Ya se fueron las vacas gordas

Carlos E. Paredes, Ph. D.

Reflexiones sobre la economía y las instituciones en el Perú

¿YA FUERONLAS VACAS

GORDAS?

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¿YA FUERON LAS VACAS GORDAS?Reflexiones sobre la economía y las instituciones en el Perú© 2013, Carlos ParedesLima, Perú.Derechos cedidos para esta edición a Producciones Cantabria S.A.C.

Producción Editorial: Área de Publicaciones y Multimedios, Empresa Editora El Comercio.Edición central: Raúl CastroEdición: Pavel PodestáEdición de diseño: Claudia Burga – CisnerosDiseño: Javier MartínezDiagramación: Nancy SalazarCuidado de edición: Carolina Teillier

Gerente de Productos Optativos: Renzo Mariátegui BosséSubgerente de Productos Optativos: Dora Niquén GuevaraGerente General de Prensa Popular: Hieronymus RodríguezJefe de Producto diario Gestión: Grethel MoralesCoordinador de Marca diario Gestión: Alexander Neumann Editor titular del Proyecto Editorial:Producciones Cantabria S.A.C.Jr. Miró Quesada 247, dpto. 407, Lima 1

Primera Edición Noviembre, 2013Tiraje: 3,000 ejemplaresISBN del presente tomo: 978-612-306-314-6Registro del Proyecto Editorial: 11501001300906

Hecho el Depósito legal en la Biblioteca Nacional del Perú: 2013-17042La presente edición se terminó de imprimir el mes de noviembre del año 2013 en los talleres gráficos de Empresa Editora El Comercio S.A., sito en Juan del Mar y Bernedo 1318, Chacra Ríos Sur, Lima, Perú.

TODOS LOS DERECHOS RESERVADOSEste libro ha sido publicado exclusivamente para Producciones Cantabria S.A.C. No puede ser reproducido, registrado ni transmitido por un sistema de recuperación de información, en ninguna forma ni por ningún medio, sea mecánico, fotoquímico, electrónico, magnético, electroóptico, por fotocopia o cualquier otro, sin permiso previo y por escrito de los autores.

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7A Techa y Pachi, mis padres,con mucho amor y agradecimiento.

Presentación

“¿Cómo podemos hablar de que ha llegado la época de las vacas flacas?”. Un cincuentón re-

flexivo, como casi todos los taxistas de Lima, fija su mirada en el espejo retrovisor, buscando en

mis ojos una respuesta. Dejando de lado el desánimo y fundido en la esperanza, alega que ha

debido trabajar desde los años 70, y que nunca observó en el país un mínimo de prosperidad

por tanto tiempo, como hasta ahora.

Dejo de escucharlo, aunque lo sigo oyendo, para dibujar mentalmente en la ventanilla del taxi

negro los cuadros estadísticos que muestran cuánto ha crecido la economía del Perú en los

últimos diez años, mientras observo las construcciones que se erigen en las calles limeñas. Si

no hubiera sido así este hombre no estaría conduciendo un moderno automóvil, o ni siquiera

hubiera sido propietario de uno destartalado. Pero la realidad es la suma de contrastes pienso

al ver a una joven mujer, con su hijo a la espalda, estirar la mano buscando una limosna.

¿Por qué, entonces, si el Perú vive un buen momento económico, quizás el mejor de su his-

toria, aún con la desaceleración, hay pobladores que perciben que convivimos entre vacas

flacas? En otras palabras, ¿por qué si los resultados de la política macroeconómica van bien,

por qué existe un porcentaje de ciudadanos que en las encuestas dicen que van mal?

Carlos Paredes ensaya una serie de respuestas, que como bien explica en la introducción de

este libro, constituyen una especie de glosario para que doctos y legos entendamos y sepamos

interpretar la realidad económica y social de nuestro país. Y estas tienen que ver, necesaria-

mente, con la formulación de políticas públicas, con la conducción de la política macroeco-

nómica, con las respuestas que se deben dar en tiempos de incertidumbre económica, con la

adecuada explotación de recursos renovables, con la acertada ejecución de políticas sociales,

y con la actitud de los economistas, puntos que Paredes acierta al incluirlos en este texto.

Me place que estas ideas se hayan elevado a nivel de libro desde las páginas salmón de Ges-

tión, pues es una muestra de que no solo nos esforzamos por informar los acontecimientos

económicos y sociales, sino que preservamos para analizarlos e interpretarlos.

Un proverbio antiguo dice que “si quieres ir rápido ve solo, si quiere ir lejos, ve acompaña-

do”. El libro de Carlos Paredes, con el cual Gestión inicia una serie de publicaciones, es una

compañía, que aún con el paso de los años, permitirá reflexionar sobre la evolución de la

economía peruana.

Julio Lira

Director del diario Gestión

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Índice

INTRODUCCIÓN 17

I. INVERSIÓN Y CRECIMIENTO 25

1. El milagro peruano 34

2. Crecimiento y eficiencia de la inversión 36

3. Economía de mercado e inversión privada: ¿nada más? 38

4. Inversión vs. migración 40

5. ¡Bienvenidos, “nordacas”! 42

6. Inversión privada y extorsión social 44

7. ¿Ya fueron las vacas gordas? 46

II. DE CÓMO FORMULAR POLÍTICAS PÚBLICAS 49

8. Muchos objetivos, pocos instrumentos 54

9. ¿Cortocircuito en la política energética? 56

12

10. Los principios de las finanzas y el gas 58

11. La pesca y la seguridad alimentaria 60

12. El buen diagnóstico y la economía 62

13. ¿Problemas en el corto plazo? A trabajar en el mediano plazo 64

14. Irracionalidad, emociones y política económica 66

III. POLÍTICA MACROECONÓMICA 69

15. La política macro y el dólar I 74

16. Dilemas macro: ay, ay, ay 76

17. La política macro y el dólar II 78

18. Peligrosa pifia fiscal… … 80

19. El drawback y los subsidios en los tiempos del cólera 82

20. La desaceleración y la política macroeconómica 84

21. El MEF, la paja y el trigo 86

22. Las lecciones de Carranza 88

IV. POLÍTICA ECONÓMICA EN UN CONTEXTO

DE GRAN INCERTIDUMBRE 91

13

23. Navegando con turbulencia 96

24. Recuerdos de Space Mountain 98

25. Parece que va a llover, el cielo se está nublando… 100

26. Humala y los “espíritus animales” 102

27. Los fallos del TC, las instituciones y el crecimiento económico 104

V. LOS RECURSOS RENOVABLES 107

28. La tragedia de los (sinsentidos) comunes 113

29. La reforma de la pesca: ¿tarea cumplida? 115

30. La merluza, los nervios y el futuro de la pesca 117

31. La sostenibilidad y los derechos de pesca 119

32. La anchoveta en su laberinto 121

33. Repensando la pesca en el Perú 123

34. Bosques: ¿la riqueza está en la madera? 125

VI. POLÍTICA SOCIAL 129

35. El agua, la salud y el mercado 135

36. Inversión privada y salud 137

14

37. La obligatoriedad y la reforma de la salud 139

38. Fe y Alegría 141

39. Educación, rol de las instituciones y desarrollo 143

40. ¿Crecer para qué? 145

VII. ECONOMÍA Y POLÍTICA 149

41. La economía y las elecciones 154

42. Las elecciones de abril 156

43. El divorcio entre política y economía 158

44. Los determinantes económicos del voto 160

45. ¿Qué factores explican el voto? 162

46. ¡Éxito, señor Humala! 164

47. Sobre discursos, promesas y reacciones 166

VIII. SOBRE LOS ECONOMISTAS 169

48. Mensaje a jóvenes economistas 174

49. Economistas hasta en la misa 176

50. La soberbia y los economistas 178

15

51. ¿Ph. D. o Pichi, Di? 180

52. Un economista con los ojos bien abiertos 182

INTRODUCCIÓN

19

Introducción

¿Ya fueron las vacas gordas? Esta pregunta, que sirve de título para el libro,

nos la hemos formulado los peruanos en repetidas oportunidades —y no sin

justificada preocupación— durante los últimos cinco años. La razón para esto

es que desde hace una década el Perú viene registrando una bonanza econó-

mica sin precedentes que nos permitió incrementar el ingreso per cápita y

reducir la pobreza como nunca antes lo habíamos hecho. Pero comenzando

con la crisis financiera internacional de fines del 2008, pasando luego por la

elección de un candidato “anti-sistema” a la Presidencia de la República en

el 2011 y, más recientemente, con la desaceleración de la economía mundial,

hemos enfrentado diversos shocks que podrían haber puesto en peligro nues-

tro crecimiento.

La respuesta corta a la pregunta planteada en el título de este libro es “no

necesariamente”. Al momento de escribir estas páginas, la economía peruana

sigue creciendo de manera muy dinámica y se perfila como una de las que más

prosperará en la región. El que lo logremos depende más de lo que nosotros

hagamos o dejemos de hacer que de eventos externos (como los precios de

los commodities o el crecimiento de las economías industrializadas o de la

economía china). Este libro apunta al rol protagónico de la inversión privada

y a la necesidad de contar con un marco de política económica coherente que

fomente la acumulación de capital en el país, cuidando la sostenibilidad de

nuestros recursos y asegurándose que los beneficios del crecimiento lleguen a

todos, en especial a los grupos más vulnerables. Al respecto, la historia eco-

nómica y política reciente nos demuestra que, para que el marco de política

económica que sostiene el crecimiento perdure en el tiempo, los peruanos

Carlos E. Paredes / ¿Ya fueron las vacas gordas?

20

debemos percibir que el sistema es razonable; que no es “injusto”.

Este libro reúne una colección de 52 memorandos que aparecieron publi-

cados en mi columna de opinión “Memorándum Económico” en Gestión, el

diario de economía y negocios más reconocido del Perú, del año 2009 al 2013.

Los memorandos que aparecen en este texto fueron seleccionados por su rele-

vancia para el análisis y la formulación de política económica en nuestro país,

ya sea por la naturaleza de los conceptos vertidos en ellos o porque los hechos

allí analizados constituyen buenos ejemplos tanto de lo que se puede como

de lo que no se debe hacer. El lenguaje utilizado es sencillo, a veces incluso

coloquial; se trata de comunicar temas importantes a la gente común, que no

necesariamente son conocedores o especialistas en economía, sobre todo a

los políticos y a los funcionarios públicos. Estoy seguro de que los estudiantes

de Economía y los aficionados a esta rama del saber humano se beneficiarán

con la exposición práctica de una diversidad de temas de política económica

en el Perú.

Los memorandos han sido agrupados en ocho secciones: (i) inversión y cre-

cimiento económico; (ii) cómo formular políticas públicas; (iii) el manejo

de la política macroeconómica; (iv) el diseño de política económica en un

contexto de gran incertidumbre; (v) los recursos renovables; (vi) la política

social; (vii) política y economía; y (viii) los economistas. He tratado de darle

una secuencia lógica, antes que cronológica, a la exposición de los temas y los

memorandos.

La primera sección se refiere al rol crucial que tiene la acumulación de capi-

tal —es decir, la inversión— en el crecimiento económico y, por lo tanto, en

la reducción de la pobreza y el aumento del bienestar material. En la segunda

sección se presenta una discusión sobre cómo se deben formular las políticas

públicas para que estas sean efectivas y contribuyan al crecimiento económico

en vez de entorpecerlo. Las siguientes cuatro secciones se refieren a la formu-

lación de políticas públicas en diferentes campos, el manejo macroeconómico

—en particular, el manejo de la política fiscal y monetaria en un contexto

de gran incertidumbre—, las políticas de los recursos naturales renovables

y la política social. Como es ampliamente conocido, estas políticas tienen

21

Introducción

importantes consecuencias para la inversión, el crecimiento y la paz social.

En la sección siete se analiza la relación que existe entre la economía y la

política en el Perú, en particular entre el crecimiento y las opciones políticas

por las que optamos los peruanos. Es interesante ver en los memorandos re-

copilados cómo, aún a pocos meses antes de las elecciones generales del año

2011, tal vez influenciado por el sostenido boom económico y la sustantiva re-

ducción de la pobreza que se había registrado, yo no anticipaba que una opción

“antisistema” pudiese ganar las elecciones, no solo ganando la Presidencia de

la República, sino también convirtiéndose en la fuerza política con mayor

representación en el Congreso. Creo que estos resultados nos deben motivar

a los economistas a repensar el tema de los beneficios del crecimiento (el fa-

moso efecto del “chorreo económico” —trickle-down effect— parece no solo

ser insuficiente, sino que podría ser percibido como injusto) y la necesidad de

contar con políticas de inclusión social efectivas. Y mientras los economistas

pensamos en esto, los políticos deben de meditar sobre las formas y las institu-

ciones, pues el rechazo al statu quo fue contundente.

La última sección contiene reflexiones más de naturaleza personal en torno

a la profesión que escogí hace muchos años. Creo que los economistas tenemos

mucho que contribuir, sin duda, pero también creo que esa contribución sería

mayor si nos tomáramos a nosotros mismos menos en serio y si tuviésemos una

actitud más humilde, que se condiga con las limitaciones de nuestro conoci-

miento y la enorme complejidad del mundo en que vivimos.

Los memorandos de cada sección de este libro están precedidos por una

breve presentación en la que expongo las ideas clave que hay detrás de estos

escritos, una especie de hilo conductor del análisis contenido en los diferentes

memorandos. Creo que estas presentaciones serán de suma utilidad para los

lectores —sobre todo para los no especialistas—, ya que podrán acceder a una

exposición integral pero breve de los diferentes temas tratados.

No puedo terminar esta introducción sin agradecer a mis colegas y amigos

de Gestión, en particular a Julio Lira y Rosina Ubillús, quienes a lo largo de

los años me han apoyado y motivado a seguir escribiendo. Asimismo, debo

agradecer a los jóvenes economistas que durante estos años han colaborado


22

conmigo en Intelfin y me apoyaron con la obtención de datos y, usualmente,

en la tarea de reducir la extensión de los memorandos a la vecindad de los

3.500 caracteres que me pedían en el diario. Entre ellos debo mencionar a Pa-

blo Aguilar, Pamela Huaytalla y José Francisco Wong. En la labor de edición

de este documento participaron Nina Paredes y Claudia Paredes; a ellas mi

agradecimiento y reconocimiento. Y un agradecimiento especial a mi querido

amigo Juan Miguel Cayo, economista, a quien también me une una relación

profesional de casi dos décadas y quien en estos últimos cuatro años ha con-

tribuido a mejorar mis columnas, no solo desde un punto de vista editorial,

sino también gracias a las múltiples y entretenidas conversaciones que hemos

tenido y seguimos teniendo, conversaciones de las que surgieron algunos de los

memorandos aquí reseñados y algunas investigaciones de carácter académico a

las que me aventuré con su entusiasta apoyo.

Espero que usted encuentre entretenida y útil la lectura de este libro.

Lima, noviembre del 2013

23

Introducción

PARTE IINVERSIÓN Y CRECIMIENTO

26

Inversión y crecimiento

27

En la última década, el Perú sobresalió como la economía más dinámica de la

región latinoamericana y como una de las de mayor crecimiento en el ámbito

mundial del año 2002 al 2012. Durante estos años, la inversión pasó de re-

presentar menos del 18% a bordear el 27% del producto bruto interno (PBI).

Como consecuencia de esta acelerada acumulación de capital, el ingreso pro-

medio de los peruanos (el PBI per cápita) se incrementó en 67%, mientras que

la pobreza disminuyó de manera significativa, de más de 50% en el año 2004 a

26% en el año 2012; y la pobreza extrema, de 17% a 6% en el mismo periodo.

Nunca antes en la historia económica del país se había registrado un incre-

mento tan alto y sostenido del ingreso, y una reducción tan significativa de la

pobreza. En efecto, tal como se recuenta en el primer memorándum del libro,

los resultados fueron extraordinarios, sobre todo si se toma en consideración

el periodo tan corto de tiempo en el que estos se produjeron.

Revisemos la lógica del éxito económico: la inversión alta y sostenida ge-

neró cientos de miles de puestos de trabajo por año y permitió que varios

millones de peruanos saliesen de la pobreza durante la última década. El cre-

cimiento económico dinamiza el consumo de la población y las utilidades de

las empresas, lo cual genera mayores ingresos fiscales con los que se pueden

financiar la inversión pública y los programas sociales del gobierno. De efec-

tuarse con criterios mínimos de eficiencia, la inversión pública complementa a

la inversión privada y contribuye a fortalecer el crecimiento económico, ayu-

dando a extender sus beneficios más rápidamente a regiones postergadas del

país y a los sectores poblacionales menos favorecidos. De forma similar, si los

programas sociales están bien focalizados, permiten extender los beneficios del


28

crecimiento a la población más vulnerable y en situación de extrema pobreza.

Debe quedar claro, entonces, que uno de nuestros principales retos en mate-

ria económica es asegurar altas tasas de inversión y que estas se sostengan en

el tiempo. Este es el mensaje central de los memorandos de la primera sección.

Sin embargo, no solo debemos centrar la atención en asegurar niveles altos

de inversión, sino en que la calidad de la misma también sea óptima. En otras

palabras, es indispensable que invirtamos de manera eficiente para que el es-

fuerzo de inversión se traduzca en el mayor crecimiento posible.

Usualmente, el énfasis en la calidad de la inversión se centra en la inver-

sión pública, pues se da por descontado que, en una economía de mercado,

los inversionistas privados evalúan adecuadamente los riesgos y optimizan el

uso del capital. En el caso peruano existen sobradas razones para preocuparse

por la calidad de la inversión del sector público. En el segundo memorándum

se señala que, en el pasado, la eficiencia de la inversión en el Perú estuvo

relacionada de manera inversa con la participación de la inversión pública

dentro del total de la inversión. Y en la actualidad los gobiernos regionales

y municipales todavía no cuentan con la capacidad técnica suficiente para

elaborar e implementar proyectos de inversión de calidad. De hecho, la baja

ejecución de los presupuestos regionales y municipales se ha convertido en

un problema permanente que se agudiza cada cuatro años con la elección de

nuevas autoridades locales.

En este contexto, muchos —dentro y fuera de los gobiernos— han optado

por satanizar el Sistema Nacional de Inversión Pública (SNIP) que, aunque

ha impedido un mayor despilfarro de los recursos públicos, tampoco se ha per-

feccionado lo suficiente como para contribuir a fortalecer las capacidades de

los gobiernos locales. Este es un campo donde todavía tenemos mucho por

avanzar y en donde la cooperación con el sector privado y el mundo académico

puede resultar muy fructífera.

A pesar de este y otros importantes problemas de carácter institucional, el

Perú es hoy una de las economías con mejores perspectivas de crecimiento

para el mediano plazo. ¿Cómo así logramos este cambio tan radical y benefi-

cioso para los peruanos?


29

La bonanza que estamos viviendo es el resultado del esfuerzo que venimos

realizando en el país desde inicios de la década de los noventa. Sin duda, el

modelo económico se ha ido perfeccionando a lo largo de los últimos veinte

años y se benefició de un contexto externo favorable a partir de mediados de

la década pasada, por lo que tratar de identificar a algún factor como el más

importante para explicar el despegue de los últimos años resulta una tarea

difícil o incluso fútil. Sin embargo, me atrevería a señalar que la perseverancia

en un conjunto de reglas que resultan atractivas para los inversionistas fue

determinante para alcanzar el éxito. La confianza se fue ganando poco a poco,

de manera acumulativa, y los beneficios también se plasmarán a lo largo de

muchos años, en la medida en que sigamos perseverando en el esfuerzo. No

está de más recordar que la confianza tarda en ganarse y que puede perderse

abruptamente, con una o unas cuantas decisiones equivocadas.

El modelo económico se ha fortalecido con cinco diferentes presidentes que,

a pesar de sus diferencias ideológicas y rivalidades políticas, optaron por per-

severar en un modelo que estaba redituando importantes beneficios para los

peruanos. ¿En qué consiste el famoso “modelo”? Se trata de una economía de

mercado, con una intervención gubernamental en la economía acotada a la

regulación de las actividades donde no hay suficiente competencia, y donde la

inversión privada se constituye en el motor del crecimiento; con un manejo

fiscal y monetario consistente con el orden macroeconómico (inflación baja,

tipo de cambio alineado y con baja volatilidad, cuentas fiscales y externas

ordenadas); con una alta integración comercial y financiera del país al mun-

do; y con reglas estables para hacer negocios (tributarias y de respeto a los

contratos). El consecuente crecimiento económico se reflejó en mejoras de los

principales indicadores sociales y en una relativa estabilidad política. Clara-

mente, todos estos son factores que contribuyen a un buen clima de negocios

y, consecuentemente, a altas tasas de inversión. ¡Nos encontramos inmersos

en un círculo virtuoso!

¿Está todo bien en materia de modelo económico, entonces? Debo confesar

que, al igual que muchos otros analistas, pensaba que los grandes beneficios

del modelo —sin precedentes en nuestra historia económica— habían llevado


30

a un gran consenso nacional en torno a la conveniencia de perseverar en el

mismo. Incluso llegué a escribir, pocos meses antes de las últimas elecciones

presidenciales, “Tal vez es por esto que las propuestas políticas catalogadas

como ‘anti-sistema’ (p. e., aquellas esbozadas por el Partido Nacionalista y

la vieja izquierda) no son proposiciones atractivas para las grandes mayorías,

especialmente para los pobres, que lo que buscan es tener oportunidades para

trabajar y prosperar”. Y a los pocos meses, la propuesta antisistema más radical

triunfó en las elecciones (¡gracias a Dios que no soy apostador ni analista polí-

tico!…). Pero lo importante es que, para ganar en la segunda vuelta electoral,

el hoy presidente Ollanta Humala tuvo que moderar su retórica y dejar atrás

las propuestas antisistema. Su gobierno perseveró efectivamente en el modelo,

perfeccionando algunos aspectos del mismo, sobre todo en materia de inclu-

sión social. Sin embargo, al igual que sus predecesores, todavía no ha corregido

algunas importantes deficiencias que están impidiendo que los logros econó-

micos y sociales sean aún más notables.

Sin duda, el marco general de política macroeconómica en el Perú es muy

bueno. El manejo prudente y acertado de la política fiscal y monetaria en un

contexto global cambiante y caracterizado por alta incertidumbre puede califi-

carse como excelente, y ha sido reconocido como tal por diversas instituciones

multilaterales y bancos de inversión. No obstante, tal como se recalca en el

tercer memorándum, muchas de nuestras instituciones básicas siguen siendo

precarias, la corrupción es una lacra que carcome a la sociedad, nuestro servi-

cio civil es muy débil, algunas políticas sectoriales sufren de alta inestabilidad

y poca predictibilidad, los sistemas de educación y salud públicas que deberían

fortalecer nuestro capital humano son muy deficientes, y la inequidad en la

distribución del ingreso sigue siendo preocupante. Y lo que es más importante

es que, a pesar de que muchos economistas aseguramos que el crecimiento

ha sido “pro-pobre”, la percepción de grandes sectores de la población, y de

muchos políticos y líderes de opinión, es que la distribución de los beneficios

del crecimiento no ha sido ni es justa. En este contexto, no es sorprendente

verificar que los conflictos sociales van en aumento. Ante esta realidad, cabe

preguntarse: ¿cómo, a pesar de todo esto, la inversión privada es tan elevada en


31

el Perú? ¿Acaso es que, precisamente, el “milagro peruano” consiste en esto?

El último comentario puede sonar a algunos como injusto o innecesariamente

sarcástico. No creo que lo sea. Se trata de traer al centro del escenario algunas

de nuestras debilidades, pues si las logramos remontar seguramente afianzaría-

mos el crecimiento a largo plazo del país y prologaríamos la vida del círculo

virtuoso en el que nos encontramos. Si centramos la atención un momento en

estas debilidades, nos daremos rápidamente cuenta de que su naturaleza es de

carácter institucional. Tenemos que trabajar en fortalecer nuestras institucio-

nes a todo nivel y tomar conciencia de que el fortalecimiento institucional no

se trata de un acto o una ley, sino de un proceso largo en el cual también habrá

que perseverar. En la medida en que lo hagamos, el Perú podría convertirse en

el nuevo tigre o, mejor dicho, en el nuevo “puma latinoamericano”.

¿Qué sucedería si no afrontamos bien la tarea del fortalecimiento institu-

cional, si no tratamos de corregir las grandes debilidades mencionadas? Muy

probablemente, las tasas de inversión privada y de crecimiento económico dis-

minuirían. En efecto, no podemos olvidar que el crecimiento alto y sostenido

de la última década no solo mostró el enorme poder creativo de la interacción

individual en el mercado, en un contexto externo particularmente favorable,

sino que también reflejó los bajísimos niveles de producción, de capital y de

precios de activos de los cuales partíamos. Sostener altas tasas de crecimiento

en el futuro requerirá no solo no interferir con el poder creativo de la iniciati-

va privada, sino apoyarla y complementarla con un sector público eficiente y

con instituciones sólidas que justifiquen pensar que invertir a largo plazo en el

Perú es una actividad menos riesgosa de lo que se percibe hoy en día.

La teoría moderna del crecimiento pone mucho énfasis en el capital huma-

no y este frente es uno en el que no estamos haciendo suficiente progreso. En

un pasado no muy lejano, ante la falta de puestos de trabajo en el país, nos

dedicamos a exportar trabajadores y con ello fuimos perdiendo parte del escaso

capital humano con que contábamos. No todo fue pérdida, pues las remesas

de los peruanos en el extranjero se convirtieron en una importante fuente de

financiamiento del país, pero perder trabajadores —sobre todo los más califi-

cados— no tiene sentido para un país como el Perú. Tal como se plantea en el


32

cuarto memorándum, en lugar de exportar trabajadores deberíamos importar

puestos de trabajo, y esto solo lo lograremos si continuamos atrayendo grandes

flujos de inversión.

¿Y qué podemos hacer para mejorar el capital humano a corto plazo? Hay

muchas opciones; por ejemplo, se puede trabajar en un sistema nacional de

becas de posgrado, en el fortalecimiento de las universidades públicas y progra-

mas con un objetivo similar, como promover la capacitación de los trabajado-

res en las empresas. En el memorándum 5, titulado “Bienvenidos, nordacas”,

hago referencia a la opción de promover la inmigración de capital humano

altamente calificado a nuestro país, sobre todo ahora que en Europa —y en

particular en España— los profesionales se están viendo obligados a buscar

oportunidades fuera de su tierra.

La necesidad de promover la inversión privada es un tema subyacente a gran

parte de los memorandos recopilados en este libro. Sin embargo, tal como se

señala en el sexto memorándum, también es importante asegurarnos de que

los capitales que atraigamos se comporten como “buenos inversionistas”, que

respeten nuestra normativa, y que cuiden de nuestros recursos y nuestra pobla-

ción. Como en muchos otros lugares del planeta, en el Perú se han producido

problemas con inversionistas privados a causa de la regulación ambiental, pero

en algunos casos aquí resaltados llegaron incluso a la manipulación y extorsión

social, lo que resulta inadmisible.

Finalmente, el séptimo memorándum, el último de esta sección, trata sobre

los efectos de la desaceleración de la economía mundial en el desempeño de la

economía peruana. “¿Ya fueron las vacas gordas?” es una pregunta cuya respues-

ta dependerá de lo que hagamos en materia de política económica y de promo-

ción de la inversión privada. Se propone, una vez más, que adoptemos como

objetivo explícito de política económica que la inversión privada supere el 20%

del PBI (de hecho, deberíamos pensar en incorporar este objetivo al Acuerdo

Nacional). Este es un tema al que regresaremos al momento de analizar la inte-

rrelación entre la política y la economía, pero el mensaje es claro: para crecer

y salir de la pobreza hay que promover tasas altas y sostenidas de inversión

privada, así como canalizar los recursos públicos, de manera eficiente, hacia


33

proyectos con alta rentabilidad social. Estando inmersos en un proceso ambi-

cioso pero institucionalmente débil de descentralización, esto último requerirá

fortalecer la capacidad de gestión de los gobiernos regionales y municipales.


34

1. El milagro peruano

Acaba de terminar octubre, el mes del Señor de los Milagros, y entre turrón,

procesión y toros, amén de elecciones y conteos extralentos, cabe reflexionar

sobre lo que algunos denominan “el milagro peruano”. ¿En qué consiste el

supuesto milagro? Podríamos decir que el milagro ha sido pasar de ser uno de

los países con peor récord económico de América Latina a ser la economía

que no solo fue la que más creció en la región durante el último decenio, sino

una de las que tiene mejores perspectivas de crecimiento para los próximos

años. En efecto, el orden macroeconómico —inflación baja, tipo de cambio

alineado y con baja volatilidad, cuentas fiscales y externas ordenadas—, la

cada vez mayor integración del país al mundo, la estabilidad de las reglas del

juego, las mejoras de los principales indicadores sociales y la relativa estabili-

dad política, son todos factores que contribuyen a un buen clima de negocios

y, consecuentemente, a obtener altas tasas de inversión.

En el Perú de hoy, la acumulación acelerada de capital y las mejoras de la

productividad que se vienen observando aseguran la sostenibilidad del vigoro-

so crecimiento económico del que estamos gozando. Este proceso se inició con

las reformas y la pacificación de los noventa, que permitió reandar lo desanda-

do en las dos décadas anteriores y, vale la pena recordarlo, recuperar, recién en

el año 2005, el nivel del ingreso promedio que ya habíamos alcanzado treinta

años antes. El término milagro, algo exagerado tal vez, por lo tanto, no se

refiere a las altas tasas de crecimiento registradas —muchos países, sobre todo

asiáticos, las han tenido—, sino que más bien surge de contrastar el desorden

y estancamiento anterior con el orden y progreso actual.

En contraposición con la crisis continua y el empobrecimiento progresi-

vo de los años setenta y ochenta (los de mi generación crecimos creyendo

que vivir en crisis era normal), en el quinquenio 2006-2010 el PBI per cápita

habrá crecido a un promedio anual de 6,5%. Para poner esta cifra en pers-

pectiva, si logramos mantener esta tasa de crecimiento durante los próximos

once años, el ingreso del peruano promedio en el año del bicentenario de la

Independencia será el doble que el actual. Esto sería maravilloso, aunque no


35

necesariamente milagroso, pues no requiere de la intervención divina: es al-

canzable con trabajo y persistencia.

Como señalamos en un artículo anterior, focalizarse en un solo indicador,

como el PBI per cápita, no es apropiado. Miremos, entonces, indicadores de

pobreza y de distribución del ingreso. Al analizar los datos vemos que la situa-

ción ha mejorado sustantivamente para muchos de los más pobres del Perú:

las cifras de pobreza y pobreza extrema muestran una reducción sustantiva en

un periodo relativamente corto. Y, aunque la desigualdad es aguda, al com-

parar indicadores de distribución del ingreso con los de otros países de la re-

gión vemos que estamos mejor que países como Brasil, Colombia y Chile, por

mencionar experiencias exitosas en materia de crecimiento. No se trata de

ser complaciente, sino de reconocer y resaltar los importantes beneficios del

camino recorrido, para no volver a dar un traspié ni desviarnos de la ruta del

progreso económico, que cada vez debe ser más incluyente.

Enfrentar exitosamente la pobreza requiere que crezcamos de manera alta

y sostenida, y, evidentemente, que focalicemos bien el gasto público, hacién-

dolo más eficiente. Esto último requiere mejores gerentes dentro del sector

público y que este se modernice, como lo ha hecho el resto de la economía. Tal

vez por esta razón las propuestas políticas catalogadas como “antisistema” (por

ejemplo, aquellas esbozadas por el Partido Nacionalista y la vieja izquierda) no

son proposiciones atractivas para las grandes mayorías, especialmente para los

pobres, que lo que buscan es tener oportunidades para trabajar y prosperar. En

efecto, cómo enfrentar el reto del “progreso incluyente” se debería convertir

en uno de los grandes temas de las próximas elecciones.

4 de noviembre del 2010


36

2. Crecimiento y eficiencia de la inversión

Todos sabemos que para crecer y superar la pobreza necesitamos invertir; de

allí la necesidad de contar con un entorno macroeconómico y de políticas

públicas consistente con la atracción de la inversión hacia el país. También es

cierto, aunque menos difundido, que la acumulación de capital (producto de

la inversión) se lleva adelante con diversos grados de eficiencia. Mientras más

eficiente sea este proceso, en la medida en que se incremente más la producti-

vidad del capital, un mismo esfuerzo de inversión se verá traducido en mayores

tasas de crecimiento económico.

¿Cuán eficiente ha sido la inversión en el Perú? La respuesta depende de

en qué periodo centremos la atención. Si nos referimos a las décadas de 1970

y 1980, el récord fue desastroso y el ingreso per cápita colapsó. Durante esas

décadas perdidas, el Perú destinó parte importante de sus escasos recursos a la

inversión, tanto en capital humano como en bienes de capital. Y aunque el

acervo de factores de producción (trabajo y capital) creció en el país, su pro-

ductividad disminuyó de manera significativa. Durante esos años, los peruanos

sacrificamos consumo o nos endeudamos para invertir de manera improducti-

va. Malgastamos recursos escasos en un país que se hacía cada vez más pobre

en la economía mundial.

Diversos estudios sobre el crecimiento de largo plazo en el Perú indican que

el principal factor detrás del magro récord de crecimiento durante las denomi-

nadas décadas perdidas fue la falta de mejoras en la productividad e, incluso,

la disminución de la misma.

