Van regioscreening naar evaluatie van...

1

Kristof Steyvers

Centrum voor Lokale Politiek – UGent

Steunpunt Bestuurlijke Organisatie Vlaanderen – Slagkrachtige Overheid

Seminarie 11 september 2015

Van regioscreening naar evaluatie van

samenwerkingsverbanden

Inleidende beschouwingen

2

Inleidende beschouwingen

• Kern betoog

1. Regionale samenwerking is erg gedifferentieerd en dat heeft een effect

op de problematisering ervan

2. De beleidsmatige problematisering roept vragen op

3. Die we enkel kunnen beantwoorden door meer rekening te houden met de

wisselwerking tussen verschillende perspectieven

Voeding door onderzoek naar functioneren in de praktijk

3

DE FEITEN

REGIONALE SAMENWERKING

4

Regionale samenwerkingDe laag in de feiten

• Regioscreening

– Gebiedsdekkende inventarisatie

– Gemeenten als uitgangspunt

• ‘Samenwerking’ functioneel

– Groot aantal verbanden 2229; of 68 per gemeente

– Gevolg van recente toename

• ‘Regionale’ territoriaal

– Gebiedsgerichte clustering verbanden

– Waarin [oude] grenzen herkenbaar zijn

5

6

Bron: ABB (2012), Regioscreening. Bestuurlijke regionale samenwerking in Vlaanderen. Inventarisatie en analyse. Brussel: ABB.

7

Bron: ABB (2012), Regioscreening. Bestuurlijke regionale samenwerking in Vlaanderen. Inventarisatie en analyse. Brussel: ABB.

Clusters van gemeenten met minstens 25% dezelfde samenwerkingsverbanden

8

Regionale samenwerkingGelaagdheid achter de feiten

• ‘Samenwerking’ heterogene verbindingen

– Hoofdvormen

• Informeel overleg & samenwerking; IGS; Vlaamse of federale structuren

– Achter de hoofdvormen

• Variabele genese van onderuit of [gestimuleerd door] van bovenaf

• Wisselende taken; intensiteit operationeel/beheer of strategie/beleid

• Verder onderscheid domein, vorm, partners, etc.

• ‘Regionale’ diverse schalen

– Intermediair & gebiedsgericht

• Bovenlokaal [verlengd of verplaatst], streekgebonden of beneden-centraal

– Elke clustering veelheid van schalen; oude grenzen doordringbaar

– Onderstroom vergroting meanderend schaaldebiet

• Regioscreening beperkingen aan het instrument

– Uitgezuiverd & geactualiseerd

– Maar onvolledig programma’s/projecten regionale ontwikkeling

9

Wisselende taken[Agranoff, 2007]

10

Wisselende intensiteit[Keast et al., 2004]

Samenwerkingsmodel Coöperatie Coördinatie Collaboratie

Focus van

samenwerking

Informatie-uitwisseling Afstemming;

gezamenlijke projecten

Ingrijpen op processen;

Kenmerken van

samenwerking

Laag vertrouwen:

Beperkte communicatie;

Onafhankelijke

doelstellingen;

Geen uitwisseling van

bronnen;

Enkel verantwoordelijk

ten aanzien van de

eigen organisatie

Gemiddeld vertrouwen;

Gestructureerde

communicatie;

Semi-afhankelijke

doelen;

Uitwisseling van

bronnen in kader van

project

Hoge mate van

vertrouwen;

Gedeelde macht;

Sterke onderlinge

afhankelijkheid;

Netwerk primeert op

eigen organisatie

11

Bron: ABB (2012), Regioscreening. Bestuurlijke regionale samenwerking in Vlaanderen. Inventarisatie en analyse. Brussel: ABB.

Clusters van gemeenten met minstens 50% dezelfde samenwerkingsverbanden

12

Bron: ABB (2012), Regioscreening. Bestuurlijke regionale samenwerking in Vlaanderen. Inventarisatie en analyse. Brussel: ABB.

