La Empresa Publica en Colombia

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econorniacolombiana

Rev'

blica

'I n 207i

Jul 988

$ 300.00

44111 Itomm

a•pica

economia Rcolombiana

No. 207 Julio de 1988 $ 300.00

CONTRALORIA GENERAL DE LA REPUBLICAISSN 0120-4998 Tarifa postal No. 188

4 Editorial

iAquf no paso nada!

6 Indicadores econOmicos

9 Politica econOmicaLos compromisos adquiridoscon la banca internacional

Contraloria General de la Republica

18 Informe especial: gestiony empresa pUblicaEl sector pUblico:,comparable con el sectorprivado?

Jorge Hernan Cardenas S.

36 Sector electric°colombiano: entornomacroecon6mico y susperspectivas financieras

Carlos A. Garcia B.

43 El problema de la eficienciaestatal

Carlos A. Espinosa Perez

50 6E1 IFI pens6 en grande?...Consecuencias y resultados

Omar A. Caceres G.

62 Reflexiones sobre lasgrandes inversiones delEstado colombiano

Salomon Kalmanovitz

69 Desarrollo institucionalcolombiano: unaperspectiva deadministraciOn pOblica

Edgar A. Gonzalez Solos

77 El nuevo municipio ylas tarifas del serviciopüblico: un modelopara armar

Francisco J. Ochoa F.

83 Las empresas estatales:6un mal necesario?

Evamaria Uribe Tobian

94 Libros y revistasLibardo Gonzalez

economiacolombiana

Director: Rodolfo Gonzalez GarciaContralor General

Director Asistente: Francisco AzueroContralor Auxiliar

Coordlnador de RedacciOn: Hernan Suarez

RedacciOn : Centro Colseguros, Plataforma Norte, Calle 18 No 9-79,

6o. Piso. lets. 2347891 - 2816300 Ext. 445.

Jets de CirculatiOn: Samuel Mc' Allister.

Circulacidn, Publicidad y Suscripciones:Edificlo de Los Mintsterios, San Agustin, No.6-40.

Tel. 2839214.

Tiraje de esta ediciOn: 15.000 ejemplares.

Diagramaclon : Marcos Guillermo Penaloza Martinez.

Caricaturas: KEKAR.

Fotografia: Gonzalo Ocampo.

Publicidad. Anibal Pined°.

ProducciOn Editorial . Seccidn Imprenta y Publicaciones, Contraloria

General de la Republica.

Las opiniones expresadas en los articulos y comentarios, pertenecen a sus auto-res y no ref tejon, necosariamente, los conceptos o politicos de la enticlad.Se autoriza su reproduccian total o parcial, mencionando la fuenfe.

ECONOMIA COLOMBIANA 3

INFORME ESPECIAL

GestiOn y empresspublics

El sector piiblico,Comparable con el sector privado?

IntroducciOn

Con frecuencia se escu-cha una 0 varias de lassiguientes afirmacio-

nes: a) que el sector pUblico nofunciona bien; b) que el sectorprivado es mas eficiente que elsector pUblico; c) que en todoslos casos el sector pUblico debe-ria restringirse al maxim° paradar paso al sector privado; d)que los empresarios privadosdeberian participar mas en lagerencia de entidades pUblicaspara desde alli mostrar como sepueden administar estas entida-des, etc.

El objetivo de este trabajo esel de discutir algunos aspectosdel paralelo sector pUblico-sector privado, para concluir,implicitamente, que ningunade las afirmaciones anterioreses totalmente cierta. El analisisdel paralelo sector pUblico-sector privado sugiere que elmanejo de entidades pUblicas esen cierta medida mucho mascomplejo que la conducciOn deempresas privadas. Esto por lasmayores restricciones que es-tructuralmente tienen las enti-dades pnblicas y que como se in-tenta mostrar a lo largo del arti-culo, usualmente no obedecenal capricho o falta de voluntadde los funcionarios publicos.

Con frecuencia se piensa quetales restricciones provienendel marco legal de la adminis-traciOn pUblica colombiana, ode manejos poco ortodoxos, ex-plicados algunas veces por las-presiones que tienen este tipo

Jorge Heroin Cardenas S.

de entidades; pero el articulodemuestra que estos son tansolo algunos de los tantos pro-blemas de las entidadescas.

Hay otros problemas, quizasmenos conocidos pero que en lapractica resultan mucho mastraumaticos y complejos, den-tro de los que se pueden citar: a)reducidos incentivos para la in-novaciOn y el cambio institucio-nal; b) la dificultad para estable-cer y medir el producto de unaentidad pablica y por consi-guiente de evaluar los resulta-

* I ngeniero industrial de la LI niversidad delos Andes; posgrado de economiaversidad de Minnesota. Jae de la Di-visiOn Especial de Corporaciones Regio-nales de PlaneaciOn Nacional. Las ideasaqui resenadas son responsabilidad ex-clusiva del autor y de ninguna maneracomprometen a la entidad para la cualt rabaja.

dos institucionales, de sus ge-rentes y todo el personal opera-tivo, etc; c) la ausencia de cana-les claros de retroalimentaciOnque le permitan a las entidadespUblicas conocer las preferen-cias y aspiraciones de la comuni-dad en cuanto al servicio pnbli-co; d) la dificultad para definirreglas que aclaren lo que esbueno y malo para el comporta-miento institucional; e) la sospe-cha de la existencia de costoscrecientes en terminos reales enel sector pnblico, o al menos enuna importante fracciOn deeste; f) la lentitud que por defi-nition tienen las decisionesblicas que buscan el consenso;g) la menor calidad del controldel sector pnblico, atribuible notanto a la negligencia como a lainsuficiencia del control socialcentralizado, que esta bastanterezagado del descentralizado yautomatic° del sector privado;h) la dificultad que tiene la ge-rencia y especialmente toda laadministraciOn pnblica paraasumir en cabeza propia los be-neficios o costos de una buena omala gestiOn pUblica, es decirpara interiorizar los exitos o fra-casos de la gestion pUblica; i)alta tasa de descuento en las de-cisiones pUblicas de caracter po-litico, la cual lleva a aprobartodos los proyectos con benefi-cios en el corto plazo, pero quediluye los costos en el largoplazo, en detrimento de la saludfinanciera de las entidades pii-blicas en el futuro.

Ademas, se debe agregar queeste trabajo centra funclamen-

8 ECONOMIA COLOMBIANA

Los bienes ptiblicos, su uso y administration, requieren un analisis distinto del que serealiza cuando se analiza el sector privado.

talmente su analisis en el casode entidades pUblicas, cataloga-das usualmente como estableci-mientos publicos o entidades de laadministration pUblica y solo seconsidera a las empresas indus-triales y comerciales del Estadoa partir de la Ultima section. Enotras palabras los resultados deeste analisis buscan algOn nivelde validez para explicar el corn-portamiento de establecimien-tos tales como el Icfes, Intra,ICA, Incomex, Inderena, Col-ciencias, el Instituto Nacionalde Salud, o el Museo Nacional,etc, mas no reclaman una totalvalidez, para el caso de empre-sas estatales tales como Car-bocol, Ecopetrol, Econiquel,EEEB, ...etc.

Antes de entrar a abordar lostemas ya mencionados, se haraun breve recuento de la claradistinciOn existente entre bienespUblicos y bienes privados,luego se utiliza algunos ejem-plos de entidades priblicas co-lombianas para demostrar quesu razon de ser se fundamentaen una falla inherente en la eco-nomia de mercado y no en algu-na forma de obsesion bu rocrati-ca al interior del Estado.

Naturaleza de los bienespUblicos y su distinci6nfrente a los bienesprivados

Los bienes privados (alimen-tos, vestidos, automOviles, apar-tamentos, adornos y utensiliospara la casa; ... etc) son muy dis-tintos de los bienes pUblicos ocolectivos (parques, protectionnational de los recursos nacio-nales, seguridad pnblica, pro-gramas para erradicar la pobre-za, education primaria paratodos, diserio y ejecuciOn de lapolitica official para el sectoragropecuario, campanas de va-cunaciOn, etc). La distinciOn es

relativamente simple y tieneque ver con la naturaleza deestos bienes.