Efectivamente, según el índice de eficiencia de la inversión elaborado en un

estudio reciente del Instituto del Perú de la Universidad San Martín de Porres

(USMP), la eficiencia de la inversión disminuyó en el Perú de manera significa-

tiva durante la segunda mitad de los setenta y en los ochenta. En contraposición,

en los años noventa, el ordenamiento macroeconómico, la reintegración del país

al sistema financiero internacional y el restablecimiento de una economía de mer-

cado resultaron en un incremento significativo de la eficiencia de la inversión.

Aunque esta mejoró en los últimos quince años, el índice de eficiencia todavía se


37

encuentra por debajo de los niveles alcanzados en los cincuenta y sesenta.

Según este estudio, la eficiencia de la inversión en el Perú está correla-

cionada positivamente con el crecimiento económico y en forma negativa

con la inflación (lo cual es consistente con la teoría económica y el sentido

común). Sin embargo, lo sorprendente es que tanto el índice de eficiencia de

la inversión como la tasa de crecimiento económico muestran una correlación

alta y negativa con la participación de la inversión pública dentro del PBI.

Es decir, los incrementos de la inversión pública vinieron acompañados por

reducciones de la eficiencia agregada de la inversión y por menores tasas de

crecimiento económico. Esto reflejaría el hecho de que la inversión pública no

condujo a la acumulación de capital productivo (muchas veces invertimos en

“elefantes blancos”) o a que no tuvo efectos positivos sobre el rendimiento de

la inversión privada (no fue complementaria a la misma).

Lo anterior no debe llevar a cuestionar el impulso que se le está dando a la

inversión pública en la actualidad ni, menos aún, a cuestionar la convenien-

cia de que el sector público realice gastos de capital. La lección que debemos

extraer es, más bien, que el impostergable esfuerzo de inversión pública, sobre

todo aquel a ser ejecutado de manera descentralizada, debe venir acompañado

de reformas, en el marco regulatorio y en las prácticas gubernamentales, que

permitan asegurar mayores niveles de eficiencia que en el pasado. No podemos

seguir malgastando recursos escasos en un país aún muy pobre.

11 de febrero del 2010


38

3. Economía de mercado e inversión privada: ¿nada más?

Cuando uno mira nuestro récord reciente de crecimiento y las perspectivas a

futuro, constata no solo que hemos sido la economía más dinámica de la re-

gión, sino que probablemente continuaremos liderando el crecimiento econó-

mico en América Latina. Las altas tasas de inversión que venimos registrando,

sobre todo del sector privado, permiten prever que continuaremos creciendo

rápida y sostenidamente. En efecto, nunca en nuestra historia hemos acumula-

do capital a la velocidad que lo venimos haciendo en la actualidad.

Ante esta feliz constatación, un observador externo podría imaginarse que

esta situación refleja un excelente marco de política económica, la solidez de

las instituciones, un experimentado y calificado servicio civil, la estabilidad y

predictibilidad de nuestro marco normativo, el gran acervo de capital humano

existente (evidenciando altos estándares en materia de nutrición, salud y educa-

ción) o la razonable distribución del ingreso, con la consecuente paz social a lo

largo del territorio nacional. Por lo tanto, el observador en cuestión seguramen-

te concluiría que “en el Perú debe de existir un excelente clima de inversión”.

Menuda sería su sorpresa al llegar al país y empezar a constatar que los su-

puestos fundamentos detrás de la inversión privada y del crecimiento econó-

mico sencillamente no están allí. En efecto, a pesar de comprobar que el marco

general de política macroeconómica es bastante razonable, nuestro visitante

rápidamente se daría cuenta de la precariedad de nuestras instituciones, de la

corrupción generalizada, de las múltiples deficiencias de nuestro servicio civil,

de la alta inestabilidad y poca predictibilidad de muchas de nuestras regula-

ciones, de las enormes carencias de nuestros sistemas de educación y salud

públicas, y de los problemas con la inequidad en la distribución del ingreso y

crecientes conflictos sociales. Y, así, tal vez se preguntaría: “¿Cómo, a pesar de

todo esto, la inversión privada es tan elevada en el Perú? ¿Acaso es que justa-

mente en esto consiste el ‘milagro peruano’?”.

Tras reflexionar un buen rato, probablemente nuestro observador se plantea-

ría con cierto asombro: “Caramba, ¿qué sucedería con la economía del país y

con el bienestar de los peruanos si sus instituciones fuesen más sólidas y menos


39

corruptas, si el servicio civil fuese más calificado, si las reglas de juego fuesen

más estables y predecibles, si el país invirtiese bien en su capital humano y se

preocupase por mejorar la distribución del ingreso?”. Muy probablemente, el

Perú sería el nuevo tigre o, mejor dicho, el nuevo puma latinoamericano. Y, al

igual que los tigres asiáticos marcaron una época en la historia del desarrollo,

Perú, Chile y, tal vez, Colombia, podrían convertirse en los “pumas andinos”

que marquen un nuevo hito de desarrollo de economías pequeñas y abiertas.

El crecimiento rápido y sostenido que hemos experimentado en los últimos

diez años, a pesar de las enormes carencias que se constatan en nuestro sec-

tor público y, en general, en nuestras instituciones, muestra el enorme poder

creativo de la interacción individual en el mercado, pero también refleja los

bajísimos niveles de producción, de capital y de precios de activos de los cuales

partíamos. Sostener altas tasas de crecimiento en el futuro requerirá no solo

no interferir con el poder creativo de la iniciativa privada, sino apoyarla y

complementarla con un sector público eficiente que realice las tareas que está

llamado a hacer. En particular, existe un rol para la coordinación explícita

de esfuerzos que permita tener reglas más estables y coherentes en el tiempo.

24 de enero del 2013


40

4. Inversión vs. migración

El Perú fue la estrella económica de América Latina en la primera década del

siglo XXI. En este periodo, la inversión —la acumulación de capital— llevó a

que el PBI per cápita registrase un crecimiento del 42%. Este crecimiento se

tradujo en una mayor generación de empleo y, consecuentemente, en una re-

ducción significativa de la pobreza, la que disminuyó de 55% en el 2000 a 31%

en el 2010. Este avance permitió sacar de la pobreza a más de cinco millones

de peruanos. Nunca antes se había registrado en la historia del Perú un periodo

en el que el ingreso se incrementase a tal velocidad, ni en el que la pobreza se

redujese tanto y en un plazo tan corto.

Revisemos la lógica del éxito económico: la inversión alta y sostenida ge-

nera cientos de miles de puestos de trabajo al año y altas tasas de crecimiento

económico, lo que permite reducir la pobreza. Asimismo, los crecientes ingre-

sos fiscales que acompañan el proceso permiten financiar programas sociales

que, si son bien focalizados, extienden los beneficios del crecimiento a los gru-

pos poblacionales vulnerables y en situación de extrema pobreza. Claramente,

el reto es fomentar una rápida y permanente acumulación de capital.

Para enfrentar este reto es indispensable entender la lógica de la acumu-

lación de capital, ampliamente estudiada por los economistas desde el siglo

XVIII. Los diversos tratados al respecto enfatizan que el capital se reproduce

constantemente y que fluye hacia las actividades y los países que le ofrecen

mejores condiciones para su reproducción; va allí donde su productividad —y,

por lo tanto, su rentabilidad— es mayor. La obra central de Marx, El capital

—poco leída y, menos aún, entendida por muchos políticos marxistas—, por

ejemplo, explica esta dinámica.

Si queremos atraer capital hacia nuestro país (sea nacional o extranjero,

pues la lógica del capital no tiene nacionalidad), tenemos que asegurar buenas

condiciones para su reproducción y crecimiento. Pareciera un argumento bio-

lógico; es simple e intuitivo, como muchas de las leyes naturales.

Grandes economistas predijeron que el capital fluiría inexorablemente ha-

cia los países pobres, escasos en capital, pues en estos su productividad —y


41

rentabilidad— es mayor (reflejando su escasez relativa). Anticiparon que los

movimientos de capital beneficiarían a los pobladores de los países más pobres,

ya que tendrían un efecto inmediato en la productividad y en los ingresos de

los mismos. Sin embargo, se puso demasiado énfasis en la “rentabilidad espera-

da”, relegando la importancia del “riesgo percibido” por los capitalistas.

Y este factor —el riesgo—, ausente en muchos de los tratados clásicos sobre

el tema, es la razón principal por la cual no se han cumplido los pronósticos de

aquellos que predecían grandes flujos de capital hacia los países menos desa-

rrollados y una reducción en la brecha entre estos y el mundo industrializado.

Lo que sí no anticiparon muchos economistas es que, ante los insuficientes

flujos de capital, lo que cobraría relevancia serían los flujos de trabajadores del

mundo subcapitalizado hacia los países desarrollados. En efecto, el trabajo flu-

ye en búsqueda del capital. En nuestro caso, cerca de 200.000 peruanos migran

cada año, buscando mejores oportunidades en el exterior. Y no es que esto sea

malo; se imagina usted cómo estaríamos con un cuarto de millón de personas

más por año a las cuales no les podemos dar trabajo o con 2.500 millones de

dólares menos en remesas. Sin embargo, ya es hora de dejar de exportar tantos

trabajadores, e importar más puestos de trabajo. Esto solo se logrará atrayendo

más inversiones, para lo cual debemos ser percibidos como menos riesgosos.



42

5. ¡Bienvenidos, “nordacas”!

En la década de los ochenta, tras graduarnos en la universidad y con un par de

años de trabajo a cuestas, algunos nos fuimos a estudiar el posgrado a Estados

Unidos y otros (menos) a Europa, sobre todo a España. En diferentes lugares

fuimos testigos del racismo del que eran —éramos— víctimas los latinoameri-

canos. Los que fuimos a Estados Unidos vimos cómo los latinos, en su mayoría

inmigrantes ilegales, eran tratados despectivamente con el vocablo spik (deri-

vado de “yo no spik ínglich”), mientras que los que se habían ido a España te-

nían que convivir con el término sudaca. El uso de este vocablo es tan común

que ya fue oficializado: según el Diccionario de la lengua española de la Real

Academia Española, sudaca es un adjetivo despectivo utilizado en España para

referirse a los naturales de Sudamérica.

Desgraciadamente, el racismo y la xenofobia son taras que afectan, en ma-

yor o menor grado, a casi todas las sociedades. Hace dos meses vimos cómo

un prominente miembro de la Cámara de Representantes de Estados Unidos

tuvo que pedir disculpas por haber usado el igualmente despectivo término

wetback, ‘espalda mojada’, con que se refieren a los migrantes latinos que tra-

bajan en el agro norteamericano.

Es interesante notar que, a pesar del aparente malestar que estos flujos mi-

gratorios causan en algunos sectores de los países a los que se dirigen, la ne-

cesidad económica de contar con esta fuerza laboral adicional prevalece y la

migración continúa. En este contexto, no es sorprendente que cada cierto

tiempo las leyes de migración de los países receptores se adecúen y flexibilicen.

De hecho, en la actualidad, la reforma migratoria es uno de los temas más im-

portantes de la agenda legislativa norteamericana; pero esta reforma empieza

a cambiar: ya no se trataría solo de legalizar a los inmigrantes poco calificados,

sino de atraer “talento humano”. Así lo expresó el vicepresidente Joe Biden

en la última conferencia del Exim Bank en Washington DC; con claridad y

sin pelos en la lengua dijo que Estados Unidos debería tratar de retener a los

estudiantes de ciencias de la China y la India que estaban terminando sus

posgrados en universidades norteamericanas.


43

Sin duda, en el mundo globalizado y altamente competitivo en que vivimos,

los países necesitan cada vez más atraer talento humano. Nosotros tenemos

una extraordinaria oportunidad en este campo. El Perú ha sido el país que más

ha crecido en América Latina durante la última década, y es posible seguir

creciendo de manera alta y sostenida; pero para lograrlo necesitamos el capi-

tal humano requerido. Por otro lado, Europa —España, en particular— está

pasando por una crisis que parece que durará varios años más, en el mejor de

los casos.

Ante esta situación, deberíamos plantearnos como objetivo de política pú-

blica atraer al talento humano de esa región, profesionales con experiencia y

altamente capacitados. Con los españoles compartimos no solo el idioma, sino

también la historia, la cultura y las costumbres. Las cifras del Ministerio de

Trabajo muestran que están viniendo algunos, pero muchos menos de los que

podríamos atraer (ni el 1% de los contratos de trabajo con extranjeros corres-

ponden a ciudadanos españoles).

Démonos cuenta de que, en las actuales circunstancias, para fines de cre-

cimiento económico, promover la venida de capital humano, sobre todo de

aquel que puede quedarse de manera permanente, es tan importante como

promover la inversión directa extranjera. Aprovechemos la oportunidad y

promovamos la venida de los “nordacas” calificados.

13 de junio del 2013


44

6. Inversión privada y extorsión social

La semana pasada viajé a Huancayo, invitado a dar una conferencia en la

Universidad Continental. Hace más de quince años que no visitaba esta pu-

jante ciudad (¡ya me había olvidado de la altura y del frío!). Me impresionó

su desarrollo inmobiliario, el mantenimiento de la red vial y, sobre todo, el

campus y equipamiento de la institución anfitriona. Educación de calidad es

lo que cambiará este país, y llevarla a provincias es un reto que está siendo

poco a poco enfrentado por el sector privado. Tuve la oportunidad de aprender

y compartir lo que había preparado para la conferencia gracias a que la Uni-

versidad me pagó el pasaje en avión. De otra manera no hubiera llegado; me

habría quedado varado en la carretera Central debido a la toma de un tramo

efectuada por los trabajadores de Doe Run.

En efecto, el miércoles pasado, justo antes de Semana Santa —la semana

que junto a la de Fiestas Patrias es la de mayor turismo interno en el Perú— un

grupo de trabajadores de Doe Run tomó la mencionada carretera, a la altura de

La Oroya. Esto puso en peligro el flujo de turistas a una serie de destinos tra-

dicionales: Huancayo, Tarma, San Ramón y La Merced, entre otros. Además,

interrumpió el flujo del comercio, con la consecuente pérdida de valor de los

bienes perecibles que no pudieron llegar a tiempo a sus mercados de destino.

Así, decenas de miles de familias de la sierra y selva central del Perú vieron su

bienestar afectado por la acción ilegal de unos cuantos trabajadores, segura-

mente azuzados y financiados por los dueños de Doe Run, una empresa que lo

único que hace es burlarse repetidamente del Estado peruano.

Los trabajadores, guiados justamente por el tipo de inversionistas que no

queremos atraer al Perú, fueron usados para extorsionar al gobierno. Se trata de

obligar al Estado a que cambie las reglas del juego en beneficio de un determi-

nado inversionista y a costa de la salud de miles de familias que han sufrido de

las consecuencias del más despiadado menosprecio por el medio ambiente. ¿Ha

visitado usted La Oroya en los últimos veinte años? ¿Ha visto lo que las emisio-

nes de gases y metales contaminantes han hecho con los cerros y el agua? Ima-

gínese lo que ha hecho con los pulmones y la salud de los residentes en la zona.


45

No es que los trabajadores carezcan del legítimo derecho a defender sus

puestos de trabajo y el bienestar de sus familias, pero, seamos claros, sus dere-

chos terminan donde empieza el derecho de los demás. Al igual que todos los

peruanos, los trabajadores de Doe Run deben acatar la ley; y si no, que sufran

las consecuencias. Es hora también de que el gobierno tome el toro por las

astas y termine con esta burla. Existen alternativas para que el complejo meta-

lúrgico de La Oroya sea operado por otras empresas con la participación de los

actuales trabajadores. Y el Estado tiene todas las herramientas para hacerlo. Es

hora de que a Doe Run le digamos “Ya basta”. El Perú necesita atraer inversio-

nistas, pero buenos inversionistas: empresarios que generen valor, para ellos y

para el Perú, que respeten nuestra normativa, y que cuiden nuestros recursos

y nuestra población.

Desgraciadamente, Doe Run no es el único caso en el que los malos inver-

sionistas acuden a la extorsión social para tratar de doblarle la mano al Estado.

También, justo antes de Semana Santa, vimos cómo un grupo de pescadores,

azuzados por unos pocos empresarios merluceros, amenazaron con tomar el

puerto de Paita. Nuevamente, el problema se originó en un tema medioam-

biental: la protección de un recurso renovable. ¿Dónde va a parar todo esto?

¿Se pondrá el gobierno los pantalones?

12 de abril del 2012


46

7. ¿Ya fueron las vacas gordas?

Tras el anuncio del Instituto Nacional de Estadística e Informática (INEI)

sobre el magro crecimiento del PBI en marzo (3,01%), muchos analistas revi-

saron sus expectativas de crecimiento hacia abajo. Para capear la noticia, las

autoridades aclararon que dicho resultado se debió a que este año la Semana

Santa cayó en marzo en vez de abril, por lo que la supuesta desaceleración se

revertiría con la cifra de crecimiento de abril (que, por la misma razón, regis-

tró más días laborables que el año pasado). El análisis debe enriquecerse, pues

parece ser que hemos transitado de la “economía del ascensor” (esto subió,

aquello bajó…) a la “economía del calendario”.

Lo que sabemos es que la economía mundial se está desacelerando y que los

precios de algunos de los commodities que exportamos están disminuyendo

(aunque no mucho por estándares históricos). En este contexto, el valor de

nuestras exportaciones se está contrayendo y el sector exportador dejaría de

ser una de las locomotoras del crecimiento peruano. Recordemos que, durante

los últimos diez años, el valor de nuestras exportaciones creció al 19,4% anual,

mientras que el PBI lo hizo a un ritmo de 6,5% por año. Sin embargo, ahora

la historia es diferente: en el primer trimestre de este año, las exportaciones

cayeron en más de 16% y el crecimiento de la economía se desaceleró a 4,8%.

En un mundo globalizado, los mecanismos de transmisión de los shocks ex-

ternos no se limitan a los canales comerciales y de flujos de capital; el canal

de las expectativas y sus efectos sobre el consumo y la inversión ocupa un

rol protagónico. Si permitimos que el enfriamiento global se traduzca en un

deterioro generalizado de expectativas y en menor inversión es probable que

la desaceleración se profundice y extienda en el tiempo. ¿Qué hacer frente al

enfriamiento mundial? ¿Tiene sentido, acaso, pensar en medidas contracíclicas

como aumentar el gasto público, reducir los impuestos o incrementar los sub-

sidios, drawback incluido? La respuesta es un contundente NO. Nada de esto

enfrentaría las raíces del problema ni sus mecanismos de transmisión.

Lo que sí podemos y debemos hacer es mitigar el efecto negativo del nuevo

contexto internacional sobre la acumulación de capital en el país. La única


47

manera de asegurar el crecimiento en el mediano y largo plazo es fomentando

la inversión, particularmente la privada. Pongámonos un norte: que la tasa

de inversión privada no caiga por debajo del 20% del PBI. El reto es grande,

pues las cifras de importaciones de bienes de capital indicarían que la desace-

leración de la inversión ya se habría iniciado el último trimestre del 2012. En

este contexto, necesitamos anuncios coherentes con el fortalecimiento del

clima de inversión. Al respecto, el presidente Humala dio un paso importante

y positivo el último fin de semana; ahora es necesario que todo su equipo de

gobierno lo siga.

Resulta crucial que los responsables de diseñar y ejecutar la política de go-

bierno en los diferentes sectores interioricen el hecho de que son parte de

un todo, de un equipo de gobierno que tiene que asegurar tasas de inversión

relativamente altas en el país. Es necesario cohesionar mejor al equipo, in-

corporando jugadores que complementen y no socaven el trabajo del director

técnico y de su armador para los sesenta minutos que restan del partido. De

poco sirve promover proyectos de inversión específicos si desde el propio Eje-

cutivo se confunde a los inversionistas con señales contraproducentes. Es hora

de lineamientos claros, de disciplina y de coherencia. Venimos ganando, no

perdamos tontamente el partido de crecer para incluir.

30 de mayo del 2013

PARTE IIDE CÓMO FORMULAR POLÍTICAS PÚBLICAS


50

De cómo formular políticas y públicas

51

El proceso de formulación de políticas públicas es complejo y largo, y muchas

veces está plagado de marchas y contramarchas. Tal como se explica en el me-

morándum 8, uno de los factores que sin duda contribuye a este estado de cosas

es el hecho de que usualmente no se identifican con claridad los objetivos de

las políticas ni la prioridad de los mismos. Este problema se ve agravado por-

que tampoco se identifican con claridad los instrumentos de que se disponen

para alcanzar los objetivos. Esta situación lleva a que, en muchos sectores y

en múltiples ocasiones, se persigan de manera simultánea muchos objetivos

(vagamente definidos), a pesar de contar con pocos instrumentos para alcan-

zarlos. El resultado no sorprendente de esto es que las políticas son inestables.

Tal como demostró Jan Tinbergen —el primer premio Nobel de Economía—

a comienzos de la década de los cincuenta, para alcanzar un número deter-

minado de metas se requiere que, por lo menos, exista un número igual de

instrumentos que se puedan utilizar para este fin. Pero aun habiendo limitado

el número de objetivos al número de instrumentos con que se cuente, queda

el problema de cómo asignar estos últimos a los diferentes objetivos seleccio-

nados. Robert Mundell, otro economista que recibió el Nobel, señala que cada

instrumento debe emplearse para el objetivo sobre el cual es más influyente.

Y en esta misma línea de trabajo, Kydland y Prescott, también honrados con

el Nobel, hablaron de la inconsistencia temporal de las políticas. Ellos de-

mostraron cómo, en un contexto caracterizado por la ausencia de reglas y la

prevalencia de decisiones discrecionales, prevalecerían políticas subóptimas.

Desgraciadamente, parecería que estos postulados básicos de la teoría de

la política económica no hubiesen permeado a los encargados del diseño de


52

políticas públicas en el Perú, sobre todo en el ámbito de las políticas sectoria-

les. Se han escogido tres memorandos (9, 10 y 11) sobre el sector energía y el

sector pesca que ejemplifican lo fácil que es hacer caso omiso de estos princi-

pios básicos de política económica. En efecto, muchas veces las presiones po-

líticas terminan llevando a las autoridades a tratar de perseguir más objetivos

de manera simultánea que los que los instrumentos de política al alcance de las

autoridades permiten efectivamente buscar. Y en este contexto, los objetivos

terminan no siendo coherentes entre sí, y el exceso de discrecionalidad lleva

a priorizar el corto plazo a expensas de los objetivos de largo plazo. El mensaje

es claro: no podemos hacer mucho a la vez —hay que priorizar—. El exceso de

voluntarismo no es necesariamente una virtud; puede terminar siendo nefasto.

El exceso de voluntarismo a veces refleja no solo impaciencia, sino tam-

bién desconocimiento sobre nuestro real grado de conocimiento —o, mejor

dicho, de desconocimiento— acerca de cómo funciona la economía y cuál es

su estado en un momento determinado. En el memorándum 12 se enfatiza la

importancia de contar con un buen diagnóstico de la economía para formu-

lar y proponer cambios al manejo de la política macroeconómica. Pero hay

muchos que creen que ser proactivos equivale a intervenir en la economía de

manera discrecional y a veces de forma excesiva. En los últimos años, ante

los shocks externos que nos afectaron, hubo numerosos llamados a cambiar

dramáticamente el manejo de la política fiscal y monetaria; felizmente, no

fueron atendidos.

Implementar una política fiscal anticíclica no es fácil ni se puede ejecutar

de inmediato, mientras que los cambios de la política monetaria pueden tener

implicancias inmediatas para el mercado cambiario. Hay que ser cautos y no

introducir más ruido en la economía. Esto no quiere decir que se deba prescri-

bir un manejo discrecional y anticíclico en circunstancias que así lo ameriten,

pero hay que partir de un diagnóstico realista y sopesar las consecuencias a

mediano plazo de las decisiones de corto plazo.

El manejo de la política macroeconómica no se debe convertir en una fuente

adicional de incertidumbre. En este sentido, nuestra experiencia reciente mues-

tra que, ante los problemas de corto plazo, hay que apostar por el mediano plazo


53

(véase el memorándum 13). Esto implica priorizar el gasto de inversión en vez

de inflar el gasto corriente, y preocuparnos más por la calidad del gasto que por

el nivel del gasto público. Asimismo, debemos trabajar en facilitar la inversión

privada, eliminando las trabas que la dificultan innecesariamente. Para hacer

esto debemos contar con un equipo gerencial de primera dentro del sector pú-

blico, lo cual no es consistente con tener funcionarios mal pagados, ni con un

sistema de incentivos inadecuado que premia la inacción frente a la toma de

decisiones. Trabajar en el mediano plazo requiere mejorar la limitada capacidad

de gestión pública, gastar más en funcionarios altamente calificados y alinear

los incentivos; si no el costo en términos de crecimiento puede ser muy alto.

En el último memorándum de esta sección (el 14) se hace referencia a la

necesidad de que el diseño de las políticas públicas tome en cuenta el rol de

lo irracional en el comportamiento de los seres humanos, sobre todo cuando

estos se agrupan para tomar decisiones. Efectivamente, tal como lo demues-

tra la economía del comportamiento (behavioral economics), las emociones

guían muchas de nuestras acciones. Las amenazas hacen que la gente se ponga

emocional y esto conlleva que sea incapaz de sopesar las opciones frente a sí

con tranquilidad, y que decida de manera “irracional”. Desgraciadamente, en

los últimos años, en medio de crecientes conflictos socioambientales hemos

presenciado confrontaciones innecesarias, amenazas de uno y otro lado, con

el consecuente resultado negativo e ineficiente para la sociedad. Sin duda, es

indispensable tomar en cuenta el aspecto irracional del ser humano al decidir

la forma de negociar con determinados grupos sociales o tratar de introducir

propuestas de política económica al electorado.


54

8. Muchos objetivos, pocos instrumentos

El que los seres humanos enfrentemos una infinidad de necesidades, pero con-

temos con recursos escasos para satisfacerlas, es la razón de ser de la Economía.

De hecho, gran parte del trabajo de los economistas es optimizar el uso de

recursos limitados, con el objeto de maximizar el bienestar de las personas,

de las empresas o de la sociedad. En un entorno de recursos limitados es fácil

comprender que el proceso de optimización necesariamente implica que no

podremos alcanzar de manera simultánea todos nuestros objetivos; que tendre-

mos que optar por algunos y sacrificar otros.

Como agentes individuales o privados nos es fácil entender que no podemos

perseguir demasiados objetivos simultáneamente (divertirme y sacar buena

nota en el examen), pues no contamos con suficientes recursos para alcan-

zarlos (el tiempo del que disponemos es limitado), o porque estos objetivos

pueden ser contradictorios entre sí (satisfacer mi necesidad de dulce y el deseo

de tener una buena figura o, cuando menos, que me entre la ropa). Sin embar-

go, por alguna extraña razón, muchos individuos desconocen esta verdad de

Perogrullo al asumir la función pública y tratan de perseguir muchos objetivos

a la vez, olvidándose de que no cuentan con suficientes instrumentos para

alcanzarlos. El resultado: políticas públicas subóptimas e inestables.

Jan Tinbergen, prestigioso economista holandés y primer premio Nobel de

Economía, esbozó en 1952 un principio general de teoría económica: para al-

canzar un número determinado de metas se requiere que, por lo menos, exista

un número igual de instrumentos que se puedan utilizar para este fin. Diez

años después, el economista canadiense Robert Mundell, quien también sería

honrado con el premio Nobel de Economía, elaboró el “principio de eficien-

cia de los instrumentos”, que nos dice que cada instrumento debe emplearse

para el objetivo sobre el cual es más influyente. ¿Cuánto de esto aplicamos

en nuestro país?

En el Perú, desgraciadamente, muchos de los encargados del diseño de po-

líticas públicas desestiman estos principios básicos de política económica.

Dos ejemplos: (i) en el sector energía se dictan normas ad hoc para abaratar


55

artificialmente el costo de la electricidad (lo cual reduce la rentabilidad de

los generadores), a la vez que se espera promover la inversión privada y lograr

mayor seguridad energética; y (ii) en el sector pesca se busca favorecer a los

pescadores artesanales y de menor escala al no fijarles cuotas de captura, a

la vez que se desea asegurar la sostenibilidad del recurso, lo cual obviamente

requiere ponerle un coto explícito al esfuerzo pesquero. Pero, además de tener

más metas que instrumentos, en ambos sectores se fijan objetivos de carácter

social, un área donde casi no tienen influencia: distribuir balones subsidiados

de gas licuado de petróleo (GLP) o combatir la desnutrición crónica en el país.

¡Timbergen y Mundell por los suelos!

Escogí estos sectores no porque sean los únicos o aquellos en los que esta

confusión sea más grave, sino porque son los que he estudiado recientemente.

Haga usted el ejercicio de identificar este problema en materia del diseño de

la política macroeconómica, educativa, de salud, laboral… Pero, por favor, ¡no

se me deprima en el ejercicio! A pesar de esta gran deficiencia, la verdad es

que no estamos tan mal. La pregunta relevante es: ¿cuánto mejor estaríamos

si, en vez de pretender lograr muchas cosas a la vez, que no son posibles de

alcanzar, nos concentráramos en unas pocas para las cuales sí contamos con

instrumentos efectivos de política?

16 de mayo del 2013


56

9. ¿Cortocircuito en la política energética?

La semana pasada recibí al especialista en energía de un banco de inversión,

quien me dijo: “Un país como el Perú, con una inmensa riqueza hídrica y gasí-

fera, no tendría por qué enfrentar problemas de suministro eléctrico, jamás. Si

los sufre, esto solo se puede deber a que el Estado ha sido incapaz de generar un

marco regulatorio y de promoción de inversiones adecuado…”.

Al terminar la reunión, mi secretaria me avisó que mi esposa estaba en mi

oficina. Me acerqué y me dijo: “Se fue la luz en Miraflores y tengo que entregar

un informe urgente…”. Unos días después, en medio del sermón de la misa del

domingo, y al revés de lo narrado en el Génesis, la luz se hizo oscuridad. Los

ventiladores dejaron de aliviar el sofocante calor del mediodía y me acordé del

banquero de inversión…

El sistema eléctrico peruano presenta actualmente una enorme fragilidad.

Hace tres años que se vienen registrando cortes de luz tanto en el norte como

el sur del país; y en estos días, debido al mantenimiento de la hidroeléctri-

ca del Mantaro, entraron a trabajar todas las plantas existentes, aun aquellas

viejas unidades a diésel que conforman la llamada reserva. Cualquier falla en

estas unidades habría llevado a racionamiento eléctrico. Así estamos.

Por lo general, los problemas de racionamiento (oferta insuficiente para

cubrir la demanda) se deben a intervenciones gubernamentales que llevan a

precios artificialmente bajos. En el caso peruano, las autoridades introdujeron

un costo marginal “idealizado” —en vez del real— para fijar un tope al precio

de la energía en el mercado mayorista. Por otro lado, la remuneración relati-

vamente baja que se otorgó a la potencia durante muchos años llevó a que no

se incrementara la reserva del sector. Ante el problema de falta de capacidad

instalada, se optó por introducir una nueva distorsión: pagar un precio mayor

por potencia solo a los nuevos proyectos que resultasen ganadores en los con-

cursos convocados por Proinversión, generando así regímenes diferenciados

para un mismo servicio.

Como si esto no fuese suficiente, el Organismo Supervisor de la Inversión

en Energía y Minería (Osinergmin) acaba de anunciar la reducción de la tarifa


57

por potencia, que disminuirá aproximadamente en 10% en los próximos quin-

ce meses, afectando los futuros proyectos de generación que tanto necesita-

mos. Así, en plena escasez, la señal de precios del regulador reflejaría, más

bien, abundancia.

De manera adicional, el precio artificialmente bajo fijado para el gas de Ca-

misea ha llevado a que los proyectos hidroeléctricos no puedan competir con

los de gas. Pero en vez de subir el precio de este combustible para la generación

eléctrica, se optó por introducir una nueva distorsión: un premio del 15% en

las subastas para los proyectos hidroeléctricos frente a las demás tecnologías.

Para terminar, preguntémonos: ¿cuánto estamos pagando para darle mayor se-

guridad al actual gasoducto o para que los generadores térmicos puedan fun-

cionar con gas o con diésel en caso de emergencia? Casi nada. No estamos

pagando el costo requerido para gozar de seguridad energética.

Sí, es verdad: las tarifas eléctricas en el Perú son bajas; de hecho, son las más

bajas de las economías de mercado de América Latina. Pero ¿acaso es esto de-

seable? ¿Sostenible? No olvidemos que la energía más cara es aquella con que

no se cuenta, y que la seguridad energética cuesta, no viene gratis.

7 de marzo del 2013


58

10. Los principios de las finanzas y el gas

“No se deben poner todos los huevos en la misma canasta” y “para meterlos

hay que estar seguro de que los vas a poder sacar”, son dos principios básicos

que se le enseñan a todo estudiante de finanzas. El primero de ellos se refiere

a la importancia de diversificar el riesgo de un portafolio y no apostar todo a

un solo activo, por más atractivo y seguro que este parezca. El segundo, que

muchas veces causa sonrisas entre los estudiantes malpensados, resalta la im-

portancia que los inversionistas asignan a recuperar su capital y la estrategia

de salida de sus inversiones. Este último principio, que es el pan de cada día de

todo administrador de portafolio de inversiones, muchas veces no es entendi-

do por los políticos.

