-
КОНСТИТУЦИЯ Р О С С И Й С К О Й Ф Е Д Е Р А Ц И И
ПРОБЛЕМНЫЙ КОММЕНТАРИЙ
1997
Руководитель авторского коллектива и ответственный редактор
–
В.А.Четвернин
-
2
ГЛАВА 1. ОСНОВЫ КОНСТИТУЦИОННОГО СТРОЯ
1.1. ПОНЯТИЕ ОСНОВ КОНСТИТУЦИОННОГО
СТРОЯ
Любая кодифицированная конституция содержит стремящийся к
сис-
темности набор эксплицитных и имплицитных принципов. Они
выражают концепцию, замысел, интенцию всей конституции. По существу
они выражают содержание конституции в концентрированном виде.
Совокупность этих принципов обозначается разработанным в
европейской континентальной док-трине понятием “основы
конституционного строя”.
В Конституции РФ ее эксплицитные принципы сформулированы в
пер-вой главе – “Основы конституционного строя”. Это не только
базовые ценно-сти (“нормы-цели”), на которые в той или иной мере
должно ориентироваться государство; это и так называемые
“нормы-принципы”, которым должны под-чиняться органы
законодательной и исполнительной власти, которые могут и
должны защищаться и применяться судом и из которых могут
вытекать субъ-ективные права и юридические обязанности. Далее они в
той или иной мере конкретизируются в соответствующих статьях
Конституции как принципы, проходящие сквозной идеей через все ее
главы.
В фундамент концепции конституционного строя Российской
Федера-ции положена идея естественных и неотчуждаемых прав и свобод
человека и гражданина. На такой основе в Конституции делается
попытка установить це-лостную систему принципов конституционного
строя. Ниже рассматривается следующий набор принципов. Во-первых,
это права и свободы человека и гра-жданина как высшая ценность и
другие принципы, определяющие правовое положение индивида в
обществе и государстве: правовая государственность,
социальная государственность, единство экономического
пространства и сво-бода экономической деятельности, плюрализм и
равная защита форм собст-венности, идеологический и политический
плюрализм, гражданство Россий-ской Федерации. Во-вторых, это
принципы, определяющие организацию госу-дарственной власти:
демократия и народный суверенитет, государственный суверенитет
Российской Федерации, федерализм, республиканская форма правления,
разделение властей на законодательную, исполнительную и судеб-ную,
светский характер государства, разграничение государственной власти
и местного самоуправления.
Эти принципы выводятся из положений главы 1 Конституции,
которые
согласно ч.1 ст.16 Конституции составляют основы
конституционного строя Российской Федерации и не могут быть
изменены иначе как в порядке, уста-новленном Конституцией в главе
9. Точнее, они не могут быть изменены до тех пор, пока существует
Конституция РФ 1993 г. (см. 6.4.).
-
3
1.2. ЮРИДИЧЕСКАЯ СИЛА ПРИНЦИПОВ, СОСТАВ-
ЛЯЮЩИХ ОСНОВЫ КОНСТИТУЦИОННОГО
СТРОЯ
Согласно ч.1 ст.15 Конституции, Конституция в целом имеет
высшую
юридическую силу, прямое действие (см. 1.3.2.2.) и применяется
на всей терри-тории Российской Федерации. Далее в ч.1 ст.15
постулируется высшая юриди-ческая сила Конституции по отношению к
законам и иным правовым актам, принимаемым в России.
Однако положения, содержащиеся в разных разделах и главах
Консти-туции, имеют разную юридическую силу внутри самой
Конституции (в смысле их соподчиненности). Главы 1, 2 и 9
Конституции составляют ее неизменяемое “ядро” (“жесткая” часть
Конституции), их положения не могут быть пересмот-рены Федеральным
Собранием. К главам 3–8 (“гибкая” часть Конституции) принимаются
поправки в соответствии с требованиями ст.136 Конституции.
Следовательно, положения глав 3–8 можно понимать и толковать только
в со-ответствии с положениями глав 1, 2 и 9 Конституции. Причем
положения глав 2 и 9 можно понимать и толковать только в
соответствии с Основами консти-туционного строя, ибо ч.2 ст.16
Конституции однозначно устанавливает: “Ни-какие другие положения
настоящей Конституции не могут противоречить ос-
новам конституционного строя Российской Федерации”. В данном
контексте иерархическую структуру Конституции можно
условно представить как положения четырех уровней, обладающие
раз-ной юридической силой. Во-первых, это глава 1, положения
которой (Осно-вы конституционного строя) не просто относятся к
неизменяемой части Кон-ституции, но и обладают высшей силой по
отношению ко всему остальному содержанию Конституции. Во-вторых,
это положения глав 2 и 9, которые так-
же относятся к неизменяемой части Конституции, т.е. не могут
быть изменены Федеральным Собранием в процедуре, предусмотренной
для принятия феде-рального конституционного закона с последующим
одобрением законодате-лями субъектов РФ (см. 6.1.). В третьих, это
положения глав 3–8, поправки к ко-
торым принимаются в названной процедуре. Наконец, это
Заключительные и переходные положенияКонституции РФ, отдельные из
которых сформулиро-ваны так, что их юридическая сила оказывается
неопределенной.
То, что Основы конституционного строя имеют высшую юридическую
силу по отношению к главам 2 и 9, означает, что любое положение
глав 2 и 9 следует понимать и толковать в контексте
соответствующего принципа главы 1. Например, ст.25 Конституции
(глава 2), гарантирующая неприкосновенность жилища, устанавливает,
в частности, что никто не вправе проникать в жилище против воли
проживающих в нем лиц иначе как в случаях, установленных
фе-деральным законом. В контексте ст.2 Конституции, закрепляющей
приоритет прав человека, это положение ст.25 следует понимать так,
что любые законо-
дательные ограничения неприкосновенности жилища не должны
противоре-чить самому существу права на неприкосновенность жилища.
Т.е. законода-
-
4
тель не вправе произвольно предусматривать случаи, в которых
неприкосно-венность жилища легально нарушается.