En primer lugar, por defini-tion quien disfruta un bien pri-vado es su duerio, es decir elconsumo es individual (ej: unvestido, un vehiculo, etc). Conrespecto a los bienes pUblicos elconsumo es colectivo; toda la so-ciedad se beneficia del bien pU-blico, como puede ser la seguri-dad, o igual en el caso de lascamparias de vacunaciOn de en-fermedades contagiosas. La se-gunda distinciOn entre bienesprivados y pUblicos se relacionacon la posibilidad de exclusionen el uso del bien por el meca-nismo de precios. En los bienesprivados quien quiere un bientiene que pagar un precio porel, y si no lo hate no tiene accesoa el. En los bienes pUblicos no

opera tan facilmente el princi-pio de exclusion. Si la seguridadpfiblica au menta, el beneficiosera de todos, independiente-mente de si cada individuo labuscO o no, o si el individuopaw') o no sus impuestos. Igual-mente, si se logra detener unaamenazante enfermedad conta-giosa, el beneficio sera colectivoy no solo individual. Porsi se elimina la pobreza, la socie-dad sera Inas justa y gratificantepara todos, no solo para quieneshoy soportan la miseria y la au-sencia de oportunidades.

La inoperancia del principiode exclusion muchas veces sig-nifica que es muy dificil cobrardirectamente por los bienesblicos, porque es comim que lagente quiera disfrutar los servi-cios pero no asumir los costos.En los bienes pfiblicos puros


esto es enteramente posible, yaque por definition nadie puedeser excluido de los beneficiosgenerados. Esto puede resultarun tanto abstracto, asi que men-cionaremos algunos ejemplosdel pais de lo que serian bienesphblicos y su cercana categoricde bienes colectivos; estosMOS se distinguen de los bienesphblicos porque el consumo deun individuo si disminuye elnivel de bien disponible paraotros, tal com p sucede en el casode los parques.

El primer ejemplo de bienpublico puede ser el cuidado delos recursos naturales, que ennuestro medio realizan el Inde-rena y las corporaciones autO-nomas regionales. Estas entida-des deben velar por disminuirel impacto ecolOgico nocivo delproceso de desarrollo del pais ypor dar un manejo ordenado yacertado de los recursos natura-les, que permita la adecuadautilization y conservaciOn de losmismos. Entre otras funcionesdeben armonizar las politicasaisladas del Ministerio deObras, de Minas y Energia, deAgricultura y especialmentede los particulares y promoverun uso adecuado de los recursosnaturales del pais.

Es evidente que el territorio ylos recursos naturales pertene-cen a la NaciOn y por tanto elcuidado en el uso de estos y supreservation hace parte del pa-trimonio colombiano, con bene-ficios para esta generation ytodas las futuras. Sin embargo,teniendo en cuenta la impor-tancia de los recursos naturales,seria dificil concebir que em-presas privadas se dedicaran alcuidado de los mismos. La so-ciedad no estaria muy dispuestaa pagar a las empresas privadas,en virtud de que cualquiera po-dria evadir el pago y seguir dis-frutando los beneficios, aprove-chando el buen manejo de los

recursos naturales y la preser-vaciOn de estos. Asi las cosas, elInderena no podria sobrevivircomo empresa privada, por estarazOn es que el cuidado de losrecursos naturales esta enmanos phblicas. Obviamente seconocen ciertos bienes phblicoso colectivos relacionados con losrecursos naturales para los cua-les si puede existir interes pri-vado, pero esto seria facilmentela exception. No mencionare-mos los casos en los cuales sepuede realizar inversiones pri-vadas con un criterio social y noprivado, sino aquellos casos enlos que podria operar el princi-pio de exclusion y por tanto po-dria existir inas facilmente lainiciativa privada. Tal podriaser el caso de un pequeno distri-to de riego, o un bosque, o ungran lago en el cual puedenexistir derechos de extractionadmisiOn que pueden cubrir elcost° del servicio.

Por lo general la situation esbastante diferente. El cuidadode los recursos naturales, porejemplo la conservacion deaguas y suelos, etc., son tam'sque generan una corriente debeneficios hasta muy largoplazo, pero con un retorno notan alto en el corto plazo, lo quelimita la iniciativa privada. IIa-bria muy pocos inversionistascon capacidad para realizar in-versiones con tan largo horizon-te de maduracion y el mercadono desarrolla instituciones muyseguras para atender este tipode asuntos. Asi las cosas, por elcaracter de bien phblico y la ca-rencia de instituciones privadaspara resolver los problemas delos recursos naturales, es quepuede hablarse de una falla demercado en este sector.

El segundo ejemplo de unbien colectivo podria ser el de lacapacitation de los trabajadoresque posteriormente se van a de-


sempenar en las empresas delpais, la cual en Colombia se da atraves del Sena. Esta capacita-ciOn no solamente beneficia alindividuo que la recibe, tam-bien es valiosa para todas lasempresas en las cuales este indi-viduo se va posteriormente adesempeliar. Es evidente queuna sola empresa no podriaasumir integramente los costosde la capacitation de su manode obra; si asi lo hate sabe queexiste algun riesgo de que el re-curso humano capacitado Ile-gue a desvincularse de la em-presa e ir a otra firma y por con-siguiente el empresario perde-ria la inversion. De igual forma,el individuo que recibe parte delos beneficios de la capacitationno puede asumir integramentesus costos, porque muy segura-mente carece de los recursoseconOmicos para hacerlo, locual es evidente si se recuerdaque en los periodos de capacita-tion los individuos tienen pocasexperiencias laborales previas ypor tanto sin mayor ahorro pro-pio. Es claro entonces que elmodelo del Sena no es otra Cosaque la financiaciem compartidade la capacitation. Inicialmentela pagan las empresas con parti-cipaciem minima del educando,este ultimo revierte una buenaproportion de los costos al yin-cularse al mercado laboral. ElSena puede ser visto entoncescomo un sistema deseliado parafinanciar un bien que tiene algode colectivo, como es elevar laproductividad media del traba-jador colombiano, y que dada lanaturaleza del bien su presta-ciOn seria muy dificil de realizaren forma privada o individual,ya que como vimos no opera in-tegramente el principio de ex-clusion. Este tema esta abierto aldebate, pues hay quienes creenque la capacitation es un bienprivado, que no genera mayo-res externalidades, porque

todos los beneficios los obtieneel individuo capacitado a travesdel mercado laboral. La comi-siOn del gasto 1 , por su parte, cri-tica el sistema de recaudos delSena en cuanto a que la inciden-.cia de los gastos la asuman lasempresas y no los individuos.

En resumen, se ha examina-do con dos ejemplos la impor-tancia de los bienes pUblicos ycolectivos y tambien la necesi-dad de que el Estado participeen su realization. Se ha vistoque la razOn de ser de varias en-tidades pfiblicas no es Unica-mente la de la soberania, nitampoco algein tipo de obsesiOnburocratica al interior del Esta-do, sino mas bien la muy justifi-cada necesidad de lograr ciertosbienes pfiblicos, cuya produc-tion no parece enteramente po-sible si se dejan obrar libremen-te las fuerzas del mercado.

Aunque lo anterior ilustra lanecesidad de contar con algu-

El argumento centrales que los deseos delos consumidores se

crean implicitamentey espontaneamenteen el mercado. El

consumidor estariasujeto a las fuerzas de

la publicidad yemulaciOn, por

medio de las cualesla production de

bienes privados creasu propia demanda.

Esa publicidad yemulacian no existe

o solo existemperfectannente en

el caso deblenes pUblIcos.

nas instituciones pablicas, Gal-braith 2 ha argumentado como,desafortunadamente, las fuer-zas sociales no parecen ir dirigi-das hacia la satisfaction de losbienes pliblicos, a pesar de suconveniencia e importancia.Mas facilmente se producenmas automOviles, y mas bienespersonales, que mas parques ymejores sistemas educativos. Lapregunta obvia es por que se daesta situation de desbalance so-cial tal como la denomina Gal-braith. El argumento central esque los deseos de los consumi-dores se crean implicita y es-pontaneamente en el mercado.El consumidor estaria sujeto alas fuerzas de la publicidad y laemulaciOn, por medio de lascuales la production de bienesprivados crea su propia deman-da. Esa publicidad y emulaciOnno existe o solo existe imperfec-tamente en el caso de bienesbl icos.

Un paralelo econOmicoy administrativo entreel sector pliblicoy el sector privado

Varias razones estructuralesponen en desventaja al sectorpeiblico cuando se le comparacon el privado. Las cuales no tie-nen nada que ver con el buen omal manejo de la gestiOn

sino que son obstaculos adi-cionales que el sector pOblicodebe superar. El gerente priva-do puede que no sea entera-mente consciente sobre las limi-taciones adicionales que tiene la

1 Vease: "1 nforme final de la ComisiOn delGasto Pfiblico 1986" en Economia Colum-biana, serie documentos, separata No. 12,abril 1987.

2 J. Keneth Galbraith, "The affluent so-ciety: Social imbalance'', en C. LowellHarris, Selected Readings in Economics,Prentice-Hall, 1967. Constiltese Biblio-teca DNP.


gestiOn pnblica y puede que in-cluso jamas haya re flexionadoacerca de su existencia.

