עו"ד רפי אטינגריגאל ארנון ושות' עורכי דין

ירושלים31הלל 02-6239240טלפון:

rafi@arnon.co.ilדוא"ל:

כנס בנושא:הפקעת קרקעות בהתיישבות

הפקעות: האם ניתן למנוע את רוע הגזירה?

2009מאי

מטרת ההפקעה;•

המתח בין זכות הקניין לבין האינטרס הציבורי.•

האם וכיצד ניתן לבטל הפקעה?•

היחס בין התנגדות להפקעה לבין תביעת פיצויי •הפקעה.

מבוא

הפקעה מהי?

הפקעה היא רכישה כפויה של זכות במקרקעין ע"י הרשות או מי שהיא הסמיכה, לצרכי ציבור.

הרשות המוסמכת להפקיע וחוקי ההפקעה המרכזיים

; 1943 - פקודת הקרקעות )רכישה לצרכי ציבור( שר האוצר•;1943 - פקודת הדרכים ומסילות הברזל )הגנה ופיתוח(, שר התחבורה•;1965 - חוק התכנון והבניה תשכ"ה – ועדה מקומית•רשויות נוספות, מכח חיקוקים מיוחדים.•

החוקים הם מנדטוריים ולכן מרחיבים את סמכות ההפקעה.

הליך ההפקעה לפי פקודת הקרקעות

לפקודה ומהותן. 7 ו-5הודעות לפי סעיפים •

דרכי פרסום הודעת ההפקעה•

: קונסטיטוטיבי, יוצר את מעשה משמעות הפרסום ברשומות•ההפקעה. עם הפרסום ברשומות "תם מעשה ההפקעה" )הלכת

(קיסר

ביצוע ההפקעה לפי פקודת הקרקעות

8צו שיפוטי למסירת החזקה, לפי סעיף •לפקודה.

רישום המקרקעין ע"ש הרשות בטאבו • 19משלים את מעשה ההפקעה )סעיף

לפקודה(

9זכות לנפקע לתבוע פיצויים לפי סעיף •לפקודה.

הפקעה לפי חוק התכנון והבניה

(; 188-189סמכות הוועדה המקומית )סעיפים • לחוק;188רק ל"צרכי ציבור" המפורטים בסעיף •;מפורטת או מתארהפקעה רק לפי תכנית •: לפי ההליך הקבוע בפקודת ביצוע ההפקעה•

(.190הקרקעות, תוך מספר שינויים )סעיף

[. .16/11/2008 ]תיקון אחרון: 1965חוק התכנון והבניה, תשכ"ה-•========================================

פרק ח' : הפקעות  . מטרת ההפקעה 188 

)א(   מותר לועדה המקומית להפקיע על פי חוק זה מקרקעין שנועדו בתכנית לצרכי ציבור. )ב(   "צרכי ציבור", בסעיף זה - כל אחד מאלה: דרכים, גנים, שטחי נופש או ספורט, שמורות טבע, עתיקות, שטחי חניה, שדות תעופה, נמלים, מזחים, תחנות רכבת, תחנות אוטובוסים,

שווקים, בתי מטבחיים, בתי קברות, מבנים לצרכי חינוך, דת ותרבות, מוסדות קהילתיים, בתי חולים, מרפאות, מקלטים ומחסים ציבוריים, מיתקני ביוב, מזבלות, מיתקנים להספקת מים וכל

מטרה ציבורית אחרת שאישר שר הפנים לענין סעיף זה.

. סמכות הועדה המקומית 189 הועדה המקומית רשאית, בכל עת לאחר תחילת תקפה של תכנית מיתאר מקומית או של תכנית

מפורטת, להפקיע מקרקעין בתחום התכנית, כשהפקעתם דרושה, לדעת הועדה המחוזית, למטרה ציבורית שלה נועדו בתכנית האמורה, והיא חייבת לעשות כן אם הועדה המחוזית, לאחר התייעצות אתה, דרשה זאת ממנה; אם בתכנית כאמור נועדו המקרקעין להפקעה, אין ההפקעה

טעונה הסכמת הועדה המחוזית.  