Высшая юридическая сила Основ конституционного строя по
отноше-нию к изменяемым положениям глав 3–8 Конституции означает,
что послед-ние следует понимать и толковать в контексте
соответствующих принципов главы 1. Кроме того, в случае
установления их противоречия положениям гла-вы 1 (во вторую очередь
– положениям глав 2 и 9), положения глав 3–8 Консти-туции должны
приводиться в соответствие с Основами конституционного строя, а
также с положениями глав 2 и 9, путем принятия поправок.
Кроме того, Конституционный Суд РФ вправе давать такое
официальное толкование Конституции (см. 4.5.7.9.), которое
исключало бы противоречия
между положениями главы 1 и другими положениями Конституции. Но,
как показывает практика Конституционного Суда, он отнюдь не
стремится давать такого рода толкования Конституции и отвергает
постановку вопроса “о кон-ституционности конституционной нормы”,
что проявилось, например, в его позиции по вопросу о толковании
принципа формирования Совета Федера-ции, закрепленного в ч.2 ст.95
Конституции (см. 4.3.4).
В связи с запросом о толковании текста Конституции, не
относящегося к Основам конституционного строя, Конституционный Суд
может прийти к вы-воду, что буквальный смысл этого, возможно,
ясного текста или его понима-ние (толкование) законодателем
противоречит определенному положению главы 1 Конституции. В таком
случае Конституционный Суд, руководствуясь
требованием ч.2 ст.16 Конституции, вправе устранить это
противоречие, а именно: признать невозможным буквальное понимание
этого текста и своим официальным толкованием придать ему смысл,
соответствующий определен-ному положению главы 1. В частности, это
может означать отказ от граммати-ческого или логического толкования
в пользу телеологического способа тол-кования. Примером служит
Постановление Конституционного Суда РФ от 12 апреля 1995 г., в
котором использован телеологический способ толкования применительно
к ч.3 ст.107 и ч.2 ст.135 Конституции (см. 4.4.3.6. Преодоление
отлагательного вето Президента Российской Федерации палатами
Федераль-ного Собрания). Однако здесь Конституционный Суд прямо не
ссылался на
Основы конституционного строя. Более того, в другом случае, в
Определении от 28 декабря 1995 г., Конституционный Суд фактически
отказался дать телео-логическое толкование ч.2 ст.95 Конституции в
контексте принципа разделе-ния властей, составляющего одну из основ
конституционного строя (см. 4.3.4.).
Проблематичным является соотношение главы первой Конституции и
Заключительных и переходных положений. С одной стороны, ч.2 ст.16
одно-значно устанавливает, что никакие другие положения Конституции
не могут противоречить Основам конституционного строя. С другой
стороны, сама природа Заключительных и переходных положений
предполагает, что не все во вновь принятой Конституции вступает в
силу с момента ее принятия, что существует некий переходный период,
в течение которого какие-то положения
Конституции не действуют. Но распространяется ли такое
переходное поло-жение на Основы конституционного строя? В контексте
ч.2 ст.16 ответ одно-значный – нет. В противном случае придется
признать, что ничто в Конститу-
-
5
ции не может противоречить не Основам конституционного строя, а
Заключи-тельным и переходным положениям.
Но как в таком случае понимать и толковать абз.2 п.6
Заключительных и переходных положений, согласно которому вступление
в силу ч.2 ст.22 Кон-ституции (глава 2) откладывается на
неопределенный срок (“до приведения уголовно-процессуального
законодательства Российской Федерации в соответ-ствие с положениями
настоящей Конституции”)? В контексте ст.2 Конститу-ции следует
признать формулировку абз.2 п.6 Заключительных и переходных
положений ненадлежащей, допускающей произвольное ограничение прав
че-ловека на свободу и личную неприкосновенность (ч.1 ст.22
Конституции).
Но, таким образом, какова сила Заключительных и переходных
положе-
ний? Ответ на этот вопрос мог бы дать Конституционный Суд РФ,
если среди субъектов, правомочных обращаться в Конституционный Суд
с запросом о толковании Конституции (ч.5 ст.125), в период
многолетнего ожидания нового Уголовно-процессуального кодекса РФ
нашлись бы такие, которые поинтере-совались, до каких пор
законодатель может не приводить уголовно-процессуальное
законодательство в соответствие с Конституцией (см. 7.4.2.).
Существует также проблема возможных противоречий международных
договоров РФ Конституции, в частности, Основам конституционного
строя. Эта проблема специально оговаривается в ст.79 Конституции,
которая уста-навливает два условия при передаче Россией полномочий
в рамках межгосу-дарственных объединений: если это не влечет
ограничения прав и свобод че-
ловека и гражданина и “не противоречит основам конституционного
строя Российской Федерации”.
Но если вступивший в силу международный договор противоречит
Кон-ституции, то он, тем не менее, согласно п.”г” ч.2 ст.125
Конституции не может быть предметом проверки в Конституционном Суде
РФ и становится частью российской правовой системы (ч.4 ст.15
Конституции). Но с другой стороны, если такой договор противоречит
положениям неизменяемой части Консти-туции, а тем более – Основам
конституционного строя, и оказывается невоз-можным истолковать этот
договор в соответствии с положениями Конститу-ции, которым он
противоречит, то его следует считать ничтожным – вопреки
положению ч.4 ст.15 (оно тоже относится к Основам
конституционного строя): “международные договоры Российской
Федерации являются составной частью ее правовой системы”. Остается
также вопрос: кто вправе признать такой до-говор недействительным,
если даже Конституционный Суд оказывается здесь некомпетентным?
Видимо, такие договоры следует считать чисто гипотетиче-скими и
предполагать, что Конституционный Суд способен дать любому
меж-дународному договору РФ толкование, не противоречащее
Конституции.