Para ilustrar la relevancia de “poder sacar para decidir meter” es convenien-

te comparar lo que sucedió en nuestro país durante la segunda mitad de los

años ochenta con lo que está sucediendo en la actualidad. En aquel entonces,

el gobernante de turno, preocupado con la crisis de la deuda que aquejaba a

la región y la consecuente escasez de divisas, decidió anunciar un límite uni-

lateral al servicio de la deuda, congelar los depósitos en moneda extranjera e

introducir controles de cambios. Además de los desastrosos resultados que esto

produjo y que todos conocemos, es importante señalar que la consecuencia di-

recta fue que “se sacó más de lo que se metió” durante ese periodo: la inversión

privada colapsó y, al desaparecer las fuentes voluntarias de financiamiento,

la trasferencia neta de recursos se tornó negativa, nos quedamos sin reservas

internacionales y el tipo de cambio real (mercado paralelo) se mantuvo en

niveles históricos muy altos.

En contraposición con lo que sucedió entonces, hoy en día no hay barreras

para la movilidad de capitales, el control de cambios es impensable y ningún

inversionista tiene problemas para repatriar utilidades o liquidar sus inver-

siones en el país. ¿Y la consecuencia? Vienen más capitales de los que se van,

estamos viviendo un boom de inversión privada y el nivel de reservas interna-

cionales rompe récords todas las semanas, en la medida en que el Banco Cen-

tral de Reserva del Perú (BCRP) interviene constantemente en el mercado


59

cambiario para tratar de frenar una caída más abrupta del tipo de cambio. La

lección es clara: para meter tengo que estar seguro de que podré sacar.

¿Y qué tienen que ver estos principios e historia con el gas? Pues todo. Hoy

existen algunos “iluminados” que sostienen que para defender la seguridad

energética del país es conveniente no exportar el gas. Esta propuesta es si-

milar a la que prevaleció en la segunda mitad de los ochenta, en el sentido

de defender las reservas internacionales introduciendo controles cambiarios y

restringiendo los movimientos de capital. Nuestros iluminados se olvidan de

que fortalecer la seguridad energética pasa necesariamente por el fomento de

la exploración en hidrocarburos y la promoción de la inversión en generación

de energía (hidroeléctrica y de otras fuentes renovables). Pensar que se va a

invertir en gas si prohibimos su exportación (que es la forma en que los inver-

sionistas previeron recuperar parte importante de su inversión), es desconocer

los principios básicos de las finanzas y los negocios.

Por otro lado, hacer anuncios unilaterales desde el gobierno en el sentido de

que se renegociarán los contratos tampoco resulta prudente. Evidentemente,

todo contrato se puede renegociar y perfeccionar; y, en efecto, los contratos

en cuestión ya han sido modificados en diversas oportunidades. Sin embargo,

el anuncio presidencial de que se buscaría cambiar las condiciones contrac-

tuales para la exportación del gas puede convertirse en un tiro por la culata

(tal como sucedió con el anuncio del límite al servicio de la deuda externa del

28 de julio de 1985), pues a nadie le gusta que le impongan cambios y, menos

aún, enterarse de los mismos por televisión. El anuncio puede resultar aún más

desacertado si la población, los grupos políticos y los inversionistas perciben

que el gobierno cambiará las condiciones contractuales como producto de pro-

testas callejeras de gente que ni siquiera conoce los contratos.

2 de agosto del 2010


60

11. La pesca y la seguridad alimentaria

En un país como el Perú, caracterizado por tener altos índices de desnutrición

crónica y alarmantes tasas de desnutrición infantil, el concepto de seguridad

alimentaria es aparentemente atractivo, socialmente inclusivo y, por lo tanto,

políticamente correcto. Pero, en mi opinión, se trata de un concepto elusivo

que ha llevado a grandes equivocaciones en materia de política sectorial, en

particular en el sector pesca.

Según la FAO, “existe seguridad alimentaria cuando todas las personas tie-

nen en todo momento acceso físico y económico a suficientes alimentos ino-

cuos y nutritivos para satisfacer sus necesidades alimenticias…”. Claramente,

el “acceso físico” o la disponibilidad de alimentos se aseguran con la produc-

ción nacional de los mismos y también con su importación. Sería insensato

pretender que una economía pequeña y abierta, como la peruana, aspire a

producir todos los alimentos que su población consume. Realmente, todos los

años importamos miles de toneladas de alimentos básicos, como trigo, soya,

carnes y productos lácteos. El año pasado nuestras importaciones de alimentos

bordearon los 2.300 millones de dólares.

En el contexto actual de inserción plena en el comercio internacional, tam-

poco debe sorprender que el Perú exporte alimentos. De hecho, el boom de las

agroexportaciones es uno de los éxitos del modelo económico. ¿Qué pensaría

usted si algún congresista, preocupado por nuestros elevados niveles de desnu-

trición, promoviese una iniciativa legislativa que priorice el uso de las tierras

agrícolas para la producción de alimentos para consumo masivo nacional? Pro-

bablemente, el razonamiento detrás de su iniciativa sería algo como: “¿por qué

cultivar y exportar espárragos, alcachofas, uvas o paltas, si nuestros niños están

desnutridos?”. Como dice el refrán, el camino al infierno (o a políticas públi-

cas contraproducentes o desastrosas) está empedrado de buenas intenciones…

El hipotético ejemplo anterior es importante porque ilustra lo irracional de

la posición y las falacias a las que puede llevar el no entender cómo se alcanza

la seguridad alimentaria en un mundo globalizado como en el que vivimos.

Para incrementar la seguridad alimentaria debemos asegurar la sostenibilidad


61

de nuestra producción, maximizando su valor y dándole trabajo bien remu-

nerado a los peruanos. En efecto, el “acceso económico” a los alimentos se

asegura si la población cuenta con los recursos adecuados para adquirirlos; es

decir, si tiene acceso a un trabajo digno y bien remunerado.

En el caso de la pesca, sin embargo, hemos caído en el absurdo de obligar

a los pescadores artesanales de anchoveta que la destinen exclusivamente al

consumo humano directo (CHD), cuando pueden obtener ingresos mucho

mayores si la venden a las plantas harineras. Muchos creen que esta restricción

fomenta la producción de alimentos altamente nutritivos y baratos para nues-

tra población. Pero la verdad es que lo único que hace es fomentar un mercado

negro y la corrupción, pues hoy gran parte de los desembarques artesanales de

anchoveta se “desvía” a la harina. No solo los pescadores reciben menos por

su trabajo, sino que la sostenibilidad de la especie se vulnera, pues los desem-

barques artesanales de anchoveta, no sujetos a cuota, han venido creciendo y

muy probablemente lo continúen haciendo.

Seamos claros: contribuiremos a la seguridad alimentaria en la medida en

que cuidemos nuestra biomasa y aseguremos su sostenibilidad mediante la es-

tricta supervisión y el control del total de los desembarques de anchoveta,

tanto de la flota industrial como artesanal.

19 de julio del 2012


62

12. El buen diagnóstico y la economía

Cuando la salud nos falla, muchos de nosotros vamos al doctor. ¿Para qué?

Para que haga un diagnóstico de qué está afectando a nuestro organismo y, a

partir de este análisis, recomiende qué tratamiento seguir y qué medicinas to-

mar. La importancia de contar con un buen diagnóstico, no solo correcto sino

oportuno, es clara para todos y no necesita mayor explicación. Por eso gasta-

mos en ir al doctor; y es claro que, cuando acudimos a la ayuda del profesional,

no está en nuestros planes que este se equivoque o que sus recomendaciones

choquen con el sentido común. Cuando el doctor se equivoca, los resultados

son deplorables: “tómese estas pastillitas para los gases” y resulta que el pa-

ciente tiene que internarse de emergencia al día siguiente por una apendicitis

no tratada a tiempo…

Lo mismo sucede con la economía: está constantemente sujeta a diversos

tipos de shocks (externos, de la naturaleza, de confianza) que afectan su des-

empeño en el corto plazo. Es más, su performance en el mediano y largo plazo

dependerá de las respuestas de política económica que se den en los sucesivos

cortos plazos (de los “remedios” aplicados). Al igual que en el caso de la salud

personal, con el fin de recetar adecuadamente en materia económica es im-

portante partir de un buen diagnóstico, para lo cual es útil contar con un buen

especialista y, en casos graves, recurrir a una junta médica de primera. Eviden-

temente, se pueden equivocar, y debemos estar alertas cuando su evaluación

y sus recomendaciones chocan con el sentido común. Por ejemplo, cuando

escuchamos “tómese estas pastillitas…” y estamos muriéndonos del dolor del

lado derecho del abdomen, puede resultar útil pedir una segunda opinión.

¿Está la economía peruana enfrentando un problema grave de salud? La ver-

dad, creo que no. Hasta hace muy poco éramos la estrella de la región. En los

últimos diez años fuimos el país que más creció en América Latina, nuestro

ingreso per cápita se incrementó como nunca antes en nuestra historia y la

pobreza se redujo, también, en una proporción sin precedentes. La inflación

peruana es de las más bajas del mundo, las reservas internacionales han llegado

a picos históricos, el endeudamiento público como porcentaje del PBI se ha


63

reducido significativamente, el sistema financiero se ha fortalecido, y hasta

hace poco reinaba un ánimo exuberante y contagioso. ¿Dónde está la gravedad

de la situación económica?

Lo anterior no quiere decir que todo esté bien. Seguimos siendo un país

pobre, inequitativo y con grandes problemas estructurales irresueltos (salud,

educación, nutrición, seguridad, instituciones débiles, por mencionar solo al-

gunos). Pero de allí a hablar de recesión y malas políticas económicas, hay un

salto cuántico que preocupa. Y preocupa mucho justamente por quién lo dice.

Lo indudable es que la economía se está desacelerando. El enfriamiento se

debe a que un sinnúmero de proyectos de inversión privada se han puesto en

stand by debido a la incertidumbre reinante en el país. Incertidumbre que no

surge del manejo fiscal poco feliz de los últimos meses, sino, y sobre todo, de

las propuestas económicas hechas durante la campaña electoral por el presi-

dente electo. Seamos claros: estas ofertas del pasado reciente y las indefinicio-

nes del presente ahuyentan la inversión y, con ello, nos llevan no solo a una

desaceleración temporal de la economía, sino a un menor crecimiento en el

mediano y largo plazo. Los inversionistas están esperando señales positivas de

las nuevas autoridades; necesitan confort. Si no lo encuentran, los proyectos

pasarán de un estatus de stand by a uno de “ya fue”. Como producto de esto,

creceremos menos y tendremos más pobres.

¿Qué hacer en este contexto? Proponer una política fiscal “anticíclica” tra-

dicional (es decir, gastar más) es el resultado de un diagnóstico equivocado:

“Tómese esta pastillita…”. No, señores, no se equivoquen, no se trata de un

gas. El problema es mucho más grave; estamos frente a una crisis de confianza.

Agarren al toro por las astas y emitan señales claras y constructivas.



64

13. ¿Problemas en el corto plazo? A trabajar en el mediano plazo

La economía mundial se está desacelerando, las perspectivas de los precios de

nuestras exportaciones se han deteriorado y el déficit de la cuenta corriente de

la balanza de pagos (CC) se incrementará de manera importante. La Reserva

Federal de Estados Unidos podría modificar su política y, con ello, cambiar el

curso de la economía mundial en el corto plazo. Este posible endurecimiento

monetario se suma a recortes del gasto federal norteamericano, por lo que la

desaceleración económica en ese país y en el mundo podría ser mayor que

la prevista. De hecho, los organismos multilaterales continúan revisando sus

pronósticos de crecimiento a la baja. Y nos volvemos a preguntar: ¿ya fueron

las vacas gordas?

En este contexto, ¿qué que deberían hacer nuestras autoridades? Plantear

una política fiscal anticíclica (incrementar el gasto público) o señalar que el

BCRP debe estimular el gasto privado bajando su tasa de interés de referencia

(cuando el tipo de cambio está subiendo) no tiene mayor asidero y podría ser

contraproducente. Medidas cortoplacistas como las indicadas no estimularían

la economía; lo que probablemente generarían sería mayor ruido y turbulen-

cia, debido al deterioro fiscal inducido y a la mayor volatilidad cambiaria.

El consecuente incremento de la incertidumbre tendría, más bien, un efecto

negativo sobre la inversión privada y el crecimiento.

El año pasado el crecimiento llegó a 6,3%, el superávit del sector público fue

de 2,2% del PBI y el déficit en la CC representó 3,6% del PBI. En el último

reporte de inflación del BCRP estas cifras se proyectan en 6,1%, 0,7% y 4,4%

respectivamente. Probablemente el crecimiento sea menor (por debajo del

6%) y el déficit externo algo mayor (llegando a niveles que harán levantar la

ceja a más de un analista). Estas cifras muestran por qué plantear una política

anticíclica carece de sentido. La situación macroeconómica no está mal. No

es muy probable que el crecimiento caiga por debajo del 5%, pero si incremen-

tásemos el gasto fiscal podríamos incurrir nuevamente en un déficit público y

elevaríamos el ya abultado déficit externo.


65

¿Qué hacer, entonces? Apostar por el mediano plazo. Priorizar el gasto de in-

versión en vez del gasto corriente y preocuparnos más por la calidad del gasto

que por el nivel del gasto público. En este mismo sentido, resulta indispensable

destrabar la inversión privada. El mantener altas tasas de inversión privada en

un contexto de desaceleración global es ya en sí una meta difícil de lograr, pero

casi imposible de alcanzar si entrampamos innecesariamente la acumulación

de capital en el país. ¿Que hay que cuidar el medio ambiente? Sí, sin duda.

¿Que hay que proteger a las comunidades nativas? Por supuesto. Pero lo que

no podemos hacer es empoderar a minorías para que, por desconocimiento,

incapacidad o intereses subalternos, frustren las expectativas de las mayorías,

que claman por más oportunidades y aspiran a un mejor futuro.

¿Son apropiadas las recientes medidas de promoción y agilización de la in-

versión pública y privada? Sin duda, los anuncios del gobierno apuntan en la

dirección correcta. Cabe preguntarse, sin embargo, con qué equipo gerencial

se van a implementar. Difícilmente con gerentes mal pagados. Hay que ser

realistas y corregir el error del gobierno anterior en este campo (tal vez el

mayor error en materia económica de García II). Trabajar en el mediano plazo

requiere mejorar la limitada capacidad de gestión del sector público. Si no lo

hacemos, incurriremos en un altísimo costo para la sociedad.



66

14. Irracionalidad, emociones y política económica

La piedra angular de la teoría económica neoclásica es el supuesto de que

los seres humanos actuamos racionalmente. Por racionalidad se entiende que

podemos identificar nuestras metas y que, entre las varias estrategias existen-

tes para alcanzarlas, escogeremos aquellas que incrementen (“maximicen”)

nuestra probabilidad de alcanzarlas. Este supuesto fundamental se convirtió

casi en un dogma de fe y permitió que la Economía se desarrollase como la

ciencia social más relevante del siglo XX (o, por lo menos, eso pensamos los

economistas).

Sin embargo, el supuesto de la racionalidad parece no haber estado exen-

to de la “ley de rendimientos decrecientes”, también postulada por la teoría

neoclásica. Por lo tanto, no resulta sorprendente que cada vez nos encontre-

mos con más cuestionamientos al supuesto de racionalidad y su relevancia o

aplicabilidad a diferentes esferas de la vida humana. De hecho, ya van varios

premios Nobel de Economía otorgados a académicos que han cuestionado este

supuesto, no para dejarlo de lado, pero sí para matizarlo y entender sus limi-

taciones.

Todos sabemos que, al igual que la razón, las emociones guían muchas de

nuestras acciones. ¿Cómo comprender, si no, la fe religiosa, el ser fanático de

un equipo de fútbol o tomar rumbos de acción que nos hacen daño, sabiendo

desde un principio que el resultado será perjudicial para nosotros? Sin embar-

go, los economistas hemos olvidado esto con mucha frecuencia y de allí lo

contraproducentes o inefectivas que puedan haber resultado algunas de nues-

tras propuestas de política económica en el mundo real. Esto está cambiando.

Hay muchos desarrollos recientes en la literatura económica que están mejo-

rando nuestra capacidad de entender el mundo.

En el libro Getting more, el profesor Stuart Diamond (Wharton School)

provee un interesante análisis de las estrategias de negociación. Concluye que

las amenazas, a pesar de la gran frecuencia con que se utilizan, resultan ser una

de las estrategias menos eficaces: “Las amenazas hacen que la gente se ponga

emocional y conlleva que sea incapaz de ver las cosas con la suficiente claridad


67

como para lograr que hagan efectivamente lo que uno quiere. Cuando la gente

trata de obligarte a hacer cosas, te avergüenza” (you lose face). Las amenazas

activan la parte emocional del individuo, en vez de apelar a su “yo racional”,

y conducen al fracaso de las negociaciones.

Otra estrategia analizada por Diamond es la de “tómalo o déjalo”. En una

investigación, le ofreció a una persona diez dólares para compartirlos con otro

individuo, pero si el otro no estaba de acuerdo con la repartición propuesta,

ninguno obtendría un solo centavo. Cuando a la otra persona se le ofreció

un dólar, 75% de los entrevistados rechazaron la oferta. El autor remarca que

“esto carece de racionalidad. Es mejor irse a casa con un dólar que con nada.

Pero el sentido de injusticia —la otra persona se lleva la mayor parte del dine-

ro disponible— la hace actuar de manera emocional, yendo contra sus objeti-

vos e intereses. Por otra parte, 95% de las personas estuvieron de acuerdo con

la repartición cuando se hizo 50/50, mientras que cuando a una de las partes se

le ofrecieron tres dólares, en dos tercios de los casos no se llegó a un acuerdo”.

Por lo tanto, uno debe tomar en cuenta la irracionalidad al decidir la forma

de negociar con otros grupos o tratar de introducir propuestas de política eco-

nómica. “Si existe la probabilidad de que la contraparte actúe irracionalmen-

te, es necesario ofrecer pagos emocionales”, concluye Diamond.

20 de septiembre del 2012

PARTE IIIPOLÍTICA

MACROECONÓMICA


70

Política macroeconómica

71

Habiendo revisado algunos preceptos para la formulación de políticas públicas

y visto lo fácil que es caer en objetivos contradictorios y, por ende, en políticas

inestables, en esta sección se presenta un conjunto de memorandos referidos

al manejo de la política macroeconómica. En los tres primeros (15, 16 y 17)

se tocan algunas disyuntivas macroeconómicas que enfrentan las autoridades

y la importancia de que exista una estrecha coordinación entre el manejo de

la política fiscal (en manos del Congreso de la República y del Ministerio de

Economía y Finanzas, MEF) y el manejo de la política monetaria (en manos

del BCRP). En efecto, en una economía pequeña y abierta como la nuestra, la

“mezcla” de políticas fiscal y monetaria resulta muy importante en términos

de la dinámica macroeconómica, y usualmente tiene consecuencias inmedia-

tas sobre el mercado cambiario. Un aspecto interesante de los memorandos

seleccionados es que fueron escritos cuando las autoridades estaban tratando

de retirar los estímulos fiscales y monetarios que se habían introducido como

respuesta a la crisis financiera internacional del 2008-2009. En efecto, el mun-

do real nos demuestra que introducir y retirar estímulos es mucho más difícil

de lo que la lectura de los libros de texto indicaría.

Mucho se ha escrito sobre el ciclo político del gasto público. Y aunque en el

caso peruano el hecho de que no haya reelección inmediata atenúa en algo este

vínculo, en el 2011, al final del segundo gobierno de García, se dio el hecho

insólito de que, en plena campaña electoral, el gobierno saliente optase por

reducir los impuestos (el impuesto general a las ventas, IGV). Es verdad que la

mayor parte de los candidatos (con la notoria excepción del que ganó) habían

incluido en su plataforma electoral el reducir la tasa del IGV, y probablemente


72

el presidente saliente optó por adelantarse a sus eventuales contrincantes en

función de cálculos típicos de los políticos y que nos resultan tan difíciles de

entender a los economistas. En cualquier caso, este acto constituyó un des-

propósito, pues la economía no necesitaba un impulso fiscal adicional. Esta

problemática es analizada en el memorándum 18, “Peligrosa pifia fiscal”, y en

él surge nuevamente el tema de la mezcla de la política fiscal y monetaria, y su

impacto sobre el tipo de cambio. Este episodio debe llamar la atención sobre

la necesidad de ponerle límites a la discrecionalidad en materia impositiva.

Habiendo hablado de impuestos, el siguiente memorándum (19, “El

drawback y los subsidios en los tiempos del cólera”) se centra en el tema de

los subsidios. En este se analiza la real naturaleza del drawback, viéndose que

—a pesar de su nombre— no se trata de una restitución arancelaria sino de

un subsidio a la exportación. Y el problema no es que sea un subsidio, pues los

subsidios constituyen un importante instrumento de política económica cuan-

do son bien utilizados, sino que no esté adecuadamente focalizado. Cuando

se analiza la historia del drawback y su aplicación en la actualidad, se puede

observar que este instrumento ha sido desnaturalizado con el tiempo; ahora

refleja presiones mercantilistas (rent-seeking activities) antes que una lógica

macroeconómica o una estrategia sectorial. Al respecto, es interesante con-

trastar la casi nula discusión en torno a este subsidio y aquella que se da en tor-

no a los programas sociales, como Juntos, donde se exige y ofrece focalización

(incluyendo la “graduación” de los beneficiarios). Sin duda, es hora de revisar

a fondo el manejo de este importante instrumento de política económica.

En los últimos tres memorandos de esta sección (20, 21 y 22) se regresa a un

tema central de la formulación de la política económica: esta se debe diseñar

pensando en el mediano y largo plazo. Aun en circunstancias tan excepcio-

nales y graves como la de la crisis financiera internacional del 2008-2009,

resultó prudente poner la mira en el mediano plazo. Lo realmente importante

del Plan de Estímulo Fiscal del año 2009 no fue que se lograse implementar

rápidamente y de manera efectiva una política de gasto fiscal de carácter anti-

cíclico (de hecho, esta demoró en implementarse). Más bien, el aporte del mi-

nistro Luis Carranza fue hacer, en medio de la crisis, un anuncio coherente que


73

contribuyó a reducir el susto de los inversionistas. El ministro habló con clari-

dad de la naturaleza temporal del problema y del Plan, y se focalizó en tratar de

acelerar los proyectos de inversión pública (que, aprendimos, son bien difíciles

de acelerar). Focalizarse en el gasto de capital más que en el gasto corriente, y

en el mediano plazo más que en el corto plazo, contribuyó a que en el 2010 la

economía retomase su senda de crecimiento alto y sostenido. Una lección que

surge de este episodio es que hay que poner atención no solo al nivel del gasto

público, sino —y sobre todo— a la calidad y composición del mismo.

En los años 2011 y 2012 volvimos a enfrentar riesgos de desaceleración del

crecimiento económico. En el 2011, la desaceleración se explicó por el menor

dinamismo de la inversión, sobre todo de la inversión pública. Esto se explicó

por el calendario electoral; a comienzos de año se instalaron los nuevos go-

biernos regionales y locales, con lo que la inversión pública a cargo de ellos

virtualmente colapsó, mientras que la inversión a cargo del gobierno central

también se vio afectada por las elecciones generales de ese año.

¿Qué vamos a hacer en el futuro para aminorar este “ciclo político de la in-

versión pública”? Este tema debería entrar a la agenda de la política fiscal del

país. En el 2012, según el MEF, los riesgos que podían afectar al crecimiento

a corto y mediano plazo eran sobre todo de naturaleza externa. Sin duda, las

autoridades no miraron lo suficiente los riesgos internos. De hecho, estos eran

y continúan siendo importantes, pues la inversión no fluye hacia donde no es

bienvenida, hacia donde las reglas del juego no se respetan ni hacia donde la

ley no impera, y las protestas socioambientales en torno a los grandes proyec-

tos de inversión, así como la telaraña burocrática, se convirtieron en grandes

trabas a la inversión en el Perú. En este contexto, los gobiernos tienen que ser

muy cuidadosos con los mensajes y las señales que dan, evitando enrarecer el

clima de inversión en el país.


74

15. La política macro y el dólar I

¿Cuál es el manejo adecuado de la política macroeconómica en el actual en-

torno de incertidumbre mundial? El temor al double dip se va contagiando en-

tre los analistas, la volatilidad de los mercados financieros tiene mareados a los

inversionistas, el señor Roubini nos vuelve a alertar sobre los problemas macro

subyacentes en el primer mundo y vaticina una severa desaceleración de la

economía mundial. En contraposición a las malas noticias y temores de afuera,

la economía peruana sigue recuperándose y crece aceleradamente, a tasas que

alarman a algunos que claman por mayor prudencia, pero que otros consideran

transitorias, ya que supuestamente el enfriamiento económico mundial nos

volverá a frenar. En la visión de estos últimos, “si no sabemos si estamos frente

al inicio del segundo dip del double dip, ¿cómo vamos a desactivar nuestro

programa de estímulo económico?”.

¿Qué hacer? “En la duda, abstenerse”, decía un viejo amigo, quien lo perdió

todo, hasta el buen humor, como producto de la abstinencia… Nouriel Rou-

bini nos dice que el riesgo más grande de política económica que se enfrenta

en la actualidad es “no hacer nada y esperar que lo mejor suceda”. Es cierto

que nuestras disyuntivas no son tan difíciles como las que enfrentan Europa,

Estados Unidos o, incluso, China; sin embargo, en materia macroeconómica

es necesario actuar.

No somos pocos los que abogamos por mayor prudencia fiscal y aplaudimos

los anuncios que se han hecho para desactivar las políticas de estímulo fiscal

del 2009. Ante la reactivación económica, ya no resultan necesarias e, in-

cluso, podrían ser desestabilizantes. Aun en un escenario de desaceleración

mundial, como el que prevén algunos analistas, el dinamismo de nuestra de-

manda interna nos debería permitir crecer a tasas bastante razonables (5-6%),

sin la ayuda del estímulo fiscal. “¿Y si la situación se pone tétrica afuera?”.

Bueno, cruzaremos ese puente cuando lleguemos a él. Ahora lo recomendable

es ejecutar lo anunciado: ser prudentes en un contexto de reactivación soste-

nida de la economía.

Aunque la estabilización macroeconómica recae principalmente en el


75

manejo de la política fiscal, el BCRP también cumple un rol y, por lo actuado,

parece ser que le resulta bastante más fácil cumplirlo en la fase expansiva del

ciclo (como ahora), cuando tiene que ajustar y subir la tasa de interés, que en

la fase recesiva (como en los seis meses que siguieron a la caída de Lehman

Brothers, en septiembre del 2008), cuando debe reducir las tasas de interés e

inyectar liquidez. En efecto, desde mayo el BCRP viene subiendo la tasa de in-

terés de referencia, y lo viene haciendo de manera moderada (25 puntos base

cada vez); recientemente la volvió a subir a 2%, y es probable que esta tenden-

cia alcista siga su curso. Aunque la transmisión de estos aumentos de la tasa

de referencia a las tasas de interés relevantes para las decisiones de consumo

e inversión es lenta, su transmisión al mercado cambiario es casi inmediata y,

por esto, es probable que la tendencia a la apreciación del sol se fortalezca en

lo que resta del año. Así, es altamente factible que veamos otra vez al BCRP

comprando dólares, ganando reservas, vendiendo certificados de depósito para

esterilizar sus compras de moneda extranjera e, inclusive, decretando nuevos

aumentos en la tasa de encaje (un instrumento algo heterodoxo que utilizó

con gran acierto en el 2008).

Pero lo que puede hacer el Banco Central es poco en relación con lo que

debe hacer el Ministerio de Economía; y si el peso de la estabilización recae

fundamentalmente en el primero, entonces la tendencia a la apreciación del

sol podría ser muy fuerte y contraproducente. En este contexto, la “mezcla”

adecuada de la política fiscal y la monetaria regresa al centro del escenario,

y la necesidad de coordinarlas se incrementa. Esperemos que en los próximos

meses la comunicación y coordinación entre ambas instituciones sea muy flui-

da, y que sus acciones permitan evitar una volatilidad excesiva en el tipo de

cambio y en la actividad económica.



76

16 Dilemas macro: ay, ay, ay

Las altas tasas de crecimiento que está experimentando la economía perua-

na han llevado a que muchos economistas enfaticemos la importancia de no

sobrecalentar la economía. Y a pesar de que la inflación subyacente se ha

mantenido relativamente estable a lo largo del año, el Banco Central sigue,

con preocupación, el ligero pero progresivo incremento en la inflación anual

(de 0,25% en el 2009 a 2,3% en agosto). En este contexto, tasas de crecimien-

to anual del PBI cercanas o superiores al 10% no son motivo de alegría sino

de alerta, pues difícilmente resulten sostenibles. ¿Cómo explicarles esto a los

peruanos?

Explicarlo no es siempre fácil. Por ejemplo, el hecho de que el mundo de-

mande más de nuestros productos —y de que mejoren nuestros términos de

intercambio— no implica que la economía se sobrecaliente: lleva a que nues-

tros ingresos crezcan; y si esta mejora de los precios de nuestros productos es

permanente, también lo será el incremento de los ingresos (como le pasaría a

un agricultor o a un panadero). El sobrecalentamiento de la economía usual-

mente se produce cuando tratamos de producir más de lo que podemos, o de

correr más rápido de lo que nuestro cuerpo da. Y aunque es posible por cortos

periodos de tiempo acelerar el paso —con el consecuente aumento de nuestras

pulsaciones—, debemos tener claro que la carrera para salir del subdesarrollo

en la que estamos metidos es una maratón, no una de cien metros planos. No

podemos correr la primera carrera al paso que correríamos la segunda; nuestro

cuerpo simplemente no da. Y como bien saben los atletas, el estar acelerando

y desacelerando el paso a cada rato no es la mejor manera de correr una mara-

tón: uno pierde. Hay que correr a un paso sostenido.

Como diría el Chavo, “sin querer queriendo” hemos empezado a correr a

paso de cien metros planos, y el problema es que el cuerpo no da. Nuestro

entrenador debería gritarnos “¡Baja el ritmo, que todavía queda mucho!”.

Algunos analistas creen que nuestros “entrenadores” (MEF y BCRP) ya han

tomado medidas para hacerlo. La ministra de Economía anunció hace unos

meses el inicio del ajuste fiscal, y el BCRP subió en repetidas oportunidades


77

la tasa de interés de referencia. Veamos qué ha pasado. La ministra nos regala

sonrisas maravillosas, a la vez que se pelea con otros ministros para aguantar

el gasto, y constata, mes a mes, que la dinámica de los proyectos de inversión

ya iniciados, la inercia del aparato público y las dificultades impuestas por el

calendario político hacen que del dicho al hecho haya mucho trecho.

Por otro lado, el BCRP ha subido su tasa de interés de referencia, de 1,25%

a comienzos de año, a 2,50% en la actualidad. En términos reales, ¡dicha tasa

ha disminuido con respecto a su nivel de fines del año pasado! En efecto, la

inflación anualizada del último trimestre del 2009 fue 0,41% y la inflación

anualizada de junio-agosto del 2010 fue de 1,93%; si restamos de la tasa nomi-

nal de referencia la tasa de inflación, comprobaremos que la tasa de interés de

referencia, en términos reales, es hoy más baja que en el 2009. Nuevamente,

del dicho al hecho hay mucho trecho. ¿Qué les pasa a nuestros entrenadores?

Si saben qué hay que hacer, ¿por qué no lo hacen? Estamos hablando de eco-

nomistas serios e inteligentes, esencialmente buenos técnicos. ¿Y entonces?

La verdad es que la coyuntura que enfrentan es bastante complicada: el BCRP

puede subir la tasa de referencia, pero teme lo que le pasaría al tipo de cambio.

Si con el aparentemente insuficiente aumento de la tasa de interés de referen-

cia, y a pesar de haber subido el encaje para los depósitos en dólares a 120%,

el BCRP está otra vez interviniendo fuertemente en el mercado cambiario

y acumulando reservas internacionales a un paso en apariencia insostenible,

¿qué puede hacer y qué va a pasar?



78

17. La política macro y el dólar II

Recientemente subrayamos la importancia de no sobrecalentar la economía,

para lo cual es necesario introducir modificaciones al manejo de la política

macroeconómica. Y aunque sería prematuro decir que la economía está sobre-

calentada, también sería absurdo pensar que hay que esperar a que se sobreca-

liente para recién tomar acciones correctivas. Creo que esta es una premisa en

que la mayor parte de los economistas podemos estar de acuerdo; también es

probable que muchos coincidamos en que en las actuales circunstancias no es

necesario continuar estimulando la actividad económica.

En efecto, la fuerte desaceleración del 2009 quedó atrás y estamos viviendo

nuevamente un boom. El BCRP acaba de corregir su predicción del creci-

miento para el 2010, elevándola a 8%. Cifras recientes del INEI indican que

el PBI creció en 9% en julio, tras crecer en más de 10% durante el segundo

trimestre del año (el ingreso nacional disponible, que es un mejor indicador de

la capacidad de gasto, habría crecido aún más: 12,5% en el segundo trimestre).

Asimismo, el crecimiento del consumo, de la inversión privada y del empleo

urbano, junto con las encuestas de expectativas, refleja el optimismo gene-

ralizado que prevalece en el país antes del ruido político que empezaremos a

escuchar con las elecciones que se avecinan.