Clusters van gemeenten met minstens 75% dezelfde samenwerkingsverbanden

13

Regionale samenwerkingSamengevat

• Intermediair huis; veel verdiepingen & kamers

– ONTSTAAN van vrijwillig tot opgelegd

– SAMENSTELLING van interbestuurlijk tot intersectoraal

– VORM van structuur tot verband

– SCHAAL van intergemeentelijk tot gebiedsgericht

• Heterogene verbindingen; diverse schalen dynamiek

wisselend ‘probleem’ doelmatigheid & democratie

14

HET BELEID

REGIONALE SAMENWERKING

15

Regionale samenwerkingBestuurlijk beleid

• Focus Vlaanderen & Binnenlands Bestuur

– Andere niveaus & sectoren compatibel?

• Peeters II [2009-2014]

– Interne Vlaamse staatshervorming vereenvoudiging als doel

– Regioscreening als middel

• Inventarisatie

– Afwegingskader [SBOV] perspectieven op verschillende niveaus

• Democratisch sturing/mandatering; informatie/communicatie & verantwoording/controle

• Doelmatigheid eenvoud, eenheid, effectiviteit & efficiëntie

• Audit en evaluatie

– Bottom-up zelf-evaluatie & debatronde synthesenota gouverneurs

– Weinig eenduidige/concrete resultaten; structurele koppeling/evaluatie m/i gemeente

ontbreekt; geen consensus over hoe versnipperd landschap optimaliseren

– Mogen, kunnen en willen we de complexiteit veranderen?

• Actieplan met concrete maatregelen blijft uit

16

Bourgeois ISinds 2014

• Vervolgtraject regioscreening

• Doel– ‘…dynamiek van de regiovorming versterken. Het doel is om het aantal intermediaire

niveaus drastisch te verminderen en te komen tot zoveel mogelijk samenvallende

samenwerkingsverbanden. We willen dat de gemeenten de bestaande

samenwerkingsverbanden zoveel mogelijk samenvoegen en afstemmen op een regionale

schaal’.

• Middel

– Vlaanderen

• Kaderdecreet afstemming regelingen samenwerkingsverbanden

• Clusters gemeentelijke samenwerking prioriteit Vlaamse gebiedsgerichte

structuren

– Gemeenten

• Ondersteund initiatieven nemen om samenwerking te vereenvoudigen

Praktijkgids evaluatie + begeleiding zoeken meest geschikte vorm

17

Regionale samenwerkingVerbonden bestuurlijk beleid

Versterken dynamiek

regiovorming

Decentralisatie & subsidiariteit

Stimuleren vrijwillige fusies

gemeenten

Afslanking provincies

Intergemeentelijke samenwerking

Vereenvoudigen financiële stromen

…

18

Regionale samenwerking

Narratief achter bestuurlijk beleid

• Verrommeling op het intermediaire niveau– ‘talloze tussenstructuren’ & ‘(wild)groei’ versnippering

– Bestuurlijke drukte geproblematiseerd ongewenste neveneffecten

• ‘Gebrek aan democratische controle, verkokering, gebrek aan transparantie, probleem

van efficiëntie, onduidelijkheid bevoegdheden/taakverdeling’

• Gebrek aan bestuurskracht bij gemeenten– ‘Verrommeling […] wijst op structureel probleem schaalniveau lokale besturen’

– Onvermogen realiseren maatschappelijke opdracht capaciteit onaangepast

– Schaalvergroting

• [Grenzen] democratische structuren aanpassen

• Samenwerking blijft aanvulling of…alternatief?

• Bedenkingen– Geïnstitutionaliseerde consensus intersubjectief

• Objectivering lokale bestuurskrachtmonitoring [SBOV] indicatoren & visitatie

– Weinig aandacht voor gewenste/positieve (neven)effecten

– Weinig gedifferentieerd

19

DE PERSPECTIEVEN

REGIONALE SAMENWERKING

20

Regionale samenwerkingPerspectieven in de praktijk

Helikopter

[Macro]

Geheel van samenwerkingsverbanden

Drone

[Meso]

Samenwerkingsverband als organisatie

Smartphone

[Micro]

Individuen in een samenwerkingsverband

Wisselwerking

21

Regionale samenwerkingPerspectieven in de praktijk toegelicht

• Macro – helikopter– Geheel samenwerkingsverbanden in/over regio(s) & beleidsdomein(en)

– Invloed lokale keuzes & centrale impulsen

– Kernvragen wat, hoe in welke mate vrij/verplicht, schaal, vorm impact?