[. .16/11/2008 ]תיקון אחרון: 1965חוק התכנון והבניה, תשכ"ה-========================================

. ביצוע ההפקעה 190 )א(   במידה שלא נקבעו הוראות מיוחדות בחוק זה, תבוצע ההפקעה על פי פקודת הקרקעות )רכישה לצרכי

, כאילו הורשתה הועדה המקומית בהודעה ברשומות להשתמש בסמכויות ולמלא את התפקידים 27 1943ציבור(, של הממשלה או של היועץ המשפטי לממשלה לפי הפקודה האמורה, לענין המקרקעין העומדים להפקעה, הכל

בשינויים ובתיאומים אלה: לפקודה האמורה יחול גם על הפקעת מקרקעין לצרכי גנים, שטחי נופש וספורט וכן לבניני חינוך, 20(   סעיף 1)

תרבות, דת ובריאות, ובכל מקום שמדובר באותו סעיף על "רבע" יבוא "ארבע עשיריות"; אולם לא יופקע חלק ממגרש, בתשלום או ללא תשלום, אם כתוצאה מכך יפחת שוויה של יתרת המגרש;

( 2(   שר הפנים רשאי להורות לועדה המקומית לשלם פיצויים בנסיבות שבהן היא רשאית לשלמם לפי סעיף 2)( )ג( לפקודה האמורה; 20

(   לא תחול חובת תשלום פיצויים על הפקעת כל מבנה, גידול, עץ או דבר אחר המחובר לקרקע אם הוקמו, 3)ניטעו או חוברו תוך הפרת חוק זה;אך רשאית הועדה המקומית לשלם פיצויים לתובע אם ראתה כי הוא פעל בתום

לב וכי קיימות נסיבות מיוחדות המצדיקות תשלום פיצויים; לפקודה האמורה יבוא במקום מועד הפירסום של ההודעה על הכוונה לרכוש את המקרקעין - 12(   לענין סעיף 4)

היום הששים לאחר המועד האמור; (   הועדה המקומית תשלם מיד אותו חלק מהפיצויים שאינו שנוי במחלוקת; 5) לפקודה האמורה לא יחול. 21(   סעיף 6)

)ב(   הועדה המקומית רשאית להיכנס לאותו חלק של מקרקעין שמותר לה להפקיע ללא תשלום פיצויים ולקנות חזקה בו, לאחר שנתנה לבעל המקרקעין הודעה בכתב שלושים יום מראש; ההודעה תינתן בדרך שתיראה לועדה

המקומית, לרבות פרסום בעתון יומי, ורואים אותה כאילו נתקבלה ביום נתינתה או ביום הפרסום; זכות הכניסה וקבלת החזקה אינה מותנית בצו של בית המשפט.

מרחב תכנון מקומי ירשלים 1138תכנית מס'   לתכנית המתאר לירושלים 10שינוי מס'      שם התכנית : 1

לתכנית המתאר 10 שינוי מס' 1138 שם התכנית יהא " תכנית מס'  לירושלים " . להלן " תכנית זו " .

 מסמכי התכנית : 2 דפי הוראות בכתב להלן " תקנון " . וכן גליון אחד 5 התכנית כוללת 2.1 

  של תשריט צבוע עם טבלאות שטחים להלן " התשריט " . התשריט מהווה לכל ענין , חלק בלתי נפרד מהתכנית והוראותיה . 2.2 

 שטח התכנית ומיקומה: 3 דונם ממערב לשכונת סנהדריה , 750 התכנית משתרעת על-פני שטח בגודל של כ-

)חלק( , 30105 , 30104 )חלק( 30101 , 30080 , 30070 בירושלים בגושים )חלק( . הכל עפ"י 30243 )חלק( , 30242 )חלק( , 30241 )חלק( , 30240 

