen sekä perusoikeutta tehokkaisiin
oikeussuojakeinoihin ja puolueettomaan tuomioistuimeen (perusoikeuskirjan 47 artikla). Nämä ovat
erottamaton osa Euroopan unionin oikeusjärjestystä. Näitä oikeuksia on noudatettava myös, kun
kyse on säilöönottopäätöksistä.
Näiden yleisten vaatimusten lisäksi palauttamisdirektiivin 15 artiklassa asetetaan tiettyjä
vaatimuksia, joita sovelletaan säilöönottopäätöksiin.
14.1. Säilöönoton oikeuttavat olosuhteet
Oikeusperusta: palauttamisdirektiivi – 15 artiklan 1 kohta
Jäsenvaltiot voivat ottaa säilöön palauttamismenettelyjen kohteena olevan kolmannen maan
kansalaisen palauttamisen valmistelemiseksi ja/tai henkilön poistamiseksi maasta vain, jos muita
riittäviä mutta lievempiä keinoja ei voida soveltaa tehokkaasti tietyssä tapauksessa, erityisesti kun
a) on olemassa pakenemisen vaara; tai
83
b) asianomainen kolmannen maan kansalainen välttelee tai vaikeuttaa palauttamisen
valmisteluja tai maastapoistamista.
Säilöönoton on oltava mahdollisimman lyhytaikainen ja sitä saa jatkaa vain niin kauan kuin
asianmukaisella ripeydellä hoidettavat maastapoistamisjärjestelyt ovat kesken.
Säilöönotolla maastapoistamista varten puututaan vakavasti vapauteen, joka on ihmisten
perusoikeus, ja sen vuoksi säilöönottoon sovelletaan tiukkoja rajoituksia.
Velvoite säilöönoton määräämisestä vain viimeisenä keinona: Palauttamisdirektiivin 8 artiklan
1 kohta velvoittaa jäsenvaltioita ”toteuttamaan kaikki tarvittavat toimenpiteet pannakseen
täytäntöön palauttamispäätöksen”. Mahdollisuus määrätä säilöönotosta on yksi mahdollisista
toimista, joita jäsenvaltio voi käyttää viimeisenä keinona. Unionin tuomioistuin on tässä yhteydessä
erityisesti korostanut asiassa C-61/11, El Dridi, annetun tuomion 41 kohdassa, että
palauttamisdirektiivissä ”[vahvistettu menettelyvaihejärjestys vastaa] porrastusta, jonka alimmalla
askelmalla on toimenpide, joka jättää asianomaiselle henkilölle suurimman vapauden, eli
määräajan varaaminen paluuvelvoitteen vapaaehtoiselle noudattamiselle, ja jossa edetään kohti
keinoja, joilla vapauteen puututaan kaikkein laajimmin, eli säilöön ottaminen tätä tarkoitusta
varten varattuun erityiseen laitokseen”. Jäsenvaltioilla on tästä syystä velvollisuus soveltaa
säilöönottoa vain tilanteissa, joissa on selvää, että säilöönotto on ainoa tapa varmistaa, että
palaamisprosessia voidaan valmistella ja maastapoistamismenettely voidaan toteuttaa. Säilöönoton
on oltava mahdollisimman lyhytaikainen ja sitä saa jatkaa vain niin kauan kuin asianmukaisella
ripeydellä hoidettavat maastapoistamisjärjestelyt ovat kesken.
Säilöönoton syyt: Palauttamisdirektiivin mukaan säilöönoton ainoa oikeutettu tavoite on valmistella
paluuta ja/tai toteuttaa maastapoistaminen erityisesti, kun on olemassa 1) pakenemisvaara tai
2) palautettava henkilö välttelee tai vaikeuttaa palauttamisen valmisteluja tai maastapoistamista.
Vaikka palauttamisdirektiivin sanamuoto on muotoiltu ohjeelliseksi luetteloksi (käytetään sanaa
”erityisesti”) nämä kaksi konkreettista tapausta kattavat käytännössä ilmenneet tärkeimmät
skenaariot, jotka oikeuttavat säilöönottoon palauttamisen valmistelemiseksi ja/tai maastapoiston
toteuttamiseksi. Sitä, onko säilöönotolle syy ja onko lievempiä pakkokeinojen käytettävissä, on
arvioitava erikseen kussakin tapauksessa. Rajalta käännyttäminen, SIS-tietojen olemassaolo,
asiakirjojen puuttuminen, asuinpaikan puuttuminen, yhteistyön puute ja muut asiaa koskevat
näkökohdat/kriteerit on otettava huomioon arvioitaessa pakenemisen vaaran todennäköisyyttä ja sen
perusteella säilöönoton tarvetta, mutta ne eivät sinänsä välttämättä oikeuta säilöönottotoimenpidettä
(ks. edellä oleva 1.6. kohta).
84
Säilöönottoa ei toteuteta yleiseen järjestykseen liittyvistä syistä: Direktiiviin ei sisälly säilöönoton
voimassa pitäminen tai laajentaminen yleiseen järjestykseen liittyvistä syistä eivätkä jäsenvaltiot saa
käyttää maahanmuuttoon liittyvää säilöönottoa maastapoistamista varten eräänlaisena lievänä
vankeusrangaistuksena. Maastapoistamiseen liittyvän säilöönoton ensisijaisena tarkoituksena on
varmistaa, etteivät palautettavat vaaranna palaamisvelvoitteen toteuttamista pakenemalla.
Direktiivin 15 artiklan tarkoitus ei ole suojella yhteiskuntaa henkilöiltä, jotka muodostavat uhan
yleiselle järjestykselle tai turvallisuudelle. Yhteiskunnan suojelemisen – oikeutettuun –
tavoitteeseen olisi pyrittävä muulla lainsäädännöllä, erityisesti rikos- ja hallintolainsäädännöllä sekä
lainsäädännöllä, joka kattaa laillisen oleskelun päättymisen yleiseen järjestykseen liittyvistä syistä.
Ks. myös unionin tuomioistuimen asiassa C-357/09, Kadzoev, antaman tuomion 70 kohta:
”Mahdollisuus ottaa henkilö säilöön yleiseen järjestykseen ja yleiseen turvallisuuteen liittyvistä
syistä ei voi perustua direktiiviin 2008/115. Näin ollen mikään ennakkoratkaisupyynnön esittäneen
tuomioistuimen mainitsemista tilanteista (aggressiivinen käytös; toimeentuloon tarvittavien varojen
puuttuminen; asunnon puuttuminen) ei sellaisenaan ole tämän direktiivin säännöksissä tarkoitettu
säilöönottoperuste.” Yleiselle järjestykselle ja turvallisuudelle vaaraa aiheuttavan henkilö aiempi
käytös/toiminta (esim. hallinto-oikeuden noudattamatta jättäminen muilla aloilla kuin
maahanmuuttolainsäädäntö tai rikoslainsäädännön rikkominen) voidaan kuitenkin ottaa huomioon
arvioitaessa pakenemisen vaaraa (ks. edellä oleva 1.6. kohta). Jos kyseisen henkilön aiempi
käytös/toiminta johtaa päätelmään, että hän ei todennäköisesti noudata lakia ja välttää
palauttamisen, tämä voi oikeuttaa arvion, että pakenemisen vaara esiintyy.
Velvollisuus säätää säilöönoton vaihtoehdoista: 15 artiklan 1 kohtaa olisi tulkittava niin, että kunkin
jäsenvaltion on säädettävä kansallisessa lainsäädännössään säilöönoton vaihtoehdoista. Tämä on
myös sopusoinnussa direktiivin johdanto-osan 16 kappaleen ehtojen kanssa ( jos lievempien
keinojen käyttäminen ei olisi riittävää”). Unionin tuomioistuin on vahvistanut asiassa C-61/11, El
Dridi, antamansa tuomion 39 kohdassa seuraavaa: ”Direktiivin johdanto-osan
16 perustelukappaleen ja sen 15 artiklan 1 kohdan sanamuodon mukaan jäsenvaltioiden on
suoritettava maasta poistaminen mahdollisimman lieviin keinoihin turvautuen. Ainoastaan niissä
tapauksissa, joissa maasta poistamisena toteutettavan palauttamispäätöksen täytäntöönpanon
katsotaan tapauskohtaisen arvioinnin perusteella vaarantuvan asianomaisen henkilön käytöksen
johdosta, jäsenvaltiot voivat määrätä vapaudenmenetyksestä ottamalla henkilön säilöön.”
Hyödyt ja riskit - vaihtoehdot säilöönotolle
Säilöönoton vaihtoehtojen (esimerkiksi asuinpaikkaa koskevat rajoitukset, avoimet perhekodit,
tapauskäsittelijöiden tuki, säännöllinen raportointi, henkilökorttien/matkustusasiakirjojen
luovuttaminen, takuut, sähköinen valvonta) etuihin voivat sisältyä korkeampi paluuaste (mukaan
85
lukien vapaaehtoinen lähtö), yhteistyön parantuminen paluumuuttajien kanssa tarvittavien
asiakirjojen saamiseksi, taloudelliset hyödyt (vähemmän kustannuksia valtiolle) ja vähemmän
inhimillisiä kustannuksia (säilöönotosta aiheutuvien vaikeuksien välttäminen).
Vaaroihin sisältyvät pakenemisen lisääntynyt todennäköisyys, vetotekijöiden mahdollinen
syntyminen (vaihtoehtoiset säilöönottokeskukset, kuten perhekodit voivat olla houkuttelevia
mahdollisille laittomille maahanmuuttajille) ja mahdolliset sosiaaliset jännitteet avointen keskusten
naapurustossa.
Suositus: Haasteena on löytää älykkäitä ratkaisuja, joihin sisältyy sopiva yhdistelmä etuja ja
pelotteita. Pelotteiden täydellinen puuttuminen voi johtaa liian alhaiseen maastapoistamisasteeseen.
Samalla liian alistava järjestelmä, johon liittyy järjestelmällinen säilöönotto, voi myös olla tehoton,
koska palautettavalla henkilöllä on vain vähän kannustimia tai tukea tehdä yhteistyötä
palauttamismenettelyssä. Henkilön tarpeiden mukainen ohjaus, jonka avulla palautettava voi
huolehtia omasta paluustaan, on osoittautunut menestyksekkääksi. Olisi pyrittävä kaikkien
mahdollisten palautettavien henkilöiden järjestelmälliseen horisontaaliseen ohjaukseen, joka kattaa
neuvot mahdollisuuksista lailliseen oleskeluun/turvapaikkaan sekä vapaaehtoiseen/pakkoon
perustuvaan palauttamiseen jo varhaisessa vaiheessa (eikä vain poistamispäätöksen jälkeen).
Lisäselvennys:
Palauttamismenettelyjen kohteena oleminen: Muodollinen edellytys 15 artiklan 1 kohdassa
”palauttamismenettelyjen kohteena olemisesta” ei merkitse ”palauttamispäätöksen kohteena
olemista”. Säilöönotosta voidaan määrätä – jos 15 artiklan kaikki ehdot täyttyvät – jo ennen
muodollisen palauttamispäätöksen tekemistä (esim. kun palauttamispäätöksen valmistelut ovat
käynnissä ja palauttamispäätöstä ei ole vielä tehty).
Konkreettisia esimerkkejä:
Laittomasti oleskeleva kolmannen maan kansalainen voi olla paljastamatta henkilöllisyyttään
maastapoiston välttämiseksi. Onko laillista ottaa kolmannen maan kansalainen säilöön tällaisissa
olosuhteissa, jotta häntä voidaan painostaa yhteistyöhön ja tehdä hänen poistamisestaan
mahdollista?
Tämäntyyppistä säilöönottoa käsitellään 15 artiklassa. Artiklan 1 kohdan
b alakohdassa nimenomaisesti mainitaan säilöönoton syyksi maastapoistamisen
”välttely tai vaikeuttaminen” ja 6 kohdan a alakohdassa se, että henkilö ”ei tee
yhteistyötä”, mainitaan toisena niistä tapauksista, jolloin säilöönoton jatkaminen
korkeintaan 12 kuukauden ajaksi voi olla perusteltua, ja tällaisen säilöönoton
86
(”Beugehaft” tai ”Durchsetzungshaft”) tarkoituksena on maastapoistaminen, ei
rankaiseminen. Kaikenlaisessa säilöönotossa maastapoistamista varten on noudatettava
15 artiklan 4 kohtaa: ”Kun käy ilmi, että kohtuullista mahdollisuutta
maastapoistamisen toteuttamiseen ei enää ole oikeudellisten tai muiden näkökohtien
vuoksi tai että 1 kohdassa säädetyt edellytykset eivät enää ole olemassa, säilöönotto ei
ole enää perusteltua ja asianomainen henkilö on vapautettava välittömästi.” Tämä
merkitsee sitä, että niissä tapauksissa, joissa on selvää, että maastapoistamisen
mahdollisuus ei ole enää perusteltu, säilöönotto on päätettävä (esimerkiksi silloin, kun
käy selväksi, että kolmannelta maalta saatavat asiakirjat tulevat liian myöhään tai niitä
ei anneta ollenkaan, vaikka säilöönotettu henkilö tekisi yhteistyötä).
Onko mahdollista jatkaa säilöönottoa, jos palautettava esittää turvapaikkahakemuksen?
