1

Голові

спеціалізованої вченої

ради Д 08.866.01

д. держ. упр., професору

СЕРЬОГІНУ С.М.

ВІДГУК

Актуальність обраної теми

Актуальність обраної теми. Незважаючи на зовнішню військову

агресію Російської Федерації та внутрішню постреволюційну нестабільність,

в Україні розпочалося реформування сфери публічного управління. Реформа

децентралізації влади має вдосконалити взаємодію між органами місцевого

самоврядування на рівні громади шляхом запровадження дієвої системи

«стримувань і противаг». В країні проходить процес реформування місцевої

влади в основі якої є місцеве самоврядування. Стратегічною метою

реформування системи місцевого самоврядування в Україні є передача

більших повноважень від держави органам місцевого самоврядування із

урахуванням принципів децентралізації, повсюдності та субсидіарності,

створення властивої історичним національним реаліям, ефективної, відкритої,

підконтрольної громадянам системи муніципального управління, спрямованої

на задоволення потреб людей, підвищення рівня їх життя, забезпечення

сталого місцевого та регіонального розвитку. Необхідність дослідження

досвіду роботи місцевого самоврядування європейських країн усталеної

демократії обумовлений ще й процесом становлення України як суверенної

незалежної демократичної та соціальної держави та обраним нею курсом на

європейську інтеграцію. Для досягнення цієї мети вивчаються новітні

практики місцевого самоврядування європейських країн, особливо тих, що

мають посттоталітарну історію, тому у розрізі проведення реформи

децентралізації тема є актуальною і важливою.

Заради досягнення цієї мети потрібно не тільки раціоналізувати

діяльність органів місцевого самоврядування, але й змінити філософію

муніципального управління. Безперечно, побудова нової демократичної

офіційного опонента доктора наук з державного управління,

доцента Ворони Петра Васильовича на дисертаційну роботу

Янищевського Маркіяна Мар’яновича «Взаємовідносини

між органами місцевого самоврядування в Німеччині (на

прикладі землі Брандербург): досвід для України»,

представлену на здобуття наукового ступеня кандидата

наук з державного управління за спеціальністю 25.00.04 –

місцеве самоврядування до спеціалізованої вченої ради Д

08.866.01 при Дніпропетровському регіональному інституті

державного управління НАДУ при Президентові України

2

системи місцевого самоврядування є неможливою без створення та

утвердження нових ідеалів суспільного розвитку з відповідними цінностями,

нормами, орієнтирами. Тому особливий інтерес для майбутніх змін в Україні

становить сучасна модель побудови місцевої самоврядної влади у східних

федеральних землях, до яких належить Бранденбург. В процесі об’єднання

Західної та Східної Німеччини постало питання інтеграції території та

громадян колишньої НДР до нової системи публічного управління, тому

разом з відновленням федерального устрою, реорганізацією та модернізацією

економіки, було проведено реформу місцевого самоврядування на засадах

субсидіарності та децентралізації. Маємо успішний приклад переходу від

радянсько-соціалістичної тоталітарної моделі місцевого самоврядування до

сучасних ефективних демократичних систем самоврядування.

Ступінь обґрунтованості наукових положень, висновків і

рекомендацій, сформульованих у дисертації.

Наукові положення, висновки та рекомендації, що містяться в

дисертаційній роботі, отримані у результаті глибокого вивчення праць

провідних вітчизняних і особливо зарубіжних спеціалістів та правників,

опрацювання теоретичних засад державного управління та місцевого

самоврядування. Здобувачем вивчено й проаналізовано здобутки і проблеми

у предметній галузі дослідження, висвітлені у науковій літературі (168

найменувань, у т. ч. – 92 іноземними мовами), якими автор вдало підкріплює

та аргументує свої пропозиції. Вивчено та використано офіційні документи

нормативно-правові акти ФРН та федеральної землі Брандербург мовою

оригіналу, Конституція України, закони України, нормативні документи

міністерств, інших центральних органів виконавчої влади, періодичні

видання, акти локальної нормотворчості, ресурси мережі Internet тощо.