Es claro, entonces, que hay que retirar los estímulos, tanto fiscal como mone-

tario, y hay que hacerlo de manera coordinada. Ya hemos comentado lo difícil

que resulta frenar más rápidamente el gasto público en las actuales circunstan-

cias políticas, pero ¡hay que hacerlo! Al respecto, es de esperar que la gestión

de Ismael Benavides al frente del MEF se caracterice por un efectivo control

y transparencia del gasto. El ministro tiene un gran reto en la discusión y las

necesarias modificaciones del Proyecto de Presupuesto para el 2011, pero tam-

bién tiene que encargarse de implementar una política más austera en lo que

resta del año. En efecto, si el gobierno gasta más y financia dicho gasto con sus

depósitos en el BCRP, esto se reflejaría en una expansión monetaria no desea-

da, que este banco tendría que esterilizar para evitar posibles presiones infla-

cionarias. Al respecto, no hay que olvidar que la inflación anual se ha venido


79

incrementando gradualmente, de 0,25% a fines del 2009 a 2,3% en agosto.

Con respecto a la política monetaria, el BCRP ha venido elevando pro-

gresivamente la tasa de interés de referencia. Con el último incremento, esta

llegó al 3%. Sin embargo, cabe notar que, a pesar de esta alza gradual, en la

actualidad la tasa de referencia se sitúa por debajo del 1% en términos reales

(tasa nominal menos inflación). Hay que recordar, además, que la tasa real es

la relevante para las decisiones de gasto y, por lo tanto, la demanda agregada.

Por otro lado, los principales agregados monetarios (emisión primaria, dinero

y liquidez) han crecido a tasas superiores al 25% en los últimos doce meses.

Difícilmente puede considerarse esto como una política monetaria neutral o,

menos aún, contractiva. Si la inflación sigue subiendo, entonces el BCRP se

verá forzado a ajustar, ahora sí de verdad, la política monetaria. En este con-

texto, el Banco Central seguiría subiendo la tasa de interés de referencia y la

tasa que paga por sus certificados de depósito, y el dólar continuaría su caída

en el mercado cambiario. En un escenario así, una apreciación adicional de la

moneda del orden del 3% o 4% no sería sorprendente, con lo que el tipo de

cambio podría acercarse a 2,70 soles por dólar (tasa proyectada por muchos

analistas y bancos de inversión a mediados del 2008, cuando vivíamos una

situación similar a la actual).

El necesario ajuste de la política macroeconómica no puede descansar pri-

mordialmente en la política monetaria; esto sería contraproducente y llevaría a

una sobreapreciación del sol. Se requiere una acción coordinada entre el Banco

Central y el MEF, en la que este último frene efectivamente el gasto público.



80

18. Peligrosa pifia fiscal…

Hace 15 días, a menos de 75 días de las elecciones, el presidente Alan García

y su ministro de Economía nos sorprendieron con el anuncio de que bajarían

los impuestos en el tramo final del gobierno. La tasa del impuesto general

a las ventas se redujo del 19% al 18% y la del impuesto a las transacciones

financieras se redujo a un décimo del valor vigente al momento del anuncio.

La medida suscitó respuestas variadas entre economistas y políticos. Como

es usual, los economistas presentaron diversos análisis del tema, argumentos

tanto a favor como razones en contra, señalando, eso sí, su sorpresa por el

momento del anuncio.

La falta de consenso de los economistas contrastó con la unanimidad de la

votación con que la Comisión Permanente del Congreso aprobó las medidas

propuestas por el Ejecutivo. Apristas, nacionalistas, fujimoristas, acciopopu-

listas, pepecistas…, en fin, todos, todos, votaron a favor. La mayor parte de

los candidatos a la Presidencia también se subieron al tren. El supuesto rédito

electoral de mostrar que el candidato en cuestión quiere menos impuestos y la

necesidad de subir en las encuestas los hizo trepar al tren, y rápido. La notable

excepción fue Alejandro Toledo, quien, al liderar por un amplio margen la

intención de voto, siente que tendrá que cargar con el costo de esta decisión.

No sorprende, entonces, que no estuviese de acuerdo.

Es claro que a nadie le gusta los impuestos, por eso se imponen (de allí su

nombre) y no se solicitan. Los impuestos son necesarios, y los pueblos alrede-

dor del mundo y a lo largo de la historia los aceptan porque se requieren para

financiar al Estado. A punta de hiperinflación y sobrendeudamiento, en el

Perú hemos aprendido que los impuestos son la forma más sana y eficiente de

financiar el gasto público. La discusión ideológica puede darse alrededor del

tamaño y las funciones del Estado que queremos, pero no en torno a si el gasto

se financia con impuestos o no.

A algunas personas les gusta un Estado más chico, a otras uno más grande

(todos quisiéramos uno bastante más eficiente). El tamaño del gasto público

que escojamos definirá la recaudación fiscal que requerimos. Si queremos un


81

Estado más pequeño, podemos tener una menor carga impositiva. A los libe-

rales les gusta un Estado más chico; si de esto se trata, entonces habría que

reducir el gasto público y los impuestos de manera simultánea. La pregunta que

no se ha contestado es ¿por qué no se planteó esta reducción impositiva en el

marco de la discusión presupuestal? El presupuesto se había aprobado menos

de 75 días antes del anuncio de la reducción impositiva. ¿Qué ha habido de

nuevo desde entonces?

Hay demasiados ejemplos, alrededor del mundo, de reducciones de los im-

puestos por razones ideológicas o elucubraciones teóricas (tipo supply-side

economics) que han terminado en abultados déficits fiscales. Aquí no necesi-

tamos ideólogos, menos en las postrimerías del gobierno. Lo que necesitamos

es un manejo responsable de la política fiscal. Desgraciadamente, desde el

punto de vista macroeconómico lo que se ha hecho constituye un despropósi-

to. Veamos por qué.

Bajar los impuestos sin reducir el gasto es una política fiscal expansiva. El

gobierno no ha podido retirar el impulso fiscal del 2009 y la economía crece

al 9% anual. En este contexto, ¿la política fiscal se torna más expansiva? Más

aún, en un contexto en el que hay presiones sobre el nivel de precios por

shocks externos como el actual, ¿resulta prudente estimular el gasto privado

con una reducción impositiva?

Analicemos ahora la mezcla de políticas macro: por un lado, el BCRP au-

menta la tasa de referencia para frenar el gasto privado y, por otro, el MEF

implementa una política fiscal más expansiva. La consecuencia es obvia: se

presiona el tipo de cambio a la baja. Finalmente, es necesario tomar en cuenta

una consideración intertemporal: estamos en la época de las vacas gordas y

debemos ahorrar; no debemos promover el gasto doméstico ni desaprovechar

el contexto favorable para reducir el endeudamiento público.

¿Qué hacer, entonces? Por favor, ya no hagan más. No más sorpresas.



82

19. El drawback y los subsidios en los tiempos del cólera

El mal uso, es decir, el abuso, de los subsidios en la década de los ochenta llevó

a que, en nuestro país, el término subsidio se convirtiese en una mala palabra.

En concordancia con el movimiento pendular que durante décadas caracterizó

a nuestras políticas públicas, los liberales de los noventa estigmatizaron los

subsidios y estos pasaron de ser un importante instrumento de política econó-

mica a convertirse en una mala palabra, que había que esconder en el clóset.

Se agarró el rábano por las hojas y, en vez de criticar el abuso de los subsi-

dios, es decir, la aplicación de subsidios no focalizados, sin grupos beneficiarios

delimitados en el espacio y en el tiempo, sin medición ex-ante de costos y de

beneficios, y sin el requerido monitoreo y evaluación de los mismos, se optó,

como dicen los gringos, por “tirar el agua del baño con el bebé dentro”. Sim-

plemente o, más bien, simplistamente, se optó por renegar de los subsidios en

general, en vez de renegar de los subsidios generalizados.

Recién en el gobierno del presidente Alejandro Toledo, con la creación

del Programa Juntos, el término subsidio pudo salir del clóset y, con la cabeza

erguida, regresar al centro del escenario de las políticas públicas, como un

instrumento que tiene un importante rol que jugar. Pero el estigma fue gran-

de y los prejuicios quedan. Tanto es así, que a los subsidios no los queremos

llamar subsidios; es más, no nos atrevemos a llamarlos subsidios. Tal es el caso

del drawback.

Al drawback, en vez de llamarlo subsidio, lo llamamos “régimen aduanero

para la restitución de derechos arancelarios”. Lo peor del asunto es que algu-

nos (autoridades incluidas) se lo creen. Sin embargo, es importante señalar

que, cuando la tasa del drawback era de 5%, los desembolsos fiscales por este

concepto eran significativamente mayores que los derechos de importación

pagados por los insumos foráneos contenidos en las exportaciones beneficia-

das por este régimen aduanero. Claramente, no se trata de una devolución de

impuestos sino de un subsidio, y un subsidio importante, bastante más grande

que el del Programa Juntos en términos de recursos fiscales.

Al haberse incrementado la tasa del subsidio en 60% (de 5% a 8%), ¿a


83

cuánto se habrá incrementado el múltiplo del drawback con respecto a los de-

rechos arancelarios efectivamente pagados por exportadores beneficiados? ¡Y

aun así seguimos hablando de restitución de derechos arancelarios! Llamemos

las cosas por su nombre: el drawback es un subsidio. Y debería quedar claro que

no por esto es malo. Es un instrumento de política económica para promover

nuestras exportaciones no tradicionales, que deben superar una serie de trabas

y sobrecostos. Sin embargo, lo que nuestra historia económica nos enseña es

que este subsidio, al igual que cualquier otro, no debe utilizarse de manera

indiscriminada, sin focalización.

El régimen del drawback requiere modernizarse, reorientándolo hacia la

promoción de exportaciones con mayor valor agregado. En este contexto, es

difícil entender —y, menos aún, estar de acuerdo con— el reciente anuncio

de la ampliación de la vigencia de una tasa de drawback del 8% para sectores

que no se han visto afectados por la crisis y la falta de acceso a este beneficio

(es decir, una tasa de 0%) de sectores duramente golpeados por la misma. El

no entender que los subsidios deben ser focalizados y, en la mayor parte de los

casos, temporales, reemplazando este criterio por la idea simplista de que la

transparencia requiere una misma tasa para todos, no parece adecuado para los

tiempos del cólera, como los que nos ha tocado vivir.

17 de diciembre del 2009


84

20. La desaceleración y la política macroeconómica

Sin duda, la economía peruana se está desacelerando. El crecimiento del 2011

podría terminar en alrededor del 6,5%-6,8%, dos puntos porcentuales por

debajo del 2010. Algunos analistas, especialistas en los vasos medio vacíos,

nos recordarán que esto es muy costoso y que se verá reflejado en una menor

generación de empleo y menor reducción de la pobreza, es decir, en mayor

exclusión. Más aún, señalarán que la desaceleración se ha pronunciado en la

segunda mitad del año, por lo que es previsible que la desaceleración continúe

y aumente en el 2012. Otros, los especializados en los vasos medio llenos,

dirán que la economía está regresando a su tasa de crecimiento de largo plazo,

que el menor ritmo del 2011 era esperable tras el rebote del 2010 (en el 2009

crecimos en menos de 1%) y que, más bien, la desaceleración fue pequeña en

relación al tsunami político que se produjo con las elecciones presidenciales.

¿Quién tiene la razón? Ambas posiciones tienen algo de verdad y, a primera

vista, parecen razonables. Al margen del estado de ánimo de los analistas en

cuestión, lo cierto es que la economía se está desacelerando. Y las preguntas

que nos debemos hacer son ¿a qué se debe la desaceleración? y ¿qué podemos

hacer al respecto? O… ¿hace falta hacer algo? Para responderlas, sugiero re-

mitirse al último “Reporte de inflación” del BCRP (diciembre del 2011), en

el cual se presenta la descomposición del crecimiento de corto plazo (cuadro

12). Según el ente emisor, la desaceleración del 2011 se explicaría fundamen-

talmente por el menor ritmo de crecimiento de la demanda interna, en par-

ticular, por el menor dinamismo de la inversión privada y, sobre todo, por la

caída de la inversión pública.

Mientras que el crecimiento de la inversión privada habría disminuido de

22% en el 2010 a 12% en el 2011, la inversión pública se habría contraído

en cerca de 20% en el 2011 (en comparación con la expansión de 27% del

año anterior). Sin embargo, cuando se toma en cuenta la gran variación de

existencias que se registró en el 2011 (la cual constituye fundamentalmente

inversión privada), se puede concluir que la mayor parte de la desaceleración

de corto plazo se explicó por el colapso de la inversión pública. Cabe notar


85

que en el 2011 el sector externo no nos golpeó, como sí lo hizo en el 2009 y

como lo podría volver a hacer en el 2012. En conclusión, la desaceleración del

2011 que, desgraciadamente, seguirá afectándonos cuando menos en la prime-

ra parte del 2012, fue made in Peru; es más, fue made in Peru’s Public Sector.

Ahora, respondamos la segunda pregunta planteada: ¿qué podemos hacer

al respecto? Primero, descartemos malas ideas. El problema no se soluciona

pidiéndole al BCRP que reduzca su tasa de referencia. En términos reales

(descontando la inflación), la referida tasa es bastante baja, aun en térmi-

nos internacionales. Podría disminuirse para enfrentar la apreciación del sol,

pero este no es el tema bajo análisis. La desaceleración tendrá que enfrentarse

dando señales coherentes al sector privado, es decir, cuidando la disciplina

macroeconómica y fomentando un clima de seguridad e inversión adecuado, y,

en segundo lugar, realizando una eficiente gestión del gasto público.

Esto último es crucial a corto y mediano plazo. Según el BCRP, ¡la inversión

pública tendría que crecer en más de 33% en el 2012 para que el crecimiento

solo se desacelere al 5,5%! Y en este esfuerzo no debemos despilfarrar el escaso

ahorro público. Es hora de tomar un enfoque hands-on; no se puede seguir

echándole la culpa a la escasa capacidad de gestión de los gobiernos regionales

y locales; eso ya lo sabemos hace años. Es hora de actuar, y con seriedad.



86

21. El MEF, la paja y el trigo

La semana pasada, el MEF cumplió con publicar el Marco Macroeconómico

Multianual (MMM) 2013-2015. En él nos presenta su visión sobre la probable

evolución de nuestra economía para los próximos tres años, los principales re-

tos que enfrentamos y las áreas de política económica en las cuales el gobierno

está poniendo particular énfasis. Y a diferencia de lo que sucede con nuestro

fútbol, el MEF cree que la perspectiva de sostener un crecimiento vigoroso

pinta bien.

Claro que mantener el crecimiento a tasas anuales cercanas a la que ahora se

considera la tasa de crecimiento potencial de la economía (6,0%- 6,5%) será

posible solo en la medida en que no se presenten shocks externos negativos

importantes. El actual entorno internacional es incierto y volátil, por lo que

no se puede descartar que un deterioro de la economía mundial se traduzca

en una menor demanda de nuestros productos de exportación y en un menor

dinamismo de la inversión privada (las expectativas y los “espíritus animales”

también se han globalizado). En un caso extremo, en el que confluyan una se-

rie de shocks (crisis financiera global, significativa desaceleración china, dis-

parada del petróleo y fenómeno El Niño), el MEF considera que el crecimiento

podría reducirse a un tercio del escenario base, por debajo del 2% anual, pero

este escenario es altamente improbable.

Sin embargo, un aspecto que no parece estar lo suficientemente tratado en

el documento es la evaluación de los riesgos internos. No se analizan poten-

ciales cuellos de botella, como las restricciones que podríamos enfrentar en el

abastecimiento eléctrico, ni la posible desaceleración de la inversión debido

a los conflictos sociales. Y esto último es una carencia importante, sobre todo

en la actual coyuntura social y política del país.

En el escenario base del MMM, el motor del crecimiento viene dado por la

inversión privada, la cual se prevé que crezca en torno al 11,5% anual, hasta

alcanzar el 23,3% del PBI en el 2015. De materializarse esta proyección, la

inversión total (privada y pública) alcanzaría el 29% del PBI en dicho año,

una tasa que ni los más optimistas considerábamos posible de alcanzar en un


87

gobierno de Gana Perú. En efecto, recuerdo que cuando Ollanta Humala (y

no Gana Perú) resultó electo Presidente de la República, muchos estábamos

preocupados por lo que sucedería con la inversión privada en nuestro país. En-

tonces, algunos propusimos que el nuevo gobierno se pusiese como meta lograr

que la inversión privada supere el 20% del PBI. ¡Qué alivio y qué gusto tener

que concentrarnos ahora en si la inversión privada podrá o no alcanzar el 23%

del PBI en la actual coyuntura nacional e internacional!

Las previsiones de crecimiento económico no se alcanzarán si el significa-

tivo esfuerzo de acumulación de capital previsto para el sector privado no se

materializa. Y el problema reside en que los flujos de inversión no se dirigen

hacia donde estos no son bienvenidos, hacia donde no se respetan las reglas

del juego ni hacia donde la ley no impera. En el Perú hay algunos líderes regio-

nales y también otros tantos congresistas trasnochados que no quieren atraer

la inversión privada porque en el fondo solo buscan enriquecerse ellos mismos

y no trabajar para que todos salgamos de la pobreza (sus anteojeras ideológicas

no les permiten ver la relación entre una y otra variable) y, es más, están dis-

puestos a vulnerar el Estado de derecho para lograr sus controvertidos objeti-

vos personales. Por suerte, en los círculos del gobierno ya se está separando la

paja del trigo. ¡Enhorabuena!

7 de junio del 2012


88

22. Las lecciones de Carranza

Hace pocas semanas el Perú recibió el grado inversión de Moody’s y casi de

manera inmediata, al igual que cuando las otras calificadoras de riesgo nos

otorgaron esta clasificación a mediados del 2008, Lucho Carranza dejó el Mi-

nisterio de Economía. En ambas ocasiones dejó el MEF tras haber realizado

una labor bastante positiva y constructiva para el país. Ojalá que esta vez la

concurrencia de la salida de Carranza y el alcanzar el grado inversión no prece-

da al recrudecimiento de la crisis económica internacional, tal como sucedió

en el 2008. Y a pesar de que hoy, al igual que entonces, muchos prefieren no

hablar de la precaria y frágil situación de la economía mundial, no podemos

hacer caso omiso de los peligros subyacentes en nuestro entorno.

Claramente, Carranza I (2006-2008) difirió de Carranza II (2009), como

tenía que ser, pues el entorno internacional había cambiado radicalmente. Lu-

cho demostró ser un buen economista y no un simple cajero (aunque no debe-

mos desdeñar el rol de los cajeros cautos para mantener la disciplina fiscal en

el largo plazo). En los tiempos de abundancia, Carranza guardó pan para mayo.

Y cuando las vacas flacas aparecieron en escena, se trató de implementar una

política fiscal anticíclica. El Plan de Estímulo Económico y el consecuente

incremento del déficit fiscal permitieron aminorar en el Perú los efectos de la

crisis mundial, aunque el desaceleramiento de la economía fue significativo y

mayor que el inicialmente anticipado.

Sin embargo, lo interesante es analizar cómo se manejó la expansión del

gasto público en el 2009. Se buscó priorizar el gasto de inversión en vez del

gasto corriente, y en este último caso se buscó focalizar el gasto en el campo

social y en algunos sectores específicos (por ejemplo, sector exportador y vi-

vienda popular). El Programa de Estímulo fue correctamente conceptualizado

como de naturaleza temporal, lo cual requería que no se recurriese a aumentos

de las partidas corrientes del presupuesto que después difícilmente podrían

reducirse (sueldos, por ejemplo). Se trató de no recurrir al expediente fácil

de expandir el gasto fiscal, sin cuidar la calidad o eficiencia del mismo. De

hecho, el enfatizar la inversión pública contribuiría a estimular la economía


89

en el corto plazo y, en caso de canalizarse de manera eficiente, a fortalecer el

crecimiento de largo plazo.

Aunque el Programa de Estímulo tuvo algunos problemas de implementa-

ción (explicados en parte por la limitada capacidad de gestión del sector pú-

blico y por la maraña administrativa que caracteriza las decisiones del sector) y

la desaceleración de la economía fue mucho mayor que la anticipada, el golpe

de timón del verano pasado y, paradójicamente para algunos, la ausencia de

un activismo fiscal exacerbado a lo largo del 2009, permiten que iniciemos el

año 2010 con un inusitado optimismo. Si, como muchos piensan, lo peor de la

crisis ya quedó atrás, también ya pasó la temporada para los impulsos fiscales

que no cuiden sobremanera la eficiencia del gasto público. Es necesario focali-

zar los escasos recursos con que contamos en fortalecer nuestra base de capital

(tanto humano como en infraestructura) y evaluar a fondo todas aquellas ini-

ciativas de gasto o de reducción de los ingresos (por ejemplo, exoneraciones)

que ya han probado ser inefectivas e ineficientes.

Tal vez una de las lecciones que nos deja Lucho Carranza (I y II) es lo

importante y difícil que es velar por la calidad del gasto público. Al respec-

to, es importante continuar incrementando la cobertura del presupuesto por

resultados, fortalecer el Fondo de Promoción a la Inversión Pública Regional

y Local (Foniprel) y el Sistema Nacional de Inversión Pública (SNIP), tan

injustamente vilipendiado por muchos. Por otro lado, la limitada capacidad

de gestión del sector público, que disminuyó la efectividad de las políticas

diseñadas al más alto nivel, también nos enseña que medidas políticas —como

limitar los sueldos del sector público a los niveles actuales— y la maraña de

controles y trabas que caracterizan al sector público tienen un altísimo costo

para la sociedad.


PARTE IVPOLÍTICA ECONÓMICA EN UN CONTEXTO DE GRAN

INCERTIDUMBRE


92

Política económica en un contexto de gran incertidumbre

93

Tal como nos demostró la crisis financiera internacional de 2008-2009 y la

abrupta desaceleración de nuestro crecimiento en cerca de nueve puntos por-

centuales en este periodo, vivimos en un mundo caracterizado por un alto

grado de incertidumbre. Nuestro conocimiento sobre la dinámica macroeco-

nómica y sus interrelaciones con una multiplicidad de factores que la afectan

es, en el mejor de los casos, limitado, lo que lleva a que nuestra capacidad de

anticipar los eventos macroeconómicos atípicos sea casi nula.1 El problema

no es tanto la incertidumbre sino desconocer lo poco que conocemos. Algu-

nos economistas son particularmente proclives a caer en este error, pues creen

que cuentan con información precisa y oportuna sobre qué está pasando y qué

va a pasar con la economía mundial y con la peruana; es más, parecen creer

que las autoridades fiscales y monetarias están en capacidad de hacer un fine-

tuning (afinamiento preciso) de la economía, todo lo cual es inconsistente

con el mundo real.

El grado de incertidumbre que enfrentamos se vio incrementado por la ma-

yor integración de nuestra economía al mundo, en un contexto en el que la

economía global se hizo más frágil. En efecto, la apertura comercial y la reinte-

gración plena del Perú al sistema financiero internacional ocurrida en los años

noventa no solo fomentaron un crecimiento sostenido de las exportaciones y

permitieron atraer crecientes flujos de capital hacia el país —lo que contri-

buyó al alto crecimiento de la economía—, sino que también incrementaron

1 Para una extraordinaria presentación sobre los problemas para pronosticar eventos extremos y la importancia de estos en la evolución de la economía mundial, véase: Nassim Nicholas Taleb (2008), El cisne negro: el impacto de lo altamente improbable. Barcelona: Paidós Ibérica.


94

su vulnerabilidad a shocks de origen externo. Esta mayor vulnerabilidad es

importante, pues como nunca antes, el mundo desarrollado presentó signos

alarmantes de fragilidad sistémica.

Los primeros tres memorandos de esta sección (23, 24 y 25) se centran en

el manejo de la política económica en un contexto de alta incertidumbre y

fragilidad como el descrito; en ellos encontrarán un llamado a la prudencia

en materia de política económica. La prudencia macroeconómica implica au-

mentar la recaudación tributaria y el ahorro público, fomentar la inversión

privada, evitar la excesiva volatilidad cambiaria, y velar por la solidez y salud

del sistema financiero. Con respecto al gasto público, se propone que las au-

toridades fiscales velen más por la calidad del gasto público que por el nivel

del mismo. Este énfasis en la calidad nos debería llevar a evaluar los resultados

de los programas gubernamentales y utilizar enfoques como el del presupuesto

por resultados (valga la redundancia), y pone de manifiesto la importancia de

fortalecer el capital humano en el sector público; en particular, fortalecer la

capacidad de diseño y de gestión en los gobiernos regionales y municipales,

donde se concentran cada vez más los recursos de capital del Estado peruano.

Los dos últimos memorandos seleccionados en esta sección tienen que ver

con la confianza, la credibilidad y las instituciones. Evidentemente, un mayor

grado de incertidumbre no contribuye a la inversión y al crecimiento. En este

contexto, no tiene sentido que las acciones o anuncios del gobierno incremen-

ten la incertidumbre y generen desconfianza. Esto afecta de manera inmediata

a los “espíritus animales”, que son determinantes en las decisiones de los in-

versionistas. El que se pierda la confianza no es un shock temporal negativo;

una crisis de confianza puede tener consecuencias económicas por muchos

años. La credibilidad no se construye de la noche a la mañana; se necesitan

anuncios gubernamentales con sustancia, respaldados por acciones concretas

y, sobre todo, perseverancia. El actual gobierno —y cualquiera que venga—

debe tratar de generar un círculo virtuoso: coherencia de políticas-credibili-

dad-inversión-crecimiento-reducción de pobreza. No se trata de un acto, sino

de un arduo proceso, pero debemos ser conscientes de que un acto en la direc-

ción equivocada sí puede minar la sostenibilidad del círculo virtuoso.


95

El último memorándum de esta sección (27) se centra en dos decisiones

controversiales del Tribunal Constitucional. El primero de ellos señaló que

el Ministerio de Salud no puede distribuir gratuitamente la píldora del día

siguiente (aunque precisó que sí se podría vender en las farmacias privadas),

mientras que el segundo restituyó un arancel de 12% a la importación de ce-

mento (¡debido a que la reducción decretada por el Ejecutivo no habría sido lo

suficientemente gradual!). ¿Cómo puede ser constitucional que los peruanos

de menores ingresos que acuden al Ministerio de Salud no puedan acceder a la

píldora, mientras que los peruanos con recursos que van a farmacias privadas,

sí? La ley debe ser igual para todos. ¿Y cómo puede ser materia de discusión

constitucional la velocidad a la cual se reducen los aranceles o, más reciente-

mente, cómo se actualiza la deuda correspondiente a los bonos de la reforma

agraria? Asegurar un crecimiento alto y sostenido requiere instituciones sóli-

das que les den estabilidad al país y a su modelo económico, y no un Tribunal

Constitucional que interfiera innecesariamente con la política.


96

23. Navegando con turbulencia

La fragilidad de la economía mundial se puso de manifiesto nuevamente en

las últimas semanas con la turbulencia causada por los problemas en torno

a la exorbitante deuda de Estados Unidos y la debilidad fiscal de Europa.

¿Cómo afecta este entorno al manejo de la política económica en el Perú?

Para responder esta pregunta es necesario, primero, recordar que la economía

peruana es una “pulga” en la economía mundial: representamos el 0,4% de

la población del planeta y, a pesar de nuestro crecimiento reciente, todo lo

que producimos en un año (PBI) asciende a solo el 0,2% de la producción del

mundo. De estas dos cifras se deduce que el ingreso per cápita del Perú es sus-

tancialmente menor al promedio mundial. En otras palabras, no solo somos

chicos, sino, además, pobres.

Para ser menos pobres tenemos que crecer alta y sostenidamente. Si nuestro

ingreso per cápita crece más que el promedio mundial, entonces estaremos

mejorando nuestra posición en la distribución mundial del ingreso y, más im-

portante aún, incrementando el bienestar material de los peruanos. El proble-

ma, entonces, es cómo atraemos, en un entorno global como el actual, el flujo

de inversiones necesario para sustentar un crecimiento alto y sostenido. Esta

debe ser la meta central que guíe el manejo de la política económica, enfati-

zando más el “sostenido” que el “alto” y, por lo tanto, mirando más al mediano

plazo que al corto plazo.

Recordemos que, a partir de las reformas de los noventa y con los tratados

de libre comercio firmados en los últimos años, la economía peruana se abrió

e integró más eficientemente al mundo. Sin duda, esto incrementó nuestro

potencial de crecimiento, pero también nuestra vulnerabilidad a shocks exter-

nos, como los ocurridos en 1998-1999 y 2008-2009, y como el que podría estar

empezando a manifestarse en la actualidad.

Esta última observación es crucial, pues, como nunca antes, el mundo desa-

rrollado está mostrando signos alarmantes de fragilidad sistémica. El explosivo

endeudamiento de Estados Unidos y la —hasta hace poco inimaginable— re-

ducción de la calificación de riesgo de los bonos del Tesoro norteamericano,


97

se une a las continuas señales de alarma emitidas por las tambaleantes eco-

nomías de Europa y a las ahora ya viejas dificultades del Japón. El mundo se

ha quedado sin un patrón monetario sólido; ni dólar, ni euro ni yen. Ante la

incertidumbre, muchos se han refugiado temporalmente en el oro, como en

los tiempos de guerra o de crisis. Esto refleja la incertidumbre reinante, que

inevitablemente llevará a un menor crecimiento de la economía mundial.

Hay que ser claros: estamos navegando en un entorno sumamente frágil que

probablemente se torne adverso. En este contexto, el manejo de política eco-

nómica debe ser muy prudente. Resulta importante aumentar la recaudación,

incrementar el ahorro público, mejorar la calidad del gasto estatal y, sobre

todo, fomentar la inversión privada. No puede escaparse de la lista de cosas

por hacer, el evitar la excesiva volatilidad cambiaria (tal como se ha logrado

hasta el momento) y velar por la solidez y salud del sistema financiero. En

este campo, las muy costosas y recientes lecciones del mundo desarrollado

son tremendamente relevantes para una economía pequeña en camino de ser

menos pobre, como la nuestra. La lista de tareas a nivel macro es conocida

y realizable; sin embargo, los grandes retos se encuentran a nivel micro, en

particular en el manejo de las políticas sectoriales y en la gestión del aparato

estatal. La necesidad de coherencia entre lo macro y lo micro es crucial, pero

no siempre fácil de alcanzar.



98

24. Recuerdos de Space Mountain

Desde niño me disgustaron las montañas rusas. La adrenalina, los sobresaltos y

los gritos que alegraban a otros, a mí me revolvían el estómago. Sin embargo,

la necesidad de no quedar mal con los amigos llevó a que terminase subién-

dome a muchas más de las que hubiese querido a lo largo de los años. Esta

relación negativa con los roller coasters cambió en los años ochenta, cuando,

nuevamente por la presión de amigos con los que viajaba, me subí por primera

vez a la Space Mountain de Disney World. Lo novedoso de esta montaña rusa

(inaugurada a fines de los setenta) es que no está ubicada al aire libre, sino

en el interior de una estructura que permite que el recorrido —lleno de giros,

subidas y bajadas abruptas— sea enteramente a oscuras. Debido a la oscuridad,

es casi imposible anticipar qué va a ocurrir a continuación; sabemos que algo

va a pasar, pero no sabemos qué ni cuándo.

Al observar lo que está pasando con la economía global y con los mercados

bursátiles alrededor del mundo, me vienen a la mente recuerdos de distintas

montañas rusas a las que me terminé subiendo. Desde fines del 2009, tras la

feroz caída de los mercados que nos había hecho gritar con frenesí durante los

doce meses anteriores, venimos escuchando el “taca-taca-taca…” del carri-

to en el que vamos montados, subiendo la nueva pendiente de la montaña.

Ahora, de repente, cesa el sonido… y entra el pánico. No vemos, estamos a

oscuras, pero sabemos que ya viene: ¡a agarrarse!

Al igual que quienes habían subido al Space Mountain anteriormente, los

economistas que habían estudiado las causas y consecuencias de la crisis fi-

nanciera del 2008-2009 intuían que su recorrido no había terminado, que el

double dip era muy probable y que la Gran Recesión del 2008 no había aca-

bado en el 2009. El análisis de la Gran Depresión de los años treinta, con las

sucesivas subidas y bajadas de las bolsas (semejantes a la hoja de un serrucho

inclinado hacia abajo), muestra con elocuencia que estos no son procesos con-

tinuos, pero que sí tienen una tendencia clara: hacia abajo. Esta visión poco

reconfortante se ve reforzada al constatar que las armas con las que se cuenta

para enfrentar una crisis así (expansión fiscal y monetaria) ya habían sido


99

desplegadas en Estados Unidos y Europa, con resultados poco alentadores. Y

a pesar de las persuasivas críticas de economistas brillantes como Krugman y

Stiglitz, quienes aducen que la respuesta a la crisis no fue lo suficientemente

fuerte, tenemos que aceptar que en el arsenal queda poco, sobre todo cuando

se toma en cuenta el entrampamiento político en Estados Unidos, la falta

de liderazgo en Europa y la renuencia de los banqueros a prestar. Si a esto se

le añaden las crecientes dudas sobre la sostenibilidad del crecimiento chino,

entonces… escuchamos el silencio, vemos la oscuridad, y… a apretar fuerte o

a prender velitas.

¿Qué podemos hacer en el Perú? Actuar inteligente y prudentemente. Hay

que empezar por revisar las expectativas. Con una desaceleración prolonga-

da de la economía mundial, no podremos crecer a las tasas del 2006-2010.