Unionin tuomioistuin antaa vastauksen asiassa C-534/11, Arslan, annetussa tuomiossa:
”[Direktiivin 2008/115 2 artiklan 1 kohtaa] ei sovelleta kolmannen maan kansalaiseen, joka on
tehnyt [...] direktiivissä 2005/85/EY tarkoitettua kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen,
kyseisen hakemuksen jättämisestä lukien siihen saakka, kunnes tästä hakemuksesta tehdään päätös
ensimmäisessä asteessa, tai tarvittaessa siihen saakka, kunnes kyseistä päätöstä koskevan
muutoksenhakuasian käsittely on päättynyt. (49 kohta) ”[...] direktiivi 2003/9/EY ja direktiivi
2005/85 eivät ole esteenä sille, että kolmannen maan kansalaisen, joka on tehnyt direktiivissä
2005/85 tarkoitettua kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen sen jälkeen, kun hänet on otettu
säilöön direktiivin 2008/115 15 artiklan nojalla, säilöönottoa jatketaan kansallisen oikeuden
säännöksen perusteella, kun kaikkien merkityksellisten seikkojen tapauskohtaisen tarkastelun
jälkeen on ilmeistä, että hakemus on tehty ainoastaan palauttamispäätöksen täytäntöönpanon
viivästyttämiseksi tai vaarantamiseksi ja että säilöönoton jatkaminen on objektiivisesti tarpeen sen
estämiseksi, että asianomainen välttyy lopullisesti palauttamiselta.” (63 kohta). Huom. Edellä oleva
viittaus ”kansalliseen oikeuteen” (alleviivattu) koskee kansallisia sääntöjä turvapaikkaan liittyvästä
säilöönotosta, joilla mahdollisesti saatetaan EU:n turvapaikkasäännöstön säilöönottoon liittyvät
vaatimukset osaksi kansallista lainsääntöä.
14.2. Säilöönoton muoto ja alustava tarkastelu
Oikeusperusta: palauttamisdirektiivi – 15 artiklan 2 kohta
Säilöönottomääräyksen antaa hallinto- tai oikeusviranomainen.
Säilöönottomääräys on annettava kirjallisena ja siinä on mainittava ratkaisun tosiseikkoihin
liittyvät ja oikeudelliset perusteet.
87
Jos säilöönottomääräyksen antaa hallintoviranomainen, jäsenvaltion on
a) joko säädettävä, että oikeusviranomainen tutkii viipymättä säilöönoton laillisuuden ja
tekee siitä päätöksen mahdollisimman lyhyessä ajassa säilöönoton alkamisesta;
b) tai annettava asianomaiselle kolmannen maan kansalaiselle oikeus panna vireille
menettely, jossa oikeusviranomainen tutkii viipymättä hänen säilöönottonsa laillisuuden
ja tekee siitä päätöksen mahdollisimman lyhyessä ajassa kyseisen menettelyn
alkamisesta. Tässä tapauksessa jäsenvaltion on välittömästi ilmoitettava asianomaiselle
kolmannen maan kansalaiselle mahdollisuudesta tällaisen menettelyn vireillepanoon.
Asianomainen kolmannen maan kansalainen on vapautettava välittömästi, jos säilöönotto ei ole
laillinen.
Oikeusviranomaiset voivat olla, mutta niiden ei tarvitse olla tuomareita. Euroopan
ihmisoikeustuomioistuimen asiaa koskevan oikeuskäytännön mukaisesti niiden on oltava
riippumattomia, puolueettomia ja tarjottava oikeudelliset takuut kontradiktoriselle menettelylle.
Tuomioistuinvallan laajuus: Tarkastelussa on arvioitava kaikkia 15 artiklassa nimenomaisesti
mainittuja näkökohtia ottaen huomioon oikeudelliset kysymykset (säilöönottomenettelyn ja
säilöönottopäätöksen oikeellisuus menettelylliseltä/oikeudelliselta kannalta) ja tosiseikkoihin
liittyvät kysymykset (kuten säilöönotetun henkilökohtainen tilanne, perhesuhteet maassa, takeet
alueelta poistumiseen, kohtuullinen mahdollisuus maastapoistamisen toteuttamiseen jne.).
”Viipymättä tutkimisen” enimmäiskesto: Palauttamisdirektiivin tekstiin on käytetty mallina
Euroopan ihmisoikeussopimuksen 5 artiklan 4 kohdan sanamuotoa, joka edellyttää, että
tuomioistuin tutkii asian viipymättä. Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen oikeuskäytännössä
selvennetään, että hyväksyttävää enimmäiskestoa (”kohtuullista aikaa”) ei voida määritellä
abstraktisti. Se on määritettävä ottaen huomioon kunkin tapauksen olosuhteet, menettelyn
monimutkaisuus sekä viranomaisten ja hakijan toiminta. Päätöksen tekemistä alle viikossa voidaan
varmasti pitää parhaana käytäntönä, joka on sopusoinnussa nopeaa käsittelyä koskevan
oikeudellisen velvoitteen kanssa.
Kirjallista päätöstä koskevaa vaatimusta sovelletaan myös säilöönoton jatkamispäätöksiin:
Vaatimus antaa kirjallinen päätös perusteluineen koskee myös päätöksiä säilöönoton jatkamiseksi.
Unionin tuomioistuin on selventänyt nimenomaisesti tätä asiassa C-146/14, Mahdi, antamassaan
päätöksessä (44 kohta): ”Tämän kirjallisen päätöksen tekemistä koskevan vaatimuksen on
ymmärrettävä liittyvän välttämättäkin kaikkiin säilöönoton jatkamisesta tehtyihin päätöksiin, koska
yhtäältä säilöönotto ja säilöönoton jatkaminen ovat samanluonteisia toimia, sillä niiden kummankin
johdosta asianomainen kolmannen maan kansalainen menettää vapautensa hänen palauttamisensa
88
valmistelemiseksi ja/tai hänen poistamisekseen maasta, ja toisaalta kummassakin näistä tapauksista
kyseisen kansalaisen on voitava saada selville hänen osaltaan tehdyn päätöksen perustelut.”
Kaikkia oikeuteen tulla kuulluksi luontaisesti liittyviä takeita sovelletaan säilöönottopäätöksiin ja
säilöönoton jatkamista koskeviin päätöksiin. Päätöksestä tulee kuitenkin pätemätön oikeuden
noudattamatta jättämisen vuoksi ainoastaan, mikäli menettelyn lopputulos olisi ollut erilainen, jos
oikeutta olisi noudatettu. Tuomioistuimen asia C-383/13, G & R: ”[...] unionin oikeutta, erityisesti
direktiivin 2008/115 15 artiklan 2 ja 6 kohtaa, on tulkittava siten, että kun hallintomenettelyssä on
päätetty jatkaa säilöönottotoimenpidettä kunnioittamatta oikeutta tulla kuulluksi, tällaisen
päätöksen laillisuuden arvioinnista vastaava kansallinen tuomioistuin voi määrätä
säilöönottotoimenpiteen lopetettavaksi vain, jos se katsoo kaikkien kunkin yksittäistapauksen
tosiseikkojen ja oikeudellisten seikkojen perusteella, että mainittu loukkaus on todellakin vienyt
siihen vetoavalta henkilöltä mahdollisuuden parempaan puolustautumiseen siinä määrin, että
tällainen hallintomenettely olisi voinut johtaa toisenlaiseen tulokseen.” (Ks. myös 12 kappaleen
johdanto).
14.3. Säilöönoton säännöllinen arviointi
Oikeusperusta: palauttamisdirektiivi – 15 artiklan 3 kohta
Joka tapauksessa säilöönottoa on tarkasteltava uudelleen kohtuullisin väliajoin joko asianomaisen
kolmannen maan kansalaisen hakemuksesta tai viran puolesta.
Kirjallista uudelleentarkastelupäätöstä ei tarvita 15 artiklan 3 kohdan ensimmäisen virkkeen
perusteella. Tuomioistuin on selventänyt tätä asiassa C-146/14, Mahdi, antamansa tuomion
47 kohdassa seuraavasti: ”direktiivin 15 artiklan säännöksissä ei edellytetä [...] kirjallisen
”säilöönoton uudelleentarkastelua koskevan toimenpiteen” toteuttamista [...] Viranomaisilla, jotka
tarkastelevat uudelleen kolmannen maan kansalaisen säilöönottoa kohtuullisin väliajoin mainitun
direktiivin 15 artiklan 3 kohdan ensimmäisen virkkeen mukaisesti, ei siis ole velvollisuutta toteuttaa
kulloisenkin uudelleentarkastelun yhteydessä nimenomaista kirjallista toimea, jossa on esitys
kyseisen toimen perusteluina olevista tosiseikoista ja oikeudellisista seikoista.” Jäsenvaltioilla on
kuitenkin mahdollisuus tehdä uudelleentarkastelupäätös kansallisen lainsäädännön mukaisesti.
Yhdistetty päätös uudelleentarkastelusta ja toimenpiteen jatkamisesta on tehtävä kirjallisena:
Unionin tuomioistuin on selventänyt tätä asiassa C-146/14, Mahdi, antamassaan päätöksessä
(48 kohta): ”Tällaisessa tapauksessa näet säilöönoton uudelleentarkastelu ja päätöksen tekeminen
siitä, mihin jatkotoimenpiteisiin kyseisen säilöönoton johdosta on ryhdyttävä, tapahtuvat menettelyn
89
saman vaiheen kuluessa. Kyseisen päätöksen on siis täytettävä direktiivin 2008/115 15 artiklan 2
kohdasta ilmenevät vaatimukset.”
Jos säilöönoton kestoa jatketaan, uudelleen tarkastelut toteutetaan oikeusviranomaisen
valvonnassa.
”Säilöönoton keston jatkamisen” merkitys: Direktiivin 15 artiklan 3 kohdan toinen virke edellyttää,
että ”jos säilöönoton kestoa jatketaan”, tarvitaan viran puolesta toteutettavaa oikeusviranomaisen
valvontaa. Tämä edellyttää oikeusviranomaisten toimia myös niissä tapauksissa, joissa
asianomainen ei hae muutosta. Kun tehdään kielellinen vertailu käsitteestä ”säilöönoton keston
jatkaminen” (DE: Bei längerer Haftdauer; FR: En cas de périodes de rétention prolongées; NL: In
het geval van een lange periode van bewaring; ES: En caso de periodos de internamiento
prolongados; IT: Nel caso di periodi di trattenimento prolungati), on selvää, että käsite viittaa
pääasiassa pitkäkestoiseen säilöönottoon riippumatta siitä, onko jatkamisesta jo tehty päätös.
Komissio katsoo, että kuuden kuukauden väli ensimmäiselle oikeudelliselle tarkastelulle viran
puolesta on epäilemättä liian pitkä, mutta kolmen kuukauden välein suoritettavaa oikeudellista
tarkastelua voitaisiin vielä pitää yhdenmukaisena 15 artiklan 3 kohdan kanssa edellyttäen, että on
olemassa mahdollisuus tehdä tarvittaessa hakemuksesta yksittäisiä tarkasteluita.
Valvovan oikeusviranomaisen toimivalta: Tarkastelumekanismi, jolla tutkitaan ainoastaan
oikeudellisia eikä tosiseikkoja koskevia kysymyksiä ei ole riittävä. Oikeusviranomaisella on oltava
valta päättää sekä tosiseikkoihin liittyvistä että oikeudellisista kysymyksistä. (Ks. EU:n
tuomioistuimen asiassa C-146/14, Mahdi, antaman tuomion 62 kohta: ”[...] toimivaltaisen
oikeusviranomaisen on voitava korvata omalla päätöksellään hallintoviranomaisen päätös tai
tarvittaessa sen oikeusviranomaisen päätös, joka on määrännyt alkuperäisestä säilöönotosta, ja
ottaa kantaa mahdollisuuteen määrätä korvaavasta toimenpiteestä tai asianomaisen kolmannen
maan kansalaisen vapauttamisesta. Säilöönoton jatkamista koskevan pyynnön ratkaisevan
oikeusviranomaisen on tätä varten voitava ottaa huomioon ne tosiseikat ja todisteet, joihin
alkuperäisestä säilöönotosta määrännyt hallintoviranomainen on vedonnut, sekä kaikki
asianomaisen kolmannen maan kansalaisen mahdolliset huomautukset. Sen on lisäksi voitava
selvittää muut sen päätöksen kannalta tarpeelliseksi katsomansa merkitykselliset seikat [...].”
14.4. Säilöönoton päättäminen
Oikeusperusta: palauttamisdirektiivi – 15 artiklan 4–6 kohta
4. Kun käy ilmi, että kohtuullista mahdollisuutta maastapoistamisen toteuttamiseen ei enää ole
oikeudellisten tai muiden näkökohtien vuoksi tai että 1 kohdassa säädetyt edellytykset eivät enää ole
90
olemassa, säilöönotto ei ole enää perusteltua ja asianmukainen henkilö on vapautettava
välittömästi.
5. Säilöönottoa on jatkettava niin kauan kuin 1 kohdassa säädetyt edellytykset ovat olemassa ja niin
kauan kuin se on tarpeen onnistuneen maastapoistamisen varmistamiseksi. Kunkin jäsenvaltion on
säädettävä rajoitetusta säilöönottoajasta, joka ei saa ylittää kuutta kuukautta.
6. Jäsenvaltiot eivät saa jatkaa 5 kohdassa tarkoitettua aikaa muutoin kuin kansallisen
lainsäädännön mukaisesti rajoitetuksi ajaksi, joka ei ole pidempi kuin kaksitoista kuukautta, jos
niiden kohtuullisista pyrkimyksistä huolimatta maastapoistaminen todennäköisesti kestää kauemmin
siitä syystä, että
a) asianomainen kolmannen maan kansalainen ei tee yhteistyötä; tai
b) kolmansista maista hankittavat tarpeelliset asiakirjat viivästyvät.
Säilöönotto on päätettävä ja palautettava henkilö vapautettava useissa eri tilanteissa, erityisesti jos
– kohtuullista mahdollisuutta maastapoistamiseen ei oikeudellisten tai muiden
näkökohtien vuoksi enää ole
– viranomaiset eivät ole saattaneet maastapoistamistoimia asianmukaisesti päätökseen
– säilöönoton enimmäiskesto on saavutettu.
Säilöönotto olisi päätettävä tapauskohtaisesti, jos vaihtoehdot säilöönotolle tarjoavat tähän sopivan
mahdollisuuden.
14.4.1. Kohtuullista mahdollisuutta maastapoistamisen toteuttamiseen ei ole
Maastapoistamisen toteuttamisen kohtuullisen mahdollisuuden puuttuminen: Unionin tuomioistuin
on selventänyt käsitteen ”kohtuullinen mahdollisuus” tulkintaa asiassa C-357/09, Kadzoev, annetun
tuomion 67 kohdassa: ”[...] ainoastaan todellinen mahdollisuus maastapoistamisen toteuttamiseen
saman artiklan 5 ja 6 kohdassa säädetyissä määräajoissa vastaa kohtuullista mahdollisuutta
maastapoistamisen toteuttamiseen, ja viimeksi mainittua ei ole, jos ei ole todennäköistä, että jokin
kolmas maa vastaanottaa asianomaisen näissä määräajoissa”.