Використання у сукупності сучасних загальнонаукових та спеціальних

методів наукового дослідження, обраних підходів і принципів дозволило

автору сформувати комплексний підхід до розв’язання досліджуваної

проблематики, обґрунтувавши належну теоретико-методологічну основу

розробок і рекомендацій в рамках сучасної парадигми розвитку державного

управління та місцевого самоврядування, що свідчить про науковий рівень

проведеного дослідження. Відповідно до мети автором розроблено та

обґрунтовано теоретико-методологічні засади дослідження механізмів та

інструментів удосконалення взаємовідносин між органами місцевого

самоврядування в Україні на основі використання досвіду землі Бранденбург.

Наукові положення, висновки та рекомендації, що відображені у

дисертації, автор обґрунтовує на основі логічного викладення матеріалу. У

висновках до розділів відображені результати дослідження конкретних

питань. Розділи роботи взаємопов’язані між собою. Найважливіші результати

дослідження викладені у висновках дисертації, що відповідають поставленим

завданням.

3

Дисертаційна робота виконана відповідно до тематики науково-

дослідних робіт Львівського регіонального інституту державного управління

НАДУ при Президентові України у межах теми кафедри європейської

інтеграції та права «Історія державного управління» (державний

реєстраційний номер 0115U001284), у якій автор брав участь як науковий

співробітник. Автором, у межах НДР, досліджено еволюцію системи

місцевого самоврядування у громадах федеральної землі Бранденбург та

запропоновано її періодизацію.

Про обґрунтованість наукових положень, висновків та рекомендацій,

сформульованих у дисертації, свідчить участь автора у низці наукових

комунікативних заходів (9 науково-практичних міжнародних конференцій та

конференцій за міжнародною участю), що підтверджується публікаціями у

збірниках їх матеріалів. Автор брав участь у зарубіжній науково-практичній

міжнародній конференції (Польща). Це характеризує належний рівень

апробації отриманих положень, висновків і рекомендацій. У цілому можна

стверджувати, що наукові положення, висновки і рекомендації дисертації

мають достатнє теоретичне, методологічне та емпіричне обґрунтування.

Наукова новизна одержаних результатів визначається вирішенням

актуального наукового завдання, що полягає у розробці механізмів та

інструментів удосконалення взаємовідносин між органами місцевого

самоврядування в Україні на рівні громади на основі використання досвіду

землі Бранденбург Німеччини.

У роботі дисертантом встановлено, що конституційно-правові основи

функціонування органів місцевого самоврядування у ФРН закладені на

найвищому федеральному рівні у формі інституційної гарантії створення

виборного представництва у землях, районах і громадах (с. 48 дисертації).

Організація органів місцевого самоврядування належить до виключної

компетенції земель і є головною причиною існування особливостей системи

органів місцевого самоврядування у різних федеральних землях Німеччини.

Громади реалізовують право на самоврядування через систему автономій :

територіальної, організаційно-структурної, фінансової, локального нормо-

творення, муніципального співробітництва, створення муніципальних банків,

в упорядкуванні території громади, у відборі посадових осіб місцевого

самоврядування. Місцеве самоврядування в Україні визнається, гарантується

у положеннях Конституції України і на відміну від Основного Закону ФРН,

закріплює і гарантію місцевого самоврядування й територіальну організацію

влади та систему її органів в громадах. Відмінність в обсязі конституційно-

правового регулювання країн зумовлена різною формою державного устрою.

Серед наукових результатів, одержаних здобувачем, слід відзначити,

передусім, що у дисертації ним уперше на основі моделі місцевого

самоврядування федеральної землі Бранденбург «рада – бургомістр з

подвійним управлінським центром» сформульовано пропозиції щодо

удосконалення територіальної організації влади, статусу, компетенції,

4

внутрішньої організації органів місцевого самоврядування громад, посилення

ролі ради у відносинах з головою громади в Україні; пропозиції полягають у

переході політичного керівництва радою від сільського, селищного, міського

голови до секретаря, наданні раді всебічної компетенції вирішувати всі

справи громади та права розподіляти повноваження в межах її виконавчого

органу та його структурними складовими, створенні головного комітету

замість виконкому як місця спільного узгодження позицій ради і голови

громади та запровадженні внутрішнього поділу громад на округи з правом

ради самостійно визначати систему управління в окрузі.

Автор у роботі удосконалив тлумачення термінології у сфері місцевого

самоврядування, зокрема дефініцій «організаційно-структурна автономія

місцевого самоврядування», «справи поточного управління», «активне право

участі депутата», «депутатська фракція», «добровільне об’єднання декількох

громад», «протиріччя в системі місцевого самоврядування». Що потрібно

було відобразити у висновках.