-
6
1.3.ПРИНЦИПЫ КОНСТИТУЦИИ, ОПРЕДЕ-
ЛЯЮЩИЕ ПРАВОВОЕ ПОЛОЖЕНИЕ ИН-
ДИВИДА В ОБЩЕСТВЕ И ГОСУДАРСТВЕ
1.3.1. ПРИОРИТЕТ ПРАВ И СВОБОД ЧЕЛОВЕКА И ГРАЖДАНИНА ПО
ОТНОШЕНИЮ КО ВСЕМ ОСТАЛЬНЫМ ПОЛОЖЕНИЯМ КОНСТИТУЦИИ
1.3 .1 .1 . ПРИРОЖДЕННЫЙ ХАРАКТЕ Р И НЕОТЧУЖДАЕМОСТЬ ПРАВ ЧЕЛО
ВЕКА
По существу первыми содержательными положениями Конституции
яв-ляются положения ст.2 (положения ст.1 Конституции носят в
основном ввод-но-декларативный характер), провозглашающей человека,
его права и свободы высшей ценностью и устанавливающей обязанность
государства признавать, соблюдать и защищать права и свободы
человека и гражданина. Причем права и свободы человека и гражданина
признаются и гарантируются в Российской Федерации (1) согласно
общепризнанным принципам и нормам международ-ного права и (2) в
соответствии с Конституцией РФ. Такая формулировка ч.1
ст.17 Конституции (с учетом положения ч.4 ст.15 Конституции об
общепри-знанных принципах и нормах международного права как
составной части рос-сийской правовой системы) подчеркивает
признание вторичного характера закрепления в Конституции прав и
свобод человека и гражданина. Уже с этой точки зрения можно
говорить, что права человека предшествуют самой Кон-ституции и
обладают приоритетом в отношении всех остальных положений
Конституции, включая все остальные принципы, составляющие Основы
кон-ституционного строя.
В области прав человека сложилась и действует система
международных соглашений механизмов контроля за их исполнением.
Важнейшими для док-трины и практики прав человека в России являются
Всеобщая декларация
прав человека, принятая Генеральной ассамблеей ООН 10 декабря
1948 г., Ме-ждународный пакт о гражданских и политических правах
1966 г., другие пакты о правах человека и особенно Европейская
конвенция о защите прав человека и основных свобод 1950 г. В
феврале 1996 г. Россия вступила в Совет Европы и при вступлении
подписала Европейскую конвенцию о защите прав человека и основных
свобод, что обязывает воспринимать содержание Конституции РФ с
позиции европейского права в области прав человека. Последнее
следует счи-тать гарантированным в России в силу положений ч.4
ст.15 и ч.1 ст.17 Консти-туции.
Согласно ст.2 и ч.1 ст.17 Конституции права и свободы человека и
граж-
данина не устанавливаются законодателем, а должны признаваться
(а также гарантироваться, соблюдаться и защищаться) государством
как уже сущест-вующие. Кроме того, в ч.1 ст.17 и ч.1 ст.55
Конституции говорится об общепри-
-
7
знанных правах и свободах, что также подтверждает
естественно-правовую ин-тенцию Конституции.
Основные права и свободы человека и гражданина (основными
счита-ются составляющие общий правовой статус человека и
гражданина, принад-лежащие каждому человеку или гражданину)
объявляются неотчуждаемыми и принадлежащими каждому от рождения
(ч.2 ст.17 Конституции), т.е. естест-венными. Иначе говоря: “Мы,
многонациональный народ Российской Федера-ции, ... утверждая права
и свободы человека”(преамбула Конституции РФ), провозгласили эти
права существующими объективно, а не по воле законода-теля, не
октроированными, а дозаконотворческими и внезаконотворческими,
жестко ограничивающими государственную власть, описывающими сферу
не-
отъемлемой свободы. Далее, они признаются основными субъек
тивными пра-вами не в каком-то философском, моральном или
социологическом, а в собст-венном юридическом смысле – признаются
критерием правового качества за-конодательства и государственного
управления, действуют непосредственно и защищаются судом (ст.18
Конституции). В частности, уже отсюда вытекает, что к естественным
и неотчуждаемым правам не относятся такие притязания на социальные
блага, которые нельзя защитить в суде в стране, где свобода,
безо-пасность и собственность реально обеспечены правосудием.
Неотчуждаемость основных прав и свобод означает, что они
составляют минимальную неотъемлемую свободу, и отчуждение хотя бы
части этой сво-боды в пользу власти приводит к несвободе, является
опасным для свободы,
делает власть деспотической. Конституционность Российского
государства предполагает, что государственная власть не может
обладать полномочиями, приобретенными за счет основных прав и
свобод.
Естественные и неотчуждаемые права и свободы – это безусловные
при-тязания на свободную самореализацию индивида в обществе и
государстве. Они образуют общий правовой статус человека или
гражданина, который складывается из трех частных статусов:
1) status negativus – притязания на сферу свободы, в которую не
вправе вмешиваться ни государство, ни частные лица; сюда входят
личные права и свободы, а также свобода собственности и
предпринимательства и другие сво-
боды, относимые по позитивистской классификации к так называемым
“соци-альным, экономическим и культурным правам” (см. 2.4.1.);
2) status positivus – обращенные к государству притязания на
защиту общего правового статуса – полицейскую и судебную; сюда
входит в основном то, что по позитивистской классификации
описывается понятием гарантий прав и свобод; так называемые “права”
(привилегии) социально слабых на бес-платное получение от
государства (общества) иных социальных благ не отно-сятся к
естественным и неотчуждаемым правам и свободам;
3) status activus – притязания на участие в формировании и
осуществ-лении государственной власти и местного самоуправления, на
участие в обще-ственной жизни как индивидуально, так и совместно с
другими; сюда входят
политические права, а также права на самоуправление, на
коллективные тру-довые споры и забастовку.
-
8
1.3 .1 .2 . УСТАНОВЛЕНИЕ ПРЕДЕЛО В ПРАВ ЧЕЛОВЕКА. ОПР ЕДЕЛЕНИЕ
ТЕ РМИНОВ
Признание прав человека высшей ценностью означает, что в случае
коллизии прав человека и других конституционно защищаемых
ценностей, даже таких, которые относятся к Основам конституционного
строя, приоритет следует отдавать правам человека. В частности,
законодатель в первую очередь обязан соблюдать и защищать права
человека, а затем уже другие принципы, составляющие Основы
конституционного строя.