Se, että ”kohtuullista mahdollisuutta” maastapoistamisen toteuttamiseen ei ole, ei merkitse samaa
kuin että se olisi ”mahdotonta toteuttaa”: ”Mahdoton toteuttaa” on ehdottomampi väite ja vaikeampi
osoittaa kuin ”kohtuullisen mahdollisuuden puuttuminen”, joka viittaa vain tietynasteiseen
todennäköisyyteen.
Säilöönoton kesto, joka olisi otettava huomioon arvioitaessa ”kohtuullista mahdollisuutta toteuttaa
maastapoistaminen”: Kun otetaan huomioon 15 artiklassa (sekä johdanto-osan 6 kappaleessa)
painotettu konkreettinen tapauskohtainen arviointi, jolla määritetään vapaudenmenetyksen
91
oikeasuhteisuus, on aina tarkasteltava asianomaisen henkilön säilöönoton enimmäiskestoa. Tämä
merkitsee, että asianomaisen jäsenvaltion kansallisessa lainsäädännössä vahvistetulla
enimmäiskestolla on merkitystä. Tämä merkitsee lisäksi, ettei palautettavaa henkilöä pitäisi ottaa
säilöön jäsenvaltiossa, jos alusta alkaen vaikuttaa epätodennäköiseltä, että asianomainen päästetään
kolmanteen maahan kyseisen jäsenvaltion lainsäädännön mukaisen säilöönoton enimmäisajan
puitteissa. (Huom. Unionin tuomioistuin viittasi asiassa C-357/09, Kadzoev, annetussa tuomiossa
direktiivin mukaiseen enimmäiskestoon, koska tämä oli sama kuin asianomaisen jäsenvaltion
sovellettavan lainsäädännön enimmäiskesto.)
Kun säilöönoton enimmäiskesto on saavutettu, 15 artiklan 4 kohtaa ei sovelleta enää ja henkilö on
joka tapauksessa vapautettava välittömästi. Ks. EU:n tuomioistuimen asiassa C-357/09, Kadzoev,
antaman tuomion 60 ja 61 kohta: ”On todettava, että kun direktiivin 2008/115 15 artiklan
6 kohdassa säädetty säilöönoton enimmäisaika tulee täyteen, ei ole tarpeen selvittää, onko vielä
saman artiklan 4 kohdassa tarkoitettua ”kohtuullista mahdollisuutta maastapoistamisen
toteuttamiseen”. Tällaisessa tapauksessa kyseinen henkilö on näet joka tapauksessa välittömästi
vapautettava. Näin ollen direktiivin 2008/115 15 artiklan 4 kohtaa voidaan soveltaa vain siltä osin
kuin tämän direktiivin 15 artiklan 5 ja 6 kohdassa tarkoitetut säilöönoton enimmäisajat eivät ole
kuluneet umpeen.”
Konkreettisia esimerkkejä:
Onko säilöönoton jatkaminen laillista, jos kolmannen maan kansalaisen maastapoistamista ei
toistaiseksi toteuteta palauttamiskiellon periaatteen vuoksi?
Jos maastapoistaminen on epätodennäköinen – esim. todennäköisen pysyvän
palauttamiskiellon vuoksi – henkilöt on päästettävä vapaaksi 15 artiklan 4 kohdan
nojalla. Jos palauttamiskielto on ainoastaan rajoitettu ja tilapäinen (esim. paluumaa
antaa todennäköisesti pian uskottavan diplomaattisen vakuutuksen; palautettava
tarvitsee väliaikaisesti elintärkeää lääketieteellistä hoitoa, jota ei ole saatavilla
paluumaassa), säilöönottoa voidaan jatkaa, jos on edelleen kohtuullinen mahdollisuus
maastapoistamisen toteuttamiseen.
14.4.2. Säilöönoton enimmäiskeston saavuttaminen
Direktiivin 15 artiklan 5 ja 6 kohta velvoittavat jäsenvaltioita asettamaan kansallisen lainsäädännön
nojalla11
säilöönotolle enimmäiskeston, joka ei saa ylittää kuutta kuukautta (tavanomaisissa
11 Katsaus kansallisen lainsäädännön nojalla sovellettavista määräajoista on osoitteessa: http://ec.europa.eu/smart-
regulation/evaluation/search/download.do?documentId=10737855 (s. 44-50). Tämä katsaus koskee tilannetta
joulukuussa 2013 ja eräät kansalliset säännöt ovat sillä välin muuttuneet.
92
tapauksissa) tai 18 kuukautta (kahdessa määritellyssä tapauksessa: palautettavan yhteistyön puute
tai kolmansista maista hankittavien tarpeellisten asiakirjojen viivästyminen).
Kansallisessa lainsäädännössä vahvistetut – joskus lyhyemmät – säilöönoton kestot menevät
palauttamisdirektiivin 6/18 kuukauden keston edelle: Konkreettisissa tapauksissa on sovellettava
kansallisessa laissa (palauttamisdirektiivin mukaisesti) säädettyä enimmäiskestoa eikä
palauttamisdirektiivissä vahvistettua enimmäiskestoa. Tämä merkitsee, että jäsenvaltio, joka on
vahvistanut kansalliseksi enimmäiskestoksi esimerkiksi 12 kuukautta, kun kyse on yhteistyöstä
kieltäytyvistä palautettavista henkilöistä, ei voi jatkaa säilöönottoa yli 12 kuukauden ajan, vaikka
15 artiklan 6 kohdassa säädetään enintään 18 kuukauden ajasta.
Esimerkkejä syistä, joiden mukaan säilöönoton jatkaminen on tai ei ole perusteltua 15 artiklan
6 kohdan nojalla:
– Henkilöllisyystodistusten puuttuminen ei ole sinällään riittävä peruste jatkaa
säilöönottoa. Ks. unionin tuomioistuimen asiassa C-146/14, Mahdi, antaman tuomion
73 kohta: ”[...] se, ettei asianomaisella kolmannen maan kansalaisella ole
henkilöasiakirjoja, ei sinällään voi oikeuttaa direktiivin 2008/115 15 artiklan
6 kohdassa säädettyä säilöönoton jatkamista.”
– Yhteistyöstä kieltäytyminen henkilöllisyystodistuksien saamiseksi voi oikeuttaa
säilöönoton jatkamisen, jos yhteistyöstä kieltäytymisen vuoksi maastapoistamista ei
voida toteuttaa. Ks. unionin tuomioistuimen asiassa C-146/14, Mahdi, antaman tuomion
85 kohta: ”[...]yksinomaan, jos mainitun kansalaisen säilöönottoajan kuluessa
omaksuman käyttäytymisen tutkinnasta ilmenee, että hän ei ole tehnyt yhteistyötä
maastapoistamisen täytäntöönpanossa ja on todennäköistä, että maastapoistaminen
kestää tuon käyttäytymisen vuoksi suunniteltua kauemmin [...]”.
Lisäselvennys:
Turvapaikanhakijan asemassa olevan henkilön säilöönoton keston ottaminen huomioon: Kun
säilöönoton kestoa maastapoistamista varten lasketaan, aikaa, jonka henkilö on
turvanpaikanhakijana ollut säilöönotettuna, ei tarvitse ottaa huomioon, koska maastapoistamista
varten toteutettu säilöönotto ja turvapaikanhakijoiden säilöönotto kuuluvat eri oikeudellisten
sääntöjen ja järjestelmien piiriin. Jos kuitenkin hallinnollisten puutteiden tai menettelyyn liittyvien
virheiden vuoksi turvapaikkaan liittyvästä säilöönotosta ei ole tehty asianmukaista päätöstä ja
henkilö on edelleen säilöönotettuna maastapoistamiseen liittyvää säilöönottoa koskevien
kansallisten sääntöjen perusteella, tämä ajanjakso on otettava huomioon (ks. unionin
tuomioistuimen asiassa C-357/09, Kadzoev, antaman tuomion 45 ja 48 kohta): ”[...] direktiivissä
93
2008/115 säädetty säilöönotto maastapoistamista varten ja turvapaikan hakijoiden säilöönotto
erityisesti direktiivien 2003/9 ja 2005/85 sekä soveltuvien kansallisten säännösten nojalla kuuluvat
erillisiin oikeudellisiin järjestelmiin. Näin ollen [...] ajan, jona henkilö on sijoitettuna tilapäiseen
vastaanottokeskukseen turvapaikanhakijoita koskevien kansallisten ja yhteisön säännösten nojalla
tehdyn päätöksen perusteella, ei ole katsottava olevan direktiivin 2008/115 15 artiklassa
tarkoitettua säilöönottoa maastapoistamista varten.” ja 47 kohta: ”Mikäli osoittautuisi, että
Kadzoevin tekemien, edellä tämän tuomion 19 kohdassa mainittujen turvapaikkahakemusten
johdosta aloitettujen menettelyjen yhteydessä ei ole tehty mitään päätöksiä hänen ottamisestaan
säilöön tilapäiseen vastaanottokeskukseen ja että hänen säilöönottonsa perustuu näin ollen
aikaisempaan, säilöönottoa maastapoistamista varten koskevaan kansalliseen järjestelmään tai
direktiivissä 2008/115 säädettyyn järjestelmään, Kadzoevin säilöönotto aikana, jona kyseiset
turvapaikkamenettelyt olivat kesken, olisi otettava huomioon laskettaessa direktiivin 2008/115
15 artiklan 5 ja 6 kohdassa tarkoitetun maastapoistamista varten toteutetun säilöönoton kestoa.”
Säilöönoton keston huomioon ottaminen Dublin-menettelyyn perustuvien siirtojen valmistelussa:
Tässä käytetään samaa logiikkaa kuin edellä olevassa tapauksessa (säilöönoton kesto
turvapaikanhakijana).
Säilöönoton keston huomioon ottaminen, kun sen aikana muutoksenhaku on kesken ja sillä on
lykkäävä vaikutus: Tällaiset ajanjaksot on otettava huomioon. Ks. unionin tuomioistuimen asiassa
Kadzoev, antaman tuomion 53 ja 54 kohta: ”[...] kyseisen henkilön säilöönotto sinä aikana, kun
lainkäyttöelin harjoittaa maastapoistamispäätöksen laillisuuteen kohdistuvaa valvontaansa, on
otettava huomioon laskettaessa direktiivin 2008/115 15 artiklan 5 ja 6 kohdassa tarkoitettua
säilöönoton enimmäiskestoa. Muussa tapauksessa maastapoistamista varten toteutetun säilöönoton
kesto voisi vaihdella huomattavasti tapauksesta toiseen samassa jäsenvaltiossa tai jäsenvaltiosta
toiseen kansallisiin lainkäyttömenettelyihin liittyvien erityispiirteiden ja niille ominaisten seikkojen
vuoksi, mikä olisi vastoin direktiivin 2008/115 15 artiklan 5 ja 6 kohdassa tavoiteltua tavoitetta
taata jäsenvaltioille yhteinen säilöönoton enimmäiskesto.”
Jäsenvaltiossa A maastapoistamiseen liittyvässä säilöönotossa, jota on välittömästi seurannut
maastapoistamista edeltävä säilöönotto jäsenvaltiossa B, vietettyjen ajanjaksojen keston huomioon
ottaminen (tällainen tilanne voi syntyä esimerkiksi silloin, kun laiton maahanmuuttaja siirretään
jäsenvaltiosta A jäsenvaltioon B 6 artiklan 3 kohdan mukaisen kahdenvälisen
takaisinottosopimuksen nojalla): Komissio katsoo, ettei maastapoistamista edeltävän
keskeytymättömän säilöönoton absoluuttista 18 kuukauden rajaa saa ylittää, kun otetaan huomioon
tarve antaa 15 artiklan 6 kohdassa säädetylle enimmäiskestolle tehokas vaikutus. Tietojenvaihto
jäsenvaltioiden välillä säilöönoton kestosta toisessa jäsenvaltiossa sekä jäsenvaltion B
94
mahdollisuudesta kieltäytyä henkilön siirtämisestä jäsenvaltioon A, jos jäsenvaltio A on esittänyt
pyynnön kohtuuttoman myöhään, olisi hoidettava asiaa koskevien kahdenvälisten
takaisinottosopimusten nojalla.
Palauttamisdirektiivin voimaantuloa edeltäneiden säilöönottojaksojen keston huomioon ottaminen:
Tällaiset säilöönottojaksot on otettava huomioon (ks. unionin tuomioistuin asiassa C-357/09,
Kadzoev, antaman tuomion 36–38 kohta).
14.5. Palautettavien henkilöiden uusi säilöönotto
Palauttamisdirektiivissä säädettyä säilöönoton enimmäisaikaa ei saa pidentää ottamalla palautettavat
henkilöt uudelleen säilöön välittömästi säilöönotosta vapauduttuaan.
Saman henkilön uusi säilöönotto myöhemmässä vaiheessa voi olla perusteltua ainoastaan, jos
tapauksen erityispiirteet ovat muuttuneet merkittävästi (esimerkiksi kolmannen maan antamat
asiakirjat tai tilanteen parantuminen alkuperämaassa, jolloin turvallinen paluu on mahdollista), jos
tämä muutos johtaa siihen, että maastapoistamisen toteuttamiseen on ”kohtuullinen mahdollisuus”
15 artiklan 4 kohdan mukaisesti ja jos kaikki muut ehdot säilöönoton määräämiseksi 15 artiklan
mukaisesti täyttyvät.
14.6. Lievempien keinojen käyttäminen säilöönoton päättämisen jälkeen
Lievempiä keinoja, kuten säännöllinen ilmoittautuminen viranomaisille, asianmukaisen
rahavakuuden tallettaminen, asiakirjojen luovuttaminen tai velvollisuus pysytellä tietyssä paikassa,
voidaan määrätä niin kauan ja siinä määrin kuin niiden voidaan katsoa olevan ”välttämätön toimi”
palauttamisen täytäntöönpanemiseksi. Vaikka lievempien keinojen soveltamiselle ei ole mitään
ehdotonta enimmäiskestoa, tällaisten toimenpiteiden laajuuden ja keston oikeasuhteisuutta on
arvioitava perusteellisesti.