El analisis que se expose acontinuacion hace especial refe-rencia al segmento de la admi-nistraciOn pfiblica que es esta-blecimiento publico, productorde bienes pnblicos. Teniendoen cuenta lo anterior menciona-remos a continuaciOn por lomenos nueve factores que colo-can en desventaja al sector pn-blico:

1) Los incentivos para la innova-ciOn y el (amino son macs fuertes enel sector privado. En primerlugar, en los bienes privadosexisten muchas firmas dedica-das a su production (competen-cia partial, o plena competenciaen el caso ideal que usualmentesolo ocurre en los textos de eco-nomia), mientras que en la pro-ducciOn de cada bien pnblicousualmente interviene una colaentidad, lo que necesariamentele resta competitividad y dina-mismo. De otro lado la entidadpublica, al operas en forma ais-lada, no puede copiar mayor-mente las innovaciones de otrasentidades, como si ocurre en elsector privado.

En el sector privado la com-petencia usualmente se asociacon un mayor incentivo paramejorar el producto, a traves dereducir costos, mejorar calida-des o realizar todas aquellas in-novaciones institucionales o decualquier indole que sean nece-sarias para garantizar estosfines.

2) La distinciOn bienes priva-dos y bienes pablicos y sus implica-ciones institucionales. Los bienesprivados son faciles de definir ycuantificar. Es mas facil definirlas condiciones que hacen de unautomOvil un "buen automovil"o de un vestido - un "buen vesti-do", que aquellas que permitendeterminar lo que seria un"buen manejo de los recursos

naturales". Ademas, para unafirma productora de vehiculoses facil establecer el total deproduct() logrado en un perio-do (en unidades fisicas o envalor monetario), mediciOn quepor el con trario no es nada facilen el sector pUblico. Por suparte, la conceptualization, pla-neaciOn, operation y evaluationde una entidad pOblica es en

teoria mas compleja, por lamisma naturaleza del bien quedebe producirse. Los bienesblicos casi siempre estan difusa-mente definidos y por tanto esmuy dificil medir el total delproducto o evaluar la calidad ala cual se les esta produciendo.

Por lo anterior, es evidenteque si es dificil definir el hienpnblico y el total producido, en-


tonces mas dificil sera medir sucalidad y macho mas complejosera anti el evaluar el desempe-no de una entidadpublica, y el de sus gerentes,funcionarios y de todo su equi-po operativo.

3) La posibilidad de conocer per-manentemente las prelerencias y as-piraciones de la camanidad. Como

se dijo anteriormente, en losbienes privados opera el princi-pio de exclusion. En condicio-nes de conipetencia esto implicaque Ia gente, al pagar por unBien (o al no hacerlo), expresaindirectamente su satisfaction(o desacuerdo) con el bien ofre-cido. El productor que logravender su producto sabe que elprecio, la calidad y demos con-diciones del bien estan satisfa-ciendo la necesidad de algunosconsumidores. Puede tambienproponer cambios en el pro-duct° a otro tipo de innovacio-nes y evaluarlos nuevamente ala luz del mercado. Si estos cam-bios o modificaciones pasannuevamente la prueba del mer-cado y, si mejoran la rentabili-dad de la empresa, el empresa-rio obtendria nueva retroali-mentaciOn y sabria que talescambios Bran indicados a la luzde las preferencias de la pobla-ciOn.

Desafortunadamente "laspreferencias" de los consumi-dores vienen "matizadas" por elingreso de los individuos: quie-nes mas diner° tienen es Comosi tuvieran mas votos o Como sisus votos fueran mas importan-tes. Esto se ilustra para no co-meter el error de creer que loque refleje el mercado es lomejor o que es incuestionable.El mercado, asi opere eficiente-mente, reproduce el mismosesgo que existe en la dotaciOninitial de recursos y de oportu-nidades de la sociedad. Detodas maneras, el principio deexclusion si garantiza Await

mayor nivel de concordanciaentre los bienes y servicios queofrece el sector privado y laspreferencias y deseos de la co-m unidad.

Por su parte, la situation delas entidades pfiblicas es total-mente distinta. En la produc-ciOn del bien o servicio pnblicono opera el principio de exclu-sion. Por tal motivo, las entida-des pfiblicas que producen bie-nes pnblicos puros no tienenuna forma directa para conocerla opinion de la ciudadaniasobre sus productos y servicios,Como si la tiene el sector priva-do. Este hecho afecta enorme-mente a las entidades publicasen la medida en que se cortantodos los canales de retroali-

El objetivo masamplio de la empresaprivada se consigueagregando distintossubobjetivos, que sonusualmente fãciles

de comparar,ordenar, sumar y

armonizar, porque sepueden lievar a una

escalaPor su parte, en el

sector ptiblico no sepersigue un soloobjetivo, sino un

conjunto deobjetivos. Con ladificultad de quemuchas veces no

existe claridad sobrecuales son realmente

los objetivos y laprioridad y

ordenamiento entreellos.

mentaciOn que en el sector pri-vado obtienen a traves del mer-cado, el sistema de precios ytoda Ia information que se reco-ge como producto de las tran-sacciones.

Esto se puede establecer condos ejemplos: para el Inderena,es mu)/ dificil establecer si susescasos recursos los debe inver-tir en la Cienaga Grande deSanta Marta o en el manejo delas cuencas del centro del pais, oen actividades de control, ex-pansion 0 investigaciOn. Igual lepodria suceder a Colcienciaspara determinar si es mejor in-vertir en investigaciOn en elcampo de las ciencias sociales oen el nuevo campo de la biotec-nologia. En otras palabras no sesabe a ciencia cierta que tantovalora la comunidad distintosproyectos pUblicos, y tampocoexiste information directasobre el grado de aceptaciOn delos programas una vez se en-cuentran en ejecuciOn. Esta si-tuaciOn o mejor debilidad delsector piablico no resulta del ca-pricho o la voluntad de los fun-cionarios pnblicos, sino quesimplemente obedece a la au-sencia de canales de retroali-mentaciOn.

Es probable entonces que

existan programas pUblicos depoca o escasa relevancia social ypueden pasar meses, inclusoaltos antes que la comunidad, atraves de las fuerzas politicas,logre cuestionarlos o clausurar-los.

La inoperancia del principiode exclusion limita entonces lacapacidad de entendimiento einterpretation que los funciona-rios pnblicos tienen de las pre-ferencias de la comunidad. Enotras palabras, y un tanto para-clOjicamente, las entidadesblicas tienen un mayor grado deaislamiento de su entorno so-cial, para lo cual se sugieren al-gunas alternativas de solution,


como son: la participation po-pular de juntas directivas, losestudios de impact() y encuestasde opinion y entrevistas, la in-terpretaciOn de las fuerzas poll-ticas, la visita de los directores alas areas de aplicaciOn del pro-grama publico, etc. Sin embar-go, aunque dichas medidas ayu-dan a resolver el problema demayor aislamiento, no parecento suficientemente nitidas ofuertes como para superar esteobstaculo en forma Integra, nitampoco en forma permanentey dinamica.

4) Las medidas de desempenoinstitucional en uno y otro sectorOtro grave problema de las en-tidades pnblicas, al comparar-las con el sector privado, es laausencia de una metrica institu-cional que establezca que tanbien va la entidad en su desem-peno institucional. El objetivode la metrica no es otro que de-rivar reglas para el manejo in-terno de los asuntos diarios dela entidad.

En el sector privado un em-presario conoce como va la eje-cuciOn de su empresa a travesdel balance y, fundamental-mente, del estado de perdidas yganancias. Esta information fi-nanciera constituye una metricainstitucional muy clara, en lamedida que refleja de maneramuy eficaz el buen o mal desem-peno de la entidad y del gradode aceptacion de sus productosy servicios en el mercado.

La agil y convemente defini-ciOn de to que ha denominado lametrica institucional le generaenormes ventajas al sector pri-vado. Esto sencillamente por-que se crean espontanea y rapi-damente incentivos tendientesa mejorar el desempeno, to cualpermite economizar recursos ymaximizar el betieficio: lo queno contribuye al buen desempe-no institucional se suprime, y toque resulta positivo se promo-

ciona. Todo esto genera mayorespacio para la innovation y unambiente de cambio.

La importancia de la metricaprivada radica en poder definirreglas claras para la administra-ciOn de todas sus actividadesdiarias (evaluation de personal,determination de salario, pro-mociones, asignaciOn del presu-puesto de la entidad por subdi-visiones, identification de ta-reas prioritarias, etc), 3 con lavirtud de que estas reglas tomanen cuenta las preferencias delconsumidor y el resultado finaldel estado de perdidas y ganan-cias de la empresa, lo que per-mite afinar el manejo institucio-nal, consolidar los mejores pro-ductos y los mercados mas pro-ductivos y mas eficientes, etc.