Но при этом необходимо законодательное установление пределов
(ме-
ры) свободы в сфере соответствующих прав и свобод человека и
гражданина, запрещающее все общественно вредное, исключающее
злоупотребления сво-бодой. Такое законодательное определение меры
свободы называется в Кон-ституции регулированием прав и свобод
человека и гражданина (п.”в” ст.71) и их ограничением (в смысле ч.3
ст.55 и ч.2 ст.19). Понятие “регулирование” в данном контексте
шире, чем “ограничение”. “Регулирование” включает в себя
установление не только границ свободы, но и гарантий осуществления
прав и свобод человека и гражданина. При этом ч.3 ст.55 содержит
исчерпывающий перечень допустимых оснований законодательного
ограничения прав и сво-бод, а ч.2 ст.19 специально запрещает любое
ограничение прав и свобод, нару-шающее равноправие, т.е. запрещает
установление разной меры свободы по
признакам социальной, расовой и т.д. принадлежности (см.
2.1.2.). Ограниче-ние прав и свобод человека и гражданина в смысле
ст.79 Конституции, запре-щенное для случаев участия России в
межгосударственных объединениях, оз-начает ограничение большее, чем
это допустимо в соответствии с ч.3 ст.55, ли-бо ограничение по
мотивам ч.3 ст.55, но не оформленное федеральным зако-ном.
От ограничения (регулирования) прав и свобод в смысле ч.3 ст.55
и ч.2 ст.19 следует отличать понятие ограничения прав и свобод в
смысле ч.1 и ч.3 ст.56 и ч.2 ст.23 Конституции. Здесь
“ограничением” называется не законода-тельное определение меры
свободы в сфере соответствующих прав и свобод, а временное
ограничение возможности пользоваться определенными правами и
свободами в условиях чрезвычайного положения (ст.56) и
дозволение, данное судом компетентным правоохранительным органам,
временно нарушать тайну коммуникаций определенных лиц (ч.2
ст.23).
Кроме того, в ч.3 ст.15 Конституции говорится о “нормативных
правовых актах”, затрагивающих права, свободы и обязанности
человека и гражданина, которые не могут применяться, если они не
опубликованы официально для всеобщего сведения. В контексте данного
конституционного положения “за-трагивающие” означает ограничивающие
права и свободы или устанавливаю-щие обязанности (см.
1.3.2.3.).
В ч.1 ст.55 говорится, что перечисление в Конституции “основных
прав и свобод” не должно толковаться как отрицание или умаление
других общепри-
знанных прав и свобод человека и гражданина. Это означает, что
конституци-онный перечень прав и свобод не является исчерпывающим,
как и любой дру-гой перечень прав человека, который на сегодняшний
день представляется
-
9
наиболее полным. Отсюда вытекает (в развитие положения ч.1
ст.17), что в Конституции перечисляются лишь те общепризнанные
права и свободы чело-века и гражданина, которые представляются
составителям Конституции “ос-новными”. Но это не означает, что (1)
не может быть других общепризнанных естественных и неотчуждаемых
прав и свобод и что (2) эти другие являются второстепенными в
сравнении с перечисленными в Конституции.
Наконец, ч.2 ст.55 содержит запрет издавать законы, отменяющие
или умаляющие права и свободы человека и гражданина. В контексте
данного кон-ституционного положения термин “умаляющие” означает
законодательное ус-тановление в сфере соответствующих прав и свобод
меры свободы, меньшей, чем необходимая с точки зрения основного
содержания этих прав и свобод.
Понятие “основное содержание” прав человека означает некий
качест-венный предел для законодательного ограничения прав
человека. Так, Кон-ституционный Суд РФ установил, что “федеральный
закон ... не может отме-нять или умалять права и свободы человека и
гражданина, посягать на их ос-новное содержание (статья 55, часть
2, Конституции Российской Федерации)”.
1.3 .1 .3 . КРИТЕРИИ ЗАКОНОДАТЕЛ ЬНОГО УСТАНОВЛЕНИЯ П РЕДЕЛОВ
ПРАВ ЧЕЛ О-ВЕКА
Существует общий формальный принцип необходимого ограничения
прав и свобод: осуществление прав и свобод не должно нарушать права
и сво-боды других лиц (ч.3 ст.17 Конституции). По существу этого
принципа доста-точно для того, чтобы законодательно устанавливать
меру свободы в сфере каждого из основных прав и свобод. Любые
частные содержательные крите-рии законодательного установления
пределов конкретных прав и свобод дей-ствительны лишь постольку,
поскольку они конкретизируют общий принцип и позволяют исключать из
сферы действия соответствующих прав такую соци-альную активность,
которая нарушает права и свободы других лиц, т.е. право-нарушающие
деяния.
Содержательные ограничения прав и свобод сформулированы в
Консти-туции лишь применительно к свободе объединений (ч.5 ст.13) и
свободе выра-жения мнений (ч.2 ст.29). Это запреты
антиконституционной, антидемократи-ческой деятельности, а также
деятельности, противоречащей идеологии пра-вового равенства (см.
2.3.2.2.; 2.3.3.1.).
Наконец, в ч.3 ст.55 Конституции говорится, что права и свободы
чело-века и гражданина могут быть ограничены федеральным законом
только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты далее
перечисляемых социаль-ных ценностей. Следует подчеркнуть, что ч.3
ст.55 содержит общую норму по отношению к иным случаям упоминания в
Конституции о законодательном установлении пределов прав человека.
Поэтому очевидно, что ограничение
прав и свобод человека и гражданина в смысле ч.3 ст.55 относится
к исключи-тельной компетенции федерального законодателя.
Законодательные полномо-чия по этому вопросу не могут быть
делегированы законодательным органам
-
10
субъектов Федерации, ибо иначе в разных субъектах РФ будет
установлен раз-ный общий правовой статус человека и не будет общего
правового статуса гражданина России.