לתכנית . 4 גבולות התכנית בהתאם לתשריט ובכפוף לאמור בסעיף

תאריך משוער לביצועה של התכנית : התאריך המשוער לביצועה של התכנית 11.5 , 1.1.86  למעט בדברים אשר לגביהם נאמר בתכנית אחרת - יהא

  הכל בכפוף לקצב הפיתוח המותנה ) בין היתר ( בהתקנת מערכות   התשתית ושרותי הציבור , בגמר השימוש החורג לתעשיה , ובהתקדמות

  ההערכות לקראת תכניות השיקום הדרוש בשכונת מחניים .  הפקעות : 12

 כל שטחי הקרקע הצבוריים המסומנים בתשריט וכן שטחי הקרקע הצבוריים  שיסומנו בתכניות המפורטות שיצויין כי הם מיועדים להפקעה ,

 יופקעו ע"י הועדה המקומית לתכנון ולבניה עפ"י חוק התכנון  והבניה תשכ"ה .

תקיפת חוקיות ההפקעהיש לבחון היטב האם נפלו פגמים בהפקעה;•

רק פגם היורד לשורש המעשה המינהלי ואינו ניתן לריפוי, •יפסול את ההפקעה.

של ההפקעה )בגץ או עתירה מנהלית( "תקיפה ישירה"• )כהתגוננות מפני תובענה של "תקיפה עקיפה"לעומת

הרשות המפקיעה למסירת החזקה(?. את העתירה יש להגיש ללא שיהוי•

טענות אפשריות לפסילת ההפקעה

:חריגה מסמכות•

לכל הפקעה חייב להיות מקור סמכות.

: מקורות הסמכות - חוק;

;)בהפקעת ועדה מקומית(- תכנית מתאר או מפורטת )כשנדרש(אישור ועדה מחוזית להפקעת ו' מקומית -

טענות לפסילת ההפקעה - המשך

היעדר צורך ציבורי במקרקעין •המסוימים

:שלושה תנאים שנקבעו בפסיקה לחוקיות ההפקעה

קיום צורך ציבורי מסוים ומוגדר;א-

זיקתו של הצורך הציבורי למקרקעין המסוימים העומדים ב-להפקעה;

המקרקעין המסוימים למימוש הצורך בהפקעתקיום צורך ג-הציבורי.

פסילת ההפקעה - המשךלענין היעדר צורך ציבורי

לעיתים גם שטחי מסחר יוכרו כ"צרכי ציבור" )בעיקר בהפקעת •(;נוסייבהשטחים למתחם גדול, כגון: שכונה שלמה )פס"ד

גם הפקעה לטובת חניית סגל בית-חולים נחשבת כהפקעה •למטרה ציבורית )פס"ד רות דנון(;

חשוב: לא יישמעו טענות שמקומן בהתנגדות לתכנית.•

טענות לפסילת ההפקעה - המשךאינה ; ההפקעה מנוגדת לחוק יסוד: כבוד האדם וחירותו•

מידתית

פגמים בנוסח הודעת ההפקעה )ברשומות(•

ההודעה צריכה להיות ברורה ולאפשר לנפקע למצות את זכויותיו ולתקוף אותה. : דוגמאות לפגמים בהודעה

- אי פירוט מטרת ההפקעה;- זיהוי בלתי מספק של השטח המופקע

סטייה קלה אינה פוסלת את ההפקעה, כאשר אין בסטייה זו כדי לפגוע בעיקר או להטעות;

אם הפגם נרפא – ההפקעה לא תיפסל.