Por su parte, en el sector p0-blico todo esto es mas dificil,porque desafortunadamenteno existe una metrica precisa yfacil de definir y convenir. Estoes explicable por varias razones:es dificil definir o medir la can-tidad de productos de la enti-dad pnblica; usualmente la me-diciOn no logra desligarse de lacuantificaciOn de insumos utili-zados (por ejemplo horas/hombre de trabajo, etc); no hayretroalimentaciOn directa o se-nates del consumidor apropia-das; y por ultimo la ausencia decompetencia debilita la formu-laciOn de reglas que controlenlos costos internos 4 . Por estasrazones se argumenta, que unaentidad pnblica tendra mayordificultad para definir sus re-glas de administration diaria.

En el sector pUblico no existeuna metrica tan precisa como ladel sector privado. En su defec-to, los directores de estas enti-dades deben desarrollar con di-ficultad sus propias medidas oreglas de to que consideranbuen o mal desempeno. Ade-mas, esto implica lograr algüntipo de acuerdo a priori acerca

de cuales programas, objetivosy resultados son mejores queotros, tarea que es bastantecil como se anotO anteriormen-te.

Las malas metricas que sepueden escoger en el sector pit-blico, pueden llegar a desviar ala institution de sus objetivos ymetas mas anheladas. Adernas,se corre el riesgo de que las me-tricas sean interpretadas enforma diferente por cada ge-rente de turno.

5) Cumplir un objetivo contracumplir objetivos dispersos. Mien-tras que en el sector privado sepersigue un solo objetivo, el demaximizar ganancias, en el sec-tor pnblico hay una total dis-persion de objetivos.

3 Sobre el papel e importancia de la metri-ca ha insistido en un excelente trabajo,Charles Wolf, Jr. "A theory of non-mar-ket failure framework for implementa-tion analysis" jourtia/ of law and Economics,abril 1979.

4 Ibid.


Aqui RE.DoCiEtikCosros..!

En el sector privado el objeti-vo se puede segmentar en losdistintos frentes de la empresa"(la segmentation es tanto geo-grafica o fisica como por pro-ductos y servicios), con la yenta-j a de que usualmente lo que re-sulta adecuado para un frentede la empresa tambiën lo espara toda la organization. Enotras palabras, el objetivo masamplio de la empresa privada seconsigue agregando distintossub-objetivos, que son usual-mente faciles de comparar, or-denar, sumar y armonizar, por-que se pueden llevar a una esca-la comün (todo se cuantifica enpesos). Ademas, el objetivo demaximizer tambien opera enforma intertemporal, es decir atraves del tiempo 0 con conti-nuidad.

Por su parte, en el sector pit-blico no se persigue un solo oh-jetivo, sin() un conjunto de obje-tivos. Con la dificultad de quemuchas veces no existe claridad

y Aqui Avi1Ieni-TAAlboLos1...1

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k rt.

sobre cuales son realmente losobjetivos y la prioridad y orde-namiento entre ellos. Inclusomuchas veces se corre el riesgoque ante la dispersion de fun-ciones y objetivos la respuestadel ejecutivo pliblico sea la deignorar algunos o varios deellos.

Por ejemplo un ministro deeducation puede centrar suatenciOn en la construction ydotaciOn de escuelas, descui-dando los aspectos de calidadde la education, utilidad de cu-rriculum, desertion estudiantily de maestros, etc. 0 puede serel caso de un director de Proex-po que considera que el creditode la entidad se dehe orientar aaquellas industrias con mayorpotential exportador y menorcontenido importado, descui-dando aspectos de capacidad,de innovation tecnolOgica, o ge-neraciOn de empleo. Igualmen-te, un ministro de justicia, bus-cando fortalecer el ordena-

miento juridic°, puede darleprioridad a aumentar el nume-ro de jueces y juzgados y a mejo-rar la carrera y formaciOn judi-cial, pero puede olvidar lo con-cerniente a la modernization dela adminitraciOnn de justicia, lasimplification y rationalizationde los procesos de acopio y ma-nejo de information, y el estu-dio del marco legal tendiente aracionalizarlo o simplificarlopara lograr la descongestiOn ju-dicial. En resumen, habra unconflicto de objetivos en el sec-tor pUblico, en virtud que paracada entidad existe no solo unalino varias prioridades. Armo-nizar distintas metas no es nece-sariamente imposible, pero sirepresenta un problema adicio-nal que no tiene el sector priva-do.

6) Costos reales crecientes en elsector pfiblico para la prestacion deservicios. Se sospecha que hayen el sector pnblico costos cre-cientes en terminos reales, fren-te a costos cada vez mas compe-titivos del sector privado. Estose puede ilustrar con algunosejemplos: una expansion delsistema electrico o del aprovi-sionamiento de agua potable'para una ciudad en crecimien-to, necesariatnente implica asu-mir costos crecientes porque sevan agotando gradualmente losproyectos alas econOmicos.Igualmente se puede esperarque el Segundo aeropuerto deMedellin hubiese resultado mascostoso en terminos reales queel primero, por la sola localiza-tion mas distante a esa ciudad.

Adicionalmente al anteriorargumento, el de costos margi-nales crecientes, habria que se-lialar el de productividad:buena parte de los servicios del

5 Ver a Ali Mlr "The evaluation of publicenterprise performance: Some inicial

issues", en Public Enterprise, QuarterlyJournal, Vol. 2, No. 3, 1982. ConsUlteseBiblioteca DNP.

e


Estado se prestan o desarrollanen oficinas pilblicas donde laproductividad no ha evolucio-nado al ritmo de la productivi-dad general del sector privado.A su turno en este Ultimo si hasido posible utilizar mas maqui-naria y nueva tecnologia deproducciOn: la productividadde una maestra rural o de unavacunadora o promotora de unprograma de salud puede quehaya aumentado poco en los ill-timos 20 afros, mientras que laproductividad de un empleadooperario del sector textil o deun empleado del sector finan-cier° es probable que haya au-mentado notoriamente en elmismo period°. Si este diagnOs-tico es cierto los costos de losservicios publicos (salud, educa-cion, justicia, energia, infraes-tructura, ...) tendrian un costocreciente en terminos reales.Este hecho haria mas aguda lacompetencia por recursos pir-blicos en el largo plazo, ante lacreciente dificultad de obtenerlos recursos suficientes para fi-nanciar este sector.

7) El proceso de toma de decisio-nes: agilidad y unanimidad contralenta bitsqueda del consenso. Elsector privado es descentraliza-do y las decisiones se apruebana traves de transacciones decompra yenta, que ademas deinvolucrar solo dos partes,usualmente son de mutuo con-sentimiento y fluyen mas libre yrapidamente. En el sectorblico las decisiones resultan deacuerdos entre varias partes yen el mejor de los casos de nego-ciaciones con intereses y crite-rios divergentes. Por esta razOn,las decisiones prIblicas son len-tas y estan sujetas a mayor con-troversia y debate.

De otro lado, las decisionespirblicas estan mas sujetas alcomplejo juego politico, quepuede tener sesgos indeseablesen favor de los grupos que estan

sobre-representados politica-mente. Okun6 en un magnificoanalisis muestra cOmo los gru-pos de mayores ingresos ypoder econOmico pueden utili-zar este y producir algunas ine-quidades en la ejecuciOn de lasleyes o en las decisiones

Por ejemplo, los grupos do-minantes influyen con mayorfacilidad sobre las decisionespublicas dado que pueden in-vertir en campanas, estudios yformaciOn de grupos de pre-siOn, contrativiOn de los mejo-res abogados, etc. Por su parte,y asimetricamente, los gruposde menores ingresos usualmen-te deben asumir un alto costo deoportunidad, en terminos detiempo y recursos, si desean in-fluir en las decisiones priblicas.