• Meso – drone – Werking van specifiek samenwerkingsverband (evolutie) kenmerken

– Invloed kwaliteit organisatorische keuzes

– Kernvragen wat, hoe & in welke mate doelbereik verandering?

• Micro – smartphone – Individuele bestuurders & managers in samenwerkingsverband

– Invloed keuzes mandaterende organisatie & type netwerkbeheer

– Kernvragen wat doe ‘ik’, wat wil ‘ik’ (anders), hoe werk ‘ik’

• Wisselwerking essentieel voor dynamiek/homeostase – Meso-Micro percipieert ‘het probleem’ niet of anders & doorheen eigen stakes

– Macro kracht van verandering veel sleutels; weinig eigenaars/trekkers

22

Regionale samenwerking Perspectieven in onderzoek

• Snijpunt networks & governance

– ‘Relatively stable horizontal articulations of interdependent but operationally autonomous actors who interact

through negations which take place within a relatively institutionalized framework that is self-regulating within limits

set by external actors and which contribute to the production of public purpose […] in a pluri-centric mode of

regulation and coordination’ [Sørensen & Torfing, 2005]

• Ontwikkeling in generaties [Klijn, 2008]

– Eerste toenemend gebruik; kenmerken & meerwaarde netwerken

– Tweede succes/falen netwerken

• Doelmatigheid cf. Temmerman

• Democratie cf. Van Parijs

• Plaatsgebonden variant lokale netwerksturing [Denters, 2011]

– Concept ‘[…] a more or less polycentric system in which a variety of actors are engaged in local public

decision-making processes’

– Feit & gevolgen fragmentering = bedreiging functioneel & democratisch perspectief?

• Metagovernance hands-off/on regulering zelfregulering

23

Regionale samenwerking Perspectieven in SBOV-onderzoek

• Centraal thema in generaties SBOV– Zie http://www.steunpuntbov.be

• SBOV I [2001-2006]

– Interorganisatorische relaties rond gebiedsgerichte beleidsproblematieken [A]

– Interbestuurlijke samenwerking [B]

• SBOV II [2007-2011]

– Lokaal beleid in de netwerksturing [A]

– Bestuurskundige en juridische evaluatie van intergemeentelijke samenwerking [B]

– Regioscreening als instrument voor bestuurlijke hervorming [B]

• SBOV III [2012-2015]

– De democratische verankering van lokale netwerkverbanden [A]

– Beleidsvoering en besluitvorming op regionale schalen [A]

– Doet de grootte ertoe? Vergelijkend onderzoek naar de factoren voor succes en/of falen van

hervormingen aan de lokale schaal [B]

– Lokale bestuurskrachtmonitoring [B]

– Ontwikkeling draaiboek voor de begeleiding van gemeentelijke reorganisaties [B]

24

Regionale samenwerkingPerspectieven toegelichte SBOV-onderzoeken

• Gelijkenissen

– Wisselwerking individuen in, organisatie & geheel van samenwerking

– [Evolutie] praktijken samenwerking formeel/structuur & informeel/proces

– Vergelijkende gevalstudie met kwalitatief instrumentarium

• Verschillen

• Synthese & agenda

– Insteek Prof. Filip De Rynck

– Interventies

Thema Focus Domein Locus

Temmerman Prestaties verplichte

samenwerkingsver-

banden

Centrale sturing;

lokale dynamiek &

omgeving

Gezondheidszorg &

socio-economische

streekontwikkeling

Gentse, Antwerpse

Kempen & Zuid-

West-Vlaanderen

Van Parijs Democratische

verankering

sturingsnetwerken

Vertegenwoordiging

& verantwoording

lokale politici

Inplanting

windmolens

Zuid-West-

Vlaanderen