В большинстве статей главы 2 Конституции, формулировки которых
специально указывают на законодательное регулирование
соответствующих прав и свобод, упоминается именно федеральный
закон. Пункт “в” ст.71 Кон-ституции относит регулирование и защиту
прав и свобод человека и гражда-нина к ведению Федерации, в то
время как к совместному ведению Российской Федерации и субъектов РФ
относятся только вопросы защиты прав и свобод (п.”б” ч.1 ст.72
Конституции). Вместе с тем, формулировки некоторых статей главы 2
вызывают впечатление о допустимости регулирования соответствую-
щих прав и свобод законом, т.е. федеральными законами и законами
субъектов РФ. Например, органы государственной власти обязаны
обеспечить каждому возможность ознакомления с документами,
непосредственно затрагивающими его права и свободы, если иное не
предусмотрено законом (ч.2 ст.24). Каждый имеет право на свободное
использование своих способностей и имущества для
предпринимательской не запрещенной законом экономической
деятельности (ч.1 ст.34). Право частной собственности охраняется
законом (ч.1 ст.35). Следу-ет полагать, что во всех этих случаях
речь идет о защите прав и свобод зако-ном и об их регулировании в
смысле ограничения федеральным законом. Ина-че говоря, свобода
экономической деятельности не может быть ограничена (в смысле ч.3
ст.55) законами субъектов РФ; и т.д.
Часть 3 ст.55 позволяет законодательно ограничивать права
человека не только в целях защиты прав других лиц, но и в целях
защиты других конститу-ционно значимых ценностей. Здесь следует
предположить, что эти конститу-ционно значимые ценности так или
иначе представляют собой объекты ос-новных прав и свобод человека;
в противном случае положения ч.3 ст.55 сле-довало бы считать
недействительными по причине их противоречия ст.2 Кон-ституции,
устанавливающей высшую ценность прав и свобод человека. Таким
образом, положения ч.3 ст.55 следует рассматривать как частные
формулиров-ки, конкретизацию общего принципа ограничения прав
человека и толковать их только в контексте этого принципа. С этой
точки зрения критерии, исчер-
пывающий перечень которых дан в ч.3 ст.55 выглядят следующим
образом. 1. Защита Основ конституционного строя. Принципы,
составляющие
Основы конституционного строя, за исключением того, что принято
называть “народным суверенитетом”, и принципа социальной
государственности, не противоречат принципу приоритета прав
человека. Это означает, что права человека нельзя использовать для
насильственного изменения Основ консти-туционного строя и, в
частности для нарушения целостности Российской Фе-дерации, для
деятельности, направленной на отказ от правового (формально-го)
равенства и демократического правового государства, исключительно в
ко-тором возможно осуществление самих прав человека.
Что касается принципа “народного суверенитета” (ч.1 ст.3
Конституции),
то идеология прав человека полагает, что источником
государственной власти является не народ, а индивид, отчуждающий
часть своей естественной свобо-ды в пользу власти, что права и
свободы защищают человека не только от про-извола власти, но и от
“народного суверенитета”, как и от любого абсолютиз-
-
11
ма. Следовательно, принцип приоритета прав человека запрещает
россий-скому многонациональному народу, например, путем референдума
отказаться от каких-либо прав и свобод человека и гражданина или
путем выборов при-вести к власти партию, выступающую за “диктатуру
пролетариата”.
Принцип социальной государственности означает перераспределение
национального дохода в пользу социально слабых и в ущерб правовому
(фор-мальному) равенству, т.е. естественным и неотчуждаемым правам
и свободам человека и гражданина. Их приоритет означает, например,
что социальные программы нельзя осуществлять за счет чрезмерных
налогов, т.е. нарушения основного содержания права собственности
(status negativus), или недостаточ-ного финансирования судебной
системы, обеспечивающей право на судебную
защиту (status positivus). 2. Защита нравственности и здоровья
других лиц. Не следует понимать
это ограничением так, что законодатель может подменять правовые
пределы свободы своими нравами. Каждый человек обладает правом на
духовную и фи-зическую неприкосновенность (ч.1 ст.22, ст.29
Конституции), в частности, на то, чтобы государство защищало его от
навязывания ему того, что ему не нра-вится, противоречит его
убеждениям и тем более вредит его здоровью.
В этом контексте следует подчеркнуть, что только некоторые
отдельные права и свободы могут заключать в себе имманентные
ограничения, направ-ленные на защиту нравственности и здоровья.
Например, свобода выражения мнений реализуется в акте доведения
мнения до сведения других людей, у ко-
торых есть естественное право на защиту их нравов от
оскорбления. Поэтому, Международный пакт о гражданских и
политических правах (ч.3 ст.19) преду-сматривает законные
ограничения свободы выражения мнений (но не прав во-обще!),
необходимые (а) для уважения прав и репутации других лиц; (б) для
охраны государственной безопасности и нравственности населения.
Европей-ская Конвенция о защите прав человека и основных свобод
также упоминает об охране здоровья или нравственности в контексте
критериев вмешательства публичной власти в сферу частной жизни (ч.2
ст.8), ограничения свободы ис-поведовать свою религию или убеждения
(ч.2 ст.9), свободы выражения мне-ний (ч.2 ст.10), свободы собраний
и манифестаций (ч.2 ст.11 Конвенции).
Таким образом, следует полагать, что в ч.3 ст.55 Конституции
допускает-ся ограничение лишь некоторых прав и свобод человека и
гражданина по мо-тивам защиты нравственности и здоровья.
3. Обеспечение обороны страны и безопасности государства.
Оборону страны следует понимать исключительно как состояние войны
или военное положение. Что касается обеспечения безопасности
государства, в частности, обороноспособности страны, то здесь можно
считать допустимыми запреты только такого осуществления прав и
свобод, которое нарушает права всех ос-тальных граждан государства,
а не интересы государственного аппарата, кото-рые обычно выдаются
за государственные интересы. Если, например, государ-ственную тайну
составляют сведения об экологически вредном воздействии
оружия, используемого Вооруженными Силами, то разглашение такой
“госу-дарственной” тайны является правомерным использованием
свободы инфор-мации. Тем более, что ст.42 Конституции гарантирует
право каждого на досто-верную информацию о состоянии окружающей
среды.
-
12
4. Защита прав и законных интересов других лиц. Законодательный
за-прет нарушать права каких бы то ни было лиц является само собой
разумею-щимся. В то же время приоритет прав человека исключает
любое ограничение естественных и неотчуждаемых прав и свобод
законными интересами любых лиц, даже очень важных.