Plantear una política “anticíclica”, que ponga énfasis en aumentar el gasto

doméstico —sobre todo el corriente—, y reducir fuertemente tasas de interés,

poniendo en peligro la estabilidad cambiaria, sería erróneo y contraproducen-

te. Hay que actuar, sí, pero prudentemente, enfatizando el gasto de capital y

facilitando la inversión privada (por ejemplo, acelerando las concesiones en

infraestructura), como está planteando el MEF, para asegurar la sostenibilidad

de nuestro crecimiento en el futuro, que al final es mucho más importante que

la tasa a la que crezcamos en el 2012.

27 de octubre del 2011


100

25. Parece que va a llover, el cielo se está nublando…

El panorama económico internacional se presenta complicado e incierto; los

motores de la economía mundial se están desacelerando. En el mejor de los

casos, los desequilibrios fiscales del mundo desarrollado se reducirían causando

una mayor desaceleración en el corto plazo; en el peor, estos detonarían, cau-

sando una nueva y más profunda crisis, que pondría de manifiesto el carácter

sistémico y transfronterizo de la fragilidad financiera actual. Sin duda, los nu-

barrones del horizonte se van tornando más oscuros.

“Parece que va a llover, / el cielo se está nublando, / ¡ay, mamá!, me estoy

mojando”. Y al igual que en la conocida canción, me temo que podríamos ter-

minar refunfuñando: “Salí para la ciudad / confiado con mi paraguas / y ahora

que llueve ya, / ¡ay, se me olvidó en la guagua! [el bus]…”. En efecto, algunos

respetados colegas, preocupados con el inminente chaparrón, sugieren actuar

“ya”, ser más proactivos, incrementar el gasto fiscal y bajar la tasa de interés de

referencia del BCRP. En su visión, si la nueva crisis y la mayor desaceleración

que esta traerá nos agarran con mayor viada inicial, el resultado económico se-

ría mejor que si la posible crisis nos agarra con un menor ritmo de crecimiento

al comienzo de la misma.

A primera vista, la sugerencia tiene sentido. En efecto, si voy en mi bici-

cleta a 40 km/h y, en respuesta a algún evento externo, bajo la velocidad en

10 km/h, terminaré desplazándome a 30 km/h. En cambio, si inicialmente

hubiese estado yendo a 30 km/h, tras la desaceleración terminaría desplazán-

dome a 20 km/h. Sin embargo, esta comparación resulta inapropiada. Para

empezar, habría que preguntarse por qué el ciclista del ejemplo reduce la

velocidad. Es probable que, ante la sensación de peligro y el hecho de no

conocer la ruta, el sensato ciclista decida desacelerar. En contraposición, la

recomendación de los colegas “proactivos” es “¡acelera, que ya viene una

curva peligrosa!” y, es más, “hazlo y consume tu reserva de energía antes de

enfrentarte al precipicio o a la tormenta”. La propuesta de un mayor estímulo

temprano puede resultar contraproducente; puede llevar a que “dejemos ol-

vidado el paraguas en la guagua” (en el caso de que quememos nuestro escaso


101

margen de maniobra fiscal y monetario ahora).

Usualmente, este tipo de propuestas refleja la creencia de que las autorida-

des están en la capacidad de hacer un fine-tuning (afinamiento preciso) de

la economía, algo inconsistente con el poco conocimiento cuantitativo que

tenemos de la dinámica macroeconómica y de la naturaleza de los shocks que

nos podrían afectar en el futuro próximo. A diferencia de lo que sucede con

un buen chef, los economistas no tenemos la capacidad de “probar la sopa” y

decir seriamente “huuummm, ahora sube el gasto en 1,75% del PBI y se reduce

la tasa de referencia en 75 puntos base…” e ir variando la receta mes a mes.

¡No seamos ingenuos!

Si algo aprendimos de la crisis anterior, es que no debemos desesperarnos.

La capacidad de gestión del gasto público es muy limitada. No despilfarre-

mos nuestros escasos ahorros; pongamos énfasis en la calidad del gasto público

antes que en el nivel del mismo. No debemos centrar tanto la atención en

cuánto creceremos en el 2012, sino en cuánto habremos crecido al final del

quinquenio. Y para esto, lo esencial es la dinámica de la inversión privada.

Hagamos política económica pensando en el 2016 y no en el 2012. Esto no

solo tiene sentido económico, sino también sentido político y, sobre todo,

sentido común.

5 de enero del 2011


102

26. Humala y los “espíritus animales”

La economía se está desacelerando; la construcción, el sector que más rápida-

mente refleja los cambios en el ciclo económico, está dando señales impor-

tantes de que el enfriamiento de la economía ya habría empezado; en diversos

sectores, los proyectos de inversión privada se han puesto en stand by. Muchos

coinciden en que el crecimiento económico y la reducción de la pobreza están

perdiendo momentum. La mayor parte de analistas y bancos han ajustado sus

proyecciones de crecimiento a la baja, y creo que a lo largo del año seguiremos

viendo más ajustes a la baja. Si el crecimiento del cuarto trimestre del año

(con respecto al mismo periodo del 2010) es menor que el crecimiento del

2011 como un todo —lo cual es altamente probable—, entonces la desacele-

ración de la economía se prolongará hasta el 2012.

Sin duda, la incertidumbre generada por las elecciones ha afectado a los

“espíritus animales” de los que hablaba el famoso y hoy revalorado economista

británico John Maynard Keynes. Según Keynes, los inversionistas se pueden

caracterizar como si estuvieran motivados por espíritus animales, más que por

cálculos racionales: “Quizá la mayor parte de nuestras decisiones de hacer algo

positivo, cuyas consecuencias completas se irán observando en muchos días

por venir, solo pueden considerarse como el resultado de los espíritus anima-

les —de un resorte espontáneo que impulsa a la acción de preferencia a la

quietud, y no como consecuencia de un promedio ponderado de los beneficios

cuantitativos multiplicados por las probabilidades cuantitativas”.2

Y son justamente los espíritus animales de nuestros inversionistas (tanto

peruanos como extranjeros), espíritus golpeados por los resultados electorales

y la incertidumbre que ahora los abruma, lo que nos está conduciendo a la des-

aceleración económica, “cuyas consecuencias completas se irán observando en

muchos días por venir…”.

¿Qué hacer en este contexto? ¿Cómo revertimos el ánimo, cómo revivimos

2 John M Keynes (2001), Teoría general de la ocupación, el interés y el dinero. Buenos Aires: Fondo de Cultura Económica, tercera edición, p. 141.


103

los espíritus? ¿Acaso llegó la hora de implementar una política fiscal “anti-

cíclica”? ¿Un nuevo shock de inversión pública? ¿Un aumento forzado de

remuneraciones en el sector privado? ¿Tal vez resulte ahora necesario o con-

veniente aumentar el gasto fiscal? Claramente, NO. Proponer algo así sería

un despropósito en la actualidad; nada más lejos de la tradición keynesiana y

cercano a la opción populista, miope y cortoplacista, que tanto daño nos causó

en el pasado. ¿Por qué? Si regresamos a la etapa del diagnóstico, comprobare-

mos que no estamos frente a un shock externo temporal negativo, como el de

1998-1999 o el del 2008-2009. No, estamos frente a una crisis de confianza

causada por los anuncios y las promesas iniciales de Ollanta Humala, así como

por la suspicacia que generan algunos de sus colaboradores. En estas circuns-

tancias, aumentar el gasto público —y, con ello, el déficit fiscal al inicio del

gobierno— difícilmente generaría confianza y credibilidad. Todo lo contrario,

seguramente ahuyentaría aún más a los capitales privados. Lo que se necesita,

más bien, es que el nuevo gobierno transmita señales claras a los inversionistas

y que sus allegados generen menos ruido.

Seamos claros, la credibilidad del nuevo gobierno no se construirá de la

noche a la mañana. Se necesitan anuncios gubernamentales con sustancia,

respaldados por acciones concretas. Específicamente, para enfrentar la des-

aceleración económica, para no perder el momentum de la reducción de la

pobreza, resultaría muy útil convocar directamente a los inversionistas. Y con-

vocarlos para tomar las medidas y dar las señales necesarias para fomentar

la inversión privada, base del crecimiento y de la reducción de la pobreza.

Anunciar una meta indicativa para la inversión privada, digamos del 20% del

PBI, y constituir un grupo de trabajo de alto nivel alrededor de este objetivo,

sería un primer y muy buen paso en esta dirección. Una meta explícita de esta

naturaleza contribuiría a generar confianza, pues implicaría que las medidas

que se adopten en el campo económico guardarán coherencia con dicha meta,

lo cual contribuiría a generar un círculo virtuoso: coherencia de políticas-

credibilidad-inversión-crecimiento-reducción de pobreza.

7 de julio del 2011


104

27. Los fallos del TC, las instituciones y el crecimiento económico

El que escribe no es abogado y menos constitucionalista, pero, al igual que

muchos de los lectores, se siente intrigado por dos fallos recientes del Tribunal

Constitucional (TC). El primero es el que manda al Ministerio de Salud no

distribuir gratuitamente la píldora del día siguiente; y el segundo, más reciente,

es el que restituye un arancel a la importación de cemento. El primero tiene

que ver con la vida, con los derechos de la mujer y, sobre todo, con la pregun-

ta de si todos los peruanos tenemos los mismos derechos. El segundo afecta

la conducción de la política económica —tiene que ver con la Constitución

misma y con la división de los poderes del Estado—. Desde mi opinión, ambos

fallos carecen de sentido común y debilitan la institución del TC.

Veamos el caso del fallo de la píldora del día siguiente. Si el fallo se hubiese

referido al derecho a la vida y opinado en contra del aborto, este debió haber

prohibido el expendio de dicha píldora y punto. Probablemente, los autodeno-

minados defensores de los derechos de la mujer se habrían rasgado las vestidu-

ras, pero el voto de los magistrados habría sido consistente con el derecho a la

vida y, sobre todo, con una posición sobre cuándo comienza la vida. Por otro

lado, si los magistrados hubiesen considerado que la píldora no era abortiva,

entonces no debieron haber prohibido su distribución. Pero ¿qué hizo el TC?

Dictaminó que los peruanos pobres, que hacen uso de los servicios del Minis-

terio de Salud, no pueden acceder a la píldora del día siguiente, mientras que

los peruanos con ciertos recursos, sí pueden acceder a la mencionada píldora,

pagando por ella en las farmacias. En la práctica, el Tribunal nos dijo que

los derechos constitucionales de los peruanos dependen de cuánta plata tenga

cada uno de ellos. ¡Aberrante!

Por otro lado, el fallo que restituye el arancel de 12% a las importaciones

de cemento se sustenta en que la reducción dictada por el Ejecutivo fue muy

abrupta, que no fue suficientemente gradual. Parece ser que los magistrados

interpretan que los peruanos tenemos un “derecho constitucional a la gra-

dualidad”. Y cabe preguntarse ¿de dónde surge este derecho a la gradualidad?


105

Más aún, ¿quién define qué es gradual? La liberalización de las importaciones

empezó en 1990; ¿veinte años no son suficientes? ¿Qué hubiese pasado si la

reacción del MEF hubiese sido anunciar que se reponía el arancel de 12%

y que este se reduciría de manera gradual a cero en doce días, 1% cada día?

¿Doce días hubiesen sido suficientemente graduales? De nuevo, ¿quién define

qué es gradual? Pero, más importante aún, ¿de dónde surge este supuesto dere-

cho constitucional? Desgraciadamente, se trata de otro fallo desconcertante,

por decir lo menos.

Un problema con estos fallos es que debilitan no solo la imagen, sino la

institución misma del TC, la máxima autoridad en materia en interpretación

de leyes, el supuesto baluarte de la legalidad en el país. Y en el Perú, un país

con instituciones débiles, no podemos darnos el lujo de debilitarlas aún más.

Lo paradójico del asunto es que el debilitamiento institucional es generado por

las personas elegidas para servir en los cargos más altos de las instituciones que

vemos debilitarse progresivamente.

Fomentar la inversión necesaria para asegurar un crecimiento alto y soste-

nido requiere no solo orden macroeconómico, integración al mundo y reglas

de juego adecuadas —incluidas políticas sociales efectivas—, sino también

instituciones sólidas que le den estabilidad al país y a su modelo económico.

Los altos magistrados del TC deberían ubicarse y entender que, en su caso,

fallar no significa errar.

8 de abril del 2010

PARTE VLOS RECURSOS

RENOVABLES


108

Los recursos renovables

109

“La tragedia de los comunes” es el título de un famoso artículo publicado por

Garrett Hardin en 1968.3 En él, Hardin demuestra, con lenguaje sencillo,

cómo la búsqueda del beneficio individual puede llevar a depredar los recur-

sos naturales renovables —a destruir la riqueza—, justamente lo contrario

a lo propuesto dos siglos antes por Adam Smith en su monumental obra La

riqueza de las naciones. El argumento de Hardin es simple: si los recursos son

limitados y de propiedad común, la búsqueda de mayores utilidades por parte

de los individuos, al no tomar en cuenta los efectos de las acciones de cada

uno sobre la sostenibilidad de los recursos, conlleva la destrucción de los mis-

mos. La solución a este problema, que se puede convertir en una verdadera

tragedia, pasa por asignar derechos de propiedad sobre el recurso o por some-

ter la libertad individual a una instancia de gobierno colectivo que regule la

explotación del recurso.

Aunque el artículo de Hardin no constituye una innovación teórica, se trata

de una aplicación del concepto de “externalidades” desarrollado varias déca-

das antes. La exposición simple de un problema cada vez más relevante para la

humanidad lo llevó a popularizarse dentro y fuera del campo de la Economía,

en particular entre aquellos profesionales preocupados por el medio ambiente.

Y la idea de que la solución al problema pasaba por asignar derechos de pro-

piedad prendió como pólvora entre economistas y en campos liberales. Sin

duda, la asignación de derechos de propiedad puede contribuir a una explo-

tación sostenible de los recursos renovables, pero para que esta produzca los

3 Garrett Hardin (1968). “The tragedy of the Commons”. Science, volumen 162, número 3859, pp. 1242-1248.


110

resultados esperados se requiere que los derechos asignados puedan ejercerse,

lo cual usualmente demanda un Estado capaz de desarrollar las tareas de super-

visión y control que el sistema requiere. En un contexto de debilidad institu-

cional, la introducción de derechos de propiedad probablemente no producirá

los resultados esperados.

En esta sección se reúnen una serie de memorandos que tratan sobre esta

problemática. Tras hacer una presentación de carácter conceptual en el pri-

mero de ellos (28), en los siguientes dos (29 y 30) se analiza la introducción

de derechos de propiedad en la pesca peruana. El Perú es un país con una

enorme riqueza hidrobiológica (la cual contrasta con el muy limitado estudio

de esta realizado por economistas); de hecho, nuestra pesquería de anchoveta

es la más grande del mundo y velar por la sostenibilidad de nuestros recursos

pesqueros es un imperativo de política nacional. No debemos olvidar que la

sobrepesca ya llevó a la depredación de varias especies en el pasado, incluidas

la anchoveta a comienzos de los años setenta y la merluza a comienzos de la

década pasada.

El nuestro no es un caso aislado; el problema de la sobrexplotación afec-

ta los recursos marinos alrededor del planeta, justamente por tratarse de un

recurso común.4 Y para solucionar este problema, desde hace más de treinta

años se introdujeron cuotas individuales de pesca en un número creciente de

pesquerías alrededor del mundo. En el caso peruano, las cuotas individuales

de pesca se introdujeron en la pesquería de la merluza en el año 2003 y en la

de la anchoveta en el 2008 con la aprobación del Decreto Legislativo 1084.

El objetivo era —y es— lograr un manejo sostenible y eficiente de nuestros

recursos pesqueros. En el caso de la anchoveta, los resultados en términos de

eficiencia fueron muy positivos, pues se eliminaron las ineficiencias del régi-

men anterior. Sin embargo, también se generaron incentivos perversos que

producen comportamientos ilegales (subreportes de desembarques y descartes

de juveniles en el mar) que atentan contra la sostenibilidad de la especie.

4 El Banco Mundial estima que la administración inadecuada de las pesquerías en el ámbito global lleva a una pérdida de 50.000 millones de dólares anuales. Véase: Ragnar Arnason, Kieran Kelleher y Rolf Willmann (2009). The sunken billions: the economic justification for fisheries reform. Washington DC: Banco Mundial y FAO.


111

En un contexto institucional y normativo que genera una estructura perversa

de incentivos y castigos, los derechos de propiedad individual por sí solos no

producen los resultados esperados. La reforma tiene que consolidarse fortale-

ciendo instituciones y dejando de lado intereses cortoplacistas.

Para consolidar la reforma y mejorar el manejo de nuestras pesquerías es

indispensable financiar las diferentes actividades que implica un manejo co-

herente y sostenible de los recursos marítimos (monitoreo, investigación, su-

pervisión y control); y para esto resulta indispensable revisar el tema de los

derechos de pesca en el Perú. Esta problemática es analizada en el memorán-

dum 31. Es importante recordar que los recursos pesqueros son de la nación y

que, dada la altísima productividad de nuestro mar, estos generan una enorme

renta que debería ir en mayor proporción al dueño de los mismos (el Estado

peruano), mediante derechos de pesca adecuados y razonables. Encarar este

tema de manera transparente y técnica es crucial para progresar en materia de

gestión de nuestras pesquerías. Pero, seamos claros, no solo se trata de diseñar

un nuevo sistema de derechos de pesca (lo cual es urgente, pues el sistema

actual carece de lógica y no genera los recursos necesarios), sino también de

especificar los criterios para un uso transparente y eficiente de los mismos.

Para terminar con el tratamiento del sector pesca, los dos siguientes me-

morandos (32 y 33) se centran en el laberinto regulatorio y el desorden que

caracteriza al sector. Como el lector podrá apreciar, a pesar de que a lo largo

de los años se ha tratado de ordenar y modernizar la regulación pesquera, la le-

gislación vigente presenta importantes deficiencias. No podemos seguir soste-

niendo que la regulación actual busca contribuir a la seguridad alimentaria del

país, cuando a la vez subsidiamos la exportación de productos hidrobiológicos

y dificultamos su distribución a grupos afectados por la desnutrición crónica.

Tampoco podemos seguir manteniendo regímenes de pesca dramáticamente

diferentes para una misma especie en función del supuesto uso que se le dará

al recurso una vez en tierra. Un marco regulatorio con estas características

no produce los resultados deseados y, además, siembra las semillas de las que

germinan las actividades ilegales y la corrupción.

El último memorándum de esta sección (34) se refiere al manejo de nuestros


112

bosques tropicales, otro recurso natural renovable que cubre cerca del 60% de

nuestro territorio. Aquí se presenta un enfoque de manejo forestal que está

tomando cada vez más fuerza alrededor del mundo, que no se centra exclusi-

vamente en la producción maderera sino que incluye el conjunto de servicios

ambientales que brindan los bosques.5 Nuevamente, esto demanda un manejo

forestal sostenible, y el reto de política reside en generar una estructura de

incentivos que alinee los intereses privados de corto plazo con los intereses de

la sociedad en el mediano y largo plazo.

5 Los servicios ambientales de los bosques tropicales incluyen la captura de carbono, la regulación del agua y del hábitat de una amplia biodiversidad, entre otros. Es importante remarcar que existen mecanismos de ámbito mundial mediante los cuales nos podemos beneficiar económicamente por resguardar la sostenibilidad de estos servicios.


113

28. La tragedia de los (sinsentidos) comunes

“La tragedia de los comunes” es el título del famoso artículo publicado por

Garrett Hardin en 1968. En él se explica cómo la acción racional e indepen-

diente de los individuos, motivados solo por el interés personal, termina por

destruir un recurso compartido (el recurso común), lo cual perjudica a todos.

El ejemplo popularizado de Hardin es el de un pastizal de acceso irrestricto,

donde unos pastores llevan a pastar sus vacas. Al darse cuenta de que pueden

mejorar su situación llevando más vacas al pastizal, las llevan; pero como todos

se ven motivados a hacer lo mismo, sobrexplotan el pastizal y, al terminar con

él, las vacas mueren.

En forma contraria a lo sugerido por Adam Smith dos siglos antes, Hardin

demuestra que en el caso del acceso libre al recurso común, la acción indivi-

dual y egoísta no produce un resultado socialmente deseable. La “falla del mer-

cado” se explica por la existencia de externalidades negativas (mi actividad

perjudica a otros sin que estos sean compensados por ella) y por derechos de

propiedad pobremente definidos. No es sorprendente, entonces, que la solu-

ción pase por restringir el acceso a los recursos comunes, ya sea mediante una

regulación adecuada o transformándolos en propiedad privada (suponiendo

que los propietarios privados maximizarán sus beneficios a largo plazo y, por lo

tanto, preservarán el recurso).

La relevancia en el mundo real del problema planteado por Hardin es

enorme: la sobrexplotación de los océanos ha llevado a la depredación de

las pesquerías y en muchos países, incluido el Perú, el problema se ha enfren-

tado asignando derechos de propiedad sobre el recurso (cuotas individuales

de pesca); otro ejemplo es el del calentamiento global causado por el abuso

sobre la atmósfera (emisiones excesivas de carbono), y los diversos esfuerzos

de regulación supranacional que han conducido a la creación de los mercados

de carbono.

Sin embargo, la lectura rápida de Hardin puede llevar —y, en efecto, ha

llevado— a sobresimplificaciones e incluso a recomendaciones pintorescas. Es

cierto que, en muchos casos, la solución a la problemática de la sobrexplotación


114

de los recursos comunes pasa por la asignación de derechos de propiedad o,

cuando es institucionalmente posible, por tratar de cobrar por las externalida-

des generadas. No obstante, esto no es siempre factible. De hecho, Hardin se

centró en el problema de la sobrepoblación mundial y en cómo los humanos

podríamos sobrepasar la capacidad de carga del planeta (el recurso común). El

autor nos enfrenta a la noción de que la sostenibilidad de los recursos requiere

restringir incrementalmente algunos derechos o libertades (en el límite, el de-

recho a la reproducción), y nos obliga a pensar en arreglos institucionales que

permitan que los individuos nos sujetemos a las restricciones (regulaciones)

que la sociedad debe imponer para asegurar la sobrevivencia.

La asignación de derechos de propiedad puede ser parte de la solución, pero

no es toda. En la mayor parte de los casos, la regulación, la coordinación o

la supervisión gubernamental son complementos necesarios. La importancia

de la dimensión institucional del problema queda resaltada por el colapso de

las negociaciones mundiales sobre el carbono o por la inefectividad de cuotas

individuales de pesca cuando el Estado no supervisa su cabal cumplimiento

(ya que en su ausencia se vulnera el derecho de propiedad). Ciertamente, no

entender la dimensión institucional de la contribución de Hardin nos puede

llevar a “la tragedia de los sinsentidos comunes”.

5 de julio del 2012


115

29. La reforma de la pesca: ¿tarea cumplida?

El manejo inadecuado de las pesquerías genera pérdidas millonarias alrededor

del mundo; según el Banco Mundial, las pérdidas bordean los 50.000 millo-

nes de dólares en el ámbito global. Estas pérdidas se originan en el exceso de

esfuerzo pesquero en relación con la biomasa, lo que está llevando a una peli-

grosa depredación de los mares. El manejo de nuestra pesquería de anchoveta

no fue ajeno a este desperdicio millonario de recursos. En efecto, las reglas

de juego vigentes hasta el 2008 promovieron la denominada “carrera por el

pescado” y fomentaron una sobreinversión masiva en el sector. Así, diversos

estimados situaban el exceso de flota y de plantas en más del 50% de la ca-

pacidad instalada, y se calculó que la reducción a la mitad de la capacidad de

bodega de la flota y de la capacidad de procesamiento de las plantas llevaría a

duplicar las utilidades del sector.

El Decreto Legislativo 1084 de junio del 2008 constituyó un hito signifi-

cativo y positivo en la normativa pesquera. Esta norma, su reglamento y las

normas complementarias dictadas en el 2009 introdujeron las cuotas indivi-

duales de pesca, terminando así con la “carrera por el pescado”. En el régimen

anterior, en el que la biomasa se protegía con una cuota global de captura

(en contraposición a las cuotas individuales), los armadores trataban de pes-

car toda la anchoveta posible, lo más rápido posible, y de allí los incentivos

que hubo para incrementar la flota y las plantas. Ahora todo esto parece ser

historia del pasado; en las últimas temporadas hemos visto cómo se parquean

embarcaciones excedentes y cómo algunas de las plantas redundantes han ce-

sado sus operaciones.

Según un reciente reporte del Ministerio de la Producción (Produce), los

logros del nuevo régimen son significativos: durante la segunda temporada

de pesca 2009 se volvieron a verificar la reducción del esfuerzo pesquero, el

aumento de los días de pesca, la mejora de la calidad de los desembarques,

más utilidades para los armadores y producción de una mayor proporción de

harinas con más alto valor agregado; es más, los tripulantes desplazados tuvie-

ron acceso a los programas de reconversión laboral, entre otros beneficios. De


116

forma similar, y tal vez con un optimismo excesivo, un informe de una recono-

cida empresa consultora señalaba que en seis de los siete frentes analizados, los

logros de la reforma llegaban al 100% (!). Sin duda, los logros son significa-

tivos, pero cabe preguntarse si la reforma del sector es ya una tarea cumplida.

¿No subsisten, acaso, problemas que se deben enfrentar para consolidarla?

La respuesta a la pregunta anterior es, sin duda, afirmativa; la reforma no

puede limitarse al establecimiento de límites máximos de captura por embar-

cación. Esto es solo el comienzo. La modernización de la legislación requiere

hacer frente a los incentivos perversos que se han generado para subreportar

el volumen real de los desembarques (la denominada “pesca negra”). Resul-

ta obvio que ahora el incentivo para subreportar es mayor que antes; así lo

reconocen los principales jugadores de la industria, quienes han empezado a

preocuparse por este problema. Solo algunos funcionarios y analistas ingenuos

piensan y reportan ganancias irreales en productividad (reducciones en el fac-

tor de conversión de pescado a harina tecnológicamente imposibles de lograr)

o brindan explicaciones para las supuestas reducciones en el uso de bodega

que resultan inconsistentes con los incentivos y el comportamiento de los

patrones de lancha. Desgraciadamente, todavía hay mucha corrupción en el

sector y muchos agentes inescrupulosos siguen operando bajo una inadecuada

estructura de incentivos y castigos.

El inicio de la reforma ha producido muchos resultados positivos; ahora es

necesario consolidarla y asegurar que la actividad sea sostenible. Desde este

punto de vista, la disposición de los diferentes agentes involucrados para ana-

lizar de manera objetiva la problemática del sector, dejando de lado posicio-

nes cortoplacistas, resulta fundamental. El foro organizado por el Instituto del

Perú de la USMP para el próximo 7 de julio constituye una buena oportunidad

para mantener un debate serio sobre las opciones de política existentes.

1 de julio del 2010


117

30. La merluza, los nervios y el futuro de la pesca

Un afamado neurólogo explicaba que “el nervio más sensible del ser humano

es la billetera. Tóquele usted la billetera a cualquier agente económico y verá

cómo salta, mucho más que cuando un dentista inexperto lo martiriza curán-

dole una muela…”. La vasta experiencia de los encargados de la política eco-

nómica alrededor del mundo confirma la apreciación de nuestro observador

neurólogo. En efecto, cuando se incrementan los impuestos o se introducen

regulaciones sectoriales que incrementan los costos o reducen las utilidades,

es usual ver a muchos saltar hasta el techo. A nadie le gusta que le toquen la

billetera (ni las zonas aledañas).

Todo indica que los empresarios dedicados a la pesca y procesamiento de la

merluza no solo sienten que les están tocando las billeteras, sino también que

se las están arrebatando. Y la consecuente indignación los llevó a publicar el

martes pasado un comunicado inusitadamente crítico y confrontacional con

las autoridades del sector. Sin duda, fue un exabrupto que debe ser corregido.

El cuidado y el desarrollo de nuestras pesquerías requieren el diálogo perma-

nente y respetuoso entre las partes involucradas.

¿Qué sucedió? Según la recopilación de información científica durante el

2011 y el hecho de que la población de la merluza no se recuperaba al ni-

vel objetivo (reflejado en tallas de peces reducidas), el Instituto del Mar del

Perú (Imarpe) recomendó reducir su captura a 8.600 toneladas métricas para

la presente temporada (de 40.000 toneladas métricas anuales en los últimos

dos años). ¿Con qué propósito? Asegurar la sostenibilidad biológica de esta

importante especie de consumo humano. ¿El costo? En el corto plazo, los em-

presarios y trabajadores dedicados a explotar esta pesquería se verían negativa-

mente afectados, pero en el mediano y largo plazo su sobrevivencia y bienestar

económico estarían siendo asegurados.

Si esto fuese así, entonces, ¿cómo se explicaría la posición de los merluce-

ros? Según ellos, los resultados de una pesca exploratoria reciente (febrero del

2012) indicarían que el tamaño de la biomasa es mayor de lo estimado por el

Imarpe en el 2011. Es posible; la temperatura del agua cambió y la merluza


118

puede haber migrado de las aguas del Ecuador hacia las nuestras. Sin embargo,

no hay información científica concluyente. Como reza el dicho, “Una golon-

drina no hace un verano”. Recordemos que esta especie viene recuperándo-

se de una situación grave; su sobrexplotación en el pasado puso en peligro

su sobrevivencia en nuestras costas. Sin duda, se requiere mayor investiga-

ción y monitoreo por parte del Imarpe, como también mayor comunicación y

cooperación entre los sectores público y privado. Esto facilitaría la continua

adecuación y perfeccionamiento del régimen de pesca a un entorno siempre

cambiante.

La merluza, al igual que otros recursos hidrobiológicos, es un recurso natural

renovable y es de todos los peruanos. La obligación del Imarpe, del Viceminis-

terio de Pesquería y de los propios industriales es velar por la sostenibilidad del

recurso. El régimen de cuotas individuales de pesca que prevalece en esta pes-

quería y en la de anchoveta supuestamente alinea los intereses de los pesque-

ros con los de la sociedad, pues para usufructuar de su cuota en el largo plazo,

deben cuidar de la especie en el corto plazo. ¿Qué estaría pasando, entonces?

La incertidumbre, reforzada por la insuficiencia de información científica, ha-

bría contribuido a que los empresarios prioricen sus utilidades de corto plazo

sobre sus intereses económicos de largo plazo. Un mejor flujo de información

reduciría la incertidumbre y contribuiría a que los armadores aprecien en toda

su magnitud el real valor de sus cuotas y a que, junto con las autoridades, cui-

den mejor de nuestro recurso.

29 de marzo del 2012


119

31. La sostenibilidad y los derechos de pesca

Ayer, en una conferencia pública, presentamos los resultados de un estudio

sobre el sector pesca que acabamos de terminar en el Instituto del Perú de la

USMP, con el auspicio del Consorcio de Investigaciones Económicas y Socia-

les (CIES) y la Fundación Bustamante. Fue un evento muy productivo, en el

que nos juntamos representantes de la academia, el gobierno, la industria y los

medios de comunicación. El diálogo fue respetuoso y alturado. Aunque, por

supuesto, no todos estuvimos de acuerdo con todo lo que se dijo, este tipo de

encuentros y esfuerzos resalta la importancia de que los peruanos busquemos

coincidencias, entendamos nuestras diferencias y tratemos de solucionar de

manera conjunta (o, por lo menos, coordinada) los problemas que tenemos

frente a nosotros. En el caso de la pesca, los problemas identificados nos afec-

tan a todos, pero en especial a las generaciones futuras, que tienen poca repre-

sentación en el debate y en las decisiones actuales.

Los recursos hidrobiológicos de nuestro mar son recursos naturales reno-

vables con una altísima productividad. De hecho, nuestro mar es uno de los

más ricos del mundo y permite que explotemos una riqueza maravillosa. En la

conferencia de ayer se puso énfasis en dos temas sobre los que, creo, hay un

amplio consenso. Primero, estos recursos son de todos los peruanos, no solo de

los que ahora nos beneficiamos de ellos, sino —y sobre todo— de las muchas

generaciones que están por venir. Por lo tanto, velar por la sostenibilidad de

nuestros recursos hidrobiológicos debe ser una responsabilidad compartida por

todos los actores involucrados en el sector. Segundo, esta riqueza marina pro-

duce una enorme renta, que debería ir en mayor proporción que la actual al

dueño del recurso, el Estado, mediante el pago de derechos de pesca adecuados

y razonables.

El análisis del régimen de derechos de pesca vigente muestra que la normati-

vidad al respecto es sumamente deficiente, pues carece de sustento económico

y no se basa en objetivos o criterios claros; es más, está perforada y debilitada

en el caso de todas las pesquerías analizadas. En este contexto, no es sorpren-

dente que la recaudación de derechos de pesca no permita financiar lo que la


120

administración eficiente de las pesquerías demanda. Lo que es peor, hay poca

transparencia en el uso de los escasos recursos que se recaudan. El resultado:

vamos perdiendo nuestro sitial en la pesca mundial; tenemos un Imarpe sin

recursos, con fuga de talentos y en el que hemos llegado al extremo de no con-

tar con ni una sola nave para hacer monitoreo científico en alta mar. ¿Cómo

podemos asegurar la sostenibilidad de nuestros recursos hidrobiológicos si no

invertimos en investigación y monitoreo constante? La verdad es que estamos

navegando sin instrumentos en un entorno que, como bien señaló el vicemi-

nistro de Desarrollo Estratégico de Recursos Naturales, está caracterizado cada

vez más por una alta incertidumbre (incrementada, entre otros factores, por el

cambio climático).