Jos lievempien keinojen luonne ja intensiteetti on samanlainen kuin vapaudenmenetys tai vastaa sitä
(kuten määräys rajoittamattomasta velvollisuudesta pysytellä tietyssä paikassa ilman mahdollisuutta
lähteä sieltä pois), niitä on pidettävä säilöönoton tosiasiallisena jatkumisena, ja 15 artiklan 5 ja 6
kohtaa sovelletaan.
15. Säilöönotto-olot
Oikeusperusta: palauttamisdirektiivi – 16 artikla
95
1. Säilöönotto tapahtuu yleensä erityisissä säilöönottolaitoksissa. Jos jäsenvaltio ei voi järjestää
säilöönotetun henkilön majoitusta erityisessä säilöönottolaitoksessa, vaan joutuu turvautumaan
vankilamajoitukseen, säilöönotetut kolmannen maan kansalaiset on pidettävä erillään vangeista.
2. Säilöönotetuille kolmannen maan kansalaisille on pyynnöstä annettava asianmukaisen ajan
kuluessa mahdollisuus ottaa yhteys oikeudellisiin edustajiin, perheenjäseniin ja toimivaltaisiin
konsuliviranomaisiin.
3. Erityisesti on kiinnitettävä huomiota haavoittuvassa asemassa olevien henkilöiden asemaan.
Kiireellistä terveydenhoitoa ja välttämätöntä sairaanhoitoa on annettava.
4. Asiaan liittyvillä ja toimivaltaisilla kansallisilla, kansainvälisillä ja valtioista riippumattomilla
järjestöillä ja elimillä on oltava mahdollisuus vierailla 1 kohdassa tarkoitetuissa
säilöönottolaitoksissa, jos niitä käytetään kolmansien maiden kansalaisten säilöönottoon tämän
luvun mukaisesti. Tällaiset vierailut saattavat edellyttää viranomaisen lupaa.
5. Säilöönotetuille kolmansien maiden kansalaisille on järjestelmällisesti annettava tietoja kyseisen
laitoksen säännöistä ja heidän oikeuksistaan ja velvollisuuksistaan. Tällä tarkoitetaan myös tietoja
heidän kansallisen lainsäädännön mukaisesta oikeudestaan ottaa yhteyttä 4 kohdassa
tarkoitettuihin järjestöihin ja elimiin.
15.1. Poliisin aluksi suorittama säilöönotto
Poliisin suorittama ensimmäinen pidätys tunnistamista varten kuuluu kansallisen lainsäädännön
piiriin. Tätä korostetaan nimenomaisesti palauttamisdirektiivin johdanto-osan 17 kappaleessa:
”Säilöönotto olisi yleensä toteutettava erityisissä säilöönottolaitoksissa, sanotun kuitenkaan
rajoittamatta lainvalvontaviranomaisten suorittamaa kiinniottoa, josta säädetään kansallisessa
lainsäädännössä.” Tällä selvennetään, että alkuvaiheessa voidaan soveltaa edelleen kansallista
lainsäädäntöä. Vaikka oikeudellista velvoitetta ei ole, jäsenvaltioita kehotetaan varmistamaan jo
tässä vaiheessa, että laittomat maahanmuuttajat pidetään erillään tavallisista vangeista.
Säilöönoton alkuvaiheen kesto, jonka aikana poliisi voi ottaa epäillyt laittomat maahanmuuttajat
säilöön: Lyhyt mutta kohtuullinen aika tarkastetun henkilön henkilöllisyyden selvittämiseksi ja
sellaisten tietojen tutkimiseksi, joiden avulla voidaan määrittää, onko kyseinen henkilö laittomasti
oleskeleva kolmannen maan kansalainen. Katso unionin tuomioistuimen asiassa Achughbabian
antaman tuomion vastaus (31 kohta). ”Tältä osin on katsottava, että toimivaltaisilla viranomaisilla
on oltava toki lyhyt mutta kohtuullinen aika tarkastetun henkilön henkilöllisyyden selvittämiseksi ja
sellaisten tietojen hakemiseksi, joiden avulla voidaan määrittää, onko kyseinen henkilö laittomasti
oleskeleva kolmannen maan kansalainen. Henkilön nimen ja kansalaisuuden määrittäminen voi
96
osoittautua vaikeaksi, jos asianomainen henkilö ei ole yhteistyöhaluinen. Sen tarkistaminen,
oleskeleeko henkilö maassa laittomasti, voi myös osoittautua monimutkaiseksi, erityisesti, jos
asianomainen vetoaa turvapaikanhakijan asemaan tai pakolaisasemaan. Toimivaltaisten
viranomaisten on näin ollen välttääkseen sen, että direktiivin 2008/115 edellisessä kohdassa
mainitun tavoitteen toteutumista haitattaisiin, toimittava huolellisesti ja otettava viipymättä kantaa
siihen, onko asianomaisen henkilön oleskelu laillista.” Vaikka ei ole yksityiskohtaista sitovaa
aikataulua, komissio kannustaa jäsenvaltioita varmistamaan, että siirto laittomiin maahanmuuttajiin
erikoistuneeseen säilöönottolaitokseen tehdään normaalisti 48 tunnin kuluessa pidättämisestä
(poikkeuksellisesti pidemmät ajanjaksot voidaan hyväksyä syrjäisillä alueilla).
15.2. Erityisten säilöönottolaitosten pääsääntöinen käyttö
Erityisten säilöönottolaitosten käyttö on yleissääntö: Palautettavat henkilöt eivät ole rikollisia ja he
ansaitsevat erilaisen kohtelun kuin tavalliset vangit. Palauttamisdirektiivissä pidetään tästä syystä
yleissääntönä erityisten laitosten käyttöä. Jäsenvaltioiden on otettava laittomasti oleskelevat
kolmansien maiden kansalaiset säilöön maastapoistamista varten erityisiin säilöönottolaitoksiin eikä
tavallisiin vankiloihin. Tämä merkitsee, että jäsenvaltioiden on varmistettava, että erityisissä
säilöönottolaitoksissa on vapaana riittävän moni paikka, jotta voidaan puuttua ennakoitaviin
laittoman maahanmuuton haasteisiin.
Poikkeukset yleissääntöön: Direktiivin 16 artiklan 1 kohdan poikkeusta, jonka perusteella
jäsenvaltiot voivat järjestää säilöönotetuille henkilöille ennen maastapoistamista majoitusta
tavallisissa vankiloissa, on tulkittava rajoittavasti. Tämä on vahvistettu nimenomaisesti unionin
tuomioistuimen asiassa C-473/13, Bero, ja asian C-514/13, Bouzalmate, 25 kohdassa: ”Säännöksen
toisessa virkkeessä 16 artiklan 1 kohdan [...] säädetään lähtökohdan poikkeuksesta, jota sellaisena
on tulkittava suppeasti (ks. vastaavasti tuomio Kamberaj, C-571/10, EU:C:2012:233, 86 kohta).
Perusoikeudet on pyrittävä ottamaan huomioon, kun tällaista poikkeusta sovelletaan. On otettava
asianmukaisesti huomioon eri tekijät, kuten tilanahtaus, toistuvien siirtojen ja palautettavan
hyvinvoinnille aiheutuvien haitallisten vaikutusten välttämisen tarve erityisesti, kun kyse on
haavoittuvassa asemassa olevista henkilöistä.
Säilöönotettujen määrän ennakoimaton nousu: Direktiivin 16 artiklan 1 kohdan poikkeusta voidaan
soveltaa, kun säilöönotettujen määrä nousee voimakkaasti laittoman maahanmuuton määrän
odottamattoman vaihtelun vuoksi (mutta vielä ei olla ”hätätilanteessa”, jota nimenomaisesti
säännellään 18 artiklassa) ja tämä aiheuttaa ongelmia säilöönotettujen sijoittamisessa erityisiin
laitoksiin jäsenvaltiossa, jolla on muutoin riittävä/kohtuullinen määrä erityislaitoksia.
97
Aggressiiviset säilöön otetut: Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen asiaa koskevan
oikeuskäytännön mukaisesti jäsenvaltioiden on suojeltava säilöönotossa olevia palautettavia
henkilöitä muiden palautettavien tai säilöönotettujen aggressiiviselta tai sopimattomalta käytökseltä.
Jäsenvaltioita kehotetaan tutkimaan käytännön keinoja, joilla tällaiseen haasteeseen voidaan
erityislaitoksissa vastata ilman, että turvaudutaan vankiloihin. Mahdollisiin ratkaisuihin voisivat
sisältyä säilöönottokeskusten tiettyjen osien/siipien varaaminen aggressiivisille henkilöille tai tähän
ryhmään kuuluville henkilöille tarkoitetut erityiset säilöönottokeskukset.
Erityisten säilöönottolaitosten puuttuminen jäsenvaltion tietyllä alueella: Erityisten
säilöönottolaitosten puuttumista tietyllä jäsenvaltion alueella, vaikka niitä on sen muilla alueilla, ei
voida sinänsä käyttää perusteena oleskelulle tavallisessa vankilassa. Unionin tuomioistuin on
vahvistanut tämän nimenomaisesti asiassa C-473/1, Bero, ja asiassa C-514/13, Bouzalmate
(32 kohta) ”direktiivin 2008/115 16 artiklan 1 kohtaa tulkittava siten, että jäsenvaltio on
lähtökohtaisesti velvollinen ottamaan laittomasti oleskelevat kolmansien maiden kansalaiset
maastapoistamista varten säilöön tämän valtion erityiseen säilöönottolaitokseen silloinkin, kun
kyseisellä jäsenvaltiolla on liittovaltiorakenne eikä osavaltiolla, joka kansallisen oikeuden nojalla
on toimivaltainen päättämään tällaisesta säilöönotosta ja toteuttamaan sen, ole tällaista
säilöönottolaitosta.”
Lyhytkestoinen säilöönotto: Se, että säilöönotto kestää todennäköisesti vain lyhyen aikaa
(esimerkiksi seitsemän päivää), ei ole perusteltu syy käyttää poikkeuksellisesti vankilamajoitusta.
Säilöönotto suljetussa sairaanhoidossa/mielisairaanhoidossa: Maastapoistamista edeltävä
säilöönotto suljetuissa sairaaloissa/mielisairaaloissa tai yhdessä lääketieteellisistä syistä säilöön
otettujen henkilöiden kanssa ei ole 16 artiklan 1 kohdan tarkoitus ja olisi ristiriidassa sen tehokkaan
vaikutuksen kanssa, ellei säilöönotto erikoistuneessa tai mukautetussa laitoksessa tai siirto sinne ole
välttämätön henkilön terveydentilan vuoksi, jotta hänelle voidaan erikoissairaanhoidossa varmistaa
riittävä ja jatkuva valvonta, apu ja hoito ja hänen terveytensä heikkeneminen vältetään.
15.3. Erottaminen tavallisista vangeista
Velvoite pitää palautettavat henkilöt ja vangit erillään on ehdoton: Palauttamisdirektiivissä
säädetään velvoitteesta, jonka mukaan jäsenvaltioiden on varmistettava, että laittomasti oleskelevat
kolmansien maiden kansalaiset pidetään aina erillään tavallisista vangeista, kun jäsenvaltio ei voi
poikkeuksellisesti tarjota majoitusta näille kolmansien maiden kansalaisille erityisissä
säilöönottolaitoksissa.
98
Entiset vangit, jotka palautetaan myöhemmin: Kun vankeusrangaistus on päättynyt ja henkilö olisi
pitänyt tavallisesti vapauttaa, aletaan soveltaa maastapoistamiseen liittyviä säilöönottoa koskevia
sääntöjä (mukaan lukien 16 artiklan 1 kohdassa säädetty velvoite säilöönotosta erikoistuneissa
laitoksissa). Jos valmistelut maastapoistamista varten ja mahdollisesti myös maastapoistaminen
toteutetaan vankeustuomion aikana, voidaan edelleen jatkaa vankilamajoitusta (koska edelleen
sovelletaan tuomiota aikaisemmin tehdystä rikoksesta). Jäsenvaltioita kehotetaan aloittamaan
maastapoistamiseen tarpeellinen tunnistamisprosessi jo hyvissä ajoin, kun henkilöt suorittavat
edelleen vankeusrangaistustaan vankilassa.
Aggressiiviset säilöön otetut: Palautettavien aggressiivinen tai sopimaton käytös ei oikeuta
pitämään näitä henkilöitä vankien kanssa, ellei aggressiivista tekoa katsota rikokseksi ja asiaan
liittyvän vankeusrangaistuksen on määrännyt tuomioistuin.
Käsite ”tavalliset vangit” kattaa tuomitut vangit ja tutkintavangit: Tämä vahvistetaan Euroopan
neuvoston ministerikomitean 4. toukokuuta 2005 hyväksymien ”palauttamista koskevan
20 suuntaviivan” suuntaviivassa 10 olevassa 4 kohdassa, jossa nimenomaisesti korostetaan, että
henkilöitä, jotka otetaan säilöön ennen kuin heidät poistetaan alueelta, ei saisi pitää yhdessä
tavallisten vankien, tuomittujen tai tutkintavankeudessa olevien kanssa. Säilöön otetut on siten
erotettava myös tutkintavangeista.
Palautettavan henkilön kanssa tehty sopimus säilöönotosta vankien kanssa ei ole mahdollinen:
Unionin tuomioistuin on vahvistanut asiassa C-474/13, Pham, 21 ja 22 kohta, seuraavaa: ”Tältä
osin direktiivin 16 artiklan 1 kohdan toisessa virkkeessä säädetty velvollisuus pitää laittomasti
oleskelevat kolmansien maiden kansalaiset erillään vangeista on enemmän kuin pelkkä erityinen
tapa toteuttaa kolmansien maiden kansalaisten säilöönotto vankiloissa ja siinä on kyse säilöönoton
aineellisesta edellytyksestä, jota ilman säilöönotto ei lähtökohtaisesti olisi direktiivin mukainen.