Є слушною увага автора до закріплення принципу всебічної компетенції

ради громади, що практикується у ФРН. На ст. 117 дисертації автор звертає

увагу на те, що в процесі реформи децентралізації влади в Україні необхідно

чітко закріпити принцип всебічної компетенції ради громади й відмовитися

від законодавчого закріплення повноважень виконавчого комітету у формі

«каталогу». Натомість ввести поняття залишкової компетенції виконкому та

переглянути принципи формування його персонального складу на основі

паритетності представництва депутатського корпусу та виконавчих органів

ради на чолі з головою громади. У виконавчому комітеті повинні спільно

діяти як голова громади, керівники виконавчих органів місцевої ради, так і

представники депутатського корпусу. Така законодавча новела сприятиме

пошуку компромісу та виробленню узгоджених управлінських рішень

органами місцевого самоврядування України.

Здобутком автора є удосконалена періодизація розвитку муніципального

управління в Німеччині на прикладі землі Бранденбург, що полягає у

виділенні шести етапів: утвердження міст як автономних центрів

політичного, економічного та культурного життя; розвиток самоврядування в

умовах магдебурзького права; перетворення місцевого самоврядування у

низову ланку т. зв. «суперцентралізованого», тобто найвищого рівня

централізації державного управління Пруссії; розвиток магістратного типу

управління та встановлення основ сучасної моделі місцевого самоврядування

Бранденбургу; місцеве самоврядування в умовах тоталітаризму; проведення

муніципальної реформи і повернення до демократичного місцевого

самоврядування в умовах об’єднаної Німеччини (ст. 49 дисертації).

У роботі дістали подальшого розвитку підходи до удосконалення

механізму формування персонального складу ради громади в Україні (ст. 65

дисертації), які полягають у розширенні змісту принципу несумісності

представницького мандату депутата ради з одночасним виконанням

управлінських та організаційно-розпорядчих функцій у виконавчих органах

5

ради, комунальних підприємствах та установах громади; механізми

забезпечення професійного управління в системі виконавчих органів ради,

які полягають в обранні радою заступників голови громади, які відповідають

визначеними у статуті фаховим вимогам та володіють достатнім професій-

ним досвідом у профільній сфері відання; інструменти впливу громади на

процеси прийняття управлінських рішень у місцевому самоврядуванні

України шляхом залучення до роботи постійних і тимчасових комісій ради

жителів, які володіють спеціальними знаннями сфери відання комісії,

створення громадських консультативних комітетів в структурі ради з

обов’язковим залученням депутатів до їх роботи та запровадження посад

уповноважених осіб з питань, актуальних для конкретної громади.

Заслуговує на увагу, розгляд автором проблематики стосунків у системі

«рада – голова громади – виконавчі органи ради» На ст. 166 – 167 дисертації

він зазначає, що в Україні найбільш гострими є протиріччя між радою

громади села, селища, міста, відповідним головою та виконавчими органами

ради, які знаходять своє вираження у компетенційних та процедурних

спорах. Головною причиною виникнення цих спорів є нечітке регулювання

способу функціонального розподілу компетенції. Запровадження принципу

всебічної компетенції ради і можливості гнучкого розподілу повноважень

між органами влади за рішенням ради дозволить розв’язати актуальні спори

й попереджати виникнення нових суперечок.

Серед процедурних спорів, автором зазначено, що великого поширення

набули протиріччя голови і ради щодо впливу на структуру виконавчих

органів ради, а також на персональні призначення в них. Нового правового

підходу потребує питання статусу та функцій виконавчого комітету,

призначення й звільнення заступників голови громади та керівників

виконавчих органів. Зміни повинні бути спрямовані на посилення участі ради

у процесі прийняття управлінських рішень. Спори з приводу порядку

денного пленарних засідань ради зумовлені закріпленим правом голови

громади одноособово формувати його. Щоб порядок денний максимально

враховував інтереси всіх суб’єктів подачі пропозицій до нього, в структурі

ради повинен діяти орган колегіального характеру з повноваженнями

розгляду й затвердження питань порядку денного.