Sin duda, los derechos de pesca que se pagan en la actualidad en el Perú son

muy bajos, tanto en relación con la renta pesquera transferida al sector pri-

vado, como en relación con los costos de administrar eficientemente nuestras

pesquerías. También son bajos en comparación con los derechos que se pagan

en otros países, como Chile o Islandia, donde la renta pesquera transferida

al sector privado (mediante el sistema de cuotas individuales) es significati-

vamente menor que la renta transferida en nuestro caso. Y esto no es difícil

de entender: nuestra mayor renta se explica por la altísima productividad del

mar peruano. Es hora de revisar este tema, y de hacerlo de manera transpa-

rente y consensuada, poniendo especial énfasis en cómo utilizar los ingresos

provenientes del pago del nuevo régimen de derechos o regalías que debemos

implantar.



121

32. La anchoveta en su laberinto

La anchoveta, nuestro principal recurso hidrobiológico, se encuentra normada

por un laberinto regulatorio. Como muchos laberintos, este carece de lógica y

está plagado de contradicciones. Buena parte de las normas vigentes producen

resultados contrarios a los buscados, mientras que otras sencillamente no se

cumplen. Y no se cumplen porque las sanciones son inefectivas, y son inefec-

tivas porque se judicializan, y los sancionados ganan en los tribunales porque

en muchos casos las normas que dieron origen a las sanciones son imprecisas y

están mal tipificadas. Este laberinto tiene larga data; no se trata de una cons-

trucción nueva. No es correcto pensar que todo estaba más o menos bien hasta

que se aprobó el Decreto Supremo 005-2012-Produce… No, la cosa viene mal

desde hace tiempo.

¿Se asignarán cuotas de pesca a las embarcaciones de menor escala que se

dedicarán a pescar anchoveta para consumo humano directo? ¿Cuál es la can-

tidad exacta de embarcaciones de menor escala que cuentan con sistema de

refrigeración a bordo? ¿Por qué a marzo del 2013, encontrándose el recurso an-

choveta en plena veda reproductiva, estas embarcaciones siguieron realizando

esfuerzo pesquero? ¿Por qué se permite a las embarcaciones de menor escala

ejercer esfuerzo pesquero, si no se conoce en realidad el poder de pesca de las

mismas, no tienen una cuota asignada ni tienen un control efectivo sobre sus

actividades extractivas y su procesamiento?…

Esas son algunas de las 78 preguntas que la ministra deberá responder en el

Congreso de la República. Pareciera que toda la problemática del sector girara

alrededor de la flota de menor escala y del Decreto Supremo 005-2012-Pro-

duce. Sin duda, esta norma adolece de serios problemas, que deben ser co-

rregidos; pero hay muchos otros temas pendientes a los que las autoridades

sectoriales, los legisladores y los empresarios también deberían prestarles aten-

ción. Y no es que los problemas desatendidos sean menores: la cuota para las

embarcaciones artesanales y de menor escala, los derechos de pesca, la pesca y

el descarte de juveniles, el régimen de sanciones, el sistema de seguimiento y

control, entre muchos otros.


122

Resulta útil preguntarse si hay un “pecado original”. Creo que sí. El meollo

del laberinto está en un marco regulatorio diferenciado para una misma pes-

quería, que distingue entre embarcaciones dependiendo del supuesto destino

que estas le den a su pesca. Esto no tiene mayor sustento científico, ni base

lógica o económica alguna. La biomasa de anchoveta es una sola, y su soste-

nibilidad dependerá de cuánto, cómo y cuándo se pesque, al margen de si en

tierra la anchoveta se transforma en harina o en conservas de pescado. Por lo

tanto, la normativa debe regular la extracción del recurso como un todo y no

dejar ventanas en la que se pueda hacer lo que se quiera, cuando se quiera y,

encima, no pagar un centavo por el recurso que se extrae.

Ante la constatación de la creciente vulneración del régimen regulatorio

vigente, cabe preguntarse si debemos persistir en la idea de tratar de mantener

una pesquería artificialmente segmentada entre consumo humano directo y

consumo humano indirecto. En efecto, no es para nada claro por qué es desea-

ble o justificable que los actores más pequeños de la pesquería de anchoveta

(los artesanales y los de menor escala) no puedan optimizar los beneficios de

su trabajo, al prohibírseles dirigir sus desembarques a la producción de harina y

aceite de pescado. Claro que, para corregir esto, primero habrá que establecer

cuotas y tener sistemas de seguimiento y control que funcionen.

2 de mayo del 2013


123

33. Repensando la pesca en el Perú

El Perú goza de una enorme riqueza marítima. Esta permitió que nos convir-

tiésemos en una potencia pesquera mundial hace más de medio siglo, y ahora

somos el segundo país pesquero más grande del mundo. Sin embargo, después

de todos estos años, y a pesar de las diversas crisis por las que ha atravesado

el sector, todavía no logramos un marco normativo y una administración que

sean coherentes con el desarrollo eficiente, sostenible y equitativo de nuestras

principales pesquerías.

En una investigación académica que acabamos de concluir en el Instituto

del Perú de la USMP, con el auspicio del CIES, analizamos aspectos relacio-

nados con la eficiencia, la sostenibilidad y la equidad para nuestras principales

cinco pesquerías: anchoveta, pota, jurel, caballa y merluza. Los resultados del

estudio muestran los muchos problemas e increíbles contradicciones que aún

subsisten, y que es necesario resolver si queremos continuar siendo una poten-

cia pesquera.

Los recursos hidrobiológicos de nuestro mar son recursos naturales renova-

bles y, en la medida en que aseguremos su sostenibilidad biológica, podremos

explotarlos de manera permanente, asegurando que nuestros hijos y los hijos

de ellos también se beneficien de este maravilloso regalo que nos dio la natu-

raleza. Seamos claros: estos recursos son de todos los peruanos; no solo de los

que ahora nos beneficiamos, sino —y sobre todo— de las muchas generaciones

futuras que necesitarán de ellos para alimentarse y producir. Claramente, en-

tonces, la obligación principal del Imarpe, del Viceministerio de Pesquería y

de los propios empresarios pesqueros (sean industriales o artesanales) es velar

por la sostenibilidad de nuestros recursos hidrobiológicos. Y aquí es donde

empiezan los problemas.

El régimen de cuotas individuales de pesca que prevalece en las pesquerías

de anchoveta y merluza es consistente con el objetivo de eficiencia, pero de-

bemos cuidar los aspectos de equidad y, sobre todo, eliminar los incentivos

perversos que se han generado y que atentan contra la sostenibilidad de ambas

especies. En principio, el sistema de cuotas individuales es bueno, pero solo si


124

se implementa bien; si no se subreporta y, por lo tanto, no se sobrepesca. Sin

embargo, la evidencia apunta con claridad a que el fenómeno del subreporte

se ha incrementado significativamente. En la pesquería de anchoveta se están

obteniendo utilidades como nunca antes, pero parece ser que para los seres

humanos, motivados básicamente por el lucro individual, “mucho no resulta

suficiente, más es mejor”. Y así, por querer más, se violan las reglas, se atenta

contra la sostenibilidad y se termina depredando el recurso; tal como sucedió

en Chile con el jurel, donde no pararon hasta casi desaparecerlo, y ahora nos

piden —dentro del marco de la Organización Regional de Ordenación Pes-

quera del Pacífico Sur (OROP)— que los peruanos no pesquemos jurel para

permitir la recuperación de la especie.

Por otro lado, el sistema de derechos de pesca vigente para todas estas pes-

querías es irracional, carece de sustento económico e impide recaudar lo que

la administración eficiente de las pesquerías demanda. ¿Por qué? Lobbying,

corrupción, improvisación… Preguntémonos, por ejemplo: ¿por qué le damos

un subsidio a la exportación de nuestros productos marinos (mucho mayor

que todo lo que recaudamos por derechos de pesca) en vez de promover el

consumo de pescado entre los peruanos? ¿La “seguridad alimentaria” de quién

nos preocupa? Es hora de repensar a fondo el manejo de nuestras pesquerías,

de hablar de manera transparente, mirando al futuro y dejando atrás la visión

cortoplacista de muchos actores del sector pesca.



125

34. Bosques: ¿la riqueza está en la madera?

Desde pequeños, los peruanos aprendimos que los bosques son parte muy im-

portante de nuestro territorio. Cuando en el colegio teníamos que colorear los

mapas y utilizábamos el verde para pintar la zona de selva, constatábamos que

el área era enorme; mucho más grande que la marrón de la sierra o la amarillo

pálido de la costa. De hecho, desde un punto de vista geográfico, los bosques

son muy importantes: aproximadamente, el 60% de nuestro territorio está cu-

bierto por bosques tropicales, y somos el cuarto país con mayor superficie de

estos ecosistemas en el mundo.

Pero ¿cuál es la importancia económica de nuestros bosques? ¿Acaso la ex-

plotación maderera tradicional? Sorprendentemente, la respuesta es negativa.

Alrededor del mundo, la producción maderera proviene en su mayor parte de

plantaciones forestales y no de la explotación de bosques naturales. Chile, por

ejemplo, con solo 2,7 millones de hectáreas de plantaciones forestales (ape-

nas el 3,8% del área cubierta por nuestros bosques naturales), exporta más de

5.000 millones de dólares por año (más de treinta veces el valor de nuestras

exportaciones de madera).

En este contexto, algunos expertos plantean —y, creo, con razón— que

no resulta apropiado medir la importancia del sector forestal por su aporte al

PBI, a las exportaciones o a la generación de puestos de trabajo. El enfoque

económico moderno del bosque indica que su valor reside principalmente en:

(i) la biodiversidad que alberga, pues hasta el 90% de las diferentes formas de

vida del país puede estar en los bosques; y (2) los servicios ambientales que

brinda, desde el mantenimiento del ciclo hidrológico hasta la estabilidad del

régimen climático.

Dado que, por su naturaleza, la mayor parte del valor de los servicios de los

bosques naturales no tiene una contrapartida de transacciones en el mercado,

su aporte a la actividad económica estaría subvaluado; y una política forestal

guiada por maximizar la explotación maderera, aunque esta sea sostenible,

podría ser contraproducente. Debemos pensar más bien en términos de un

manejo forestal sostenible (MFS), que cubra de manera integral los diferentes


126

servicios que brindan los bosques, y no solo la producción maderera.

Aunque cada vez somos más conscientes del enorme potencial que tiene

nuestra Amazonía como banco genético, sobre todo ahora en la era de la bio-

tecnología, y como un área con un enorme potencial para el ecoturismo, no

nos resulta fácil identificar, comprender y, menos aún, cuantificar los benefi-

cios de los servicios ambientales del bosque. Por lo tanto, no es sorprendente

que en la actualidad explotemos de manera poco racional este recurso natural,

con la consecuente degradación del mismo. Al respecto, no se requiere ser un

entendido en la materia para comprender que el MFS de los bosques naturales

compite con otros usos privados más rentables de la tierra. De lo contrario,

no estaríamos enfrentando el creciente problema de deforestación que nos

aqueja.

El reto de política reside en cómo generar los incentivos para alinear los

intereses privados de corto plazo con los intereses de la sociedad de mediano

y largo plazo. Por suerte, en los últimos años se han desarrollado mecanismos

para acercarnos a este objetivo, y existe, además, un enorme interés de la

comunidad internacional por apoyar este tipo de esfuerzos en países como el

nuestro. Confiamos en que el reglamento de la ley forestal que está por apro-

barse incorpore la visión del MFS del bosque natural y conduzca a un manejo

más eficiente de esta gran riqueza del país.



127

PARTE VIPOLÍTICA SOCIAL


130

Política social

131

Existe un amplio consenso en torno a la necesidad de mejorar sustancialmen-

te los servicios de salud y educación a los que tienen acceso los peruanos.

Asimismo, coincidimos en que resulta indispensable combatir la desnutrición

crónica y contar con la infraestructura básica (agua, desagüe, electricidad) que

les permita alcanzar niveles mínimos de bienestar. Donde se acaba el consenso

es en cómo lograr estos objetivos, qué debe hacer el sector público y qué rol

puede cumplir el sector privado.

En el primer memorándum de esta sección (35) se apunta a una constatación

repetida en nuestro país: la población no percibe de la misma manera un mal

causado ilegalmente —aunque originado por las fuerzas del mercado— que el

mismo mal causado legalmente. Para ilustrarlo, consideremos que el “mal” está

dado por las tarifas cobradas por el agua. En la ausencia de inversión privada

en empresas de saneamiento, el precio que cobran los distribuidores informales

resulta muy oneroso pero socialmente tolerable, mientras que si el servicio de

agua se privatiza y la tarifa se incrementa, esto puede resultar políticamente

inviable. ¿El resultado? El sector privado no participa en la provisión de este

servicio básico, el bienestar de la población sin acceso a agua se ve mermado, y

su salud se pone en riesgo (abastecer de agua potable es una manera muy efec-

tiva de combatir la desnutrición infantil). No se trata de privatizar a ultranza,

pero sí de reconocer que la inversión privada y el Estado se complementan;

que así como hay fallas de mercado, también hay fallas de Estado. En este

contexto requerimos una visión pragmática, atraer la inversión privada y for-

talecer la capacidad gerencial del Estado, que tendrá que cumplir cabalmente

con su función rectora en la provisión de servicios básicos y de salud.


132

La inversión privada en salud, tanto en provisión de infraestructura como en

aseguramiento, es el tema central de los memorandos 36 y 37. En este campo,

los partidos políticos lograron consensos importantes que permitieron avanzar

con la reforma del sector (por lo menos en el papel). EsSalud demostró que es

posible ampliar sustancialmente la cobertura y la calidad de la seguridad social

en salud con la incorporación de las asociaciones público-privadas (APP) al

sector. En el campo del aseguramiento universal, un objetivo en torno al cual

existe consenso político, las intenciones son buenas pero el financiamiento es

insuficiente. Como se señala en los memorandos, este es un proceso costoso

que debe ser adecuadamente incorporado al presupuesto público —si no, nos

quedaremos en el campo de los enunciados—. Por ejemplo, según las cifras

oficiales, los asegurados representan el 75% de la población del país, pero la

realidad es que los asegurados por EsSalud y el Seguro Integral de Salud (SIS)

realizan un alto gasto en salud de su propio bolsillo debido a que estos seguros

no cubren las necesidades de dichos grupos poblacionales.

Como es ampliamente conocido, en el Perú la educación pública —y buena

parte de la educación privada— es sumamente deficiente, tal como lo demues-

tran los preocupantes resultados de las pruebas internacionales de evaluación

del aprendizaje escolar. Las dificultades son muchas: escasa capacitación y ma-

gros sueldos de los profesores, carencias de infraestructura y material educati-

vo, problemas de incentivos y gestión en colegios y universidades, planes de

estudios inadecuados, entre otros. Sin embargo, hay casos de éxito que vale la

pena estudiar. Uno de ellos es la red de colegios Fe y Alegría, que ha contribui-

do en el Perú y en muchos otros países de América Latina a mejorar la educa-

ción pública. Tal como se documenta en el memorándum 38, la experiencia de

Fe y Alegría muestra la importancia del empoderamiento de los directores de

los colegios, de lograr la participación y el aporte de la comunidad inmediata,

de capacitar continuamente a los profesores, de que los colegios cuenten con

una red de apoyo técnico y, sobre todo, de incorporar a la sociedad civil en la

educación pública.

¿Es replicable el modelo de Fe y Alegría? Tal vez, pero no es fácil. Parece ser

que la principal razón detrás de que la red de colegios Fe y Alegría no crezca

Política social

133

más rápidamente en el Perú es que no hay suficientes religiosos (de diferentes

congregaciones) con capacidad y disposición para lanzar nuevos emprendi-

mientos. Esto nos lleva a un tema central detrás de su éxito: el capital humano

y los valores compartidos. El reto está en adaptar este modelo educativo a una

sociedad cada vez más laica, donde el individualismo y el fin de lucro parecen

haber llegado para quedarse.

Y aunque una educación de calidad es un elemento crucial para crecer y

progresar, no es el único ni el principal factor explicativo. En el memorándum

39 se reseña cómo algunos otros países latinoamericanos con índices educa-

tivos relativamente altos, como Argentina antes de Perón o Venezuela antes

de Chávez, cayeron en costosos experimentos populistas y autoritarios. Efec-

tivamente, esto no se debió a la ignorancia o a la falta de educación, sino a la

debilidad de sus instituciones y de sus valores democráticos. Estos dos temas,

fortaleza institucional y democracia, son áreas en las que tenemos mucho por

hacer. Los resultados de las encuestas nacionales de hogares muestran un resul-

tado importante: los peruanos no valoramos mucho la democracia. Tal vez esto

refleje la frustración que sentimos con la clase política que hemos contribuido

a formar. Sin embargo, en la medida en que no enfrentemos este reto con reso-

lución, nuestro progreso en otros campos corre el riesgo de ser interrumpido o

puesto en peligro por las acciones de un outsider que encuentre un camino más

o menos despejado para acometer sus aventuras. Ya lo hemos vivido.

El último memorándum de esta sección (40) se centra en la estrategia de

desarrollo de inclusión social del gobierno Este escrito se benefició de con-

versaciones con la primera ministra a cargo del Ministerio de Desarrollo e In-

clusión Social (Midis) y con su staff profesional. Para mí estas conversaciones

fueron muy gratas, pues me encontré con un sector público como aquel que

deseo para mi país: compuesto por profesionales de primera línea, altamente

calificados, con experiencia, y con una visión compartida de a dónde ir.

La Estrategia Nacional de Desarrollo e Inclusión Social elaborada por este

equipo surgió de su sistematización de experiencias previas y de un intenso

proceso de diálogo con representantes de los sectores involucrados. Los tres

elementos claves de su enfoque son “focalización”, “gestión por resultados” y


134

“articulación de esfuerzos”. Si alguna crítica constructiva puedo hacer algunos

meses después, es que debe evitarse tratar de hacer muchas cosas a la vez den-

tro de un mismo programa. Tal como se enfatizó en el memorándum 8, resulta

conveniente asignar un instrumento a cada objetivo de política. Me preocupa

que en el programa de alimentación escolar (Qali Warma) también se dé prio-

ridad a generar trabajo local. Hay que priorizar los objetivos: Qali Warma debe

concentrarse en la nutrición infantil y hacerlo al menor costo posible, para

que así sea eficiente y sostenible.

A pesar de lo anterior, y de los muchos problemas que seguramente habrá

que ir corrigiendo en el camino, estoy convencido que el Midis está llamado

a cumplir un rol articulador muy importante. En efecto, el proceso de articu-

lación puede contribuir significativamente a mejorar la calidad de la gestión

pública a nivel local, así como a alcanzar una visión compartida entre niveles

de gobierno, lo cual en sí mismo es sumamente positivo y puede ser un logro

muy significativo. De ser exitosa, la estrategia contribuirá a que la población

perciba que el gobierno de Ollanta Humala efectivamente está cumpliendo

con su principal promesa electoral: crecimiento con inclusión.

Política social

135

35. El agua, la salud y el mercado

Parece ser que los peruanos, en particular los dirigentes políticos y los encar-

gados de la política económica, tenemos una actitud ambivalente hacia el

mercado. Por un lado, hemos aprendido que el Estado puede producir —y, de

hecho, produce— resultados espantosos cuando interviene o interfiere en la

economía fijando precios, guardándose para sí ciertas actividades estratégicas

o entorpeciendo la competencia en el sector privado. Pero también es cierto

que no nos hemos convertido al dogma del libre mercado a ultranza o del capi-

talismo salvaje, como le llaman algunos. Y a pesar de lo que digan mis amigos

liberales-talibanes, creo que esto es bueno. Un grado de suspicacia es siempre

prudente y nos puede evitar sorpresas muy costosas.

El mercado no es una panacea que lo solucione todo, ni en el largo plazo;

y aunque a menudo puede resultar siendo el mal menor, debemos asegurarnos

de que el mal sea realmente pequeño. En efecto, la población no percibe de

la misma manera un mal causado ilegalmente, aunque se deba a las fuerzas del

mercado, que un mal —incluso mucho menor— causado con el amparo de la

ley. Si un “donante” de riñón muere en una sala de operaciones por alguna

complicación de la cirugía y resulta que era un ciudadano pobre vendiendo

un riñón que no necesitaba para vivir, pero que sí requería los 10.000 dólares

que estaba recibiendo por el órgano, la opinión pública y el Poder Judicial

juzgarán duramente a todos los involucrados. Si, en cambio, el comercio de

órganos fuese lícito y estuviese regulado adecuadamente, es probable que el

precio por riñón fuera menor que en el actual mercado negro y la seguridad

para el donante, mayor; no obstante, en este caso, la muerte del paciente des-

encadenaría una lluvia de acusaciones contra el capitalismo salvaje (como

dato, el comercio de órganos solo es legal en Irán). Lo mismo se puede argüir

sobre los drogadictos y la legalización de las drogas.

Aunque los ejemplos anteriores son extremos, pasa lo mismo con ciertos

servicios públicos. En el caso del agua, los peruanos han expresado su rechazo

mayoritario a la concesión de las empresas de saneamiento al sector privado.

Así, aceptamos que los más pobres paguen mucho más que los más ricos por


136

metro cúbico de agua y dejamos que los proveedores en el mercado informal

hagan de las suyas. ¿Qué pasaría si una empresa formal tendiera tuberías y

atendiera a estos sectores cobrando menos por metro cúbico de lo que pagan

ahora y cobrándonos a los que sí tenemos acceso al agua más de lo que paga-

mos ahora? Ardería Troya o, más bien, ardería el gobierno. Resultado: los más

pobres siguen y seguirán pagando más que los más ricos por el agua.

A diferencia de mis amigos talibanes, no creo que la solución radique en

privatizar todo o legalizar actividades reñidas con nuestra moral (ojo, digo

“nuestra” y no “LA” moral, con mayúscula). Como se dijo al principio, el

mercado no lo soluciona todo, y menos cuando se trata de privatizar o dar en

concesión monopolios naturales. El mercado necesita como complemento un

Estado fuerte, capaz de regular, que sea un buen contrapeso a la vorágine pri-

vada originada por el lucro. Para esto se necesitan buenos empleados públicos,

con camiseta, bien pagados, con horizontes largos de planeación. Si no, ¿en

qué pensamos cuando hablamos de un Estado fuerte y eficaz? También debe-

mos pensar en que hay soluciones para problemas que no pasan por el mercado

ni por el Estado. En muchas partes, la Cruz Roja y otras organizaciones no

gubernamentales (ONG) administran bancos de sangre basados en donantes.

En el mundo real las soluciones no pasan por expresar dogmas de fe, sino

por una visión pragmática en la que se entienda que el mercado y el Estado

se complementan. Que así como hay fallas de mercado, también las hay de

Estado. Y que no podemos seguir desconociendo la importancia de fortalecer

la capacidad gerencial del Estado y su función rectora en una serie de campos,

como la provisión de servicios básicos y la salud…

6 de mayo del 2010

Política social

137

36. Inversión privada y salud

A pesar de que somos uno de los países con mejor performance económica en

la región, y de que día a día podemos constatar los beneficios de haber imple-

mentado buenas políticas, no estamos acostumbrados a resaltar los esfuerzos

que hay detrás de tales éxitos. Sin embargo, hay muchos esfuerzos del sector

público que vale la pena resaltar y, aunque no son tantos, también existen

casos notables en los cuales la clase política ha mostrado rasgos de madurez,

responsabilidad y sensatez que derivan en mejoras inmediatas de la gestión

pública y en el mayor bienestar de la población.

Uno de estos buenos ejemplos es el Acuerdo de Partidos Políticos en Salud.

Esta iniciativa ha facilitado alcanzar un progreso rápido e importante en el

sector. Primero en el 2005, luego en el 2008 y ahora en el 2010 los especia-

listas en salud de los diferentes partidos se juntaron, analizaron los problemas

del sector, lograron consensos y, al hacerlo, desmitificaron y despolitizaron

gran parte de la agenda nacional referida a la salud. Esta despolitización ha

permitido que, tanto en el Congreso como en el Ejecutivo, funcionarios pú-

blicos proactivos avancen en la reforma del sector. Ejemplos concretos son la

aprobación de la Ley de Aseguramiento Universal en Salud, la creación de la

Superintendencia Nacional de Aseguramiento en Salud, y la inclusión y el

concurso del sector privado en la provisión de servicios de salud que el sector

público estaba obligado a dar pero no podía proveer.

Con respecto a esto último, los logros que está alcanzando la actual ad-

ministración de EsSalud son notables. Se está demostrando que es posible

ampliar sustancialmente la cobertura de la seguridad social en salud con la

incorporación de las asociaciones público-privadas (APP) al sector. Por un

lado, un experimentado consorcio español se ha comprometido a construir y

operar dos hospitales, uno en el Callao y el otro en Villa María del Triunfo,

con una inversión aproximada de 60 millones de dólares cada uno. Por otro,

el Consorcio Trecca, con la participación de un fondo de inversión nacional

y un operador norteamericano, invertirá cerca de 40 millones de dólares en

terminar de construir y equipar la torre Trecca, un edificio de veintitrés pisos


138

cuya construcción la inició el Seguro Social en la década de los setenta y fue

abandonado, convirtiéndose en un símbolo notorio de lo que no debe ser la

inversión pública. Ahora, después de más de treinta años, una iniciativa priva-

da acogida por EsSalud permitirá poner en valor este activo —lo que descon-

gestionará los servicios de consulta de EsSalud— y hospedar al nuevo centro

de riesgos quirúrgicos de Lima y al Centro Nacional de Lectura de Imágenes

Radiológicas, donde especialistas podrán examinar imágenes provenientes de

todo el país y diagnosticar a pacientes ubicados en áreas alejadas. Lo más in-

creíble de la historia: el costo por consulta pactado con EsSalud es menor que

el costo actual de dicha institución.

En contraposición con lo sucedido en instituciones como la Empresa Na-

cional de Puertos (Enapu), el manejo adecuado de estos procesos llevó a que

la entrada de capitales privados a este sector no estuviese acompañada de

reacciones adversas por parte de los empleados de EsSalud. En realidad, la

demanda de médicos y personal de salud va a crecer con este incremento de

infraestructura. Nuestros médicos y enfermeras tendrán más y mejores lugares

donde ejercer.

Este tipo de reformas permitirá que EsSalud cumpla de una manera más efi-

ciente con su mandato, y que los empleadores y asegurados veamos en esta ins-

titución no solo una carga financiera sino un beneficio tangible. Sin duda, el

haber convocado al sector privado redundará en el incremento de la cobertura

y la mejor calidad de los servicios de salud en nuestro país. Queda claro que el

progreso de la reforma del sector se ha visto facilitado por la construcción de

consensos y la despolitización de temas urgentes en la agenda de políticas. Es-

tos buenos resultados deben incentivar esfuerzos y acuerdos similares en otros

sectores clave, como la educación y el mercado laboral.

17 de junio del 2010

Política social

139

37. La obligatoriedad y la reforma de la salud

En la reciente Conferencia Anual de Empresarios (CADE ) se subrayó el rol

crucial del capital humano para la competitividad del país, y la necesidad de

invertir de manera eficiente en salud y educación. En el caso de la salud, el

diagnóstico fue sumamente revelador: según el ránking del Foro Económico

Mundial (133 países), estamos por debajo de la mitad de la tabla en materia

de mortalidad infantil, tuberculosis y prevalencia del VIH; en el Perú, la

desigualdad en materia de salud de madres y niños es enorme, lo cual perpe-

túa la desigualdad de oportunidades; y el gasto en salud, tanto privado como

público, no solo es insuficiente (menor que la media latinoamericana) sino

también ineficiente.

En este contexto, se planteó la necesidad de articular la respuesta del Estado

con las necesidades de la población, dejando de focalizar el gasto en los enfer-

mos y reorientándolo hacia la prevención. La propuesta de pasar de un enfo-

que curativo a uno preventivo no es nueva. Es más, resulta indispensable tanto

para el accionar del Estado como para los seguros privados —que, al ser más

eficientes, se volverían más accesibles para un número mayor de familias—.

El denominado “gasto de bolsillo” es muy grande en el Perú (4.000 millones

de soles al año), la automedicación prevalece en casi todos los sectores y el

resultado en salud es negativo. Estos dos hechos constituyen evidencia de que

el aseguramiento en salud es muy bajo e ineficaz. Y no estamos hablando del

aseguramiento formal (según cifras oficiales, ¡somos 23 millones de asegura-

dos!) sino del real, de la persona que se siente protegida y puede recurrir a un

centro a atenderse cuando lo necesita y no cuando le puedan dar turno.

Incrementar la población realmente cubierta por un seguro de salud y mar-

char hacia el aseguramiento universal es un objetivo deseable y comparti-

do por las diferentes fuerzas políticas del país; existe un acuerdo explícito de

los partidos políticos en torno a este asunto. No obstante, queda claro que

esto no se producirá de manera espontánea. Por eso, la Ley de Aseguramiento

Universal en Salud decretó la obligatoriedad del aseguramiento en salud para

todos los residentes en el país —y, con realismo, contempló la introducción


140

progresiva del nuevo régimen—. En este contexto, la semana pasada se publi-

có un decreto supremo que introdujo la exigencia (progresiva, en dieciocho

meses) de acreditar el aseguramiento público o privado de todo residente en

el país, para acceder a préstamos bancarios, ser proveedor del Estado o realizar

trámites administrativos ante instituciones del aseguramiento universal.

A pesar de algunas reacciones iniciales adversas, que reflejan temores infun-

dados, este es un paso importante en la dirección del aseguramiento universal,

que podría evitar que la ley sea letra muerta. La obligatoriedad de asegurarse,

de quienes tienen capacidad de pago y pueden acceder a un préstamo, contri-

buirá a evitar que estos saturen los hospitales públicos, que deberían atender

principalmente a los que no tienen recursos. Sin embargo, resulta convenien-

te resaltar que el concepto de la obligatoriedad no solo debe imponerse a la

población asegurable, sino que, sobre todo, implica una obligación de finan-

ciamiento para el Estado. Si las autoridades realmente piensan que en el Perú

somos 23 millones de asegurados, cabe preguntarles: ¿por qué los asegurados

de EsSalud y del SIS realizan un alto “gasto de bolsillo”? ¿No será porque sus

seguros no les cubren sus necesidades de salud?

Marchar hacia el aseguramiento universal es positivo, pero hay que hacerlo

de verdad y no solo en el papel. El Estado tiene que mojarse y no solo pedirle

al sector privado que lo haga. En este sentido, resulta inaudito que, a menos

de dos años de lanzada la reforma, el SIS ya esté acumulando deudas con pro-

veedores y que la Ley de Presupuesto no contemple cancelar dichos adeudos.

Es evidente que universalizar el acceso a la salud tendrá un alto costo para el

Estado; hay que presupuestarlo. No pretendamos alcanzar grandes beneficios

sin pagar el costo de un verdadero proceso de aseguramiento universal en sa-

lud. ¡No hay lonche gratis!


Política social

141

38. Fe y Alegría

Sábado, 8:00 a. m., sigo feliz con el triunfo de la noche anterior del Perú frente

a Paraguay. Parto de la casa con mi esposa; esa mañana enrumbábamos hacia

Pamplona Alta. Salimos de la Panamericana en la Av. Benavides y, frente al

campus de la Ricardo Palma, nos encontramos con una van en la que va un

grupo de jóvenes de mi oficina. Entusiasmados por un estudiante jesuita que

practicó hasta hace poco en la empresa, han organizado una visita al colegio

de Fe y Alegría n.° 65, construido sobre lo que hasta hace poco era una zona

de chancherías y rodeado por gente muy pobre.

Voy siguiendo a la van por calles que se hacen cada vez más angostas, al

asfalto lo reemplaza la tierra y, al final, el camino se convierte en una trocha

sinuosa y empinada. Tengo que dejar la camioneta y seguir a pie. Cargamos

unas cajas que hemos traído con regalos y subimos por un camino empedrado.

El colegio es imponente, moderno, limpio, localizado en la cima de un cerro

rodeado de una vegetación naciente que crece con la humedad del invierno.

Los chicos del cuarto grado nos esperan; mis muchachos les dan el desayuno

que prepararon, les organizan juegos, y comparten con ellos. La alegría de los

chicos es contagiosa. La hermana Marlene, una religiosa del Brasil que tiene

siete años en el Perú, es la gestora de este milagro. Milagro que se ha produci-

do con Fe y Alegría, y con el importantísimo aporte de un empresario judío,

que permitió pasar de aulas de esteras y clases que se impartían en cuartos de

viviendas humildes, a un colegio moderno, con una excelente infraestructura.

El modelo de Fe y Alegría es ampliamente conocido: la comunidad parti-

cipa en la construcción y el mantenimiento de los colegios (en este caso, los

pobladores donaron el terreno, todas las familias contribuyen con diez soles al

mes para pagar a los camiones de agua que surten al colegio, grupos de madres

cocinan las meriendas que se reparten a más de seiscientos alumnos todas las

mañanas, y los padres de familia participan en el mantenimiento de la infraes-

tructura); el Estado corre con los sueldos de los profesores (aunque he consta-

tado de manera repetida que el tema de la contratación de los docentes es un

parto para casi todos los directores de estos colegios); la dirección del colegio


142

está a cargo de una congregación religiosa; y la red de Fe y Alegría, coordinada

por los jesuitas, permite que los profesores reciban capacitación continua y que

se cuente con material educativo adecuado en los salones de clase. Los resulta-

dos en términos del mejor aprendizaje de los alumnos de Fe y Alegría han sido

ampliamente documentados y no podemos dejar de enfatizar que los valores

impartidos pueden hacer toda la diferencia en el futuro de estos muchachos.