Tässä asiayhteydessä jäsenvaltio ei voi ottaa huomioon asianomaisen kolmannen maan kansalaisen
tahtoa.”
15.4. Säilöönoton materiaaliset olosuhteet
Palauttamisdirektiivi – 16 artikla, Euroopan neuvoston palauttamista koskeva suuntaviiva 10 (”maastapoistamista
edeltävän säilöönoton ehdot”), Kidutuksen vastaisen komitean standardit, Euroopan neuvoston vuoden 2006
vankilasäännöt
Palauttamisdirektiivissä itsessään säädetään useista konkreettisista suojakeinoista. Jäsenvaltioiden
on
– tarjottava kiireellistä terveydenhoitoa ja välttämätöntä sairaanhoitoa
99
– kiinnitettävä huomio haavoittuvassa asemassa oleviin henkilöihin, mikä tarkoittaa
yleisemmin myös, että otetaan asianmukaisesti huomioon tietyt tekijät, kuten
asianomaisen ikä, vammaisuus, terveydentila ja mielenterveysongelmat
– tarjottava säilöönotetuille tietoja laitoksen säännöistä ja heidän oikeuksistaan ja
velvollisuuksistaan. On suositeltavaa, että nämä tiedot annetaan mahdollisimman pian
ja viimeistään 24 tunnin kuluttua saapumisesta
– annettava säilöönotetuille mahdollisuus ottaa yhteys laillisiin edustajiinsa,
perheenjäseniinsä ja konsuliviranomaisiin
– annettava asiaankuuluville toimivaltaisille kansallisille, kansainvälisille ja valtiosta
riippumattomille järjestöille ja elimille mahdollisuus vierailla säilöönottolaitoksissa.
Tämä oikeus on myönnettävä suoraan asianomaisille elimille säilöönotetun
konkreettisesta pyynnöstä riippumatta.
Kun on kyse asioista, joita ei nimenomaisesti säännellä palauttamisdirektiivissä, jäsenvaltioiden on
noudatettava Euroopan neuvoston asianmukaisia normeja, erityisesti ”kidutuksen vastaisen
komitean normeja”: Palauttamisdirektiivissä ei säännellä vankiloiden tiettyjä materiaalisia
olosuhteita, kuten huoneen kokoa, pääsyä saniteettitiloihin, ulkoilmaan ja ravinnon saantia
säilöönoton aikana. Sen johdanto-osan 17 kappaleessa kuitenkin vahvistetaan, että säilöön otettuja
olisi kohdeltava inhimillisellä ja ihmisarvoisella tavalla heidän perusoikeuksiaan kunnioittaen ja
kansainvälistä oikeutta noudattaen. Aina kun jäsenvaltiot päättävät maastapoistoon liittyvästä
säilöönotosta, tämä on tehtävä perusoikeuskirjan 4 artiklan mukaisissa olosuhteissa, joissa
kielletään epäinhimillinen tai halventava kohtelu. Tämän jäsenvaltioita sitovan velvoitteen
käytännön vaikutukset on esitetty tarkemmin erityisesti seuraavissa asiakirjoissa:
1) Euroopan neuvoston palauttamista koskeva suuntaviiva nro 10 (”maastapoistamista
edeltävän säilöönoton ehdot”)
2) Euroopan neuvoston kidutuksen vastaisen komitean vahvistamat kidutuksen torjunnan
normit (asiakirja CPT/Inf/E (2002) 1 — Rev. 2013, saatavilla osoitteessa:
www.cpt.coe.int/en/docsstandards.htm), joissa käsitellään erityisesti säilöönotettujen
laittomien maahanmuuttajien erityistarpeita ja asemaa
3) Euroopan neuvoston vuoden 2006 vankilasäännöt (ministerikomitean jäsenvaltioille
antama suositus Rec(2006)2) vähimmäisvaatimuksiksi kaikkiin kysymyksiin, joita ei
käsitellä edellä mainituissa normeissa
4) YK:n hyväksymät vankien kohtelua koskevat vähimmäisnormit (jonka talous- ja
sosiaalineuvosto hyväksyi 31 päivänä heinäkuuta 1957 annetussa päätöslauselmassa
100
663 C (XXIV) ja 13 päivänä toukokuuta 1977 annetussa päätöslauselmassa 2076
(LXII).
Näissä normeissa on kuvattu yleisesti tunnustetut säilöönottoon liittyvät velvoitteet. Jäsenvaltioiden
olisi noudatettava niitä säilöönottotoimissa ehdottomana vähimmäisvaatimuksena, jotta Euroopan
ihmisoikeussopimuksen velvoitteiden ja perusoikeuskirjasta johtuvien velvoitteiden täyttyminen
varmistetaan EU:n lainsäädännön soveltamisessa:
Euroopan neuvoston suuntaviiva 10 – Maastapoistamista edeltävän säilöönoton ehdot
1. Henkilöt, jotka on otettu ennen maastapoistamista säilöön, olisi normaalisti majoitettava
mahdollisimman pian tähän tarkoitukseen erityisesti varattuihin laitoksiin, joissa heille voidaan
tarjota aineelliset edellytykset ja heidän oikeudellista asemaansa vastaavat olot, ja joiden
henkilöstöllä on tarvittava pätevyys.
2. Näissä laitoksissa olisi tarjottava majoitustilat, jotka on asianmukaisesti kalustettu, puhtaat ja
hyvässä kunnossa ja joissa on riittävästi asuintilaa niissä olevalle henkilömäärälle. Lisäksi tilojen
suunnittelussa ja rakenteessa olisi huolehdittava, että mahdollisuuksien mukaan vältetään
vankilamainen vaikutelma. Järjestettyyn toimintaan tulisi sisältyä ulkoilua, pääsy oleskelutiloihin ja
radion/tv:n sekä sanomalehtien/aikakauslehtien käyttömahdollisuus sekä muu asiaankuuluva
virkistystoiminta.
3. Näiden laitosten henkilöstö tulisi valita huolellisesti ja heidän olisi saatava asianmukaista
koulutusta. Jäsenvaltioita kannustetaan antamaan henkilöstölle mahdollisuuksien mukaan
koulutusta, joka antaa heille vuorovaikutustaitoja ja myös tutustuttaa heitä säilöönotettujen eri
kulttuureihin. Olisi suotavaa, että osalla henkilöstöä on tarvittava kielitaito ja että he pystyvät
tunnistamaan säilöönotettujen mahdolliset stressireaktioiden oireet ja ryhtymään tarvittaviin
toimiin. Henkilöstöllä pitäisi tarvittaessa olla mahdollisuus hyödyntää ulkopuolista, erityisesti
lääketieteellistä ja sosiaalista tukea.
4. Henkilöitä, jotka otetaan säilöön ennen kuin heidät poistetaan alueelta, ei saisi yleensä pitää
yhdessä tavallisten vankien, tuomittujen tai tutkintavankeudessa olevien kanssa. Miehet ja naiset
olisi erotettava halutessaan vastakkaista sukupuolta olevista henkilöistä; perheen yhtenäisyyden
periaatetta tulisi kuitenkin noudattaa, ja perheet olisi majoitettava sen mukaisesti.
5. Kansallisten viranomaisten olisi varmistettava, että näihin yksiköihin säilöönotetut henkilöt
voivat olla yhteydessä lakimiehiin, lääkäreihin, kansalaisjärjestöihin, perheenjäseniinsä ja YK:n
pakolaisjärjestöön ja että he pystyvät kommunikoimaan ulkomaailman kanssa, asiaa koskevien
kansallisten määräysten mukaisesti. Näiden laitosten toimintaa olisi valvottava säännöllisesti, myös
tunnustettujen riippumattomien valvojien avulla.
101
6. Säilöönotetuilla on oikeus tehdä valituksia väitetystä pahoinpitelystä tai silloin, jos heitä ei ole
suojeltu toisten säilöönotettujen väkivallalta. Valitusten tekijöitä ja todistajia on suojattava kaikelta
pahoinpitelyltä tai uhkailulta, jota valitukset tai niiden tueksi esitetyt todisteet voivat aiheuttaa.
7. Säilöönotetuille olisi järjestelmällisesti tiedotettava laitoksessa sovellettavista säännöistä ja
heihin sovellettavasta menettelystä sekä heidän oikeuksistaan ja velvollisuuksistaan. Näiden tietojen
on oltava saatavilla säilöönotettujen yleisimmin käyttämillä kielillä, ja tarvittaessa on pyydettävä
tulkin apua. Säilöönotetuille olisi tiedotettava heidän oikeudestaan ottaa yhteyttä vapaasti
valitsemaansa asianajajaan, maansa toimivaltaiseen diplomaattiseen edustustoon, kansainvälisiin
järjestöihin, kuten YK:n pakolaisjärjestöön ja Kansainväliseen siirtolaisjärjestöön (IOM) sekä
kansalaisjärjestöihin. Tähän olisi tarjottava apua.
Kidutuksen vastaisen komitean normit maahanmuuttajien säilöönottoon – otteita
29. (säilöönottoyksiköt). ... Näissä laitoksissa olisi tarjottava asianmukaisesti kalustetut, puhtaat ja
hyvässä kunnossa olevat majoitustilat, joissa on henkilöiden määrän perusteella riittävästi asuintilaa.
tilojen suunnittelussa ja rakenteessa olisi huolehdittava, että mahdollisuuksien mukaan vältetään
vankilamainen vaikutelma. Järjestettyyn toimintaan tulisi sisältyä ulkoilua, pääsy oleskelutiloihin ja
radion/tv:n sekä sanomalehtien/aikakauslehtien käyttömahdollisuus sekä muu asiaankuuluva
virkistystoiminta (esim. lautapelejä tai pöytätennis). Mitä pidempään henkilöitä pidetään säilössä,
sitä kehittyneempää heille tarjottavan toiminnan olisi oltava.
Säilöönotettujen maahanmuuttajien laitosten henkilöstöllä on erityisen raskas tehtävä. Ensinnäkin
kielimuuri aiheuttaa väistämättä kommunikointiongelmia. Toiseksi monet säilöönotetut henkilöt
pitävät vaikeana hyväksyä sitä, että he ovat menettäneet vapautensa, vaikka heitä ei epäillä mistään
rikoksesta. Kolmanneksi eri kansalaisuutta tai etnisiä ryhmiä edustavien säilöönotettujen välillä
saattaa olla jännitteitä. Tästä syystä kidutuksen vastainen komitea pitää ensiarvoisen tärkeänä sitä,
että näiden laitosten valvontahenkilöstö valitaan huolella ja he saavat asianmukaista koulutusta.
Hyvien vuorovaikutustaitojen lisäksi henkilöstön pitäisi olla perehtynyt säilöönotettujen erilaisiin
kulttuureihin ja ainakin osalla olisi oltava tarvittava kielitaito. Heitä pitäisi myös kouluttaa
tunnistamaan säilöönotettujen mahdolliset (traumaperäiset tai sosiokulttuuristen muutosten
aiheuttamat) stressireaktioiden oireet ja ryhtymään tarvittaviin toimiin.
79. Laittomien maahanmuuttajien säilöönotto-olosuhteissa olisi otettava huomioon heidän
vapauden menetyksensä luonne ja näin ollen asetettava vain vähäisiä rajoituksia ja varmistettava
monipuolinen toiminta. Säilöönotetuilla laittomilla maahanmuuttajilla pitäisi olla esimerkiksi
kaikki mahdollisuudet pysyä aidossa yhteydessä ulkomaailmaan (mihin sisältyy runsaasti
102
tilaisuuksia käyttää puhelinta ja vastaanottaa vierailijoita), ja heidän vapaata liikkuvuuttaan
säilöönottolaitoksessa tulisi rajoittaa mahdollisimman vähän. Vaikka vankiloiden olot täyttäisivät
nämä vaatimukset – ja näin ei suinkaan aina ole – kidutuksen vastainen komitea pitää laittomien
maahanmuuttajien säilöönottoa vankilaympäristössä edellä mainituista syistä perusluonteisesti
epäasianmukaisena.
82. Oikeuteen käyttää asianajajaa tulisi sisältyä oikeus keskustella asianajajan kanssa
yksityisesti ja saada oikeudellista neuvontaa kysymyksissä, jotka liittyvät oleskeluun, säilöönottoon
ja karkotukseen. Tämä merkitsee, että jos laittomat maahanmuuttajat eivät pysty palkkaamaan ja
maksamaan asianajajaa itse, heidän olisi saatava oikeusapua.
Lisäksi lääkärin tai pätevän sairaanhoitajan, joka raportoi lääkärille, olisi viipymättä tutkittavat
kaikki vastasaapuneet säilöön otettavat henkilöt. Oikeuteen saada lääkärinpalveluja tulisi sisältyä –
jos laiton maahanmuuttaja näin haluaa – oikeus käydä valitsemansa lääkärin tarkastuksessa;
säilöönotetun voidaan kuitenkin odottaa vastaavan tällaisen tutkimuksen kustannuksista.
Sukulaiselle tai säilöönotetun henkilön valitsemalle kolmannelle osapuolelle ilmoittaminen
säilöönottotoimesta helpottuu huomattavasti, jos laittomat maahanmuuttajat saavat pitää
matkapuhelimensa vapaudenmenetyksen käsittävän toimen aikana tai ainakin käyttää niitä.
90. Laittomien maahanmuuttajien terveydentilan arviointi vapaudenmenetyksen käsittävän
toimen aikana on olennainen tehtävä kunkin yksittäisen säilöönotetun ja kaikkien laittomien
maahanmuuttajaryhmien suhteen. Aikaisemmat traumaattiset kokemukset voivat vaikuttaa
kielteisesti laittomien maahanmuuttajien henkiseen ja fyysiseen terveyteen. Lisäksi tutun
henkilökohtaisen ja kulttuuriympäristön menettäminen ja epävarmuus omasta tulevaisuudesta
voivat johtaa mielenterveysongelmiin ja pahentaa olemassa olevia masennusoireita,
ahdistuneisuutta ja traumaperäistä stressihäiriötä.