Asi mismo, una revision cui-dadosa y sisternatica de lo que

El sector privado esdescentralizado y las

decisiones seaprueban a troves de

transacciones decompraventa, que

ademäs de involucrarsolo dos partes,

usualmente son demutuo

consentimlento yfluyen mas fibre yr6pIdamente. En elsector publico las

decisiones resultande acuerdos entre

varias partes y en elmejor de los casos denegoclaciones conintereses y criterios

diVergentes.

acontece en las altas esferas dedecision del aparato estatal po-dria llevar a verificar que: a) notodos los sectores sociales corn-prometidos estan representa-dos en la toma de decisiones; b)existe por el contrario desigual-dad en la capacidad de repre-sentaciOn de los distintos gru-pos e intereses; c) los temas co-locados en la agenda de decisio-nes son aquellos que convienena los intereses de los mejor re-presentados; d) los diagnosticosque preceden la toma de deci-siones no logran desligarse confacilidad de aquellos que se ori-ginan en los verdaderos centrosde poder econOrnico; e) los re-sultados de las decisiones tien-den a favorecerlos. Estas carac-teristicas no muy halagadorasde la democracia representativapueden volverse a su vez justifi-caciOn de un modelo de demo-cracia participativa, que generelos incentivos y mecanismospara que los ciudadanos partici-pen mas activa y directamenteen la comunidad donde se vive,en la empresa donde se trabaja,en los partidos politicos dondese afilia y en general todas lasinstituciones sociales7.

De otro lado, se suele argu-mentar que en el debate politicoaquellas decisiones que favore-cen a la mayoria en una formamoderada y que perjudican aunos pocos en forma notoriatienden a estancarse en el deba-te prIblico. En este caso las gran-des mayorias usualmente nodefienden sus beneficios, bienpor que no estan organizados opor otra razOn. De otro lado lasdecisiones que perjudican a lamayoria en forma moderada y

6 Arthur Okun, "Equality and efficiencythe big trade off', Brookings Institution,Washington.

7 Manuel Jose Cepeda Espinosa "La demo-cracia participativa, por clue y paraque?". Revista Estrategia, abril 1988.


benefician a una minoria enforma notoria se llevan a cabosiempre que el poder de la mi-noria sea considerable 8

Como ejemplos del primercaso estan las reformas urbanay agraria para regiones bien se-leccionadas del pais, que estêncaracterizadas por una mala ex-plotaciem de grandes prediosrurales y urbanos. Una reformaagraria debe incidir en unamejor localization del pequenocampesino, deteniendo el irre-mediable proceso de coloniza-ciem no planificada, que en losnitimos arios se ha convertidoen un claro atropello a los re-cursos naturales, a la conserva-cion de agua, bosques y suelos yque tarde o temprano impon-dra grandes costos a todo elconjunto social. Igualmente,una reforma urbana, bien con-cebida significa aumentar laoferta de lotes para construc-ciem, y por tanto debe llevar auna disminuciOn de su costo,eliminando alguna parte del so-brecosto por especulaciOn e in-cidiendo en una mejor ubica-ciem de la poblaciOn urbana, de-teniendo la innecesaria y costo-sa expansion de las ciudadeshacia sus extremos. A si lascosas, aunque estas reformas sison bien concebidas y dirigidaspodrian beneficiar a la mayoriade la sociedad, llama la atenciOnentonces porque suelen estan-carse en el debate politico.

Como ejemplo del segundoproblema esta la llamada socia-lizaciem de perdidas. Esta figurano es desconocida en el pais, losempresarios han recurrido alEstado en momentos de dificul-tades y crisis, y han presionadoa los funcionarios y a la opinionpnblica, y han conseguido re-cursos del Gobierno en formasubsidiada e incluso gratuita.Desde luego que estas decisio-nes a veces se han tornado ale-gremente, como si los recursos

pnblicos no tuvieran un altocosto de oportunidad; como re-sultado de tal figura se ha per-judicado a una mayoria que nologra reaccionar, pero favore-cen a una habil minoria que fi-nalmente impone su criterio a lasociedad. Este es entonces unclaro ejemplo de decisiones concostos colectivos y beneficiosprivados para una habil mino-ria.

Lo anterior sugiere que elambiente que rodea las decisio-nes peiblicas es cornplejo, lento ya veces consciente o inconscien-temente inclinado hacia ciertosintereses.

8) La diferencia en el control ysupervision. Existe una clara di-ferencia en la supervision inter-na y el control de entidadesblicas y empresas privadas. Elcontrol sobre las empresas pri-vadas es automatic° y directo.Un gerente de una empresa pri-

vada que no muestra buenos re-sultados es inmediatamentesancionado o despedido por lajunta de socios o accionistas. Enlas sociedades anOnimas el con-trol es automatic°, se da enforma indirecta e igualmenteefectiva: una compariia que nparroje dividendos abligaria asus accionistas a liquidar accio-nes a bajos precios; la empresatendria dificultad para colocaruna nueva emisiOn de acciones.Estos dos hechos pondrian enaprietos al gerente, con lo quese autorregularia la gestiOn di-rectiva.

En el sector pnblico no exis-ten tan claramente estos siste-mas de autorregulaciem: los ge-rentes pdblicos y los miembrosde las juntas directivas no son

8 Estas dos posibilidades de sesgos en lasdecisiones las senala: Charles Shulze,"The public use of private interest",Brookings Institution, Washington.


socios y como tal no asumen encabeza propia los beneficios ofracasos de una buena o malagestiOn directiva. Su permanen-cia en la gerencia o la juntapuede ser solo circunstancial opoco prolongada y por eso pue-den no tener una vision de largoplazo, para impedir que las ac-ciones y decisiones presentes sa-crifiquen un buen desemperioen el futuro.

Muchas veces se llega al ex-tremo de que gerentes de enti-dades priblicas y miembros desus juntas directivas llegan acreer que todos aquellos pro-yectos financiados con recursosexternos se deben aprobar in-mediatamente se obtienen loscreditos, ignorando que todocrêdito hoy disminuye la capa-cidad de inversion del Estadomariana, excepto en aquellosproyectos con rentabilidad fi-nanciera y no solo econOrnica.

Igualmente, se argumentaque los ejecutivos priblicos estanmuy interesados en mostrar re-sultados que se vean en el cortoplazo, sin detenerse sobre losefectos en el largo plazo, lo cual4implemente desvirtila el con-trol. En muchas entidades pu-blicas es comOn encontrar unnivel de endeudamiento excesi-vo, que seguramente permitiOmostrarle obras a la comuni-dad en su debida oportunidad,pero donde evidentemente sedescuidaron las consideracio-nes de largo plazo, como era lade la situation financiera de laentidad en el futuro. Esta cir-cunstancia se hace mas explosi-va en el sector priblico por lainestabilidad de los funciona-rios, debida a una mala inter-pretaciOn coyuntural de lasfuerzas politicas y de opinionpriblica, y a las fuerzas del clien-telismo contrarias al interes co-lectivo.

De otro lado, la inestabilidadde funcionarios priblicos sim-

plemente diluye las responsabi-lidades, entre tantas personas ytan confusas versiones que haceinutil todo esfuerzo fiscalista.La inestabilidad laboral es sinO-nimo de improvisation y faltade profesionalismo. La alta ro-taciOn laboral del sectorco, especialmente con ocasiOndel nombramiento de un nuevodirector, es un buen ejemplopara demostrar que nadie pien-sa seriamente en los costos delas entidades priblicas, como elcosto de reentrenamiento, etc.

Mientras tanto en el sectorprivado, los gerentes estarianalas conscientes de que el dete-rioro financiero de la entidaden el futuro tiene un costo hoy,medido en la perdida de valorde la empresa en el corto plazo,en la reduction del valor de lasacciones, etc. Igualmente, laalta rotation laboral sencilla-mente erosiona el acervo de co-

nocimientos y de la organiza-ciOn empresarial, lo cual es a suvez un costo muy directo que noes facil de ignorar en la empresaprivada. Asi las cosas, en el sec-tor privado habria mas posibili-dad de tener una vision de me-diano y largo plazo, que lleva adefender la integridad de la en-tidad a traves del tiempo.

9) Las normas rigidas del sectorpublico y el "nominalismo legal".Por Ultimo, en el sector pfiblicohay normas mas rigidas que es-tablecen aspectos inherentes ala administration. Por lo gene-ral el marco legal de contrata,cion administrativa, el de con-trol fiscal y de presupuestaciOn,y el de competencias y forma demanejo, le quitan varios gradosde libertad al administrador

cuando se le compara conel administrador privado.

A nivel de cada entidad sepuede mencionar: a) el regimen


de contrataciOn administrativaque es bastante exigente encuanto a sus requisitos y forma-lisrnos; b) un regimen de con-trol fiscal y administrativo dis-torcionado, porque enfatiza elcontrol previo y no el control deresultados, segnn estos criteriosel buen gerente no es el que"hace muchas cosas bien", "sinoel que no hace nada mal"; c) unsistema presupuestal que hacedificil de predecir y en excesoarbitrario el flujo de recursoshacia las entidades. El flujodebe ajustarse no solo a lo pre-supuestado sino a la evolutionde caja en tesoreria, al manejode la politica monetaria, a lasimpatia o antipatia con que setraten distintos funcionariospUblicos y al incierto desenlacede una marana de tramitologia;d) el formalismo de la legisla-tion laboral con sus rigideces; ye) las disposiciones varias, reso-luciones, decretos reglamenta-rios y demos elementos delmarco juridico y del "nomina-lismo legal".