A la una de la tarde, tras haber compartido con la hermana Marlene y sus

estudiantes, regresamos a “nuestra parte de la ciudad”, agradecidos, habiendo

compartido la fe y alegría de tanta gente buena y humilde. Y mientras acelero

y dejo atrás el entusiasmo de los chicos del colegio, me reconforto pensando

que las nuevas autoridades educativas conocen la importancia del empodera-

miento de los directores de los colegios, de lograr la participación y el aporte

de la comunidad inmediata, de capacitar continuamente a los profesores, de

que los colegios puedan contar con una red de apoyo técnico y, sobre todo, de

incorporar a la sociedad civil en la educación pública, dejando atrás las taras

del pasado. Lo que los padres quieren es que sus muchachos accedan a una

educación de calidad y que se les abran oportunidades de tener una mejor vida

que la que ellos tuvieron. Las autoridades educativas tienen la palabra.


Política social

143

39. Educación, rol de las instituciones y desarrollo

En un reciente artículo publicado en El Universal de Caracas, Carlos Raúl

Hernández analiza el rol jugado por las clases supuestamente ilustradas en ha-

berle facilitado la llegada y perpetuación en el poder al comandante Hugo

Chávez y su revolución bolivariana. En dicho artículo, bien titulado “Mente

de pollo”, Hernández nos recuerda que “Las llaves del sistema democrático no

las entregaron a la revolución bolivariana los ‘ignorantes’, que no las tenían,

sino las más notables personalidades del mundo cultural, gerentes y dueños de

grandes medios de comunicación, y las clases medias profesionales”. En efecto,

el poder no lo puede entregar quien no lo detenta.

Esta constatación, así como una revisión de la experiencia latinoamericana

al respecto, lleva al autor a cuestionar el rol de la educación en el desarrollo

y la cohesión social de los países. Sin negar que “una población calificada,

formada, con destrezas y valores, es un activo para el progreso”, afirma que el

capital humano “está muy lejos de ser la clave y es más un fenómeno asociado

al progreso que una pre condición del mismo”. Para demostrar su punto, ana-

liza el fenómeno del populismo, que muchos “atribuyen a ‘la ignorancia’ de los

sectores que lo apoyan y su propensión a ser clientelas”.

Al revisar el populismo de Perón o el de Chávez, nos hace ver que Argenti-

na “desde los años 40, y así se mantuvo por mucho tiempo, fue el país latino-

americano con menores índices de analfabetismo, mayores de escolarización,

graduados, postgraduados y desarrollo cultural. En 1946, llegó Perón al poder,

para convertirlo en uno de los pocos de la región que no levantan cabeza”. En

forma similar, “Venezuela estuvo por décadas en el top de los índices educati-

vos mencionados, fue el país más moderno del subcontinente y desde los 90, se

hunde en el atraso y anacronismo”. La verdad es que pudo extender su análisis

a las experiencias de Chile y Uruguay, donde un significativo acervo de capi-

tal humano tampoco impidió que estos países atravesaran por las traumáticas

experiencias de los años setenta.

Evidentemente, la educación y un mejor capital humano son cruciales para

el desarrollo y el progreso, pero no son el único o principal factor explicativo.


144

Tratar de explicar el desarrollo por una sola variable —educación o títulos de

propiedad, según el gusto del analista— es un ejercicio poco útil; el mundo y la

dinámica del progreso son mucho más complejos. Economistas e historiadores

le prestan cada vez más atención al rol de las instituciones en el desarrollo de

las naciones. ¿Por qué países con un alto grado de capital humano caen en

baches tan grandes como los que hemos experimentado en América Latina?

Entre otros factores, por la debilidad de sus instituciones; en particular, por la

debilidad de sus instituciones políticas y de sus valores democráticos.

¿No es cierto, acaso, que muchos de quienes en nuestros países apoyaron

saltos al vacío, como golpes de Estado y la perpetuación de instituciones co-

rruptas, fueron precisamente personas que en teoría eran las mejor calificadas

y “bien pensantes”? La reflexión de Hernández, motivada por el debilitamien-

to de las fuerzas democráticas frente a las próximas elecciones de gobernadores

en Venezuela, es totalmente relevante para el Perú. Somos un país con institu-

ciones muy débiles, donde, queriéndolo o no, continuamente le metemos una

zancadilla a la democracia, menos-valorando el quehacer político, y dejando

que oportunistas inexpertos sean los que tomen el timón de nuestras decisio-

nes. Pensemos sino en lo que estamos próximos a hacer en Lima.


Política social

145

40.¿Crecer para qué?

“Crecer para incluir” es el sugestivo nombre de la Estrategia Nacional de De-

sarrollo e Inclusión Social que pronto aprobaría el gobierno. A diferencia de

muchos otros documentos oficiales que he revisado, el que acaba de prepa-

rar el Midis no pretende reinventar la rueda, ni parte del prejuicio de que

todo lo anterior no sirve. Por el contrario, la estrategia planteada surge de la

sistematización de experiencias previas y de un intenso proceso de diálogo

con representantes de los diferentes sectores involucrados (educación, salud

y saneamiento, entre otros) y de los gobiernos locales. También se consultó

a representantes de la sociedad civil, y especialistas del mundo académico y

ONG, lo que permitió enriquecer el trabajo de articulación intersectorial e

intergubernamental del Midis.

El resultado es un documento de gran calidad intelectual y coherencia pro-

gramática, que nos presenta una visión clara de hacia dónde se quiere ir y

qué necesitamos hacer para llegar allí. Sin duda, la estrategia está llamada

a convertirse en un hito en el campo de las políticas de inclusión social en

el Perú y en América Latina. “Crecer para incluir” adquirirá el carácter de

vinculante una vez que sea aprobada por el Consejo de Ministros y se con-

vertirá en el instrumento de gestión que servirá de marco para organizar las

intervenciones que desarrollen los actores involucrados, en torno a resultados

y metas compartidas.

Contar con una visión compartida en los distintos sectores del Ejecutivo,

y en los diferentes niveles de gobierno, y tener al Midis como un articulador

eficiente de la política de inclusión social (antes inexistente), contribuirán a

que el gobierno cumpla con su principal promesa electoral: crecimiento con

inclusión. Sin duda, esto fortalecerá el tejido social del país, contribuyendo

a la paz social y, por lo tanto, a la sostenibilidad del crecimiento económico.

Pero lograrlo no solo requerirá de un Midis ágil y moderno, sino también del

apoyo continuo de las más altas esferas del gobierno.

“Focalización”, “gestión por resultados” y “articulación de esfuerzos” son los

tres elementos clave de la estrategia del Gobierno en este campo y que, de


146

lograr materializarse en los próximos años, nos permitirán avanzar de manera

significativa en materia de inclusión social. Con respecto al primer punto, la

focalización de los programas sociales es aún deficiente, tal como lo demuestra

la valiente, y creo que acertada, decisión de cerrar el Programa Nacional de

Asistencia Alimentaria (Pronaa) —caracterizado por una alta filtración, de-

ficiente cobertura y graves problemas de corrupción— y reemplazarlo por el

Programa Nacional de Alimentación Escolar Qali Warma.

La gestión por resultados ya ha demostrado ser efectiva en el campo social,

donde los importantes logros en materia de reducción de la desnutrición cró-

nica infantil durante el Gobierno anterior se explican por la implantación

del presupuesto por resultados; ahora la gestión por resultados se aplicará al

conjunto de la política de inclusión social. El tercer elemento —el rol arti-

culador del Midis— es algo nuevo, y es la razón de ser de este ministerio. El

reto es enorme. La contribución potencial a mejorar la calidad de la gestión

pública a nivel regional y local, así como a alcanzar una visión compartida,

es aún mayor.


Política social

147

PARTE VIIECONOMÍA Y POLÍTICA


150

Economía y política

151

Los primeros cinco memorandos de esta sección giran en torno a la relación entre la

economía y la política en el Perú, en particular entre el desempeño económico y las op-

ciones políticas por las que nos inclinamos los peruanos. Tal como se adelantó en la in-

troducción del libro, los memorandos recopilados —el 41 y 42, en particular— muestran

cómo, aun a pocos meses de las elecciones del año 2011, el boom económico que venía-

mos experimentando me llevó a pensar que una opción “antisistema” no podría ganar las

elecciones. Sin embargo, al igual que muchos otros analistas, me equivoqué totalmente.

El comandante Ollanta Humala y el Partido Nacionalista, que habían hecho una serie

de propuestas radicales (véase su primer plan de gobierno, “La Gran Transformación”),

consiguieron la mayor votación tanto para la Presidencia de la República, como para el

Congreso. Esta “sorpresa” motivó el tercer memorándum de esta sección (43, “El divorcio

entre la política y la economía”) y me llevó a realizar un estudio econométrico sobre los

determinantes del voto en el Perú.6

Los principales resultados de dicho estudio se presentan en los memorandos 44 y 45.

Debo confesar que me sorprendieron, pues suponía, como ya adelanté, que el factor eco-

nómico determinaría en gran medida la opción política por la cual nos inclinaríamos al

momento de votar. Pero el análisis econométrico muestra que, aunque existe una relación

estadísticamente significativa entre la pobreza y el voto, el nivel de pobreza o su reducción

explica un porcentaje muy pequeño de los resultados electorales. El 80% del voto no se

explica por variables económicas o estructurales (como ingreso per cápita, pobreza, etnia,

geografía, acceso a servicios de educación o salud, entre otros); la variable más relevante

para explicar el voto es la que denomino la “ideológica”, en particular, por quién se votó

en la elección pasada. En el estudio en cuestión se verificó que hay un alto grado de inercia

en el voto. Efectivamente, si en el pasado el elector optó por un partido de derecha, centro

6 Carlos E. Paredes (2011). Entre la economía y la política: los determinantes del voto en el Perú. Un análisis de las elecciones de 2011. Lima: Instituto del Perú de la Universidad San Martín de Porres.


152

o izquierda, es altamente probable que en la elección actual vote de forma similar y apoye

al candidato que se ubica en el segmento del espectro político en el cual el elector se ubica.

Esta inercia de largo plazo se manifiesta notoriamente en el voto de segunda vuelta,

donde los electores nos sentimos obligados a optar entre dos candidatos y lo hacemos por

aquel que se parece más a nosotros desde el punto de vista ideológico. De allí que para el

nacionalismo resultaba indispensable dejar de ser percibido como una posición radical y

ubicarse más cerca del centro del espectro político. El haber dejado de lado las propuestas

contenidas en “La Gran Transformación” y haber girado rápidamente hacia el centro con

la famosa “Hoja de Ruta”, le permitió a Ollanta Humala acceder a la Presidencia de la

República. Lo importante, sin embargo, era si esta nueva oferta electoral del señor Hu-

mala se plasmaría realmente en las políticas de su gobierno. Hasta el momento de escribir

estas líneas la respuesta es afirmativa, y el Perú y los peruanos se están beneficiando de que

así sea. La inversión, tanto privada como pública, se ha mantenido a tasas históricamente

altas, permitiendo que el acelerado crecimiento de la economía se sostenga en el tiempo.

Los dos últimos memorandos de esta sección los escribí justo después de que Ollanta

Humala fuese elegido Presidente de la República en junio del 2011 y luego de escuchar

su discurso al finalizar su primer año de gobierno, respectivamente. En el primero de ellos

(memorándum 46), empiezo señalando que los peruanos necesitamos que el gobierno

Humala (y, evidentemente, los futuros gobiernos) sea exitoso. La contienda electoral y la

confrontación ya habían quedado atrás; era la hora de construir juntos. El énfasis se pone

en la importancia de generar credibilidad y en la necesidad de promover la inversión

privada. Entonces sugerí la conveniencia de anunciar una meta indicativa de inversión

privada del 20% del PBI. Y aunque esta cifra se superó en el 2011 y el 2012, todavía

considero importante anunciar las metas en este campo, metas que guíen la acción del

gobierno y pongan en el centro del escenario el fomento de la inversión privada. Como se

ha resaltado anteriormente, esto es vital para salir de la pobreza. De hecho, algunos esti-

mados indican que cada punto porcentual menos de inversión (como % del PBI) equivale

aproximadamente a que 60.000 peruanos más permanezcan en estado de pobreza.

¿Y cómo le fue al gobierno en su primer año? En el último memorándum de esta sec-

ción (47) se comenta el discurso que el presidente Humala pronunció el 28 de julio del

2012. A pesar de la andanada de críticas que le siguieron, el presidente nos transmitió con

claridad (aunque en forma algo extensa) lo que su gobierno está haciendo y su visión de


153

lo que planea hacer en el resto de su periodo. Muchos críticos del gobierno olvidan que

el presidente debe mantener un difícil equilibrio entre el respeto por su base electoral de

primera vuelta y las restricciones impuestas tanto por los mercados como por las severas

deficiencias del aparato estatal. El sostener el crecimiento económico y asegurar un mayor

grado de inclusión social —y que esto último sea efectivamente percibido así por la mayor

parte de la población— se convertía en el norte que debe guiar la acción del gobierno.

Al momento de escribir estas líneas acaba de concluir el segundo año de gobierno de

Humala y todavía hay mucho por hacer. El cronograma político —con elecciones regio-

nales y municipales en el 2014— impone ciertas restricciones y me parece razonable pen-

sar que avanzar en las reformas que todavía se necesitan será más fácil en el tercer año de

su gobierno que en los últimos dos. Esperemos que así lo entiendan las autoridades, pues el

vínculo —y, en particular, la causalidad— entre la economía y la política no es unidirec-

cional, sino complejo y dinámico en el tiempo. Estas fuerzas se retroalimentan, pudiendo

contribuir a generar círculos virtuosos pero también remolinos perniciosos como los que

nos afectaron hace no muchos años.

Para terminar, es importante reflexionar nuevamente en torno a los resultados elec-

torales del 2011, y sobre los determinantes económicos del voto. Cabe señalar que el

análisis econométrico al que hice alusión investiga la relación entre el ingreso per cápita

o la pobreza del elector y la opción política del mismo. Tal vez el análisis está sesgado

por el supuesto implícito de que aquello que le importa al elector es su nivel de bienestar

absoluto (el nivel y el crecimiento de sus ingresos o su consumo), y no toma en cuenta su

percepción de bienestar relativo. ¿Cómo se ve él o ella frente al resto? ¿Acaso percibe esta

evolución relativa como “justa”?

Esta percepción de justicia o injusticia, al margen de que sea objetiva o no, puede ac-

tivar aspectos irracionales del ser humano, que al final del día pueden pesar más en la

balanza que la constatación racional de qué ha sucedido con la evolución reciente de su

nivel de ingresos o de consumo. Esta motivación irracional —que no tiene connotación

negativa alguna— es un aspecto cuya relevancia viene siendo investigada por la nueva

economía del comportamiento (behavioral economics), y debemos tomarla en cuenta

al formular políticas públicas. Desde esta perspectiva, el haber incluido como un tema

central en la agenda de política del gobierno la inclusión social puede reflejar una lectura

correcta del mensaje que transmitieron los electores con su voto en el 2011.


154

41. La economía y las elecciones

Hace poco, tuvimos la oportunidad de ejercer nuestro derecho al voto en las

elecciones municipales y regionales. Y aunque los ya sufridos habitantes de

Lima no conocemos aún con certeza quién será nuestra siguiente alcaldesa,

estoy seguro de que cualquier experto en estadística estaría dispuesto a apostar

su prestigio a que Susana Villarán ganó las elecciones de Lima el pasado 3 de

octubre. Por lo tanto, la espera del anuncio oficial se ha vuelto aburrida; es

más, creo que cuando finalmente se dé, será lo más cercano a un anticlímax en

la tienda ganadora. Bueno, y no quiero ni imaginar lo que dirán los perdedo-

res, quienes hace rato debieron corregir sus absurdas declaraciones iniciales e

hidalgamente haber aceptado la derrota.

Desde aquí felicitamos a la ganadora y le deseamos suerte, pues no la tiene

fácil. No la tiene fácil con los problemas que hereda, ni con algunos de los

regidores que lleva al municipio, ni tampoco con algunas de las propuestas

que esbozó en la campaña, en particular en materia de transporte urbano. Sin

embargo, cuenta con un buen equipo técnico que debería ya estar abocado a

comprender a cabalidad los problemas de la ciudad y a iniciar un proceso de

transición de gobierno ordenado y eficiente. Claro que esto es imposible en

circunstancias en que la Oficina Nacional de Procesos Electorales (ONPE)

desafía el sentido común, y el conteo de los votos se ha mimetizado con el

tráfico de la ciudad.

Las elecciones en la capital del país nos llevaron a un grado de polarización

alarmante. Las propuestas para solucionar los problemas de la ciudad pasaron

a segundo plano, el carácter de los candidatos y las calidades de los equipos

técnicos también. Al final, algunos quisieron caricaturizar la elección como

una entre el bien y el mal, entre la moral y el pecado, entre el progreso y

la barbarie. ¡Qué horror! Hasta algunos curas poco ubicados en sus púlpitos

hicieron proselitismo político en la misa del sábado anterior a las elecciones,

contraviniendo el marco legal vigente. Pero este triste espectáculo no se re-

pitió en el resto del país, donde la ideología y los partidos perdieron frente a

líderes locales que de alguna manera representaban mejor las preferencias de


155

los votantes de las provincias.

Y con este trasfondo electoral, cabe preguntarse qué podemos esperar para

las elecciones presidenciales de abril. Al parecer, algo bastante diferente: las

últimas encuestas confirman que los tres primeros lugares los ocupan candi-

datos a quienes les es difícil encajar en una ideología determinada. Parece ser

que los tres se caracterizan por su pragmatismo, y que, mal que bien, están

rodeados de equipos con experiencia en la gestión pública. Su visión sobre la

economía —en particular, sobre los roles de la inversión privada y del Estado,

la integración del Perú al mundo y la necesidad de mantener el orden ma-

croeconómico— es muy parecida. Difícilmente se convertirá esta en una cam-

paña polarizada, por lo menos en primera vuelta. Y aunque es previsible que

se produzcan cambios importantes en el mapa electoral con la entrada formal

del candidato del APRA y las alianzas con los diferentes líderes regionales, es

difícil que una candidatura antisistema tenga posibilidades de éxito o siquiera

de pasar a la segunda vuelta.

¿Y cómo podría el antisistema tener posibilidades de éxito? Resulta difícil

convencer a los millones que se han beneficiado con mejoras materiales sus-

tantivas de que el modelo actual no es bueno. Claro que es perfectible, pero

hacer una campaña basada en renegar de las políticas que nos han permitido

alcanzar un progreso sin precedentes, y con una retórica decimonónica, resulta

un suicidio electoral. Parece ser, entonces, que en la campaña que se avecina

tendremos una discusión sobre propuestas específicas y sobre el carácter de los

candidatos bastante más razonable (aunque no necesariamente más limpia)

que la que vimos los limeños en los últimos comicios. Ojalá la ONPE esté

también a la altura de las circunstancias.



156

42. Las elecciones de abril

En abril de este año tendremos que escoger a los dos candidatos que pasarán a

la segunda vuelta en la elección presidencial y a los 130 ciudadanos que con-

formarán el nuevo Congreso para el periodo 2011-2016. Creo que, en la elec-

ción de abril, el voto por la conformación del nuevo Legislativo podría ser aún

más importante que el voto por el nuevo presidente. En efecto, por primera vez

en muchas elecciones, no encontramos entre los candidatos a la Presidencia,

con oportunidad real de ganar, a alguien que cuestione el modelo económico

que nos está sacando de la pobreza y abriendo grandes oportunidades para el

futuro, o que no crea en el sistema democrático y en las instituciones que lo

sustentan. Todo parece indicar que, finalmente, en junio de este año podremos

elegir entre dos candidatos y votar a favor de uno de ellos, y no, como en el

pasado reciente, votar en contra del otro.

Hay un amplio consenso referido a que la posibilidad de que algún candidato

“antisistema” pase a segunda vuelta son mínimas. Las razones no hay que bus-

carlas en las virtudes o defectos de este tipo de candidatos, sino en el hecho de

que “el sistema” está funcionando. Hemos pasado de ser uno de los países con

peor performance económica de América Latina a ser la economía que más

creció en la región durante la última década, y una de las que tiene mejores

perspectivas de crecimiento para los próximos años. En efecto, tal como seña-

lamos en un artículo anterior (“El milagro peruano”, Gestión, 4.11.2010), si,

durante el periodo 2011-2021, logramos mantener la tasa de crecimiento del

PBI per cápita alcanzada en el segundo gobierno de Alan García, el ingreso

promedio actual del peruano se duplicaría para el año del bicentenario de

nuestra Independencia. En este contexto, no es sorprendente verificar que el

bienestar material de muchos de los más pobres del Perú ha mejorado sustan-

tivamente y que lo continuará haciendo si se mantiene el crecimiento alto y

sostenido. ¿Por qué, entonces, la mayoría votaría en contra de un sistema que

nos devuelve la esperanza y crea oportunidades?

Si en junio no nos veremos forzados a elegir al presidente según la teoría

del mal menor o el miedo al caos, sino evaluando las virtudes y los defectos,


157

los activos y pasivos de las alternativas políticas, entonces en abril deberemos

considerar muy seriamente a quiénes elegimos al Congreso. Los legisladores

elegidos en abril complementarán o dificultarán el trabajo que deberá realizar

el presidente que elijamos en junio. El voto para el Congreso debería mejorar

significativamente la calidad y capacidad de nuestros congresistas. Un voto que

permita llevar a mejor gente al Congreso y terminar con esta extraña costumbre

nuestra de buscar una adecuada representación de la riquísima fauna existente

en nuestro país, llevando al Congreso a expositores de casi todas las especies.

Es muy probable que el presidente que elijamos en junio haya recibido me-

nos del 30% de la votación en abril. Es decir, siete de cada diez peruanos

votarán en abril por alguien diferente al ciudadano a elegirse presidente en

junio. Sin embargo, en abril esos siete también votarán por representantes al

Congreso y, a diferencia de la elección presidencial, no tendrán una “segunda

oportunidad”. Es importante ser conscientes de que muy probablemente el

70% de nosotros estaremos votando en abril por congresistas que, en caso de

corresponder a la misma agrupación política de nuestra opción presidencial en

primera vuelta, no serán parte del partido de gobierno y, a menos que se geste

una alianza poselectoral, serán parte de la oposición. Votemos, entonces, por

gente capaz, por ciudadanos que nos puedan representar bien siendo mayoría

o, más probablemente, constituyendo una oposición constructiva.



158

43. El divorcio entre política y economía

Resulta evidente el cada vez más pronunciado divorcio entre el crecimiento

económico y las vicisitudes del mundo de la política. En los últimos veinte

años hemos visto un progreso económico sin precedentes en nuestra historia

y, también durante este mismo periodo, hemos observado un progresivo de-

bilitamiento de nuestras instituciones políticas. Y a pesar de lo que digan los

políticos, con su cuestionable accionar la democracia se ha debilitado.

En el plano económico, la perseverancia y el perfeccionamiento del “mo-

delo” bajo diferentes gobiernos lo fortalecieron y permitieron que este reditúe

cada vez mayores beneficios. El orden macroeconómico, la estabilidad de las

reglas del juego, los tratados de libre comercio, junto al progresivo aumento de

la inversión (llegó al 25% del PBI después de más de tres décadas) produjeron

resultados extraordinarios en nuestro país. En los primeros diez años del siglo

XXI, el crecimiento del PBI peruano alcanzó el 60% (y el del PBI per cápita,

42%), el mayor de la región y el más alto de cualquier década para la que se

tenga registro en el Perú. Esto permitió reducir significativamente la pobreza

(de 49% a 35%) y la pobreza extrema (de 17% a 12%). Nunca hubo un periodo

en nuestra historia en el que la pobreza se redujese tanto (casi un tercio), en un

plazo tan corto (un lustro). No obstante, los retos siguen siendo enormes; la po-

breza sigue siendo muy alta y persiste una gran desigualdad de oportunidades.

En contraposición al modelo económico, nuestro modelo político está en

crisis y en pleno proceso de redefinición. Los partidos políticos nacionales se

han debilitado frente al resurgimiento del caudillismo regional; el proceso de

descentralización despertó grandes expectativas, pero causó muchas frustra-

ciones; y los gobiernos regionales ricos parecen, más bien, mendigos sentados

en bancos de oro. La proliferación de conflictos socioambientales en varias

regiones del país es una señal adicional del desencuentro entre lo económico

en el ámbito nacional y lo político en el ámbito local. La corrupción se perci-

be como uno de los principales problemas del país y, entre “faenones” y otros

escándalos, crecen la frustración y el desencanto de la población para con las

principales instituciones de la democracia.


159

Se ha señalado que hemos pasado de la “frivolidad” de Toledo al “aburguesa-

miento capitalino” de García, y que esto debilitó la imagen del “sistema”. Tal

vez. No podemos olvidar que al momento de dejar el poder, tras gestiones eco-

nómicas supuestamente exitosas, a los partidos de ambos gobernantes les fue

muy mal en las elecciones congresales (dos y cuatro curules respectivamente) y

no pudieron siquiera presentar candidatos a la Presidencia (es más, las mujeres

independientes que ambos habían encontrado los terminaron “choteando”).

En estas circunstancias, vimos cómo, a pesar de que el “sistema” aparentemen-

te funcionaba en lo económico, el candidato del voto “antisistema” quedaba

primero en la primera vuelta (Ollanta Humala, 2006 y 2011).

Sin duda, el aparente éxito económico no se condice con la reprobación

política de los gobiernos; estamos frente a un claro divorcio entre la econo-

mía y la política. Y aunque el estilo y los excesos de los que nos gobernaron

pueden haber contribuido a este desencuentro, las causas de fondo se encuen-

tran más bien en las instituciones. En contraposición a la cada vez más fuerte

institucionalidad económica, la institucionalidad política se ha debilitado; y,

con ella, el sistema democrático. La democracia no se puede limitar a votar

obligadamente cada cinco años y a que los gobernantes elegidos se olviden

durante ese periodo de las minorías que perdieron, como viene sucediendo

repetidamente en el país. Esto solo incrementa la probabilidad de movimien-

tos pendulares y de que, eventualmente, opciones no democráticas se coman

el débil sistema político y económico que hemos ido forjando. Es hora de

retomar las reformas pendientes en este campo —incluida la necesaria reno-

vación por tercios del Congreso—. El momento de hacerlo está a la vuelta de

la esquina, al comienzo de la siguiente legislatura, con los bríos de un nuevo

y, esperemos, buen gobierno.

26 de mayo del 2011


160

44. Los determinantes económicos del voto

Como ya lo habían adelantado diversas encuestadoras antes de las elecciones,

los peruanos votamos mayoritariamente por los dos candidatos que resultaban

los más controversiales. En efecto, tanto Ollanta Humala como Keiko Fujimo-

ri, además de haber sido los más votados, son los candidatos que comandaban

el mayor rechazo (aquellos por los que los encuestados, antes de la primera

vuelta, señalaban que nunca votarían); de allí el adjetivo controversial. Por lo

tanto, ni “sidoso” ni “cancerosa”; no. Simplemente, controversiales. Y de allí,

también, la frustración de muchos, pues ahora se ven obligados a escoger entre

dos candidatos que les disgustan profundamente.

Lo que en realidad sorprende es que los resultados hayan causado sorpresa.

Ahora, es evidente que el mercado no había anticipado y descontado los resul-

tados, por lo que la semana pasada la Bolsa se derrumbó y la moneda se depre-

ció, a pesar de la intervención del BCRP. Pareciera que los agentes financieros

confundieron su preferencia personal y su esperanza irracional (motivada por

la tendencia alcista de Pedro Pablo Kuczynski) con la realidad electoral y con

lo que las encuestas ya dejaban ver con claridad. En efecto, la mayoría sabía

que Humala pasaba a segunda vuelta, que Castañeda se había desinflado, que

Toledo caía inexorablemente y que PPK venía de muy atrás, siendo, además, el

que en esta elección personificaba al “candidato de los ricos” (que usualmente

pierde, en este país de pobres).

En este contexto, que quien confronte a Ollanta sea alguien que sí le puede

ganar, es esperanzador para los que nos oponemos a la opción chavista para el

Perú. Como lo demuestran las estadísticas, el escenario Humala-PPK era el

más peligroso de todos, el de la polarización absoluta. En efecto, el coeficiente

de correlación (que fluctúa entre –1 y +1) entre el voto provincial por PPK

y el grado de pobreza es –0,7, y entre el nivel de ingreso y el voto por PPK es

+0,8. Nunca, ni con Lourdes Flores, había habido en el Perú una correlación

tan alta y significativa, que marcase a alguien tan nítidamente como “el can-

didato de los ricos”. En cambio, no hay correlación importante entre pobreza o

riqueza y el voto por Keiko Fujimori. Por suerte, la polarización extrema —los


161

ricos contra los pobres, los incluidos contra los excluidos, los blancos contra

los cholos— ya no estará presente en el debate electoral.

¿Qué más aprendimos? La semana pasada les hice esta pregunta a mis alum-

nos de la USMP y recibí extraordinarias respuestas y concienzudos análisis.

Juan Pablo Gallardo escribió: “Los analistas políticos, periodistas y dirigentes

de partidos parecen haberse convertido, de la noche a la mañana, en exper-

tos en temas de pobreza… pues los resultados parecen reflejar el malestar de

muchos grupos que no se sienten beneficiarios del crecimiento económico”.

Pamela Huaytalla, al analizar los resultados en las regiones, resaltaba que “en

departamentos como Puno, Cusco y Ayacucho el porcentaje de votos válidos

para el Partido Nacionalista es semejante a las cifras de pobreza registradas

para el 2009” (ambos porcentajes cercanos al 60%).

Durante el fin de semana, con ellos dos, realizamos un análisis econométrico

de los determinantes del voto, con información de las tres últimas elecciones,

de dos censos nacionales y de la Encuesta Nacional de Hogares (Enaho), so-

bre 195 provincias. Los resultados preliminares son reveladores: aunque existe

una relación estadísticamente significativa entre la pobreza y el voto, y entre

la reducción de la pobreza y el voto, solo explica un porcentaje muy pequeño

de los resultados (menos del 15% en el caso de Ollanta y menos del 5% en el

caso de Keiko).

Seamos claros: el 80% del voto no se explica por variables económicas o

estructurales. Los candidatos que perdieron no lo hicieron porque exista “un

pueblo enojado” o “un modelo que no funciona”; perdieron debido a la des-

unión y a campañas mal manejadas. Es más, el análisis de los datos muestra

que hay razones importantes para ser cautamente optimistas: el chavismo la

tiene cuesta arriba.

21 de abril del 2011


162

45. ¿Qué factores explican el voto?

El viernes pasado presenté los resultados de una investigación sobre los deter-

minantes del voto político en una conferencia auspiciada por el Instituto del

Perú de la USMP. Tuve la suerte de contar con un extraordinario panel, con-

formado por Alfredo Torres, de Ipsos-Apoyo; Fernando Tuesta Soldevilla, del

Instituto de Opinión Pública de la Pontificia Universidad Católica del Perú; y

Gustavo Yamada, de la Universidad del Pacífico.

El trabajo en cuestión acaparó gran parte de mis energías en las últimas

semanas. ¡Hasta soñaba con el tema! Tanto así, que compartí con el auditorio

el sueño que había tenido la noche anterior a la conferencia. De viaje por el

interior del país, me paraba a comer en un huarique de La Oroya. Acordándo-

me de uno de los platos típicos del lugar, le pedía al mozo unas ancas de rana.

Menuda fue mi sorpresa cuando vi salir a Gastón Acurio de la cocina, con un

plato humeante, quien me dijo: “Aquí están sus ancas de sapo, señor”. “¿Ancas

de sapo?, pero si yo pedí de rana…”, objeté, entre intimidado y sorprendido, a

lo que el famoso chef me contestó: “Eso era antes, doctor, ahora a los peruanos

nos ha dado por comer sapo cada cinco años…”.

Y aquí estamos, tratando de diseccionar al sapo y entender cómo funciona

el voto, es decir, qué factores lo determinan. Junto a un grupo de jóvenes eco-

nomistas, realizamos un escrupuloso análisis estadístico y econométrico de los

determinantes del voto en el Perú, con información de las 195 provincias del

país. Tal como adelanté en mi columna del 21.4.2011, el escenario Humala-

PPK en segunda vuelta era el de la polarización absoluta: ricos contra pobres,

incluidos contra excluidos, limeños contra provincianos… Y, ojo, esto no es

una hipótesis: es lo que indica la distribución del voto en la primera vuelta.

Nunca, ni con Lourdes Flores, había habido una correlación estadística tan

alta y significativa que marcase a alguien con tanta claridad como “el candida-

to de las minorías beneficiadas”, en el Perú, como con PPK.

Sin embargo, lo realmente importante es que los coeficientes de correlación

entre el voto por los candidatos y un gran número de variables explicativas

(actitudes hacia la democracia y la corrupción; acceso a la educación, la salud


163

y a programas de nutrición; así como indicadores de pobreza, de ingresos pro-

vinciales relativos, el índice de desarrollo humano, y reducción de la pobre-

za) muestran fehacientemente que Keiko es percibida por la mayoría de los

votantes como ubicada en el centro, entre las posiciones extremas y opuestas

de Ollanta y PPK. Este resultado no es sorprendente y resulta clave para la

votación en la segunda vuelta.

Otro resultado del análisis es que la variable más relevante para explicar el

voto es la ideológica; en particular, por quién se votó en la elección pasada.