91. Vähimmäisvaatimus on, että henkilö, jolla on tunnustettu sairaanhoitajan pätevyys, on läsnä
päivittäin kaikissa laittomien maahanmuuttajien säilöönottolaitoksissa. Henkilön olisi erityisesti
suoritettava uusien tulokkaiden alustava terveystarkastus (erityisesti tartuntataudit, kuten
tuberkuloosi), vastaanotettava pyynnöt päästä lääkäriin, varmistettava henkilölle määrättyjen
lääkkeiden saanti ja jakelu, pitää terveydentilaa koskevat asiakirjat kunnossa ja valvoa yleisiä
hygieniavaatimuksia.
Euroopan neuvoston vuoden 2006 vankilasäännöt
Majoitus
103
18.1 Vangeille järjestettyjen asuintilojen ja erityisesti kaikkien makuutilojen on oltava ihmisarvoa
ja mahdollisuuksien mukaan yksityisyyttä kunnioittavia sekä terveys- ja hygieniavaatimusten
mukaisia. Asianmukaista huomiota on kiinnitettävä ilmasto-oloihin ja erityisesti lattiapinta-alaan,
ilman kuutiomäärään, valaistukseen, lämmitykseen ja ilmanvaihtoon.
18.2 Kaikissa rakennuksissa, joissa vankien on asuttava, työskenneltävä tai kokoonnuttava:
a. on oltava riittävän suuret ikkunat, jotta vankien on normaaliolosuhteissa mahdollista lukea tai
työskennellä luonnonvalossa, ja niiden kautta on saatava raitista ilmaa, jollei käytössä ole riittävää
ilmastointijärjestelmää;
b. on oltava keinovalaistus, joka täyttää yleisesti hyväksytyt tekniset standardit; ja
c. on oltava hälytysjärjestelmä, jonka avulla vangit voivat ottaa yhteyttä henkilökuntaan viipymättä.
Puhtaus
19.1 Jokaisen vankilan kaikki alueet on pidettävä koko ajan asianmukaisessa kunnossa ja puhtaina.
19.2 Kun vangit saapuvat vankilaan, sellien tai muiden asuintilojen, joihin heidät sijoitetaan, on
oltava puhtaita.
19.3 Vangeilla on oltava pääsy saniteettitiloihin, jotka ovat hygieenisiä ja yksityisyyttä
kunnioittavia.
19.4 Riittävät tilat on järjestettävä, jotta jokainen vanki voi käydä ilmasto-oloihin nähden sopivan
lämpöisessä kylvyssä tai suihkussa mahdollisuuksien mukaan päivittäin, mutta vähintään kahdesti
viikossa (tai tarvittaessa useammin) yleisen hygieniatason mukaisesti.
19.5 Vankien on pidettävä itsensä, vaatteensa ja makuutilansa puhtaina ja siisteinä.
19.6 Vankilaviranomaisten on annettava vankien käyttöön edelliseen liittyvät välineet mukaan
lukien hygieniatarvikkeet ja yleiset puhdistusvälineet ja -aineet.
19.7 Naisten hygieniatarpeita varten on tehtävä erityisjärjestelyjä.
Vaatetus ja vuodevaatteet
20.1 Vangeille, joilla ei ole asiaankuuluvaa omaa vaatetusta, on annettava ilmasto-oloihin sopivat
vaatteet.
20.2 Näiden vaatteiden ei tule olla alentavia tai nöyryyttäviä.
20.3 Kaikki vaatteet on pidettävä hyvässä kunnossa ja tarvittaessa ne on vaihdettava uusiin.
20.4 Vankeja, jotka ovat saaneet luvan poistua vankila-alueelta, ei tule vaatia käyttämään vaatteita,
joista heidät tunnistaa vangeiksi.
104
21. Jokaiselle vangille on järjestettävä erillinen sänky ja erilliset, asianmukaiset vuodevaatteet,
jotka on pidettävä hyvässä kunnossa ja vaihdettava tarpeeksi usein niiden puhtauden
varmistamiseksi.
Ruokahuolto
22.1 Vangeille on tarjottava ravitseva ruokavalio, jossa otetaan huomioon heidän ikänsä,
terveytensä, fyysinen kuntonsa, uskontonsa, kulttuurinsa ja työnsä luonne.
22.2 Ravitsevan ruokavalion vaatimuksista, mukaan lukien sen energia- ja proteiinisisältöjen
vähimmäismääristä, on säädettävä kansallisessa lainsäädännössä.
22.3 Ruoka on valmistettava ja tarjottava hygieenisesti.
22.4 Päivittäin on tarjottava kolme ateriaa kohtuullisin väliajoin.
22.5 Puhdasta juomavettä on aina oltava tarjolla vangeille.
22.6 Lääkärin tai pätevän sairaanhoitajan on määrättävä yksittäisen vangin ruokavalio
muutettavaksi, jos sille on lääketieteelliset perusteet.
Vankilan päiväjärjestys
25.1 Kaikille vangeille laaditun päiväjärjestyksen on tarjottava tasapuolisesti erilaisia toimintoja.
25.2 Päiväjärjestyksen on annettava kaikille vangeille mahdollisuus viettää sellinsä ulkopuolella
niin monta tuntia päivässä kuin on tarpeen riittävän inhimillisen ja sosiaalisen vuorovaikutuksen
tason saavuttamiseksi.
25.3 Päiväjärjestyksessä on turvattava myös vankien hyvinvointiin liittyvät tarpeet.
25.4 Fyysistä, henkistä tai seksuaalista väkivaltaa kokeneiden vankien tarpeisiin on kiinnitettävä
erityistä huomiota.
Liikunta ja virkistäytyminen
27.1 Jokaiselle vangille on tarjottava mahdollisuus harrastaa vähintään tunnin ajan liikuntaa joka
päivä ulkoilmassa, jos sää sallii.
27.2 Kun sää on huono, vankien liikuntamahdollisuus on järjestettävä muulla tavoin.
27.3 Asianmukaisesti järjestettyjen fyysistä kuntoa edistävien sekä riittävästi liikuntaa ja
virkistäytymismahdollisuuksia tarjoavien toimintojen on oltava keskeinen osa vankiloiden
päiväjärjestystä.
27.4 Vankilaviranomaisten on avustettava kyseisissä toiminnoissa järjestämällä
tarkoituksenmukaiset laitteet ja välineet.
105
27.5 Vankilaviranomaisten on järjestettävä erikoistoimintoja niitä tarvitseville vangeille.
27.6 Virkistäytymismahdollisuuksia, joihin kuuluvat urheilu, pelit, kulttuuritoiminta, harrasteet ja
muut vapaa-ajan toiminnot, on tarjottava ja vankien on mahdollisuuksien mukaan saatava järjestää
niitä itse.
27.7 Vankien on voitava viettää aikaa toistensa kanssa harrastaessaan liikuntaa ja osallistuessaan
virkistystoimintoihin.
Ajatuksen, omantunnon ja uskonnon vapaus
29.1 Vankien ajatuksen, omantunnon ja uskonnon vapautta on kunnioitettava.
29.2 Vankilan päiväjärjestys on järjestettävä mahdollisuuksien mukaan siten, että vangit voivat
harjoittaa uskontoaan ja noudattaa vakaumustaan, osallistua uskontonsa tai vakaumuksensa
edustajiksi tunnustettujen henkilöiden pitämiin jumalanpalveluksiin tai kokouksiin, saada tavata
yksityisesti uskontonsa tai vakaumuksensa edustajia sekä pitää hallussaan uskontoonsa tai
vakaumukseensa liittyvää kirjallisuutta.
29.3 Vankeja ei saa pakottaa harjoittamaan uskontoa tai vakaumusta, osallistumaan uskonnollisiin
toimituksiin tai kokouksiin, ottamaan osaa uskonnollisiin menoihin tai tapaamaan minkään
uskonnon tai vakaumuksen edustajaa.
Etniset ja kielivähemmistöt
38.1 Erityisjärjestelyillä on varmistettava, että etnisiin tai kielivähemmistöihin kuuluvien vankien
tarpeista huolehditaan.
38.2 Eri ryhmien kulttuuriin liittyviä tapoja on saatava jatkaa vankilassa mahdollisuuksien mukaan.
38.3 Kielellisistä tarpeista on huolehdittava käyttämällä päteviä tulkkeja ja tarjoamalla kirjallista
materiaalia kussakin vankilassa käytetyillä kielillä.
Terveydenhoito
40.3 Vangeilla on oltava mahdollisuus käyttää maassa tarjolla olevia terveyspalveluja joutumatta
syrjityksi oikeudellisen asemansa perusteella.
40.4 Vankiloiden terveydenhuollon on pyrittävä saamaan selville ja hoitamaan kaikki fyysiset tai
psyykkiset sairaudet tai viat, joista vangit saattavat kärsiä.
40.5 Vangeilla on oltava mahdollisuus käyttää kaikkia tarpeellisia lääketieteellisiä, kirurgisia tai
psykiatrisia palveluja, yhteiskunnan tarjoamat palvelut mukaan lukien.
Lääkintä- ja terveydenhoitohenkilökunta
106
41.1 Jokaisessa vankilassa on oltava käytettävissä vähintään yksi pätevä yleislääkäri.
41.2 On pyrittävä varmistamaan, että pätevä lääkäri on aina viivytyksettä käytettävissä
kiireellisissä tapauksissa.
41.3 Jos vankiloissa ei ole kokopäivätoimista lääkäriä, osapäivätoimisen lääkärin on käytävä niissä
säännöllisesti.
41.4 Kaikissa vankiloissa on oltava asianmukaisesti terveydenhoitoalalle koulutettua henkilökuntaa
41.5 Pätevien hammaslääkäri- ja optikkopalvelujen on oltava jokaisen vangin saatavilla.
Lääkärin tehtävät
42.1 Lääkärin tai lääkärille raportoivan sairaanhoitajan on tavattava jokainen vanki
mahdollisimman pian saapumisen jälkeen ja tutkittava hänet, jollei se ole ilmeisen tarpeetonta.
42.2 Lääkärin tai lääkärille raportoivan sairaanhoitajan on tutkittava vanki pyydettäessä
vapautumisen yhteydessä ja muutoin aina tarvittaessa.
42.3 Vankia tutkiessaan lääkärin tai lääkärille raportoivan sairaanhoitajan on kiinnitettävä
erityisesti huomiota siihen, että:
a. noudatetaan lääkärin vaitiolovelvollisuutta koskevia normaaleja sääntöjä;
b. diagnosoidaan fyysiset tai psyykkiset sairaudet ja tehdään kaikki tarpeellinen niiden hoitamiseksi
ja olemassa olevan lääkehoidon jatkon varmistamiseksi;
c. kirjataan ja ilmoitetaan asiaankuuluvalle viranomaiselle kaikki merkit tai viitteet siitä, että
vankeja olisi kohdeltu väkivalloin;
d. hoidetaan huumeiden, lääkkeiden tai alkoholin käytöstä johtuvia vieroitusoireita;
e. tunnistetaan vapaudenriistosta aiheutunut psykologinen tai muu stressi;
f. eristetään vangit, joilla epäillään olevan tartuntatauteja, taudin ajaksi ja järjestetään heille
asianmukainen hoito;
g. taataan, ettei HI-virusta kantavia vankeja eristetä pelkästään tästä syystä;
h. havaitaan vapautumisen jälkeistä sopeutumista mahdollisesti hankaloittavat fyysiset tai
psyykkiset vammat;
i. määritetään kunkin vangin työkunto ja kuntoisuus harrastaa liikuntaa; ja
j. järjestetään vangin suostumuksella paikallisten toimijoiden kanssa tarpeellisen lääkityksen ja
psykiatrisen hoidon jatkuminen vapautumisen jälkeen.
107
Terveydenhoitojärjestelyt
46.1 Erityishoitoa tarvitsevat sairaat vangit on siirrettävä erityishoitoa antaviin laitoksiin tai
vankilan ulkopuolisiin sairaaloihin, jos kyseistä hoitoa ei ole saatavilla vankilassa.
46.2 Jos vankeinhoitolaitoksella on omat sairaalatilat, niissä on oltava riittävästi henkilökuntaa ja
varusteita, jotta niihin ohjatuille vangeille voidaan tarjota asianmukaista huolenpitoa ja hoitoa.
16. Alaikäisten ja perheiden säilöönotto
Oikeusperusta: palauttamisdirektiivi – 17 artikla
1. Ilman huoltajaa matkustavat alaikäiset ja perheet, joissa on alaikäisiä, otetaan säilöön vain
viimeisenä keinona ja mahdollisimman lyhyeksi ajaksi.
2. Perheille, jotka otetaan säilöön maasta poistamista varten, on annettava käyttöön erillinen
majoitustila riittävän yksityisyyden takaamiseksi.
3. Säilöönotetuilla alaikäisillä on oltava mahdollisuus vapaa-ajan toimintaan, mukaan lukien
heidän ikäänsä sopiva leikki- ja virkistystoiminta, ja heillä on oltava – oleskelun pituudesta
riippuen – pääsy koulutukseen.
4. Ilman huoltajaa matkustaville alaikäisille on mahdollisuuksien mukaan tarjottava majoitusta
laitoksissa, joiden henkilökunta ja puitteet vastaavat heidän ikänsä asettamia tarpeita.
5. Lapsen etu on otettava ensisijaisesti huomioon, kun alaikäistä pidetään säilössä maasta
poistamista varten.
Myös alaikäisten ja perheiden säilöönoton yhteydessä olisi sovellettava huolellisesti periaatteita,
joita sovelletaan jo 15 artiklassa mainittujen säilöönottoa koskevien yleisten sääntöjen mukaan
(kuten säilöönotto vain viimeisenä keinona, etusija on annettava vaihtoehtoisille toimille ja kutakin
tapausta on arvioitava erikseen). Lapsen etu on otettava aina ensisijaisesti huomioon, kun alaikäisiä
tai perheitä otetaan säilöön.