Solo restaria agregar unalimo contradiction: mientras enel sector privado el gerentepuede hacer todo excepto loque contradice la ley, en el sec-tor pnblico el gerente solo debehacer aquello que dice la ley yen la forma que alli se establece.

Todas las rigideces ya descri-tas hacen que el sector pnblicosea mss lento para reaccionar yactuar, independientemente desi se ha acertado o no en la esco-gencia de objetivos, proyectos yprogramas. Si a esto agregamosque lo senalado en los puntos 1al 7 enfatizan la dificultad quelas entidades pUblicas tienenpara escoger en forma apropia-da e iclOnea sus objetivos, pro-gramas y proyectos, se encuen-tran claramente algunas dificul-tades inherentes del sector pn-blico y su cIesfavorable situationfrente al sector privado.

El caso especifico de lasempresas pUblicas contralas empresas privadas:nuevos problemas

En la section anterior, el en-fasis de la discusiOn recae en losestablecimientos que producenbienes pnblicos, y se serialan lasdificultades que le son propias,entre ellas: carecer de retroali-mentaciOn directa de las prefe-rencias de la comunidad, ausen-cia de estado de perdidas y ga-

Existe una claradiferencla en Ia

supervision Inferno yel control -de

entidades publicas yempresas privadas...

Un gerente de unaempresa privado que

no muestra buenosresultados es

Inmedlatamentesanclonado o

despedido por lajunta de socios o

accionistas...En el sector ptiblico

no existen tanclaramente estos

sistemas deautorregulación: los.gerentes ptiblicos ylos miembros de lasjuntas directivas no

son soclos y como talno asumen en cabezapropla los beneficios

o fracasos de unabuena o male gestiOn

directiva.

nancias de otras metricas insti-tucionales, dispersion de objeti-vos, rigideces del marco legal dela administration pUblica, etc.En esta Ultima parte nos con-centraremos en analizar el casode las empresas pnblicas, quepor definition venden un bien oservicio, y por esta misma razOnescapan al marco analitico antesesbozado.

Por lo general, la justificationde las empresas pnblicas es dife-rente a la de los establecimien-tos. Para las empresas, la justifi-caciOn puede recaer en la exis-tencia de un monopolio naturalque el Estado decide intervenir(aseo, acueducto, correo, ener-gia etc.), o en la explo-taciOn de un bien, servicio o sec-tor que se considera estrategico(Ecopetrol, Proexpo, Colpuer-tos, IFI, Telecom*, Satena,etc.). 0 por razones sociales, dedesarrollo regional y de distri-buciOn de ingreso (Caja Agra-ria, Corporation Financiera Po-pular, Idema*). Las anterioresempresas e institutos se caracte-rizan por producir bienes priva-dos mss que bienes pUblicos.No obstante lo anterior, talesinstituciones pnblicas no estanexentas de problemas. Mencio-naremos algunos de ellos:

El problema de la eficiencia de laempresa publica. Existe evidenciainternacional poco favorable ala gestion de la empresa pUbli-ca, producto de comparar losresultados de las empresas pri-vadas y empresas pUblicas, ubi-cadas en los mismos sectores deactividad. En la mayoria de loscasos se comprueba que el sec-tor privado tiene costos inferio-res en la prestaciOn de los mis-mos servicios. Esto obedece a ladificultad mss pronunciada delsector pnblico para evitar los

* Cumplen funciones de empresas aunqueen Ia organization del Estado se clasifi-can como establecimientos pUblicos.


costos redundantes y crecien-tes, adernas se presentan confrecuencia problemas asociadoscon un use ineficiente de recur-sos, tales como una sobreinver-sion de capital, sobredotaciOnde personal y la baja recupera-ciOn de cartera9. Cuando se in-tenta encontrar una explicationconvincente a estos hechosusualmente se puede llegar auna tesis que es por la naturale-za de la empresa pUblica que leresulta dificil, tanto a sus fun-cionarios pnblicos corn° a susdirectivos, interiorizar o asumiren cabeza propia los costos o be-neficios de una buena o malagestion. En otras palabras, losbeneficios generados no sonpara el director o su personal,por lo que su nivel de compro-miso con la gestiOn pUblica seriapresumiblemente menor. I-gualmente, los costos de un fra-caso tampoco se dejan en cabezade los responsables y esto resul-ta perjudicial por cuanto obsta-culiza la asignaciOn eficiente derecursos al interior de la empre-sa pnblica, lo que unido a otrosfactores explicaria su peor de-semperio 1°

La persistencia del problema deevaluation. Si las empresas pn-blicas tienen objetivos disper-sos, tales como son los objetivossociales y econOrnicos, entoncespersiste el problema de evalua-ciOn. Esto sencillamente porqueel estado de perdidas y ganan-cias, o las utilidades de la em-presa pnblica, dicen poco de sueficacia cuando su objetivo noes exclusivamente el de produ-cir ganancias.1

Por ejemplo, la Caja Agrariatiene por estatutos la obligationde facilitar credito abundante,oportuno y barato a los peque-nos agricultores. De tal forrnaque la evaluation de la eficaciade un gerente de la Caja Agra-ria no debe hacerse Unicamentesobre la base del balance y el es-

Existe evidenciainternacional poco

favorable a la gestiOnde la empresa

pUblica, productode comparar los

resultados deempresas privadas yempresas pUblicas,

ubicadas en losmismos sectores de

actividad.

tado de perdidas y ganancias.Esto sencillamente porque lasgrandes utilidades pueden per-fectamente ocultar o explicar laperdida de interes en el objetivode la democratization del credi-to: resulta mas cOmodo, y ade-mas conveniente para los esta-dos financieros, el rnanejar unacartera menos dispersa y quizasmas selectiva y rentable, enfati-zando la colocaciOn del credit°en manos de campesinos masorganizados, con negocios mases tables.

Asi las cosas, mientras que laempresa privada tiene basica-mente una preocupaciOn porlas ganancias, la empresa pnbli-ca suele tener una mayor dis-persion de objetivos y ciertaconfusion concomitante. El de-sarrollo de sistemas de evalua-ciOn gerencial, que se ajusten ala naturaleza de la empresa pn-blica es una prioridad; auncuando se reconoce que este noes un asunto exige bastan-tes indicadores y cuantificacio-nes de dificil realization, ade-aids del calculo de precios socia-les.

El problema del control social dela empresa publica. La empresaprivada responde al mercado,es decir el control social se ejer-ce en la arena del mercado, bajola influencia directa de las pre-

ferencias y posibilidades de losconsumidores. La empresa pn-blica no logra desligarse delcontrol social ejercido a travesde las instituciones democrati-

9 Borcherding, Thomas E., Werner W.Pommerehne y Friedrich Scheneider,"Companing the efficiency of private andpublic production: The evidence fromfive countries", Institute de EstudiosEmpiricos en Economia, Universidad deZurich, Suiza, 1982.

10 Es interesante observar que este prin-cipio sencillo, ya empieza a ser recono-cido Pn la misma Union Sovietica, Gor-bachev en la 19a. conferencia del parti-do comunista, expresaba: "Las empre-sas han obtenido el derecho a recom-pensar dignamente a los Buenos traba-jadores y reducir el salario a los vagos,chapuceros y haraganes, pero utilizantimidamente este derecho, segim la re-gla de no ofender a nadie", tornado deEl Mundo, documento No. 108, jueves7 de junio.

11 Un articulo bastante ilustrativo de estetipo de problema es el escrito por Gui-llermo Perry, "Empresas Pnblicas,„iclOnde estii el problema?" en Coyuntu-ra EconOmica, Fedesarrollo, julio, 1%1,Bogota.


cas, mejor representado por elambiente resultante de los inte-reses de los administradores yde los grupos que osten tan elpoder politico. Sin necesidad demayores precisiones, el controlsocial que ejercen los adminis-tradores y politicos necesaria-mente sera menos flexible, y es-tard mas ajustado a las necesi-dades del grupo en el poder 12y responders mas al conjuntode conquistas acumuladas hist&ricamente, y a la cultura institu-cional que se ha ido derivandodel pasado, que a una verdade-ra vocation de servicio de la em-presa pUblica.