Важливо, що автор пріоритетними підходами до вирішення протиріч

визначає правовий метод та застосування механізмів консенсуального

характеру. Перший передбачає розгляд спору в порядку адміністративного

судочинства. Другий полягає у впровадженні погоджувальних процедур на

основі врахування взаємних інтересів сторін спору та вирішення спору

шляхом переговорів.

За результатами проведеного дослідження та з врахуванням досвіду

функціонування органів місцевого самоврядування у землі Бранденбург

дисертантом розроблені такі пропозиції для України на конституційному

рівні:

6

– покласти в основу взаємовідносин між органами місцевого

самоврядування базового рівня модель «рада – голова громади з подвійним

управлінським центром» шляхом внесення змін до ч. 2 ст. 141 Конституції

України;

– передати повноваження керівництва радою від сільського, селищного,

міського голови до секретаря ради;

– закріпити всебічну компетенцію ради громади як фундаментальний

принцип визначення та розподілу повноважень та предметів відання між

органами місцевого самоврядування базового рівня, що передбачає право

ради розглядати й вирішувати всі питання місцевого значення, якщо інше не

визначено Конституцією або законами України.

Здобувачем розроблені пропозиції (ст. 160 дисертації) для реалізації на

законодавчому рівні:

– скасувати виконавчий комітет як рудимент радянської системи

управління і передбачити створення головного (координаційного) комітету з

паритетним представництвом від голови громади та депутатського корпусу;

– розширити зміст принципу несумісності представницького мандату з

певними видами діяльності шляхом доповнення положень ч. 1 ст. 6 ЗУ «Про

статус депутатів місцевих рад», встановивши, що депутат місцевої ради не

може здійснювати повноваження заступника сільського, селищного, міського

голови, керівника департаменту, управління, відділу та інших виконавчих

органів ради, перебувати на керівних посадах у комунальних підприємствах,

установах, організаціях;

– передбачити у ЗУ «Про місцеве самоврядування в Україні» положення

про визнання в судовому порядку незаконності ухваленого рішення ради у

випадку порушення депутатом місцевої ради вимог про недопущення

конфлікту інтересів;

– передбачити в статуті громади можливість та форми залучення

жителів із спеціальними знаннями до роботи депутатських комісій;

– надати раді право запровадження в її структурі інституту

уповноважених осіб громади та створення консультативних комітетів на

постійній основі або на громадських засадах залежно від рішення ради;

– з метою забезпечення функціонування професійного управління

встановити обов’язкові для кандидатів на посаду заступника голови громади

вимоги щодо фаху та професійного досвіду;

Щодо місцевого (статутного-локального) рівня врегулювання:

– в контексті реформи децентралізації влади надати раді можливість

утворювати округи у громадах та визначати систему управління в них;

– розподіляти компетенцію між радою, головою громади, головним

комітетом та виконавчими органами ради;

– приймати рішення щодо вступу/виходу з добровільного об’єднання

декількох громад. Деякі з цих пропозицій носять дискусійний характер з

огляду на федеральний устрій ФРН та історію розвитку місцевої демократії.

7

Реалізація поданих пропозицій сприятиме реалізації реформи

децентралізації й забезпечить створення в громадах ефективної

територіальної організації влади, де провідну роль у відносинах з головою

громади та виконавчими органами матиме рада.

Практичне значення отриманих результатів полягає у можливості їх

використання для удосконалення взаємовідносин між органами місцевого

самоврядування на рівні громад у процесі реалізації реформи децентралізації

влади. Основні положення дисертації можуть бути використані: у наступних

наукових компаративних дослідженнях інституту місцевого самоврядування;

у правотворчій діяльності, спрямованій на вдосконалення взаємовідносин

між органами муніципального управління в Україні; у навчальному процесі

для підготовки за магістрів за спеціальностями : «Державне управління»,

«Місцеве самоврядування», «Публічне управління та адміністрування», а

також для підвищення кваліфікації посадових осіб місцевого самоврядування

з проблем сучасного розвитку системи органів місцевого самоврядування.

Сформульовані у дисертації висновки, пропозиції та рекомендації

впроваджені у діяльність Винниківської міської ради м. Львова, Рудненської

селищної ради Залізничного району м. Львова та Дублянської міської ради

Жовківського району Львівської області.