Palauttamisdirektiivin 17 artiklan sanamuoto on lähellä Euroopan neuvoston suuntaviivan 11
tekstiä. – Lapset ja perheet. Muita konkreettisia ohjeita on tämän suuntaviivan huomautuksissa:
Euroopan neuvoston suuntaviiva 11 – Lapset ja perheet
Huomautukset
1. Tämän suuntaviivan 1, 3 ja 5 kohtaan on käytetty mallina määräyksiä, jotka sisältyvät lapsen
oikeuksien yleissopimuksen, joka tehtiin ja avautui allekirjoittamista, ratifiointia ja liittymistä
varten 20. marraskuuta 1989 annetulla YK:n yleiskokouksen päätöslauselmalla 44/25 ja jonka
108
Euroopan neuvoston kaikki jäsenvaltiot ovat ratifioineet. Tämän suuntaviivan 2 kohdan osalta on
muistettava, että säilöönottoon sovelletaan myös Euroopan ihmisoikeussopimuksen 8 artiklan
mukaista oikeutta perhe-elämän kunnioittamiseen.
2. Lapsen oikeuksien sopimuksen 37 artiklassa määrätään lasten vapaudenmenetyksen osalta
erityisesti seuraavaa: ”Lapsen pidättämisessä, muussa vapaudenriistossa tai vangitsemisessa tulee
noudattaa lakia ja näihin toimiin on turvauduttava vasta viimeisenä ja mahdollisimman
lyhytaikaisena keinona” (37 artiklan 1 kohdan b alakohta). Sopimuksen 20 artiklan 1 kohdan
mukaan ”Lapselle, joka on tilapäisesti tai pysyvästi vailla perheen turvaa tai jonka edun mukaista
ei ole antaa hänen pysyä perhepiirissä, on oikeus valtion antamaan erityiseen suojeluun ja tukeen”.
3. Mallina on käytetty myös 14. joulukuuta 1990 annetussa Yhdistyneiden Kansakuntien
yleiskokouksen päätöslauselmassa 45/113 vapautensa menettäneiden nuorten suojelemiseksi
hyväksyttyjen sääntöjen 38 kohtaa, jota sovelletaan kaikenlaiseen vapauden menetykseen, joksi
katsotaan ”henkilön ottaminen säilöön tai vangitseminen tai asettaminen julkisten tai yksityisten
valvontatoimien piiriin, joista hän ei oikeus-, hallinto- tai muun julkisviranomaisen määräyksestä
saa vapaasti lähteä” (11 kohdan b alakohta). Sen 38 kohdan mukaan: ”Kaikilla
oppivelvollisuusiässä olevilla nuorilla on oikeus omia tarpeitaan ja kykyjään vastaavaan
koulutukseen, jonka tarkoituksena on valmistella hänen paluutaan yhteiskuntaan. Tällaista
koulutusta olisi mahdollisuuksien mukaan annettava säilöönottolaitoksen ulkopuolisissa kouluissa,
ja joka tapauksessa pätevien opettajien toimesta maan koulutusjärjestelmään yhdennettyjen
ohjelmien avulla, jotta nuoret voivat säilöönoton jälkeen jatkaa opintojaan vaikeuksitta.
Säilöönottolaitosten hallinnon olisi kiinnitettävä erityistä huomiota niiden nuorten koulutukseen,
jotka ovat ulkomaista alkuperää tai joilla on erityisiä kulttuurisia tai etnisiä tarpeita.
Lukutaidottomilla tai kognitiivisista tai oppimisvaikeuksista kärsivillä nuorilla olisi oltava oikeus
erityiskoulutukseen.
4. Viimeinen kohta kuvastaa lapsen oikeuksien sopimuksen johtoajatusta. Sen 3 artiklan 1 kohdassa
todetaan, että ”[k]aikissa julkisen tai yksityisen sosiaalihuollon, tuomioistuinten,
hallintoviranomaisten tai lainsäädäntöelimien toimissa, jotka koskevat lapsia, on ensisijaisesti
otettava huomioon lapsen etu”. Tätä sovelletaan automaattisesti myös alueelta poistettavien lasten
huostaanottoa koskeviin päätöksiin.
Kun kyse on lasten säilöönotosta, kidutuksen vastaisen komitean normeihin sisältyvät seuraavat
määräykset, joita jäsenvaltioiden olisi noudatettava, kun ne käyttävät – poikkeuksellisesti ja
viimeisenä keinona – säilöönottoa.
Kidutuksen vastaisen komitean normit alaikäisten säilöönotosta – otteita
109
97. Kidutuksen vastainen komitea katsoo, että olisi pyrittävä kaikin tavoin välttämään
alaikäisen laittoman maahanmuuttajan vapauden menetystä. Yhdistyneiden kansakuntien lapsen
oikeuksien sopimuksen 3 artiklassa esitettyä lapsen edun periaatetta noudattaen lasten – mukaan
lukien vailla huoltajaa olevat tai huoltajastaan eroon joutuneet lapset – säilöönotto on harvoin
perusteltua eikä komitean näkemyksen mukaan sitä voida perustella yksinomaan sillä, ettei lapsella
ole oleskeluoikeutta. Kun lapsi otetaan poikkeuksellisesti säilöön, vapaudenmenetyksen sisältäviin
toimenpiteisiin olisi turvauduttava mahdollisimman lyhytaikaisena keinona; olisi pyrittävä siihen,
että ilman huoltajaa tai huoltajastaan eroon joutuneet lapset vapautetaan säilöönottoyksiköstä
välittömästi ja sijoitetaan asianmukaisempaan hoitoon. Lasten luontaisen haavoittuvuuden vuoksi
täydentäviä suojatoimia olisi sovellettava aina kun lapsi on otettu säilöön, erityisesti niissä
tapauksissa, joissa lapset erotetaan vanhemmistaan tai muista hoitajistaan, tai ovat yksin ilman
vanhempia, huoltajia tai sukulaisia.
98. Mahdollisimman pian sen jälkeen, kun lapsen läsnäolo tulee viranomaisten tietoon,
ammattitaitoisen henkilön olisi suoritettava alkuhaastattelu kielellä, jota lapsi ymmärtää. Lasten
erityistä haavoittuvuutta olisi arvioitava ottaen huomioon lapsen ikä, terveydentila,
psykososiaaliset tekijät ja muut suojelun tarpeet, kuten väkivallasta, ihmiskaupasta tai traumasta
johtuvat. Ilman huoltajaa oleville tai huoltajastaan eroon joutuneille lapsille olisi annettava
välitöntä ja maksutonta oikeusapua ja muuta asianmukaista apua, mukaan lukien holhoojan tai
laillisen edustajan nimittäminen. Olisi otettava käyttöön seurantajärjestelmiä, joilla valvotaan
holhoojien toiminnan jatkuvaa laadukkuutta.
99. On huolehdittava, että lasten säilöönottoon käytetyissä laitoksissa varmistetaan
sosiaalityöntekijän ja psykologin säännölliset käynnit ja henkilökohtaiset yhteydet heidän kanssaan.
Kumpaakin sukupuolta edustava henkilöstö on toinen suojakeino huonoa kohtelua vastaan; sekä
mies- että naispuolisen henkilöstön läsnäololla voi olla myönteinen vaikutus yksikön ilmapiirin
kannalta ja se voi lisätä säilöönottopaikan olojen tavanomaisuutta. Vapautensa menettäneille
lapsille olisi myös tarjottava erilaista rakentavaa toimintaa (painottaen erityisesti lapsen
mahdollisuutta saada edelleen koulutusta).
100. Hyväksikäytön riskin välttämiseksi lapsille soveltuvissa asuintiloissa olisi tehtävä
erityisjärjestelyjä esimerkiksi erottamalla heidät aikuisista, ellei tätä pidetä lapsen edun vastaisena.
Tämä voi olla kyseessä silloin, kun lapset ovat vanhempiensa tai muiden lähisukulaisten seurassa.
Tällaisessa tapauksessa olisi kaikin tavoin pyrittävä olemaan hajottamatta perhettä.
131. Tehokkaat valitus- ja tarkastusmenettelyt ovat perustavanlaatuisia suojatoimia huonoa
kohtelua vastaan kaikissa, myös nuorille tarkoitetuissa säilöönottoyksiköissä. Nuorilla (samoin kuin
110
heidän vanhemmillaan tai laillisilla edustajillaan) olisi oltava keinoja tehdä valitus laitoksen
hallintojärjestelmässä ja heillä pitäisi olla oikeus esittää riippumattomalle viranomaiselle
valituksia luottamuksellisesti. Valitusmenettelyjen olisi oltava yksinkertaisia, tehokkaita ja
lapsiystävällisiä, etenkin käytetyn kielen kannalta. Nuorilla (samoin kuin heidän vanhemmillaan tai
laillisilla edustajillaan) olisi oltava oikeus saada oikeudellista neuvontaa valituksien tekemisestä ja
maksutonta oikeusapua oikeudenmukaisuuden niin vaatiessa.
132. Kidutuksen vastainen komitea pitää erityisen tärkeinä riippumattoman elimen, kuten
vierailevan komitean, tuomarin, lapsiasiamiehen tai kansallisen ennaltaehkäisevän mekanismin
(joka on perustettu Yhdistyneiden Kansakuntien kidutuksen vastaisen yleissopimuksen valinnaisen
pöytäkirjan mukaisesti), säännöllisiä käyntejä kaikissa nuorten säilöönottolaitoksissa, ja sitä, että
elimellä on valtuudet ottaa vastaan nuorten valituksia tai heidän vanhempiensa tai laillisten
edustajiensa valituksia – ja tarvittaessa ryhtyä niiden vuoksi toimiin – tarkastaa majoitus ja tilat
sekä arvioida, toimivatko laitokset kansallisen lainsäädännön ja kansainvälisten normien ehtojen
mukaisesti. Tarkastuselimen jäsenten pitäisi toimia ennakoivasti ja olla suoraan yhteydessä
nuoriin, myös haastattelemalla säilöönotettuja yksityisesti.
17. Hätätilanteet
Oikeusperusta: palauttamisdirektiivi – 18 artikla
1. Jos palautettavien kolmansien maiden kansalaisten poikkeuksellisen suuri määrä aiheuttaa
jäsenvaltion säilöönottolaitoksen tiloille tai sen hallinto- tai oikeusviranomaisen henkilöstölle
odottamattoman suuria rasitteita, kyseinen jäsenvaltio voi poikkeuksellisen tilanteen ajaksi päättää
varata 15 artiklan 2 kohdan kolmannessa alakohdassa tarkoitettua pidemmät laillisuuden tutkinta-
ajat sekä ryhtyä säilöönoton edellytysten osalta 16 artiklan 1 kohdasta ja 17 artiklan 2 kohdasta
poikkeaviin kiireellisiin toimenpiteisiin.
2. Asianomaisen jäsenvaltion on ilmoitettava komissiolle mainitunlaisiin poikkeuksellisiin
toimenpiteisiin turvautumisesta. Sen on myös ilmoitettava komissiolle heti, kun perusteet näiden
poikkeuksellisten toimenpiteiden soveltamiselle eivät enää ole olemassa.
3. Tämän artiklan säännöksiä ei saa tulkita jäsenvaltioille myönnetyksi luvaksi poiketa niiden
yleisestä velvoitteesta ryhtyä kaikkiin tarvittaviin yleisiin tai erityisiin toimenpiteisiin tämän
direktiivin mukaisten velvoitteiden täyttämisen varmistamiseksi.
Mahdollisten poikkeusten soveltaminen rajoittuu kolmeen säännökseen: Direktiivin 18 artiklassa
annetaan jäsenvaltioille mahdollisuus olla soveltamatta kolmea säilöönottoon liittyvää direktiivin
säännöstä (nämä ovat velvoite viipymättä suorittaa säilöönoton laillisuuden tutkinta, velvoite
111
käyttää säilöönotossa ainoastaan erityisiä laitoksia ja velvoite tarjota erillisiä majoitustiloja perheille
riittävän yksityisyyden takaamiseksi) hätätilanteissa, joissa laittomia maahanmuuttajia saapuu
äkillisesti suuria määriä. Poikkeukset palauttamisdirektiiviin muihin säännöksiin eivät ole
mahdollisia.
Säännöksien saattaminen osaksi kansallista lainsäädäntöä on edellytys suojalausekkeen
mahdolliselle soveltamiselle: Direktiivin 18 artiklassa kuvataan ja rajataan soveltamisalaan
kuuluvat tilanteet sekä mahdollisten poikkeusten soveltaminen ja velvoite tiedon antamisesta
komissiolle. Jos jäsenvaltio haluaa mahdollisuuden soveltaa tätä suojalauseketta hätätilanteissa, sen
on pitänyt saattaa se asianmukaisesti etukäteen12
– 18 artiklan tarjoaman mahdollisuuden ja sen
vaatimusten mukaisesti – osaksi kansallista lainsäädäntöään. (Huom. Toisin kuin asetuksiin
sisältyvät suojalausekkeet (esim. ne, jotka sisältyvät Schengenin rajasäännöstöön ja jotka liittyvät
sisärajavalvonnan palauttamiseen), direktiiveihin sisältyvät suojalausekkeet on saatettava osaksi
kansallista lainsäädäntöä ennen kuin niitä voidaan käyttää.)
Jäsenvaltioiden tulisi antaa tieto hätälausekkeen mahdollisesta käytöstä komissiolle tavallisia
virallisia kanavia käyttämällä, eli Euroopan komission pääsihteeristön pysyvän edustuston kautta.
18. Saattaminen osaksi kansallista lainsäädäntöä, tulkinta ja siirtymäkauden järjestelyt
Palauttamisdirektiivin suora vaikutus, jos sen saattaminen osaksi kansallista lainsäädäntöä on
riittämätöntä tai se on viivästynyt: Unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaan ne direktiivin
säännökset, joissa henkilöille annetaan oikeuksia ja jotka ovat riittävän selkeitä ja ehdottomia, ovat
suoraan sovellettavissa direktiivin täytäntöönpanolle asetetun määräajan päättymisestä lähtien.