С точки зрения идеологии прав человека естественные и
неотчуждае-мые права и свободы и так называемые “законные интересы”
суть категории не рядоположенные. Первые составляют общий правовой
статус человека и гра-жданина (основы правового статуса личности в
смысле ст.64 Конституции), куда “законные интересы” не входят. В
частности, это означает, что интерес не должен быть законным, если
он противоречит правам и свободам человека и
гражданина. И наоборот: осуществление прав и свобод не может
быть ограни-чено никакими законными интересами других лиц.
Международные докумен-ты в области прав человека не упоминают ни о
каких законных интересах.
Однако текст Конституции допускает возможность ограничения прав
и свобод именно правами и законными интересами других лиц (ч.2
ст.36, ч.3 ст.55). Допускать возможность такого ограничения прав и
свобод можно лишь в том случае, если считать их октроированными.
Поэтому следует полагать, что текст ч.2 ст.36 и ч.3 ст.55
Конституции содержит ненадлежащие формули-ровки, по ошибке попавшие
в Конституцию из текстов советских времен, когда допускались только
октроированные права.
1.3 .1 .4 . УСЛОВИЯ ОГРАНИЧЕНИЯ ПРАВ И СВОБОД КОНКРЕ ТНЫХ ЛИЦ.
ЛИЧНАЯ НЕПРИКОСНОВЕННОСТЬ И НЕП РИКОСНОВЕННОСТЬ ЖИЛИ ЩА
Каждый имеет право на судебную защиту от произвольного
ограниче-ния его свободы, безопасности и собственности (ч.1 ст.46,
ч.2 ст.22, ч.2 ст.23, ст.25, ч.3 ст.35 Конституции). В частности,
речь идет о естественном праве че-
ловека подчиняться лишь таким полицейским действиям,
ограничивающим его права и свободы, которые совершаются на
основании судебного решения, т.е. после подтверждения их
правомерности и необходимости в рамках надле-жащей правовой
процедуры. Этому праву корреспондирует безусловная обя-занность
государства устанавливать предварительный судебный контроль, а в
случаях невозможности предварительного – последующий судебный
контроль за законностью и обоснованностью таких полицейских
действий, в частности, касающихся свободы и личной
неприкосновенности человека. Государство – поскольку оно
государство, а не организация произвольного насилия – по
оп-ределению не может связывать такой контроль с какими бы то ни
было усло-виями. В Англии, например, Habeas corpus – act был принят
еще в 1679 г. А в
России, несмотря на положения ч.2 ст.22 Конституции,
устанавливающие та-кой судебный контроль, “до приведения
уголовно-процессуального законода-тельства ... в соответствие с
положениями настоящей Конституции сохраняет-ся прежний (т.е.
административно-прокурорский – В.Ч.) порядок ареста, со-
-
13
держания под стражей и задержания лиц, подозреваемых в
совершении пре-ступления” (абз.2 п.6 Заключительных и переходных
положений Конститу-ции).
Таким образом, оговорка Заключительных и переходных положений
ставит естественное право человека на судебную защиту от произвола
админи-стративной власти в зависимость от произвола власти
законодательной, сле-довательно, трактует его уже не как
естественное и неотчуждаемое, а как про-изводное от воли
законодателя.
Далее, ст.25 Конституции гарантирует неприкосновенность жилища.
Однако в той же ст.25 говорится: “Никто не вправе проникать в
жилище про-тив воли проживающих в нем лиц иначе как в случаях,
установленных феде-
ральным законом (выделено мною – В.Ч.), или на основании
судебного реше-ния. Иначе говоря, текст ст.25 Конституции можно
понимать так, что законо-датель вправе предусмотреть любой случай
ограничения неприкосновенности жилища. Налицо коллизия между
естественным правом на неприкосновен-ность жилища и формальным
допущением законодательного произвола в во-просе ее ограничения.
Основанием для разрешения этой коллизии должна быть интенция
Конституции. Ее прочтение позволяет заключить, что она
ос-новывается на идеологии прав человека и принципе приоритета
основных прав и свобод. Поэтому конституционно допустимым будет
лишь такое зако-нодательное ограничение естественного права,
которое не затрагивает основ-ное содержание права на
неприкосновенность жилища. Что именно здесь не-
допустимо, может сказать лишь Конституционный Суд по поводу
конкретного закона. Однако в любом случае интенция Конституции
заставляет понимать текст ст.25 следующим образом: 1) никто не
вправе проникать в жилище про-тив воли проживающих в нем лиц иначе
как в случаях, установленных феде-ральным законом и на основании
судебного решения; 2) федеральный закон может предусматривать
ограничения неприкосновенности жилища только по мотивам ч.3 ст.55
Конституции; 3) в случаях, не терпящих отлагательств, до-пустим
последующий судебный контроль за законностью административного
проникновения в жилище.
Такое понимание правомерного ограничения прав и свобод
конкретных
лиц в конкретных случаях следует применять в сфере всех прав и
свобод, за исключением их ограничения в условиях чрезвычайного или
военного поло-жения.
1.3.1.5. ПРОБЛЕМА КОНСТИТУЦИОННЫХ ОБЯЗАННОСТЕЙ
В Конституции, в контексте основных прав и свобод человека и
гражда-нина, говорится не только о правах, но и о конституционных
обязанностях. Причем, помимо обязанности граждан (иностранцы и лица
без гражданства не
упомянуты) соблюдать Конституцию и законы (ч.2 ст.15
Конституции), уста-новлены особые конституционные обязанности: для
родителей или лиц, их за-меняющих – заботиться о детях, воспитывать
их (ч.2 ст.38); обеспечивать полу-чение детьми основного общего
образования (ч.4 ст.43); для трудоспособных
-
14
детей, достигших 18 лет – заботиться о нетрудоспособных
родителях (ч.3 ст.38); для граждан – защищать Отечество (ч.1
ст.59); для всех и каждого – забо-титься о сохранении исторического
и культурного наследия, беречь памятни-ки истории и культуры (ч.3
ст.44); сохранять природу и окружающую среду, бе-режно относиться к
природным богатствам (ст.58); платить законно установ-ленные налоги
и сборы (ст.57).