Existe mucha inercia en el voto. Como bien señalaron los panelistas de la con-

ferencia, puede haber volatilidad de corto plazo en el voto entre candidatos

que ocupan un mismo espacio del espectro político (PPK, Toledo, Castañeda),

pero hay inercia de largo plazo en el sentido de que los electores tienden a

votar consistentemente por aquel que se ubica en el segmento del espectro

político al que ellos pertenecen (Bedoya-Lourdes-PPK, Belaunde-Toledo, Iz-

quierda Unida-Ollanta). Esta inercia de largo plazo se manifiesta en el voto

de segunda vuelta, cuando los electores nos sentimos obligados a optar entre

dos candidatos y lo hacemos por aquel que se parece más a nosotros desde el

punto de vista ideológico.

De allí que para el nacionalismo resulte indispensable dejar de ser percibido

como lo que es: una posición radical, y tratar de aparecer ubicado en el centro

político, un centro que de alguna manera ya es ocupado por su contrincante.

Esto explica por qué el viernes pasado Ollanta nos presentó su tercer plan,

¡menos de cincuenta días después de habernos presentado el segundo y a solo

tres semanas de las elecciones! Los riesgos, en términos de pérdida de iden-

tidad y credibilidad, son evidentes. El 5 de junio veremos los réditos de este

“desprendimiento” ideológico.

19 de mayo del 2011


164

46. ¡Éxito, señor Humala!

Al igual que muchos electores, el último domingo no voté por usted, señor

Humala. Sin embargo, y también al igual que la inmensa mayoría de nuestros

compatriotas, le deseo el mayor de los éxitos en su gestión, pues sus éxitos

redundarán en beneficios para grandes sectores de la población, así como sus

errores podrán acarrear grandes costos para los peruanos. El Perú y los perua-

nos necesitamos que usted sea exitoso. A continuación, se presentan algunas

sugerencias que pueden contribuir a este fin.

Durante la campaña, usted tuvo que dejar atrás posiciones radicales extre-

mas, moverse al centro, y buscar consensos con grupos que no estaban de

acuerdo con sus propuestas iniciales. Y este proceso fue exitoso: ganó la pre-

sidencia. Ahora es necesario que termine de definir y perfeccionar su plan de

gobierno, y que empiece a generar credibilidad entre aquellos que no creyeron

en usted, sobre todo entre los inversionistas que, con sus decisiones generan

miles de puestos de trabajo o, simplemente, no los generan.

En las próximas semanas usted deberá tender puentes, fortalecer alianzas y

asegurar el concurso de un gran contingente de profesionales calificados para

su próximo gobierno. El reto es enorme. En menos de dos meses será el nuevo

presidente del Perú. No tiene mucho tiempo, y justamente por esto, debe to-

marse todo el tiempo que necesite. Sea prudente, la campaña ya quedó atrás;

ahora ya es un hombre de Estado, debe inspirar confianza y mostrar liderazgo.

No puede darse el lujo de hacer anuncios y luego caer en contradicciones.

No se asuste con el susto del mercado: era anticipable. Tómese su tiempo, sea

prudente y coherente; la credibilidad no se construye de la noche a la mañana.

Como usted enfatizó en los últimos días de la campaña, es indispensable que

la economía siga creciendo alta y sostenidamente, pues es la única manera de

combatir la pobreza. Y para crecer resulta necesario mantener altas tasas de

inversión, sobre todo del sector privado. Si logra mantener la inversión en un

nivel cercano al 25% del PBI, el crecimiento económico se podrá sostener en

tasas que permitan reducir significativamente la pobreza, tal como sucedió en

los últimos siete años. Y para que la inversión doméstica alcance el 25% del


165

PBI, la inversión privada deberá bordear el 20% del producto. ¿Por qué no

anunciar, entonces, una meta indicativa de inversión privada del 20% del PBI

como un elemento central de su plan económico? Una meta explícita de esta

naturaleza contribuiría a generar confianza, pues implicaría que las medidas

que se adopten en el campo económico deberán guardar coherencia con la

meta de inversión privada, lo cual podría contribuir a generar un círculo vir-

tuoso: coherencia de políticas-credibilidad-inversión-crecimiento económico-

reducción de pobreza.

Sea consciente de que, en el margen, cada punto porcentual menos de in-

versión (como porcentaje del PBI) equivale aproximadamente a 0,2% más de

pobreza (60.000 pobres más). Si la inversión anual se contrae en tres puntos

del PBI, al final de su gobierno habrá cerca de un millón de pobres más que los

que habría en el escenario de mayor inversión. Evidentemente, señor presi-

dente electo, su compromiso con los pobres se debe traducir en un compromiso

con el fomento de la inversión privada.

Asimismo, también necesita reforzar la relación inversión-crecimiento-re-

caudación; esto le permitirá financiar los programas sociales de su gobierno.

Usted tiene el compromiso de reducir los enormes bolsones de pobreza que

existen en la zona centro-sur del país, donde se ubica una parte importante

de sus electores. Es evidente que, para varios millones de peruanos pobres de

estas regiones, el “chorreo” no es suficiente o simplemente no funciona. Al

igual que en el caso anterior, adoptar metas indicativas explícitas de reducción

sostenible de la pobreza en estas zonas del país podría ser beneficioso para su

gobierno. El 28 de julio podría anunciar metas razonables y programas guber-

namentales coherentes, y, sobre todo, sostenibles, de reducción de la pobre-

za en regiones como Apurímac, Ayacucho, Huancavelica, Huánuco y Puno,

donde más del 60% de la población es pobre. El reto es enorme, Sr. Humala.

¡Éxito!

8 de junio del 2011


166

47. Sobre discursos, promesas y reacciones

El pasado sábado vi y escuché el discurso del Presidente de la República trans-

mitido por señal de cable, sentado en una cómoda casa en las afueras de una

ciudad de la sierra central del Perú. La verdad es que, dados los antecedentes

del presidente en este campo, había programado alrededor de veinte minutos

para esta actividad. Menuda fue mi sorpresa cuando me di cuenta de que, una

hora y media después de iniciada la alocución, seguía escuchando atentamente

lo que el mandatorio nos tenía que decir. Sin duda, la extensión del discurso

presidencial contrastó tremendamente con la parquedad del de la reina Isabel

II, la noche anterior, cuando le tocó inaugurar los juegos olímpicos en Lon-

dres. Mientras que la parquedad real me hizo sonreír, la locuacidad presiden-

cial me obligó a tomar notas y a pensar.

También me sorprendió la reacción inicial de algunos periodistas y analistas

que salieron de inmediato a criticar muy fuertemente el discurso de Ollanta

Humala. Las mismas personas que se habían quejado durante el último año de

la parquedad presidencial, ahora criticaban sin cuartel la supuesta verborrea

del mandatario: “¡muy largo!, hizo un cut & paste con lo que le enviaron sus

ministros, faltó orden, no habló de Conga, la propuesta de reforma constitu-

cional sobre el derecho al agua es una ridiculez…”. Sentado frente al televisor,

me provocaba decirles: “Oigan, pero si hasta ayer se quejaban de que era medio

mudo y, hace un año, tenían pánico de su ofrecimiento de modificar sustan-

cialmente la Constitución.”

Sin duda, el presidente Humala no es el mejor orador que hayamos tenido;

leyó mucho, el discurso fue innecesariamente largo y con poca inflexión de

voz, con lo cual perdió algo de efectividad. Es probable que los encargados del

márketing presidencial estén algo decepcionados con la forma, pero el fon-

do no fue nada malo. En las actuales circunstancias, el presidente necesitaba

transmitir con claridad lo que su gobierno está haciendo y su visión de lo que

quiere hacer en los siguientes cuatro años. Y creo que lo logró. Por un lado,

el largo recuento de acciones gubernamentales sirvió para hacerle acordar a

sus electores que está tratando de cumplir sus promesas y que, contra lo que


167

dicen sus detractores, no los ha olvidado ni traicionado; y por otro lado, fue

claro en mostrarnos una visión moderna del desarrollo, en el que la equidad

y la justicia social requieren el crecimiento económico y el concurso de los

inversionistas privados.

Creo que hay que interpretar al discurso del sábado como lo que realmente

fue: un hito importante en el arduo trabajo que viene desarrollando el presi-

dente por mantener un equilibrio entre el respeto por sus electores, las restric-

ciones impuestas por la realidad del mercado y las serias limitaciones existentes

en el aparato estatal. En este contexto, Humala no podía terminar el discurso

sin referirse a “la gran transformación”, y lo hizo bien. Nos explicitó su nueva

visión de la gran transformación: ya no es el cuco de la primera vuelta, sino

una transformación que empezó hace muchos años y que viene cambiando al

país, especialmente a sus provincias, donde la modernidad y las oportunidades

llegan cada día con mayor fuerza. Claramente, la reducción de la pobreza y de

la inequidad, que se sustentan en el crecimiento alto y sostenido, marcan el

norte económico del gobierno. ¡Enhorabuena!


PARTE VIIISOBRE LOS ECONOMISTAS


170

Sobre los economistas

171

En esta última sección se incluyen cinco memorandos sobre los economistas,

un conjunto de profesionales que no pasa desapercibido en ninguna parte.

Muchas veces despertamos recelos o envidias, otras veces somos motivo de

burlas y menosprecio, pero la verdad es que hay una importante demanda de

nuestros servicios. ¡Enhorabuena! A pesar de esta realidad del mercado labo-

ral, creo que los economistas nos beneficiaríamos mucho si reconociéramos lo

mucho que no conocemos; si asumiésemos una actitud más humilde frente a

la complejidad del mundo real, que en muchas ocasiones no se ajusta a la ele-

gancia de nuestros modelos teóricos y en un sinnúmero de coyunturas se aleja

de nuestra predicciones, aun aquellas elaboradas con las más refinadas técnicas

estadísticas o econométricas.

El primer memorándum (48) se basa en discursos que les di a estudiantes

que se graduaban de la universidad y entraban a formar parte de nuestro gre-

mio como jóvenes economistas. Usualmente trato de transmitir a los jóvenes

un genuino entusiasmo por nuestra profesión; les hablo sobre los diferentes

campos en los que podemos desenvolvernos, de las diferentes formas en que

podemos contribuir al desarrollo con las herramientas que hemos adquirido

y la capacidad analítica que hemos adquirido, así como de la necesidad de

trabajar ardua y sostenidamente para alcanzar nuestras metas como individuos

y como sociedad. Al respecto, la experiencia de los últimos años nos muestra

de manera fehaciente la importancia y los beneficios de perseverar en un con-

junto de políticas que rinden sus frutos de manera progresiva y acumulativa.

Un domingo al mediodía estaba en misa con mi familia y me sorprendí

cuando se hizo una petición: “Para que los economistas no pierdan de vista


172

el desarrollo integral de las personas…” (luego me enteré de que esta plegaria

había sido leída en casi todas las misas de la capital). Para mí fue muy sorpren-

dente, pues, por ejemplo, nunca he escuchado peticiones para que los aboga-

dos no pierdan de vista la justicia al desarrollar su actividad profesional. “Los

economistas, hasta en la misa” es el título del segundo memorándum de esta

sección (49) y en él se enfatiza la necesidad de que en la evaluación de nues-

tras políticas no restrinjamos el tablero de control a muy pocos indicadores,

como podrían ser el PBI per cápita y la inflación. En él también se apunta a la

conveniencia de retomar la planificación dentro del Estado (como se hace en

las empresas privadas) y que utilicemos una multiplicidad de indicadores para

definir metas y monitorear la acción del gobierno.

El memorándum 50 es el que tal vez ha generado más reacciones entre mis

colegas. En “La soberbia y los economistas” traté de hacer un mea culpa gre-

mial respecto a lo soberbio que somos —por lo menos profesionalmente— y la

necesidad de ser más humildes, aprender más de otras ciencias sociales y, sobre

todo, aprender de nuestros errores. El memorándum, escrito con buen humor,

debe tener mucho de verdad, pues generó un sinnúmero de reacciones entre

mis colegas: “Allá tú, yo nunca fui así… ¿Cómo que no miramos otras ciencias

sociales?”. En fin, parece que pisé algunos callos. El memorándum generó de-

masiadas reacciones que no hicieron más que confirmar que, efectivamente, la

soberbia es un “pecadillo” (capital, por cierto) que afecta a muchos economis-

tas, sobre todo a aquellos que nos creemos muy capacitados…

Hablando de capacitación y soberbia, el siguiente memorándum relata una

historia kafkiana y tristemente graciosa que se originó con los requerimientos

de estudios o títulos a la que fui sometido para acceder a una consultoría en el

sector público. En “¿Ph. D. o Pichi, Di?” relato una increíble historia en la que

un grupo de funcionarios públicos encargados de las contrataciones de consul-

tores de un ministerio mostraron grados de desconocimiento alarmantes, pero,

sobre todo, mostraron cómo los burócratas pueden perder la iniciativa y, en la

práctica, no decidir, por temor a la Contraloría. La estructura de incentivos

del sector público es perversa: no hay premios por asumir riesgos e implemen-

tar decisiones acertadas, ni tampoco hay castigos por no actuar. El resultado


173

es un sector público inefectivo y poco ágil. Aunque, como lo demuestra esta

historia, tampoco podemos negar el rol del individuo y su capacidad para en-

frentarse al statu quo y actuar o, como en este caso, buscar la excusa para

no decidir y flotar en un mar burocrático en el que no hacer olas es la mejor

estrategia de sobrevivencia.

Para terminar esta sección y este libro, no podría haber escogido memorán-

dum más adecuado que el titulado “Un economista con los ojos bien abiertos”.

Es un homenaje a mi colega y amigo, el Dr. Richard Webb, quien obtuvo su

Ph. D. (y no su Pichi Di) en la Universidad de Harvard, se desempeñó como

presidente del BCRP en dos oportunidades, y a lo largo de su vida profesional

ha demostrado ser un excelente investigador, con un gran amor por el Perú.

Sin embargo, habiendo hablado tanto sobre la soberbia y los economistas,

considero conveniente resaltar una cualidad suya que no aparece mencionada

en el memorándum: la humildad tan genuina que lo caracteriza y que hace de

él casi “la excepción que confirma la regla”.

A Richard lo conocí en 1983 cuando, por sugerencia de un común ami-

go, el profesor Shane Hunt, pasé las vacaciones del verano boreal haciendo

investigación económica en el BCRP (por esos años yo estaba haciendo mis

estudios de posgrado). Desde entonces hemos coincidido en diversos lugares y

ocasiones (The Brookings Institution en Washington DC; luego, enfrentando

con éxito lo que pudo ser una crisis bancaria devastadora, en 1999; y, más re-

cientemente, haciendo investigación económica en el Instituto del Perú de la

USMP). A lo largo de estos años aprendí de él lo importante que es la obser-

vación reflexiva, “dejar que los datos hablen”, sin imponer preconcepciones.

Eso último no es nada fácil, ya que por lo general nos acercamos a la realidad

con las anteojeras impuestas por las teorías o los prejuicios que habitan en

nuestra mente. Ojalá que las nuevas generaciones de economistas aprendan

de él la importancia de acercarse a la realidad “con los ojos bien abiertos” y

también, por qué no, lo beneficioso que es para el análisis y para la vida el

tener una actitud humilde.


174

48. Mensaje a jóvenes economistas

Hoy se gradúa un nuevo grupo de jóvenes economistas. Graduarse de la uni-

versidad es un hito en la vida de una persona; es un paso tan importante como

entrar al colegio, terminar la secundaria, casarse o, incluso, tener un hijo. Du-

rante los últimos cinco años aprendieron bastante más que economía, modelos

y técnicas. Ahora comienzan una nueva etapa, más compleja; dejan atrás la

torre de marfil para entrar al mundo real, donde acertar o equivocarse tiene

consecuencias mucho más importantes que la nota de un examen.

Los economistas jugamos un rol preponderante en el diseño e implementa-

ción de las políticas gubernamentales, en la gestión de las empresas, y en el

entendimiento y la explicación del entorno que nos rodea. De hecho, no hay

gobernante o político serio que no se preocupe tener a su lado un economista

de prestigio.

Están graduándose de economistas en un momento en el que la economía

peruana sobresale en la región, debido, en gran parte, al buen manejo de polí-

tica económica durante las últimas dos décadas. Este progreso fue producto de

un gran esfuerzo de un sinnúmero de personas durante periodos bastante lar-

gos, lo que nos enseña que los resultados se van consiguiendo poco a poco, de

manera gradual. No hay soluciones mágicas ni instantáneas. La reducción de

la pobreza, la mejora de la educación y la salud son procesos de largo aliento.

Al igual que el copiarse posiblemente permita aprobar el curso pero asegura

no aprender la materia, el tratar de mejorar los indicadores de bienestar de un

país mediante políticas cortoplacistas no conduce a ninguna parte. Si quere-

mos aprender, tenemos que estudiar, no copiar; si queremos progresar, tenemos

que trabajar, trabajar y… trabajar.

Justamente gracias a este trabajo continuo, a esta perseverancia, el Perú

ha venido creciendo de manera sostenida durante los últimos diez años, con

una solidez macroeconómica que nos permitió capear la peor crisis económica

internacional de los últimos setenta años, y mostrar ya, a comienzos del 2010,

tasas de crecimiento positivas en el ingreso por habitante. Al respecto, es im-

portante que como sociedad compartamos metas en este campo. Si logramos


175

recuperar y mantener una tasa de crecimiento promedio del 4,7% en términos

per cápita durante los siguientes tres periodos presidenciales, duplicaríamos el

ingreso promedio en el Perú y reduciríamos la pobreza de manera significativa.

El reto es grande pero alcanzable.

El crecimiento económico es crucial; es una condición necesaria para ven-

cer a la pobreza, pero no es una condición suficiente; en la esfera sociopolítica

ha quedado demostrado que el crecimiento económico no “chorrea” lo sufi-

cientemente rápido y que, además, sus beneficios no son equitativos. Requeri-

mos políticas públicas, en particular políticas sectoriales efectivas, y para eso

necesitamos funcionarios públicos de primera.

El Perú es un país pobre y minúsculo en la escena global, con grandes pro-

blemas estructurales; entre los más importantes: la pobreza extrema en la que

sobreviven día a día millones de peruanos, la inequidad en la distribución del

ingreso y la desproporcionada centralización que perjudica a las provincias.

Los problemas que tenemos frente a nosotros no son los típicos de una crisis de

corto plazo, que fueron los que marcaron a mi generación, sino los que carac-

terizan al gran reto del desarrollo sostenible. Un reto que, desgraciadamente,

no fue enfrentado de manera exitosa por las generaciones que los precedieron.

Este es el reto que ustedes reciben al graduarse, y es uno para el cual se han

comenzado a preparar en los años que han pasado estudiando en la universi-

dad. Sinceramente, espero que ustedes, los nuevos economistas, nos superen y

contribuyan efectivamente al desarrollo del país. ¡Muchos éxitos!

Discurso de la ceremonia de graduación, USMP 2009-II



176

49. Economistas hasta en la misa

—Para que los economistas, en la ejecución de sus planes, no pierdan nunca

de vista el desarrollo integral de la persona. Roguemos al Señor…

—Te lo pedimos Señor… —contestamos monótonamente los feligreses a

la petición, en la misa de hace dos domingos. Inmediatamente, mi señora e

hijos voltearon a verme con unas sonrisitas que rayaban entre lo burlón y lo

inquisitorio. Casi que me sentí en la obligación de contestar, de explicar, pero

el hecho de estar en misa me eximió del trance, del que salí con otra sonrisa

que sabía a “yo no fui” o “yo no entiendo nada”.

¿Y qué hubiese podido comentar o explicar? “Pero señor cura, si los econo-

mistas no hacemos muchos planes. Es más, la mayoría de los recién iniciados

en la profesión o de los aficionados, deslumbrados por teorías que todavía no

terminan de comprender, creen que el dios Mercado lo resuelve todo y permite

prescindir de la planificación”. Porque, para muestra, unos botones: ¿cuáles son

los planes del país?, ¿dónde están?, ¿acaso tenemos planes o políticas de desa-

rrollo productivo?, ¿qué ha hecho el Centro Nacional de Planeamiento Estra-

tégico (Ceplán ) desde su creación?, ¿qué se supone que debe hacer?, ¿cuándo

han servido los planes de gobierno de los partidos para guiar la acción de los go-

biernos?, ¿acaso no han sido estos, más bien, parte de la parafernalia electoral?

Claro que una argumentación de este tipo hubiese sonado a respuesta de

candidato que evita responder la pregunta, porque la pregunta —o, más bien,

la petición— tenía que ver con el desarrollo integral de la persona. “¿Y cómo

se come eso?”. Nosotros, los economistas, estamos acostumbrados a focalizar

nuestra atención en el crecimiento del PBI, en particular del PBI per cápita.

Estamos convencidos de que la única manera de salir de la pobreza es crecien-

do, para lo cual hay que promover la inversión y mejorar sostenidamente la

productividad. También creemos que para aliviar la pobreza extrema se re-

quieren programas sociales focalizados, que incrementen la capacidad de estos

grupos poblacionales de salir para siempre de la indigencia. Y también sabe-

mos que para financiar estos programas se requieren más ingresos fiscales, lo

que, evidentemente, está en función del crecimiento económico. Debe quedar


177

claro, entonces, que crecer alta y sostenidamente es una condición necesaria,

pero, a la vez, insuficiente para asegurar el desarrollo de las personas.

Tampoco es suficiente concentrar la atención en un solo indicador, tal como

el PBI per cápita. Este gran promedio no solo oculta enormes diferencias den-

tro del país, sino que se focaliza en un concepto que está siendo poco a poco

superado: lo que se tiene (en contraposición a lo que se es y lo que se puede

hacer). Al respecto, el índice de desarrollo humano (IDH), propuesto y popu-

larizado por el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), y

el índice de oportunidad humana (IOH), desarrollado por el Banco Mundial,

son indicadores más holísticos que buscan reflejar lo que la población puede

hacer, en vez de focalizarse en lo que tiene. Como vemos, hay una serie de in-

dicadores alternativos que complementan los indicadores tradicionales, como

el PBI per cápita, la pobreza y la pobreza extrema, en los que hemos concen-

trado la atención de la política económica en el Perú.

Si la petición de la misa de aquel domingo es escuchada y el Señor nos

ilumina, no solo a los economistas, sino también a los políticos, los académi-

cos y a muchos otros peruanos y (parece que sobre todo) peruanas, entonces

seguramente veremos un renovado interés por la planificación dentro del Es-

tado (como, en efecto, se da en las empresas privadas), planes de gobierno

que se trabajen y enriquezcan de forma permanente, la utilización de una

multiplicidad de indicadores para definir metas y monitorear la acción de los

gobernantes, y el establecimiento de prioridades en el gasto de acuerdo con

una visión compartida de lo que constituye el desarrollo de la persona al que

apuntamos como nación.



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50. La soberbia y los economistas

Cuando empecé a estudiar Economía, me sorprendía y frustraba lo simplista e

irreal de los diferentes modelos y supuestos que conformaban el cuerpo teórico

que se me iba enseñando —o, mejor dicho, adoctrinando— en la universidad.

Poco a poco, con el transcurrir de los cursos y de los buenos profesores, la

sorpresa fue cediendo lugar a la admiración y a la fe casi ciega. El estudio de

grandes filósofos y extraordinarios economistas llevó a que la “ciencia” econó-

mica fuese calando en mí, y así fue como, sin darme cuenta, fui internalizando

con un fanatismo casi religioso la visión economicista del mundo.

La fe ciega y el fanatismo pueden llevar a la soberbia, y los economistas no

escapamos a este problema. Me acuerdo con vergüenza (¡ahora que mi hija es-

tudia Antropología!) del desdén que sentíamos por las otras ciencias sociales,

de la poca importancia que se le asignaba al estudio de la historia, y de cómo

confundimos el sentido común con la visión que habíamos adoptado del hom-

bre y del mundo. Los supuestos de racionalidad y egoísmo habían dejado de ser

meros supuestos para convertirse en dogmas de fe, cimientos sobre los cuales

construimos una gran torre de marfil a la que podíamos subir para, desde allí,

mirar hacia abajo al resto de mortales y analistas poco iluminados.

A pesar de compartir una plataforma teórica común, existen importantes

diferencias entre los economistas. No es sorprendente que muchas de estas

surjan de los supuestos que están en la base de sus modelos. Aquellos que, por

ejemplo, se “dan cuenta” de que la información es imperfecta y de que existen

importantes asimetrías en la disponibilidad de la misma, llegan a conclusiones

muy distintas sobre el rol de la regulación de aquellas a las que arriban muchos

“Chicago boys”. Como lo demuestra fehacientemente la última crisis finan-

ciera internacional, que tuvo entre sus causas la desregulación excesiva de los

mercados, el manejo de la política económica es demasiado importante como

para dejarlo en las manos soberbias de fanáticos religiosos.

Los expertos en pecados señalan que la soberbia es el mayor de los peca-

dos capitales, la “madre” de todos los pecados. Los economistas deberíamos

reflexionar y tomar baños de humildad, forzándonos a revisar la historia y


179

las instituciones, y a escuchar qué dicen otros científicos sociales y naturales

cuando analicemos problemas concretos, como el rechazo que siguen mos-

trando muchas comunidades a las inversiones mineras en nuestro país. En este

campo, podemos seguir desdeñando sus preocupaciones desde nuestra torre

de marfil y tildar a los comuneros de poseedores del síndrome del perro del

hortelano, siguiendo así sin entender —y menos aún resolver— el problema;

o, alternativamente, podemos remangarnos la camisa y ponernos a trabajar en

el complicado mundo de la realidad.

Para terminar, pasemos de la soberbia al “autobombo” de nuestros economis-

tas. Hace unas semanas, mientras conversaba sobre política monetaria con mis

alumnos, leímos la nota “Precisiones sobre la política monetaria”, publicada

en la página web del BCRP (léala, es una joya). El autor se pregunta ahí si el

BCRP lo hizo bien y se contesta repetidamente que sí, que lo hizo extraordi-

nariamente bien; la soberbia no le permite ver los errores que se cometieron.

Luego, en una librería del aeropuerto, un libro llamó mi atención: Los 12

economistas más importantes de la historia. Me acerqué, vi la caricatura de la

carátula, me dije “Oye, este gordo del centro se parece a…” y al subir la mirada

leí “Biblioteca Hernando de Soto”. ¡Sin comentarios! La verdad, señores, yo sé

que soy brillante, buenmozo y simpático, pero no lo ando publicando por allí…



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51. ¿Ph. D. o Pichi, Di?

“Si Franz Kafka hubiese sido peruano, habría sido un simpático escritor cos-

tumbrista”, me decía un buen amigo al reflexionar sobre ciertas experiencias a

las que era constantemente sometido en su trabajo. El amigo interactuaba con

diferentes entidades de nuestro omnipresente y kafkiano sector público, y su

exitosa trayectoria reflejaba no solo su gran capacidad para manejar la frustra-

ción, sino una extraordinaria cualidad poco valorada en el mundo actual: la

humildad. Estas cualidades, junto a su buen sentido del humor, le permitieron

ser exitoso con el sector público y, también, producir frases geniales, como la

citada al comienzo o la siguiente acotación: “El carácter kafkiano de la omni-

presencia estatal lleva a que esta sufra una extraña metamorfosis y se convier-

ta, más bien, en una desesperante omniausencia de Estado”.

He tenido la suerte de interactuar con diversos estados latinoamericanos en

múltiples oportunidades y en diferentes roles; he trabajado en el sector público

—como consultor externo, director, asesor— y, como muchos de nosotros, soy

usuario de servicios públicos y obligado contribuyente. En este proceso apren-

dí mucho, me encontré con gente muy valiosa y con otra que definitivamente

lo pasaría muy mal en el sector privado. Al margen de las innegables cuali-

dades personales y profesionales de cientos y miles de funcionarios públicos,

es indudable que los peruanos enfrentamos un gran problema con la falta de

efectividad y agilidad de nuestro sector público.

La causa de este problema se encuentra en la prevalencia de una perversa

estructura de incentivos que lleva a que los funcionarios públicos prefieran no

asumir riesgos. El asunto es simple: no hay premios por asumir riesgos e imple-

mentar decisiones acertadas en un mundo caracterizado por la incertidumbre y

el cambio, en el cual las reglas no lo pueden haber previsto todo. Tampoco hay

castigos por no actuar. La inacción no se castiga; de hecho, la mejor defensa

de un funcionario es no haber estampado su firma en alguna decisión. La con-

secuencia —no sorprendente— de esta estructura de incentivos es la inacción

por parte de un Estado que en el papel es omnipresente, pero en la realidad se

metamorfosea y se hace omniausente.


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No obstante, y a pesar de que el problema central reside en la estructura de

incentivos, no podemos negar el rol del individuo y el espacio que existe para

que un funcionario deformado por esta estructura perversa de incentivos —y

empoderado con una pequeña dosis de autoridad— se convierta en una pesa-

dilla kafkiana. A fin de ilustrar el punto, paso a relatar una anécdota kafkiana

que me dejó perplejo.

Hace poco me presenté a un concurso público para formalizar mi contrata-

ción mediante el Sistema Electrónico de Adquisiciones y Contrataciones del

Estado (Seace). La experiencia fue aleccionadora: el sistema electrónico no

aceptaba mi postulación, pues yo no había entendido que, además de presen-

tarme como persona natural, tenía que llenar los datos de representante legal

de mí mismo… Tras diversas consultas, y con el apoyo de mis asistentes, logré

salvar el escollo y postular al trabajo que ya venía realizando. Menuda fue mi

sorpresa al enterarme, también por vía electrónica, que el proceso había sido

declarado desierto. “¿Cómo? ¡Pero si es el mismo ministro es el que ha pedido

que haga esto!”. “Sí, doctor, pero las bases indicaban que el postulante debía

ser doctor en Economía y, tal como señala su CV documentado, usted es un

Ph. D., es decir, un Philosophy Doctor y aquí no necesitamos un filósofo, doc-

tor, discúlpeme usted…”. “Ay, señor”, suspiré mientras escuchaba a su colega

preguntar: “¿Quién es? ¿El Pichi, Di…?”.

10 de mayo del 2012


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52. Un economista con los ojos bien abiertos

El pasado miércoles 17 se efectuó un acto de reconocimiento a la trayectoria

profesional de mi colega y amigo Richard Webb. El evento se desarrolló en el

Instituto de Gobierno de la USMP y estuvo presidido por el Dr. Alan García

Pérez, quien es, sin duda, uno de nuestros mejores oradores. El expresidente

hizo la introducción a lo que sería un entrañable testimonio personal de Ri-

chard, un hombre con extraordinarias dotes para la observación, el análisis

y la reflexión.

García hizo un recuento de la vida de Webb y de su obra que mereció grandes

aplausos del público. Durante unos quince minutos recorrió la vida y obra de

Webb sin recurrir a una sola anotación ni hacer una pausa más que las reque-

ridas por su discurso. El conocimiento de la obra del economista homenajeado

del que hizo gala García parecía corresponder más al de un estudioso biógrafo

que al de un expresidente. En cualquier caso, fue una extraordinaria y halaga-

dora introducción al testimonio que nos regalaría el reconocido economista.

Webb nos contó cómo, tras estudiar en el exterior, llegó al Perú y terminó

trabajando en el Banco Central debido a circunstancias no previsibles. Y se-

ría justamente en el BCRP donde haría grandes aportes institucionales a la

formación de los economistas en nuestro país, y donde fomentaría la publi-

cación de información estadística, indispensable para el análisis y el diseño

de la política económica. Fue muy gracioso y aleccionador el relato sobre su

primera investigación “a profundidad” (hecha en los sótanos del Ministerio

de Hacienda), que lo llevó a identificar un error en el índice de precios al por

mayor y, subsecuentemente, a reestimar las cifras de crecimiento económico

del Perú, generando un incremento significativo en el estimado del ingreso per

cápita de entonces.

Según Webb, el error se había originado en la aplicación del sentido común

a las estadísticas económicas. Pero lo importante es que su corrección solo

se pudo dar a partir de la observación y la reflexión. Webb, a diferencia de

muchos, no se contentó con trabajar con las cifras que tenía frente a sí, ni se

limitó a hacer una racionalización ex post de una realidad distorsionada por


183

estadísticas equivocadas. El llamado de Webb a la observación pausada y el

análisis objetivo es importante, como también lo es el reconocimiento de lo

difícil que es hacer esto, pues muchas veces nos acercamos a la realidad con

las anteojeras impuestas por teorías o prejuicios que habitan en nuestra mente.

El trabajo de Webb se caracteriza por la observación reflexiva y por “dejar

que los datos hablen”, sin imponerles preconcepciones. Su ya clásico estudio

sobre la distribución del ingreso en el país, como el más reciente análisis sobre

la conectividad y los ingresos rurales, son claros ejemplos de los beneficios de

hacer investigación económica “con los ojos bien abiertos”, tanto los de la

cara como los de la mente.

Para terminar, no puedo dejar de mencionar la alusión que hizo Richard al

prólogo que le escribió a un libro que edité con el profesor Jeffrey Sachs en

1990. En este escrito, Webb se refirió a la creencia casi generalizada de que era

necesario reducir el tamaño del Estado. Y con gran lucidez nos hizo ver que el

Estado ya se había reducido, como producto del colapso de las finanzas públicas

en los años ochenta. Más que reducir el tamaño del Estado, necesitábamos un

Estado que funcionase; conclusión válida aún hoy en día, a la que Webb llegó

hace más de veinte años, observando la realidad con los ojos bien abiertos.


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Ya se fueron las vacas gordas