השתהות בביצוע ההפקעה

מהי "השתהות" או "שיהוי"?•

– "מהותי" ו"ראייתי"שני הפנים לשיהוי: •

: השיהוי מהווה אינדיקציה לזניחת הפן הראייתיהמטרה הציבורית;

: הפרת המינהל התקין ע"י הרשות.הפן המהותי

השתהות בביצוע ההפקעה:יש להבחין בין סיטואציות שונות

התכנית המסמיכה את ההפקעה אושרה לפני שנים רבות 1.וטרם בוצעה הפקעה;

, אבל בינתים פורסמה הודעת ההפקעה ומבקשים 1כמו ב-2.לתקוף אותה;

הודעת ההפקעה עצמה פורסמה לפני שנים רבות מבלי 3.שאושרה תכנית המייעדת את השטח המופקע לצרכי ציבור;

אך בינתים פורסמה תכנית.3כמו ב-4.

עשויים להצביע על זניחת ההפקעה ולהביא 3 ו-1מקרה תתבטל ההפקעה?4 ו-2לביטולה; האם גם במקרים

, בבגצ "אמיתי" 1988לראשונה בוטלה הפקעה בעילת שיהוי בשנת

( מאז אושרה התכנית המייעדת 16 שנים )או לפחות 26: חלפו העובדות(. "1מקרה "את המקרקעין להפקעה, וההפקעה לא בוצעה )

במשך התקופה החלקה היתה מוקפאת אך הבעלים חוייב במיסים.: נפסק בדעת רוב

זו הזנחה "מופלגת" של מטרת ההפקעה, ולכן נקבע שאין להפקיע עוד.בפסק-הדין עצמו צוין שיש לבחון כל מקרה לפי נסיבותיו.

נמתחה ביקורת רבה על פסק-הדין, ובפועל ההלכה לא יושמה במשך שנים.

דנגצ נוסייבה" לעיל.4: כמו במקרה "העובדות

: ביהמ"ש )בדעת רוב(בהפקעת שר אוצר קיימות שתי תקופות רלוונטיות - א( מיום ההפקעה עד התכנית. ב(

עצם קיומה א'. גם לגבי ב'מיום התכנית עד העתירה. במקרה זה אין שיהוי לגבי תקופה של התכנית מראה שאין שיהוי.

יש לראות את השטח המופקע של מאות דונמים כיחידת הפקעה אחת. ולכן יש .להסיק שההפקעה לא נזנחה

בג"צ טריידט שאין שיהוי.נפסק" לעיל. 2: כמו במקרה "העובדות

: א( האם השיהוי חורג מגדר הסביר. ב( הנזק לבעלי החלקה כתוצאה המבחניםיש לאזן בין זכות הקניין מהשיהוי. ג( הנזק לציבור ולשלטון החוק אם תבוטל הפקעה.

לבין הנזק לציבור.

בסוגיית השיהוי אין אחידות בפסיקה, תלוי בנסיבות וגם בגישות השופטים:

דוגמא מהעת האחרונה למקרה בו נקבע שלא חל שיהוי:

יחזקאל בונשטיין,כוכב בונשטיין נ' המועצה המקומית זיכרון יעקב ואח' )מיום 319/05עעמ 1.2.07)

שנה במימוש מטרת ההפקעה הינו שיהוי משמעותי, שלא לומר משמעותי ביותר. זאת 30"אין חולק, כי שיהוי של כ-ועוד, המשיבות, בהגינותן, אינן מסתירות את העובדה שייתכן ויחלפו עוד שנים לא מעטות, עד שתמומש מטרת ההפקעה. יש להניח, כי במשך כל התקופה האמורה נגרמו נזקים כלשהם למערערים, אשר צופים בעיניים כלות

. שני טעמים חרף האמור, דעתי היא כי אין מקום לביטול ההפקעהכיצד המגרש שבבעלותם עומד בשיממונו. , נוגע לכך שבהפקעות רחבות היקף, מורכבות הליכי התכנון ומימוש האחדעיקריים עומדים ביסוד החלטתי זו:

עניינו הטעם השנייעדי ההפקעה עשויים להביא לעיכוב, לעיתים משמעותי ביותר, בפיתוח השטחים המופקעים. בכך שהצורך הציבורי במגרש לא התייתר עם חלוף השנים. ואם לא די בזאת, הרי שצורך זה, כך על-פי ההערכות