El problema de la articulaczOn delas empresas publicas a la politicadel Gobierno central. En cuanto alo econOmico y financiero la em-presa publica tampoco opera enel vacio. El analisis del endeu-damiento o de la inversion de Iaempresa pUblica exige conside-

raciones que trascienden el am-bito de Ia empresa en particu-lar. El Gobierno debe exami-nar, en conjunto, cual es el costode oportunidad de tal endeuda-miento o de tal inversion en unaempresa especifica. Puededarse el caso de un endeuda-miento o de una inversion per-.fectamente justificable desde laOptica del gerente de la empresapnblica, que resulta con excesi-vos costos de oportunidad alanalizarla globalmente desde laperspectiva del Gobierno. Porejemplo, si el endeudamientoexterno se hace en momentosen que las reservas estan a unbuen nivel y en crecimiento, elmayor endeudamiento exigirdde medidas monetarias com-pensatorias, como las operacio-nes de mercado abierto, las cua-les tienen altos costos sociales oal menos son costos adicionales,seguramente no contemplados

por el gerente de la empresapnblica.

De otro lado, y en relationcon los excedentes o utilidadesde las empresas pUblicas, el Go-bierno tendria la posibilidad dereorientar la inversion de unsector a otro, o de una empresaa otra entidad pUblica, deacuerdo con la conveniencia so-cial y econOmica del proyecto.Esto exige del calculo de la ren-tabilidad social y econOmica endiferentes sectores, o lo que eslo mismo, del calculo del costode oportunidad de los recursospUblicos. Demanda tambien eluse de transferencias e impues-tos, para ajustar las inversionesde cada sector; con el inconve-niente de que tales impuestos ytransferencias inducen com-•portamientos inesperados: co-mo el desinteres por Ia genera-tion de utilidades en el futuro,incentivos para esconder o norepot-tar todas las utilidades enel mediano plazo, etc. Todo Joanterior ilustra Como la articula-ciOn econOmica y financiera dela empresa pablica o los linea-mientos del Gobierno no dejande ser una tarea compleja, y esuna restriction adicional queenfrenta la gestiOn pliblica. Enel sector privado las decisionesse toman exclusivamente en elcontexto de la empresa, a ex-cepciOn quizas de los conglome-rados econOmicos.

CtiAl es el papel de laprivatization?

Introduction. Hasta aqui sehan examinado las dificultadespropias de la gestiOn pUblica.No se ha analizado la conve-

12 Este punto lo desarrollan admirable-mente para el caso del sector educativo,comparando el ambiente y desempenode colegios privados y publicos John E.Chubb, Terry M. Moe, "Politics, mar-kets, and the organization of schools",The Brookings Institution, junio 1986,Washington. Consilltese BibliotecaDN P.

Existe una Claradiferencia en Ia

supervision internay el control de

entidades pfiblicasy empresas

privadas. El controlsobre las empresas

privadas esautomitico y

directo.


No todas las formas de privatizaciOn son atractivas, algunas son claramente inconvenientes desde el punto de vista social.

niencia y posibilidad de vincu-lar mas estrechamente al sectorprivado en las actividades delsector pnblico. Por lo dicho alcomienzo, esto no pareceria en-teramente viable para los bienespnblicos puros, aun cuando haygran cantidad de casos donde laprivatizacion resulta de gran in-teres.

La situation actual es la de unconocimiento a fondo de las ra-zones por las cuales el mercadopuede fallar y un creciente inte-res por perfeccionar una teoriasimilar para el sector pilblico.Esto ha dado como resultadoque la intervenciOn del Gobier-no (regulation, prestacion di-recta del servicio, etc.) no se jus-tifica nnicamente en la existen-cia de una protuberante falladel mercado; tambien exige quelos costos de la falla del sistemade no-mercado o intervenciOnsean inferiores al costo de lafalla del mercado. Sobre la base

de este analisis es que se deberiadecidir si determinada activi-dad debe ser llevada a cabo porel sector pnblico o el sector pri-vado.

Asi las cosas, habra casos enque la falla de mercado es tanprotuberante que se exige la in-tervenciOn del Gobierno y otrosen que la falla de no-mercado esaim mayor. De tat forma que laconveniencia del mercado con-tra la intervenciOn es un proble-ma mas empiric° que ideolOgi-co, con resultados diferentessegnn el servicio o bien pnblicoque se esta considerando. Porejernplo, mientras que la salud yla education exigen de la parti-cipaciOn publica que corrija losvacios del sector privado, porcuanto la mala distribution delingreso y la misma dispersiongeografica de la poblaciOn, Ile-varia a que la oferta del sectorprivado se concentrase exclusi-vamente en un segmento de la

poblaciOn, en forma por demaselitista y contrariando un ele-mental derecho. Ademas, la in-version en education y saludproduce una alta rentabilidadsocial, no siempre apropiableen el mercado y por tanto conasignaciOn errOnea por las libresfuerzas del mercado. Por suparte, en el caso de las empresasde aseo publico, en la adminis-traciOn de terminates aereos yportuarios, en la prestacion deservicios de transporte y algu-nas actividades de las comunica-ciones, etc., las fallas del sistemade no-mercado son evidentes ypor to general justifican consi-derar su prestacion por partedel sector privado.

Conviene agregar, que la re-ciente popularidad de los dis-tintos modelos de privatizaciOn,obedece al interes que tienen loseconomistas pnblicos de incor-porar o imprimir a la gestiOnpublica caracteristicas propias


Sectores como la salud requieren de un alto componente de participaciOn y sostenimientopor parte del Estado.

de la economia de mercado, enparticular aquellas virtudespropias de un ambiente compe-titivo: i) la preocupaciOn por elcontrol de costos, la innovationtecnolOgica e institucional y elaprovechamiento eficiente delos recursos; ii) conciencia de laestrecha relation y concordan-cia entre la oferta privada y laspreferencias del consumidor;iii) el car-deter amplio y divers()de la oferta privada; iv) la na-turaleza descentralizada, im-personal y espontanea de laoferta privada, que se regulaautOnomamente a la luz de losresultados del mercado; sin ne-cesidad de dar cabida a la coer-cion, el padrinazgo, el clientelis-mo, etc; arreglos por demas co-munes al interior de la econo-mia priblica, etc.

Las anteriores caracteristicasson bastante atractivas y hanmotivado a los economistas p0-blicos a buscar forma de captu-rar esas caracteristicas del am-biente competitivo del sectorprivado para ponerlas al servi-cio del sector priblico. No setrata de acabar con los fines dela economia pitblica, como laproduction de bienes pnblicos,el desarrollo social, etc. Simple-mente se busca la forma masidOnea para proveer la ofertapUblica, a veces a traves de em-presas privadas. Esto es perfec-tamente posible como se de-mostrard a continuation. El de-bate no es entonces sobre comoacabar con la economiay con el permanente interes encumplir los fines sociales que leson propios, sino por el contra-rio, en buscar reformas institu-cionales que promueven los ob-jetivos y metas de la economia

La mayor participaciOn delsector privado en el cumpli-miento de tareas priblicas liberaal Estado de su enorme comple-jidad administrativa, lo que

puede permitir el disponer demayor tiempo para sus tareasprincipales e indelegables. Detodas maneras, la privatizacionsolo se justifica plenamentecuando la participacion del sec-tor privado es conveniente por-que eleva la eficicencia y reducelos costos, y cuando ademas nose atenta contra la equidad o lasoberania. Es decir, no todas lasformas de privatizaciOn sonatractivas, algunas son clara-mente inconvenientes desde elpunto de vista social.

Las modalidades de laprivatizaciOn

i) Privatizacinn de empresasblicas (yenta de capital). Esta mo-dalidad se justifica cuando no seamenaza la eficiencia (por ejem-plo, eventual consolidation deun monopolio), la equidad, lasoberania, el caracter estrategi-co o cualquier raz6n que hayajustificado la participaciOn pri-blica en la entidad. Ocurre confrecuencia en inversiones queen su momento fueron estrate-gicas, pero que con el tiempohan perdido esa caracteristica, y

que podrian operar en formamas eficiente en el sector priva-do. Los recursos asi liberadospueden reclirigirse hacia inver-siones de mas alta prioridad so-cial y econOmica.

ii) Privatization de gestion. Seutiliza cuando, en razOn delgran patrimonio de la entidad

resulta imposible suyenta o transferencia al sectorprivado, o cuando la naturalezadel servicio lo amerita. Las vir-tudes de este esquema son: a)introduce una preocupaciOnpor los costos que se debe refle-jar en la licitaciOn, asi como pormejorar la calidad 0 competiti-vidad del servicio; b) libera alEstado de Ilevar a cabo tantas ytan diversas funciones pero sindescuidar sus responsabilida-des; c) genera algunos recursosy garantiza una calidad del ser-vicio, que se establece en el con-trato de arrendamiento; d)mantiene todo el poder en elEjecutivo, quien puede regularlas tarifas y calidad del servicioprestado, pero sin necesidad detener que asumirlo directamen-te. Asi las cosas, la privatizaciOnde gestiOn parece atractiva en el


pais para el caso administrationdel correo aêreo, peajes, los ter-minales de buses, aereos, puer-tos fluviales o maritimos; y deservicios generales de apoyo osoporte, entre otros muchos.