Идеология естественных и неотчуждаемых прав человека исходит из
то-го, что люди, устанавливая конституционную государственную
власть, отчуж-дают в ее пользу часть своей естественной свободы и в
этих пределах обязуют-ся подчиняться власти. Оставшаяся часть
свободы состоит из наиболее фунда-ментальных прав, которые не
подлежат отчуждению, и других, существование
и значение которых не отрицается и не умаляется перечислением
наиболее фундаментальных и которые впоследствии также могут быть
сформулированы в качестве неотчуждаемых. Это означает, что у
человека (гражданина) нет ни-каких обязанностей по отношению к
государству кроме одной: соблюдать кон-ституцию и законы, т.е. быть
законопослушным постольку, поскольку законы не нарушают его
естественные и неотчуждаемые права. Итак, есть только одна,
абстрактная, обязанность – выполнять любые конкретные обязанности,
уста-новленные законами.
Кроме того, эту обязанность неверно изображать так, как будто
она кор-респондирует естественным правам в рамках некоего
конституционноправово-го отношения между человеком и государством.
Правовое положение человека
в государстве модельно описывается не одним, а двумя
“правоотношениями”. Первое, конституционноправовое отношение
предполагает, что у человека су-ществуют естественные права по
отношению к государственной власти, и этим правам корреспондирует
безусловная обязанность государства признавать, со-блюдать и
защищать права и свободы человека и гражданина. Второе,
“квази-юридическое”, отношение повеления-подчинения обусловлено
фактом суще-ствования в обществе государственной власти, обладающей
принудительной силой для защиты свободы, безопасности и
собственности членов общества и решения социальных задач. В рамках
этого, второго, отношения у государства есть “право” устанавливать
законы, а у членов общества – обязанность соблю-
дать законы. Это не рядоположенные отношения. Если соединить их
в одно, то полу-
чится искаженная конструкция “общественного договора”: люди и
созданная ими организация власти заключают соглашение о взаимных
правах и обязан-ностях, по которому они вправе требовать от власти
защиты своей свободы и обязаны соблюдать законные ограничения
свободы, а власть обязана защи-щать свободу подвластных и вправе
для этого налагать на них законные огра-ничения свободы.
В действительности нет взаимных прав и обязанностей, или
“взаимной ответственности” человека и государства. Обязанность быть
законопослуш-ным вытекает из природы публичной политической власти
вообще, и природа
эта такова, что власть всегда стремится вырваться из любых
ограничивающих ее рамок. Естественные права и свободы вытекают из
условий существования человека в индустриальном обществе как
дозаконотворческие и внезаконо-творческие притязания на свободную
самореализацию человека в обществе и
-
15
государстве; они описывают сферу неотъемлемой свободы человека в
этом об-ществе и устанавливают правовые рамки для публичной
политической власти и законных ограничений свободы.
Права человека и обязанность быть законопослушным не являются
взаимосвязанными. В противном случае получилось бы, что человек,
нару-шающий эту обязанность, не говоря уже о других
“конституционных обязанно-стях”, может быть лишен прав. Но это
права естественные, не дарованные го-сударством, неотъемлемые.
Обязанности устанавливаются законами, а права человека по
отноше-нию к государству имеют естественный т.е.
внезаконотворческий характер. Никаких дозаконотворческих и
внезаконотворческих обязанностей, аналогич-
ных естественным правам, у человека по отношению к государству
нет. Есть обязанности “естественные” в смысле “само собой
разумеющиеся” – например, платить законно установленные налоги и
сборы. Такую обязанность не нужно закреплять силой конституции,
ибо, с одной стороны, ни у кого не возникнет мысль, что, взятая
абстрактно, эта обязанность нарушает естественное право
собственности, с другой – законный налог, признанный чрезмерным,
может быть интерпретирован как противоречащий “существу содержания”
права соб-ственности несмотря на “конституционную обязанность”
платить налоги.
Отсюда следует, что, с точки зрения идеологии прав человека,
во-пер-вых, закреплять в конституции какие-то особые обязанности
человека и граж-данина просто бессмысленно. Любая законная
обязанность, например, забо-
титься о детях или о родителях, если она не противоречит
естественным пра-вам и свободам, действительна уже постольку,
поскольку она установлена за-коном. Во-вторых, юридическая
обязанность предполагает юридический меха-низм принуждения в случае
ее нарушения, так что “конституционная обязан-ность” без
соответствующих законов останется благим пожеланием. В-третьих, и
это самое важное, обязанности устанавливаются законодателем
произвольно (в нейтральном смысле), т.е. законодатель по своему
усмотрению, в зависимо-сти от его оценки сегодняшних потребностей
общества, устанавливает те или иные обязанности. Если, например,
законодатель считает, что необходима все-общая воинская повинность,
то он может объявить защиту Отечества обязан-
ностью и вдобавок нравственным долгом гражданина. А если
законодатель считает, что Отечеству необходима профессиональная
армия, то он может ог-раничиться формулировкой ч.2 ст.59:
“Гражданин Российской Федерации не-сет военную службу в
соответствии с федеральным законом”. И если такие обязанности
ставить в один ряд, на один уровень с неотчуждаемыми правами
человека, то это значит принижать права человека, умалять их
юридическую силу, низводить до уровня произвольных суждений
законодателя, иначе гово-ря – считать их октроированными.
-
16
1.3.2. ПРАВОВАЯ ГОСУДАРСТВЕННОСТЬ. ГОСПОДСТВО ПРАВА
1.3 .2 .1 . ПОНЯТИЕ ПРАВОВОГО ГОСУДАРСТВА
В ст.1 Конституции Россия провозглашается, в частности, правовым
го-сударством.
Любая конституция не только фиксирует достигнутый обществом
уро-вень государственного и правового развития, но и определяет его
цели, фор-
мулирует ценностные идеалы, которые должны служить ориентиром в
буду-щем развитии. И Конституция страны, претендующей на заметную
роль в ци-вилизации, где господствует идеология естественных прав
человека, не может обойтись без ценностей свободы и демократии, без
провозглашения правового государства в качестве идеала, к которому
можно стремиться вечно.
Но в посттоталитарной России существует принципиальное
противоре-чие между конституционными идеалами и реальностью. Оно
столь глубоко, что его устранение – это длительный процесс
“дорастания” страны до своей Конституции, процесс формирования
гражданского общества, которому пона-добится нынешняя либеральная
Конституция. Конечно, современная Россия не является правовым
государством.