Повнота викладу основних результатів дисертації. Основні

результати дисертаційної роботи висвітлено у 15 наукових працях, у тому

числі: 6 статтях у наукових (1 в зарубіжному) фахових виданнях з

державного управління, 9 тезах у матеріалах наукових конференцій,

Опубліковані наукові праці та автореферат достатньо повно відображають

результати проведених наукових досліджень. Зміст автореферату ідентичний

основним положенням дисертації.

Дискусійні положення та зауваження. Відзначаючи позитивні

сторони дослідження, разом з тим можна висловити окремі зауваження і

звернути увагу на дискусійні положення дисертаційної роботи.

1. У дисертаційній роботі мало б бути більш чітко оговорено

особливості відмінностей державного устрою в частині побудови місцевої

влади ФРН та України, а звідси й особливості функціонування місцевого

самоврядування і дискусійність застосування в Україні окремих складових

досвіду землі Брандербург, у т.ч. через певні загрози сепаратизму в країні.

Наприклад, щодо виключної компетенції обох головних органів управління

громадою – є загроза штучного створення двох центрів впливу (як джерела

постійної політичної конфронтації) на рівні громади, як це іноді має місце в

органах місцевої влади на рівні районів та областей.

2. У роботі, на нашу думку, було б варто дати чітке визначення

дефініції «всебічна компетенція ради громади» та умови її дії при

федеративному та унітарному устрої держави.

8

3. У науковій новизні одержаних результатів автором зазначено, що

ним удосконалено тлумачення термінології у сфері МС, зокрема дефініцій

«організаційно-структурна автономія МС», «справи поточного управління»,

«активне право участі депутата», «депутатська фракція», «добровільне

об’єднання декількох громад», «протиріччя в системі МС». Але ні у цій же

новизні ні у висновках до розділів ні у загальному висновку тлумаченню цих

дефініцій уваги не приділено.

4. У роботі автор наголошує на позитивному досвіду об’єднання те-

риторіальних громад у ФРН (ст. 13 автореферату) - «створення спроможних

громад у Бранденбурзі шляхом укрупнення не позначилося негативно на

близькості місцевої влади до її жителів. Завдяки схемі «децентралізованого

прийняття рішень» у створених на підставі статуту округах громади жителі

мають право обрати власні представницькі органи». Але варто зазначити що

площа країни майже у двічі менше за Україну, а населення більше. Ніякому

порівнянні не підлягає стан соціальної інфраструктури, що ставить під

сумнів результативність об’єднання. Ефективність можлива від досвіду пра-

вового регулювання цього процесу. Адже в Україні є випадки, коли в одній

АТО є район і об’єднана громад, де діють рада громади, районна рада і РДА.

5. У роботі було б доцільним приділити більше уваги роботі прямих

форм демократії на місцевому рівні, адже у роботі громад ці форми у процесі

децентралізації і поглибленої демократизації муніципального управління

набирають особливої ваги. Особливо варто було б розкрити роль та

механізми проходження через органи місцевого самоврядування громадських

ініціатив, проведення місцевих референдумів, слухань тощо.

6. У взаємовідносини між органами місцевого самоврядування в

Німеччині вагоме значення відіграє міжмуніципальна співпраця громад. У

роботі цей аспект взаємовідносин залишився мало структурованим у

висвітленні і не найшов чіткості відображення у новизні, хоча «делегування

сусідніми громадами окремих завдань спільній управлінській надбудові

шляхом укладення публічно-правового договору» розглядається.

7. Дискусійним виглядає пропозиція щодо «окремого політичного

керівництва радою громади як одного з ключових інструментів запобігання

надмірної концентрації влади в руках голови та збалансування відносин між

ним і депутатським корпусом». Є пропозиція посилити роль секретаря, але

чи не визве це в українських реаліях, створення штучних умов протистояння

між головою та радою, створення двох центрів впливу. Хоча згідно діючого

законодавства голова ради подає кандидатуру секретаря на затвердження.

8. Висновки до розділів, загальний висновок роботи мали б бути

більш повними і структурованими. Вони не достатньо повно відображають

результати дослідження. Було б доречно помістити у авторефераті графічну

модель місцевого самоврядування федеральної землі Бранденбург на яку в

роботі посилається і досліджує дисертант.

Але наведені зауваження мають, переважно, дискусійний характер і

суттєво не впливають на загальну позитивну оцінку дисертації, не знижують