iii) Contratos de prestaciOn deservicios. Son comunes los con-tratos para la realizaciOn deobras civiles, el mantenimientode vias, tendido de redes el&-tricas y de telefonia, construc-ciem de escuelas, vias, plazas demercado, aseo petblico, etc., opara la realizaciem de activida-des especificas de apoyo a lagestiOn. Estos servicios, que porsu caracter estacional o alta-mente especializados, no sonatractivos para prestaciOn direc-ta por parte del Gobierno. Losbeneficios del esquema de con-trataciOn con el sector privadoson: descongestionar la gestiOnpirblica e introducir a travês dela licitaciOn una preocupaciOnpor los costos, las calidades, eldisetio y el estricto control decumplimiento de obras. Loscontratos pueden incluir clan-sulas precisas para especificar laatenciem a los grupos de meno-res ingresos, por lo que perfec-tamente se podria influir sobrela orientaciem del servicioco, como por ejemplo en el casodel aseo, impidiendo que lasempresas se concentren exclusi-vamente en el grupo de altos in-gresos. En algunos casos el con-trato de prestaciOn de serviciosdebe hacerse directamente conlas comunidades locales.

iv) Los cupones o vales. La utili-zaciOn de cupones o vales es unaforma que tiene el Gobiernopara subsidiar total o parcial-mente un bien o servicio, trans-firiendo un derecho o cupOnal individuo beneficiado, peromanteniendo la capacidad deescogencia del consumidorentre formas alternativas deproveer el servicio. En otras pa-labras, este instrumento permi-te que el Estado promueva el ac-

ceso a determinado bien o servi-cio, pero deja en manos delmercado su production o pres-taciOn. Puede utilizarse comoun mecanismo para promoveruna campana masiva de abaste-cimiento de alimentos en el sec-tor popular, pero liberando alEstado de la prestacion de laoferta, lo que respeta la capaci-dad de escogencia del consumi-dor, al tiempo que evita los cos-tos redundantes. Se introduceasi, entre tenderos, una preocu-paciOn por mejorar la calidadde la oferta, evitando el daft() oel saqueo de mercancias pro-ducto del subsidio pliblico. Elmecanismo garantiza el oportu-

Las decisionespUblicas son

necesarlamente mdislentas ymenos faciles

que las decisionesprivadas y en algunos

casos con clarossesgos hacia grupossobre-representados

politicamente.

no y adecuado abastecimiento,es decir en concordancia con lasnecesidades de los consumido-res, por cuanto se promueve ydescentraliza el control. Estemecanismo tambien se ha suge-rido para la education superior,la vivienda popular, la salud,etc. De cualquier forma, no obs-tante tener ciertas virtudes,exige un andlisis bastante cuida-doso, por cuanto no siempre esun mecanismo practico e idei-neo; especialmente por sus exi-gencias administrativas y por eldesgaste politico concomitante.

v) Las tasas retributivas y subsi-dios. Por mucho tiempo se pens()que el Estado deberia actuar pa-sivamente, corrigiendo las fallasdel mercado y prestando los

servicios que se necesitaran.Hoy hace carrera la idea de queel Estado debe ser Inas promo-tor indirecto o regulador. Unbuen ejemplo ocurre con la des-contaminaciOn ambiental. Hasido comün que las empresas yla ciudadania contaminen elambiente y "el Estado empresa-rio" lo descontamine; reciente-mente se ha pensado que es maseficiente transmitir al sectorprivado los costos de la contami-naciOn, a travès de una tasa re-tributiva que lleve a los empre-sarios a preocuparse directa-mente por los costos externosderivados de sus acciones.Como resultado de esta tasa, seesperaria que cada agente bus-que la sustituciOn de sus proce-sos prod uctivos para red ucir lacontaminaciOn 0, alternativa-mente, que construya sus pro-pias plantas descontaminantes,etc. De lo contrario su facturapor contaminaciem contabiliza-ria los costos sociales externosde su actividad empresarial. Asilas cosas, ha ganado terreno laidea de que hay que transmitiral sector privado los costos ex-ternos de sus acciones, para quese corrija directamente y en elambito de la empresa la falla demercado. Un argumento simi-lar, pero en la direction contra-ria, explica los subsidios a la in-vestigaciOn, tendientes a que sedescentralice y multiplique laproduction de bienes que tie-nen una alta externalidad posi-tiva.

Breve sintesis de algunosproblemas de gestion en elsector pliblico

De manera sintetica y utili-zando algunos comentarios yaexpuestos se pueden senalar al-gunos de los problemas de ges-tiOn del sector pablico.

El desempeno de las entida-des petblicas es muy dificil de


evaluar, no existe algo similar ala conveniente metrica del mer-cado. La relevancia de ciertosprogramas y el nivel del exito dela entidades es dificil de estable-cer. Ademas, la retroalimenta-cion que hace la comunidad encuanto a opiniones y sugeren-cias sobre los servicios pnblicoses minima, situation que noocurre en el sector privado. Portal motivo, deben estudiarse afondo y disenarse mecanismosque permitan canalizar y cono-cer las opiniones de la comuni-dad, el desempeno de la enti-dad en su parte financiera, demetas fisicas, y la convenienciade sus programas. Este proble-ma tampoco esta totalmente re-suelto en el caso de las empresaspalicas, por cuanto puedehaber con flicto de objetivos ypor tanto ausencia de mecanis-mos simples de evaluation.

—Las decisiones pnblicas sonnecesariamente mas lentas ymenos faciles que las decisionesprivadas y en algunos casos conclaros sesgos hacia grupossobre-representados politica-mente. Tambien es complicadoidentificar con claridad la res-ponsabilidad y nivel de compro-

miso de los funcionarios en lasdecisiones pnblicas, por lamenor continuidad de estos y ladificultad para internalizar losefectos buenos o malos produc-to de la decision pUblica. Lo quedicho en forma algo mas vulgary clara, es equivalente a decirque mientras un gerente priva-do "paga los platos rotos", ungerente publico generalmentelos logra evadir y deja que loscostos los asuma la comunidad.No obstante estos problemas, lalentitud en la toma de decisio-nes pUblicas puede aceptarsesin reproches, siempre que segarantice que existe un debate

amplio, democraticoen un esquema de democraciaparticipativa que supere los va-cios del esquema de democraciarepresentativa.

—La existencia de presionespoliticas muchas veces termi-nan imponiendole a la adminis-traciOn pablica criterios dife-rentes a los de eficiencia o equi-dad, ya que simplemente seguian por el criterio de conse-guir o preservar el poder politi-co. La injerencia politica no espor definition inconveniente, elproblema resulta cuando el cri-

terio politico es abiertamnetecontrario al tecnico, y cuandoInas que defender el interes co-lectivo se usa el poder politicopara imponer estrechos y oscu-ros intereses.

La ausencia de un mecanismoperiOdico de cuestionamientode la conveniencia de continuarcon los distintos programas delas entidades ptIblicas es otro delos problemas que se debe ata-car. Las entidades y los progra-mas se vuelven hechos fortuitoso estados naturales, que nadiese atreve a cuestionar en formasistematica y periOdica. En elsector privado, el mercado ga-rantiza un continuo cuestiona-miento de cada entidad y cadaproducto. El problema se po-dria evitar en el sector pilblicosi se aprueba un presupuestobase cero, o algun esquema si-milar, donde pasados cincoatios de vida de una entidad supresupuesto se reduce a cero alcomienzo del sexto, a menosque se haga una convincentedefensa de la entidad.

Conclusiones

En resumen, analizando elfuncionamiento de los estable-cimientos y las empresas pnbli-cas, y despues de comparar enalgunos aspectos al sectorco y privado, se llega al conven-cimiento que existen profundasdiferencias entre uno y otro sec-tor. Lo senalado hace evidenteque la labor del "empresario" oejecutivo piiblico es mas com-pleja y mas dificil de realizarque la del empresario privado.La gestiOn pdblica tiene estruc-turalmente mas obstaculos, quenecesariamente deben crearuna mayor complejidad de ma-nejo. Por esta misma razOn no sehace justicia cuando se hacenexclamaciones simplistas deltipo: "todo lo pliblico es malo","los empresarios privados sonmejores", "solo la empresa pri-


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