Monet palauttamisdirektiivin säännökset ovat näiden vaatimusten mukaisia, ja kansallisten hallinto-
ja oikeusviranomaisten on sovellettava niitä suoraan tapauksissa, joissa jäsenvaltiot eivät ole
saattaneet tiettyjä direktiivin säännöksiä osaksi kansallista lainsäädäntöä (tai tämä on tehty
puutteellisesti). Tämä koskee erityisesti säännöksiä, joiden kohteena on
– palauttamiskiellon periaatteen noudattaminen (5 ja 9 artikla)
– vaatimus, että palautettaville henkilöille pitäisi tavanomaisesti tarjota asianmukainen,
7–30 päivän pituinen aika vapaaehtoiseen lähtöön (7 artikla)
– pakkoon perustuvaan paluuseen liittyvät pakkokeinojen käytön rajoitukset (8 artikla)
– palauttamismenettelyjen kohteena olevien ilman huoltajaa matkustavien alaikäisten
oikeus saada apua muilta elimiltä kuin palautuksen täytäntöönpanosta vastaavilta
viranomaisilta sekä jäsenvaltion velvoite varmistaa, että ilman huoltajaa matkustavat
12 Sveitsin, Norjan, Islannin ja Liechtensteinin erityistilanne, ks. edellä 2 kohdassa oleva asiaa koskeva alaviite.
112
alaikäiset palautetaan ainoastaan jollekin perheenjäsenelleen tai nimetylle
holhoojalleen taikka että häntä varten on kohdevaltiossa järjestetty asianmukainen
vastaanotto (10 artikla)
– maahantulokieltojen kesto ja tarve tutkia tapaukset yksilöllisesti (11 artikla) (unionin
tuomioistuin on vahvistanut tämän nimenomaisesti asiassa C-297/12, Filev-Osmani,
antamansa tuomion 55 kohdassa)
– menettelylliset takeet mukaan lukien oikeus kirjalliseen päätökseen, jossa mainitaan
perusteet sekä oikeus tehokkaisiin oikeussuojakeinoihin ja kielelliseen apuun (12 ja
13 artikla)
– säilöönoton käytön rajoitukset ja säilöönoton enimmäiskesto (15 artikla) sekä oikeus
inhimillisiin ja ihmisarvoisiin säilöönotto-oloihin (16 artikla) (unionin tuomioistuin on
vahvistanut tämän nimenomaisesti asiassa C-61/11, El Dridi, antamansa tuomion 46 ja
47 kohdassa)
– alaikäisten ja perheiden säilöönottoon liittyvät rajoitukset ja erityistakeet (17 artikla).
Ennakkoratkaisupyynnöt unionin tuomioistuimelle: SEUT-sopimuksen 267 artiklan nojalla unionin
tuomioistuimella on toimivalta antaa palauttamisdirektiivin pätevyyttä ja tulkintaa koskevia
ennakkoratkaisuja. Jos tällainen kysymys tulee esille jäsenvaltion tuomioistuimessa, tämä
tuomioistuin voi pyytää unionin tuomioistuinta ratkaisemaan sen, jos se katsoo, että kysymys on
ratkaistava, jotta se voi antaa päätöksen. Jos tällainen kysymys tulee esille sellaisessa kansallisessa
tuomioistuimessa käsiteltävänä olevassa asiassa, jonka päätöksiin ei kansallisen lainsäädännön
mukaan saa hakea muutosta, tuomioistuimen on saatettava kysymys unionin tuomioistuimen
käsiteltäväksi. Jos tällainen kysymys tulee esille tuomioistuimessa vireillä olevassa asiassa, joka
koskee säilöönotettua henkilöä, unionin tuomioistuin toimii nopeutetun menettelyn mukaisesti.
Ennakkoratkaisupyynnöillä on ollut jo tärkeä rooli palauttamisdirektiivin usean keskeisen
säännöksen yhdenmukaisen tulkinnan varmistamisessa. Ks. yhteenveto unionin tuomioistuimen
viittauksista tämän käsikirjan johdanto-osassa.
Jäsenvaltioiden tuomioistuinten jäseniä kannustetaan käyttämään jatkuvasti ennakkoratkaisuja ja
pyytämään unionin tuomioistuimilta autenttista tulkintaa aina, kun tämä vaikuttaa tarpeelliselta.
Siirtymäjärjestelyt asioille/menettelyille, jotka liittyvät aikaan ennen 24. joulukuuta 2010:
Jäsenvaltioiden on varmistettava, että kaikki direktiivin soveltamisalaan kuuluvat henkilöt hyötyvät
direktiivin sisällöllisistä takeista ja oikeuksista 24. joulukuuta 2010 lähtien (uudet jäsenvaltiot
liittymispäivämäärästä lähtien). Vaikka voi olla perusteltua jatkaa kansallisia
palauttamismenettelyitä, jotka on aloitettu ennen kuin direktiivi on saatettu osaksi kansallista
lainsäädäntöä, tämä ei saa heikentää sisällön osalta direktiivin tarjoamia oikeuksia (esim.
113
säilöönoton ja pakkokeinojen käytön rajoitukset, menettelylliset takeet mukaan lukien oikeus saada
kirjallinen päätös ja hakea muutosta siihen, vapaaehtoisen paluun etusijaisuus). Kaikissa
palauttamistoimissa, joita ei ole toteutettu 24. joulukuuta 2010 mennessä, on tehtävä kirjallinen
palauttamispäätös direktiivin 12 artiklan mukaisesti, ja oikeus käyttää tehokkaita
oikeussuojakeinoja tätä päätöstä vastaan on varmistettava direktiivin 13 artiklan mukaisesti. Ennen
24. joulukuuta 2010 määrättyjä maahantulokieltoja on mukautettava palauttamisdirektiivin
vaatimusten mukaisesti (ks. edellä 11.9. kohta ”Aikaisemmat maahantulokiellot”).
Palauttamisdirektiivin voimaantuloa edeltäneessä säilöönotossa vietetyt ajanjaksot on otettava
huomioon palauttamisdirektiivin mukaista enimmäismääräaikaa laskettaessa (ks. edellä
14.4.2. kohta, ”Säilöönoton enimmäiskeston saavuttaminen”).
Soveltamisalasta poikkeaminen myöhemmin (vuoden 2010 jälkeen): Jäsenvaltiot voivat päättää
käyttää 2 artiklan mukaista poikkeusta (rajatapaukset ja rikosoikeustapaukset) myöhemmin. Tämä
kansalliseen lainsäädäntöön tehty muutos ei saa kuitenkaan vaikuttaa epäsuotuisasti henkilöihin,
jotka voivat jo nauttia palauttamisdirektiivin vaikutuksista . Ks. edellä 2 kohta (soveltamisala).
19. Lähteet ja viiteasiakirjat
Tämä käsikirja perustuu seuraaviin lähteisiin:
1. Palauttamisdirektiiviä käsittelevän yhteyskomitean kootut pöytäkirjat (asiakirja MIGRAPOL CC
Return 51).
2. Otteet unionin tuomioistuimen asioista (avainsanat ja asianomaisen jäsenvaltion nimi suluissa):
– Asia C-357/09 PPU, Kadzoev, tuomio 30.11.2009, ECLI:EU:C:2009:741 (säilöönotto – syyt
säilöönoton jatkamiseen; yhteys turvapaikkaan liittyvään säilöönottoon – BG)
– Asia C-61/11 PPU, El Dridi, tuomio 28.4.2011, ECLI:EU:C:2011:268 (rangaistavaksi
säätäminen – vankeusrangaistus laittomasta oleskelusta – IT)
– Asia C-329/11, Achughbabian, tuomio 6.12.2011, ECLI:EU:C:2011:807 (rangaistavaksi
säätäminen – vankeusrangaistus laittomasta oleskelusta – FR)
– Asia C-430/11, Sagor, tuomio 6.12.2012, ECLI:EU:C:2012:777 (rangaistavaksi säätäminen –
sakkorangaistus laittomasta oleskelusta; karkotuspäätös; kotiaresti – IT)
– Asia C-522/11, Mbaye, määräys 21.3.2013, ECLI:EU:C:2013:190 (laittoman oleskelun
rangaistavaksi säätäminen – IT)
– Asia C-534/11, Arslan, tuomio 30.5.2013, ECLI:EU:C:2013:343 (palauttamiseen v.
turvapaikkaan liittyvä säilöönotto – CZ)
– Asia C-383/13 PPU, G. ja R., tuomio 10.9.2013, ECLI:EU:C:2013:533 (oikeus tulla kuulluksi
ennen säilöönoton keston pidentämistä – NL)
114
– Asia C-297/12, Filev ja Osmani, tuomio19. syyskuuta 2013, ECLI:EU:C:2013:569
(maahantulokiellot – tarve määrittää kesto viran puolesta; aikaisemmat maahantulokiellot – DE)
– Asia C-146/14 PPU, Mahdi, tuomio 5.6.2014, ECLI:EU:C:2014:1320 (säilöönotto – syyt sen
jatkamiselle ja oikeudellinen valvonta – BG)
– Asia C-189/13, Da Silva, tuomio 3, heinäkuuta 2014, ECLI:EU:C:2014:2043 (rangaistavaksi
säätäminen – laiton maahantulo – FR)
– Asiat C-473/13, Bero, ja C-514/13, Bouzalmate, tuomio 17.7.2014 ECLI:EU:C:2014:2095
(säilöönoton olosuhteet – velvoite tarjota erityisiä laitoksia – DE)
– Asia C-474/13, Pham, tuomio 17.7.2014, ECLI:EU:C:2014:2096 (säilöönoton olosuhteet –
säilöönotetun käyttömahdollisuuden ulkopuolella – DE)
– Asia C-166/13, Mukarubega, tuomio 6.11.2014, ECLI:EU:C:2014:2336 (oikeus tulla kuulluksi
ennen palauttaumispäätöksen tekemistä – FR)
– Asia C-249/13, Boudjlida, tuomio 11.12.2014, ECLI:EU:C:2014:2431 (oikeus tulla kuulluksi
ennen palauttaumispäätöksen tekemistä – FR)
- Asia C-562/13, Abdida, tuomio 18.12.2014, ECLI:EU:C:2014:2453 (oikeudet palauttamisen
lykkääntymisen aikana – BE)
– Asia C-38/14, Zaizoune, tuomio 23.4.2015, ECLI:EU:C:2015:260 (velvollisuus tehdä
palauttamispäätös – ES)
– Asia C-554/13, Zh. ja O., tuomio 11.6.2015, ECLI:EU:C:2015:377 (perusteet vapaaehtoisen
paluun keston määrittämiseksi – NL)
– Asia C-290/14, Skerdjan Celaj, vireillä (maahantulokiellon rikkomisen rangaistavaksi säätäminen
- IT)
– Asia C-390/14 Mehrabipari, vireillä (rangaistavaksi säätäminen – vankeus 18 kuukauden
säilöönoton jälkeen – CY)
– Asia C-456/14, Arias, vireillä (direktiivin 2001/40/EY tulkinta – ES)
– Asia C-47/15, Affum, vireillä (laittoman oleskelun määritelmä; rangaistavaksi säätäminen – laiton
maahantulo – FR)
3. Palauttamista koskeva EU:n säännöstö:
– Jäsenvaltioissa sovellettavista yhteisistä vaatimuksista ja menettelyistä laittomasti oleskelevien
kolmansien maiden kansalaisten palauttamiseksi 16 päivänä joulukuuta 2008 annettu Euroopan
parlamentin ja neuvoston direktiivi 2008/115/EY
– Avunannosta kauttakulkutilanteissa lentoteitse tapahtuvien palauttamistoimenpiteiden yhteydessä
25 päivänä marraskuuta 2003 annettu neuvoston direktiivi 2003/110/EY
– Kolmansien maiden kansalaisia koskevien maastapoistamispäätösten vastavuoroisesta
tunnustamisesta 28 päivänä toukokuuta 2001 annettu direktiivi 2001/40/EY
– Direktiivin 2001/40/EY soveltamisesta aiheutuvan taloudellisen epätasapainon korvaamista
koskevista perusteista ja käytännön järjestelyistä tehty neuvoston päätös 2004/191/EY
115
– Yhteisten lentojen järjestämisestä henkilökohtaisen maastapoistamispäätöksen saaneiden
kolmansien maiden kansalaisten poistamiseksi kahden tai useamman jäsenvaltion alueelta 29
päivänä huhtikuuta 2004 tehty neuvoston päätös 2004/573/EY
4. Euroopan neuvoston asiakirjat:
– Euroopan neuvoston ministerikomitean 4 päivänä toukokuuta 2005 hyväksymät palauttamista
koskevat 20 suuntaviivaa ja huomautukset (ks. CoE Publishing, syyskuu 2005, ISBN 92-871-
5809-6)
– Kidutuksen vastaisen komitean normit (asiakirja CPT/Inf/E (2002) 1 — Rev. 2013)
– Ministerikomitean suositus Rec(2006)2 jäsenvaltioille Euroopan vankilasäännöistä
(Ministerikomitean hyväksyi ne 11. tammikuuta 2006 ministerivaltuutettujen 952. kokouksessa)
5. Frontexin asiakirjat:
– 7 päivänä lokakuuta 2013 annetut Frontexin yhteisiä palautusoperaatioita koskevat
käytännesäännöt, joita Frontex koordinoi
6. Perusoikeusviraston asiakirjat:
– lokakuussa 2012 annettu asiakirja laittomien maahanmuuttajien perusoikeuksista ”guidance
document on the fundamental rights considerations of apprehending migrants in an irregular
situation”
– Handbook on European law relating to asylum, borders and immigration (Euroopan unionin
perusoikeusviraston ja Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen yhteisjulkaisu) (vuoden 2014
painos)
20. Käytetyt lyhenteet
Jäsenvaltiot – tässä yhteydessä tarkoitetaan palauttamisdirektiivin soveltamisalaan kuuluvia
jäsenvaltioita, eli kaikkia EU:n jäsenvaltioita – paitsi Yhdistynyttä kuningaskuntaa ja Irlantia
– ja Sveitsiä, Norjaa, Islantia ja Liechtensteinia.
Frontex – Euroopan unionin jäsenvaltioiden operatiivisesta ulkorajayhteistyöstä huolehtiva virasto
ETA – Euroopan talousalue
SEU – sopimus Euroopan unionista
SIS – Schengenin tietojärjestelmä
Recommended