המומחים, עלול להיוותר בעינו במשך שנים רבות. ...ככל שהדברים נוגעים לטעם האחרון, הרי שבית-משפט זה עמד לא אחת על כך שכאשר הנכס המיועד להפקעה

הינו חלק קטן משטח רחב היקף שהופקע, המורכבות והקשיים הכרוכים בהליכי התכנון ומימוש יעדי ההפקעה עשויים להצדיק את העיכובים המשמעותיים במימוש מטרת ההפקעה. בנסיבות אלו, כך נקבע, לא ניתן לבודד את

הטיפול בנכס המופקע משאר השטח הנרחב שהוא מהווה חלק ממנו ".

דוגמא "טריה" למקרה בו בוטלה הפקעה בשל שיהוי:

(2008 הלביץ נגד הועדה המקומית לתו"ב חדרה )1369/06עע"מ ביהמ"ש העליון קיבל את ערעור בעלי קרקע בחדרה והורה על השבת הקרקע

המופקעת. ששטח המופקע מהווה מחטיבת קרקע גדולה, שבחלק ממנה החלו למרות

לממש את המטרות הציבוריות, ביהמ"ש חילק את המתחם לשני חלקים וקבע כי לגבי החלק בו נמצאת החלקה ההפקעה נזנחה.

"פסק דין זה צריך לשמש מעין אור צהוב מהבהב לרשויות השונות שהפקיעו קרקעות, והללו מונחות למעצבה ללא תכנון וללא שימוש

תקופה ארוכה שאין לה הסבר של ממש"

חלוף המועד לביצוע ההפקעה בתכנית

: פס"ד רמת אביב

המועד שנקבע בתכנית הינו משוער בלבד, הנחיה לרשויות התכנון; די בתחילת הביצוע. במיוחד

כשמדובר בשטח נרחב.

: פס"ד הלביץ

אין די ב"תחילת ביצוע" ביחס לשטח קטן וזניח של התכנית כאשר בשאר השטח לא נעשה דבר.

טענות שיש בכוחן לפסול את ההפקעה - המשךאי מתן הזדמנות להתנגד להפקעה ושינוי נסיבות

בהפקעת שר האוצר•בהפקעה לפי חוק התו"ב •

עת"מ מחבר

היא שקבעה כי המקרקעין נשוא העתירה מיועדים להפקעה. בהתאם לכך, 1138"תכנית המועד הנכון לתקיפת ההפקעה היה עם אישורה של התכנית. העותרים לא התנגדו

אף על פי כן, בשל חלוף במועד זה ולכן הוחמצה הזדמנותם להגיש התנגדות. מספר כה רב של שנים, היה מקום לאפשר לעותרים להשמיע את דברם פעם נוספת בסמוך לפני ההודעה על ההפקעה. במקרה זה, השמיעו העותרים את

עמדתם בהליך, ולא הצליחו לשכנע כי חלוף הזמן שינה את הנסיבות לטובתם . נהפוך הוא.. שינויים שהתרחשו עם השנים.. באופן המצדיק את שינוי ההחלטה

רק הגבירו את הצורך בהרחבת הדרך והעמיקו את האינטרס הציבורי בהפקעה."

טענות כנגד ההפקעה - המשך

היעדר דחיפות במסירת החזקה

הטענה עשויה להוות הגנה מפני בקשת הרשות המפקיעה למסירת •חזקה, אבל בדרך כלל לא תביא לביטול מוחלט של ההפקעה.

סיכום

אין אחידות בפסיקה; •

האינטרסים המתנגשים: זכות הקניין מול •האינטרס הציבורי, וההעדפה תלויה בנסיבות

וגם בשופט.

עדיין חלים 21גם במדינת ישראל של המאה ה-•חיקוקים מנדטוריים והכל מצפים למחוקק

שיעשה סדר.