Вместе с тем, в посттоталитарной России легализована частная
собст-венность, Конституция содержит некоторые необходимые
формально-юридические гарантии свободы и собственности, установлена
определенная система разделения властей “по горизонтали” и “по
вертикали”. Это уже прин-ципиально иная правовая ситуация в
сравнении с антиправовым советским режимом, в которой возможно
конституционное развитие в направлении пра-вовой
государственности.
Конституция Российской Федерации 1993 г. соответствует
характеристи-кам правового государства в той мере в которой
она:
1) в соответствии с современными стандартами международного
права в
области прав человека гарантирует систему естественных и
неотчуждаемых прав и свобод человека и гражданина, признает их
высшей ценностью для го-сударства (см. 1.3.1.);
2) обеспечивает господство права – придает правам и свободам
человека и гражданина общерегулятивное значение, подчиняет им
законодательную, исполнительную и судебную деятельность
государства, в частности, содержит требование правовых законов и
запрет антиправовых (правонарушающих) за-конов;
3) устанавливает систему разделения и взаимодействия властей,
даю-щую надлежащие гарантии свободы, необходимую ради соблюдения и
защиты прав человека (см. 1.4.5.).
Правовое государство по своей сути – это либеральное
государство, главная задача которого заключается в максимальном
обеспечении равной для всех свободы, всеобщего формального
(правового) равенства, т.е. равенства в свободе. Объем и содержание
неотъемлемой правовой (равной для всех) сво-
-
17
боды описываются совокупностью прав человека. “Право вообще и
права чело-века – это не различные (по своей сути, функциям и
назначению) феномены, ведущие независимую друг от друга жизнь, а
явления принципиально одного порядка, одной сущности. Права
человека (в тех или иных формах и объемах их бытия и выражения) –
это необходимый, неотъемлемый и неизбежный компонент всякого права,
определенный (а именно – субъектно-человеческий) аспект выражения
бытия и осуществления формы свободы и равенства людей. Право без
прав человека так же невозможно, как и права человека – без и вне
права”.
Господство права как важнейший аспект правовой государственности
достигается с признанием прав человека высшей ценностью в обществе
и го-
сударстве, с приданием им общерегулятивного значения. Поэтому
господство права “в материальном смысле” включает в себя:
– во-первых, верховенство конституции, гарантирующей надлежащий
набор прав человека, закрепляющей общий естественноправовой статус
чело-века и гражданина;
– во-вторых, всеобщую обязательность соблюдения прав человека; –
в-третьих, конституционное требование правового характера
законов
(и, соответственно, запрет антиправовых законов) и всей
деятельности госу-дарства; в контексте признания прав человека
высшей ценностью это требова-ние означает ограничение
законодательной власти обязанностью признавать, соблюдать и
защищать права человека и предполагает, что целью, смыслом и
содержанием законодательства должна быть конкретизация прав
человека. Господство права “в формальном смысле” означает: –
во-первых, соблюдение иерархии источников права; – во-вторых,
допустимость только конституционного и законодательно-
го (1) установления пределов свободы индивидов и их объединений
по прин-ципу “незапрещенное разрешено” и (2) определения
компетенции государст-венных органов и должностных лиц государства
(а также местного самоуправ-ления) по принципу “неразрешенное
запрещено”.
1.3.2.2. КОНСТИТУЦИОННЫЕ ТРЕБОВАНИЯ ГОСПОДСТВА ПРАВА “В
МАТЕРИАЛЬНОМ СМЫС-
ЛЕ”
В соответствии с естественноправовой интенцией Конституции (см.
1.3.1.1.) право “в материальном смысле” – это права человека
(естественные и неотчуждаемые права и свободы человека и
гражданина); официальные акты (Конституция, законы и т.д.) следует
считать правовыми (“позитивным пра-вом”) постольку, поскольку в них
реализуются и конкретизируются права че-ловека или поскольку они не
нарушают права человека. Конституция признает права человека
действующими непосредственно и определяющими правовое
содержание официальных актов. Положения ст.2 и ст.18 Конституции
в позитивной форме содержат тре-
бование правового закона, правового характера (соответствия
праву) деятель-ности государства в целом и всех ветвей
государственной власти (и органов
-
18
местного самоуправления). Критерием правового характера
деятельности го-сударства и законов являются права и свободы
человека и гражданина: “Они определяют смысл, содержание и
применение законов, деятельность законо-дательной и исполнительной
власти, местного самоуправления и обеспечива-ются правосудием”
(ст.18 Конституции).
Этому требованию корреспондирует содержащийся в ч.2 ст.55
Консти-туции прямой запрет антиправового (правонарушающего) закона:
“В Россий-ской Федерации не должны издаваться законы, отменяющие
или умаляющие права и свободы человека и гражданина”. Далее,
Конституция косвенно за-прещает законодательное ограничение
(определение пределов) прав и свобод человека и гражданина по
мотивам, не предусмотренным в ч.3 ст.55. Кроме то-
го, Конституция запрещает предусматривать в федеральном
конституционном законе о чрезвычайном положении ограничения
возможности пользоваться правами и свободами, перечисленными в ч.3
ст.56, что означает специальный запрет правонарушающего закона даже
применительно к условиям чрезвы-чайного положения. Наконец, законы
(и другие акты) или их отдельные поло-жения, признанные
Конституционным Судом РФ нарушающими права челове-ка
(правонарушающими) и поэтому – неконституционными, утрачивают силу
(ч.6 ст.125 Конституции).
С точки зрения этих требований господства права “в материальном
смысле” следует признать ненадлежащей формулировку ч.1 ст.15
Конституции о законах и иных правовых актах, которые не должны
противоречить Консти-
туции (“Законы и иные правовые акты, принимаемые в Российской
Федера-ции, не должны противоречить Конституции Российской
Федерации”). При логическом толковании этой нормы получается, что
любой закон, независимо от его содержания, является правовым актом.
Однако в контексте вышеука-занных конституционных требований
следует полагать, что в ч.1 ст.15 запреща-ется издавать любые
официальные акты, противоречащие Конституции, и что не может быть
таких правовых актов, которые противоречат Конституции.
То, что пр�
