ББК 67napu.com.ua/book/necka-predstavn_derzavy_mod_.pdf · 2018-09-13 · У підручнику викладено загальні засади представництва

ГЕНЕРАЛЬНА ПРОКУРАТУРА УКРАЇНИНАЦІОНАЛЬНА АКАДЕМІЯ ПРОКУРАТУРИ УКРАЇНИ

ПРЕДСТАВНИЦТВО ПРОКУРОРОМІНТЕРЕСІВ ДЕРЖАВИ В СУДІ

Підручник

За редакцієюдоктора юридичних наук, професора І.М. Козьякова,

кандидата юридичних наук, доцента Л.С. Нецької

Київ2018

© Генеральна прокуратура України, 2018 © Національна академія прокуратури України, 2018ISBN 978-617-7500-64-2

П 71

УДК 347.9. + 346 + 342.9ББК 67.99 П 71

Схвалено до друку навчально-методичною радою Національної академії прокуратури України

(протокол № 3 від 21 червня 2018 року)

Рецензенти:Стефанчук М.М. – професор кафедри правового регулювання економі-

ки Навчально- наукового інституту «Юридичний інститут Державного вищого навчального закладу „Київський національний економічний університет ім. Вади-ма Гетьмана”», доктор юридичних наук;

Руденко М.В. – професор кафедри кримінально-правових дисциплін Харків-ського національного університету імені В.Н. Каразіна, доктор юридичних наук, професор;

Дьомін Ю.М. – старший викладач відділу підготовки прокурорів з нагляду за додержанням законів органами, які проводять оперативно-розшукову діяльність, дізнання та досудове слідство, Інституту підвищення кваліфікації Національної академії прокуратури України, доктор юридичних наук, професор, заслужений юрист України.

Представництво прокурором інтересів держави в суді: підруч. / кол. авт.; за ред. І.М. Козьякова, Л.С. Нецької. – Київ: Національна академія прокуратури України, 2018. – 292 с.

ISBN 978-617-7500-64-2

У підручнику викладено загальні засади представництва прокурором інтересів держави у суді та особливості представницької діяльності прокурора в окремих сферах із урахуванням судової та прокурорської практики. Проаналізовано істо-рію виникнення прокурорського представництва і європейський досвід діяльності прокуратури поза кримінальною сферою.

Видання підготовлено з навчальною метою для кандидатів, які проходять спе-ціальну підготовку на посаду прокурора.

УДК 347.9. + 346 + 342.9ББК 67.99

3

ЗМІСТ

Передмова .......................................................................................................7

Частина І ЗАГАЛЬНІ ЗАСАДИ ПРЕДСТАВНИЦЬКОЇ ДІЯЛЬНОСТІ ПРОКУРОРА .............9

Розділ 1 Історичні аспекти розвитку представницької функції прокуратури в Україні ................................................................................9

Розділ 2 Європейські стандарти діяльності прокуратурипоза межами кримінальної юстиції ......................................................242.1. Місце прокуратури у механізмі держави .......................................242.2. Міжнародно-правові джерела як підґрунтя діяльності прокуратури поза межами кримінальної юстиції ...........282.3. Особливості діяльності прокуратур держав – учасниць Ради Європи у некримінальній сфері .....................................................36

Розділ 3 Організаційно-правові засади представництва прокурором інтересів держави в суді ..................453.1. Поняття та підстави представництва прокурором інтересів держави в суді .............................................................................453.2. Організація роботи прокуратури з представництва інтересів держави в суді............................................523.3. Повноваження прокурора для здійсненняпредставництва інтересів держави в суді ..............................................58

4

Зміст

3.4. Застосування позовної давності при здійсненні прокурором представництва інтересів держави в суді ......................63

Розділ 4Процесуальні документи при здійсненні прокуроромпредставництва інтересів держави в суді ...........................................734.1. Загальна характеристика процесуальних документів .................734.2. Заяви по суті справи ............................................................................774.3. Апеляційна скарга ................................................................................864.4. Касаційна скарга ...................................................................................914.5. Процесуальні документи, пов’язані з виконанням судових рішень ...................................................................95

Розділ 5Участь прокурора у виконавчому провадженні ............................ 1005.1. Виконавче провадження та його учасники ................................. 1005.2. Повноваження прокурора у виконавчому провадженні ......... 1025.3. Діяльність прокурора у виконавчому провадженні ................. 112

Частина ІІ ПРЕДСТАВНИЦТВО ПРОКУРОРОМ ІНТЕРЕСІВ ДЕРЖАВИ В ОКРЕМИХ СФЕРАХ ................. 120

Розділ 1Представницька діяльність прокурора у сфері земельних відносин .................................................................. 1201.1. Загальні засади використання в Україні права власності на землю та здійснення прокурором процесуального представництва у цій сфері .................................................................... 120

5

1.2. Обґрунтування представництва прокуратурою інтересів держави у спорах про витребування земельних ділянок з приватної власності ........................................... 1291.3. Предметна підсудність вирішення земельних спорів судом ........................................................................... 1311.4. Методологічні засади застосування прокурором представницьких повноважень у сфері земельних відносин ........ 135

Розділ 2Представницька діяльність прокурора у сфері охоронинавколишнього природного середовища ........................................ 1542.1. Загальні засади забезпечення екологічної безпеки і підтримання екологічної рівноваги на території України ............ 1542.2. Основні завдання і повноваження органів державного управління та контролю в галузі охорони навколишнього природного середовища ............................................ 1642.3. Особливості застосування прокурором представницьких повноважень, спрямованих на усунення порушень природоохоронного законодавства .......... 178

Розділ 3Представницька діяльність прокурора у бюджетній сфері ....... 2013.1. Нормативно-правове регулювання та уповноважені органидержави у бюджетній сфері .................................................................... 2013.2. Інформація щодо наявності підстав для застосування представницьких повноважень у бюджетній сфері ......................... 2103.3. Типові порушення законодавства у бюджетній сфері та реагування прокурора на них шляхом представництва інтересів держави в суді .......................................................................... 213

Зміст

6

3.4. Особливості представництва прокурором інтересів держави у сфері публічних закупівель ................................................................. 2183.5. Особливості представництва прокурором інтересів держави у сфері містобудівної діяльності ........................................................... 224

Розділ 4 Представницька діяльність прокурора у сфері державної та комунальної власності................................... 2384.1. Суб’єкти захисту та об’єкти права державної і комунальної власності, що становлять державний інтерес. Інформаційні джерела ........................................ 2384.2. Типові порушення у сфері державної та комунальної власності ........................................................................ 2444.3. Способи захисту права власності та інших речових прав ...... 2544.4. Питання юрисдикції у спорах щодо захисту права державної та комунальної власності .................................................... 259

Розділ 5Особливості представництва прокурором інтересів держави у сфері охорони дитинства ............................... 2685.1. Інтереси держави у сфері охорони дитинства. Органи, уповноважені державою на захист інтересів у сфері охорони дитинства ..................................................................... 2685.2. Типові порушення законодавствау сфері охорони дитинства ..................................................................... 2725.3. Реагування прокурора на порушення інтересів держави у сфері охорони дитинства шляхом здійснення представництва в суді .............................................................................. 274

Авторський колектив ............................................................................. 289

Зміст

7

ПЕРЕДМОВАПредставницька функція прокуратури слугує забезпеченню за-

конності в державі. Межі її визначаються захистом інтересів держа-ви і винятковими випадками, які вказуть на субсидіарність проку-рорського представництва, що означає здійснення захисту інтересів держави прокурором у разі його нездійснення чи неналежного здій-снення уповноваженими державними органами і унеможливлення підміни їх діяльності.

Таке розуміння представництва є складним і неоднозначним. Не-достатньою видається і його правова регламентація, у зв’язку з чим представництво прокурором інтересів держави в суді утруднене, а мета захисту в деяких випадках, на жаль, залишається недосягну-тою за наявності реального порушення інтересів держави.

Оскільки держава як суспільне утворення діє в інтересах су-спільства, забезпечуючи реалізацію загальносуспільного інтересу або виконання покладеної на неї соціальної функції, безперечно, вона допомагає в реалізації і забезпеченні загальних прав людини, тобто тих, які стосуються всіх та кожного (наприклад, права на на-лежний і безпечний стан довколишнього середовища, права влас-ності Українського народу, права на мирне існування тощо). Тому представництво загальносуспільного інтересу, який також є й інте-ресом держави, може здійснювати прокуратура, якщо для такого за-хисту не уповноважений жоден інший державний орган або уповно-важений державою орган не здійснює захист чи неналежним чином захищає певний інтерес. У цьому полягає важливість і значимість прокурорського представництва для кожного члена суспільства.

Інші інтереси держави, пов’язані з виконанням нею низки функ-цій, потребуючи захисту в разі їх порушення чи загрози порушення, захищаються з дотриманням розумного балансу між публічними і приватними інтересами та чіткої відповідності закону. Орієнтиром для правового захисту інтересів держави прокурором є практика Європейського суду з прав людини, висновки Верховного Суду як ви-щої судової інстанції в Україні, висновки та рекомендації Консульта-тивної ради європейських прокурорів.

8

У Цивільному процесуальному кодексі України, Господарському процесуальному кодексі України, Кодексі адміністративного судо-чинства України закріплено серед основоположних принципів судо-чинства принцип верховенства права, застосування якого дає змогу подолати законодавчі колізії, використати необхідні джерела права, заповнити прогалини закону та віднайти ефективний спосіб захис-ту, що в результаті сприятиме справедливому вирішенню конкретної ситуації.

Модель прокурорського представництва інтересів держави в суді напрацьовується (формується) під впливом мінливої судової практи-ки та частих законодавчих змін. Мета цього підручника – допомогти кандидату на посаду прокурора опанувати основами представниць-кої діяльності прокурора та її особливостями в окремих сферах.

Передмова

9

Частина І ЗАГАЛЬНІ ЗАСАДИ

ПРЕДСТАВНИЦЬКОЇ ДІЯЛЬНОСТІ ПРОКУРОРА

Розділ 1 Історичні аспекти розвитку

представницької функції прокуратури в Україні

Становлення інституту представництва прокурором інтересів громадян та держави в суді відбувалося під впливом соціально- економічних і політичних факторів. Науковцями висловлюється при-пущення, що інститут представництва прокурором інтересів особи або держави в суді бере свій початок за часів перебування україн-ських земель у складі Речі Посполитої, Російської імперії, Австрій-ської та Австро-Угорської імперій.

У вітчизняних науковців існують різні погляди щодо історичного періоду виникнення української прокуратури.

Зокрема, розглядаючи історичний розвиток прокуратури та її функцій, пропонується умовно виділяти чотири основні етапи, а саме:

1) зародження прокуратури в Російській імперії (1722–1917 роки);2) розвиток прокуратури в умовах Української Центральної Ради

(1917–1919 роки);3) становлення прокуратури Української Радянської Соціалістич-

ної Республіки (1919–1991 роки);4) створення прокуратури незалежної України (1991 рік – теперіш-

ній час).Стосовно історичного розвитку місця української прокурату-

ри у системі державних органів виокремлюють такі етапи: проку-ратура на території України періоду 1722–1917 років; організація та діяльність прокуратури за часів Української революції (1917–1921 роки); створення та розвиток прокуратури України у складі СРСР.

10

Частина І. ЗАГАЛЬНІ ЗАСАДИ ПРЕДСТАВНИЦЬКОЇ ДІЯЛЬНОСТІ ПРОКУРОРА

Під впливом сучасних досліджень польських та вітчизняних на-уковців на доктрину періодизації історичного розвитку української прокуратури розглядається також п’ять історико-правових періодів розвитку інституту прокуратури в Україні: період входження Право-бережжя України до складу Речі Посполитої (1578–1795 роки); період входження України до складу Російської імперії (1722–1917 роки); пе-ріод Української Народної Республіки (1917–1922 роки); радянський (1922–1991 роки) і період незалежності Української держави, який розпочався у 1991 році. Ця позиція є слушною з огляду на входження у той час українських земель до складу різних держав з різними інсти-туційними утвореннями.

За часів Речі Посполитої та Великого Князівства Литовського, у 1578 році, на сеймі був створений трибунал – Луцький, що мав пов-новаження вищого суду в Україні, а саме: для Київського, Брацлав-ського та Волинського воєводств. У наступному році в Батурині ство-рили Український трибунал у вигляді міністерства, який складався з семи департаментів. Депутати трибуналу щороку обирали інстига-тора (прокурора).

Назва «instigator» походить від instigare, що означає «спонукати, підбурювати». Латинський вираз pars instigans слугував у правових джерелах для окреслення позивача в процесі. Конституція 1775 року вживала pars instigans для окреслення приватного, популярного обвинувача і донощика.

Якщо інстигатор виступав позивачем, який представляв держав-ний інтерес, тоді він отримував відповідний додаток для того, щоб його відрізнити від звичайного pars instigans. Надалі для скорочення було відкинуто цей характерний додаток, а інстигатором почали на-зивати особу, яка виступала в публічному інтересі.

Також у Польській державі виділяли королівських та коронних інстигаторів, які позивалися через королівський (надвірний) суд у справах про доходи короля.

Королівський інстигатор виступав також у кримінальних справах як сторона в процесах, де об’єктом замаху була держава. До певної міри сфера кримінальних повноважень інстигатора поєднувалася з його функцією представника казни держави та інтересів короля.

11

Розділ 1. Історичні аспекти розвитку представницької функції прокуратури в Україні

У відомостях польських коронних архівів зазначалося, що нагля-дачі маєтків, які були у приватній власності, передавали інстигатору позови і зазначали характер правопорушення. Після цього трибу-нальський маршалок, якого обирали на зборах феодалів одного воє-водства, наглядав за чинністю подання позовів до трибунальських судів.

Посади інстигаторів були ліквідовані на українських землях Кате-риною ІІ в кінці ХVIІ століття у зв’язку з поширенням російського судоустрою, проте вони відіграли значну роль у становленні та роз-витку інституту прокуратури в дореформений період.

На українських землях у складі Російської імперії інститут про-куратури бере початок з 1722 року. Указом Петра I було закріпле-но: «Бути при Сенатові генерал-прокурору і обер прокурору, а та-кож у всякій колегії по прокурору, які повинні будуть рапортувати генерал-прокурору». Створена прокуратура являла собою модель спеціального контролюючого державного органу «государевого ока» – прокуратури, яка повинна була наглядати за центральними та місцевими державними органами.

Подальшими указами Петра І було засновано прокуратуру в про-вінціях, біля надвірних судів та прокуратуру при Святійшому сино-ді. Органи прокуратури, які знаходилися і функціонували на тери-торії тодішньої України, були складовими прокурорської системи Російської імперії. На губернського генерал-прокурора, що вважав-ся «оком государевим» у губернії, покладалися завдання «дивити-ся і пильнування мати про збереження всякого порядку, законом визначеного» .

У Росії виник інститут нагляду, який хоч і отримав французьку на-зву, проте був створений не за прикладом французької прокуратури, а став результатом творчості Петра І та містив елементи французької прокуратури, шведських омбудсманів, шведських та німецьких фіс-калів. Прокуратура з моменту свого виникнення не була винятково центральним органом: «око государево» мало тримати в полі зору всю країну. На місцях за правильним вирішенням справ повинні були наглядати прокурори надвірних судів, які знаходились у безпосеред-ньому підпорядкуванні генерал-прокурора.

12


Указом «Про заснування в Глухові Малоросійської колегії та про призначення в оную присутствующим бригадира Вельямінова» 16 травня 1722 року на території України було запроваджено посаду прокурора. Основними завданнями, які покладалися на прокуратуру, було здійснення нагляду за законністю діяльності державних органів та структур. Також повноваженнями прокуратури було передбачено нагляд за законністю та правопорядком, боротьба з корупцією, конт-роль і нагляд за місцями утримання ув’язнених під вартою. Діяль-ність прокуратури за часів Петра І та до судових реформ Олексан-дра ІІ була спрямована на загальний (адміністративний) нагляд, вся інша діяльність була лише доповненням до її функцій нагляду.

За даними українських дослідників, офіційним днем зародження інституту прокуратури на українських землях (м. Батурин) вважає-ться 19 квітня 1579 року, а офіційна дата заснування прокурату-ри Украї ни – 12 січня 1722 року, коли імператор Російської імперії Петро I видав відповідний указ.

Петро Великий неухильно вимагав від своїх прокурорів енергійної та наполегливої діяльності з нагляду. Після смерті Петра І, на почат-ку правління Катерини І, прокурорський нагляд ще не втрачав свого значення. Указом від 7 березня 1726 року «О должности Сената» були підтверджені всі попередні обов’язки вищої прокуратури. Однак про-куратура, продовжуючи існування de jure, не скасована жодним зако-нодавчим розпорядженням, знищувалась de facto, як «несообразная с видами» тогочасного уряду.

Суттєві зміни правового регулювання організації та діяльності прокуратури відбулися в період правління імператриці Катерини II, яка провадила реформи державного устрою. За реформ Катерини ІІ функції прокуратури було розширено та поглиблено. Так, у 1764 році у зв’язку з реформою Сенату розширюється інститут обер-прокуро-рів, яким надано право наглядати за законністю рішень департамен-тів Сенату. Повноваження прокурорів було розширено за рахунок надання права опротестування рішень піднаглядних органів. Рефор-мування торкнулося й регіональної прокуратури. 7 листопада 1775 ро- ку було прийнято правовий акт «Установи для управління губерній Всеросійської імперії», в якому були закріплені структура, функ-

13


ції та порядок діяльності органів губернського прокурорського на-гляду та який передбачав широкі повноваження щодо загального нагляду, нагляду за місцями позбавлення волі та судового нагляду. З 1802 року інститут прокуратури став складовою частиною створе-ного Міністерства юстиції, а міністр юстиції за посадою став генерал- прокурором.

Після судової реформи Олександра ІІ запроваджується інститут представництва громадян та держави в суді. В Статуті цивільного судочинства 1864 року передбачалося, що прокурор дає висновок у справі. Такий висновок був обов’язковим: 1) у справах казенного керування, земських установ, міських і сільських громад; 2) у спра-вах осіб, що не досягли повноліття, безвісно відсутніх, глухонімих і божевільних; 3) з питань підсудності сперечання між судовими й адміністративними органами про усунення суддів; 4) у спорах про підробку документів і взагалі у випадках, коли в цивільній справі виявляються обставини, що підлягають розгляду суду кри-мінального; 5) на прохання про видачу посвідчення на право бід-ності (як підстава для звільнення від судових витрат); 6) у справах шлюбних і про законність народження. В шлюбних справах за від-сутності відповідної сторони прокурор брав на себе повноваження представника та зобов’язувався збирати і надавати суду докази та мав усі права сторони. В шлюбних справах і справах про законність народження у разі відсутності відповідача, а також про визнання осіб божевільними прокурор міг оскаржувати судові рішення та мав усі права відповідної сторони. У справах про визнання осіб божевільними, марнотратами та визнання осіб безвісно відсутні-ми прокурор не тільки виступав з висновками, а й міг порушувати справу.

У Збірнику судових уставів вказувалося: «Прокурори – це органи уряду для охорони сили закону, і на цій підставі сутність їхніх обов’язків полягає: у пропозиціях суду попередніх висновків по спра-вах, підлеглих особливому їхньому спостереженню статутами ци-вільного й кримінального судочинства; у нагляді за однаковим і точ-ним застосуванням закону. Прокурори повинні бути заступниками, захисниками й представниками в справах, що стосуються скарбниці,

14


державного майна, Государева майна, а також осіб, які не здатні захи-щати себе, і тому мають потребу в опіці державної влади».

Отже, після судових реформ Олександра ІІ встановлюється інсти-тут представництва інтересів громадян та держави в суді з деяких ка-тегорій справ, які були визначені в Статуті цивільного судочинства 1864 року та Збірнику судових уставів.

Уперше інституалізація участі прокуратури в суді поза межами кри-мінальної сфери була започаткована в цивільній юрисдикції під час про-ведення на теренах Росії та України в кінці ХІХ – на початку ХХ століть судово-правової реформи. Статут цивільного судочинства 1864 року поклав на прокурора обов’язок захисту в суді інтересів казни та осіб, які самостійно не могли це право реалізувати. Водночас основним за-вданням прокурора в цивільному процесі часів судової реформи був нагляд за однаковим і точним виконанням судами вимог закону, що на доктринальному рівні не дало змогу законодавцю остаточно запро-вадити прогресивну модель прокуратури, яка відповідала б принци-пам гласності, диспозитивності, змагальності, здійснення правосуддя тільки судом, котрі впроваджувалися Статутом. Щодо витоків пред-ставництва прокурором інтересів громадянина або держави у справах господарської юрисдикції, то їх слід пов’язувати з діяльністю прокура-тури при комерційних судах під час їх становлення на теренах України (початок ХІХ століття). Проте в цій сфері діяльність прокуратури три-вала недовго й інституалізації не набула.

Для етапу зародження прокуратури України у складі прокурату-ри Російської імперії (1722–1917 роки) характерне представництво прокуратурою інтересів держави щодо доходів та видатків казни. Це обумовлювалось відсутністю ефективного та розвинутого меха-нізму справляння податків і дієвого контролю за використанням бю-джетних коштів. Крім того, однією з основних функцій прокуратури із 1722 року був нагляд за додержанням законодавства, а з 1864-го до жовтня 1917 року – державне обвинувачення в суді, нагляд за дізна-нням і попереднім слідством слідчого апарату окружних судів, а та-кож нагляд за місцями позбавлення волі.

Важливу роль у формуванні прокуратури України відіграли утворення та діяльність прокуратури в Галичині у складі Австрії та

15


Австро- Угорщини в період з 1849 року по 1918 рік. Значимість про-куратури в Галичині обумовлена тим, що вона була утворена за зраз-ками європейської правової системи.

Вперше посади державних прокурорів були запроваджені в 1840 році, а в 1855 році було створено єдину систему державних прокуратур, яка складалася з вищих державних прокуратур та під-порядкованих їм державних прокуратур. Важливим аспектом є ство-рення в 1851 році Галицької фінансової прокуратури у м. Львові з під-порядкованими їй експозитурами (відділами).

Представництво інтересів громадян у суді провадилось держав-ними прокурорами в судах першої інстанції з окремих категорій ци-вільних справ, зокрема розлучення та визнання недійсності шлюбу, оголошення особи померлою, встановлення опіки або її скасування.

Вищі державні прокуратури мали дещо більше повноважень ніж державні прокуратури, оскільки були наділені деякими спеціальни-ми повноваженнями. Прикладом є право на касаційне оскарження рішень про вилучення записів із земельних кадастрів.

Галицька фінансова прокуратура представляла інтереси держа-ви при вирішенні правових спорів, укладенні та перевірці договорів і грамот, складанні правових висновків. А в 1898 році було дещо роз-ширено повноваження фінансових прокуратур Австро-Угорщини. Прокуратура в Галичині мала право на звернення до суду із заява-ми про перегляд судових рішень у зв’язку з нововиявленими обста-винами та клопотаннями про порушення провадження у справах реституцій.

Діяльності фінансової прокуратури приділялася велика увага, оскільки в Галичині містились значні людські та сировинні ресурси, що слугувало наповненню державної казни.

Утворення і діяльність прокуратури в Галичині стали визна-чальними у становленні інституту представництва інтересів грома-дян та держави в суді, оскільки він був створений за європейським зразком, що стало позитивним досвідом для становлення цього інституту.

Під час революції, з 1917 року по 1921 рік, прокуратура України в період УНР та гетьманського правління діяла переважно як орган

16


обвинувачення або, інакше кажучи, як орган кримінального переслі-дування осіб, що вчинили злочин. Вказане припущення засноване на тому, що органи прокуратури, як і раніше, функціонували при судах, і жодних нових обов’язків порівняно з тими, які вони виконували ра-ніше, на них законодавство УНР не покладало.

Також і органи прокуратури ЗУНР відповідно до Закону «Про тимчасову організацію судівництва» не отримали кардинально нових повноважень у сфері представництва інтересів громадян та держави в суді.

За досить короткий термін існування прокуратур в УНР, гетьман-ській державі, Директорії та ЗУНР не було створено норм, які перед-бачали представництво інтересів громадян та держави в суді.

Найбільшої руйнації інститут представництва зазнав у часи Ра-дянського Союзу. Тоталітарний режим у державі, й зокрема в Україн-ській РСР, не давав змоги проявити себе у правозахисній діяльності, особливо за масових репресій 30–50-х років.

Прокуратура УРСР була заснована як складова Народного коміса-ріату юстиції. Підпорядковувалась безпосередньо Народному коміса-ру юстиції.

До основних функцій прокуратури Української РСР належали: здійснення від імені держави нагляду за законністю дій усіх органів влади, господарських установ, громадських і приватних організацій та окремих осіб шляхом порушення кримінального переслідування проти винних і опротестування постанов, які порушують закон, на-гляд за діяльністю органів дізнання та слідства при розкритті злочи-нів, підтримання державного обвинувачення в суді, участь у цивіль-ному судочинстві, нагляд за належним утриманням ув’язнених під вартою. Передбачене законом представництво в цивільному судо-чинстві на знайшло свого втілення до початку десталінізації.

Наступним етапом діяльності прокуратури в Україні є створення в червні 1933 року Прокуратури СРСР, на яку покладалися функції керівництва діяльністю прокуратур.

Конституція УРСР 1937 року віднесла повноваження щодо при-значення прокурора УРСР безпосередньо до компетенції прокурора СРСР. Так, згідно зі ст.ст. 112, 113 Конституції УРСР 1937 року ви-

17


щий нагляд за точним виконанням законів усіма народними ко-місарами і підвідомчими їм установамами, так само, як окремими службовими особами, а також громадянами на території УРСР здій-снювався як прокурором СРСР безпосередньо, так і через прокуро-ра УРСР. Прокурор УРСР призначався прокурором СРСР на строк 5 років.

Після 1937 року Прокуратура СРСР знаходить своє регламента-ційне законодавче закріплення в Положенні про прокуратуру Союзу РСР, затвердженому постановою Центрального виконавчого коміте-ту та Ради народних комісарів СРСР від 17 грудня 1933 року, та По-ложенні про прокурорський нагляд у СРСР, затвердженому указом Президії Верховної ради СРСР від 24 травня 1955 року.

Конституції СРСР 1977 та 1978 років містили положення про орга-нізацію і діяльність органів прокуратури. Зокрема, встановлювалося, що «найвищий нагляд за точним і однаковим виконанням законів усі-ма міністерствами, державними комітетами й відомствами, підприєм-ствами, установами та організаціями, виконавчими і розпорядчими органами місцевих Рад народних депутатів, колгоспами, кооператив-ними та іншими громадськими організаціями, службовими особами, а також громадськими організаціями, службовими особами, а також громадянами на території України здійснюється Генеральним проку-рором СРСР і підлеглими йому Прокурором УРСР і нижчестоящими прокурорами». Прокурор УРСР та прокурори областей призначали-ся Генеральним прокурором СРСР. Районні і міські прокурори при-значалися Прокурором УРСР та затверджувалися Генеральним про-курором СРСР.

Закон «Про прокуратуру СРСР» від 30 листопада 1979 року визна-чав основні завдання та основні напрями діяльності органів прокура-тури, а також систему цих органів. Відповідно до ст. 3 Закону прокура-тура діяла в таких напрямах: нагляд за виконанням законів органами державного управління, підприємствами, установами та організаці-ями, посадовими особами та громадянами (загальний нагляд); на-гляд за виконанням законів органами дізнання та попереднього слідства, судами, в місцях тримання затриманих та попереднього ув’язнення; боротьба зі злочинністю, розслідування злочинів та при-

18


тягнення до кримінальної відповідальності осіб, які вчинили злочин, тощо.

Українська прокуратура часів СРСР провадила загальний нагляд та кримінальне переслідування осіб, які вчинили злочин. Аналізуючи цей період діяльності органів прокуратури України, можна зробити висновок, що тоталітарний режим безпосередньо вплинув на діяль-ність вказаного інституту. Найбільше постраждав інститут представ-ництва інтересів громадян та держави в суді, який у цей період фак-тично був відсутній.

Верховна Рада Української РСР 24 серпня 1991 року проголоси-ла створення незалежної України. Розпочалася активна діяльність зі створення правової бази незалежної держави. Законом України «Про прокуратуру» від 5 листопада 1991 року визначені завдання, функ-ції та повноваження органів прокуратури. Із прийняттям 28 червня 1996 року Конституції України правовий статус прокуратури набув правової рівноваги та закріплення на рівні Основного Закону. Відпо-відно до ст. 121 Конституції України на прокуратуру були покладені такі функції: підтримання державного обвинувачення в суді, пред-ставництво інтересів громадян або держави в суді, нагляд за додер-жанням законів органами, які провадять оперативно-розшукову ді-яльність, дізнання, досудове слідство, нагляд за додержанням законів при виконанні судових рішень у кримінальних справах.

Виконуючи функції представництва інтересів громадян або дер-жави в суді, прокурор реалізував винятково конституційні поло-ження, закріплені Конституцією України, відповідно до якої держава зобов’язана забезпечувати захист прав і свобод громадян, а також усіх суб’єктів права власності та господарювання. Основним завданням прокурора при розгляді цивільних, господарських, адміністративних справ визначалося дотримання прав і законних інтересів громадян, держави, винесення судом законних рішень.

У вересні 2016 року набрали чинності зміни до Конституції Украї-ни, впроваджені відповідно до Закону України «Про внесення змін до Конституції України (щодо правосуддя)». Однією із новацій прийня-того нормативно-правового акта є вилучення розділу VII «Прокура-тура» із тексту Основного Закону України. Розділ VIII «Правосуддя»

19


Конституції України доповнено ст. 131-1, положення якої сьогодні ви-значають правовий статус прокуратури України.

Таким чином, прокуратура віднесена до судової гілки влади.Згідно із новими конституційними нормами прокуратура в Украї-

ні здійснює: 1) підтримання публічного обвинувачення в суді; 2) ор-ганізацію і процесуальне керівництво досудовим розслідуванням, вирішення відповідно до закону інших питань під час кримінального провадження, нагляд за негласними та іншими слідчими і розшуко-вими діями органів правопорядку; 3) представництво інтересів дер-жави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

Сьогодні випадки, у яких здійснюється представницька діяльність прокурором у суді, унормовані Законом України «Про прокуратуру» від 14 жовтня 2014 року.

У підпункті 9 п. 16.1 розділу XV «Перехідні положення» Консти-туції України передбачено, що представництво відповідно до зако-ну прокуратурою громадян в судах у справах, провадження в яких було розпочато до набрання чинності Законом України «Про вне-сення змін до Конституції України (щодо правосуддя)», здійснюється за правилами, які діяли до набрання ним чинності, – до ухвалення у відповідних справах остаточних судових рішень, які не підлягають оскарженню.

Отже, представницька функція прокурора щодо захисту інтер-есів громадянина або держави в суді зазнала змін. Зокрема, проку-рор позбавлений повноваження представляти інтереси громадянина в суді навіть у тих нечисленних випадках, які формально закріпле-ні Законом України «Про прокуратуру» від 14 жовтня 2014 року (і в цій частині Закон України «Про прокуратуру» потребує приведення у відповідність до Конституції України). Захищати ж інтереси держа-ви шляхом їх представництва у суді прокурор має право тільки у ви-ключних випадках і в порядку, що визначені законом.

І все ж прокурор має особливий статус, здійснюючи представни-цтво інтересів держави в суді, та повноваження, встановлені законом.

У підпункті 9 п. 16.1 розділу XV «Перехідні положення» Консти-туції України закріплено норму про здійснення представництва інте-ресів держави (відповідно до п. 3 ч. 1 ст. 131-1 та ст. 131-2 Конституції

20


України) виключно прокурорами або адвокатами у Верховному Суді та судах касаційної інстанції з 1 січня 2017 року; у судах апеляційної інстанції – з 1 січня 2018 року; у судах першої інстанції – з 1 січня 2019 року.

Представництво органів державної влади та органів місцевого са-моврядування в судах виключно прокурорами або адвокатами здій-снюватиметься з 1 січня 2020 року.

За роки незалежності України спостерігається звуження пред-ставницької функції прокуратури. Історичний розвиток інституту представництва прокурором інтересів громадян та держави в суді на території України заклав основи його функціонування на сучасному етапі. Норми, встановлені за часів Речі Посполитої, Російської імпе-рії, Австро-Угорської імперії, відобразились у законодавстві незалеж-ної України, що має велике значення для подальшого вдосконалення представницької діяльності прокуратури.

21


Питання для самоконтролю:1. Хто такий інстигатор?2. Який вид представництва характерний для етапу зародження

прокуратури України у складі прокуратури Російської імперії (1722–1917 роки)?

3. Які особливі ознаки прокуратури в Галичині?4. Визначте основні функції прокуратури УРСР.5. Визначте конституційні функції сучасної прокуратури.

22

Список рекомендованих джерел:1. Конституція України від 28 червня 1996 року // Відомості ВРУ. – 1996. –

№ 30. – Ст. 141.2. Конституція (Основний Закон) Української Радянської Соціалістичної

Республіки від 30 січня 1937 року [Електронний ресурс]. – Режим до-ступу: http://static.rada.gov.ua/site/const/istoriya/1937.html

3. Конституція (Основний Закон) Союзу Радянських Соціалістичних Рес-публік від 7 жовтня 1977 року [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://shop.ligazakon.ua/l_doc2.nsf/link1/ed_1990_03_14/Z770001.html

4. Конституція Української Радянської Соціалістичної Республіки від 20 квітня 1978 року [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://zakon2.rada.gov.ua/laws/show/888-09/ed19780420

5. Про прокуратуру СРСР: Закон від 30 листопада 1979 року [Електрон-ний ресурс]. – Режим доступу: http://www.economics.kiev.ua/download/ZakonySSSR/data02/tex13787.htm

6. Про прокуратуру: Закон України // Відомості Верховної Ради України. – 1991. – № 53. – Ст. 793.

7. Гузе К.А. Представництво прокурором інтересів громадянина або дер-жави в цивільному судочинстві: дис. … канд. юрид. наук: 12.00.03 / Гузе К.А. – Харків: Національний юридичний університет імені Яросла-ва Мудрого, 2015. – 234 с.

8. Казанцев С.М. История царской прокуратуры / С.М. Казанцев. – СПб.: Изд-во С.-Петерб. ун-та, 1993. – 216 с.

9. Кучер О.М. Представництво прокуратурою у суді інтересів держави в бюджетній сфері: дис. … канд. юрид. наук: 12.00.10 / Кучер О.Г. – Київ: Національна академія прокуратури України, 2014. – 213 с.

10. Лакизюк В. Прокуратура України: витоки, розвиток, персоналії та пра-вове регулювання / В. Лакизюк, О. Михайленко // Вісник прокурату-ри. – 2000. – № 2. – С. 34–39.

11. Мавдрик М.Я. Становлення та розвиток прокуратури України як ін-ституту захисту прав і свобод людини і громадянина / М.Я. Мавдрик // Вісник Харківського університету внутрішніх справ. – 2012. – № 3 (58)[Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://archive.n.buv.gov.ua/portal/soc_gum/vkhnuvs/2012_58/index.htm

12. Муравьев Н.В. Прокурорской надзор в его устройствие и деятельнос-ти: пособие для прокурорской службы. – Т. 1: Прокуратура на Западе и в России / Н.В. Муравьев. – М.: Ун-тская тип., 1889. – 566 с.

13. Мурза В.В. Структура та організація роботи органів прокуратури УСРР (20-ті – початок 30-х рр. ХХ ст.) / В.В. Мурза // Вісник Національного університету внутрішніх справ. – 2001. – Вип. 15. – С. 156–162.


23


14. Наулік Н. Основні аспекти становлення та розвитку діяльності про-куратури щодо представництва інтересів громадянина або держави в суді / Н. Наулік // Вісник Національної академії прокуратури Украї-ни. – 2013. – № 5 (33). – С. 30–34.

15. Наулік Н.С. Генеза інституту представництва прокурором інтересів дер-жави в суді / О. Казак, Н. Наулік // Науковий часопис Національної ака-демії прокуратури України. – 2017. – № 2 (14). – С. 109–118 [Електрон-ний ресурс]. – Режим доступу: http://www.chasopysnapu.gp.gov.ua/ua/pdf/2-2017/naulik.pdf

16. Наулік Н.С. Захист прокурором інтересів держави в умовах конститу-ційних змін / О. Казак, Н. Наулік // Науковий часопис Національної ака-демії прокуратури України. – 2016. – № 4 (12). – С. 138–145.

17. Основи прокурорської діяльності: навч. посіб. / [О.М. Литвак, А.А. Мат-вієць, С.В. Подкопаєв, О.М. Толочко, П.В. Шумський]; за заг. ред. О.М. Литвака. – Київ – Дрогобич: Посвіт, 2010. – 176 с.

18. Попович Є.М. Шляхи розвитку прокуратури України: моногр. / Є.М. По-пович. – Харків, 2008. – 249 с.

19. Представництво прокурором інтересів громадянина або держави в суді: підруч. / [Безмащук Ю.Ю., Білоусов Ю.В., Головкін О.В. та ін.]; за заг. ред. Є.М. Блажівського, Р.О. Стефанчука. – Київ: Національна академія прокуратури України, 2014. – 370 с.

20. Прокуратура України: навч. посіб. / (В.М. Бесчастний, О.В. Філонов, В.М. Субботін та ін.; за ред. В.М. Бесчастного). – Київ: Знання, 2010. – 303 с.

21. Прокуратура України: Академічний курс: підруч. / В.В. Сухонос, В.П. Ла-кизюк, Л.Р. Грицаєнко, В.М. Руденко; за заг. ред. канд. юрид. наук, доцен-та В.В. Сухоноса. – Суми: ВТД «Університетська книга», 2005. – 566 с.

22. Савуляк Р. Виникнення та розвиток посади інстигатора (прокурора) на території Правобережної України за часів Речі Посполитої // Вісник Львівського університету. – 2008. – Вип. 46. – С. 52–58.

23. Савуляк Р.В. Реорганізація органів прокуратури за судовою реформою 1864 року в Україні: автореф. дис. на здобуття наук. ступеня канд. юрид. наук: спец. 12.00.01 / Р.В. Савуляк. – Львів, 2011. – С. 22.

24. Свербигуз В. Старосвітське панство / В. Свербигуз. – Варшава, 1999. – 249 с.25. Сухонос В.В. Організація і діяльність прокуратури в Україні: історія і су-

часність: моногр. – Суми: Університетська книга, 2004. – 348 с.26. Сухонос В.В. Прокуратура в системі державних органів України: те-

оретичний аналіз сучасного стану та перспектив розвитку: моногр. / В.В. Сухонос. – Суми: Університетська книга, 2008. – 448 с.

27. Судебные Уставы 20 ноября 1864 года [Электронный ресурс]. – Режим доступа: http://civil.consultant.ru/sudeb_ustav

24

Розділ 2 Європейські стандарти діяльності прокуратури

поза межами кримінальної юстиції

2.1. Місце прокуратури у механізмі держави

Складно уявити сучасну державу без функціонуючої в її струк-турі прокуратури, яка має визначену суспільну місію, побудована та організована за тією чи іншою моделлю, наділена законодавчо закрі-пленою компетенцією. Перехід України до системи демократичних стандартів у результаті побудови основ правової держави та грома-дянського суспільства зумовлює новий погляд на місце та роль цієї інституції в державно-владному механізмі, відповідну трансформа-цію її функцій, зміну обсягу повноважень прокурорів тощо. Основу цього процесу складає імплементація у вітчизняну правову систему загальновизнаних міжнародних демократичних принципів і ціннос-тей, які практично апробовані в різних країнах світу, а сприйняття і впровадження міжнародного досвіду розглядається як сприятливий фактор покращення ефективності роботи українських прокурорів.

Міжнародне співтовариство, проголошуючи ідею верховенства права і пріоритету прав людини, прагне виробити уніфіковані кри-терії функціонування основних державних інститутів, і прокуратура в цьому відношенні не є винятком.

У правовій практиці країн – учасниць Європейського Союзу орга-ни прокуратури традиційно розглядаються як органи державної вла-ди, які від імені суспільства та в його інтересах забезпечують засто-сування права там, де порушення закону має наслідком кримінальну санкцію, беручи до уваги як права людини, так і необхідність ефек-тивної дії системи кримінального судочинства.

Проте протягом останніх років міжнародна спільнота поступово дійшла визнання важливості ролі прокуратури і поза сферою кримі-нальної юстиції, зокрема, така можливість розглядається у Рекомен-дації ПАРЄ 1604 (2003) 11 «Про роль служби публічних обвинувачів

25

Розділ 2. Європейські стандарти діяльності прокуратури поза межами кримінальної юстиції

в демократичному суспільстві, заснованому на верховенстві права» та відповіді КМ РЄ на Рекомендацію ПАРЄ 1604 (2003) від 4 лютого 2004 року.

Згідно з положеннями Рекомендації Rec (2012) 11 за наявності у служби публічного обвинувачення повноважень поза системою кримінальної юстиції держави-учасниці повинні вжити усіх необ-хідних заходів для забезпечення виконання захисту прав людини та основоположних свобод відповідно до принципу верховенства права, зокрема щодо права на справедливий судовий розгляд. Із цією метою держави-учасниці мають враховувати принципи, викладені в додатку до Рекомендації. Визначальним у зазначеній Рекомендації вбачається визначення місії публічних обвинувачів у випадку, якщо вони наділе-ні повноваженнями поза системою кримінальної юстиції, яка полягає в тому, щоб представляти загальні або публічні інтереси, захищати права людини й основоположні свободи, забезпечувати верховен-ство права. Основоположною засадою з-поміж загальних принципів можна вважати орієнтування держав-учасниць на те, що обов’язки та повноваження публічних обвинувачів поза системою криміналь-ної юстиції повинні в усіх випадках встановлюватись законом і чітко визначатися задля уникнення багатозначності. Більш прикладними є принципи, що застосовуються до окремих обов’язків і повноважень обвинувачів поза системою кримінальної юстиції, які, зокрема, зво-дяться до зазначених нижче.

1. Повноваження публічного обвинувача поза системою кримі-нальної юстиції не повинні бути такими, що обмежують право будь-якої фізичної чи юридичної особи ініціювати провадження або ви-ступати як відповідач і захищати свої інтереси перед незалежним та безстороннім судом навіть у тих випадках, коли публічний обвинувач є або має намір бути стороною. У пояснювальному меморандумі до цих Рекомендацій зазначено, що діяльність публічного обвинува-ча поза системою кримінальної юстиції повинна здійснюватися на субсидіарній основі й сприяти захисту фундаментальних цінностей суспільства, які в іншому випадку були б послабленими, а також за-хисту прав людини, особливо найбільш вразливих (наприклад, непов-нолітніх, недієздатних, осіб похилого віку). Однак те, що на службу

26


публічного обвинувачення не покладено повноважень поза сферою кримінального юстиції, не повинно мати ефект обмеження прав осіб на доступ до суду.

2. Повноваження публічного обвинувача ініціювати провадження в суді або виступати як відповідач не повинні загрожувати принципу рівності процесуальних можливостей між сторонами.

3. Повноваження публічного обвинувача щодо здійснення запитів повинні бути передбачені законом. Реалізація такого права має бути пропорційною і не надавати необґрунтовану перевагу публічному об-винувачеві.

4. У випадках, коли інтереси особи представляє публічний обви-нувач, особа повинна мати право бути стороною у провадженні. Це не має перешкодити публічному обвинувачеві залишатися сторо-ною провадження, коли справа стосується загального або публічно-го інтересу. Згідно з меморандумом держави-учасниці вільні надати публічним обвинувачам повноваження, які дають їм можливість представляти перед судом тих осіб, для яких закон передбачає таку можливість. Незважаючи на це, лише особа може вирішити, на яко-му етапі припинити таке повноваження щодо представництва. При цьому публічний обвинувач може забажати залишитися в судовому процесі у справі, в якій може постати питання принципу впливу на публічний або загальний інтерес. Публічний обвинувач не повинен діяти від імені особи без того, щоб ця особа була належним чином по-відомлена.

5. Права публічного обвинувача на оскарження судового рішення або його перегляд іншим чином вищим судом не повинні різнити-ся від доступних для інших сторін провадження, в тому числі щодо строків подання апеляції.

6. Щодо судових проваджень, де публічний обвинувач вступає або приєднується як сторона, один із визначальних принципів полягає в тому, що сторони провадження повинні бути повідомлені або пуб-лічним обвинувачем, або судом щодо рішення публічного обвинува-ча втрутитися або приєднатися до провадження.

7. Для того, щоб дотримувались принципи юридичної визначе-ності та res judicata, підстави, за якими публічний обвинувач може

27


вимагати перегляду остаточного рішення суду, повинні бути обмеже-ні винятковими випадками і переглядом у розумні строки. Сторони первісного провадження мають бути повідомлені про перегляд, щоб мати можливість приєднатися до провадження.

Залежно від національних особливостей, історичних традицій, правової культури та процесу конституційної реформи місце та роль прокуратури в державному механізмі, коло повноважень прокурорів можуть відрізнятися. Проте спільним концептом має бути функціо-нування інституту прокуратури в умовах демократичного суспіль-ства, яке ґрунтується на принципі розподілу влади та верховенства права, тобто йдеться саме про належний функціональний розподіл місця та ролі прокуратури в системі органів державної влади та сус-пільстві загалом.

З-поміж держав – учасниць Ради Європи можна виділити 2 основ-ні групи: держави, у яких прокуратури не мають повноважень за ме-жами кримінального права, і держави, у яких прокуратури мають певні або широкі повноваження за межами кримінального права. До перших, наприклад, належать Естонія, Фінляндія, Грузія, Ісландія, Норвегія, Швеція, Швейцарія, Мальта, Великобританія. До других – Болгарія, Албанія, Польща, Франція, Латвія, Литва, Молдова, Росій-ська Федерація, Республіка Білорусь, Україна та ін. Певні повнова-ження за межами кримінального права мають прокуратури Австрії, Словенії, Туреччини тощо.

Після вступу до Ради Європи Україна взяла на себе низку зобов’язань щодо реформування органів прокуратури, серед яких – зміна ролі та функцій прокуратури України (особливо це стосувалось питання здійснення загального нагляду за додержанням законності) на шляху перетворення цього інституту в орган, який відповідатиме принципам Ради Європи.

У 2014 році Угодою про асоціацію з Європейським Союзом Украї-на проголосила згоду на посилення співробітництва у сфері юстиції, свободи та безпеки з метою забезпечення верховенства права й по-ваги до прав та основоположних свобод людини, зміцнення судової влади, підвищення її ефективності, гарантування її незалежності та неупередженості. Ставши на шлях правових перетворень, підписав-

28


ши Угоду про асоціацію з Євросоюзом, наша держава зобов’язалася виконувати низку вимог, однією з яких є реформування систем орга-нів кримінальної юстиції.

Україна взяла курс на реформування прокуратури з урахуванням перегляду її конституційно-правового статусу та визначення місця цього органу в системі або виконавчої, або судової влади. Останні зміни до Конституції України засвідчили про віднесення прокурату-ри до судової гілки влади.

2.2. Міжнародно-правові джерела як підґрунтя діяльності прокуратури поза межами кримінальної юстиції

Провідну роль у регламентації прокурорської діяльності поза межами кримінального судочинства відіграють міжнародно-правові акти, норми яких мають властивості норм-принципів. Їх значення для національного законодавства України полягає в тому, що вони слугують своєрідним орієнтиром, а також становлять відносно ав-тономну щодо нього систему. Водночас такі норми потребують кон-кретизації й доповнення з боку норм національного законодавства, оскільки містять найбільш загальні положення, які в кожній окремій державі мають свою специфіку.

Найбільш прийнятним позначенням для комплексу цих норм вва-жається термін «міжнародно-правові документи (стандарти)», тоб-то певні уніфіковані (стандартизовані) правила поведінки суб’єктів міжнародного права в тих чи інших сферах міждержавного співро-бітництва. Іншими словами, це певні правила щодо того, як окремі держави повинні регламентувати організацію й діяльність органів прокуратури на національному рівні. При цьому слід відмітити, що юридична сила таких стандартів формально різниться залежно від того, чи закріплені вони в міжнародному договорі України, згода на обов’язковість якого надана Верховною Радою.

Визнані прогресивною міжнародною спільнотою стандарти у сфе-рі судочинства – принципи, рекомендації, правила, критерії – містять-ся в різноманітних за своєю правовою природою документах, мають різний рівень – загальносвітовий чи європейський. Загальні рамкові

29


підходи викладені в міжнародних документах, які вироблені різними суб’єктами: Організацією Об’єднаних Націй; Парламентською асамб-леєю Ради Європи; Комітетом міністрів Ради Європи; Міжнародною асоціацією прокурорів; Консультативною радою європейських про-курорів тощо.

Загалом серед міжнародних стандартів у сфері прокурорської ді-яльності можна виділити:

1) за ознакою закріплених компетенцій:а) національні – імплементовані в систему органів прокуратури

вимоги ООН та ЄС, що коригуються згідно з традиціями, менталь-ністю та соціально-економічною формацією;

б) наднаціональні – вимоги, оформлені з метою забезпечення адекватності реалізації спільної політики;

2) за хронологічною ознакою:а) первинні – розроблені на ранніх етапах формування ООН та ЄС

і закріплені у відповідних правових актах ЄС;б) вторинні – стандарти, сформовані під впливом уніфікації у ви-

рішенні питань та виконання зобов’язань, що поставлені перед краї-нами в межах міждержавних організацій і об’єднань.

На національному рівні аналіз нормативно-правових актів, що ре-гулюють порядок здійснення прокурором представництва інтересів громадянина або держави в судочинстві, дає змогу класифікувати відповідні акти на такі:

а) основний нормативно-правовий акт, що містить конститутив-ні (базові) норми, на підставі яких функціонує вказаний інститут, – Конституція України;

б) спеціальний нормативно-правовий акт, який розкриває специ-фіку, сутність, підстави та організаційні основи здійснення органа-ми прокуратури представництва інтересів громадянина або держави в суді, – Закон України «Про прокуратуру»;

в) нормативно-правові акти, які визначають процесуальний по-рядок реалізації прокурором у суді функції представництва інте-ресів держави, а також його права та обов’язки як учасника су-дового процесу, – ЦПК України, Закон України «Про виконавче провадження»;

30


г) нормативно-правові акти, окремі норми яких визначають ви-падки здійснення прокурорського представництва, – Закон України «Про прокуратуру»;

ґ) акти тлумачення вищими судовими установами України поряд-ку застосування норм права, що регулюють участь прокурора в ци-вільному процесі, – рішення Конституційного Суду України, поста-нови Верховного Суду;

д) міжнародно-правові акти, де закріплені міжнародні стандарти функціонування прокуратури в суді поза межами кримінальної сфе-ри, – висновки та рекомендації ПАРЄ, КРЄП, рішення ЄСПЛ тощо.

Для України положення міжнародних документів можуть носити як обов’язковий, так і необов’язковий характер. Наприклад, Міжна-родний пакт про громадянські і політичні права та Конвенція про за-хист прав людини і основоположних свобод є частиною національ-ного українського законодавства згідно зі ст. 9 Конституції України та підлягають обов’язковому застосуванню. Процес імплементації норм Конвенції в національне законодавство має деякі особливості, які насамперед визначаються самим характером Конвенції, реаліза-ція норм якої повинна сприяти утвердженню прав і свобод людини. Офіційні тлумачення окремих її положень, що надаються у рішеннях ЄСПЛ, мають значення не тільки для вирішення даного конкретного спору, а й для вирішення наступних аналогічних правових суперечок. Тому національним джерелом права є не самі рішення ЄСПЛ як акти правозастосовного характеру, а визначені у них правові позиції Суду, на основі яких були винесені рішення про відповідні правопорушен-ня. Таким чином, слід визнати, що рішення ЄСПЛ як спеціального су-дового органу, який контролює дотримання прав, закріплених у Кон-венції, містять правові позиції, що є частиною національної правової системи та джерелом права, яке необхідно враховувати при регулю-ванні суспільних відносин.

Натомість не є частиною національного законодавства, для при-кладу, Основні принципи незалежності судових органів, схвалені ре-золюціями Генеральної Асамблеї ООН від 29 листопада та 13 грудня 1985 року №№ 40/32, 40/146, Бангалорські принципи поведінки суддів від 19 травня 2006 року, схвалені Резолюцією Економічної та Соці-

31


альної Ради ООН від 27 липня 2006 року № 2006/23, рекомендації Ко-мітету міністрів Ради Європи державам-членам, висновки Консуль-тативної ради європейських суддів до уваги Комітету міністрів Ради Європи. Такі документи в преамбулах, як правило, містять вказівку про те, що вони рекомендуються до виконання та вжиття заходів на національному рівні з урахуванням умов і традицій кожної країни.

Основні принципи прокурорської діяльності сформульовано в нормативно-правових актах Організації Об’єднаних Націй та ін-ституцій Ради Європи, значна частина яких рекомендаційні і за своєю природою не є обов’язковими, але повинні застосовуватись державами – членами цих міжнародних організацій. Складно переоці-нити роль цих «необов’язкових» актів і директив, оскільки в їхніх по-ложеннях роз’яснюються вимоги, закріплені в загальнообов’язкових міжнародних документах. Ці акти приймаються за результатами збо-ру інформації та вивчення конкретних питань у правових системах різних країн, акумулюють їх досвід у тих чи інших сферах, а також містять висновки, аналіз оцінюваних процесів і практичні рекомен-дації щодо впровадження тих чи інших принципів та загальних рам-кових підходів.

Значну роль у впровадженні європейських стандартів функціону-вання прокуратури відіграє Європейська комісія за демократію через право (Венеціанська комісія) – консультативний орган з конститу-ційного права, створений при Раді Європи в 1990 році. Діяльність цієї організації реалізується шляхом надання допомоги державам у роз-робці конституцій, конституційних та інших законів, що відповіда-ють міжнародним стандартам демократії. У контексті цього питання доцільно звернутися до Звіту Венеціанської комісії з Європейських стандартів щодо незалежності судової системи (частина II «Проку-ратура»), в якому Венеціанською комісією було проаналізовано по-ложення основних міжнародних документів стосовно прокуратури із урахуванням головних сімей правових систем Європи.

Таким чином, міжнародно-правові стандарти слугують не лише орієнтирами для подальшого розвитку національного законодавства у вказаному напрямку, а й у певному сенсі можуть розглядатися та-кож як норми прямої дії, що вважається специфічною ознакою, яка

32


демонструє специфічне місце стандартів у системі правових основ ді-яльності прокуратури. У зв’язку з тим варто враховувати зазначені нижче характеристики розглядуваного нами правового феномена, які суттєво впливають на їхній правозастосовний потенціал.

По-перше, особливістю міжнародних правових стандартів щодо прокуратури є їхній рекомендаційний характер (належність до «м’якого права»), що більшою мірою лише актуалізує необхідність упровадження ефективних внутрішньодержавних механізмів імп-лементації відповідних рамкових і типових положень у національну правову систему.

По-друге, міжнародні стандарти, зокрема європейські правові стандарти, є лише певними принциповими положеннями, реальне втілення яких найчастіше ускладнено досить лаконічним їхнім харак-тером, що й створює певні труднощі в їхньому розумінні, а отже, і в застосуванні на практиці.

По-третє, міжнародно-правові стандарти не є статичним елемен-том, а постійно розвиваються й видозмінюються. Особливу роль у цьому процесі відіграє Європейський суд з прав людини. Правові позиції Суду розвиваються в умовах еволюційної прогресії, яка ха-рактеризується переважно послідовно-поступовою акумуляцією окремих міркувань і висновків, що лише в сукупності визначають підходи до тлумачення окремого положення Конвенції. При тому, будучи змістовно динамічним явищем, вони в перебігу діяльності ЄСПЛ перебувають у постійному розвитку та трансформаціях, які не виключають зміни позиції щодо окремих аспектів права.

Тому сутність міжнародного стандарту постійно переломлюєть-ся в рамках визначеної національно-правової системи, що пропонує своє бачення механізму перетворення цих стандартів у процесі пра-возастосування. Саме в такий спосіб міжнародно-правові стандарти стають важливим джерелом удосконалення правового статусу проку-ратури, адже сучасні процеси міжнародного регулювання передбача-ють постійний процес удосконалення правових інститутів відповідно до загальних принципів і норм, які відображають певний міждержав-ний консенсус як на універсальному, так і на регіональному (європей-ському) рівнях.

33


На основі міжнародно-правових стандартів відбувається гармо-нізація законодавства про прокуратуру як процес цілеспрямованого зближення та узгодження нормативно-правових приписів з метою досягнення несуперечливості законодавства, усунення юридичних колізій, дотримання міжнародних, європейських та національних правових стандартів. Це важливий спосіб правової інтеграції, що є одним з юридичних механізмів досягнення спільної мети різних міждержавних об’єднань та інтеграції світового співробітництва у цілому щодо функціонування прокуратури в суспільстві, засно-ваному на верховенстві права. Разом з тим питання статусу, струк-тури та повноважень органів прокуратури є безпосереднім предме-том національного регулювання, оскільки всі міжнародно-правові організації у своїх документах визнають суверенне право кожної держави на визначення правового статусу прокуратури на засадах рамкових принципів і стандартів, що складають її міжнародно- правові зобов’язання.

Європейські загальні принципи та рамкові підходи не з’явились на «порожньому місці», а виникли на ґрунті правової інтеграції у проце-сі реалізації ідеї «європейської єдності» та не є застиглими інтеграцій-ними моделями, які мають бути догмою для національних правових систем, що наближаються до них.

Європейський правовий стандарт можна розглядати як окрему категорію норм європейського права, acquis communautaire («спільне надбання, доробок спільноти», комплекс принципів, стандартів, норм тощо) Європейського Союзу, що має вплив на подальший розвиток національних (зокрема української) систем законодавства шляхом визначення їх відповідності загальним європейськими принципам і рамковим підходам та гармонізації. Його змістовими складовими є принципи права та спільні цінності ЄС, до яких насамперед належать права людини, що закріплені, наприклад, в Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод.

За своєю сутністю стандарт як єдина типова форма, еталон, мі-рило, зразок професійної діяльності прокурорів є концентрованим виразом уявлень про соціальну місію прокуратури, її місце в системі органів публічної влади демократичної правової держави.

34


Консультативна рада європейських прокурорів (ССРЕ) рекомен-дувала КМ РЄ розглянути можливість вироблення спільних загаль-ноєвропейських принципів щодо, зокрема, статусу, повноважень і практики прокурорів за межами кримінального права, у контексті важливості захисту прав людини, основних свобод, демократичних принципів розподілу повноважень та рівності сторін позову.

Відповіддю на ці рекомендації став міжнародний документ у сфері досліджуваних питань, в якому визначено загальні прин-ципи для держав-учасниць щодо ролі публічних обвинувачів поза сферою кримінальної юстиції, – Рекомендація Rec (2012) 11 КМ РЄ державам-учасницям «Про роль публічних обвинувачів поза систе-мою кримінальної юстиції», прийнята КМ РЄ 19 вересня 2012 року на 1151-му засіданні на рівні заступників міністрів (далі – Рекомен-дація). Положення, викладені в цій Рекомендації, ґрунтуються на важливих джерелах у сфері досліджуваних питань, серед яких – Конвенція про захист прав людини і основоположних свобод, Реко-мендація Rec (2000) 19, Висновок № 3 (2008) CCPE «Роль прокуратури за межами кримінального права», Висновок № 4 (2009) CCPE «Судді та обвинувачі у демократичному суспільстві» (Бордоська деклара-ція), Висновок № 5 (2010) CCPE «Служба публічного обвинувачен-ня та ювенальна юстиція» (Єреванська декларація), Рекомендація ПАРЄ 1604 (2003) «Про роль служби публічних обвинувачів у демо-кратичному суспільстві, заснованому на верховенстві права», а та-кож Звіт Венеціанської комісії з Європейських стандартів щодо неза-лежності судової системи: частина ІІ – Служба обвинувачення (2010) та деякі інші.

Зазначаючи джерела, які було покладено в основу цієї Рекоменда-ції, не можна оминути увагою і відповідну практику Європейського суду з прав людини, що так само містить загальні принципи, зокрема у контексті права на справедливий суд, які повинні використовувати-ся державами-учасницями при написанні правових стандартів щодо правил втручання служби публічного обвинувачення.

Стосовно питань діяльності прокурорів поза сферою криміналь-ної юстиції, наприклад, йдеться про такі рішення: Lobo Marchado v. Portugal, judgment of 20 February 1996; Vermeulen v. Belgium

35


judgment of 20 February 1996; K.D.B. v. The Netherlands, judgment of 27 March 1998; Brumaresku v. Romania [GC], judgment of 28 October 1999; Yildirim v. Austria (dec.), decision of 19 October 1999; Kress v. France [GC], judgment of 7 June 2001; Blanco Callejas v. Spain (dec.), decision of 18 June 2002; Asito v. Moldova, judgment of 8 November 2005; Martinie v. France [GC], judgment of 12 April 2006; Stankiewicz v. Poland, judgment of 6 April 2008; Paulik v. Slovakia, judgment of 10 October 2006; Gregorio de Andrade v. Portugal, judgment of 14 November 2006; Menchinskaya v. Russia, judgment of 15 January 2009; Batsanina v. Russia, judgment of 26 May 2009; Korolev v. Russia (№ 2), judgment of 1 April 2010; Ewert v. Luxembourg, judgment of 22 July 2010 та деякі інші.

Наразі для європейських країн не властиві єдині стандарти по-будови і функціонування прокуратури, проте Рада Європи та інші європейські інституції здійснюють активні заходи розроблення для держав – членів ЄС уніфікованих базових принципів діяльності про-куратури (функціональний аспект правового статусу прокуратури), але організація системи органів прокуратури залишається предме-том внутрішньої компетенції кожної окремої держави (структурно-організаційний аспект правового статусу прокуратури). Спільною особливістю принципів організації та діяльності прокуратури є їх побудова на таких загальних основоположних принципах, як про-фесіоналізм, ефективність і відповідальність органів прокуратури; справедливість; гуманізм; об’єктивність; неупередженість; захист пуб лічних (суспільних) інтересів, прав і свобод людини та громадя-нина; пріоритетність функціонування прокуратури в межах кримі-нальної юстиції тощо.

Отже, положення висвітлених вище міжнародних документів ви-знають суверенне право держави визначати свої інституційні та пра-вові процедури реалізації її функцій із захисту прав людини та дер-жавних інтересів, з дотриманням принципу верховенства права та її міжнародних зобов’язань, а також визначають завданням усіх держав Європи розвивати й зміцнювати правозахисний потенціал усіх своїх органів, включаючи прокуратуру.

Питання міжнародно-правових стандартів діяльності прокура-тури потребують постійного моніторингу з огляду на численний ма-

36


сив джерел, у яких відображені вказані стандарти, та активну роботу європейських інституцій, пов’язану з аналізом правової регламен-тації реформаційних процесів в Україні щодо її відповідності цим стандартам.

2.3. Особливості діяльності прокуратур держав – учасниць Ради Європи у некримінальній сфері

Одним із елементів правозахисного потенціалу діяльності орга-нів прокуратури є повноваження поза сферою кримінальної юстиції, до яких висувається низка вимог, основні з яких полягають у тому, що вони повинні здійснюватися з метою захисту прав і свобод окремих осіб, інтересів суспільства й держави та відповідно до принципів ді-яльності прокурорів поза сферою кримінальної юстиції.

Статус, повноваження, практику та корисний досвід прокурор-ських служб більшості держав – учасниць Ради Європи в діяльнос-ті за межами кримінального права визначено у Висновку № 3 (2008) Консультативної ради європейських прокурорів (ССРЕ) про «Роль прокуратури за межами сфери кримінального права», прийнято-му ССРЕ на 3-му пленарному засіданні (м. Страсбург, 15–17 жовтня 2008 року).

Відповідно до цього Висновку успішна реалізація функції захис-ту прав людини та основних свобод може бути досягнута не шляхом послаблення одних прав людини і процедур для зміцнення інших, а шляхом їхнього одночасного розвитку.

Прокурорським службам, які мають компетенцію за межами кри-мінального права, Консультативною радою європейських прокуро-рів рекомендовано створити у своїй організаційній структурі спеці-алізовані підрозділи або, якщо вказане є неможливим, призначити прокурорів та виділити достатньо підготовлені людські та фінансові ресурси для роботи з некримінальними завданнями. Запропоновано у діяльності за межами кримінального права налагоджувати та роз-вивати, якщо доцільно, співробітництво і контакти з уповноваженим із прав людини та подібними інститутами, а також організаціями гро-мадянського суспільства, включаючи засоби масової інформації.

37


Держави-учасниці, в яких прокурорські служби виконують функ-ції за межами сфери кримінального права, повинні забезпечити реа-лізацію цих функцій згідно з такими принципами:

– у зв’язку із завданнями та повноваженнями прокурорів за ме-жами сфери кримінального права та правозахисною роллю судів має дотримуватися принцип розподілу влад;

– дії прокурорів за межами сфери кримінального права мають та-кож характеризуватися чесністю та неупередженістю;

– ці функції реалізуються від імені суспільства та в державних інтересах з метою забезпечення застосування права із дотриманням основних прав та свобод у межах компетенції, наданої прокурорам за законом, Конвенцією про захист прав людини і основоположних свобод та прецедентним правом Європейського суду з прав людини;

– такі компетенції прокурорів мають якомога точніше регулюва-тися законом;

– не повинно допускатись неналежного втручання у діяльність прокурорських служб;

– діючи за межами сфери кримінального права, прокурори мають користуватися такими ж правами й обов’язками, як і будь-яка інша сторона, та не повинні мати привілейоване становище під час судових проваджень (рівність сторін позову);

– дії прокурорських служб від імені суспільства на захист дер-жавного інтересу в некримінальних справах не повинні порушувати принцип зобов’язальної сили остаточних судових рішень (res judicata) з певними винятками, встановленими відповідно до міжнародних зобов’язань, включаючи прецедентне право Суду;

– зобов’язання прокурорів обґрунтовувати свої дії та розкрива-ти причини особам або інститутам, задіяним або заінтересованим у справі, має бути встановлене законом;

– має бути гарантоване право осіб або інститутів, задіяних або за-інтересованих у цивільних справах, оскаржувати дії або бездіяльність прокурорів;

– потрібно ретельно слідкувати за змінами прецедентного права суду щодо діяльності прокурорських служб за межами кримінально-го права для забезпечення повної відповідності правової основи та-

38


кої діяльності та пов’язаної практики відповідним рішенням ЄСПЛ (Висновок 3).

Визначаючи найбільш важливі тенденції щодо статусу, завдань і роботи прокурорів, оновлюючи й узагальнюючи відповідні принци-пи за дорученням Комітету міністрів Ради Європи, Консультативна рада європейських прокурорів 17 грудня 2014 року ухвалила Висно-вок щодо європейських норм і принципів стосовно прокурорів, що складається з «Римського статуту» та Пояснювальної записки щодо принципів, викладених у цьому Статуті. У вказаній Пояснювальній записці наголошено, що повноваження прокурорів поза межами кри-мінального судочинства повинні виконуватись таким чином, щоб, зо-крема, забезпечити:

– дотримання незалежності суддів, їхньої ролі в захисті прав лю-дини, рівності сторін, рівноправності сторін судового процесу та протидії дискримінації;

– дотримання прав будь-яких фізичних і юридичних осіб подавати позов або бути відповідачем для захисту своїх інтересів у незалежній і неупередженій судовій установі, навіть якщо прокурор є або має на-мір бути стороною у справі;

– наявність чітких процедур, які визначають можливість фізичних і юридичних осіб, задіяних у справі, вимагати перегляду дій прокурора.

Будь-які дії прокурорів, які впливають на права і свободи людини, повинні контролювати компетентні судові органи.

Прокурор, який вступає в судовий процес за межами сфери кри-мінального правосуддя, відповідно до національного законодавства зобов’язаний насамперед не приховувати доказів, що стосуються пи-тань спору, не брати участі в обговореннях між суддями, не створюва-ти враження подібних дій. Він може за наявності повноважень пода-вати апеляцію на рішення суду, втручатись у справи юридичних осіб за умови наявності обґрунтованих і об’єктивних підстав вважати, що ці особи не дотримуються своїх, установлених законом обов’язків, зо-крема тих, що передбачені в міжнародних угодах про права людини.

Правова регламентація діяльності прокуратур держав – учасниць Ради Європи поза межами кримінальної юстиції має місце як у цивільно-правовій, так і в публічно-правовій сферах.

39


У цивільно-правовій сфері діяльність прокурора може полягати в поданні судових позовів, а також у інших напрямах діяльності, зо-крема, щодо:

– визнання шлюбу недійсним;– оголошення особи померлою;– дискваліфікації директорів компаній або анулювання компаній;– анулювання юридичної сили виборів або референдумів;– скасування права власності та інтересів держави, приватизації;– заперечення батьківства або скасування усиновлення;– утримання осіб у лікувальних закладах, обмеження дієздатності;– захисту прав дітей;– представництва державних органів у справах про відшкодуван-

ня шкоди, завданої судовою владою;– нагляду за етикою поведінки представників певних професій;– розпуску громадських об’єднань;– оголошення про порушення трудового або соціального законо-

давства;– управління природними ресурсами.У публічно-правовій сфері повноваження прокурора поза межами

кримінальної юстиції зводяться загалом до такого:– право на звернення до суду з позовами щодо неправомірності

рішень суб’єктів владних повноважень у тих державах, де прокурори наділені контрольними повноваженнями стосовно таких суб’єктів;

– право на формулювання позицій щодо проектів законодавства, яке стосується структури судової влади та правил судочинства (про-вадження) чи застосування норм матеріального права.

До особливих повноважень прокуратур у цій сфері належать:– надання правових висновків на законопроектні пропозиції;– обов’язкова медіація або досягнення мирової угоди перед пору-

шенням будь-якого судового процесу проти держави;– нагляд за дотриманням правил затримання й деякі інші.Узагальнюючи ці напрями прокурорської діяльності, можна впев-

нено стверджувати, що органи прокуратури більшості держав – учас-ниць Ради Європи мають, принаймні, певні завдання та функції за межами сфери кримінального права.

40


Утім сфери їх компетенції відрізняються та охоплюють, зокрема, цивільне, сімейне, трудове, адміністративне, виборче право, а також захист довкілля, соціальних прав та прав вразливих груп населення – таких, як неповнолітні, інваліди та малозабезпечені особи. З одного боку, в деяких державах-учасницях завдання та навантаження про-курорів у цій сфері можуть навіть переважати над роллю прокурорів у системі кримінального судочинства. З другого – компетенція про-курорських служб деяких держав у цій сфері не вважається дуже важ-ливою або лише зрідка реалізується на практиці.

Із процесуального погляду певні компетенції прокурорів обме-жуються поданням судових позовів, тоді як інші зазвичай пов’язані з публічним правом, реалізуються у формі прямих (позасудових) дій (серед іншого – протестів, застережень, перевірок) з можливістю для зацікавлених сторін звернутися до суду. У деяких країнах – для по-передження перевантаження судів – прокурори мають право при-ймати рішення щодо певних звернень, поданих приватними особами, з можливістю для зацікавленої сторони звернутися до суду.

В усіх країнах, де прокурори уповноважені контролювати діяльність адміністративних органів, вони мають право подавати судові позови і проти рішень таких органів. Деякі прокуратури мають право форму-лювати висновки щодо проектів законодавчих актів, які стосуються, наприклад, структури судової системи, процесуальних правил або ма-теріального права. Прокурори також виконують певну консультаційну місію у сфері цивільного, адміністративного, трудового або соціального права; єдиним їхнім завданням може бути надання дорадчих висновків.

Відомо також про певні спеціалізовані повноваження прокурорів в окремих державах, наприклад, роль в адмініструванні та управлінні судовою системою або дорадчі функції при судових органах, виконав-чі та законодавчі повноваження.

У низці держав-учасниць прокурорська служба може не лише за-хищати законні інтереси та права однієї або кількох осіб, але також реагувати на одночасне порушення прав багатьох осіб. Такі повнова-ження, як контроль за застосуванням законів та законністю право-вих актів, виданих державними і місцевими органами влади, роблять прокуратуру інструментом реального захисту прав і свобод великих груп людей або громадськості загалом.

41


Питання для самоконтролю:

1. У яких міжнародно-правових актах сформульовано осно-вні принципи прокурорської діяльності поза межами кримінальної юстиції?

2. Які основні положення Висновку № 3 (2008) Консультативної ради європейських прокурорів (ССРЕ) «Роль прокуратури за межами сфери кримінального права» мають враховуватись прокурором під час здійснення представництва інтересів держави в суді?

3. Яке значення мають рішення ЄСПЛ для прокурорської діяль-ності поза межами кримінальної юстиції?

42


Список рекомендованих джерел:1. Бурлаков P. Діяльність органів прокуратури поза сферою кримінально-

го судочинства у європейських країнах / P. Бурлаков, А. Тогобіцька // Вісник прокуратури. – 2012. – № 11(137). – С. 115–124.

2. Висновок № 190 (1995) Парламентської асамблеї Ради Європи щодо за-явки України на вступ до Ради Європи, Страсбург, 26 вересня 1995 року [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://zakon2.rada.gov.ua/laws/show/994_590

3. Гузе К.А. Представництво прокурором інтересів громадянина або дер-жави в цивільному судочинстві: дис. … канд. юрид. наук: 12.00.03 / К.А. Гузе. – Харків, 2015. – 234 с. [Електронний ресурс]. – Режим досту-пу: http://dspace.nlu.edu.ua/handle/123456789/10003

4. Діяльність прокуратури зарубіжних країн поза межами криміналь-ної юстиції: навч. посіб. / І.С. Зарубінська, А.А. Матвієць, Н.С. Наулік, О.В. Головкін та ін. – Київ: Національна академія прокуратури України, 2014. – 150 с.

5. Дунас Т. Прокурор у цивільному процесі іноземних держав / Т. Дунас // Вісник прокуратури. – 2003. – № 7(25). – С. 109–113.

6. Європейські стандарти прокурорської діяльності у кримінальному про-вадженні: навч. посіб. / І.М. Козьяков, О.М. Толочко, Г.О. Ганова та ін.; за ред. д-ра юрид. наук, проф. І.М. Козьякова. – Київ: Національна ака-демія прокуратури України, 2015. – 200 с.

7. Європейські та міжнародні стандарти у сфері судочинства. – Київ, 2015. – 708 с. [Електронний ресурс]. – Режим доступу: https://vkksu.gov.ua/ userfiles/doc/perelik-dokumentiv/EU_Standarts_book_web-1.pdf

8. Корнякова Т. Питання діяльності прокуратури поза межами кримі-нально-правової сфери / Т. Корнякова //Вісник прокуратури. – 2009. – № 12. – С. 3–7.

9. Марочкін І.Є. Прокуратура України: проблеми становлення й розви-тку / І.Є. Марочкін // Юрист України. – 2011. – № 2. – С. 62–68.

10. Миколенко В.А. Правова модернізація органів прокуратури України в умовах європейської міждержавної інтеграції: загальнотеоретичне дослідження: автореф. дис. на здобуття наук. ступеня д-ра юрид. наук: спец. 12.00.01 / В.А. Миколенко. – Івано-Франківськ, 2017. – 36 с.

11. Миколенко В.А. Теоретико-методологічні засади правової модерніза-ції органів прокуратури України в умовах європейської міждержавної інтеграції / В.А. Миколенко. – Одеса: Фенікс, 2016. – 390 с.

12. Назаров І.В. Прокуратура України на шляху до європейських стандар-тів / І.В. Назаров // Вісник Харківського національного університету внутрішніх справ. – 2006. – № 34. – С. 194–199.

43

13. Подкопаєв С.В. Основні положення міжнародних документів про роль прокуратури поза кримінальною сферою / С.В. Подкопаєв // Бюлетень Міністерства юстиції України. – 2014. – № 5. – С. 135–140 [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://nbuv.gov.ua/UJRN/bmju_2014_5_34

14. Подкопаєв С. Положення міжнародних документів про роль прокурату-ри поза кримінальною сферою / С. Подкопаєв, Г. Філоненко // Європей-ські перспективи. – 2012. – № 4. – Ч. 2. – С. 73–77.

15. Представництво прокурором інтересів громадянина або держави в суді: підруч. / [Безмащук Ю.Ю., Білоусов Ю.В., Головкін О.В. та ін.]; за заг. ред. Є.М. Блажівського, Р.О. Стефанчука. – Київ: Національна академія прокуратури України, 2014. – 370 с.

16. Представництво прокурором у суді законних інтересів держави: наук.-практ. посіб. / О.П. Натрус, Ю.А. Турлова, О.А. Казак та ін. – Київ: Національна академія прокуратури України, 2016. – 262 с.

17. Сравнительное правоведение: национальные правовые системы / под. ред. В.И. Лафитского. – T. 1: Правовые системы Восточной Европы. – М.: Контракт, 2012. – 528 с.

18. Сравнительное правоведение: национальные правовые системы / под. ред. В.И. Лафитского. – Т. 2: Правовые системы Западной Европы. – М.: Контракт, 2012. – 768 с.

19. Стефанчук М. Конституционное закрепление полномочий прокура-туры вне сферы уголовной юстиции: опыт зарубежных стран / М. Сте-фанчук // Jurnalul juridic național: teorie și practică. – 2015. – № 2/1(12). – С. 25–29 [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://www.jurnaluljuridic.in.ua/ archive/2015/2/part_1/2015-2_1.pdf#page=23

20. Стефанчук М.М. Діяльність прокуратури щодо представництва інте-ресів громадянина або держави в суді: проблеми теорії та практики: моногр. – Київ: Ін Юре, 2016. – 500 с.

21. Стефанчук М.Н. Полномочия прокуратуры вне сферы уголовной юстиции, связанные с представительством интересов гражданина или государства в суде, по законам некоторых государств Европейского Союза / М.Н. Стефанчук // Наука. Общество. Государство. – 2016. – Т. 4. – № 1(13). – С. 36–47 [Электронный ресурс]. – Режим доступа: http://esj.pnzgu.ru

22. Толочко О.М. Європейські стандарти організації та функціонування прокуратури в демократичному суспільстві / Прокуратура України в умовах європейської інтеграції: матеріали Міжнародної науково-практичної конференції (19 травня 2016 року). – Київ: Національна ака-демія прокуратури України, 2016. – С. 282–285.


44


23. Толочко Я. Міжнародно-правові стандарти діяльності прокурора поза сферою кримінального провадження / Я. Толочко // Вісник Національ-ної академії прокуратури України. – 2012. – № 4. – С. 99–103.

24. Хавронюк М.І. Прокуратура по-німецьки: закону немає, а орднунг є [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://www.zakonoproekt. org.ua/prokuratura-ponimetsjki-zakonu-nemaje-a-ordnungh-je_.aspx

25. Чечерський В.І. Конституційно-правовий статус органів прокурату-ри в Словаччині, Польщі, Чехії та Україні (порівняльно-правове до-слідження): дис. ... канд. юрид. наук: 12.00.02 / Віктор Іванович Чечер-ський. – Ужгород, 2006. – 206 с.

26. Recommendation CM/Rec(2012)11 of the Committee of Ministers to member States on the role of public prosecutors outside the criminal justice system (Adopted by the Committee of Ministers on 19 September 2012 at the 1151st meeting of the Ministers’ Deputies). URL: https://rm.coe.int/16807096c5

27. Reply from the Committee of Ministers adopted at the 870th meeting of the Ministers’ Deputies (4 February 2004). To Recommendation 1604 (2003) ‘Role of the public prosecutor’s office in a democratic society governed by the rule of law’. Doc. 10068. 6 February 2004. URL: http://assembly.coe.int/nw/xml/XRef/X2H-Xref-ViewHTML.asp?FileID=10457 &lang=EN

28. Role of the public prosecutor’s office in a democratic society governed by the rule of law: Recommendation 1604 (2003) of Parliamentary Assembly Council of Europe. URL: http://assembly.coe.int/nw/xml/XRef/Xref-XML2HTML-en.asp?fileid=17109 &lang=en

29. Role of the Public Prosecution Service outside the field of criminal justice (Report by Dr. Andrâs Zs. Varga, Ph. D): Bureau of the Consultative Council of European Prosecutors (CCPE-Bu (2008) 4rev.)). URL: http://www.coe.int/t/dghl/cooperation/ ccpe/conferences/ 2008/4rev_2008_CCPE-Bu_reportVargas_en.pdf

30. Role of the public prosecutor in a democratic society governed by the rule of law. Report Committee on Legal Affairs and Human Rights. 24 April 2003. – URL: http://assembly.coe.int/ nw/xml/ XRef/X2H-Xref-ViewHTML.asp?FileID=10149&lang=EN

45

Розділ 3 Організаційно-правові засади представництва прокурором

інтересів держави в суді

3.1. Поняття та підстави представництва прокурором інтересів держави в суді

З огляду на зміст ст. 131-1 Конституції України прокурор, по-перше, здійснює представництво інтересів держави в суді, а отже, він не має права представляти інтереси підприємств, установ, організа-цій, органів місцевого самоврядування; по-друге, прокурор представ-ляє інтереси держави у виключних випадках, тому він не підмінює державні органи, його представництво є додатковим (субсидіарним) і не носить всеохоплюючий характер, а визначається певними крите-ріями, умовами; і по-третє, представництво інтересів держави про-курором здійснюється у порядку, що визначений законом, тобто ді-яльність прокурора як до звернення до суду з метою представництва, так і в суді врегульована законодавчо, а саме – на рівні Закону України «Про прокуратуру», ЦПК України, ГПК України, КАС України.

У частині 3 ст. 23 Закону України «Про прокуратуру» передба-чено випадки, у яких прокурор здійснює представництво інтересів держави в суді. В такому разі необхідна наявність однієї з умов (під-став): 1) наявне порушення або загроза порушення інтересів держа-ви, а захист цих інтересів не здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб’єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження; 2) наяв-не порушення або загроза порушення інтересів держави, а захист цих інтересів неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб’єкт владних повно-важень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження; 3) наявне порушення або загроза порушення інтересів держави, але відсутній орган, уповноважений державою на захист цих інтересів. У частині 5 ст. 56 ЦПК України, ч. 5 ст. 53 ГПК України, ч. 5 ст. 53

46


КАС України закріплено і таку підставу представництва прокурором інтересів держави в суді, як відсутність в органу, уповноваженого здійс-нювати функції держави у спірних правовідносинах, повноважень на звернення до суду.

Бездіяльність суб’єкта владних повноважень чи неналежну його діяльність щодо захисту інтересів держави прокурор зобов’язаний обґрунтувати у суді та надати відповідні докази. Чітких вимог для та-кого обґрунтування не встановлено, як і не існує єдиного розуміння бездіяльності уповноваженого органу, оскільки законодавчо таке по-няття не визначено. Тому це питання залишається проблемним для прокурорів, зважаючи на різне тлумачення, розуміння нездійснення уповноваженим органом захисту інтересів держави суддями, проку-рорами і самими посадовими особами державних органів.

Обґрунтувати бездіяльність суб’єкта владних повноважень можна відсутністю протягом розумного періоду часу або тривалого періо-ду часу будь-яких дій з боку органу (суб’єкта владних повноважень) з метою захисту інтересів держави без об’єктивних або поважних на це причин. В умовах частої реорганізації, ліквідації органів виконав-чої влади наявні ситуації, коли новостворені чи реорганізовані орга-ни довгий час штатно не укомплектовуються, тобто бракує кадрових працівників, внаслідок чого не виконується в повному обсязі робота, зокрема й щодо представництва інтересів держави в суді. Неналежне виконання повноважень щодо захисту інтересів держави може по-лягати, наприклад, у проведенні претензійної роботи з боржником, застосуванні заходів досудового врегулювання, які виявилися не-результативними, після чого уповноважений орган до суду так і не звернувся. Можливі ситуації, у яких уповноважений орган звертався до суду з позовом, але неповно захистив інтереси держави, не вико-ристав відповідні способи захисту тощо.

В одній з позовних заяв прокурора на обґрунтування нездійснен-ня/неналежного здійснення захисту інтересів держави Фондом дер-жавного майна України вказувалося, що останній не здійснює управ-ління гуртожитком на вул. К. у м. П., не веде його облік, не вживає заходів щодо включення гуртожитку як об’єкта державної власності до Єдиного реєстру об’єктів державної власності, чим порушує вимо-

47

Розділ 3. Організаційно-правові засади представництва прокурором інтересів держави в суді

ги Закону України «Про управління об’єктами державної власності». Бездіяльність Фонду державного майна України щодо невключення спірного гуртожитку як об’єкта державної власності до Єдиного реє-стру об’єктів державної власності стала підставою для заявлення про-курором вимоги про зобов’язання ФДМУ вчинити відповідні заходи.

Суд погодився з обґрунтуванням прокурором бездіяльності органу.У деяких ситуаціях уповноважені органи державної влади чи міс-

цевого самоврядування допускають порушення у своїй діяльності, а тому фактично діють всупереч інтересам держави. У таких випад-ках прокурор обґрунтовує незаконні дії органу чи посадових осіб.

Наприклад, керівник місцевої прокуратури Л-ської області звер-нувся до суду на захист інтересів держави та обґрунтовував свої ви-моги тим, що особа Р., будучи посадовою особою органу місцевого самоврядування, в період з 2006-го по 2009 рік, будучи відповідно до ст. 25 Закону України «Про державну службу» державним служ-бовцем 7-ї категорії, що уповноважена на здійснення організаційно- розпорядчих функцій, вчинила неналежне виконання службових обов’язків через несумлінне ставлення до них, унаслідок чого було спричинено істотну шкоду та тяжкі наслідки охоронюваним зако-ном правам, свободам та інтересам окремих громадян, державним, громадським інтересам, інтересам окремих юридичних осіб, а саме: внаслідок її дій із земель державної власності згідно з рішенням сесії В-ської селищної ради було неправомірно вилучено земельну ділянку площею 0,0636 га та вартістю 63 325 грн, чим завдано державі шкоду у вказаному розмірі.

У разі звернення до суду прокурора в інтересах держави йому по-трібно також обґрунтувати наявність порушеного інтересу держави та в чому він полягає, необхідність його захисту, підстави для звер-нення до суду, зазначити орган, уповноважений державою здійснюва-ти відповідні функції у спірних правовідносинах, як цього вимагають норми ст. 23 Закону України «Про прокуратуру», ч. 4 ст. 53 ГПК Украї-ни, ч. 4 ст. 56 ЦПК України, ч. 4 ст. 53 КАС України.

Для належного здійснення прокурором представництва інтере-сів держави в суді необхідно розуміти, що таке державні інтереси, оскільки їх законодавчого визначення немає.

48


Інтерес держави – оціночне поняття. Традиційно його трактують через призму рішення Конституційного Суду України від 8 квітня 1999 року в справі за конституційним поданням Вищого арбітраж-ного суду України та Генеральної прокуратури України щодо офі-ційного тлумачення положень ст. 2 Арбітражного процесуального кодексу України (справа про представництво прокуратурою України інтересів держави в арбітражному суді) за № 1-1/99. У своєму рішенні КСУ підкреслив, що «державні інтереси закріплюються як нормами Конституції України, так і нормами інших правових актів. Інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних від-носин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодер-жавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, дер-жавного кордону, гарантування державної, економічної, інформацій-ної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб’єктів права власності та господарювання тощо.

Інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підпри-ємств та організацій чи з інтересами господарських товариств з част-кою державної власності у статутному фонді. Проте держава може вбачати свої інтереси не тільки в їх діяльності, але й у діяльності при-ватних підприємств, товариств».

Інтереси держави охоплюються здійсненням її функцій, діяльніс-тю її органів, які законодавчо наділені певними повноваженнями.

Відповідно до ст. 13 Конституції України від імені Українського на-роду права власника здійснюють органи державної влади та органи місцевого самоврядування в межах, визначених Конституцією. Отже, інтереси держави щодо захисту права власності Українського народу поєднуються із загальносуспільними інтересами.

Як вбачається зі ст. 14 Конституції України, земля як основне на-ціональне багатство України перебуває під особливою охороною держави. Тому є інтерес держави у забезпеченні охоронних заходів щодо землі, гарантуванні права власності на землю громадянам, юри-дичним особам, дотриманні встановленого законом порядку набуття і реалізації права власності на землю.

49


Забезпечення екологічної безпеки і підтримання екологічної рів-новаги на території України, подолання наслідків Чорнобильської катастрофи – катастрофи планетарного масштабу, збереження гено-фонду Українського народу є обов’язком держави, а отже, це в полі її інтересів.

Держава забезпечує соціальний захист громадян (ст. 46 Консти-туції України), створює умови для забезпечення громадян житлом, для отримання освіти, медичної допомоги. Будь-які порушення у цих сферах не відповідають державним інтересам. Вони можуть стосува-тися невиконання державних програм, недотримання встановленого порядку реалізації прав, прийняття незаконних управлінських рі-шень тощо.

Збереження культурної спадщини України є обов’язком держави (ст. 54 Конституції України). І цей перелік можна продовжувати, ана-лізуючи як Конституцію України, так і закони. Тому доцільно зупи-нитися на висновку, що інтереси держави різноманітні. Вони можуть поєднуватись із загальносуспільними інтересами, інтересами терито-ріальних громад, окремих соціальних груп, а можуть мати і самостій-не значення. Але інтереси держави не можуть реалізуватись на шко-ду людині. Адже «права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави. Держава відповідає перед людиною за свою діяльність. Утвердження і забезпечення прав і сво-бод людини є головним обов’язком держави», як закріплено у ст. 3 Конституції України.

Обґрунтовуючи інтереси держави та їх порушення, прокурор не повинен виходити за межі наданих законом повноважень, не повинен втручатись у приватні чи публічні відносини, якщо державний інте-рес у них не порушується.

Наприклад, суддя в ухвалі суду вказав: «… прокурор виходить з того, що дані земельні ділянки є комунальною власністю територі-альної громади, і посилається на порушення інтересів держави, вихо-дячи з того, що земля є найбільшою цінністю у державі і охороняєть-ся державою. Але таке розширене тлумачення прокурором поняття інтересів держави та, відповідно, його повноважень не відповідає ви-могам наведених вище законів, які регулюють дані питання.

50


При розмежуванні інтересів держави та інтересів конкретних землевласників слід виходити з правового режиму майна і форми власності на таке майно. Суд враховує, що дана земельна ділянка не є державною власністю. Прокурором не обґрунтовано, в чому по-лягає порушення інтересів держави від оспорюваного ним договору іпотеки».

Отже, у кожному конкретному випадку за наявності реального по-рушення інтересів держави і підстав для представництва прокурором в суді важливо з посиланням на норми права і фактичні обставини довести, у чому полягають інтереси держави і їх порушення.

Практика склалася таким чином, що відповідне обґрунтування надається прокурором у позовній заяві, а не окремо, до її подання. Хоча в Законі України «Про прокуратуру» неоднозначно врегульо-вано порядок підтвердження судом підстав представництва, але за-конодавцем закріплена імперативна вимога про здійснення проку-рором представництва в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва. Тому можна зробити висновок, що саме суд визначає (встановлює) виключність випадку. Відповідне рішення суд приймає, посилаючись на ч. 3 ст. 23 Закону України «Про проку-ратуру». У частині 3 ст. 56 ЦПК України, ч. 3 ст. 53 ГПК України, ч. 3 ст. 53 КАС України законодавець передбачив, що «у визначених за-коном випадках прокурор звертається до суду», а не у виключних ви-падках. Це й означає, що питання виключності випадку на час звер-нення прокурора до суду ще не вирішене, і лише після підтвердження судом підстав прокурорського представництва можна стверджувати, що випадок виключний.

Оскільки прокурор здійснює представництво інтересів держави, як правило, в особі відповідного органу державної влади, необхідно правильно визначати, до компетенції якого саме органу державної влади віднесені повноваження у тій чи іншій сфері відносин, де має місце державний інтерес.

Нормою ч. 3 ст. 23 Закону України «Про прокуратуру» забороне-но здійснення прокурором представництва в суді інтересів держави у особі державних компаній, а також у правовідносинах, пов’язаних із виборчим процесом, проведенням референдумів, діяльністю Вер-

51


ховної Ради України, Президента України, створенням та діяльністю засобів масової інформації, а також політичних партій, релігійних організацій, організацій, що здійснюють професійне самоврядуван-ня, та інших громадських об’єднань. Представництво в суді інтересів держави в особі Кабінету Міністрів України та Національного банку України може здійснюватися прокурором Генеральної прокуратури України або регіональної прокуратури виключно за письмовою вка-зівкою чи наказом Генерального прокурора України або його першо-го заступника чи заступника відповідно до компетенції.

Законодавство України не містить чіткого визначення поняття державної компанії. Тому на практиці виникло питання про пред-ставництво інтересів держави в особі державних підприємств, дер-жавних акціонерних товариств. Заслуговує на увагу прокурорська практика щодо віднесення до державних компаній тих юридичних осіб, створених державою, у статуті яких прямо вказано, що вони є державними компаніями. Інший цілком аргументований і схвалений на рівні судової практики підхід до захисту інтересів держави через призму діяльності державних підприємств, державних і національних акціо нерних компаній та господарських товариств, учасником яких є держава, полягає у зверненні до суду прокурора в інтересах держави в особі державного органу, який здійснює управління державними підприємствами і господарськими товариствами. Адже бездіяльність державних органів, уповноважених на управління суб’єктами госпо-дарювання державного сектора економіки, або неналежний захист цими органами інтересів держави призвели до негативних наслідків для держави.

Здійснення представництва інтересів держави в суді у місцевих прокуратурах покладено на прокурорів, які за розподілом обов’язків уповноважені на виконання такої функції.

Особливості організації роботи прокуратури з представництва сьогодні регулюються наказами Генерального прокурора України, зо-крема: від 19 січня 2017 року № 15 гн «Про основні засади організа-ції роботи в органах прокуратури України», від 28 травня 2015 року № 6 гн «Про організацію роботи органів прокуратури щодо представ-ництва інтересів громадянина або держави в суді та їх захисту при

52


виконанні судових рішень», від 6 грудня 2014 року № 16 гн «Про ор-ганізацію діяльності органів прокуратури щодо захисту прав і свобод дітей».

Отже, із врахуванням конституційних змін представництво про-курором інтересів держави в суді можна визначити як здійснення процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів держа-ви у виключних випадках та в порядку, встановленому законом.

3.2. Організація роботи прокуратури з представництва інте ресів держави в суді

Виконання покладених на прокуратуру завдань значною мірою залежить від належної організації роботи в органах прокуратури у всіх її ланках – від Генеральної прокуратури України до місцевої прокуратури, адже від того, як буде організована робота, залежить ефективність здійснення функцій, покладених на єдину систему про-куратури. Необхідно зауважити, що конкретна організація роботи в органах прокуратури, її структура законом не визначаються, адже нормативно це визначити практично неможливо. Особливості орга-нізації роботи залежать від певних органів прокуратури, їх кадрового забезпечення, специфіки районів, регіонів, у яких вони функціону-ють, та конкретних завдань, що ними виконуються.

З урахуванням висловлених у літературі міркувань можна визна-чити, що організація роботи в органах прокуратури – це комплекс заходів, які забезпечують діяльність і взаємодію всієї системи та структурних підрозділів органів прокуратури з метою ефективного виконання функцій та завдань прокурорської діяльності, в нашому випадку – представницва інтересів держави в суді.

Особливості організації роботи прокуратури з представництва зараз регулюються наказами Генерального прокурора України, зо-крема: від 19 січня 2017 року № 15 гн «Про основні засади організа-ції роботи в органах прокуратури України», від 28 травня 2015 року № 6 гн «Про організацію роботи органів прокуратури щодо представ-ництва інтересів громадянина або держави в суді та їх захисту при виконанні судових рішень», від 6 грудня 2014 року № 16 гн «Про ор-

53


ганізацію діяльності органів прокуратури щодо захисту прав і свобод дітей».

У місцевих прокуратурах здійснення представництва інтересів держави в суді покладено на прокурорів, які за розподілом обов’язків уповноважені на виконання такої функції.

Важливою передумовою ефективної діяльності прокуратури є її належне інформаційне забезпечення, під яким розуміються сукуп-ність організаційних, правових, матеріально-технічних та інших умов, а також дії прокурорських працівників щодо цілеспрямованого пошуку, збору, обліку, накопичення, розподілу, опрацювання (аналі-зу, узагальнення), збереження і передачі інформації, необхідної для практичних потреб.

Інформаційними джерелами для встановлення підстав представ-ництва сьогодні є відкриті бази даних, інтернет-ресурси, зокрема веб-сайти офіційних органів влади та місцевого самоврядування, конференції, круглі столи, оприлюднена інформація громадських організацій, публікації у ЗМІ, звернення громадян до органів проку-ратури, депутатські звернення тощо.

Важливим джерелом, з якого можна отримати інформацію щодо наявності підстав для застосування представницьких повноважень, є також Єдиний державний реєстр судових рішень (ЄДРСР). Нака-зом Генерального прокурора України від 28 травня 2015 року № 6 гн «Про організацію роботи органів прокуратури щодо представництва інтересів громадянина або держави в суді та їх захисту при виконанні судових рішень» передбачено необхідність постійно здійснювати мо-ніторинг судових рішень, розміщених у ЄДРСР з метою забезпечення реагування на незаконні судові рішення, що зачіпають інтереси дер-жави та постановлені без участі прокурора.

Виявлення судових рішень, що порушують інтереси держави, по-требує від працівників, які здійснюють цю роботу, належного фахо-вого рівня, практичного досвіду та здатності самостійно проаналізу-вати і надати правильну правову оцінку законності судового рішення.

Систематичність здійснення та своєчасність реалізації результатів моніторингу судових рішень є одним з організаційних чинників, який забезпечує ефективність указаної діяльності.

54


Питання систематичності проведення такої роботи є актуальним у зв’язку із обмеженнями, встановленими процесуальними законами щодо строків оскарження рішень судів, згідно з якими оскаржити рі-шення суду в апеляційній та касаційній інстанціях можна лише про-тягом року з дня складення повного тексту судового рішення, неза-лежно від поважності причини пропуску строку оскарження (крім передбачених винятків) (ч. 2 ст. 261, ч. 4 ст. 293 ГПК України, ч. 2 ст. 299, ч. 5 ст. 333 КАС України, ч. 2 ст. 358, ч. 3 ст. 394 ЦПК України). Тобто цей строк є присічним.

У місцевих та регіональних прокуратурах чітко встановлюється періодичність проведення моніторингу судових рішень та визнача-ється форма його реалізації.

Прокурорів орієнтовано на щотижневе вивчення судових рішень, розміщених у Єдиному державному реєстрі судових рішень, ведення журналів обліку результатів та здійснення контролю за цією роботою.

Моніторинг ЄДРСР є дієвим засобом забезпечення контролю за рухом справ, який прокурори повинні здійснювати відповідно до вимог п. 11.6 галузевого наказу Генерального прокурора України від 28 травня 2015 року № 6 гн.

Якщо, здійснюючи представництво інтересів держави, прокурор виявив ознаки адміністративного чи кримінального правопорушен-ня, він зобов’язаний порушити відповідні провадження. І навпаки, якщо у кримінальному провадженні будуть виявлені підстави для здійснення прокурором представництва в порядку цивільного, гос-подарського чи адміністративного судочинства, про це обов’язково має бути повідомлений прокурор, який за розподілом обов’язків здійснює представництво, а відповідні матеріали, що здобуті як дока-зи під час кримінального провадження, повинні бути передані проце-суальним керівником для реалізації прокуратурою представницьких повноважень з метою захисту інтересів держави в суді.

За загальним правилом, необхідні для реалізації представницьких повноважень матеріали передаються з метою усунення суспільно- небезпечних наслідків злочинних діянь (стягнення збитків, відшко-дування шкоди, визнання протиправними та скасування незаконних рішень (актів) органів державної влади, органів місцевого самовряду-

55


вання, застосування наслідків нікчемності правочинів та інші спосо-би відновлення інтересів держави) у порядку господарського, адміні-стративного чи цивільного судочинства.

Зазначені документи передаються також у разі неможливості вжиття заходів цивільно-правового характеру в кримінальному про-вадженні після його закриття на підставі ст. 284 КПК України або за-лишення заявленого цивільного позову без розгляду.

Наведемо приклади ефективної діяльності місцевих прокуратур щодо вжиття заходів представницького характеру для відшкодуван-ня шкоди, завданої кримінальними правопорушеннями.

Приклад 1. Х-ською місцевою прокуратурою пред’явлено позов до Х-ською окружного адміністративного суду в інтересах держави в особі регіонального відділення Фонду державного майна України про скасу-вання рішення державного реєстратора про реєстрацію права власнос-ті на адміністративну будівлю в центрі міста загальною площею понад тисячу квадратних метрів. Оскаржуване рішення прийнято всупереч вимогам чинного законодавства, за межами повноважень реєстратора та із використанням завідомо підроблених документів. Такі дії мали на меті забезпечити протиправне відчуження із державної власності бу-динку вартістю майже 11,5 млн грн. Державному реєстратору в межах кримінального провадження повідомлено про підозру у зловживанні службовим становищем, що спричинило тяжкі наслідки, тобто у вчи-ненні злочину, передбаченого ч. 2 ст. 364 КК України.

Приклад 2. До місцевої прокуратури надійшли матеріали органу Держгеокадастру щодо самовільного зайняття приватним підприєм-ством земельної ділянки для ведення сільськогосподарського вироб-ництва за межами населеного пункту загальною площею 113,05 га. Внаслідок недоотримання коштів за оренду землі інтересам держа-ви заподіяно шкоду в розмірі 111 тис. грн. За цим фактом стосовно керівника підприємства розпочато кримінальне провадження за ч. 1 ст. 197-1 КК України, яке скеровано до суду. Винну особу засуджено.

Із врахуванням того, що завдану державі шкоду в ході досудово-го розслідування та під час судового розгляду зазначеного кримі-нального провадження не відшкодовано, місцевою прокуратурою пред’явлено позов до Господарського суду Х-області про стягнення

56


шкоди, заподіяної внаслідок самовільного зайняття земельної ділян-ки, який задоволено.

Одним з елементів організації роботи є облік роботи прокурора з питань здійснення представництва інтересів держави в судах.

Статистичні дані про результати представницької діяльності орга-нів прокуратури передбачають звітність за формою № П «Про роботу прокурора», яку розроблено відповідно до Закону України «Про про-куратуру» та галузевих наказів Генерального прокурора України.

Цей звіт формується на підставі відомостей, внесених до інфор-маційно-аналітичної системи «Облік та статистика органів проку-ратури» (ІАС «ОСОП»). Первинний облік роботи прокурора з пи-тань здійснення представництва інтересів держави в судах ведеться в електронному вигляді. Кожен користувач інформаційної системи несе персональну відповідальність за своєчасне, повне і достовірне відображення даних про виконану ним роботу в електронних фор-мах обліку.

Організація діяльності органів прокуратури з питань ведення ін-формаційно-аналітичної системи «Облік та статистика органів про-куратури» регулюється наказом Генерального прокурора України від 16 жовтня 2015 року № 275 «Про організацію діяльності органів про-куратури з питань ведення Єдиного реєстру досудових розслідувань, статистики та її аналізу».

Варто зазначити, що у звітності за формою № П «Про роботу про-курора» відображаються дані щодо розгляду позовів, заяв, скарг, по-дань прокурора в порядку цивільного, господарського, адміністра-тивного та кримінального судочинства (в частині відшкодування збитків, заподіяних кримінальним правопорушенням), про участь прокурора у розгляді справ судами в порядку представництва інте-ресів громадян і держави, ініціювання перегляду судових рішень, а також кримінальних проваджень, розпочатих при здійсненні пред-ставницької діяльності.

Наприклад, з питань порушень законодавства про бюджетну сис-тему України вносяться загальні дані про позови щодо визнання не-дійсними результатів публічних закупівель, укладених у зв’язку з цим договорів (купівлі-продажу, поставки, підряду та інших); відшкоду-

57


вання вартості майна, набутого без достатньої правової підстави; стягнення збитків, заподіяних невиконанням договірних зобов’язань у цій сфері, тощо.

У зв’язку з порушеннями законодавства про державну та кому-нальну власність обліковуються позови, пред’явлені прокурором, зокрема на усунення порушень законодавства при наданні в оренду державного та комунального майна; при управлінні акціями (част-ками, паями), що є державною чи комунальною власністю; при примусовому відчуженні такого майна, у тому числі за борговими зобов’язаннями тощо.

Відображаються також позови про охорону навколишнього при-родного середовища, охорону атмосферного повітря, про природно-заповідний фонд, тваринний світ, щодо забезпечення санітарного та епідемічного благополуччя населення, про відходи та інші, перед-бачені Водним, Лісовим кодексами України, Кодексом України про надра, законами України «Про охорону атмосферного повітря», «Про тваринний світ», «Про природно-заповідний фонд України», «Про відходи» та іншим законодавством, яким регламентуються суспільні відносини у цих галузях. Також додаються позови з питань виконан-ня інвестиційних та інших програм у вказаній сфері, додержання за-конів уповноваженими органами державного контролю тощо.

Наводяться дані про позови з питань земельних відносин в інте-ресах держави, зокрема щодо визнання недійсними рішень органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування про надан-ня землі, витребування, повернення землі з незаконного володіння та звільнення самовільно зайнятих земельних ділянок, стягнення коштів за договірними та позадоговірними зобов’язаннями, земель-ного податку, втрат сільськогосподарського та лісогосподарського виробництва, розірвання та визнання недійсними договорів оренди, купівлі- продажу тощо.

Крім того, відображаються узагальнені відомості про представ-ницьку діяльність прокурора у порядку адміністративного, цивіль-ного, господарського, кримінального судочинства з відшкодування шкоди, заподіяної кримінальними правопорушеннями, а також про усунення інших суспільно небезпечних наслідків кримінальних пра-

58


вопорушень (визнання недійсними правочинів, скасування незакон-них актів і рішень тощо).

Обліковуються позови, заяви, скарги прокурора з питань вико-нання рішень судів, передбачених процесуальним законодавством та Законом України «Про виконавче провадження», вирішення яких здійснюється в судовому порядку.

Виокремлюються дані з питань захисту інтересів держави у сфері охорони дитинства, зокрема щодо збереження мережі, майна та зе-мельних ділянок дитячих установ, забезпечення законності викорис-тання бюджетних коштів та проведення публічних закупівель.

Джерелом відомостей про роботу прокурора, крім інформаційно-аналітичної системи «Облік та статистика органів прокуратури», та-кож є наглядові провадження, номенклатурні справи, процесуальні та інші документи у паперовій формі.

Останнім часом Генеральною прокуратурою України вжито низку заходів щодо удосконалення представницької діяльності. Наприклад, у разі пред’явлення позову до суду в порядку господарського, адмі-ністративного та цивільного судочинства одночасно з паперовим наглядовим провадженням формується електронне наглядове про-вадження в інформаційно-аналітичній системі «Облік та статистика органів прокуратури», де зосереджуються електронні копії усіх доку-ментів, що додаються до позову.

3.3. Повноваження прокурора для здійснення представництва інтересів держави в суді

У разі відсутності суб’єкта владних повноважень, до компетен-ції якого віднесений захист законних інтересів держави з метою встановлення наявності підстав для представництва, прокурор має право:

1) витребовувати за письмовим запитом, ознайомлюватися та без-оплатно отримувати копії документів і матеріалів органів державної влади, органів місцевого самоврядування, військових частин, дер-жавних та комунальних підприємств, установ і організацій, органів Пенсійного фонду України та фондів загальнообов’язкового держав-

59


ного соціального страхування, що знаходяться у цих суб’єктів, у по-рядку, визначеному законом;

2) отримувати від посадових та службових осіб органів держав-ної влади, органів місцевого самоврядування, військових частин, державних та комунальних підприємств, установ та організацій, органів Пенсійного фонду України та фондів загальнообов’язкового державного соціального страхування усні або письмові пояснення. Отримання пояснень від інших осіб можливе виключно за їхньою згодою.

Винятково з метою встановлення наявності підстав для представ-ництва інтересів держави в суді у випадку, якщо захист законних ін-тересів держави не здійснює або неналежним чином здійснює суб’єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні по-вноваження, прокурор має право отримувати інформацію, яка на за-конних підставах належить суб’єкту владних повноважень, витребо-вувати та отримувати від нього матеріали та їх копії.

Мають місце випадки, коли суб’єкт владних повноважень від-мовляє прокурору в наданні інформації, необхідної для встановлен-ня підстав представництва та здійснення представництва у суді. Як правило, в таких ситуаціях виявляється, що прокурор звертався до відповідного органу державної влади чи місцевого самоврядування із запитом про надання інформації з метою з’ясування стану законності у певній сфері. Тобто прокурором неправильно пояснювалось, у чому полягає необхідність отримання інформації в конкретному випадку.

Пошук інформації прокурором з метою встановлення підстав для представництва значно утруднився після ліквідації функції нагляду за додержанням і застосуванням законів. Проте прокурори можуть використовувати інші доступні інформаційні джерела.

Під час здійснення представництва інтересів громадянина або держави в суді прокурор має право в порядку, передбаченому проце-суальним законом та законом, що регулює виконавче провадження:

1) звертатися до суду з позовом (заявою);2) вступати за своєю ініціативою у справу, провадження в якій від-

крито за позовом (заявою) іншої особи, до початку розгляду справи по суті;

60


3) ініціювати перегляд судових рішень, в тому числі у справі, по-рушеній за позовом (заявою) іншої особи;

4) брати участь у розгляді справи;5) подавати цивільний позов під час кримінального провадження

у випадках та порядку, визначених кримінальним процесуальним за-коном;

6) брати участь у виконавчому провадженні при виконанні рішень у справі, в якій прокурором здійснювалося представництво інтересів громадянина або держави в суді;

7) з дозволу суду ознайомлюватися з матеріалами справи в суді та матеріалами виконавчого провадження, робити виписки з них, отри-мувати безоплатно копії документів, що знаходяться у матеріалах справи чи виконавчого провадження.

У прокурора фактично відсутні повноваження вимагати від контролюючих органів проведення перевірок і ревізій. До того ж, За-коном України від 3 листопада 2016 року «Про тимчасові особливості здійснення заходів державного нагляду (контролю) у сфері господар-ської діяльності» та Законом України від 28 грудня 2014 року «Про внесення змін до Податкового кодексу України та деяких законодав-чих актів України щодо податкової реформи» був встановлений осо-бливий порядок їх проведення до 31 грудня 2017 року. В цілому все це ускладнило процес отримання доказової бази на обґрунтування позовних вимог.

Прикінцевими положеннями Закону України «Про Державний бюджет на 2018 рік» дію так званого мораторію на перевірки мало-го і середнього бізнесу продовжено до 31 грудня 2018 року. Водно-час варто наголосити, що постановою Кабінету Міністрів України від 18 грудня 2017 року № 1104 Уряд затвердив перелік органів держав-ного нагляду (контролю), на які не поширюється дія Закону України «Про тимчасові особливості здійснення заходів державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності».

До переліку включено органи, на сфери діяльності яких не поши-рювалася дія мораторію на проведення планових заходів державного нагляду (контролю) у 2017 році, а також додатково виводяться з-під дії мораторію органи державного ринкового нагляду, сфери ветери-

61


нарної медицини, карантину та захисту рослин, санітарного нагляду, Держспецзв’язку, Держлікслужби, Держгеонадр, Держгеокадастру, частково – Державної служби з надзвичайних ситуацій та інші.

Такий підхід до формування переліку органів державного нагляду (контролю) застосовано з метою забезпечення розвитку підприєм-ництва, а також контролю за найбільш уразливими та ризиковани-ми сферами суспільних відносин і виконання міжнародно-правових зобов’язань України. Ця постанова діє до 31 грудня 2018 року включно.

Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, у по-зовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушен-ня інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах.

При відкритті провадження за позовною заявою, поданою проку-рором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійсню-вати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. За відсутності такого органу або відсут-ності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазна-чає про це в позовній заяві, і в такому разі прокурор набуває статусу позивача.

Відповідно до ст.ст. 43, 49, 57 ЦПК України, ст.ст. 46, 55 ГПК Украї-ни, ст.ст. 44, 54 КАС України прокурор, який бере участь у справі, несе обов’язки і користується правами учасника справи, за винятком пра-ва на укладення мирової угоди.

Зокрема, він має право ознайомлюватися з матеріалами справи, робити з них витяги, копії, брати участь у судових засіданнях, пода-вати докази, брати участь у дослідженні доказів, подавати заяви та клопотання, надавати пояснення суду, наводити свої доводи і мірку-вання з усіх питань, що виникають під час судового процесу, запе-речувати проти заяв, клопотань, доводів інших учасників судового процесу, оскаржувати судові рішення у визначених законом випадках в установленому ГПК України, ЦПК України, КАС України порядку, а також користуватися іншими визначеними законом процесуальни-ми правами.

62


На прокурора поширюються вимоги стосовно доведення тих об-ставин, на які він посилається у своїй позовній заяві як на підставу своїх вимог і заперечень.

Прокурор має право змінити предмет або підстави позову, збіль-шити або зменшити розмір позовних вимог, відкликати позовну зая-ву, подати заяву про залишення позову без розгляду або відмовитися від нього. Відмовитися від позову, поданого прокурором в інтересах держави, може й орган, в особі якого звертається до суду прокурор, але це не позбавляє прокурора права підтримувати позов і вимагати вирішення спору по суті.

За заявою прокурора, який подав позов, суд має право вжити захо-дів до забезпечення позову (ст. 136 ГПК України, ст. 149 ЦПК України, ст. 150 КАС України). Прокурор, який бере участь у судовому процесі, може заявити відвід судді (ст. 39 ЦПК України, ст. 38 ГПК України, ст. 39 КАС України). Передбачено і право прокурора порушувати кло-потання перед судом про витребування доказів (ст. 84 ЦПК України, ст. 81 ГПК України, ст. 80 КАС України).

Згідно зі ст. 57 ЦПК України, ст. 55 ГПК України, ст. 54 КАС Украї-ни прокурор з метою вирішення питання щодо наявності підстав для ініціювання перегляду судових рішень у справі, розглянутій без його участі, вступу у справу за позовом (заявою) іншої особи має право ознайомлюватися з матеріалами справи в суді та отримувати з них копії.

Зважаючи на те, що 22 травня 2015 року Законом України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо сплати су-дового збору» (набрав чинності 1 вересня 2015 року) було внесено зміни до Закону України «Про судовий збір» (ст. 5 Закону), органи прокуратури відповідно до цих змін позбавлено пільги щодо спла-ти судового збору. Тобто прокурор, здійснюючи представництво, не звільняється від сплати судового збору під час розгляду справи в судових інстанціях стосовно тих об’єктів справляння судового збо-ру, що передбачені ч. 1 ст. 3 Закону України «Про судовий збір» (зо-крема, за подання позовної заяви, апеляційної та касаційної скарги, заяви про перегляд судового рішення у зв’язку з нововиявленими об-ставинами та ін.).

63


Державним бюджетом на 2018 рік (як і на 2016 та 2017 роки) органам прокуратури України передбачені видатки на фінансування судового збору та інших судових витрат при здійсненні представництва в судах.

3.4. Застосування позовної давності при здійсненні прокурором представництва інтересів держави в суді

Строк, у межах якого пред’являється позов як безпосередньо осо-бою, право якої порушене, так і тими суб’єктами, які уповноважені законом звертатися до суду з позовом в інтересах іншої особи – носія порушеного права (інтересу), ЦК України визначено як позовну дав-ність (ст. 256 ЦК України).

Позовна давність – це законне право правопорушника уникнути переслідування або притягнення до суду після закінчення певного пе-ріоду після скоєння правопорушення. Застосування строків позовної давності має кілька важливих цілей, а саме: забезпечувати юридич-ну визначеність і остаточність, захищати потенційних відповідачів від прострочених позовів та запобігати несправедливості, яка може статися в разі, якщо суди будуть змушені вирішувати справи про по-дії, що мали місце в далекому минулому, спираючись на докази, які вже, можливо, втратили достовірність і повноту із плином часу (п. 51 рішення від 22 жовтня 1996 року за заявами №№ 22083/93, 22095/93 у справі «Стаббінгс та інші проти Сполученого королівства»; п. 570 рішення від 20 вересня 2011 року за заявою у справі «ВАТ „Наф това компанія «Юкос»” проти Росії»).

Загальна позовна давність в Україні встановлюється тривалістю у три роки (ст. 257 ЦК України), перебіг якої, відповідно до ч. 1 ст. 261 ЦК України, починається від дня, коли особа довідалася або могла довідатися про порушення свого права або про особу, яка його по-рушила.

Як у випадку пред’явлення позову самою особою, право якої по-рушено, так і в разі пред’явлення позову в інтересах зазначеної особи іншою уповноваженою на це особою відлік позовної давності обчис-люється однаково – з моменту, коли особа довідалася або могла дові-датися про порушення свого права або про особу, яка його порушила.

64


Вищими судовими інстанціями за останні роки сформована пози-ція про те, що якщо у передбачених законом випадках із позовами до суду звертається прокурор, який не є позивачем, то позовна давність обчислюється від дня, коли про порушення свого права або про осо-бу, яка його порушила, довідався або мав довідатися саме позивач, а не прокурор (постанова Судової палати у господарських справах Верховного Суду України від 16 серпня 2017 року № 3-869гс17). Отже, у такому разі перебіг позовної давності для прокурора починається від дня, коли суб’єкт владних повноважень дізнався про порушення інтересів держави чи про особу, яка їх порушила.

Відповідно до ч. 3 ст. 267 ЦК України позовна давність застосову-ється судом лише за заявою сторони у спорі, зробленою до винесення ним рішення.

У постановах вищої судової інстанції неодноразово наголошува-лося, що закон не наділяє прокурора повноваженнями порушувати питання про поновлення строку позовної давності за відсутності відповідного клопотання з боку самої особи, в інтересах якої проку-рор звертається до суду (такий правовий висновок викладено, зокре-ма, у постановах Верховного Суду України: від 27 травня 2014 року у справі № 3-23гс14, від 25 березня 2015 року у справі № 3-21гс15, від 22 березня 2017 року у справі № 3-1486гс16, від 7 червня 2017 року у справі № 3-455гс17; у постанові Верховного Суду від 10 травня 2018 року у справі № 17/5007/98/11).

Колегія суддів Касаційного господарського суду Верховного Суду у постанові від 15 травня 2018 року за результатами перегляду справи № 922/2058/17 зауважила, що для визначення моменту виникнення права на позов важливими є як об’єктивні (порушення права), так і суб’єктивні (особа дізналася або повинна була дізнатися про це по-рушення) аспекти. Порівняльний аналіз термінів «довідався» та «міг довідатися», що містяться в ст. 261 ЦК України, дає підстави для ви-сновку про презумпцію можливості та обов’язку особи знати про стан своїх майнових прав, а тому доведення факту, через який позивач не знав про порушення свого цивільного права і саме з цієї причини не звернувся за його захистом до суду, недостатньо. Позивач повинен та-кож довести, що він не міг дізнатися про порушення свого цивільно-

65


го права, що також вбачається із загального правила, встановленого ст. 33 ГПК України (в редакції, чинній на момент ухвалення судових рішень у даній справі, до 15 грудня 2017 року) та ст. 74 ГПК України, про обов’язковість доведення стороною спору тих обставин, на які вона посилається як на підставу своїх вимог та заперечень. Відпові-дач, навпаки, мусить довести, що інформацію про порушення можна було отримати раніше.

У спірних правовідносинах суб’єктом прав є саме держава, а не її конкретний орган, а тому, визначаючи початок перебігу строку по-зовної давності в даній справі, на думку суду, слід враховувати, коли про порушене право дізналась або могла дізнатись держава в особі уповноваженого органу.

Якщо ж прокурор виступає позивачем у справі (як правило, коли відсутній уповноважений орган), то перебіг позовної давності обчис-люється від дня, коли прокурор довідався чи міг довідатися про по-рушене право або про особу порушника (п. 4.1 постанови Пленуму Вищого господарського суду України від 29 травня 2013 року № 10 «Про деякі питання практики застосування позовної давності у вирі-шенні господарських спорів»). Обов’язок доведення терміну, з якого особі стало (могло стати) відомо про порушення права, покладається на таку особу (тобто на позивача).

Незалежно від того, чи прокурор є позивачем, чи позивачем є упо-вноважений орган, в особі якого прокурор здійснює представництво інтересів держави, важливо правильно визначити початок перебігу позовної давності. Через помилковість обрахунку може бути втраче-на можливість судового захисту інтересів держави. Для окремих ви-падків законодавчо встановлено обставини, з якими пов’язаний по-чаток перебігу позовної давності, зокрема, вони передбачені ст. 261 ЦК України, ч. 2 ст. 786 ЦК України.

На практиці досить поширеними є ситуації, за яких представни-цтво прокурором інтересів держави ускладнюється спливом строку позовної давності. Вони потребують ретельного аналізу і з’ясування причин пропуску строку, встановленого для захисту порушеного пра-ва в суді. Якщо будуть виявлені поважні причини пропуску позовної давності, необхідно їх обґрунтувати, підготувати відповідні докази

66


для доведення поважності причин та просити суд надати можливість захисту інтересів держави.

Причинами, що визнаються поважними при пропуску строку по-зовної давності, є такі обставини, які з об’єктивних, незалежних від позивача підстав унеможливлюють або істотно утруднюють своєчас-не подання позову. Оцінка причин як поважних здійснюється судом з огляду на обставини конкретної справи, незалежно від суб’єктного складу спірних правовідносин.

Чинне законодавство не встановлює переліку причин, що вважа-ються поважними за умови спливу позовної давності. Але прокурор-ською і судовою практикою напрацьовані такі приклади, які можуть орієнтувати прокурорів, як довести поважні причини пропуску по-зовної давності.

Суди за доводами прокуратури визнавали поважними причина-ми пропуску позовної давності складнощі у проведенні перевірок контролюючими органами у зв’язку із встановленням мораторію на перевірки суб’єктів господарювання, неочевидність правопорушення у зв’язку з необхідністю володіння спеціальними знаннями, тривалий період збирання доказів та комплексне дослідження усіх обставин подій, які розірвані в часі.

Наприклад, для встановлення незаконності рішення й укладеного на його підставі правочину, відсутності волі, належності об’єктів до обмежено оборотоздатних необхідно зібрати достатньо матеріалів, які підтверджували б вказані обставини, і лише після цього можна зробити висновок про порушення інтересів держави.

Стосовно обґрунтування поважних причин пропуску строку по-зовної давності доцільно зауважити, що поважні причини вказують-ся позивачем, і саме позивач клопоче про те, щоб суд їх визнав поваж-ними та надав право на захист.

Інститут позовної давності передбачає обставини, які є підстава-ми для зупинення та переривання строку давності, вичерпний пере-лік яких встановлено у ст.ст. 263 і 264 ЦК України. Зупинення та пере-ривання строку позовної давності суттєво впливає на обрахування часового проміжку для судового захисту прав.

67


Законодавчо передбачено коло вимог, на які позовна давність не поширюється, а отже, захист прав не обмежений часовим відліком. Наприклад, такими є вимоги, закріплені у ст. 268 ЦК України.

Судовою практикою також сформовано правило про непоширен-ня позовної давності на триваючі правопорушення.

У пункті 5 постанови Пленуму ВГСУ від 29 травня 2013 року № 10 вказано, що позовна давність не може поширюватися на вимоги про усунення перешкод у здійсненні власником права користування та розпоряджання своїм майном (ст. 391 ЦК України), оскільки в такому разі йдеться про так зване триваюче правопорушення.

У пункті 36 постанови Пленуму Вищого спеціалізованого суду України з розгляду цивільних і кримінальних справ від 7 лютого 2014 року № 5 «Про судову практику в справах про захист права влас-ності та інших речових прав» роз’яснено, що за змістом ст. 391 ЦК України позовна давність не поширюється на вимоги власника чи іншого володільця про усунення перешкод у здійсненні ним права користування чи розпорядження своїм майном, що не пов’язані з по-збавленням володіння, оскільки правопорушення є таким, що триває у часі. У зв’язку з цим тривалість порушення права не перешкоджає задоволенню такої вимоги судом.

Така судова практика – давно усталена та ретельно перевірена часом. Аналогічна позиція була відображена ще в інформаційному листі Вищого арбітражного суду України «Про деякі приписи зако-нодавства, які регулюють питання, пов’я зані із здійсненням права власності та його захистом» від 31 січня 2001 року. Її підтримують і науковці [43]. У разі триваючого правопорушення постійно відсува-ється початковий момент перебігу позовної давності, тому на ці ви-моги позовна давність не може поширюватися.

Прокурор зобов’язаний вчасно виявляти порушення інтересів держави та звертатися з позовом до суду в межах встановлених за-коном строків позовної давності.

68



1. У яких випадках прокурор може представляти інтереси держави в суді?

2. Що розуміється під поняттям «інтереси держави»?3. Якими повноваженнями наділений прокурор для здійснення

представництва інтересів держави в суді?4. Як визначити орган, уповноважений державою здійснювати від-

повідні функції у спірних правовідносинах?5. Як обраховується початок перебігу позовної давності для проку-

рора у випадках його звернення до суду із заявою про захист інтересів держави?

69


Список рекомендованих джерел:1. Конституція України від 28 червня 1996 року // Відомості Верховної

Ради України. – 1996. – № 30. – Ст. 141.2. Про внесення змін до Конституції України (щодо правосуддя): Закон

України від 2 червня 2016 року № 1401-VIII // Голос України. – 2016. – № 118. – 29 червня.

3. Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративно-го судочинства України та інших законодавчих актів: Закон України від 3 жовтня 2017 року № 2147-VIII [Електронний ресурс]. – Режим досту-пу: http://zakon5.rada.gov.ua/laws/show/1618-15

4. Цивільний кодекс України від 16 січня 2003 року № 435-IV // Відомості Верховної Ради України. – 2003. – №№ 40–44. – Ст. 356.

5. Господарський кодекс України від 16 січня 2003 року № 436-ІV // Відо-мості Верховної Ради України. – 2003. – № 18, № 19–20, № 21–22. – Ст. 144.

6. Про прокуратуру: Закон України від 14 жовтня 2014 року № 1698-VII // Голос України. – 2014. – № 206. – 25 жовтня.

7. Про судовий збір: Закон України від 8 жовтня 2011 року № 3674-VI [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://zakon3.rada.gov.ua/laws/show/3674-17

8. Про Державний бюджет України на 2015 рік: Закон України від 28 груд-ня 2014 року № 80-VIII // Відомості Верховної Ради України. – 2015. – № 5. – Ст. 37.

9. Про Державний бюджет України на 2016 рік: Закон України від 25 груд-ня 2015 року № 928-VIII // Відомості Верховної Ради України. – 2016. – № 5. – Ст. 54.

10. Про Державний бюджет України на 2017 рік: Закон України від 21 груд-ня 2016 року № 1801-VIII [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://zakon2.rada.gov.ua/laws/show/1801-19

11. Про Державний бюджет України на 2018 рік: Закон України від 7 грудня 2017 року [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://w1.c1.rada.gov.ua/pls/zweb2/ webproc4_1? pf3511=62551

12. Про тимчасові особливості здійснення заходів державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності: Закон України від 3 лис-топада 2016 року № 1728-VIII [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://zakon5.rada.gov.ua/laws/show/1728-19

13. Про внесення змін до Податкового кодексу України та деяких зако-нодавчих актів України щодо податкової реформи: Закон України від

70


28 грудня 2014 року № 71-VIII // Відомості Верховної Ради України. – 2015. – № 7–8, № 9. – Ст. 55.

14. Про оптимізацію системи центральних органів виконавчої влади: по-станова Кабінету Міністрів України від 10 вересня 2014 року № 442 // Офіційний вісник України. – 2014. – № 74. – С. 57. – Ст. 2105.

15. Про деякі приписи законодавства, які регулюють питання, пов’я зані із здійсненням права власності та його захистом: інформаційний лист Ви-щого арбітражного суду України від 31 січня 2001 року № 01-8/98 [Елек-тронний ресурс]. – Режим доступу: http://zakon0.rada.gov.ua/laws/show/v8_98800-01

16. Постанова Судової палати у господарських справах Верховного Суду України від 30 вересня 2015 року № 3-374гс15 (щодо початку перебігу позовної давності) [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://www.scourt.gov.ua/clients/vsu/vsu.nsf/(print)/

17. Постанова Судових палат у цивільних та господарських справах Верхо-вного Суду України від 1 липня 2015 року № 6-178-цс15 (щодо початку перебігу строку позовної давності за позовними заявами прокуратури) [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://www.reyestr.court.gov.ua/Review/46301621

18. Постанова Вищого господарського суду України від 23 лютого 2017 року № 922/2687/15 щодо застосування позовної давності у справах за участю прокурора [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://www.reyestr. court.gov.ua/Review/65070409

19. Про деякі питання практики застосування позовної давності у вирі-шенні господарських спорів: постанова Пленуму Вищого господарсько-го суду України від 29 травня 2013 року № 10 [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://www.arbitr.gov.ua

20. Про правовий висновок щодо порядку здійснення представництва ор-ганів державної влади та органів місцевого самоврядування в судах, запровадженого Законом України від 2 червня 2016 року № 1401-VIII «Про внесення змін до Конституції України (щодо правосуддя)»: поста-нова Пленуму Вищого адміністративного суду України від 13 березня 2017 року № 5 [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://zakon3.rada.gov.ua/laws/show/v0005760-17

21. Про основні засади організації роботи в органах прокуратури Украї-ни: наказ Генерального прокурора України від 19 січня 2017 року № 15 [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://www.gp.gov.ua

22. Про організацію роботи органів прокуратури щодо представництва інтересів громадянина або держави в суді та їх захисту при виконанні

71

судових рішень: наказ Генерального прокурора України від 28 травня 2015 року № 6 гн [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://www.gp.gov.ua/ua/gl.html?_m=publications&_t=rec&id=94102

23. Рішення Конституційного Суду України у справі за конституційним по-данням Вищого арбітражного суду України та Генеральної прокуратури України щодо офіційного тлумачення положень статті 2 Арбітражного процесуального кодексу України (справа про представництво проку-ратурою України інтересів держави в арбітражному суді) від 8 квітня 1999 року № 3-рп/99 // Офіційний вісник України. – 1999. – № 15. – С. 35.

24. Рішення ЄСПЛ у справі «Стаббінгс та інші проти Сполученого Королів-ства» від 22 жовтня 1996 року за заявами №№ 22083/93, 22095/93: п. 51 [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://hudoc.echr.coe.int/eng-press

25. Рішення ЄСПЛ у справі «Відкрите акціонерне товариство “Нафто-ва компанія «Юкос»” проти Росії” від 20 вересня 2011 року за заявою № 14902/04: п. 570 [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://hudoc.echr.coe.int/eng-press

26. Бабкова В.С. Деякі проблеми визначення приводів та підстав представ-ництва прокурором інтересів громадянина або держави в суді за новим Законом України «Про прокуратуру» / В.С. Бабкова // Науковий вісник Херсонського державного університету. – 2015. – Вип. 2. – Т. 3. – С. 141–145.

27. Бойко Н. Проблеми представницької діяльності в умовах законодавчих змін / Н. Бойко // Вісник прокуратури. – 2017. – № 1. – С. 33–37.

28. Говоруха О. Прокурор як суб’єкт доказування у цивільному, адміністра-тивному та господарському судочинстві / О. Говоруха // Вісник Націо-нальної академії прокуратури України. – 2017. – № 1. – С. 21–25.

29. Говоруха О. Моніторинг судових рішень прокурором при здійсненні представницької діяльності як важливий компонент ефективного пра-восуддя / О. Говоруха // Вісник прокуратури. – 2017. – № 4. – С. 56–59.

30. Драган О. Виконання конституційної функції представництва прокуро-ром інтересів громадянина або держави в суді в умовах законодавчих змін / О. Драган // Вісник прокуратури. – 2015. – № 12. – С. 38–45.

31. Казак О. Визначення прокурором підстав представництва інтересів держави в суді / О. Казак // Вісник Національної академії прокуратури України. – 2017. – № 1. – С. 26–31.

32. Нецька Л. Особливості застосування позовної давності / Л. Нецька // Вісник прокуратури. – 2017. – № 1. – С. 87–92.

33. Нецька Л.С. Співвідношення особистого, суспільного та державного ін-тересів / Л. Нецька // Теоретичні та практичні проблеми держави і пра-


72


ва в Україні та країнах Європейського Союзу: збірник наукових праць, присвячених пам’яті професора В.П. Пастухова; за заг. ред. д-ра юрид. наук, професора, академіка НАПрН України М.І. Іншина; упорядники О.В. Тищенко, Л.С. Нецька, І.С. Сахарук. – Київ: ДП «Прінт Сервіс», 2017. – 536 с. – С. 392–400.

34. Представництво прокурором у суді законних інтересів держави: наук.-практ. посіб. / О.П. Натрус, Ю.А. Турлова, О.А. Казак та ін. – Київ: На-ціональна академія прокуратури України, 2016. – 262 с.

35. Повноваження прокурорів при зверненні до суду з позовами та заява-ми: наук.-практ.посіб. / І.І. Брус, О.О. Говоруха, О.В. Драган, О.А. Казак, О.П. Мельник, В.В. Одуденко, С.А. Павліченко, Ю.А. Турлова. – Київ: Національна академія прокуратури України, 2017. – 158 с.

36. Руденко М. Модель представницької функції прокуратури у контексті нових конституційних змін (щодо правосуддя) / М. Руденко // Вісник Національної академії прокуратури України. – 2016. – № 4. – С. 30–35.

37. Руденко М. Представництво прокурором інтересів держави в суді у кон-тексті оновленого Господарського процесуального, Цивільного проце-суального кодексів та Кодексу адміністративного судочинства України (вступ з теоретичних, правових і практичних питань) / М. Руденко // Вісник прокуратури. – 2018. – № 3. – С. 64–71.

38. Севрук О. Інтерес як предмет прокурорського представництва за новим Законом України «Про прокуратуру» / О. Севрук // Вісник Національної академії прокуратури України. – 2016. – № 2. – С. 30–35.

39. Стефанчук М. Обґрунтування прокурором наявності підстав для здій-снення представництва інтересів громадянина або держави в суді: акту-альні питання правозастосування / М. Стефанчук // Вісник прокурату-ри. – 2015. – № 10. – С. 19–27.

40. Стефанчук М. Категорія «виключні випадки» в контексті реалізації про-куратурою України функції представництва / М. Стефанчук // Вісник Національної академії прокуратури України. – 2016. – № 4. – С. 36–42.

41. Стефанчук М.М. Діяльність прокуратури щодо представництва інте-ресів громадянина або держави в суді: проблеми теорії та практики: моногр. / Стефанчук М.М. – Київ: Ін Юре, 2016. – 500 с.

42. Цивільний кодекс України: наук.-практ. коментар / за ред. розробників проекту. – Київ: Істина, 2004. – 928 с. – С. 211.

73

Розділ 4 Процесуальні документи

при здійсненні прокурором представництва інтересів держави в суді

4.1. Загальна характеристика процесуальних документів

Здійснюючи представницьку діяльність у судах, прокурор зобов’язаний дотримуватись вимог процесуальних законів, а отже, і вимог щодо складання та подання до суду процесуальних доку-ментів. Процесуальні документи різняться за видами, призначен-ням і змістом, за формами судочинства та іншими критеріальними ознаками. Але головне, щоб прокурор складав їх правильно і вміло та подавав із дотриманням встановленого порядку. Великою мірою від якості підготовленого документа залежатиме результат розгляду справи у суді. Як наслідок, від цього документа залежить, чи захис-тить прокурор інтереси держави, чи ні. Тому роботі з процесуальни-ми документами слід приділяти належну увагу.

Всі процесуальні дії прокурора під час підготовки до участі в су-довому розгляді справи та безпосередньої участі у судовому процесі оформлюються певними процесуальними документами. Процесу-альне законодавство не передбачає норми, у якій було б надано ви-черпний перелік таких документів, але воно визначає загальні вимоги до процесуальних документів і конкретні вимоги до окремих із них.

У ЦПК України, ГПК України та КАС України процесуальні доку-менти в позовному провадженні поділяються на заяви по суті справи і заяви з процесуальних питань. До перших належать позовна заява, відзив на позовну заяву, відповідь на відзив, заперечення, пояснення третьої особи щодо позову або відзиву. До других – заяви, клопотан-ня і заперечення. Наприклад, заява прокурора про вступ у справу, клопотання про проведення експертизи, про виклик свідків, заява про відмову від позову тощо.

Виключно у заявах по суті справи учасники судового процесу ви-кладають письмово свої вимоги, заперечення, аргументи, пояснення та міркування щодо предмета спору.

74


Підстави, час та черговість подання заяв по суті справи визнача-ються ГПК України, ЦПК України, КАС України або судами у перед-бачених зазначеними процесуальними кодексами випадках.

Серед заяв по суті справи чільне місце відводиться позовній заяві, адже вона є формою вираження позову.

Позов – це звернена через суд матеріально-правова вимога по-зивача до відповідача щодо захисту порушеного, оспорюваного чи невизнаного права або охоронюваного законом інтересу, яка розгля-дається у визначеному законом процесуальному порядку. Він склада-ється з трьох частин – предмета, підстави та змісту.

Предметом позову є та його частина, яка характеризує матеріально- правову вимогу позивача до відповідача, стосовно якої він просить постановити судове рішення (наприклад, право на дострокове розі-рвання договору оренди).

Підставою позову є обставини, якими позивач обгрунтовує свої ви-моги і докази, що стверджують позов (це юридичні факти матеріально- правового характеру і пов’язані з ними доказові факти – наприклад, факти поведінки орендаря).

Під змістом позову розуміється звернена до суду вимога позива-ча про здійснення судом певних дій із зазначенням способу судового захисту (зокрема, способи, передбачені ст. 16 ЦК України тощо). На-приклад, відшкодування збитків, витребування майна з чужого не-законного володіння, визнання договору недійсним, розірвання до-говору тощо.

Право подання позовної заяви (заяви, подання) в порядку цивіль-ного, адміністративного, господарського судочинства відповідно до ч. 1 ст. 24 Закону України «Про прокуратуру» надається Генерально-му прокурору, його першому заступнику та заступникам, керівникам регіональних та місцевих прокуратур, їх першим заступникам та за-ступникам. З цієї норми вбачається, що саме вказані посадові особи підписують позовну заяву. Відзив на позовну заяву в місцевій проку-ратурі (якщо прокурор на стороні відповідача) також підписується її керівником, його першим заступником чи заступником. Відповідь на відзив та заперечення, окрім вказаних посадових осіб, може підпису-вати і прокурор, який забезпечує участь у справі.

75

Розділ 4. Процесуальні документи при здійсненні прокурором представництва інтересів держави в суді

Заяви з процесуальних питань на відміну від заяв по суті справи можуть подаватися не лише письмово, а й усно, але це стосується тих випадків, для яких обов’язкова письмова форма заяв, клопотань, за-перечень не визначена законом чи судом. У них викладаються вимо-ги, заперечення, аргументи, пояснення, міркування учасників справи щодо процесуальних питать.

У ЦПК України, ГПК України, КАС України закріплені загальні ви-моги до письмових заяв з процесуальних питань (ст. 170 ГПК Украї-ни, ст. 167 КАС України, ст. 183 ЦПК України).

Вони повинні містити:1) повне найменування (для юридичних осіб) або ім’я (прізвище,

ім’я та по батькові) (для фізичних осіб) особи, яка подає заяву, кло-потання або заперечення, її місцезнаходження (для юридичних осіб) або місце проживання чи перебування (для фізичних осіб), вказівку на статус фізичної особи – підприємця (для такої фізичної особи), ідентифікаційний код юридичної особи в Єдиному державному реє-стрі підприємств і організацій України;

2) найменування суду, до якого подається заява, клопотання чи за-перечення;

3) номер справи, прізвище та ініціали судді (суддів), якщо заява (клопотання, заперечення) подається після постановлення ухвали про відкриття провадження у справі;

4) зміст питання, яке має бути розглянуто судом, та прохання за-явника;

5) підстави заяви (клопотання, заперечення);6) перелік документів та інших доказів (за наявності), що додають-

ся до заяви (клопотання, заперечення);7) інші відомості, які вимагаються процесуальними кодексами

(ГПК України, ЦПК України, КАС України).Письмові заява, клопотання, заперечення підписуються заявни-

ком чи його представником. У випадках представництва прокурором інтересів держави в суді, як правило, їх підписує прокурор, який бере участь у розгляді справи.

Процесуальні документи апеляційного та касаційного проваджен-ня мають суттєві відмінності від документів судочинства 1-ої інстанції.

76


По-перше, у скаргах до апеляційної та касаційної інстанцій зазна-чається, яким судом буде розглядатися скарга.

По-друге, вказується рішення або ухвала, що оскаржуються.По-третє, в них зазначається, у чому полягає незаконність і необ-

ґрунтованість рішення або ухвали суду (неповнота встановлення обставин, які мають значення для справи, та (або) неправильність установлення обставин, які мають значення для справи, внаслідок необґрунтованої відмови у прийнятті доказів, неправильного їх до-слідження чи оцінки, неподання доказів з поважних причин та (або) неправильне визначення відповідно до встановлених судом обставин правовідносин).

По-четверте, зазначаються нові обставини, що підлягають вста-новленню, докази, які підлягають дослідженню чи оцінці, обґрунту-вання поважності причин неподання доказів до суду першої інстан-ції, заперечення проти доказів, використаних судом першої інстанції.

Апеляційна та касаційна скарги підписуються особою, яка їх по-дає, – тобто прокурором, який брав участь у судовому розгляді, або незалежно від участі в розгляді справи прокурором вищого рівня: Ге-неральним прокурором, його першим заступником чи заступником, керівником регіональної чи місцевої прокуратур, першим заступни-ком чи заступником керівника регіональної прокуратури (ч. 3 ст. 24 Закону України «Про прокуратуру»).

Відповідно до ч. 4 ст. 24 Закону України «Про прокуратуру» пра-во подання заяви про перегляд судового рішення за нововиявлени-ми обставинами, заяви про перегляд судового рішення Верховним Судом України в цивільній, адміністративній, господарській справі надається Генеральному прокурору, його першому заступнику та за-ступникам, керівникам регіональних прокуратур.

Змінити, доповнити, відкликати, відмовитися від позову (заяви, подання), апеляційної, касаційної скарги, заяви про перегляд судово-го рішення за нововиявленими обставинами, заяви про перегляд су-дового рішення Верховним Судом України має право прокурор, який її подав, або прокурор вищого рівня.

У практичній діяльності прокурорів широко застосовуються тра-фарети та типові тексти (зразки) процесуальних документів, які по-

77


трібно постійно вдосконалювати та приводити у відповідність із за-конодавством.

4.2. Заяви по суті справи

Позовна заява – документ, що є підставою для відкриття судового провадження, це письмове звернення до суду першої інстанції (у по-рядку цивільного, господарського чи адміністративного судочинства) з вимогою вирішити спір, що виник, поновити порушені, оспорювані чи не визнані права та інтереси позивача. У ній викладаються вимоги щодо предмета спору та їх обґрунтування.

Позовну заяву в класичному розумінні можна умовно поділити на частини: вступну, описову, мотивувальну і прохальну (резолютивну). У вступній частині зазначаються найменування, ідентифікуючі дані про суд та учасників, ціна позову. В описовій частині вказується назва документа та викладаються обставини, якими позивач обґрунтовує свої вимоги, зазначаються докази, що підтверджують кожну обстави-ну, наявність підстав для звільнення від доказування. У мотивуваль-ній частині позовної заяви обґрунтовуються правова позиція позива-ча та вимоги до відповідача. У цій частині посилаються на конкретні фактичні обставини справи та юридичні факти, якими підтверджу-ються вимоги. Для прокурора необхідним є і посилання на всі нор-ми матеріального права, які, на його думку, порушені відповідачем. Обов’язковим є й посилання на норми процесуального права, що ви-значають зміст та форму позовної заяви. Прохальна частина містить позовні вимоги із зазначенням ціни позову щодо вимог майнового характеру. Завершується позовна заява переліком документів та до-казів, що додаються до неї.

Зміст позовної заяви має відповідати приписам ст. 175 ЦПК Укра-їни, ст. 162 ГПК України, ст. 160 КАС України. Зокрема, цей документ повинен містити найменування суду першої інстанції, до якого по-дається заява, повне найменування або ім’я сторін, учасників справи, їх місцезнаходження або місце проживання чи перебування та іншу інформацію, що їх ідентифікує, ціну позову, зміст позовних вимог, виклад обставин, якими вони обґрунтовуються, зазначення доказів,

78


правові підстави позову, відомості про вжиття заходів досудового врегулювання спору, якщо законом встановлено обов’язковий досу-довий порядок урегулювання спору, відомості про вжиття засобів за-безпечення доказів або позову до подання позовної заяви, якщо такі здійснювалися, перелік документів та інших доказів, що додаються до заяви, зазначення доказів, які не можуть бути подані разом із позов-ною заявою, зазначення особи, у якої знаходяться оригінали доказів, копії яких додано до заяви, попередній (орієнтовний) розрахунок суми судових витрат позивача, підтвердження позивача, що ним не подано іншого позову (позовів) до цього самого відповідача (відпо-відачів) з тим самим предметом та з тих самих підстав.

При підготовці позову в порядку адміністративного судочин-ства вимагається також: у справах щодо оскарження рішень, дій та бездіяльності суб’єкта владних повноважень обґрунтувати пору-шення оскаржуваними рішеннями, діями чи бездіяльністю прав, свобод, інтересів позивача; у справах щодо оскарження нормативно- правових актів зазначити відомості про застосування оскаржуваного нормативно-правового акта до позивача або належність позивача до суб’єктів правовідносин, у яких застосовується або буде застосовано цей акт.

У частинах 3 і 4 ст. 23 Закону України «Про прокуратуру» містить-ся вимога про обґрунтування прокурором підстав для представни-цтва інтересів держави в суді. Аналогічні вимоги закріплені й у ч.ч. 4 та 5 ст. 53 ГПК України, ч.ч. 4 і 5 ст. 56 ЦПК України, ч.ч. 4 і 5 ст. 53 КАС України. Тобто в позовній заяві прокурор повинен обґрунтува-ти, у чому полягає нездійснення або неналежне здійснення захисту інтересів держави органом державної влади, органом місцевого са-моврядування чи іншим суб’єктом владних повноважень, до компе-тенції якого віднесені відповідні повноваження. Необхідно зазначи-ти орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Або ж у разі відсутності такого органу прокурор зобов’язаний вказати про це. Прокурор також повинен об-ґрунтувати наявність державного інтересу в кожній конкретній ситу-ації та в чому полягає порушення такого інтересу й необхідність його захисту.

79


Наприклад, у випадку надання М-ською обласною радою в корис-тування мисливських угідь без погодження власника земельних ді-лянок, розташованих під ними, яким відповідно до ст. 122 ЗК України є держава в особі Головного управління Держгеокадастру, порушено права держави як власника земель. Також прокурором зазначено, що в порушення вимог ст.ст. 8, 25–28 Закону України «Про природно-заповідний фонд України» при наданні у користування товариству спірних мисливських угідь не враховано розташування в їх межах 5 об’єктів природно-заповідного фонду України загально площею 598 га та, відповідно, не встановлені обмеження в діяльності товари-ства на території цих об’єктів. Недотримання установленого законом порядку надання у користування загальнонаціональних природних ресурсів свідчить про порушення також інтересів держави в сфері охорони та збереження природних комплексів у межах спеціально створених об’єктів природно-заповідного фонду України.

Як правило, прокурор заявляє позов в особі уповноваженого ор-гану, а тому необхідно правильно визначити цей орган, оскільки саме він виступає позивачем. Наслідком неправильного визначення пози-вача може бути відмова в задоволенні позову, залишення позову без розгляду.

Наприклад, прокурор помилково у якості позивача визначив виконавчий комітет К-ської міської ради, а не саму міську раду. А оскільки заміна неналежного позивача не передбачена ГПК Украї-ни, то прокурор змушений був просити суд про залишення позовної заяви без розгляду для можливості усунення недоліків та наступного звернення до суду з відповідним позовом в інтересах держави у осо-бі належного позивача К-ської міської ради. Потрібно зауважити, як це вбачається з п. 4 ч. 1 ст. 7 Закону України «Про судовий збір», що сплачений прокурором судовий збір не повертається, якщо позов за-лишено без розгляду за його заявою.

Без правильного встановлення правової підстави позову немож-ливо визначитись у доказовій базі. Поняття і види доказів розкрива-ються у ст.ст. 73, 87, 91, 93, 96, 98 ГПК України, ст.ст. 76, 90, 95, 97, 100, 102 ЦПК України, ст.ст. 72, 91, 94, 96, 99, 101 КАС України. Доказами у справі є будь-які дані, на підставі яких суд встановлює наявність або

80


відсутність обставин (фактів), що обґрунтовують вимоги і заперечен-ня учасників справи, та інших обставин, які мають значення для ви-рішення справи. Кожна сторона повинна довести ті обставини, на які вона посилається як на підставу своїх вимог або заперечень.

Встановлення доказів, необхідних для обґрунтування позовних вимог, з огляду на їх належність, допустимість, достовірність і до-статність, доведення за їх допомогою підстав позову є найбільш від-повідальним завданням прокурора при підготовці позову. Процес виявлення доказів потребує від прокурора глибоких знань чинного законодавства, уважного вивчення умов угод, укладених між сторо-нами, відкидання спірних і недостатньо переконливих доказів тощо.

Відсутність викладу обставин, на яких ґрунтується вимога, або доказів, що підтверджують викладені у заяві обставини, є підставою для залишення позовної заяви без руху або її повернення (ст. 174 ГПК України, ст. 185 ЦПК України, ст. 169 КАС України).

При підготовці позову прокурор має підібрати нормативно- правові акти для його обґрунтування, сформувати достатню доказо-ву базу, визначитись із юрисдикцією та підсудністю справи, вивчити висновки Верховного Суду та застосувати їх.

Важливо правильно визначити способи захисту порушених прав чи інтересів та заявити відповідні вимоги. Наприклад, в адміні-стративному позові може бути вимога про визнання бездіяльності суб’єкта владних повноважень протиправною та зобов’язання вчи-нити певні дії.

Способи захисту порушених прав повинні бути адекватними виду і наслідкам порушення та забезпечувати повне поновлення прав. На-приклад, застосовуючи такий спосіб захисту, як повернення земель-ної ділянки, яка використовувалась без правових підстав, доцільно відшкодовувати і завдану таким використанням шкоду.

За необхідності уточнити позовні вимоги можна у підготовчому засіданні.

Позивач має право збільшити або зменшити розмір позовних ви-мог – до закінчення підготовчого засідання або до початку першого судового засідання, якщо справа розглядається в порядку спрощено-го позовного провадження (п. 2 ч. 2 ст. 46 ГПК України, п. 2 ч. 2 ст. 49

81


ЦПК України, ч. 1 ст. 47 КАС України). Змінити предмет або підстави позову можна до закінчення підготовчого засідання шляхом подання відповідної письмової заяви. У справі, що розглядається за правила-ми спрощеного позовного провадження, зміна предмета або підстав позову допускається не пізніше ніж за п’ять днів до початку першого судового засідання у справі (ч. 3 ст. 46 ГПК України, ч. 3 ст. 49 ЦПК України, ч. 1 ст. 47 КАС України України).

Зміна підстав позову відбувається, якщо встановлюється невід-повідність між фактами, що обґрунтовують позов, і обставинами, за якими така вимога може бути задоволена. Зміна підстави позову означає, що замість юридичних фактів, які обґрунтовують позовну вимогу, викладені нові.

Зміна предмета позову має місце, коли позивач замість первісних вимог заявляє нові матеріально-правові вимоги. При уточненні, до-повненні чи конкретизації вимоги предмет позову залишається не-змінним, а змінюється, як правило, зміст позову – збільшується або зменшується спірна сума або пред’являється альтернативна вимога.

Одночасна зміна підстав та предмета позову не допускається, оскільки призводить до зміни позову в цілому (у такому разі пода-ється нова позовна заява). Отже, в поданому до суду позові прокурор має право змінити або тільки предмет позову, або тільки його під-ставу.

В позовній заяві наводиться перелік документів та інших дока-зів, що додаються до заяви. Документи вказуються з посиланням на реквізити, за якими їх можна ідентифікувати. У разі неможливості самостійного надання доказів в обґрунтування вимог прокурор має зазначити, які саме докази він не може надати, вказавши причини не-можливості їх надання.

Потрібно зауважити, що письмові докази подаються до суду в ори-гіналі або належним чином засвідченій копії. У разі, коли обставини справи мають бути засвідчені лише оригіналами, подаються оригіна-ли документів.

В позовній заяві можна заявити клопотання про розгляд справи за правилами спрощеного позовного провадження, об’єднати декіль-ка вимог, основні та похідні позовні вимоги. Наприклад, вимоги про

82


відшкодування шкоди, заподіяної протиправними рішеннями, діями чи бездіяльністю суб’єкта владних повноважень або іншим порушен-ням прав, свобод та інтересів суб’єктів публічно-правових відносин, або вимоги про витребування майна, вилученого на підставі рішення суб’єкта владних повноважень, розглядаються адміністративним су-дом, якщо вони заявлені в одному провадженні з вимогою вирішити публічно-правовий спір.

Як правило, в одній позовній заяві об’єднується кілька вимог, пов’язаних між собою підставою виникнення або поданими доказами.

Наприклад, у позові про визнання незаконним та скасування рі-шення М-ської обласної ради, визнання недійсним на майбутнє дого-вору та повернення мисливських угідь позовні вимоги прокурора про визнання недійсним договору та зобов’язання повернути мисливські угіддя є похідними від основної вимоги про визнання незаконним та скасування рішення обласної ради, у зв’язку з чим підлягають роз-гляду в одному провадженні відповідно до вимог ст. 173 ГПК України.

Одночасний розгляд позовних вимог, визначених прокурором, сприяє всебічному розгляду справи, об’єктивному з’ясуванню прав і взаємовідносин сторін, комплексному захисту та повному віднов-ленню порушених інтересів держави.

За необхідності в позовній заяві можна вказати вимоги про забез-печення позову чи доказів.

Прокурору доцільно вимагати в позовній заяві повернення судо-вих витрат, вказавши необхідні реквізити рахунку відповідної про-куратури регіону.

Для позовної заяви прокурора використовується бланковий лист органу прокуратури. Зазначення дати складання позовної заяви є обов’язковим.

До позовної заяви додаються документи відповідно до ст. 177 ЦПК України, ст. 164 ГПК України, ст. 161 КАС України. Зокрема, доку-менти, що підтверджують сплату судового збору, копії відповідних доказів.

Судовий збір підлягає сплаті у випадку заявлення як майнових, так і немайнових вимог. Наприклад, з позовної заяви про визнання права власності на майно, витребування або повернення майна у позадого-

83


вірних зобов’язаннях (у тому числі в зв’язку з вимогами, засновани-ми на приписах ч. 5 ст. 216, ст. 1212 ЦК України тощо), – як рухомих речей, так і нерухомості, – судовий збір визначається з урахуванням вартості спірного майна, тобто як зі спору майнового характеру.

Якщо позовну вимогу заявлено про визнання правочину недій-сним без застосування наслідків такої недійсності, судовий збір спла-чується як із немайнового спору. За позовною вимогою про засто-сування наслідків недійсності правочину судовий збір сплачується залежно від вартості майна (суми коштів), стосовно якого (якої) за-явлено вимогу. У випадку об’єдання відповідних вимог судовий збір піддягає сплаті з вимог як немайнового, так і майнового характеру.

Оскільки відповідно до ч. 4 ст. 23 Закону України «Про проку-ратуру» прокурор зобов’язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це відповідного суб’єкта владних повноважень, то й документ, що підтверджує про повідомлення суб’єкта владних повноважень, має додаватися до позовної заяви прокурора. Зако-нодавством не визначено конкретних вимог щодо форми чи змісту відповідного повідомлення та способу його направлення відповідній стороні у справі. Тому узвичаєною є практика надсилання листів- повідомлень органами прокуратури за допомогою поштового зв’язку. Вони можуть відправлятись як проста кореспонденція. У такому разі доказом буде копія реєстру органу прокуратури на просту кореспон-денцію (вказаний реєстраційний номер), яка здана у поштове відді-лення (вказана дата відправки). Подібна практика узгоджується з по-зицією Верховного Суду, викладеною в його постанові від 1 березня 2018 року у справі № 922/1361/17.

У порядку цивільного судочинства позивач повинен додати до позовної заяви її копії та копії всіх документів, що додаються до неї, відповідно до кількості відповідачів і третіх осіб. Враховуючи ви-моги КАС України (ч. 2 ст. 161 КАС України, п. 15 Перехідних поло-жень КАС України), прокурор при поданні адміністративного позову зобов’язаний додати до позовної заяви доказ надіслання рекомендо-ваним листом копій позовної заяви та доданих до неї документів всім іншим учасникам справи. Додання документа, що підтверджує від-правлення іншим учасникам справи копії позовної заяви і доданих до

84


неї документів, вимагається і ч. 1 ст. 154 ГПК України. Після початку роботи Єдиної судової інформаційно-телекомунікаційної системи позивач буде звільнений від обов’язку надсилати іншим учасникам справи або подавати до суду копії документів відповідно до кількості учасників справи у письмовій формі.

Через недоліки в підготовці позовних заяв у низці випадків суди відмовляють прокурорам у задоволенні позовів.

Наприклад, відмовлено в задоволенні позову прокуратури в інте-ресах держави в особі селищної ради до фізичної особи – підприємця про зобов’язання укласти договір про пайову участь у створенні та розвитку інженерно-транспортної та соціальної інфраструктури. Суд зазначив, що селищна рада не затвердила відповідним рішенням роз-мір пайового внеску, а отже, ФОП не зміг виконати своє зобов’язання щодо укладення договору. Прокурор у вказаній ситуації неналежно вивчив обставини та не дав їм правильну оцінку, адже відсутні до-кази правопорушення з боку ФОП.

Вивчення позовної роботи в місцевих прокуратурах засвідчує, що основною причиною відмови у задоволенні позову прокурора судом є недостатність доказів. Отже, робота з доказами фактично має вийти на чільне місце.

У відзиві на позовну заяву прокурор в особі сторони- відповідача викладає заперечення проти позову, тобто письмові пояснення, які відхиляють або спростовують вимоги позивача. Такі пояснення можуть мати матеріально-правовий і процесуаль-ний характер. Матеріально-правовими поясненнями оспорюється як фактична, так і правова обґрунтованість позову. Процесуальни-ми поясненнями обґрунтовується неправомірність виникнення та подальшого продовження процесу в справі у зв’язку з відсутністю у позивача права на звернення до суду, наявністю процесуальних по-рушень (наприклад, аналогічна справа між тими ж сторонами роз-глядається в іншому суді).

Підготовка відзиву є правом, а не обов’язком відповідача. Проте саме відзив є основним засобом захисту відповідача проти позову.

Заперечення у відзиві на позовну заяву можуть стосуватися всіх вимог, заявлених позивачем, чи їх певної частини або обсягу. Зокре-

85


ма, вони можуть стосуватися заявленого позивачем розміру судових витрат, з якими не погоджується відповідач.

Якщо прокурор аргументовано, з посиланням на відповідні дока-зи і норми права, хоча б частково може заперечити позивачу щодо правових підстав позову чи вказати на незгоду з будь-якою із обста-вин, на яких ґрунтуються позовні вимоги, то подання відзиву є необ-хідним, оскільки він позбавляється права заперечувати проти такої обставини під час розгляду справи по суті за приписами ч. 4 ст. 165 ГПК України. Лише у виняткових випадках господарський суд бере до уваги заперечення проти позову під час розгляду справи по суті. Необхідність подання доказів, що підтверджують обставини, на яких ґрунтуються заперечення відповідача, до початку розгляду справи по суті вбачається і з п. 1 ч. 4 ст. 162 КАС України та п. 1 ч. 5 ст. 178 ЦПК України, п. 1 ч. 6 ст. 165 ГПК України.

Вимоги до змісту та подачі відзиву передбачені ст.ст. 178 і 191 ЦПК України, ст.ст. 162 і 175 КАС України, ст.ст. 165 та 178 ГПК України.

Іншим засобом захисту відповідача проти пред’явленого до нього позову є зустрічний позов – матеріально-правова вимога до позивача, заявлена відповідачем для спільного її розгляду з первісним позовом. Він подається з метою відхилення вимог позивача і навіть висунення вимог проти нього. Відповідно до ч. 1 ст. 177 КАС України суб’єкт владних повноважень не наділений правом пред’явити зустрічний позов. Отже, у порядку адміністративного судочинства позбавлений такого права і прокурор.

За приписами ч. 1 ст. 193 ЦПК України, ч. 1 ст. 180 ГПК України зустрічна позовна заява пред’являється у строк для подання відзи-ву. Загалом на неї поширюються вимоги такі, як і до позовної заяви (ст.ст. 175, 177 ЦПК України, ст.ст. 162, 164, 172, 173 ГПК України).

У відповіді на відзив прокурор в особі сторони-позивача викладає свої пояснення, міркування та аргументи щодо наведених відповіда-чем у відзиві заперечень та мотиви їх визнання або відхилення. Ви-моги до змісту і подачі відповіді на відзив врегульовано ст. 179 ЦПК України, ст. 166 ГПК України, ст. 163 КАС України.

У запереченні на відповідь прокурор у особі сторони-відповідача викладає свої пояснення, міркування та аргументи щодо наведених

86


позивачем у відповіді на відзив пояснень, міркувань та аргументів і мотиви їх визнання або відхилення.

4.3. Апеляційна скарга

Апеляційна скарга – це письмове звернення до суду апеляційної інстанції, в якому особи, які беруть участь у справі, прокурор, а та-кож особи, які не брали участі у справі, якщо суд вирішив питання про їх права і обов’язки, оскаржують судове рішення, яке не набрало законної сили.

Апеляційна скарга подається в письмовій формі. Вимоги до її зміс-ту встановлені ст. 356 ЦПК України, ст. 258 ГПК України та ст. 296 КАС України.

В апеляційній скарзі зазначаються:1) найменування суду, до якого подається скарга (додатково згідно

з п. 2 ч. 2 ст. 296 КАС України – найменування суду першої інстанції, який ухвалив рішення, номер справи та дата ухвалення рішення);

2) повне найменування (для юридичних осіб) або ім’я (прізвище, ім’я та по батькові) (для фізичних осіб) особи, яка подає апеляційну скаргу, її місцезнаходження (для юридичних осіб) або місце проживання чи перебування (для фізичних осіб), поштовий індекс, ідентифікаційний код юридичної особи в Єдиному державному реєстрі підприємств і ор-ганізацій України, реєстраційний номер облікової картки платника по-датків (для фізичних осіб) за його наявності або номер і серія паспорта для фізичних осіб – громадян України, номери засобів зв’язку та елек-тронної пошти, офіційна електронна адреса, за наявності;

3) повне найменування (для юридичних осіб) або ім’я (прізвище, ім’я та по батькові) (для фізичних осіб) інших учасників справи, їх місцезнаходження (для юридичних осіб) або місце проживання чи перебування (для фізичних осіб);

4) рішення або ухвала, що оскаржуються;5) у чому полягає незаконність і (або) необґрунтованість рішення

або ухвали (неповнота встановлення обставин, які мають значення для справи, та (або) неправильність установлення обставин, які ма-ють значення для справи, внаслідок необґрунтованої відмови в при-

87


йнятті доказів, неправильного їх дослідження чи оцінки, неподання доказів з поважних причин та (або) неправильне визначення відпо-відно до встановлених судом обставин правовідносин тощо);

6) нові обставини, що підлягають встановленню, докази, які під-лягають дослідженню чи оцінці, обґрунтування поважності причин неподання доказів до суду першої інстанції, заперечення проти до-казів, використаних судом першої інстанції;

7) клопотання (вимоги з їх обґрунтуванням – п.п. 5 і 6 ч. 2 ст. 296 КАС України) особи, яка подала скаргу;

8) дата отримання копії судового рішення суду першої інстанції, що оскаржується;

9) перелік документів та інших матеріалів, що додаються.До апеляційної скарги додаються:1) довіреність або інший документ, що посвідчує повноваження

представника, якщо скарга подана представником і в справі немає підтвердження його повноважень;

2) докази сплати судового збору;3) докази надсилання копії скарги іншій стороні у справі (копії

апеляційної скарги відповідно до кількості учасників справи – п. 2 ч. 5 ст. 296 КАС України);

4) докази, що підтверджують дату отримання копії оскаржуваного судового рішення суду першої інстанції, за наявності.

Якщо апеляційна скарга подається особою, звільненою від спла-ти судового збору відповідно до закону, в ній зазначаються підстави звільнення від сплати судового збору.

Прокурор, звертаючись до суду апеляційної інстанції зі скаргою у справі, незалежно від того, чи подавав він позов до суду першої інстанції чи ні, зобов’язаний обґрунтувати в цьому документі під-стави для представництва прокурором інтересів держави в суді, що вбачається з ч. 4 ст. 23 Закону України «Про прокуратуру», ч. 4 ст. 56 ЦПК України, ч. 4 ст. 53 ГПК України, ч. 4 ст. 53 КАС України, а також попередньо повідомити відповідного суб’єкта владних повноважень, в особі якого прокурор здійснюватиме представництво інтересів дер-жави в апеляційному суді, про звернення до суду зі скаргою. Доказ про таке повідомлення має бути додано до апеляційної скарги.

88


Не зупиняючись на вступній частині, зауважимо, що в апеляцій-ній скарзі зазначається, у чому полягає незаконність та (або) необ-ґрунтованість рішення або ухвали (неповнота та (або) неправильність встановлення обставин, які мають значення для справи, внаслідок необгрунтованої відмови у прийнятті доказів, неправильного їх до-слідження чи оцінки, неподання доказів з поважних причин та (або) неправильне визначення відповідно до встановлених судом обставин правовідносин).

Ця (описова) частина апеляційної скарги має найбільш важливе значення, оскільки саме тут прокурор повинен навести свої аргумен-ти, доводи та міркування щодо незаконності або (та) необґрунтова-ності оскарженого ним судового рішення.

Обґрунтовуючи, в чому саме полягає незаконність рішення, про-курор повинен чітко зазначити, яку саме норму (закон) суд застосу-вав неправильно, як її слід було б застосувати (на думку прокурора) до спірних правовідносин і як це вплинуло на вирішення спору.

Найважливішу аргументацію доцільно виділяти в тексті скарги графічно (підкресленням, шрифтом).

Важливе значення має структура скарги, оскільки це забезпечує правильне її сприйняття та полегшує аналіз аргументів. Якщо рішен-ня оскаржується з кількох підстав, то мотивацію доцільно викладати послідовно: яку норму порушено судом, зміст норми, її аналіз і тлума-чення, в чому помилився суд, коли цю норму застосовував (або не за-стосовував), до чого це призвело. Далі можна переходити до наступ-ної підстави оскарження.

Наводячи доводи, що свідчать про необґрунтованість рішення, прокурор може поcилатися на:

– неповноту встановлення обставин, які мають значення для справи;

– неправильність встановлення обставин, які мають значення для справи, зокрема, внаслідок необгрунтованої відмови у прийнятті до-казів, неправильного їх дослідження чи оцінки, неподання доказів з поважних причин;

– неправильне визначення відповідно до встановлених судом об-ставин правовідносин.

89


Прокурор повинен зазначити, які саме висновки суду є необгрун-тованими, в чому саме полягає їх необґрунтованість, якими доказами справи це підтверджується. Доцільно вказувати також аркуші спра-ви, що містять ці докази.

Слід зазначити і нові обставини, які підлягають встановленню, до-кази, які підлягають дослідженню чи оцінці, обґрунтування поваж-ності причин неподання доказів у суд першої інстанції, заперечення проти доказів, використаних судом першої інстанції.

Ці відомості зазначаються в тому випадку, коли підставою оскар-ження є необґрунтованість судового рішення. Усунути помилки суду першої інстанції можна лише шляхом повторного дослідження до-казів або шляхом встановлення нових обставин, що мають значення для справи, які суд першої інстанції не встановив.

Прокурор повинен чітко вказати, які саме обставини слід встано-вити і чому вони входять до предмета доказування у справі. Треба зазначити також, які саме докази слід додатково дослідити під час апеляційного розгляду, які докази подаються прокурором додатково та поважні причини, з яких вони не були подані до місцевого суду.

Наприклад, постановою Львівського апеляційного господарсько-го суду залишено без задоволення апеляційну скаргу прокуратури Закарпатської області на рішення господарського суду, яким відмов-лено в задоволенні позову однієї із місцевих прокуратур до селищної ради, фізичної особи – підприємця про визнання недійсними рішен-ня селищної ради про затвердження проекту відведення земельної ділянки та державного акта на право власності на земельну ділянку загальною площею 0,9162 га через відсутність належних доказів зна-ходження спірної земельної ділянки за межами населеного пункту.

Тобто належних і додаткових доказів суду апеляційної інстанції прокурор не надав, як і суду першої інстанції.

Якщо суд першої інстанції неправильно оцінив докази, порушив правила щодо допустимості та належності доказів, то в апеляційній скарзі наводяться відповідні заперечення.

У резолютивній частині скарги прокурор повинен зазначити, що саме він просить в апеляційного суду. Зміст клопотання не повинен виходити за межі повноважень апеляційного суду.

90


Наприклад, у постанові апеляційного адміністративного суду вка-зано, що суд не має права втручатися у дискрецію (вільний розсуд) суб’єкта владних повноважень, а тому він відмовляє в задоволенні ад-міністративного позову прокурора у частині зобов’язання об’єднаної державної податкової інспекції Головного управління Державної фіс-кальної служби в Н-ській області вжити заходів, передбачених По-датковим кодексом України, щодо проведення перевірок на предмет достовірності та повноти нарахування і сплати плати за землю зазна-ченими ХХХХХХХ суб’єктами господарювання.

Окрім того, прокурор має право в апеляційній скарзі заявити кло-потання процесуального характеру: про виклик свідків, про витребу-вання додаткових доказів, про забезпечення позову, про призначення експертизи, однак тільки в разі належного обґрунтування заявлених клопотань.

Стосовно переліку документів та інших матеріалів, що додаються, доцільно зауважити, що ці відомості наводяться після резолютивної частини скарги. Зазначаються найменування документа, достатнє для того, щоб його можна було ідентифікувати, оригінал чи копія, кіль-кість примірників.

Якщо апеляційна скарга оформлена з порушенням вимог ЦПК України, ГПК України, КАС України, вона залишається без руху, а в разі неусунення недоліків – повертається скаржнику.

Згідно з ч. 1 ст. 256 ГПК України апеляційна скарга на рішення суду подається протягом двадцяти днів, а на ухвалу суду – протягом деся-ти днів з дня його (її) проголошення.

За вимогами ч. 1 ст. 354 ЦПК України та ч. 1 ст. 295 КАС України апе-ляційна скарга на рішення суду подається протягом тридцяти днів, а на ухвалу суду – протягом п’ятнадцяти днів з дня його (її) проголошення.

Доповнення чи зміна апеляційної скарги можливі протягом стро-ку на апеляційне оскарження. Відкликати її прокурор має право до постановлення ухвали про відкриття апеляційного провадження. Право на відмову від апеляційної скарги може бути реалізоване до закінчення апеляційного провадження.

Відповідно до п. 17.5 розділу ХІ «Перехідні положення» ГПК Украї-ни апеляційні та касаційні скарги подаються учасниками справи до

91


або через відповідні суди, а матеріали справ витребовуються та над-силаються судами за правилами, що діяли до набрання чинності ре-дакцією цього Кодексу від 7 грудня 2017 року.

Згідно з п. 15.5 розділу VII «Перехідні положення» КАС України до дня початку функціонування Єдиної судової інформаційно-телеко-мунікаційної системи зберігається порядок подачі апеляційних скарг та направлення їх до суду апеляційної інстанції, встановлений КАС України від 6 липня 2005 року.

Таким чином, апеляційна скарга подається до адміністративного суду апеляційної інстанції через суд першої інстанції, який ухвалив оскаржуване судове рішення, а суд першої інстанції через три дні піс-ля закінчення строку на подання апеляційної скарги надсилає її ра-зом зі справою до адміністративного суду апеляційної інстанції.

До суду апеляційної інстанції може бути подано відзив на апеля-ційну скаргу в письмовій формі протягом строку, встановленого су-дом апеляційної інстанції. Він має містити:

1) найменування суду апеляційної інстанції;2) ім’я (найменування), поштову адресу особи, яка подає відзив на

апеляційну скаргу, а також номер засобу зв’язку, адресу електронної пошти, – за наявності;

3) обґрунтування заперечень щодо змісту і вимог апеляційної скарги;

4) у разі необхідності – клопотання особи, яка подає відзив на апе-ляційну скаргу;

5) перелік матеріалів, що додаються.

4.4. Касаційна скарга

Касаційна скарга – це письмове звернення до суду касаційної ін-станції, в якому особи, які беруть участь у справі, прокурор, а також особи, які не брали участі у справі, якщо суд вирішив питання про їх права і обов’язки, оскаржують судове рішення, яке набрало закон-ної сили, у зв’язку з неправильним застосуванням судами першої або (та) апеляційної інстанцій норм матеріального права чи порушенням норм процесуального права.

92


Касаційна скарга на судове рішення подається згідно з ч. 1 ст. 288 ГПК України протягом двадцяти днів, а в порядку цивільного та адміністративного судочинства протягом тридцяти днів з дня його проголошення – ч. 1 ст. 390 ЦПК України та ч. 1 ст. 329 КАС України.

Касаційна скарга подається в письмовій формі. У ній повинно бути зазначено:

– найменування суду касаційної інстанції;– повне найменування (для юридичних осіб) або ім’я (прізвище,

ім’я та по батькові) (для фізичних осіб) особи, яка подає касаційну скаргу, її місцезнаходження (для юридичних осіб) або місце про-живання чи перебування (для фізичних осіб), поштовий індекс, ідентифікаційний код юридичної особи в Єдиному державному реєстрі підприємств і організацій України, реєстраційний номер облікової картки платника податків (для фізичних осіб) за його на-явності або номер і серія паспорта для фізичних осіб – громадян України, номери засобів зв’язку та адресу електронної пошти, за на-явності (офіційну електронну адресу, за наявності – п. 2 ч. 2 ст. 330 КАС України);

– повне найменування (для юридичних осіб) або ім’я (прізвище, ім’я та по батькові) (для фізичних осіб) інших учасників справи, їх місцезнаходження (для юридичних осіб) або місце проживання чи перебування (для фізичних осіб);

– судові рішення (ухвали), що оскаржуються;– обґрунтування того, в чому полягає неправильне застосування

судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права;

– вимоги (клопотання) особи, яка подає скаргу;– дата отримання копії судового рішення суду апеляційної інстан-

ції, що оскаржується;– перелік доданих до скарги документів.Прокурор, звертаючись до суду касаційної інстанції зі скаргою

у справі, незалежно від того, чи розглядалася вона за його позовом, чи ні, за його участі чи без його участі, апелювалася ним чи не апелю-валася, зобов’язаний обґрунтувати в цьому документі підстави для представництва прокурором інтересів держави в суді, що вбачається

93


з ч. 4 ст. 23 Закону України «Про прокуратуру», а також попередньо повідомити відповідного суб’єкта владних повноважень, в особі яко-го прокурор здійснюватиме представництво інтересів держави в суді, про звернення до суду з касаційною скаргою. Доказ про таке повідо-млення має бути додано до касаційної скарги.

До касаційної скарги додаються:– докази, що підтверджують дату отримання копії оскаржуваного

рішення суду апеляційної інстанції, за наявності (відповідно до ч. 4 ст. 290 ГПК України та ч. 4 ст. 392 ЦПК України);

– документи, що підтверджують сплату судового збору у встанов-лених порядку і розмірі, або документи, що підтверджують підстави звільнення від сплати судового збору відповідно до закону – згідно з вимогами ч. 4 ст. 392 ЦПК України та ч. 4 ст. 290 ГПК України. Від-повідно до ч. 5 ст. 330 КАС України лише зазначаються підстави звіль-нення від сплати судового збору;

– копії касаційної скарги відповідно до кількості учасників спра-ви – за ч. 4 ст. 392 ЦПК України, ч. 4 ст. 330 КАС України.

Особа, яка подає касаційну скаргу, за вимогами ст. 291 ГПК Укра-їни надсилає іншим учасникам справи копію цієї скарги і доданих до неї документів, які у них відсутні, листом з описом вкладення.

В касаційній скарзі неможливо висунути вимоги про зміну пред-мета та підстав позову. Не допускається і надання до розгляду нових доказів. Скарга може містити клопотання особи, у тому числі про-курора, про розгляд справи за її участі, що передбачено ч. 3 ст. 330 КАС України. Таке клопотання у скарзі не суперечить і вимогам ЦПК України та ГПК України.

За необхідності відступу від сформованої Верховним Судом пра-вової позиції в певній категорії справ прокурору необхідно вказати про це у касаційній скарзі та належно обґрунтувати.

Касаційна скарга, оформлена з порушенням вимог ЦПК України, ГПК України, КАС України, залишається без руху. В разі закінчення строку на усунення недоліків вона повертається скаржнику.

Доповнити чи змінити касаційну скаргу можна протягом строку на касаційне оскарження шляхом подання відповідної заяви. Необ-хідно подати докази надіслання копій відповідних доповнень чи змін

94


до касаційної скарги іншим учасникам справи; в іншому випадку суд не враховує такі доповнення чи зміни.

Відкликання касаційної скарги можливе до постановлення ухвали про відкриття касаційного провадження. До закінчення касаційного провадження прокурор має право заявити про відмову від скарги.

У касаційному провадженні прокурором можуть застосовуватись за необхідності інші заяви процесуального характеру, наприклад, клопотання про зупинення виконання рішення суду, заперечення проти відкриття касаційного провадження тощо.

До суду касаційної інстанції може бути подано відзив на касаційну скаргу в письмовій формі протягом строку, встановленого судом ка-саційної інстанції.

Відзив на касаційну скаргу має містити:1) найменування суду касаційної інстанції;2) ім’я (найменування), поштову адресу особи, яка подає відзив на

касаційну скаргу, а також номер засобу зв’язку, адресу електронної пошти, за наявності;

3) обґрунтування заперечень щодо змісту і вимог касаційної скар-ги;

4) у разі необхідності – клопотання особи, яка подає відзив на ка-саційну скаргу;

5) перелік матеріалів, що додаються.Частиною 3 ст. 338 КАС України передбачено, що відзив може міс-

тити клопотання особи про розгляд справи за її участю. Відповідне клопотання у відзиві можливе, і якщо відзив подається у порядку ци-вільного чи господарського судочинства, адже це не суперечить ви-могам ЦПК України і ГПК України.

Відзив на касаційну скаргу дає можливість прокурору визначити його позицію у справі, пояснити, що правильно застосовано судами попередніх інстанцій, а що підлягає спростуванню.

До відзиву додаються докази надсилання копій відзиву та доданих до нього документів іншим учасникам справи.

95


4.5. Процесуальні документи, пов’язані з виконанням судових рішень

У разі встановлення фактів неправомірних рішень, дій або безді-яльності державного виконавця після ознайомлення з матеріалами виконавчого провадження прокурор має право оскаржити їх у по-рядку, визначеному в ст. 74 Закону України «Про виконавче прова-дження», а саме – у судовому та відомчому (до органів державної ви-конавчої служби) порядку.

Відповідно до ч. 5 ст. 74 вказаного Закону рішення та дії державного виконавця, посадових осіб органів державної виконавчої служби щодо виконання судового рішення можуть бути оскаржені протягом 10 робо-чих днів з дня, коли особа дізналася або повинна була дізнатися про по-рушення її прав, свобод чи законних інтересів. Водночас рішення вико-навця про відкладення проведення виконавчих дій може бути оскаржене протягом трьох робочих днів з дня, коли особа дізналася або повин на була дізнатися про порушення її прав, свобод чи законних інтересів.

Рішення, дії або бездіяльність державного виконавця можуть бути оскаржені стягувачем та іншими учасниками виконавчого про-вадження (крім боржника), у тому числі прокурором, до начальника відділу, якому безпосередньо підпорядкований державний викона-вець. У свою чергу, рішення, дії та бездіяльність цього начальника відділу можуть бути оскаржені до керівника органу державної вико-навчої служби (далі – ДВС) вищого рівня.

Оскарження рішень, дій чи бездіяльності державного виконавця здійснюється шляхом подання скарги у письмовій формі.

Чіткий перелік вимог до такої скарги визначено ч. 4 ст. 82 Закону України «Про виконавче провадження», а саме:

– найменування органу державної виконавчої служби, до якого вона подається;

– повне найменування (прізвище, ім’я та по батькові) стягувача і боржника, їхні місця проживання чи перебування (для фізичних осіб) або місцезнаходження (для юридичних осіб), а також наймену-вання (прізвище, ім’я та по батькові) представника сторони виконав-чого провадження, якщо скарга подається представником;

96


– реквізити виконавчого документа (вид документа, найменуван-ня органу, що його видав, день видачі та номер документа, його резо-лютивна частина);

– зміст оскаржуваних рішень, дій чи бездіяльності та посилання на порушену норму закону;

– викладення обставин, якими скаржник обґрунтовує свої вимоги;– підпис скаржника або його представника із зазначенням дня по-

дання скарги.Окрім переліченого вище, прокурорам слід зазначати у скаргах

про необхідність направлення до прокуратури винесених за резуль-татами їх розгляду постанов. Це сприятиме своєчасному оскарженню відповідних постанов до органу ДВС вищого рівня або до суду в разі відхилення скарг або ненадання відповідей на них.

Прокурор має право звернутися до суду в порядку цивільного чи господарського судочинства зі скаргою на рішення, дії чи бездіяль-ність державного виконавця не лише як учасник виконавчого прова-дження, статусу якого він набуває при відкритті виконавчого прова-дження за його заявою у випадках представництва інтересів держави в суді (ч. 1 ст. 14, ч. 1 ст. 19, п. 2 ч. 1 ст. 26 вказаного Закону), а й у випадку відкриття виконавчого провадження за заявою стягувача, в особі якого прокурор здійснював представництво інтересів держа-ви у суді. В окремих випадках прокурор оскаржує рішення, дії чи без-діяльність державного виконавця, виступаючи на стороні боржника (державного органу), якщо представляв інтереси держави в суді.

Скарга подається до суду, який видав виконавчий документ (ч. 1 ст. 448 ЦПК України, ч. 1 ст. 340 ГПК України), незалежно від місця виконання судового рішення.

Відповідно до вимог ч. 5 ст. 74 Закону України «Про виконавче провадження», ст. 449 ЦПК України, ч. 1 ст. 341 ГПК України скаргу на рішення, дії чи бездіяльність державного виконавця може бути по-дано до суду в десятиденний строк з дня, коли особа дізналася або повинна була дізнатися про порушення її прав чи свобод.

Порушений з поважних причин строк для подання скарги може бути поновлений судом за заявою прокурора як учасника виконавчо-го провадження.

97


Учасники виконавчого провадження мають право звернутися до адміністративного суду із позовною заявою, якщо вважають, що рі-шенням, дією або бездіяльністю державного виконавця чи іншої по-садової особи органу державної виконавчої служби, порушено їхні права, свободи чи інтереси, а також якщо законом не встановлено ін-ший порядок судового оскарження рішень, дій чи бездіяльності таких осіб (ч. 1 ст. 287 КАС України). Отже, прокурор має право звернутися із такою заявою до адміністративного суду, якщо рішенням, дією або бездіяльністю державного виконавця чи іншої посадової особи орга-ну державної виконавчої служби порушуватимуться інтереси держа-ви. Відповідну позовну заяву може бути подано до суду в десятиден-ний строк з дня, коли прокурор дізнався або повинен був дізнатися про порушення інтересів держави, а в разі оскарження постанови про відкладення провадження виконавчих дій – у триденний строк з дня, коли дізнався або повинен був дізнатися про порушення інтересів держави. Окремих вимог до форми і змісту позовної заяви в порядку ч. 1 ст. 287 КАС України не передбачено, а тому до неї застосовуються загальні вимоги, передбачені ст.ст. 160, 161 КАС України.

Доходимо висновку, що прокурор повинен знати визначення та вимоги до змісту кожного процесуального документа, з яким він звертається до суду (судді), а також володіти методикою складання (підготовки) процесуальних документів. Важливо дотримуватися і порядку їх подання.

98


1. Які вимоги встановлені до позовної заяви прокурора?2. Які документи додаються до позовної заяви?3. Що викладається у відзиві на позовну заяву?4. Що викладається у відповіді на відзив?5. Що викладається у запереченні відповідача?6. Яких вимог потрібно дотримуватися прокурору при підготовці

апеляційної скарги?


99

Список рекомендованих джерел:1. Конституція України від 28 червня 1996 року // Відомості Верховної

Ради України. – 1996. – № 30. – Ст. 141.2. Цивільний процесуальний кодекс України від 18 березня 2004 року

№ 1618-IV // Відомості Верховної Ради України. – 2004. – №№ 40–41, 42. – Ст. 492.

3. Господарський процесуальний кодекс України від 6 листопада 1991 року № 1798-ХІІ // Відомості Верховної Ради України. – 1992. – № 6. – Ст. 56.

4. Кодекс адміністративного судочинства України від 6 липня 2005 року № 2747-ІV // Відомості Верховної Ради України. – 2005. – №№ 35–36, № 37. – Ст. 446.

5. Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративно-го судочинства України та інших законодавчих актів: Закон України від 3 жовтня 2017 року № 2147/VIII // Голос України. – 2017. – 28 листопа-да. – №№ 221/222. – С. 3–78.

6. Про прокуратуру: Закон України від 14 жовтня 2014 року № 1698-VII // Голос України. – 2014. – № 206 (5956). – 25 жовтня.

7. Про судовий збір: Закон України від 8 липня 2011 року № 3674-VI // Ві-домості Верховної Ради України. – 2012. – № 14. – Ст. 87.

8. Про виконавче провадження: Закон України від 2 червня 2016 року № 1404-VIII // Офіційний портал Верховної Ради України [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://zakon0.rada.gov.ua/laws/show/1404-19

9. Про електронні документи та електронний документообіг: Закон Украї-ни від 22 травня 2003 року // Відомості Верховної Ради України. – 2003. – № 36. – Ст. 275.

10. Про електронний цифровий підпис: Закон України від 22 травня 2003 року // Відомості Верховної Ради України. – 2003. – № 36. – Ст. 276.

11. Державний стандарт ДСТУ 2732:2004 Діловодство і архівна справа. Терміни та визначення понять. – Київ: Держспоживстандарт України, 2005. – 32 с.

12. ДСТУ 4163-2003 Державна уніфікована система документації. Уніфі-кована система організаційно-розпорядчої документації. Вимоги до оформлювання документів. – Київ: Держспоживстандарт України, 2003. – 22 с.

13. Братель О.Г. Складові частини позовної заяви в цивільному проце-сі України [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://goal-int.org/skladovi-chastini-pozovnoi-zayavi-v-civilnomu-procesi-ukraini/

14. Підготовка прокурорами позовних заяв: методичні рекомендації, схва-лені науково-методичною радою при Генеральній прокуратурі України (протокол № 9 від 20 грудня 2013 року) [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http:// www.gp.gov.ua


100

Розділ 5 Участь прокурора

у виконавчому провадженні

5.1. Виконавче провадження та його учасники

Виконання судового рішення є завершальною стадією судового провадження (ст. 1 Закону України «Про виконавче провадження»). Питання виконання судових рішень – надзвичайно важливе і акту-альне. Судові рішення ухвалюються іменем України і обов’язковість їх виконання гарантована Конституцією України. Своєчасне та повне виконання рішення суду – одна з обов’язкових умов дотримання та забезпечення законності в державі.

Згідно із положеннями європейської Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод на державу покладено прямий обов’язок дотримуватися громадянських прав осіб і забезпечувати на-лежне та своєчасне виконання рішень суду, що набрали законної сили.

Проте не всі судові рішення виконуються однаково і в добровіль-ному порядку, чим порушується принцип обов’язковості їх виконан-ня. З цією метою був створений інститут виконавчого провадження, який забезпечував примусове виконання рішень судів та інших орга-нів і їх посадових осіб.

Нормативно-правовим підґрунтям виконавчого провадження є: Конституція України; закони України «Про виконавче проваджен-ня», «Про органи та осіб, які здійснюють примусове виконання су-дових рішень та рішень інших органів»; «Про прокуратуру»; Цивіль-ний процесуальний кодекс України (розділи VІ, VІІ), Господарський процесуальний кодекс України (розділи V, VІ), Кодекс адміністра-тивного судочинства України (розділ ІV); підзаконні нормативно- правові акти, зокрема, Інструкція з організації примусового виконан-ня рішень, затверджена наказом Міністерства юстиції України 2 квіт-ня 2012 року № 512/5 (у редакції наказу Міністерства юстиції України від 29 вересня 2016 року№ 2832/5), тощо.

Примусове виконання рішень покладається на органи державної виконавчої служби (державних виконавців) та в передбачених Зако-

101

Розділ 5. Участь прокурора у виконавчому провадженні

ном України «Про виконавче провадження» випадках – на приватних виконавців, правовий статус і організація діяльності яких встанов-люються Законом України «Про органи та осіб, які здійснюють при-мусове виконання судових рішень і рішень інших органів».

Виконавче провадження – це діяльність (сукупність процесуаль-них (процедурних) дій) органів та осіб (передусім державних вико-навців), інших учасників виконавчого провадження, спрямована на реалізацію юрисдикційних рішень, визначених законом, у передбаче-ній процесуальній формі.

У статті 14 Закону України «Про виконавче провадження» за-кріплено, що учасниками виконавчого провадження є: виконавець (державний та приватний), сторони, представники сторін, прокурор, експерт, спеціаліст, перекладач, суб’єкт оціночної діяльності – суб’єкт господарювання, особи, права інтелектуальної власності яких пору-шені, – за виконавчими документами про конфіскацію та знищення майна на підставі ст.ст. 176, 177 і 229 КК України, ст. 51-2 КУпАП.

Основним учасником виконавчого провадження є виконавець (державний і приватний) – це специфічний суб’єкт виконавчого про-вадження, наділений певними повноваженнями, який зобов’язаний здійснювати примусове виконання рішень у порядку, передбаченому Законом, та вживати заходів щодо примусового виконання рішень, неупереджено, ефективно, своєчасно і в повному обсязі вчиняти ви-конавчі дії. Саме безпосереднім виконанням вказаних дій виконавець відрізняється від інших учасників виконавчого провадження.

Важливу роль у виконавчому провадженні виконують сторони – стягувач і боржник, тобто особи, які захищають власні інтереси у ви-конавчому провадженні.

Прокурор у виконавчому провадженні має особливий статус, оскіль-ки здійснює представництво інтересів держави в суді та у виконавчому провадженні. Саме представництво є винятковою підставою для про-курора щодо набуття ним у виконавчому провадженні статусу учасника виконавчого провадження. Цим і відрізняється діяльність прокурора у виконавчому провадженні від діяльності інших його учасників.

Так, згідно з п. 2 ч. 1 ст. 26 Закону України «Про виконавче про-вадження» державний виконавець розпочинає примусове виконан-

102


ня рішення на підставі виконавчого документа за заявою прокурора у разі представництва інтересів громадянина або держави в суді.

Потрібно зауважити, що прокурор у разі представництва інтересів громадянина в суді продовжує брати участь у відповідних виконав-чих провадженнях, розпочатих до набрання чинності Законом Укра-їни «Про виконавче провадження» (до 5 жовтня 2016 року), до при-йняття рішень про закінчення виконавчого провадження.

Подаючи заяву до органів державної виконавчої служби про при-мусове виконання судового рішення, прокурор представляє інтереси стягувача (тобто фактично виступає його представником) і надалі зобов’язаний ефективно використовувати права сторони, передбаче-ні ст. 19 вказаного Закону.

Отже, прокурори застосовують право на відкриття виконавчого провадження за власною ініціативою в установленому законом по-рядку з подальшим ефективним використанням наданих законом прав або забезпечують належну взаємодію у цих правовідносинах зі стягувачем, скеровуючи йому лист з приводу звернення виконавчого документа до примусового виконання.

5.2. Повноваження прокурора у виконавчому провадженні

Зміни у законодавстві, які набрали чинності у зв’язку з прийнят-тям Закону України «Про прокуратуру» від 14 жовтня 2014 року, сут-тєво вплинули на повноваження прокурора у виконавчому процесі, розширивши їх, та змінили форми його реагування на стадії виконан-ня судового рішення.

Новелою у вказаному Законі стало включення до ст. 23, регламен-туючої представницькі повноваження прокурора, участі прокурора у виконавчому провадженні, тобто прокурор має право брати участь у виконавчому провадженні при виконанні рішень у справі, в якій він здійснював представництво (п. 7 ч. 6 ст. 23).

Конкретизує прокурорську діяльність щодо представництва ін-тересів громадян та держави при виконанні судових рішень галузе-вий наказ Генерального прокурора України від 28 травня 2015 року № 6гн «Про організацію роботи органів прокуратури щодо представ-

103


ництва інтересів громадянина або держави в суді та їх захисту при виконанні судових рішень», у п. 14 (п.п. 14.1–14.6) якого визначена діяльність прокурора у виконавчому провадженні та передбачено обов’язок прокурорів усіх рівнів своєчасно звертати до виконання виконавчі документи і в повному обсязі реалізувати визначені зако-ном права сторони у виконавчому провадженні.

З часу набуття прокурором статусу учасника виконавчого прова-дження (тобто винесення постанови про відкриття виконавчого про-вадження) у прокурора виникають відповідні повноваження.

Повноваження прокурора у виконавчому провадженні можна ви-значити за трьома критеріями:

по-перше, як учасник виконавчого провадження він використо-вує права сторони, передбачені ст. 19 Закону України «Про виконавче провадження»;

по-друге, у разі встановлення ознак кримінального правопору-шення, відповідно до ст. 23 Закону України «Про прокуратуру», він вносить дані до ЄРДР;

по-третє, прокурор бере участь у розгляді судами справ, пов’язаних з виконанням судового рішення (відстрочка, розстрочка, зміна спо-собу виконання тощо).

Прокурор як учасник виконавчого провадження має такі права, визначені у ст. 19 Закону України «Про виконавче провадження»:

1) право ознайомлюватися з матеріалами виконавчого провадження.Таким правом прокурор користується з метою визначення своє-

часності і законності винесення державним виконавцем докумен-тів та здійснення ним виконавчих дій під час виконання судового рішення.

Ознайомлення з матеріалами виконавчого провадження відбува-ється за клопотанням прокурора до державного виконавця у відпо-відному органі виконавчої служби в тому обсязі, у якому необхідно прокурору. Користуючись правом на ознайомлення з документа-ми, зосередженими у виконавчому провадженні, прокурор повинен з’ясувати наступне:

– чи дотримуються строки винесення державним виконавцем по-станови про відкриття виконавчого провадження;

104


– чи своєчасно направляються державним виконавцем копії поста-нов про відкриття виконавчого провадження сторонам та прокурору;

– чи всі передбачені законом заходи вживаються державним вико-навцем з метою забезпечення повного виконання судового рішення, включаючи опис майна боржника, накладення арешту на його майно;

– чи вживаються заходи щодо розшуку боржників та їх майна;– чи виконуються всі необхідні виконавчі дії;– чи відповідають закону прийняті державним виконавцем акти та

процесуальні рішення;– чи на законних підставах зупиняються виконавчі провадження

і відкладаються виконавчі дії, а також закінчуються виконавчі про-вадження.

Прокурору слід враховувати, що під час виконання рішень дер-жавний виконавець має право на безпосередній доступ до інформації боржників, про їхнє майно, доходи та кошти, у тому числі конфіден-ційної, яка міститься в державних базах даних і електронних реєстрах (ст. 18 Закону України «Про виконавче провадження»). Від повноти користування виконавцем вказаною електронною базою залежать своєчасність та ефективність виконання судового рішення, на що прокурор має звернути увагу.

Отже, право прокурора на ознайомлення із матеріалами виконав-чого провадження є важливим у його діяльності як учасника такого провадження, оскільки дає можливість своєчасно реагувати на неза-конні рішення, дії або бездіяльність посадових осіб державної вико-навчої служби (далі – ДВС);

2) прокурор має право робити копії та виписки з матеріалів ви-конавчого провадження. Для цього він звертається до державного ви-конавця з усним клопотанням або з письмовою заявою – до керівника відповідного відділу ДВС.

Крім того, прокурор має право знімати копії з документів вико-навчого провадження з метою оскарження бездіяльності державно-го виконавця, наприклад, у випадку нездійснення останнім заходів щодо накладення арешту на майно та грошові кошти боржника.

За неможливості (технічній) зняти копії з документів виконавчого провадження прокурор робить з них виписки;

105


3) право заявляти відводи у випадках, передбачених Законом Украї ни «Про виконавче провадження».

Відвід може бути заявлений виконавцю, експерту, спеціалісту, суб’єкту оціночної діяльності – суб’єкту господарювання, перекладачу.

У разі виявлення обставин, передбачених ч. 4 ст. 5 Закону, вико-навець зобов’язаний заявити самовідвід та повідомити про це стя-гувача. З тих самих підстав відвід виконавцю може бути заявлений стягувачем, боржником або їхніми представниками (ст. 23 Закону).

Так, державний (приватний) виконавець не може виконувати рі-шення, якщо:

1) боржником або стягувачем є сам виконавець, близькі йому осо-би, пов’язані з ним особи;

2) боржником або стягувачем є особа, яка перебуває у трудових відносинах з таким виконавцем;

3) виконавець, близька йому особа або особа, яка перебуває з ви-конавцем у трудових відносинах, має реальний або потенційний кон-флікт інтересів;

4) сума стягнення за виконавчим документом з урахуванням сум за виконавчими документами, що вже перебувають на виконанні у приватного виконавця, перевищує мінімальний розмір страхової суми за договором страхування цивільно-правової відповідальності такого приватного виконавця.

Відвід має бути вмотивованим, викладеним у письмовій формі та може бути заявлений у будь-який час до закінчення виконавчого провадження. Він оформлюється заявою, яку розглядає відповідний керівник органу державної виконавчої служби, якому підпорядкову-ється виконавець, і розглядається у строк до 5-ти робочих днів з дня її надходження, після чого виноситься постанова. Зазначена поста-нова може бути оскаржена учасниками виконавчого провадження у 10-денний строк, встановлений цим Законом.

У разі відводу державного виконавця виконавчий документ пере-дається у встановленому порядку іншому державному виконавцеві або іншому органу державної виконавчої служби;

4) право доступу до автоматизованої системи виконавчого про-вадження.

106


Для забезпечення ефективності виконавчого провадження, своє-часного та повного виконання рішень запроваджено автоматизацію процедури виконання рішень шляхом електронної реєстрації доку-ментів, повного фіксування процесуальних рішень та виконавчих дій в автоматизованій системі.

Порядок функціонування, надання інформації та умови доступу до автоматизованої системи визначені Положенням про автоматизо-вану систему виконавчого провадження, затвердженим наказом Мі-ністерства юстиції України від 5 серпня 2016 року за № 2432/5.

За допомогою ідентифікаторів доступу, які містяться в постановах про відкриття виконавчих проваджень, прокурор може використову-вати дані з автоматизованої системи виконавчого провадження;

5) право оскаржувати рішення, дії або бездіяльність державного ви-конавця з питань виконавчого провадження.

Таке право прокурора виникає з моменту отримання винесеного державним виконавцем процесуального документа, здійснення ним незаконної дії чи бездіяльності.

Під час ознайомлення з виконавчими провадженнями прокурора-ми виявляються численні порушення, що допускаються державними виконавцями під час здійснення їх примусового виконання. Харак-терними порушеннями в діяльності державних виконавців є несвоє-часність та неповнота отримання інформації щодо майнового стану боржника, відсутність контролю за надходженням інформації за за-питами державного виконавця, недотримання вимог закону щодо систематичності здійснення перевірок, спрямованих на виявлення ра-хунків боржника, рухомого та нерухомого майна, його майнових прав, отримання інформації про доходи боржника. Найбільш поширеними є порушення державними виконавцями строків, визначених ч. 8 ст. 48 Закону України «Про виконавче провадження». Мають місце також ви-падки невжиття ними заходів до звернення стягнення на доходи борж-ника (заробітну плату, пенсію, стипендію та ін.) у разі їх встановлення.

Ознайомившись із матеріалами виконавчого провадження та встановивши факти неправомірних рішень, дій або бездіяльності державного виконавця, прокурор має право оскаржити їх у порядку, визначеному ст. 74 Закону України «Про виконавче провадження».

107


Рішення та дії (бездіяльність) державного виконавця, посадових осіб органів державної виконавчої служби щодо виконання судового рішення можуть бути оскаржені прокурором протягом 10-ти робо-чих днів з дня, коли він дізнався або повинен був дізнатися про певні порушення виконавчого провадження, а рішення виконавця про від-кладення проведення виконавчих дій – протягом 3-х робочих днів.

Прокурор, використовуючи право на оскарження, визначає пред-мет оскарження, яким є рішення, дії (процесуальні) або бездіяльність державного виконавця. Скарга у виконавчому провадженні подаєть-ся виключно в письмовій формі та має містити реквізити, передбаче-ні ч. 4 ст. 74 Закону України «Про виконавче провадження».

Прокурор повинен орієнтуватися на можливість відомчого оскар-ження рішень державного виконавця у вказаний строк, оскільки цим Законом не передбачено його поновлення. Саме така форма реагу-вання застосовується найчастіше, оскільки вона обумовлює більшу оперативність та не передбачає сплати судового збору, як у випадку судового оскарження.

Проте наявність можливості реагування в порядку відомчого контролю не позбавляє права прокурора оскаржувати рішення, дії чи бездіяльність державного виконавця до суду. Зазначені скарги пода-ються до того суду, який видав виконавчий документ. Пропущений з поважних причин строк для подання скарги може бути поновлено судом (ст. 449 ЦПК України, ст. 441 ГПК України).

При здійсненні представництва інтересів держави в суді з питань виконавчого провадження прокурорам необхідно керуватися норма-ми процесуального законодавства відповідно до виду судочинства, у якому здійснюється розгляд справи, а також положеннями норма-тивно-правових актів спеціального законодавства, що регулює спірні правовідносини;

6) право надавати додаткові матеріали.Прокурор має право надавати до матеріалів виконавчого прова-

дження додаткові документи, які впливають на своєчасність та по-вноту виконання судового рішення. Наприклад, під час пред’явлення позову, з метою його забезпечення, прокурор отримав інформацію про наявність майна боржника (колишнього відповідача), у тому чис-

108


лі яке перебуває в оренді або у використанні інших осіб. Тому про-курор може долучити до виконавчого провадження цю інформацію;

7) право заявляти клопотання.Під час здійснення виконавчого провадження прокурор може за-

являти клопотання до державного виконавця з проханням про озна-йомлення з матеріалами виконавчого провадження, надання копій документів, залучення спеціалістів до участі у проведенні виконавчих дій. За необхідності він може клопотати про ініціювання заходів до зміни способу і порядку виконання рішення, звернення стягнення на майно боржника тощо.

Клопотання, як і заява, належать до процесуальних документів, з якими прокурор звертається до державного виконавця. Щодо кло-потань, то ні процесуальне законодавство, ні законодавство про ви-конавче провадження не передбачають вичерпний їх перелік, оскіль-ки вони спрямовані на реалізацію права вимоги та доведення.

Як правило, клопотання передбачає вимоги, звернені до держав-ного виконавця, про вчинення певних процесуальних дій, тому в них має бути вступна, описова, мотивувальна та резолютивна частини. Однак описова та мотивувальна частини в різних клопотаннях мо-жуть бути різними залежно від того, на досягнення яких результатів спрямовано ці клопотання; резолютивна (прохальна) частина повин-на містити висновок або клопотання.

У більшості випадків клопотання подається до державного ви-конавця в письмовій формі, але може бути і усним (наприклад, для ознайомлення з матеріалами виконавчого провадження);

8) право брати участь у вчиненні виконавчих дій.Прокурор, як і сторони виконавчого провадження, має право бра-

ти участь у таких виконавчих діях: при описі та арешті майна боржни-ка, описі майна боржника і передачі його на відповідальне зберігання, проведенні державним виконавцем огляду приміщень та сховищ, що належать боржнику або зайняті ним, повернення земельної ділянки чи іншого державного або комунального майна тощо;

9) право надавати усні та письмові пояснення.Під час здійснення виконавчого провадження прокурор має право

давати пояснення, які містять виклад тих обставин, що можуть впли-

109


нути на ту чи іншу виконавчу дію. Надання таких пояснень має від-повідати предмету виконавчих дій державного виконавця або інших учасників виконавчого провадження.

Пояснення, наприклад, можуть надаватися у випадках, коли дер-жавний виконавець ставить запитання, що виникають зі змісту нада-них прокурором документів, до матеріалів виконавчого провадження тощо;

10) прокурор має право заперечувати проти клопотань інших учасників виконавчого провадження.

Прокурор також користується іншими правами, наданими законом.

Перед зверненням до державного виконавця із заявою про від-криття виконавчого провадження прокурор повинен обов’язково з’ясувати важливі для виконавчого процесу питання, а саме:

1) дотримання встановлених ст. 12 Закону України «Про виконав-че провадження» строків пред’явлення виконавчого документа до виконання.

Важливого значення набувають строки щодо пред’явлення виконав-чих документів до виконання, оскільки їх пропуск призводить до нега-тивних наслідків – повернення виконавчого документа без виконання.

До примусового виконання можуть бути пред’явлені наступні ви-конавчі документи: посвідчення комісій по трудових спорах та вико-навчі документи, за якими стягувачем є держава або державний ор-ган, – протягом трьох місяців; інші виконавчі документи – протягом трьох років (ст. 12 Закону).

Для прокурора передбачено тримісячний строк пред’явлення до примусового виконання судового рішення, оскільки прокурор здій-снює представництво інтересів держави (в особі державного органу) в суді та у виконавчому провадженні.

У випадку пропущення строку пред’явлення виконавчого доку-мента до виконання прокурор має право звернутися із заявою про поновлення такого строку до суду, який видав виконавчий документ, або до суду за місцем виконання (ст. 12 Закону);

2) відповідність виконавчого документа вимогам ст. 4 Закону України «Про виконавче провадження».

110


Прокурор, отримавши виконавчий документ у суді, повинен обов’язково звернути увагу на вимоги, які пред’являються до нього.

Зокрема, виконавчий лист, що видається судом на підставі рішен-ня, яке набрало законної сили, за формою має відповідати вимогам закону (ст. 4 Закону). А саме – виконавчий документ повинен містити:

– назву документа, дату видачі та найменування органу, прізвище, ім’я, по батькові та посаду посадової особи, яка його видала;

– дату прийняття і номер рішення, за яким видано виконавчий документ;

– повне найменування (для юридичних осіб) або прізвище, ім’я та, за наявності, по батькові (для фізичних осіб) стягувача і боржника, їх місцезнаходження (для юридичних осіб) або адресу місця проживан-ня чи перебування (для фізичних осіб), дату народження боржника – фізичної особи;

– ідентифікаційний код юридичної особи стягувача та боржника (за наявності) в Єдиному державному реєстрі юридичних осіб, фізич-них осіб – підприємців та громадських формувань; реєстраційний номер облікової картки платника податків або серію та номер паспор-та (для фізичних осіб, які через свої релігійні переконання в установ-леному порядку відмовилися від прийняття реєстраційного номера облікової картки платника податків та повідомили про це відповід-ний контролюючий орган і мають відмітку в паспорті) боржника (для фізичних осіб – платників податків);

– резолютивну частину рішення, що передбачає заходи примусо-вого виконання рішень;

– дату набрання рішенням законної сили (крім рішень, що підляга-ють негайному виконанню);

– строк пред’явлення рішення до виконання.У виконавчому документі можуть зазначатися інші дані (якщо

вони відомі суду чи іншому органу (посадовій особі), що видав ви-конавчий документ), які ідентифікують стягувача та боржника чи можуть сприяти примусовому виконанню рішення, зокрема, місце роботи боржника – фізичної особи, місцезнаходження майна борж-ника, реквізити рахунків стягувача і боржника, номери їх засобів зв’язку та адреси електронної пошти.

111


Виконавчий документ підписується уповноваженою посадовою особою із зазначенням її прізвища та ініціалів і скріплюється печат-кою. Скріплення виконавчого документа печаткою із зображенням Державного Герба України є обов’язковим, якщо орган (посадова особа), який його видав, згідно із законом зобов’язаний мати таку печатку.

При отриманні виконавчого документа прокурор як учасник вико-навчого провадження повинен уважно його переглянути і з’ясувати, чи відповідає він встановленій формі, чи не містить помилок (напри-клад, неправильна адреса боржника, неправильна або нечітко зазна-чена резолютивна частина тощо), і тільки після цього звертати до виконання. У випадку наявності помилки прокурор звертається до суду, який видав виконавчий документ, із заявою про виправлення помилки;

3) пред’явлення виконавчого документа до відповідного органу, який здійснює виконання судових рішень.

Місцем виконання рішення згідно з вимогами, встановленими ст. 24 Закону України «Про виконавче провадження», є: місце про-живання, перебування, роботи боржника або за місцезнаходженням його майна. У разі якщо боржник є юридичною особою, то виконання провадиться за місцезнаходженням його постійно діючого органу або майна. Право вибору місця виконання рішення суду належить про-курору як учаснику виконавчого провадження.

Прокурор, звертаючись із заявою про примусове виконання рі-шення відповідно до ст. 26 вказаного Закону, встановлює підвідо-мчість конкретного органу виконання виконавчого документа.

Підвідомчість виконавчих проваджень органам примусового ви-конання рішень врегульована ст. 25 Закону та п. 4 Інструкції з органі-зації примусового виконання рішень, затвердженої наказом Міністер-ства юстиції України від 2 квітня 2012 року № 512/5 (у редакції наказу Міністерства юстиції України від 29 вересня 2016 року № 2832/5, за-реєстрованої в Мін’юсті 30 вересня 2016 року за № 1302/29432).

112


5.3. Діяльність прокурора у виконавчому провадженні

Виконання судового рішення залежить від своєчасності звернен-ня виконавчого документа до органів державної виконавчої служби (ДВС) та ініціювання його примусового виконання.

Відповідно до п. 2 ч. 1 ст. 26 Закону України «Про виконавче про-вадження» прокурори мають право звертатися до відповідного орга-ну ДВС із заявою про примусове виконання рішення та подальшим ефективним використанням прав сторони виконавчого проваджен-ня. Зокрема, клопотати перед державним виконавцем про накладен-ня арешту на майно та кошти боржника й оголошення заборони на його відчуження, а також за наявності інформації про майно борж-ника вчасно повідомляти виконавця.

Відомості про наявне у боржника майно можна отримати з Дер-жавного реєстру прав на нерухоме майно, доступ до якого мають і органи прокуратури на підставі Порядку доступу до Державного реєстру речових прав на нерухоме майно, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 25 грудня 2015 року № 1127.

Враховуючи положення ст. 26 Закону України «Про виконавче провадження», з метою якнайшвидшого поновлення порушених інте-ресів держави прокурору необхідно одразу після набрання рішенням законної сили або закінчення строку, встановленого у разі відстрочки чи розстрочки виконання рішення отримувати в суді виконавчий до-кумент та пред’являти його до виконання. Прокурори, які здійснюва-ли представництво інтересів держави в суді, зобов’язані у найкорот-ші строки передавати працівникам, які згідно з розподілом обов’язків відповідають за представництво при виконанні судових рішень у від-повідній прокуратурі, виконавчі документи та примірники судових рішень, які набрали законної сили.

У зв’язку із законодавчими змінами з моменту функціонування Єдиної судової інформаційно-телекомунікаційної системи (ст. 431 ЦПК України, ст. 327 ГПК України, ст. 372 КАС України) виконавчі листи будуть викладатися в електронній формі та вноситися до Єди-ного державного реєстру виконавчих документів, а їхні копії (текст), що містять інформацію про веб-адресу такого документа у вказано-

113


му реєстрі, надсилатимуться стягувачу на його офіційну електронну адресу, а в разі її відсутності – рекомендованим чи цінним листом.

Згідно з Перехідними положеннями нових процесуальних кодек-сів до дня функціонування Єдиного державного реєстру виконав-чих документів оформлення і видача виконавчих документів здій-снюватимуться в паперовій формі судом, який ухвалив рішення, та за правилами, які діють після набрання чинності кодексами (тобто з 15 грудня 2017 року).

Прокурорам також слід звертати увагу на те, що при ухвален-ні судового рішення не за місцезнаходженням прокуратури, яка пред’явила позов, виконавчі документи необхідно отримувати про-курору, який забезпечував участь у суді, та невідкладно направляти їх прокурору за місцем виконання рішення для подальшого звернен-ня до виконання та здійснення контролю за його виконанням (п. 14 галузевого наказу Генерального прокурора України від 28 травня 2015 року № 6гн «Про організацію роботи органів прокуратури щодо представництва інтересів громадянина або держави в суді та їх захис-ту при виконанні судових рішень»).

Разом із тим під час виконання судових рішень виникають проб-леми, які призводять до збільшення тривалості цієї процедури.

Так, державні виконавці на підставі ч. 4 ст. 4 вказаного Закону по-вертають виконавчі документи без прийняття до виконання у разі не-відповідності виконавчого документа вимогам, передбаченим у ч. 1 ст. 4 цього Закону. В таких випадках прокурору необхідно вживати заходів щодо усунення недоліків та повторного пред’явлення вико-навчого документа до органу ДВС.

Наступною проблемою є повернення стягувачу виконавчого до-кумента у випадку несплати ним авансового внеску. Оскільки в ч. 2 ст. 26 Закону України «Про виконавче провадження» чітко визначено перелік рішень та коло стягувачів, серед яких є державні органи, що звільняються від його сплати, судами напрацьована відповідна судо-ва практика.

Зокрема, Господарський суд Вінницької області ухвалою від 6 квіт-ня 2017 року в справі № 902/473/16, залишеною в силі Рівненським апе-ляційним господарським судом (постанова від 25 травня 2017 року),

114


відмовив у задоволенні скарги прокурору, який виступав в інтересах Вінницької міської ради в особі комунального підприємства. Із цим погодився Вищий господарський суд у своїй постанові від 21 серпня 2017 року. Суди дійшли висновку, що комунальне підприємство, як і його засновник, не є державними органами і тому не звільнені від сплати авансового внеску.

Інша ситуація виникла при розгляді скарги прокурора в інтере-сах держави в особі Фонду комунального майна Сєвєродонецької міської ради. Задовольняючи скаргу прокурора на дії державного ви-конавця, Господарський суд Луганської області в ухвалі від 11 січня 2018 року у справі № 913/689/17 зазначив, що стягувач відповідно до ч. 1 ст. 11 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» є виконавчим органом міської ради, оскільки має делеговані держа-вою повноваження щодо забезпечення надходження коштів від від-чуження об’єктів комунальної власності до міського бюджету, веде облік надходжень по об’єктах і джерелах надходжень, контролює стан оплати вартості об’єктів відчуження тощо та звільняється від сплати авансового внеску.

Враховуючи наведену судову практику, прокурору необхідно по-вно обґрунтовувати свої вимоги, викладені у скарзі на дії чи бездіяль-ність державного виконавця.

Особливої уваги потребують питання забезпечення виконання судових рішень у разі порушення стосовно боржників справ про бан-крутство або визнання їх банкрутами.

На практиці мають місце випадки, коли поза увагою прокурорів залишаються питання додержання законності у справах про банкрут-ство боржників. Інколи підтверджені судовими рішеннями вимоги у справах за позовами прокурорів не включаються до реєстру вимог кредиторів і, як наслідок, стягнення цих коштів унеможливлюється.

Тому доцільно здійснювати постійний моніторинг оголошень щодо порушення справ про банкрутство боржників на офіційному веб-сайті органу судової влади.

Слід підкреслити, що ефективне виконання судових рішень може бути забезпечено при належній організації роботи прокурора ще на стадії пред’явлення позову. У зв’язку з цим необхідно: правильно

115


формулювати позовні вимоги, особливо в тих випадках, коли йдеться про «витребування майна» або «зобов’язання його повернути»; пра-вильно визначати суб’єкта, якому належить право вимоги (позива-ча), та з’ясовувати його статус; чітко зазначати перелік майна, що під-лягає поверненню, та елементи його ідентифікації або індивідуальні ознаки (наприклад, місце розташування земельної ділянки, її площа, кадастровий номер, нормативно-грошова оцінка тощо); з’ясовувати обставини, що можуть надалі перешкоджати виконанню судового рі-шення; вживати заходів щодо забезпечення позовних вимог.

Таким чином, з метою ефективного виконання судових рішень прокурору необхідно здійснювати належним чином контроль за їх виконанням, отримувати від державного виконавця інформацію про стан виконання виконавчих документів та своєчасно реагувати на по-рушення законодавства з боку органів ДВС.

За наявності обставин, що можуть свідчити про вчинення кримі-нального правопорушення під час виконавчого провадження, проку-рор зобов’язаний внести відповідні відомості до Єдиного реєстру до-судових розслідувань та розпочати розслідування чи з дотриманням правил підслідності передати наявні матеріали до органу досудового розслідування і доручити проведення досудового розслідування.

Кримінальна відповідальність у сфері виконання судових рішень застосовується, зокрема, за: умисне невиконання вироку, рішення, ухвали, постанови суду, що набрали законної сили, або перешко-джання їх виконанню (ст. 382 КК України); незаконні дії щодо май-на, на яке накладено арешт або яке описано чи підлягає конфіскації (ст. 388 КК України); невиконання або неналежне виконання особою, якій доручено зберігання чи охорона чужого майна, своїх обов’язків, якщо це спричинило тяжкі наслідки для власника майна (ст. 197 КК України); завідомо неправдивий висновок експерта під час здійснен-ня виконавчого провадження, завідомо неправдивий звіт оцінюва-ча про оцінку майна під час здійснення виконавчого провадження (ст. 384 КК України).

До найпоширеніших кримінально караних діянь, які вчиняють-ся виконавцями, можна віднести незаконне звільнення з-під арешту майна боржників, умисні фальсифікації матеріалів виконавчих про-

116


ваджень. Зокрема, складання актів про відсутність у боржників май-на, на яке може бути звернено стягнення, з метою штучного збіль-шення кількості завершених у зв’язку з цим виконавчих проваджень.

Кримінальне провадження є дієвим важелем впливу на боржників та значною мірою може збільшити шанси реального виконання судо-вого рішення.

117



1. Учасники виконавчого провадження та їх правовий статус.2. Повноваження прокурора у виконавчому провадженні.3. Які проблеми виникають під час виконання судових рішень?4. Документи реагування прокурора на виявлені порушення у ви-

конавчому провадженні.

118

Список рекомендованих джерел:1. Про виконавче провадження: Закон України від 2 червня 2016 року

№ 1404-VIII // Офіційний портал Верховної Ради України [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://zakon0.rada.gov.ua/laws/show/1404-19

2. Про органи та осіб, які здійснюють примусове виконання судових рі-шень і рішень інших органів: Закон України від 2 червня 2016 року № 1403-VIII // Офіційний портал Верховної Ради України [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://zakon5.rada.gov.ua/laws/show/1403-19

3. Про прокуратуру: Закон України від 14 жовтня 2014 року № 1697-VII // Офіційний портал Верховної Ради України [Електронний ресурс]. – Ре-жим доступу: http://zakon2.rada.gov.ua/laws/show/1697-18

4. Про внесення змін до Конституції України (щодо правосуддя): Закон України від 2 червня 2016 року № 1401-VIII // Офіційний портал Вер-ховної Ради України [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://zakon2.rada.gov.ua/laws/show/1401-19

5. Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини: Закон України від 23 лютого 2006 року № 3477-IV // Офі-ційний портал Верховної Ради України [Електронний ресурс]. – Режим доступу: zakon.rada.gov.ua/go/3477-15

6. Про гарантії держави щодо виконання судових рішень: Закон України від 5 червня 2012 року № 4901-VI // Офіційний портал Верховної Ради України [Електронний ресурс]. – Режим доступу: zakon.rada.gov.ua/go/4901-17

7. Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративно-го судочинства України та інших законодавчих актів: Закон України від 3 жовтня 2017 року № 2147/VIII // Голос України. – 2017. – 28 листопа-да. – №№ 221/222. – С. 3–78.

8. З організації примусового виконання рішень: Інструкція, затверджена наказом Міністерства юстиції України 2 квітня 2012 року № 512/5 (у ре-дакції наказу Міністерства юстиції України від 29 вересня 2016 року № 2832/5). Зареєстровано в Міністерстві юстиції України 30 вересня 2016 року за № 1302/29432 // Офіційний портал Верховної Ради України [Електронний ресурс]. – Режим доступу: zakon.rada.gov.ua/go/z0489-12

9. Про встановлення видів та розмірів витрат виконавчого провадження: наказ Міністерства юстиції України від 29 вересня 2016 року № 2830/5, зареєстрований у Міністерстві юстиції України 30 вересня 2016 року за № 1300/29430 // Офіційний портал Верховної Ради України [Електрон-ний ресурс]. – Режим доступу: zakon.rada.gov.ua/go/z1300-16


119

10. Участь прокурора у виконавчому провадженні: навч. посіб. / С.О. Белі-кова, О.В. Драган. – Київ: Національна академія прокуратури України, 2016. – 142 с.

11. Белікова С. Виконавче провадження: порівняльно-правовий аналіз за-конодавства України та Болгарії / С. Белікова, В. Попова // Вісник На-ціональної академії прокуратури України. – 2017. –№ 4.


120

Частина ІІ ПРЕДСТАВНИЦТВО ПРОКУРОРОМ ІНТЕРЕСІВ

ДЕРЖАВИ В ОКРЕМИХ СФЕРАХ

Розділ 1 Представницька діяльність прокурора

у сфері земельних відносин

1.1. Загальні засади використання в Україні права власності на землю та здійснення прокурором процесуального представництва у цій сфері

Згідно з приписами ст.ст. 13, 14 Конституції України земля є об’єктом права власності Українського народу та основним націо-нальним багатством, що перебуває під особливою охороною держа-ви. У Земельному кодексі України (ЗК України) передбачається, що до земель України належать усі землі в межах її території, в тому числі острови та землі, зайняті водними об’єктами.

За даними Державної служби України з питань геодезії, картогра-фії та кадастру, земельний фонд України становить 60,3 млн га, або майже 6% території Європи. У його структурі домінують сільсько-господарські угіддя, які займають 70% площі усієї території краї-ни – 42,7 млн га. При цьому показник площі сільськогосподарських земель у розрахунку на одну особу є найвищим серед європейських країн і становить 0,9 га (загальноєвропейський середній показник – 0,4 гектара).

Відповідно до ст. 2 ЗК України земельні відносини – це суспільні відносини щодо володіння, користування і розпорядження землею. Об’єктами земельних відносин є землі в межах території України, зе-мельні ділянки та права на них, у тому числі на земельні частки (паї).

Земельні відносини, що виникають при використанні надр, лісів, вод, а також рослинного і тваринного світу, атмосферного повітря, регулюються ЗК України, нормативно-правовими актами про надра,

121

Розділ 1. Представницька діяльність прокурора у сфері земельних відносин

ліси, води, рослинний і тваринний світ, атмосферне повітря, якщо вони не суперечать цьому Кодексу (ст. 3 ЗК України).

Згідно з земельним законодавством землі України за основним цільовим призначенням поділяються на такі категорії: землі сіль-ськогосподарського призначення; землі житлової та громадської за-будови; землі природно-заповідного та іншого природоохоронного призначення; землі оздоровчого призначення; землі рекреаційного призначення; землі історико-культурного призначення; землі лісо-господарського призначення; землі водного фонду, землі промисло-вості, транспорту, зв’язку, енергетики, оборони та іншого призна-чення. Віднесення земель до тієї чи іншої категорії, зміна цільового призначення земельних ділянок здійснюються на підставі рішень ор-ганів державної влади та органів місцевого самоврядування відповід-но до їх повноважень (ст. 20 ЗК України).

Земля в Україні може перебувати в державній, комунальній та при-ватній власності. За загальним правилом землі за межами населених пунктів належать до земель державної власності, а в межах населених пунктів – до комунальної власності, крім земельних ділянок, переда-них у приватну власність.

Для більш поглибленого розуміння видів земель за формою влас-ності важливо пам’ятати, що до земель державної власності, які не можуть передаватися у приватну власність, належать землі лісогос-подарського призначення, землі водного фонду за межами населених пунктів, землі під об’єктами природно-заповідного фонду, історико-культурного та оздоровчого призначення, що мають особливу еколо-гічну, оздоровчу, наукову, естетичну та історико-культурну цінність, крім земель, що знаходяться в колективній власності, якщо інше не передбачено законом.

У державній власності перебувають також землі Національної ака-демії наук України, національних галузевих академій наук; землі під об’єктами державної власності; землі атомної енергетики; землі під державними залізницями; землі оборони; землі, які зазнали радіоак-тивного забруднення внаслідок Чорнобильської катастрофи.

Зміст права власності на землю розкривається у ч. 1 ст. 78 ЗК Украї-ни, відповідно до якої право власності на землю – це право володіти,

122

Частина ІІ. ПРЕДСТАВНИЦТВО ПРОКУРОРОМ ІНТЕРЕСІВ ДЕРЖАВИ В ОКРЕМИХ СФЕРАХ

користуватися і розпоряджатися земельними ділянками. У Кодексі також визначено, що земельна ділянка як об’єкт права власності – це частина земної поверхні з установленими межами, певним місцем розташування, з визначеними щодо неї правами. Право власності на земельну ділянку поширюється в її межах на поверхневий (ґрун-товий) шар, водні об’єкти, ліси, багаторічні насадження, які на ній знаходяться, якщо інше не встановлено законом та не порушує прав інших осіб, а також на простір, що знаходиться над та під поверхнею ділянки на висоту і на глибину, необхідні для зведення житлових, ви-робничих та інших будівель і споруд (ст. 79 ЗК України).

Повноваження органів виконавчої влади, органів місцевого само-врядування щодо передачі земельних ділянок у власність або в корис-тування визначені ст. 122 ЗК України та іншими нормативно-право-вими актами. Так, сільські, селищні, міські ради передають земельні ділянки у власність або в користування із земель комунальної влас-ності відповідних територіальних громад для всіх потреб. Обласні, районні ради передають земельні ділянки у власність або в користу-вання з відповідних земель спільної власності територіальних громад для всіх потреб. Районні державні адміністрації на їхній території пе-редають земельні ділянки із земель державної власності у власність або в користування у межах сіл, селищ, міст районного значення для всіх потреб та за межами населених пунктів для: ведення водного гос-подарства; будівництва об’єктів, пов’язаних з обслуговуванням жи-телів територіальної громади району (шкіл, закладів культури, ліка-рень, підприємств торгівлі тощо). Обласні державні адміністрації на їхній території передають земельні ділянки із земель державної влас-ності у власність або в користування у межах міст обласного значен-ня та за межами населених пунктів, а також земельні ділянки, що не входять до складу певного району, або у випадках, коли районна дер-жавна адміністрація не утворена, для всіх потреб. Державна служба України з питань геодезії, картографії та кадастру та її територіальні органи на місцях передають земельні ділянки сільськогосподарського призначення державної власності.

У цьому контексті зауважимо, що питання розпорядження мис-ливськими угіддями належить до компетенції обласних та район-

123


них рад (ст. 9 Закону України «Про мисливське господарство та полювання»).

Із положень ст. 122 ЗК України, ст. 1 Закону України «Про рибне господарство, промислове рибальство та охорону водних біоресур-сів», ст. 25 Закону України «Про тваринний світ» та ст. 51 Водного кодексу України (ВК України) вбачається, що питання передачі зе-мель водного фонду для ведення рибного господарства належить до компетенції обласних державних адміністрацій, оскільки понят-тя «водне господарство» та «рибне господарство» не є тотожними. Так, відповідно до змісту постанови Верховної Ради України від 14 січня 2000 року № 1390 «Про Концепцію розвитку водного гос-подарства України» водне господарство – галузь, завданням якої є забезпечення потреб населення і народного господарства у водних ресурсах, збереження, охорона та відтворення водного фонду, попе-редження шкідливої дії вод і ліквідація її наслідків. Згідно зі ст. 1 Закону України «Про рибне господарство, промислове рибальство та охорону водних біоресурсів» рибне господарство – галузь економіки, завданнями якої є вивчення, охорона, відтворення, вирощування, використання водних біоресурсів, їх вилучення (добування, вилов, збирання), реалізація та переробка з метою одержання харчової, тех-нічної, кормової, медичної та іншої продукції, а також забезпечення безпеки мореплавства суден флоту рибної промисловості. У ч. 1 ст. 51 ВК України передбачено, що в користування на умовах оренди для рибогосподарських потреб, культурно-оздоровчих, лікувальних, ре-креаційних, спортивних і туристичних цілей, проведення науково- дослідних робіт можуть надаватися водосховища (крім водосховищ комплексного призначення), ставки, озера та замкнені природні водойми.

Аналогічний правовий висновок (у частині розмежування пов-новажень райдержадміністрацій та облдержадміністрацій і понять «водне господарство» та «риборозведення») викладено в постанові Вищого господарського суду України від 24 лютого 2015 року у справі № 913/1086/14.

З огляду на особливий правовий режим земель України на орга-ни державної влади, органи місцевого самоврядування покладено

124


обов’язок забезпечити набуття і реалізацію прав на землю громадян, юридичних осіб, територіальних громад та держави, а також раціо-нальне використання і охорону земель.

Сьогодні державну політику в галузі земельних відносин реалізу-ють такі центральні органи виконавчої влади: Міністерство аграрної політики та продовольства України, Міністерство екології та при-родних ресурсів України, Державна служба України з питань геодезії, картографії та кадастру, Державне агентство лісових ресурсів Украї-ни, Державне агентство рибного господарства України, Державна служба України з питань безпечності харчових продуктів та захисту споживачів, Державне агентство водних ресурсів України, Державне агентство України з управління зоною відчуження, Державна служба геології та надр України, Державна екологічна інспекція України та їх територіальні органи на місцях.

Зокрема, відповідно до постанови Кабінету Міністрів України від 14 січня 2015 року № 15 «Про Державну службу України з питань гео-дезії, картографії та кадастру» Держгеокадастр реалізує державну по-літику у сфері державного нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі у частині дотримання земельного законодавства, викорис-тання та охорони земель усіх категорій і форм власності, родючос-ті ґрунтів. Цей орган є розпорядником великого обсягу інформації у сфері земельних відносин. У базі даних Державного земельного кадастру знаходяться відомості про державну реєстрацію земельних ділянок та обмежень у використанні земель, про цільове призначен-ня, кількісну та якісну характеристику земель, їх оцінку, розподіл між власниками та користувачами.

Стратегією удосконалення механізму управління в сфері викорис-тання та охорони земель сільськогосподарського призначення дер-жавної власності та розпорядження ними, затвердженою постановою Кабінету Міністрів України від 7 червня 2017 року № 413, передбача-ється, що Держгеокадастр та його територіальні органи зобов’язані: перевіряти стан використання сіножатей, пасовищ та перелогів з метою виявлення фактів їх незаконного розорювання; забезпечи-ти розірвання договорів оренди земель сільськогосподарського при-значення державної власності, які укладені з порушенням вимог за-

125


конодавства, зокрема у разі заниження нормативної грошової оцінки або несплати орендної плати у строки, встановлені у договорі.

Постановою Кабінету Міністрів України від 22 листопада 2017 року № 890 «Про внесення змін до деяких постанов Кабінету Міністрів України» внесено зміни до Типового договору оренди землі, за-твердженого постановою Кабінету Міністрів України від 3 березня 2004 року № 220, що передбачають: фіксацію в договорі оренди показ-ників якісних характеристик ґрунтового покриву земельної ділянки на момент її передачі в оренду; відшкодування орендодавцю – власнику земельної ділянки збитків у разі погіршення якості ґрунтового покриву орендованої земельної ділянки або приведення її у непридатний для ви-користання за цільовим призначенням стан; встановлення строку ви-плати орендної плати за користування земельною ділянкою та посилен-ня відповідальності у разі її несвоєчасної виплати (штраф, пеня).

Згідно з цією постановою внесено зміни до Положення про Держав-ний фонд документації із землеустрою, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 17 листопада 2004 року № 1553, від-повідно до якого переліки документацій із землеустрою в електрон-ній формі, що включені до Державного фонду, із зазначенням кодів документації із землеустрою та їх назв підлягають оприлюдненню на офіційному веб-сайті Держгеокадастру.

За новими правилами, встановленими у ч. 6 ст. 26 Закону України від 18 січня 2018 року № 2269-VIII «Про приватизацію державного і комунального майна», приватизація окремо стоячої будівлі, розта-шованої на земельній ділянці, яка перебуває в оренді або постійному користуванні третьої особи, є підставою для дострокового припи-нення договору оренди з такою третьою особою (припинення її пра-ва постійного користування) в частині земельної ділянки, необхідної для обслуговування і використання приватизованого об’єкта за при-значенням. Власник такої земельної ділянки зобов’язаний укласти договір оренди з покупцем об’єкта приватизації, що є окремо стоя-чою будівлею, відповідно до Земельного кодексу України, у тримісяч-ний строк з моменту реєстрації покупцем права власності на об’єкт приватизації. Якщо права користування такою земельною ділянкою не оформлено або така земельна ділянка не перебуває у користуванні

126


жодної особи, власник земельної ділянки вживає заходів для передачі в оренду покупцю об’єкта приватизації земельної ділянки в части-ні, необхідній для обслуговування і використання приватизованого об’єкта за призначенням, у шестимісячний строк з моменту реєстра-ції покупцем права власності на об’єкт приватизації.

На виконання постанови Кабінету Міністрів України від 7 лютого 2018 року № 105 «Про проведення загальнонаціональної (всеукраїн-ської) нормативної грошової оцінки земель сільськогосподарського призначення та внесення змін до деяких постанов Кабінету Міністрів України» забезпечення проведення загальнонаціональної норматив-ної грошової оцінки земель сільськогосподарського призначення по-кладено на Міністерство аграрної політики та продовольства і Дер-жавну службу з питань геодезії, картографії та кадастру.

Об’єктом оцінки є землі сільськогосподарського призначення не-залежно від форми власності в межах території природно-сільсько-господарських районів (у тому числі гірських природно-сільськогос-подарських районів) Автономної Республіки Крим, областей, крім земель сільськогосподарського призначення в межах населених пунк-тів, оцінка яких проводиться відповідно до Методики нормативної грошової оцінки земель населених пунктів, затвердженої постановою Кабінету Міністрів України від 23 березня 1995 року № 213. Розрахун-ки під час проведення оцінки на тимчасово окупованій території та на території окремих районів, міст, селищ і сіл, де органи державної влади тимчасово не здійснюють свої повноваження, та у населених пунктах, що розташовані на лінії зіткнення, здійснюються за наявни-ми вихідними даними.

Нормативна грошова оцінка земельних ділянок здійснюється для визначення розміру земельного податку, державного мита при міні, спадкуванні та даруванні земельних ділянок, орендної плати за земельні ділянки державної та комунальної власності, втрат сіль-ськогосподарського і лісогосподарського виробництва, вартості земельних ділянок площею понад 50 га для розміщення відкритих спортивних і фізкультурно-оздоровчих споруд, а також при розробці показників та механізмів економічного стимулювання раціонального використання і охорони земель.

127


Експертна грошова оцінка земельних ділянок та прав на них про-водиться з метою визначення вартості об’єкта оцінки. Цей вид гро-шової оцінки використовується при здійсненні цивільно-правових або господарських договорів щодо земельних ділянок та прав на них.

Нормативну грошову оцінку земельних ділянок проводять юри-дичні особи, які є розробниками документації із землеустрою.

Експертну грошову оцінку земельних ділянок здійснюють суб’єкти оціночної діяльності у сфері оцінки земель відповідно до вимог законів України «Про оцінку земель» і «Про оцінку майна, майнових прав і про-фесійну оціночну діяльність в Україні», а також інших нормативно- правових актів.

Важливими є законодавчі новели щодо здійснення заходів держав-ного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, запрова-джені на підставі Закону України від 7 грудня 2017 року № 2246-VIII «Про Державний бюджет України на 2018 рік». Згідно з цими змінами розширено перелік підстав для проведення позапланових заходів дер-жавного нагляду (нагляду). Зокрема, встановлено, що за попереднім погодженням з Державною регуляторною службою відповідні заходи можуть проводитися: для перевірки виконання суб’єктом господарю-вання приписів або інших розпорядчих документів щодо усунення порушень вимог законодавства, виданих за результатами проведен-ня попереднього заходу органом державного нагляду; захисту навко-лишнього природного середовища та забезпечення безпеки держави відповідно до критеріїв, затверджених Кабінетом Міністрів України, а також у разі настання події, що має значний негативний вплив на права, законні інтереси, життя та здоров’я людини. Крім того, 23 лю-того 2018 року набрала чинності постанова Кабінету Міністрів Укра-їни від 18 грудня 2017 року № 1104 «Про затвердження переліку орга-нів державного нагляду (контролю), на які не поширюється дія Закону України „Про тимчасові особливості здійснення заходів державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності”». Згідно з цією постановою до списку органів державного нагляду (контролю), яким надано право проводити в 2018 році планові перевірки суб’єктів гос-подарської діяльності, включено, зокрема: Держархбудінспекцію та її територіальні органи; Держатомрегулювання та її територіальні орга-

128


ни; Держекоінспекцію та її територіальні органи (повноваження на-дано частково); Мінприроди; Держгеонадра; Держгеокадастр та його територіальні органи; ДСНС та її територіальні органи (повноважен-ня надано частково).

Нові правила використання земель сільськогосподарського при-значення планується запровадити відповідно до Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо вирішення питання колективної власності на землю, удосконалення правил зем-лекористування у масивах земель сільськогосподарського призначен-ня, запобігання рейдерству та стимулювання зрошення в Україні», ухваленого Верховною Радою України 10 липня 2018 року.

За даними пояснювальної записки до законопроекту, реєстр. № 6049-д, значні проблеми у використанні земель сільськогосподар-ського призначення спричиняє багаторічна законодавча неврегульо-ваність питання колективної власності на землю. Так, у ЗК України 1990 року передбачено, крім державної та приватної, також колектив-ну форму власності на землю. За правилами ст. 5 цього Кодексу таким правом були наділені колективні сільськогосподарські підприємства, сільськогосподарські кооперативи, садівничі товариства, сільсько-господарські акціонерні товариства, у тому числі створені на базі рад-госпів та інших державних сільськогосподарських підприємств. Не-зважаючи на те, що у Конституції України та ЗК України 2001 року не передбачено колективної форми власності на землю, окремі сільсько-господарські угіддя, які не були розпайовані між членами колектив-них сільськогосподарських підприємств, землі під господарськими будівлями та дворами, водними об’єктами, проектними польовими дорогами, лісосмугами та іншими захисними насадженнями тощо до-тепер залишаються у колективній власності.

За інформацією Верховної Ради України, у вказаному Законі про-ведено чітке розмежування правового статусу земель під польовими дорогами, всередині масиву земель сільськогосподарського призна-чення та польовими дорогами, які обмежують самі масиви. Надано можливості фізичним та юридичним особам використовувати зе-мельні ділянками під лісосмугами та іншими захисними насаджен-нями на праві оренди без проведення земельних торгів. Закріплено

129


право землекористувача, який використовує значну частину земель масиву, на одержання в оренду земель під польовими дорогами. Вста-новлено обов’язковість оновлення нормативної грошової оцінки землі при проведенні інвентаризації масиву земель сільськогосподар-ського призначення з передачею повноважень щодо її затвердження сільським, селищним, міським радам.

1.2. Обґрунтування представництва прокуратурою інтересів держави у спорах про витребування земельних ділянок з приватної власності

Діяльність прокурора поза межами кримінальної юстиції має публічно-правовий характер, що зумовлює додаткові вимоги до про-фесійності прокурорів. Тому надзвичайно важливим є забезпечення повноти та правильності обґрунтування прокурором представни-цтва інтересів держави у спорах про витребування земельних діля-нок, переданих у приватну власність із земель державної чи кому-нальної власності на підставі незаконних рішень органів державної влади чи органів місцевого самоврядування.

Це питання потребує системного аналізу положень ст. 1 Першо-го протоколу до Конвенції про захист прав людини і основополож-них свобод 1950 року, ратифікованого Законом України від 17 липня 1997 року № 475/97-ВР, відповідно до якої кожна фізична або юри-дична особа має право мирно володіти своїм майном. Ніхто не може бути позбавлений своєї власності інакше як в інтересах суспільства і на умовах, передбачених у законі й загальних принципах міжнарод-ного права.

Розуміння змісту міжнародно-правових норм та їх практичне за-стосування відбувається через практику (рішення) Європейського суду з прав людини (ЄСПЛ), яка згідно зі ст. 17 Закону України від 23 лютого 2006 року № 3477-IV «Про виконання рішень та застосу-вання практики Європейського суду з прав людини» застосовується судами як джерело права.

У своїх рішеннях ЄСПЛ постійно наголошує на необхідності до-тримання «справедливого балансу» при втручанні держави в право

130


на мирне володіння майном, зокрема у справах: «Суханов та Ільченко проти України» від 26 вересня 2014 року, «East/West Alliance Limited проти України» від 23 січня 2014 року, «Сєрков проти України» від 7 липня 2011 року, «Щокін проти України» від 14 жовтня 2010 року, «Кечко проти України» від 8 листопада 2005 року, «Трегубенко про-ти України» від 2 листопада 2004 року, «Спорронг і Льоннрот проти Швеції» від 23 вересня 1982 року, «Джеймс та інші проти Сполуче-ного Королівства» від 21 лютого 1986 року, «Колишній король Греції та інші проти Греції» від 23 листопада 2000 року, «Булвес АД проти Болгарії» від 22 січня 2009 року.

Заслуговує на увагу рішення ЄСПЛ у справі «Кривенький проти України» від 16 лютого 2017 року (заява № 43768/07), яке набуло ста-тусу остаточного у другому кварталі 2017 року. За висновком ЄСПЛ, заявника у 2006 році було позбавлено права власності на земельну ділянку (пай) без надання відповідної компенсації чи іншого виду належного відшкодування, чим допущено порушення ст. 1 Першо-го протоколу (захист права власності) до Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року. Суд зобов’язав державу сплатити 10 000 євро відшкодування матеріальної, моральної шкоди та додатково суму будь-яких податків, що можуть нараховуватися.

У практиці ЄСПЛ напрацьовано три критерії, які слід оцінювати при втручанні держави в право особи на мирне володіння майном, а саме: чи є втручання законним; чи переслідує воно «суспільний», «публічний» інтерес; чи є такий захід (втручання в право на мирне володіння майном) пропорційним визначеним цілям. Таким чином, втручання держави у право власності особи повинно бути пропор-ційним визначеним цілям та здійснюватися на підставі закону з ме-тою забезпечення «суспільного», «публічного» інтересу, який може передбачати «державний» інтерес.

За змістом правової позиції Верховного Суду України щодо витре-бування земельних ділянок із чужого незаконного володіння (поста-нова від 29 червня 2016 року в справі № 6-1376цс16) правовідносини, пов’язані з вибуттям земель із державної чи комунальної власності, становлять «суспільний», «публічний» інтерес, а рішення органу ви-конавчої влади або органу місцевого самоврядування, на підставі

131


якого земельна ділянка вибула з державної чи комунальної власнос-ті, такому суспільному інтересу не відповідає. Отже, за загальним правилом, вибуття земель із державної чи комунальної власності на підставі незаконних рішень відповідних органів державної влади, місцевого самоврядування (якщо таке буде встановлено) становить «суспільний», «публічний» інтерес, що допускає можливість застосу-вання прокурорами представницьких повноважень у зв’язку з пору-шенням законних інтересів держави.

При цьому варто наголосити, що обґрунтування прокурором кри-теріїв втручання держави в право особи на мирне володіння майном, у тому числі встановлення «справедливого балансу» між інтересами суспільства та держави і приватним інтересом фізичної особи – це питання конкретних обставин кожної окремої справи.

1.3. Предметна підсудність вирішення земельних спорів судом

Відповідно до ч. 1 ст. 158 ЗК України земельні спори вирішуються судами, органами місцевого самоврядування та центральним орга-ном виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земель-них відносин.

За новими правилами, визначеними у п. 1 ч. 1 ст. 19 КАС Украї-ни, юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно- правових спорах, зокрема щодо оскарження рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів) суб’єктів влад-них повноважень, їх дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів у законі встановлено інший порядок судового провадження.

Альтернативної підсудності адміністративних справ немає. За ч. 2 ст. 20 КАС України усі справи, крім обмеженого переліку, підсудні окружним адміністративним судам.

Предметна юрисдикція адміністративних судів розмежовується передусім залежно від предмета спору, а не суб’єктного складу сто-рін. Згідно з положеннями ч. 1 ст. 21 КАС України позивач може за-явити кілька вимог в одній позовній заяві, якщо вони пов’язані між собою. Так, адміністративним судом розглядаються вимоги про від-

132


шкодування шкоди, заподіяної протиправними рішеннями, діями чи бездія льністю суб’єкта владних повноважень, якщо вони заявлені в одному провадженні з вимогою вирішити публічно-правовий спір.

Для визначення предметної підсудності адміністративних справ за позовами прокурора вирішальне значення має статус прокурора у справі – позивач чи представник сторони. Якщо прокурор само-стійно звернувся до суду, то такі справи підсудні окружним адміні-стративним судам, оскільки позивач відповідно до обсягу наданих йому повноважень є посадовою особою органу державної влади. Якщо прокурор звернувся до суду як законний представник, то пред-метну підсудність таких справ необхідно визначати з урахуванням статусу особи, яку він представляє. Такий висновок зробив Верхов-ний Суд у постанові від 26 січня 2018 року в справі № 810/2509/17 за позовом прокурора про визнання протиправним та скасування рі-шення органу місцевого самоврядування, прийнятого всупереч ви-могам ст.ст. 88, 89 Водного кодексу України, ст.ст. 60, 61 Земельного кодексу України.

Варто звернути увагу, що ненормативні правові акти суб’єктів владних повноважень вичерпують свою дію фактом їхнього виконан-ня, а тому вимоги про визнання таких рішень недійсними мають роз-глядатися в порядку цивільного або господарського судочинства.

Наприклад, Великою Палатою Верховного Суду залишено без за-доволення касаційну скаргу позивача на ухвалу Київського апеляцій-ного адміністративного суду, оскаржену з підстав порушення правил предметної підсудності (постанова від 14 березня 2018 року у справі № К/9901/5888/18 (363/2449/14-а)). Скасовуючи постанову суду пер-шої інстанції та закриваючи провадження у справі, суд апеляційної інстанції виходив з того, що предмет спору безпосередньо пов’язаний із реалізацією права власності (користування) на земельну ділянку, тобто існує спір про право цивільне.

Згідно з правовою позицією Київського апеляційного адміністра-тивного суду справу не належить розглядати в порядку адміністра-тивного судочинства, оскільки між сторонами виник спір про право власності на земельну ділянку (позивач вважає, що сільська рада пе-редала іншій особі частину земельної ділянки, яка є його власністю),

133


а тому зазначена справа підлягає розгляду в порядку цивільного су-дочинства. На думку позивача, справа належить до юрисдикції адмі-ністративного суду, оскільки предметом позову є рішення сільської ради як суб’єкта владних повноважень.

Велика Палата Верховного Суду погодилася із рішенням суду апеляційної інстанції з огляду на те, що у відносинах, які склалися між учасниками справи, сільська рада як власник землі вільна у ви-борі суб’єкта щодо передачі земельної ділянки в приватну власність у встановленому законом порядку та не здійснює при цьому владні управлінські функції. Предметом позову є саме перевірка правиль-ності формування волі однієї зі сторін стосовно розпорядження зем-лею та передачі відповідних прав на неї, що не є предметом розгляду за правилами КАС України (у редакції, чинній на час прийняття рі-шення).

Згідно з приписами ч. 1 ст. 20 ГПК України господарські суди роз-глядають справи у спорах, що виникають у зв’язку зі здійсненням гос-подарської діяльності, та інші справи у визначених законом випадках. Таким чином, предметна юрисдикція господарських судів передбачає участь у спірних земельних відносинах суб’єкта господарської діяль-ності.

Варто зауважити, що за висновком Великої Палати Верховно-го Суду, викладеним у постанові від 13 березня 2018 року (справа № 306/2004/15-ц), надання у власність або оренду земельної ділянки не залежить від наявності у фізичної особи статусу підприємця. Фі-зична особа, яка є власником земельної ділянки, має право викорис-товувати її для здійснення підприємницької діяльності. Наявність у фізичної особи статусу підприємця не свідчить про те, що з момен-ту її державної реєстрації як фізичної особи – підприємця вона висту-пає в такому статусі у всіх правовідносинах, зокрема і щодо набуття права власності та права оренди на земельну ділянку.

Предметна юрисдикція господарських судів залежить від харак-теру спірних відносин, тобто чи є вони приватно-правовими, чи публічно- правовими.

Господарським судам підвідомчі лише справи у спорах, що вини-кають із земельних відносин приватноправового характеру, тобто

134


з відносин, врегульованих нормами цивільного або господарського права і пов’язаних зі здійсненням сторонами цивільних або інших майнових прав на земельні ділянки на засадах рівності.

У порядку господарського судочинства вирішенню підлягають такі категорії спорів:

– щодо набуття, здійснення та припинення прав юридичних осіб, фізичних осіб – підприємців, територіальних громад та держави на земельні ділянки (крім спорів, передбачених у ч. 1 ст. 16 Закону Украї-ни «Про відчуження земельних ділянок, інших об’єктів нерухомого майна, що на них розміщені, які перебувають у приватній власності, для суспільних потреб чи з мотивів суспільної необхідності»);

– пов’язані із захистом права на земельні ділянки (в тому числі відновлення порушеного права третьої особи, яка на підставі рішень державних органів або органів місцевого самоврядування претендує на спірну земельну ділянку);

– про визнання незаконними рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади та органів місцевого самоврядування з питань пе-редачі земельних ділянок у власність чи надання їх у користування, припинення права власності на земельні ділянки, вилучення цих ді-лянок з користування і про зобов’язання названих органів залежно від характеру спору виконати певні дії, як цього вимагають приписи чинного законодавства;

– про повернення самовільно зайнятих земельних ділянок;– про усунення перешкод у користуванні земельною ділянкою;– пов’язані з набуттям, зміною та припиненням права користуван-

ня чужою земельною ділянкою для забудови (суперфіцій), для сіль-ськогосподарських потреб (емфітевзис);

– про встановлення, зміну та припинення земельного сервітуту;– що виникають з укладення, зміни, розірвання, виконання догово-

ру оренди земельних ділянок, інших договорів користування земель-ними ділянками, в тому числі спори про стягнення заборгованості з орендної плати за договорами на користування земельною ділянкою;

– про стягнення шкоди, зокрема й упущеної вигоди, завданої по-рушеннями прав власників, у тому числі держави та територіальних громад, і користувачів земельних ділянок;

135


– інші спори, пов’язані з правами і охоронюваними законом інте-ресами суб’єктів господарювання та інших юридичних осіб на зе-мельні ділянки.

Згідно з вимогами ч. 1 ст. 19 ЦПК України суди розглядають у по-рядку цивільного судочинства справи, що виникають, зокрема із цивільних і земельних правовідносин, крім справ, розгляд яких здій-снюється в порядку іншого судочинства.

Критеріями предметної юрисдикції цивільних справ є, по-перше, наявність у них спору про право цивільне (справи за позовами, що виникають із будь-яких правовідносин, крім випадків, коли такі справи розглядаються за правилами іншого судочинства), по-друге, суб’єктний склад учасників справи.

На практиці нерідко виникають труднощі у визначенні правової кваліфікації земельного спору – чи має він публічно-правовий харак-тер, чи є спором про право цивільне.

За загальними правилами, господарські суди розглядають справи у земельних спорах, що виникають у зв’язку зі здійсненням господар-ської діяльності, а всі інші – в порядку цивільного судочинства, крім спорів, щодо оскарження рішень (нормативно-правових актів чи ін-дивідуальних актів) суб’єктів владних повноважень, їх дій чи безді-яльності, вирішення яких віднесено до компетенції адміністративних судів (справи у публічно-правових спорах).

1.4. Методологічні засади застосування прокурором представницьких повноважень у сфері земельних відносин

Представницька діяльність у сфері земельних відносин на сучасно-му етапі є пріоритетним напрямом роботи органів прокуратури, що потребує системного підходу до забезпечення ефективності реалізації прокурорами своїх повноважень поза межами кримінальної юстиції.

З метою здійснення представницької діяльності у земельній сфері прокурорам необхідно отримувати відомості про наявність підстав для застосування представницьких повноважень.

Відповідно до ст. 23 Закону України від 25 червня 1991 року № 1264-XII «Про охорону навколишнього природного середовища»

136


для обліку кількісних, якісних та інших характеристик природних ресурсів, обсягу, характеру та режиму їх використання ведуться дер-жавні кадастри природних ресурсів. Однак вичерпний перелік відпо-відних кадастрів у цьому Законі відсутній.

Законодавчі положення щодо правового режиму земель дають змогу виокремити такі державні кадастри: Державний земельний ка-дастр, Державний лісовий кадастр, Державний водний кадастр, Дер-жавний кадастр родовищ і проявів корисних копалин, Державний ка-дастр природних територій курортів, Державний кадастр територій та об’єктів природно-заповідного фонду, Містобудівний кадастр.

Важливим є опрацювання прокурорами даних Державного зе-мельного кадастру, що становить єдину державну геоінформаційну систему відомостей про землі, розташовані в межах державного кор-дону України, їх цільове призначення, обмеження у їх використанні, а також дані про кількісну і якісну характеристику земель, їх оцінку, про розподіл земель між власниками та користувачами (ст. 1 Закону України від 7 липня 2011 року № 3613-VI «Про Державний земельний кадастр»).

Відомості Державного земельного кадастру оприлюднюються на офіційному веб-сайті центрального органу виконавчої влади, що реа лізує державну політику у сфері земельних відносин. У відкри-тому доступі відображаються дані, зокрема, про: кадастрові номери земельних ділянок; межі земельних ділянок; цільове призначення зе-мельних ділянок; розподіл земель між власниками і користувачами (форма власності, вид речового права); обмеження у використанні земель та земельних ділянок; нормативну грошову оцінку земель та земельних ділянок.

Отримані відомості щодо стану використання територій та виду угідь у складі земель або конкретної земельної ділянки можуть бути перевірені на інформаційних порталах «Публічна кадастрова кар-та України» (map.land.gov.ua), «Google Планета Земля» (http://www.panoramio.com), Google Марs (http://maps.google.com.ua), Wikimapia (http://wikimapia.org).

Основним джерелом інформації для моніторингу земельних від-носин є дані адміністративної та державної статистичної звітності

137


з обліку земель. До 1 січня 2016 року облік кількості та якості земель здійснювався на підставі наказу Державного комітету статистики України від 5 листопада 1998 року № 377 «Про затвердження форм державної статистичної звітності з земельних ресурсів та Інструкції з заповнення державної статистичної звітності з кількісного обліку земель (форми №№ 6-зем, 6а-зем, 6б-зем, 2-зем)». Найбільш витре-буваною була форма 6-зем «Звіт про наявність земель та розподіл їх за власниками землі, землекористувачами, угіддями та видами еконо-мічної діяльності» як основа для визначення нормативної грошової оцінки земель. Нові облікові форми звітності затверджені наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-кому-нального господарства України від 30 грудня 2015 року № 337 «Про затвердження форм адміністративної звітності з кількісного облі-ку земель (форми №№ 11-зем, 12-зем, 15-зем, 16-зем) та Інструкцій щодо їх заповнення». У цьому наказі зобов’язано Державну службу України з питань геодезії, картографії та кадастру забезпечити пере-несення даних державної статистичної звітності з кількісного обліку земель (форми №№ 6-зем, 6а-зем, 6б-зем, 2-зем) до адміністратив-ної звітності з кількісного обліку земель (форми №№ 11-зем, 12-зем, 15-зем, 16-зем). Зокрема, адміністративна звітність з кількісного обліку земель № 16-зем (річна) «Звіт про землі та земельні ділянки за власни-ками та угіддями» відображає кількість власників, кількість і площу зе-мельних ділянок, що перебувають у власності фізичних та юридичних осіб, за видами земельних угідь. Зазначена форма звітності складається окремо для кожного виду цільового призначення земель.

Проведення моніторингу земельних відносин запроваджено в Україні з метою досягнення прозорості цих відносин, поєднання в одній інформаційній системі даних центральних органів виконавчої влади щодо кількісного обліку земель та земельних ділянок, вирішен-ня земельних спорів. Результати моніторингу викладено у першому статистичному щорічнику «Моніторинг земельних відносин в Украї-ні. 2014–2015», з яким можна ознайомитися на офіційному веб-сайті Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру (http://land.gov.ua/wp-content/uploads/2016/03/Моніторинг-земельних відносин.-Статистичний-щорічник._1.pdf).

138


Державна служба України з питань геодезії, картографії та када-стру постійно оприлюднює інформацію про результати проведення конкурсу з відбору виконавців землевпорядних та оціночних робіт, оголошення про проведення земельних торгів із зазначенням дати та переліку лотів, а також повідомлення про результати торгів за кож-ним лотом.

Направлення на адресу органів державної влади, органів місцево-го самоврядування, інших суб’єктів владних повноважень листів про витребування інформації можливе лише у порядку, визначеному в ч. 4 ст. 23 Закону України «Про прокуратуру», та виключно з метою встановлення наявності підстав для представництва інтересів держа-ви в суді. Такі листи повинні стосуватися лише конкретних фактів, які можуть свідчити про порушення або загрозу порушення закон-них інтересів держави у земельній сфері.

Важливим чинником ефективної реалізації прокуратурою консти-туційної функції представництва інтересів держави у сфері земель-них відносин є встановлення наявності підстав для застосування представницьких повноважень у порядку взаємодії прокурорів, які здійснюють представницьку діяльність, із прокурорами – процесу-альними керівниками у кримінальних провадженнях з цих питань.

Під час здійснення представницької діяльності можуть бути ви-користані з урахуванням законодавчих змін: рекомендації щодо ор-ганізації прокурором представництва в суді інтересів держави щодо використання земель оборони, схвалені науково-методичною ра-дою при Національній академії прокуратури України (протокол від 27 травня 2016 року); методичні рекомендації щодо захисту проку-ратурою інтересів громадян і держави в галузі земельних відносин, схвалені науково-методичною радою при Генеральній прокуратурі України (протокол від 24 травня 2013 року); методичні рекомендації щодо здійснення представницької діяльності у сфері земельних від-носин, пов’язаних із веденням сільськогосподарського виробництва, схвалені науково-методичною радою при Генеральній прокуратурі України (протокол від 24 жовтня 2014 року).

В умовах сьогодення поширеними є факти протиправного вико-ристання та/або відчуження особливо цінних земель, земель сіль-

139


ськогосподарського призначення, земель водного фонду, земель лісо-господарського призначення.

До основних категорій позовів у галузі земельних відносин, які мо-жуть пред’являтись прокурорами до суду, належать такі:

– визнання незаконними (недійсними) рішень, дій чи бездіяльнос-ті органів державної влади та органів місцевого самоврядування з пи-тань передачі земельних ділянок у власність чи надання їх у користу-вання, припинення права власності на земельні ділянки, вилучення цих ділянок з користування;

– визнання недійсними державних актів про право власності на землю або сертифікатів на земельну частку (пай);

– визнання недійсними, зміну чи розірвання правочинів стосовно земельних ділянок (зокрема, договорів оренди землі у зв’язку із сис-тематичною несплатою орендної плати);

– припинення права користування земельною ділянкою (зокрема, у випадку використання землі не за цільовим призначенням тощо);

– стягнення заборгованості з орендної плати за договорами орен-ди землі державної та комунальної форм власності;

– усунення перешкод у користуванні земельною ділянкою, у тому числі шляхом знесення самовільно побудованих споруд;

– витребування земельних ділянок з чужого незаконного володіння;– звільнення самовільно зайнятих земельних ділянок;– відшкодування збитків, завданих самовільним зайняттям зе-

мельних ділянок, нецільовим використанням землі, зняттям ґрун-тового покриву (родючого шару ґрунту) без спеціального дозволу, безоплатним користуванням землею (без правовстановлюючих доку-ментів), забрудненням, засміченням земель;

– відшкодування втрат сільськогосподарського та лісогосподар-ського призначення;

– визнання спадщини (на земельну частку (пай)) відумерлою.За інформацією Генеральної прокуратури України, у 2017 році за

позовами прокурорів у сфері земельних відносин задоволено вимоги та добровільно сплачено 8,6 млрд грн. Реально виконано судових рі-шень сумою 7,8 млрд грн. Площа повернутих земель та земель, неза-конне надання яких попереджено, становить 98 тис. гектарів.

140


Зокрема, судом розірвано договір довгострокового користування та повернуто постійному користувачу лісову земельну ділянку вартіс-тю 8 млн грн в урочищі «Коблево» на березі Чорного моря, яку всупе-реч встановленим заборонам та обмеженням щодо будівництва будь- яких об’єктів у межах пляжної зони моря забудовано торговельно- розважальними комплексами.

Заслуговує на увагу позитивна практика захисту прокуратурою інтересів держави, порушених під час надання у власність та корис-тування земель сільськогосподарського призначення. Наприклад, су-дом визнано недійсним договір виробництва сільськогосподарської продукції, укладений між державним підприємством Національної академії аграрних наук України та приватним підприємством. Суд дійшов висновку, що вказаний договір не містить ознак ні договору про спільну діяльність, ні договору про надання послуг, ні зміша-ного договору, його укладено з метою приховання договору оренди земельної ділянки. Таким чином, за своєю правовою природою він становить удаваний правочин відповідно до ст. 235 ЦК України. Із рі-шенням суду першої інстанції погодились суди апеляційної та каса-ційної інстанцій.

Необхідно зазначити про позитивну судову практику стягнення на користь органів місцевого самоврядування збитків у виді упуще-ної вигоди, завданих суб’єктами господарювання внаслідок викорис-тання земельних ділянок без правовстановлюючих документів під придбаними у власність об’єктами нерухомого майна. Зокрема, по-становами Судової палати у господарських справах Верховного Суду України від 28 січня 2015 року у справі № 3-210гс14 та від 30 листопа-да 2016 року у справі № 904/5857/14 встановлено, що завдані відпо-відачами збитки у виді неодержаної орендної плати за землю підляга-ють відшкодуванню на підставі ст.ст. 22, 1166 ЦК України та ст. 224 ГК України. При цьому вказано, що за змістом ст. 124 ЗК України та ст. 16 Закону України «Про оренду землі» передача в оренду земельних ді-лянок, що перебувають у державній або комунальній власності, здій-снюється на підставі рішення відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування згідно з їх повноваженнями, визначеними у законі, чи договору купівлі-продажу права оренди

141


земельної ділянки (у разі продажу права оренди) шляхом укладення договору оренди земельної ділянки.

У ст.ст. 152, 156, 157 ЗК України передбачено, що власник земель-ної ділянки або землекористувач може вимагати усунення будь-яких порушень його прав на землю, навіть якщо ці порушення не пов’язані з позбавленням права володіння земельною ділянкою, і відшкоду-вання завданих збитків. Власникам землі та землекористувачам від-шкодовуються збитки, заподіяні внаслідок, зокрема, неодержання доходів за час тимчасового невикористання земельної ділянки. Від-повідно до п. 3 Порядку визначення та відшкодування збитків влас-никам землі та землекористувачам, затвердженого постановою Кабі-нету Міністрів України від 19 квітня 1993 року № 284, відшкодуванню підлягають збитки власників землі та землекористувачів, у тому числі орендарів, включаючи і неодержані доходи, якщо вони обґрунтовані.

У разі самовільного зайняття земельної ділянки розмір заподіяної шкоди визначається відповідно до Методики визначення розміру шкоди, заподіяної внаслідок самовільного зайняття земельних діля-нок, використання земельних ділянок не за цільовим призначенням, зняття ґрунтового покриву (родючого шару ґрунту) без спеціально-го дозволу, затвердженої постановою Кабінету Міністрів України від 25 липня 2007 року № 963, а не за нормами Порядку визначення та відшкодування збитків власникам землі та землекористувачам.

Згідно з приписами ст. 1 Закону України «Про державний кон троль за використанням та охороною земель» самовільним зайняттям зе-мельної ділянки є будь-які дії, які свідчать про фактичне використан-ня земельної ділянки за відсутності відповідного рішення органу ви-конавчої влади чи органу місцевого самоврядування про її передачу у власність або надання у користування (оренду) чи за відсутності вчиненого правочину щодо такої земельної ділянки, за винятком дій, які відповідно до закону є правомірними.

Цікавою є правова позиція Верховного Суду України, викладена в постанові від 7 червня 2016 року у справі № 820/3507/15, відпо-відно до якої отримання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки не означає позитивного рішен-ня про надання її у власність чи користування, а відтак не поро-

142


джує наслідків для потенційного власника чи користувача земельної ділянки.

Правильне застосування прокурором представницьких повнова-жень з метою відшкодування збитків, завданих власникам землі чи землекористувачам внаслідок самовільного зайняття або нецільово-го використання земельних ділянок, передбачає обрання належного способу захисту цивільних прав.

Відповідно до ст. 16 ЦК України, ст. 152 ЗК України способами за-хисту цивільних прав у сфері земельних правовідносин може бути як примусове припинення прав на земельну ділянку (ст.ст. 140, 143–146 ЗК України), так і визнання недійсними угод (ст. 152 ЗК України, ст. 215 ЦК України) із застосуванням реституції або віндикації у разі витребування земельної ділянки (ст.ст. 387, 388 ЦК України), а також визнання недійсним акта органу виконавчої влади чи місцевого са-моврядування та державного акта на право власності на земельну ді-лянку, виданих на підставі незаконних рішень. У разі неправомірного отримання особою земельної ділянки вона не набуває права власнос-ті на таку ділянку, а тому не набуте особою право власності не може бути припинено відповідно до ст. 140 ЗК України.

За висновком Верховного Суду України, викладеним у постанові Судових палат у цивільних та господарських справах від 29 жовтня 2014 року у справі № 6-152цс14, способи захисту прав, передбачені у ст.ст. 140, 143–146, 152 ЗК України та ст.ст. 215, 216, 387, 388 ЦК Украї-ни, є різними за своєю сутністю й характером, а тому їх обов’язкове одночасне застосування законом не передбачено.

Для обрання належного способу захисту інтересів держави у зе-мельній сфері доцільно враховувати правові висновки, викладені в постановах Верховного Суду України від 11 листопада 2014 року у справі № 21-405а14, від 30 вересня 2015 року у справі № 553гс-15, від 6 вересня 2015 року у справі № 6-664цс15, а також у постанові Ви-щого господарського суду України від 22 березня 2016 року у справі № 906/690/15, згідно з якими самостійний позов про визнання неза-конними та скасування рішень органів місцевого самоврядування про передачу земельних ділянок не виконує функції захисту поруше-ного права, оскільки їх скасування не породжує наслідки для влас-

143


ника чи орендаря земельної ділянки. Тому зазначені рішення слід оскаржувати в комплексному поєднанні з вимогами про визнання не-дійсними правовстановлюючих документів, виданих власникам землі чи землекористувачам.

Таким чином, з метою ефективної реалізації представницьких пов новажень у земельній сфері прокурор має вивчити судову прак-тику розгляду відповідної категорії земельних спорів, обґрунтувати наявність порушення або загрози порушення інтересів держави та довести, що орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб’єкт владних повноважень, до компетенції якого відне-сені відповідні повноваження, не здійснює або неналежним чином здійснює захист інтересів держави.

144



1. З яких джерел прокурор може отримати інформацію для засто-сування представницьких повноважень у земельній сфері?

2. В особі яких органів може здійснюватися представництво про-курором інтересів держави в суді у сфері земельних відносин?

3. Які категорії позовів можуть бути пред’явлені прокурором на цьому напрямі?

4. Як визначається юрисдикція суду у сфері земельних правовід-носин?

5. Які проблеми постають у роботі органів прокуратури при здійсненні представництва інтересів держави в суді з цих питань?

145


Список рекомендованих джерел:1. Конституція України: прийнята на п’ятій сесії Верховної Ради Украї-

ни 28 червня 1996 року // Відомості Верховної Ради України. – 1996. – № 30. – Ст. 141.

2. Про внесення змін до Конституції України (щодо правосуддя): Закон України від 2 червня 2016 року № 1401-VIII // Офіційний вісник Украї-ни. – 2016. – № 51. – Ст. 1799.

3. Земельний кодекс України: Закон України від 25 жовтня 2001 року № 2768-III [Елект ронний ресурс]. – Режим доступу: http://zakon3.rada.gov.ua/laws/show/2768-14/page

4. Господарський кодекс України: Закон України від 16 січня 2003 року № 436-ІV // Відомості Верховної Ради України. – 2003. – № 18. – Ст. 144.

5. Кодекс України про надра: Закон України від 27 липня 1994 року № 132/94-ВР [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://zakon3.rada.gov.ua/laws/show/132/94

6. Лісовий кодекс України: Закон України від 21 січня 1994 року № 3852-XII [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://zakon3.rada.gov.ua/laws/show/3852

7. Цивільний кодекс України: Закон України від 18 березня 2003 року № 435-IV // Відомості Верховної Ради України. – 2003. – №№ 40–44. – Ст. 356.

8. Про прокуратуру: Закон України від 14 жовтня 2014 року № 1697-VII [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://zakon5.rada.gov.ua/laws/show/1697-188

9. Про судоустрій і статус суддів: Закон України від 2 червня 2016 року № 1402-VIII // Офіційний веб-сайт Верховної Ради України [Елект ронний ресурс]. – Режим доступу: http://zakon5.rada.gov.ua/laws/show/1402-19

10. Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративно-го судочинства України та інших законодавчих актів: Закон України від 3 жовтня 2017 року № 2147-VIII // Офіційний вісник України. – 2017. – № 96. – Ст. 2921.

11. Про судовий збір: Закон України від 8 липня 2011 року № 3674-VI // Ві-домості Верховної Ради України. – 2012. – № 14. – Ст. 87.

12. Про державний контроль за використанням та охороною земель: Закон України від 19 червня 2003 року № 963-IV [Електронний ресурс]. – Ре-жим доступу: http://zakon5.rada.gov.ua/laws/show/963-15

13. Про охорону земель: Закон України від 19 червня 2003 року № 962-IV [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://zakon2.rada.gov.ua/laws/show/962-15/page

146


14. Про оцінку земель: Закон України від 11 грудня 2003 року № 1378-IV [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://zakon5.rada.gov.ua/laws/show/1378-15

15. Про меліорацію земель: Закон України від 14 січня 2000 року № 1389-XIV [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://zakon0.rada.gov.ua/laws/show/1389-14/page2

16. Про Державний земельний кадастр: Закон України від 7 липня 2011 року № 3613-VI [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://zakon5.rada.gov.ua/laws/show/3613-17/page3

17. Про землеустрій: Закон України від 22 травня 2003 року № 858-IV [Елект ронний ресурс]. – Режим доступу: http:/zakon2.rada.gov.ua//laws

18. Про оренду землі: Закон України від 6 жовтня 1998 року № 161-ХІV [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http:/zakon2.rada.gov.ua//laws

19. Про порядок виділення в натурі (на місцевості) земельних ділянок влас-никам земельних часток (паїв): Закон України від 5 червня 2003 року № 899-IV [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://zakon3.rada.gov.ua/laws/show/899-15

20. Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері госпо-дарської діяльності: Закон України від 5 квітня 2007 року № 877-V [Елект ронний ресурс]. – Режим доступу: http://zakon4.rada.gov.ua/laws/show/877-16

21. Питання передачі земельних ділянок сільськогосподарського при-значення державної власності у комунальну власність об’єднаних територіаль них громад: розпорядження Кабінету Міністрів України від 31 січня 2018 року № 60-р [Електронний ресурс]. – Режим доступу: https://www.kmu.gov.ua/ua/npas/pitannya-peredachi-1

22. Про проведення загальнонаціональної (всеукраїнської) нормативної грошової оцінки земель сільськогосподарського призначення та вне-сення змін до деяких постанов Кабінету Міністрів України: постанова Кабінету Міністрів України від 7 лютого 2018 року № 105 [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://zakon5.rada.gov.ua/laws/show/105-п

23. Про визнання такими, що втратили чинність, деяких розпоряджень Ка-бінету Міністрів України: розпорядження Кабінету Міністрів України від 14 червня 2017 року № 401-р [Електронний ресурс]. – Режим досту-пу: http://zakon2.rada.gov.ua/laws/show/401-р

24. Про оптимізацію системи центральних органів виконавчої влади: по-станова Кабінету Міністрів України від 10 вересня 2014 року № 442 [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://zakon0.rada.gov.ua/laws/show/442-2014-п

147


25. Про внесення змін до деяких постанов Кабінету Міністрів України: постанова Кабінету Міністрів України від 22 липня 2016 року № 482 // Офіційний вісник України. – 2016. – № 61. – Ст. 2078.

26. Про внесення змін до деяких постанов Кабінету Міністрів України: по-станова Кабінету Міністрів України від 28 грудня 2016 року № 1051 // Офіційний вісник України. – 2017. – № 4. – Ст. 152.

27. Про розміри та Порядок визначення втрат сільськогосподарського і лісогосподарського виробництва, які підлягають відшкодуванню: по-станова Кабінету Міністрів України від 17 листопада 1997 року № 1279 [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://zakon2.rada.gov.ua/laws/show/1279-97-п

28. Про затвердження Методики визначення розміру шкоди, заподіяної вна-слідок самовільного зайняття земельних ділянок, використання земель-них ділянок не за цільовим призначенням, зняття ґрунтового покриву (родючого шару ґрунту) без спеціального дозволу: постанова Кабінету Міністрів України від 25 липня 2007 року № 963 [Електрон ний ресурс]. – Режим доступу: http://zakon2.rada.gov.ua/laws/show/963-2007-п

29. Про визначення розміру збитків, завданих унаслідок непроведення ро-біт з рекультивації порушених земель: постанова Кабінету Міністрів України від 17 грудня 2008 року № 1098 [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://zakon3.rada.gov.ua/laws/show/1098-2008-п

30. Про Порядок визначення та відшкодування збитків власникам землі та землекористувачам: постанова Кабінету Міністрів України від 19 квітня 1993 року № 284 [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://zakon3.rada.gov.ua/laws/show/284-93-п

31. Про затвердження такс для обчислення розміру шкоди, заподіяної лісу: постанова Кабінету Міністрів України від 23 липня 2008 року № 665 [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://zakon3.rada.gov.ua/laws/show/665-2008-п

32. Про затвердження такс для обчислення розміру шкоди, заподіяної зеле-ним насадженням у межах міст та інших населених пунктів: постанова Кабінету Міністрів України від 8 квітня 1999 року № 559 [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://zakon2.rada.gov.ua/laws/show/559-п

33. Про затвердження Положення про Міністерство екології та природних ресурсів України: постанова Кабінету Міністрів України від 21 січня 2015 року № 32 [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://zakon4.rada.gov.ua/laws/show/32-2015-п

34. Про затвердження Положення про Міністерство аграрної політики та продовольства України: постанова Кабінету Міністрів України від

148


25 листопада 2015 року № 1119 [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://zakon3.rada.gov.ua/laws/show/1119-2015-п

35. Про затвердження Положення про Державне агентство лісових ре-сурсів України: постанова Кабінету Міністрів України від 8 жовтня 2014 року № 521 [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://zakon2.rada.gov.ua/laws/show/521-2014-п

36. Про Державну службу України з питань геодезії, картографії та када-стру: постанова Кабінету Міністрів України від 14 січня 2015 року № 15 [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://zakon3.rada.gov.ua/laws/show/15-2015-п

37. Про затвердження Положення про Державну екологічну інспекцію України: постанова Кабінету Міністрів України від 19 квітня 2017 року № 275 [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://zakon5.rada.gov.ua/laws/show/275-2017-п

38. Про затвердження Положення про Державну службу геології та надр України: постанова Кабінету Міністрів України від 30 грудня 2015 року № 1174 [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://zakon3.rada.gov.ua/laws/show/1174-2015-п

39. Про затвердження Інструкції з оформлення державними інспектора-ми у сфері державного контролю за використанням та охороною зе-мель і дотриманням вимог законодавства України про охорону земель матеріалів про адміністративні правопорушення: наказ Міністерства аграрної політики та продовольства України від 19 січня 2017 року № 6 [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://zakon2.rada.gov.ua/laws/show/z0173-17

40. Про затвердження Методики визначення розмірів шкоди, зумовленої забрудненням і засміченням земельних ресурсів через порушення при-родоохоронного законодавства: наказ Міністерства охорони навколиш-нього природного середовища та ядерної безпеки України від 27 жовтня 1997 року № 171 [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://zakon2.rada.gov.ua/laws/show/z0285-98

41. Про затвердження форм адміністративної звітності з кількісного обліку земель (форми №№ 11-зем, 12-зем, 15-зем, 16-зем) та Інструкцій щодо їх заповнення: наказ Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 30 грудня 2015 року № 337 // Офіційний вісник України. – 2016. – № 30. – Ст. 601.

42. Про забезпечення функціонування Державного фонду документації із землеустрою: наказ Державної служби України з питань геодезії, кар-тографії та кадастру від 12 вересня 2017 року № 184 [Електронний ре-

149


сурс]. – Режим доступу: http://land.gov.ua/info/nakaz-derzhheokadastru-vid-12-09-2017-184/

43. Про основні засади організації роботи в органах прокуратури Украї-ни: наказ Генерального прокурора України від 19 січня 2017 року № 15 [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http:// www.gp.gov.ua

44. Про удосконалення взаємодії структурних підрозділів з питань пред-ставництва інтересів держави в судах: наказ виконувача обов’язків Ге-нерального прокурора України від 30 квітня 2016 року № 171 [Електрон-ний ресурс]. – Режим доступу: http:// www.gp.gov.ua

45. Про організацію роботи органів прокуратури щодо представництва інте-ресів громадянина або держави в суді та їх захисту при виконанні судових рішень: наказ Генерального прокурора України від 28 травня 2015 року № 6гн [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://www.gp.gov.ua

46. Гаврилюк М. Захист інтересів громадян і держави в галузі земельних відносин потребує втілення нових форм та методів прокурорської дія-льності / М. Гаврилюк // Вісник прокуратури. – 2011. – № 6. – С. 15–20.

47. Драган О. Реалізація прокурором прав учасника виконавчого прова-дження при виконанні судових рішень з питань земельних відносин / О. Драган // Вісник прокуратури. – 2016. – № 6. – С. 55–60.

48. Довідник керівника місцевої прокуратури: довідкове видання / кол. авт.; за ред. Г.В. Попова, Ю.В. Шевченка, О.З. Гладуна. – Київ: Національна академія прокуратури України, 2018. – 318 с.

49. Захист права власності Українського народу: вітчизняні реалії та зару-біжний досвід для України: матеріали І Щорічної міжнародної науково- практичної конференції (22 вересня 2016 року). – Київ: Національна академія прокуратури України, 2016. – 226 с.

50. Захист прокурором прав громадян та інтересів держави у сфері земель-них відносин: наук.-практ. посіб. / І.М. Козьяков, А.М. Мірошниченко, В.В. Салков, А.А. Матвієць та ін. – Київ: Алерта, 2012. – 272 с. – (Серія «Бібліотека прокурора»).

51. Земельні відносини в Україні у цифрах // Бюлетень «Огляд стану зе-мельних відносин в Україні». – № 3 [Електронний ресурс]. – Режим до-ступу: http://land.gov.ua/info/biuleten-ohliad-stanu-zemelnykh-vidnosyn-v-ukraini-hruden-2016-roku/

52. Земельне право України: підруч. [для студ. юрид. спец. вищ. навч. закл.] / В.І. Семчик, П.Ф. Кулинич, М.В. Шульга. – Київ: Ін Юре, 2008. – 600 с.

53. Казак О. Захист прокурором інтересів держави у сфері охорони лісів / О. Казак // Вісник Національної академії прокуратури України. – 2017. – № 4(50). – С. 16–21.

150


54. Лісовий М. Додержання законодавства у сфері земельних відносин / М. Лісовий // Вісник прокуратури. – 2011. – № 11. – С. 21–25.

55. Матвієць А. Ефективність захисту прокуратурою інтересів держави в галузі земельних відносин / А. Матвієць // Вісник Національної акаде-мії прокуратури України. – 2011. – № 4. – 568 с. – С. 39.

56. Матвієць А. Інтереси держави у галузі земельних відносин / А. Матві-єць // Вісник прокуратури. – 2011. – № 11. – С. 83–90.

57. Про практику застосування судами земельного законодавства при роз-гляді цивільних справ: постанова Пленуму Верховного Суду України від 16 квітня 2004 року № 7 [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://zakon.rada.gov.ua/go/va007700-04

58. Про деякі питання практики розгляду справ у спорах, що виникають із земельних відносин: постанова Пленуму Вищого господарського суду України від 17 травня 2011 року № 6 [Електронний ресурс]. – Режим до-ступу: http://zakon0.rada.gov.ua/laws/show/v0006600-11

59. Правове регулювання земельних відносин в Україні: зб. норм.-прав. ак-тів і суд.-прокурор. практики / за заг. ред. М.І. Гаврилюка. – Київ: Право-ва єдність; Алерта, 2013. – 1312 с.

60. Проценко І. Захист майна та земель санаторно-курортних закладів – захист інтересів держави / І. Проценко // Вісник прокуратури. – 2011. – № 10. – С. 21–25.

61. Рішення Конституційного Суду України у справі за конституційним по-данням Вищого арбітражного суду України та Генеральної прокуратури України щодо офіційного тлумачення положень статті 2 Арбітражного процесуального кодексу України (справа про представництво проку-ратурою України інтересів держави в арбітражному суді) від 8 квітня 1999 року № 3-рп/99 // Офіційний вісник України. – 1999. – № 15. – С. 35.

62. Севрук О. Використання земель для ведення фермерського господар-ства: проблеми законності / О. Севрук // Вісник Національної академії прокуратури України. – 2018. – № 1 (53). – С. 34–40.

63. Сказко І. Правове регулювання використання земель сільськогоспо-дарського призначення для ведення городництва / І. Сказко // На-уковий часопис Національної академії прокуратури України. – 2017. – № 1(13). – С. 177–185 [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://www.chasopysnapu.gp.gov.ua/chasopys/ua/pdf/1-2017/skazko.pdf

64. Тимко В. Проблемні аспекти при здійсненні органами військової про-куратури представництва інтересів держави у земельній сфері / В. Тим-ко // Вісник прокуратури. – 2016. – № 11. – С. 58–63.

151


65. Чайковська Н. Актуальні питання здійснення державного нагляду (контролю) в галузі земельних правовідносин / Н. Чайковська // Вісник Національної академії прокуратури України. – 2017. – № 4. – С. 43–51.

66. Чайковська Н. Особливості здійснення права власності Українського народу на ліси / Н. Чайковська // Вісник Національної академії проку-ратури України. – 2018. – № 1(53). – С. 50–56.

67. Чумаченко А. Представницька діяльність у сфері земельних відносин та охорони навколишнього природного середовища / А. Чумаченко // Віс-ник прокуратури. – 2011. – № 1. – С. 17–21.

68. Постанова Судової палати у цивільних справах Верховного Суду Укра-їни від 13 листопада 2013 року № 6-123цс13 щодо наслідків порушення органами державної влади чи органами порядку надання (передачі) зе-мельної ділянки громадянам та юридичним особам [Електронний ре-сурс]. – Режим доступу: http://www.scourt.gov.ua/clients/vsu/vsu.nsf/(documents)/52A897533C88D891C2257C92003A6DBA

69. Постанова Судової палати у цивільних справах Верховного Суду Украї-ни від 4 червня 2014 року № 6-55цс14 щодо моменту укладення договору оренди землі та набрання ним чинності у випадку зміни редакції закону, який врегульовує спірні правовідносини [Електронний ресурс]. – Ре-жим доступу: http://www.reyestr.court.gov.ua/Review/39186262

70. Постанова Судової палати у цивільних справах Верховного Суду Украї-ни від 18 грудня 2013 року у справі № 6-127цс13 щодо визнання догово-ру оренди земельної ділянки, який укладено з дотриманням загальних вимог, недійсним з підстав відмови учасника здійснювати його подаль-шу реєстрацію [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://www.reyestr.court.gov.ua/Review/36475633

71. Постанова Судової палати у цивільних справах Верховного Суду Укра-їни від 23 жовтня 2013 року у справі № 6-83цс13 щодо особливостей розгляду спорів, пов’язаних із вирішенням питання про правомірність видачі державного акта на право приватної власності на землю [Елек-тронний ресурс]. – Режим доступу: http://www.reyestr.court.gov.ua/Review/34458404

72. Постанови Судової палати в адміністративних справах Верховного Суду України від 4 червня 2013 року № 21-64а13 щодо умов правомір-ності скасування органами місцевого самоврядування своїх попередніх рішень або внесення до них змін [Електронний ресурс]. – Режим досту-пу: http://www.reyestr.court.gov.ua/

73. Постанови Судової палати в адміністративних справах Верховного Суду України від 2 червня 2015 року № 21-200а15 щодо умов правомір-

152


ності скасування органами місцевого самоврядування своїх попередніх рішень або внесення до них змін [Електронний ресурс]. – Режим досту-пу: http://www.reyestr.court.gov.ua/

74. Постанова Судової палати в адміністративних справах Верховного Суду України від 2 грудня 2014 року № 21-274а14 щодо розміру орендної пла-ти за земельні ділянки державної та комунальної власності, який під-лягає перерахуванню до бюджету [Електронний ресурс]. – Режим до-ступу: http://www.scourt.gov.ua/clients/vsu/vsu.nsf/(documents)/

75. Постанова Судової палати в адміністративних справах Верховного Суду України від 22 жовтня 2013 року № 21-313а13 щодо відшкодування втрат сільськогосподарського й лісогосподарського виробництва [Елек-тронний ресурс]. – Режим доступу: http://www.scourt.gov.ua/clients/vsu/vsu.nsf/(documents)/

76. Постанова Судової палати в адміністративних справах Верховного Суду України від 5 березня 2013 року № 21-417а12 щодо встановлення та змі-ни цільового призначення земельних ділянок [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://www.viaduk.net/clients/vsu/vsu.nsf/(documents)/

77. Постанова Судової палати в адміністративних справах Верховного Суду України від 7 квітня 2015 року № 21-117а15 щодо можливості зміни роз-міру орендної плати, передбаченої договором оренди земельної ділянки [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://www.viaduk.net/clients/vsu/vsu.nsf/(documents)/

78. Постанова Судової палати у господарських справах Верховного Суду України від 11 листопада 2014 року № 3-167гс14 про розірвання догово-ру оренди земельної ділянки [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://www.scourt.gov.ua/clients/vsu/vsu.nsf/documents/

79. Постанова Судових палат у господарських і цивільних справах Верхов-ного Суду України від 20 травня 2015 року № 3-70гс15 про визнання недійсним договору оренди земельної ділянки у зв’язку з неправильним визначенням орендної плати [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://www.scourt.gov.ua/clients/vsu/vsu.nsf/documents/

80. Постанова Судової палати у господарських справах Верховного Суду України від 16 вересня 2014 року № 3-46гс14 щодо порядку передачі в оренду земельних ділянок, що перебувають у державній або кому-нальній власності [Електронний ресурс]. – Режим доступу:http://www.scourt.gov.ua/clients/vsu/vsu.nsf/documents/

81. Постанова Судових палат у господарських та цивільних справах Верхов-ного Суду України від 2 вересня 2014 року № 3-52гс14 щодо наявності підстав для віднесення земельної ділянки до розташованих у межах

153


прибережної захисної смуги [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://www.scourt.gov.ua/clients/vsu/vsu.nsf/documents/

82. Постанова Судової палати у господарських справах Верховного Суду України від 26 березня 2012 року № 3-18гс12 щодо розпорядження зем-лями державної форми власності [Електронний ресурс]. – Режим досту-пу: http://www.scourt.gov.ua/clients/vsu/vsu.nsf/documents/

83. Постанова Судової палати у господарських справах Верховного Суду України від 19 червня 2012 року № 3-30гс12 про припинення права користування земельною ділянкою [Електронний ресурс]. – Режим доступу:http://www.scourt.gov.ua/clients/vsu/vsu.nsf/documents/

84. Постанова Судової палати у господарських справах Верховного Суду України від 26 вересня 2012 року № 6-103цс12 про визнання державних актів на право власності на земельну ділянку недійсними та повернення земельної ділянки у державну власність [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://www.scourt.gov.ua/clients/vsu/vsu.nsf/(documents)/

85. Постанова Судових палат у господарських, цивільних та адміністратив-них справах Верховного Суду України від 6 липня 2015 року № 3-399гс15 щодо наслідків укладення договору оренди земельної ділянки, що на-лежить до земель залізничного транспорту, на підставі розпорядження відповідної міської ради [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://www.scourt.gov.ua/clients/vsu/vsu.nsf/(documents)/

86. Постанова Судових палат у цивільних та господарських справах Верхов-ного Суду України від 29 жовтня 2014 року № 6-152цс14 щодо способів захисту цивільних прав у сфері земельних правовідносин [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://www.scourt.gov.ua/clients/vsu/vsu.nsf/(documents)/

87. Постанова Вищого господарського суду України від 12 квітня 2016 року № 922/1657/15 щодо визначення моменту, коли прокурор довідався про наявне порушення, допущене з боку органу місцевого самоврядування при прийнятті рішення щодо надання земельної ділянки обслуговуючо-му кооперативу [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://search.ligazakon.ua/l_doc2.nsf/link1/SD160126.html

88. Постанова Судової палати у цивільних справах Верховного Суду Украї-ни від 14 листопада 2012 року у справі № 6-97цс12 щодо визначення повноважень сільських, селищних, міських рад у галузі земельних від-носин [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://www.scourt.gov.ua/clients/vsu/vsu.nsf/(documents)/

154


у сфері охорони навколишнього природного середовища

2.1. Загальні засади забезпечення екологічної безпеки і підтримання екологічної рівноваги на території України

Обов’язковою умовою сталого соціально-економічного розвитку України є гарантування безпечного для життя та здоров’я людей нав-колишнього природного середовища, забезпечення екологічно зба-лансованої системи природокористування, збереження і відтворення природно-ресурсного потенціалу суспільного виробництва.

Відповідно до ст. 50 Конституції України кожен має право на без-печне для життя і здоров’я довкілля та на відшкодування завданої порушенням цього права шкоди. У статті 16 Основного Закону Укра-їни наголошується, що забезпечення екологічної безпеки і підтри-мання екологічної рівноваги на території країни є конституційним обов’язком Української держави.

Згідно з приписами ч. 1 ст. 5 Закону України «Про охорону навко-лишнього природного середовища» державній охороні й регулюван-ню використання на території України підлягають: навколишнє при-родне середовище як сукупність природних і природно-соціальних умов та процесів, природні ресурси (земля, надра, води, атмосферне повітря, ліс та інша рослинність, тваринний світ), ландшафти та інші природні комплекси.

Загальновідомо, що більшість екологічних проблем зумовле-ні прямим або ж опосередкованим впливом людського суспільства на природу. На жаль, нехтування об’єктивними законами розвитку і відтворення природно-ресурсного комплексу держави призвело до значної деградації довкілля України, зокрема надмірного забруднен-ня поверхневих і підземних вод, атмосферного повітря та ґрунтів.

Необхідно мати на увазі, що навколишнє природне середовище як об’єкт правової охорони включає сукупність природних і природно-

155

Розділ 2. Представницька діяльність прокурора у сфері охорони навколишнього природного середовища

соціальних умов та процесів, природні ресурси, як залучені в гос-подарський обіг, так і невикористовувані в економіці у даний пері-од (земля, надра, води, атмосферне повітря, ліс та інша рослинність, тваринний світ), ландшафти та інші природні комплекси. Особли-вій державній охороні підлягають території та об’єкти природно- заповідного фонду України.

Природно-заповідний фонд – це ділянки суші й водного простору, природні комплекси та об’єкти яких мають особливу природоохорон-ну, наукову, естетичну, рекреаційну та іншу цінність і виділені з ме-тою збереження природної різноманітності ландшафтів, генофонду тваринного і рослинного світу, підтримання загального екологічного балансу та забезпечення фонового моніторингу навколишнього при-родного середовища.

До природно-заповідного фонду України належать як природні те-риторії та об’єкти (природні заповідники, біосферні заповідники, на-ціональні природні парки, регіональні ландшафтні парки, заказники, пам’ятки природи, заповідні урочища), так і штучно створені об’єкти (ботанічні сади, дендрологічні парки, зоологічні парки, пам’ятки при-роди, парки – пам’ятки садово-паркового мистецтва).

Відповідно до ст. 4 Закону України «Про природно-заповідний фонд України» території природних заповідників, заповідні зони біо-сферних заповідників, землі та інші природні ресурси, надані націо-нальним природним паркам, є власністю Українського народу.

Регіональні ландшафтні парки; буферна зона, зона антропогенних ландшафтів біосферних заповідників; зона регульованого заповідно-го режиму біосферних заповідників, землі та інші природні ресурси, включені до складу, але не надані національним природним паркам; заказники, пам’ятки природи; заповідні урочища; ботанічні сади; ден-дрологічні парки; зоологічні парки; парки – пам’ятки садово- паркового мистецтва можуть перебувати як у власності Українського народу, так і в інших формах власності, передбачених у чинному законодавстві.

Важливо наголосити, що у Законі України «Про природно- заповідний фонд України» заборонено приватизацію ботанічних садів, дендрологічних парків та зоологічних парків, створених до 1992 року.

156


На територіях та об’єктах природно-заповідного фонду встанов-люється особливий правовий режим, який повинен забезпечувати їх належну охорону, збереження та подальший розвиток шляхом вста-новлення певних обмежень та заборон щодо нецільового викорис-тання природних ресурсів.

Межі територій та об’єктів природно-заповідного фонду встанов-люються в натурі відповідно до законодавства. До встановлення меж територій та об’єктів природно-заповідного фонду в натурі їх межі визначаються відповідно до проектів створення територій та об’єктів природно-заповідного фонду.

Варто зауважити, що в Україні дотепер не проведено інвентариза-цію усіх земельних ділянок та водних об’єктів, на яких розташовані території та об’єкти природно-заповідного фонду, не встановлені їх межі у натурі.

Державна статистична звітність з кількісного обліку земель не міс-тить відомостей про всі території та об’єкти природно-заповідного фонду. Крім того, значна площа земель, на яких розташовані терито-рії та об’єкти природно-заповідного фонду, не віднесена до відповід-ної категорії.

Поширеними є факти функціонування біосферних і природних заповідників, національних природних парків, регіональних ланд-шафтних парків та всіх штучних об’єктів природно-заповідного фонду (ботанічних садів, дендрологічних парків, зоологічних парків і парків – пам’яток садово-паркового мистецтва) без державних актів на право землекористування проектів організації територій установ природно-заповідного фонду України, які повинні бути розробле-ні відповідно до Закону України «Про природно-заповідний фонд України».

Спеціальне використання природних ресурсів у межах територій та об’єктах природно-заповідного фонду здійснюється з дотриманням ліміту та на підставі дозволу на спеціальне використання природних ресурсів у межах територій та об’єктів природно-заповідного фонду.

При здійсненні представницької діяльності на цьому напрямі про-курорам необхідно керуватися не лише Законом України «Про охо-рону навколишнього природного середовища», а також земельним,

157


водним, лісовим законодавством, законодавством про надра, про охорону атмосферного повітря, про охорону і використання рослин-ного і тваринного світу, а з питань, не врегульованих спеціальним за-конодавством, – загальними правилами цивільного законодавства.

Останнім часом в Україні проведено інвентаризацію місць вида-лення відходів, за результатами якої Міністерством екології та при-родних ресурсів створено електронний сервіс Ecomapa.gov.ua – інтер-активну карту сміттєзвалищ України та мобільний додаток «Екомапа» із функцією онлайн-сповіщення про виявлені сміттєзвалища.

На виконання Указу Президента України від 21 листопада 2017 року № 381/2017 «Про додаткові заходи щодо розвитку лісового господар-ства, раціонального природокористування та збереження об’єктів природно-заповідного фонду» Кабінет Міністрів України має за-безпечити, зокрема: створення єдиного електронного реєстру актів, складених за результатами здійснення заходів з державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середо вища, а також відкритість інформації про видані спеціальні дозволи на ви-користання лісових ресурсів та інформації про зміну цільового при-значення земельних ділянок лісового фонду.

Позитивної оцінки заслуговує ухвалення Верховною Радою Украї ни євроінтеграційного Закону України від 23 травня 2017 року № 2059-VIII «Про оцінку впливу на довкілля», в якому встановлено правові та організаційні засади оцінки впливу на довкілля у проце-сі прийняття рішень про провадження господарської діяльності, що може мати значний вплив на довкілля з урахуванням державних, гро-мадських та приватних інтересів.

Оцінка впливу на довкілля здійснюється відповідним підрозділом з питань екології та природних ресурсів обласних державних адміні-страцій або центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері охорони навко-лишнього природного середовища з дотриманням вимог законодав-ства про охорону навколишнього природного середовища та ураху-ванням стану довкілля в місці, де планується провадити плановану діяльність, екологічних ризиків і прогнозів, перспектив соціально-економічного розвитку регіону, потужності та видів сукупного впли-

158


ву (прямого та опосередкованого) на довкілля, зокрема і впливу наяв-них об’єктів, планованої діяльності та об’єктів, щодо яких отримано рішення про провадження планованої діяльності або розглядається питання про прийняття таких рішень.

Висновок з оцінки впливу на довкілля та інші результати оцінки впливу на довкілля, а також інформація про рішення щодо прова-дження планованої діяльності вноситься уповноваженими органами до Єдиного реєстру з оцінки впливу на довкілля. Висновки держав-ної екологічної експертизи, одержані до введення в дію цього Зако-ну, зберігають чинність та мають статус висновку з оцінки впливу на довкілля.

Порушення процедури здійснення оцінки впливу на довкілля, інші порушення законодавства у сфері оцінки впливу на довкілля є підста-вами для скасування в судовому порядку висновку з оцінки впливу на довкілля та рішення про провадження планованої діяльності.

Якщо не забезпечено в повному обсязі додержання екологічних умов, передбачених у висновку з оцінки впливу на довкілля, рішен-ні про провадження планованої діяльності на проектах будівництва, розширення, перепрофілювання, ліквідації (демонтажу) об’єктів, ін-ших втручань у природне середовище і ландшафти, провадження гос-подарської діяльності, експлуатація об’єктів, інші втручання в при-родне середовище і ландшафти, у тому числі видобування корисних копалин, використання техногенних родовищ корисних копалин, забороняється.

Діяльність суб’єктів господарювання незалежно від форми влас-ності, що провадиться з порушенням законодавства про оцінку впливу на довкілля, може бути тимчасово заборонена (зупинена) або припинена судом за позовом центрального органу виконавчої вла-ди, що реалізує державну політику зі здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ре-сурсів, його територіальних органів або за позовом інших осіб, права та інтереси яких порушено.

Варто зазначити, що за змістом ст. 67 Закону України «Про охо-рону навколишнього природного середовища» основними видами

159


порушень законодавства про охорону навколишнього природного середовища є:

– порушення прав громадян на екологічно безпечне навколишнє природне середовище;

– порушення норм екологічної безпеки;– порушення вимог законодавства про оцінку впливу на довкілля,

у тому числі подання завідомо неправдивого звіту з оцінки впливу на довкілля чи висновку з оцінки впливу на довкілля;

– неврахування у встановленому порядку результатів оцінки впли-ву на довкілля та невиконання екологічних умов, визначених у висно-вку з оцінки впливу на довкілля;

– порушення екологічних вимог при проектуванні, розміщенні, будівництві, реконструкції, введенні в дію, експлуатації та ліквідації підприємств, споруд, пересувних засобів та інших об’єктів;

– допущення наднормативних, аварійних і залпових викидів і ски-дів забруднюючих речовин та інших шкідливих впливів на навколиш-нє природне середовище;

– перевищення лімітів та порушення інших вимог використання природних ресурсів;

– самовільне спеціальне використання природних ресурсів;– невжиття заходів щодо попередження та ліквідації екологічних

наслідків аварій та іншого шкідливого впливу на навколишнє при-родне середовище;

– невиконання розпоряджень органів, які здійснюють державний контроль у галузі охорони навколишнього природного середовища, та вчиненні опору їх представникам;

– порушення природоохоронних вимог при зберіганні, транспор-туванні, використанні, знешкодженні та захороненні хімічних засо-бів захисту рослин, мінеральних добрив, токсичних радіоактивних речовин та відходів;

– невиконання вимог охорони територій, що підлягають особливій охороні, видів тварин і рослин, занесених до Червоної книги України;

– відмова від надання своєчасної, повної та достовірної інформації про стан навколишнього природного середовища, а також про дже-рела забруднення, приховування випадків аварійного забруднення

160


навколишнього природного середовища або фальсифікація відомос-тей про стан екологічної обстановки чи захворюваності населення;

– приниження честі й гідності працівників, які здійснюють ко нтроль у галузі охорони навколишнього природного середовища, посягання на їхнє життя і здоров’я;

– порушення природоохоронних вимог під час провадження ді-яльності, пов’язаної з поводженням із генетично модифікованими організмами;

– порушення вимог законодавства України при здійсненні страте-гічної екологічної оцінки.

Аналіз прокурорської та судової практики дає змогу виокреми-ти типові порушення у сфері природно-заповідного фонду, до яких належать:

1) відсутність встановлених меж об’єкта природно-заповідного фонду.

Наприклад, керівником Б-ської місцевої прокуратури Ч-ської об-ласті подано позов до господарського суду в інтересах держави в осо-бі Ч-ської обласної державної адміністрації, державної екологічної ін-спекції у Ч-ській області до Приватного сільського підприємства «О.» про визнання протиправною бездіяльність та зобов’язання вчинити певні дії. Підставою для пред’явлення вказаного позову стала відсут-ність встановлення меж ботанічного заказника загальнодержавно-го значення «О.» в натурі, що фактично унеможливлює збереження у природному стані типових заплавних ділянок луків і генофонду луч-них видів Лівобережного Полісся. Землевпорядна документація на цей об’єкт ПЗФ не розроблялася.

Рішенням від 28 листопада 2017 року суд задовольнив позов про-курора та зобов’язав відповідача забезпечити організацію проведен-ня робіт із винесення меж ботанічного заказника загальнодержавного значення та закріплення їх у натурі (на місцевості);

2) самовільну рубку дерев на території об’єкта природно-заповід-ного фонду.

Рішенням Т-го районного суду Л-ської області від 20 лютого 2018 ро ку задоволено позов С-ської місцевої прокуратури Л-ської об-ласті в інтересах держави в особі сільської ради Т-го району Л-ської

161


області до ОСОБА_2 про відшкодування шкоди, заподіяної лісовому господарству незаконною порубкою дерев у Я-ському лісництві ДП «Б-ське лісове господарство», яке знаходиться на території природ-но-заповідного фонду і належить до регіонального ландшафтного пар-ку «Н.»;

3) набуття права власності на земельну ділянку, розташовану на території природно-заповідного фонду.

Постановою Апеляційного суду М-ської області від 10 травня 2018 року у справі № 483/1133/15-ц задоволено апеляційну скаргу О-го міжрайонного прокурора в інтересах держави до П-ської сільської ради О-го району М-ської області та громадянина К., якою визнано недій-сним і скасовано свідоцтво про право власності на земельну ділянку площею 0,1250 га (грошовою оцінкою 67712,50 грн) для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель і спо-руд, а також зобов’язано її повернути у власність держави.

Підставою для звернення прокурора до суду стало виявлення по-рушень законодавства у сфері природно-заповідного фонду, а саме: розташування вказаної земельної ділянки на К-ському півострові, на території якого рішенням М-ської обласної ради народних депутатів № 16 від 15 жовтня 1992 року створено регіональний ландшафтний парк «К.». Незважаючи на це, сільською радою, в порушення вимог зе-мельного законодавства, було затверджено проект землеустрою щодо відведення вказаної ділянки без одержання позитивного висновку під-розділу обласної державної адміністрації у сфері охорони навколиш-нього природного середовища та передано її у власність. Крім того, ця земельна ділянка не була належним чином сформована, оскільки їй не було присвоєно кадастрового номера;

4) перебування земельної ділянки, яка належить до об’єктів природно- заповідного фонду, в незаконному володінні.

Земельна ділянка розташована в межах земель природно- заповідного фонду, а саме – на землях національного природного парку «Г.», повніс-тю вкритих лісовими насадженнями, що визначені на підставі Ука-зу Президента України від 1 травня 2014 року № 446/2014 «Про зміну меж національного природного парку „Г.”». Цим Указом змінено межі національного природного парку шляхом розширення його території

162


на 6462,62 га за рахунок земель К-ського комунального об’єднання зеле-ного будівництва та експлуатації зелених насаджень міста «К-буд», що включаються до складу національного природного парку «Г.» без ви-лучення у землекористувача.

Тому рішенням Господарського суду К-ської області від 12 лютого 2018 року задоволено позов прокурора К-ської області та витребувано із незаконного володіння ТОВ «Л.» на користь держави в особі Кабіне-ту Міністрів України вказану земельну ділянку;

5) пошкодження території природно-заповідного фонду.Рішенням Господарського суду Д-цької області від 18 січня 2018 року

у справі № 905/2343/17 задоволено позов керівника К-ської місцевої про-куратури Д-цької області в інтересах держави в особі Державної еко-логічної інспекції у Д-цькій області до фізичної особи – підприємця С. про стягнення шкоди сумою 15523,56 грн за здійснення сільськогоспо-дарської діяльності на території регіонального ландшафтного парку «К.» – об’єкта природно-заповідного фонду (дискування степової час-тини) загальною площею 0,9 гектара.

Проте наведені типові порушення у сфері природно-заповідного фонду не є вичерпними. Поширеним явищем є й інші порушення за-конодавства про природно-заповідний фонд:

– нецільове використання територій та об’єктів природно- заповідного фонду, порушення вимог проектів створення і організа-ції територій природно-заповідного фонду;

– здійснення в межах територій та об’єктів природно-заповідного фонду, їх охоронних зон забороненої господарської діяльності;

– організація на вказаних територіях та об’єктах, в їх охоронних зонах господарської діяльності без попереднього здійснення оцінки впливу на довкілля або з порушенням оцінки впливу на довкілля;

– невжиття заходів щодо попередження і ліквідації екологічних наслідків аварій та іншого шкідливого впливу;

– порушення строків і порядку розгляду клопотань про створення територій та об’єктів природно-заповідного фонду;

– порушення вимог щодо використання цих територій та об’єктів;– перевищення допустимих хімічних, фізичних, біотичних та ін-

ших впливів і антропогенних навантажень, порушення вимог на-

163


даних дозволів на спеціальне використання природних ресурсів у межах територій та об’єктів природно-заповідного фонду;

– псування, пошкодження чи знищення природних комплексів територій та об’єктів природно-заповідного фонду і зарезервованих для включення до його складу територій;

– самочинна зміна меж, відведення територій та об’єктів природно- заповідного фонду для інших потреб тощо.

Застосування заходів дисциплінарної, адміністративної або кри-мінальної відповідальності не звільняє винних від компенсації шко-ди, заподіяної забрудненням навколишнього природного середовища та погіршенням якості природних ресурсів. Одержані від їх реалізації доходи спрямовуються в місцеві фонди охорони навколишнього при-родного середовища.

Необхідно зазначити, що види робіт, заходів і послуг, що належать до сфери природоохоронної діяльності, раціонального природоко-ристування та екологічної безпеки і, відповідно, підлягають цільо-вому фінансуванню із фондів охорони навколишнього природного середовища, визначаються постановою Кабінету Міністрів України від 17 вересня 1996 року № 1147 «Про затвердження переліку видів діяльності, що належать до природоохоронних заходів».

Окремої уваги заслуговує питання відшкодування шкоди, завда-ної навколишньому природному середовищу.

Загальні підстави цивільно-правової відповідальності за заподіян-ня шкоди визначені у ст. 1166 Цивільного кодексу України, відповідно до якої майнова шкода, завдана неправомірними рішеннями, діями чи бездіяльністю особистим немайновим правам фізичної або юри-дичної особи, а також шкода, завдана майну фізичної або юридичної особи, відшкодовується в повному обсязі особою, яка її завдала.

У цивільному праві шкодою є будь-яке знецінення, погіршення, зменшення, знищення блага, що охороняється законом, у тому чис-лі несприятливі наслідки, що виникають у результаті порушення майнових або особистих немайнових прав фізичної або юридичної особи. Тому екологічною шкодою може визнаватись сукупність не-гативних змін у якості та структурі навколишнього природного сере довища або його окремих елементів: псування, знищення, руй-

164


нування об’єктів природи, порушення екологічних зв’язків і систем, загальне погіршення стану природного середовища тощо.

Шкода поділяється на майнову і немайнову, а її грошовою оцінкою є збитки – втрати, яких особа зазнала у зв’язку зі знищенням або по-шкодженням речі, а також витрати, які особа зробила або мусить зро-бити для відновлення свого порушеного права (реальні збитки); дохо-ди, які особа могла б реально одержати за звичайних обставин, якби її право не було порушено (упущена вигода). Законодавче визначення поняття «збитки» міститься у ст. 22 Цивільного кодексу України.

Цивілістичне розуміння правової категорії «шкода» відображено в законодавстві про охорону навколишнього природного середовища. Так, відповідно до ст. 69 Закону України «Про охорону навколишньо-го природного середовища» шкода, заподіяна внаслідок порушення законодавства про охорону навколишнього природного середови-ща, підлягає компенсації в повному обсязі. Особи, яким завдано та-кої шкоди, мають право на відшкодування неодержаних прибутків за час, необхідний для відновлення здоров’я, якості навколишнього природного середовища, відтворення природних ресурсів до стану, придатного для використання за цільовим призначенням.

Розмір шкоди обчислюється на підставі методик розрахунку збит-ків, завданих навколишньому природному середовищу, які діють на час її заподіяння або на час виявлення. У разі відсутності такої ме-тодики шкода компенсується за загальними правилами екологічного законодавства та глави 82 Цивільного кодексу України.

2.2. Основні завдання і повноваження органів державного управління та контролю в галузі охорони навколишнього природного середовища

Забезпечення ефективності представницької діяльності в галузі охорони навколишнього природного середовища потребує високого рівня обізнаності прокурорів з питань правового регулювання діяль-ності відповідних органів державного управління та контролю.

Управління охороною навколишнього природного середовища – це діяльність державних органів та органів місцевого самоврядування

165


з метою забезпечення екологічної безпеки і підтримання екологічної рівноваги, що полягає у здійсненні в цій галузі функцій спостере-ження, стратегічної екологічної оцінки, оцінки впливу на дов кілля, контролю за додержанням вимог екологічної безпеки та іншої виконавчо-розпорядчої діяльності.

Законодавчим підґрунтям управління в галузі охорони навколиш-нього природного середовища є Конституція України, Закон Украї-ни «Про охорону навколишнього природного середовища», укази Президента України, постанови Верховної Ради Украї ни та Кабінету Міністрів України, а також інші нормативно-правові акти.

Державне управління у цій сфері здійснюють Кабінет Міністрів України, центральний орган виконавчої влади, що забезпечує форму-вання державної політики у сфері охорони навколишнього природ-ного середовища, орган виконавчої влади АР Крим з питань охорони навколишнього природного середовища, місцеві ради та виконавчі органи сільських, селищних, міських рад, обласні, Київська та Севас-топольська міські державні адміністрації, інші державні органи від-повідно до законодавства України.

Згідно з вимогами п. 2 ч. 1 ст. 20 Закону України «Про Кабінет Мі-ністрів України» основними повноваженнями Кабінету Міністрів України є:

– забезпечення проведення державної політики у сфері охорони природи, екологічної безпеки та природокористування;

– забезпечення розроблення та виконання державних і міждер-жавних екологічних програм;

– здійснення в межах своїх повноважень державного управлін-ня у сфері охорони та раціонального використання землі, її надр, водних ресурсів, рослинного і тваринного світу, інших природних ресурсів;

– прийняття рішень про обмеження, тимчасову заборону (зупи-нення) або припинення діяльності підприємств, установ та організа-цій незалежно від форми власності у разі порушення ними законо-давства про охорону навколишнього природного середовища;

– координація діяльності органів виконавчої влади, органів місце-вого самоврядування, підприємств, установ та організацій, пов’язаної

166


з охороною навколишнього природного середовища, виконанням державних, регіональних і міждержавних екологічних програм.

До компетенції обласних, Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій у сфері охорони навколишнього природно-го середовища відповідно до ст. 20-4 Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища» належать:

– забезпечення реалізації державної політики у сфері заповідної справи, формування, збереження та використання екологічної мере-жі, здійснення управління та регулювання у сфері охорони і викорис-тання територій та об’єктів природно-заповідного фонду України на відповідній території;

– участь у проведенні моніторингу стану навколишнього природ-ного середовища;

– реалізація повноважень у сфері оцінки впливу на довкілля відпо-відно до законодавства про оцінку впливу на довкілля;

– затвердження за поданням центрального органу виконавчої вла-ди, що реалізує державну політику у сфері охорони навколишнього природного середовища, для підприємств, установ і організацій лі-мітів використання природних ресурсів (крім природних ресурсів загальнодержавного значення), скидів забруднюючих речовин у нав-колишнє природне середовище (крім скидів, що призводять до за-бруднення природних ресурсів загальнодержавного значення, навко-лишнього природного середовища за межами відповідної території);

– видача дозволів на здійснення операцій у сфері поводження з відходами, викиди шкідливих речовин у навколишнє природне се-редовище, спеціальне використання природних ресурсів;

– реалізація повноважень у сфері стратегічної екологічної оцінки відповідно до законодавства про стратегічну екологічну оцінку;

– вирішення інших питань.Згідно з приписами ст. 33 Закону України «Про місцеве самовря-

дування в Україні» до відання виконавчих органів сільських, селищ-них, міських рад у сфері регулювання земельних відносин та охорони навколишнього природного середовища належать власні (самовряд-ні) повноваження та делеговані повноваження, зокрема, здійснення контролю за додержанням земельного та природоохоронного зако-

167


нодавства, використанням і охороною земель, природних ресурсів загальнодержавного та місцевого значення, відтворенням лісів; ви-значення території для розміщення відходів тощо.

Відповідно до ст. 19 Закону України «Про охорону навколишньо-го природного середовища» виконавчі органи сільських, селищних, міських рад у галузі охорони навколишнього природного середовища в межах своєї компетенції:

– здійснюють реалізацію рішень відповідних рад;– координують діяльність підприємств, установ та організацій,

розташованих на території відповідного села, селища, міста, незалеж-но від форм власності та підпорядкування;

– організовують розроблення місцевих екологічних програм;– організовують збирання, перероблення, утилізацію і захоронен-

ня відходів на своїй території;– формують і використовують місцеві фонди охорони навколиш-

нього природного середовища у складі місцевих бюджетів;– приймають рішення про організацію територій та об’єктів

природно-заповідного фонду місцевого значення;– здійснюють інші повноваження.Державними органами управління та контролю в галузі охорони

навколишнього природного середовища і використання природних ресурсів є такі центральні органи виконавчої влади:

– Міністерство екології та природних ресурсів України;– Міністерство аграрної політики та продовольства України;– Державна служба з питань безпечності харчових продуктів та за-

хисту прав споживачів;– Державна служба України з питань геодезії, картографії та кадастру;– Державна служба геології і надр України;– Державне агентство водних ресурсів України;– Державне агентство лісових ресурсів України;– Державне агентство рибного господарства України;– Державна екологічна інспекція України.У Законі України «Про природно-заповідний фонд» встановле-

но, що державний контроль за додержанням режиму територій та об’єктів природно-заповідного фонду дійснюється центральним

168


органом виконавчої влади, що реалізує державну політику зі здій-снення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколиш-нього природного середовища, раціонального використання, відтво-рення та охорони природних ресурсів (нині – Державна екологічна інспекція України), посадовими особами служби державної охорони природно- заповідного фонду України та іншими уповноваженими законом державними органами (ст. 62).

Необхідно акцентувати увагу на правовому регулюванні діяльнос-ті окремих державних органів у сфері раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів та екологічної безпеки.

Відповідно до Положення про Міністерство екології та природних ресурсів України (Мінприроди), затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 21 січня 2015 року № 32, Мінприроди є голов-ним органом у системі центральних органів виконавчої влади, що за-безпечує формування і реалізує державну політику у сфері охорони навколишнього природного середовища та екологічної безпеки.

Мінприроди відповідно до покладених на нього завдань:– організовує моніторинг навколишнього природного середови-

ща, забезпечує функціонування загальнодержавної інформаційно- аналітичної системи моніторингу навколишнього природного сере-довища;

– організовує встановлення в натурі (на місцевості) меж територій та об’єктів природно-заповідного фонду;

– веде державний кадастр територій та об’єктів природно- заповідного фонду;

– веде державний облік і кадастр рослинного і тваринного світу;– формує, веде та забезпечує функціонування Національного електрон-

ного реєстру антропогенних викидів та абсорбції парникових газів;– веде державний кадастр викидів забруднюючих речовин

в атмосферне повітря;– встановлює ліміти на використання природних ресурсів у межах

територій та об’єктів природно-заповідного фонду загальнодержав-ного значення;

– веде Червону та Зелену книги України;– здійснює інші повноваження, визначені законом.

169


Державна екологічна інспекція України (Держекоінспекція) є цен-тральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через міністра екології та природних ресурсів і який реалізує державну політику зі здійснен-ня державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворен-ня і охорони природних ресурсів (п. 1 Положення про Держекоінс-пекцію, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 19 квітня 2017 року № 275).

Основними завданнями Держекоінспекції є здійснення у ме жах повноважень, передбачених законом, державного нагляду (конт-ролю) за додержанням вимог законодавства, зокрема, щодо: охорони земель, надр; екологічної та радіаційної безпеки; охорони і викорис-тання територій та об’єктів природно-заповідного фонду; охорони, захисту, використання і відтворення лісів; збереження, відтворення і невиснажливого використання біологічного та ландшафтного різно-маніття; раціонального використання, відтворення і охорони об’єктів тваринного та рослинного світу; ведення мисливського господарства та здійснення полювання; охорони, раціонального використання та відтворення вод і відтворення водних ресурсів; охорони атмосфер-ного повітря; формування, збереження і використання екологічної мережі; стану навколишнього природного середовища; поводження з відходами, небезпечними хімічними речовинами, пестицидами та агрохімікатами.

Держекоінспекція відповідно до покладених на неї завдань:– надає центральним і місцевим органам виконавчої влади, орга-

нам місцевого самоврядування приписи щодо зупинення дії чи ану-лювання в установленому законодавством порядку дозволів, ліцензій, сертифікатів, висновків, рішень, лімітів, квот, погоджень, свідоцтв на спеціальне використання природних ресурсів, викиди і скиди забруд-нюючих речовин у навколишнє природне середовище, поводження з небезпечними хімічними речовинами, транскордонне переміщення об’єктів рослинного і тваринного світу (у тому числі водних живих ресурсів), а також щодо встановлення нормативів допустимих рівнів шкідливого впливу на стан навколишнього природного середовища;

170


– вносить до відповідного органу ліцензування подання про по-збавлення ліцензіата права на провадження виду господарської ді-яльності;

– звертається до суду із позовом щодо обмеження чи зупинення ді-яльності підприємств і об’єктів незалежно від їх підпорядкування та форми власності, якщо їх експлуатація здійснюється з порушенням законодавства про охорону навколишнього природного середовища, вимог дозволів на використання природних ресурсів, з перевищен-ням нормативів гранично допустимих викидів впливу фізичних та біологічних факторів і лімітів скидів забруднюючих речовин;

– вносить у встановленому порядку центральним органам вико-навчої влади, їх територіальним органам, місцевим органам виконав-чої влади та органам місцевого самоврядування вимоги щодо при-ведення у відповідність із законодавством прийнятих ними рішень з питань, що належать до компетенції Держекоінспекції;

– складає протоколи про адміністративні правопорушення та роз-глядає справи про адміністративні правопорушення, накладає адмі-ністративні стягнення у випадках, передбачених законом;

– пред’являє претензії про відшкодування шкоди, збитків і втрат, заподіяних державі внаслідок порушення законодавства з питань, що належать до її компетенції, та розраховує їх розмір, звертається до суду з відповідними позовами;

– вживає в установленому порядку заходів досудового врегулю-вання спорів, виступає позивачем та відповідачем у судах;

– здійснює інші повноваження, визначені законом.Відповідно до Положення про Міністерство аграрної політики та

продовольства України (Мінагрополітики України), затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 25 листопада 2015 року № 1119, Мінагрополітики забезпечує формування та реалізацію дер-жавної політики у сферах рибного господарства та рибної промисло-вості, охорони, використання та відтворення водних біоресурсів, ре-гулювання рибальства та безпеки мореплавства суден флоту рибного господарства, лісового та мисливського господарства, ветеринарної медицини, безпечності та окремих показників якості харчових про-дуктів, у сферах карантину та захисту рослин, насінництва та роз-

171


садництва, а також використання і охорони земель сільськогосподар-ського призначення.

Державне агентство лісових ресурсів України (Держлісагентство) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямо-вується і координується Кабінетом Міністрів України через міністра аграрної політики та продовольства і який реалізує державну полі-тику у сфері лісового та мисливського господарства (п. 1 Положення про Державне агентство лісових ресурсів України, затвердженого по-становою Кабінету Міністрів України від 8 жовтня 2014 року № 521).

Згідно з постановою Кабінету Міністрів України від 10 вересня 2014 року № 442 «Про оптимізацію системи центральних органів вико-навчої влади» утворено Державну службу України з питань безпечності харчових продуктів та захисту споживачів (Держпродспоживслужба).

Основними завданнями Держпродспоживслужби відповідно до постанови Кабінету Міністрів України від 2 вересня 2015 року № 667 «Про затвердження Положення про Державну службу України з питань безпечності харчових продуктів та захисту споживачів» є: здійс нення відповідно до закону державного ветеринарно-санітарного контролю, державного нагляду (контролю) за дотриманням санітар-ного законодавства, здоров’ям та благополуччям тварин, безпечніс-тю та окремими показниками якості харчових продуктів, неїстівних продуктів тваринного походження, репродуктивним матеріалом, племінною справою у тваринництві, біологічними продуктами, па-тологічним матеріалом, ветеринарними препаратами, субстанціями, кормовими добавками, преміксами, кормами та іншими об’єктами санітарних заходів, застосуванням санітарних та ветеринарно- санітарних заходів, профілактичних і протиепідемічних заходів щодо охорони в межах компетенції території України від проникнення хво-роб людей, тварин та рослин з території інших держав або карантин-них зон, дотриманням вимог законодавства у сфері насінництва та розсадництва, здійснення державного нагляду (контролю) у сфері аг-ропромислового комплексу, здійснення державного нагляду (контро-лю) у сфері охорони прав на сорти рослин, за якістю зерна та продук-тів його переробки, за додержанням заходів біологічної та генетичної безпеки щодо сільськогосподарських рослин під час створення, до-

172


слідження та практичного використання генетично модифікованих організмів у відкритих системах на підприємствах, в установах та ор-ганізаціях агропромислового комплексу незалежно від їх підпоряд-кування і форми власності, за рівнем радіоактивного забруднення сільськогосподарської продукції та продуктів харчування, за діяль-ністю суб’єктів господарювання, які здійснюють виробництво, пере-везення, зберігання, реалізацію органічної продукції (сировини).

Державна служба геології та надр України (Держгеонадра) є цен-тральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через міністра еколо-гії та природних ресурсів і який реалізує державну політику у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр (п. 1 По-ложення про Державну службу геології і надр України, затверджено-го постановою Кабінету Міністрів України від 30 грудня 2015 року № 1174).

Відповідно до Положення про Державне агентство водних ресур-сів України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 20 серпня 2014 року № 393, Державне агентство водних ресурсів України (Держводагентство) є центральним органом виконавчої вла-ди, який реалізує державну політику у сфері розвитку водного госпо-дарства та гідротехнічної меліорації земель, управління, використан-ня та відтворення поверхневих водних ресурсів та здійснює, зокрема, контроль за дотриманням режимів роботи водосховищ, водогоспо-дарських систем і каналів.

Згідно з Законом України від 7 лютого 2017 року № 1830-VIII «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України, що регулюють відносини, пов’язані з одержанням документів дозвільного харак-теру щодо спеціального водокористування» на територіальні орга-ни Держводагентства покладено нові повноваженнями щодо видачі дозволів на спеціальне водокористування (раніше такі дозволи вида-валися місцевими державними адміністраціями).

У постанові Кабінету Міністрів України від 13 грудня 2017 року № 1091 «Про внесення змін до деяких постанов Кабінету Міністрів України з питань видачі дозволів на спеціальне водокористування» встановлено, що дозволи на спеціальне водокористування, видані до

173


3 червня 2017 року, діють до моменту закінчення строку їхньої дії, а їх анулювання з підстав, передбачених у законі, здійснюється Держводагентством. У цій постанові також зазначено, що з 1 січня 2019 року відомості про видачу дозволу на спеціальне водокористу-вання вносимуться до Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб – підприємців та громадських формувань відповідно до Закону України «Про державну реєстрацію юридичних осіб, фізич-них осіб – підприємців та громадських формувань».

З метою інформаційного забезпечення моніторингу сучасного стану, планування, організації та здійснення заходів щодо охорони водних біоресурсів, їх раціонального використання та відтворення, контролю за одержанням достовірної інформації про обсяги вико-ристання водних біоресурсів, контролю за цільовим використанням водних об’єктів створено Державний реєстр рибогосподарських вод-них об’єктів (їх частин) (http://fish.hd.kiev.ua).

Адміністратором Реєстру є Державне агентство рибного госпо-дарства України (Держрибагентство), яке забезпечує збирання доку-ментованої інформації про рибогосподарські водні об’єкти (їх части-ни), у тому числі рибогосподарські технологічні водойми, акваторії (водного простору) внутрішніх морських вод, територіального моря, виключної (морської) економічної зони України, які призначені та використовуються для ведення рибного господарства, а також про юридичних та фізичних осіб, які провадять рибогосподарську діяль-ність з рибальства та/або рибництва (аквакультури).

Внесені до Реєстру відомості про водні об’єкти оприлюднюються на офіційному веб-сайті Держрибагентства.

Згідно з приписами ст. 11 Закону України «Про природно- заповідний фонд» уповноваженими органами державного управ-ління територіями та об’єктами природно-заповідного фонду є центральний орган виконавчої влади, що забезпечує формування і реалізує державну політику у сфері охорони навколишнього при-родного середовища (нині – Міністерство екології та природних ресурсів України), обласні, Київська та Севастопольська міські дер-жавні адміністрації, орган виконавчої влади Автономної Республіки Крим з питань охорони навколишнього природного середовища.

174


У ст. 12 цього Закону передбачено, що управління природни-ми заповідниками, біосферними заповідниками, національними природними парками, ботанічними садами, дендрологічними та зоологічними парками загальнодержавного значення, а також регіо-нальними ландшафтними парками здійснюється їх спеціальними адміністраціями.

Cпеціальні адміністрації можуть створюватися також для управлін-ня ботанічними садами, дендрологічними парками, зоологічними пар-ками місцевого значення та парками – пам’ятками садово-паркового мистецтва за рішенням органів, у чиєму віданні вони перебувають.

Зазначені адміністрації здійснюють управління територіями та об’єктами природно-заповідного фонду відповідно до їх положень та проектів організації територій і об’єктів природно-заповідного фонду.

Управління територіями й об’єктами природно-заповідного фон-ду, для яких не створюються спеціальні адміністрації, здійснюється підприємствами, установами та організаціями, у чиєму віданні пере-бувають ці території та об’єкти. Наприклад, управління гідрологічни-ми заказниками здійснюється агролісництвами чи іншими господа-рюючими суб’єктами, у чиєму віданні вони перебувають.

Порядок створення та оголошення територій і об’єктів природно- заповідного фонду залежить від категорії відповідної території чи об’єкта (загальнодержавного чи місцевого значення) та здійснюється у кілька етапів, а саме:

1) підготовка і подання клопотання про створення чи оголошен-ня територій та об’єктів природно-заповідного фонду. Таким правом наділені обласні, Київська та Севастопольська міські державні адмі-ністрації, орган виконавчої влади Автономної Республіки Крим з пи-тань охорони навколишнього природного середовища – щодо тери-торій та об’єктів природно-заповідного фонду загальнодержавного значення; наукові установи, природоохоронні громадські об’єднання або інші заінтересовані підприємства, установи, організації та грома-дяни – щодо територій та об’єктів природно-заповідного фонду за-гальнодержавного та місцевого значення. Клопотання подаються до державних органів, уповноважених проводити їх попередній розгляд (ч. 1 ст. 51 Закону України «Про природно-заповідний фонд»);

175


2) попередній розгляд цих клопотань у місячний строк: щодо те-риторій та об’єктів загальнодержавного значення здійснюється Мі-ністерством екології та природних ресурсів України; щодо територій та об’єктів місцевого значення – обласними, Київською та Севасто-польською міськими державними адміністраціями, а на території Автономної Республіки Крим – органом виконавчої влади Автоном-ної Республіки Крим з питань охорони навколишнього природного середовища (ч. 1 ст. 52 Закону України «Про природно-заповідний фонд»);

3) у разі схвалення клопотань проводиться їх погодження з влас-никами та первинними користувачами природних ресурсів у межах територій, рекомендованих для заповідання;

4) забезпечення розробки спеціалізованими проектними та науко-вими установами проектів створення територій та об’єктів природно- заповідного фонду. Міністерство екології та природних ресурсів України забезпечує розробку проектів створення природних запо-відників, біосферних заповідників, національних природних парків, заказників, пам’яток природи, парків – пам’яток садово-паркового мистецтва загальнодержавного значення.

Розробка проектів створення регіональних ландшафтних пар-ків, заповідних урочищ, а також заказників, пам’яток природи та парків – пам’яток садово-паркового мистецтва місцевого значення забезпечується обласними, Київською та Севастопольською міськи-ми державними адміністраціями, а на території Автономної Респу-бліки Крим – органом виконавчої влади Автономної Республіки Крим з питань охорони навколишнього природного середовища (ч.ч. 3, 4 ст. 52 Закону України «Про природно-заповідний фонд»);

5) прийняття рішень про створення чи оголошення територій, об’єктів природно-заповідного фонду та їх охоронних зон.

Рішення про створення територій та об’єктів природно- заповідного фонду загальнодержавного зазначення приймаються Президентом України.

При прийнятті рішень про створення біосферних заповідників враховуються вимоги міжнародних договорів та програм, учасником яких є Україна.

176


Рішення про організацію чи оголошення територій та об’єктів природно-заповідного фонду місцевого значення і встановлення охоронних зон територій та об’єктів природно-заповідного фонду приймається Верховною Радою Автономної Республіки Крим, облас-ними, Київською та Севастопольською міськими радами (ст. 53 Зако-ну України «Про природно-заповідний фонд»).

Зміна меж, категорії та скасування статусу територій і об’єктів природно-заповідного фонду проводиться відповідно до Закону України «Про природно-заповідний фонд» за погодженням з Мініс-терством екології та природних ресурсів України на підставі відповід-ного експертного висновку.

Важливо наголосити, що з метою оцінки складу та перспектив роз-витку природно-заповідного фонду, стану територій та об’єктів, що входять до нього, організації їх охорони й ефективного використання Міністерством екології та природних ресурсів України, обласними, Київською та Севастопольською міськими державними адміністра-ціями, органом виконавчої влади Автономної Республіки Крим з пи-тань охорони навколишнього природного середовища ведеться Дер-жавний кадастр територій та об’єктів природно-заповідного фонду.

Кадастрова документація містить відомості про правовий статус, належність, режим, географічне положення, кількісні та якісні харак-теристики цих територій і об’єктів, а також їх природоохоронну, нау-кову, освітню, виховну, рекреаційну й іншу цінність.

Охорона терирорій та об’єктів природо-заповідного фонду по-кладається на служби охорони природних заповідників, біосфер-них заповідників, національних природних парків, ботанічних са-дів, дендрологічних парків, зоологічних парків, парків – пам’яток садово-паркового мистецтва загальнодержавного значення, а та-кож регіональних ландшафтних парків. Охорона територій та об’єктів природно-заповідного фонду інших категорій покладаєть-ся на підприємства, установи та організації, у чиєму віданні вони перебувають, а за необхідності – на служби державної охорони роз-ташованих поблизу природних заповідників, біосферних заповід-ників, національних природних парків та регіональних ландшафт-них парків.

177


Служби державної охорони на місцях очолюють керівники адміні-страцій територій та об’єктів природно-заповідного фонду. Ці служби входять до складу служби державної охорони природно-заповідного фонду України, яка має статус правоохоронного органу. Порядок ді-яльності зазначеного органу, а також перелік підрозділів і посад пра-цівників визначаються Кабінетом Міністрів України.

Відповідно до Положення про службу державної охорони природно-заповідного фонду України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 14 липня 2000 року № 1127, осно-вними завданнями державної охорони природно-заповідного фон-ду України є: забезпечення додержання режиму охорони територій та об’єктів природно-заповідного фонду України; попередження та припинення порушень природоохоронного законодавства.

Служба державної охорони природно-заповідного фонду України відповідно до покладених завдань забезпечує, зокрема, додержання режиму територій та об’єктів природно-заповідного фонду, у тому числі додержання вимог проектів організації територій та об’єктів чи проектів утримання та реконструкції об’єктів природно-заповідного фонду, на всій його території, а також підтримує у належному стані межові та охоронні знаки, інформаційні аншлаги, квартальні та ді-лянкові стовпи, протипожежні споруди.

Посадові особи служби державної охорони природно-заповідного фонду України мають право давати обов’язкові для виконання при-писи з метою усунення порушень, виявлених у межах територій та об’єктів природно-заповідного фонду.

За змістом ст. 6 Закону України «Про природно-заповідний фонд» території та об’єкти, що мають особливу екологічну, наукову, естетич-ну, господарську, а також історико-культурну цінність, підлягають комплексній охороні, порядок здійснення якої визначається у поло-женні щодо кожної з таких територій чи об’єктів, яке затверджується Міністерством екології та природних ресурсів України і Міністер-ством культури України.

178


2.3. Особливості застосування прокурором представницьких повноважень, спрямованих на усунення порушень природо-охоронного законодавства

Пред’явлення позовів з метою захисту інтересів держави у сфері охорони навколишнього природного середовища в порядку цивіль-ного, господарського та адміністративного судочинства є однією з важливих форм представницької діяльності прокурорів.

Інтереси держави у природоохоронній сфері полягають в охоро-ні, використанні, збереженні та відтворенні природних ресурсів, за-безпеченні екологічної безпеки, запобіганні й усуненні негативного впливу господарської та іншої діяльності людини на навколишнє природне середовище, збереженні генетичного фонду живої приро-ди, ландшафтів та інших природних комплексів, унікальних терито-рій, а також природних об’єктів, пов’язаних з історико-культурною спадщиною.

Наприклад, шляхом застосування ефективних заходів представ-ницького характеру можливо відшкодувати шкоду, завдану внаслідок незаконної порубки лісу, та припинити такі дії.

Варто зауважити, що в попередні роки Вищий господарський суд України неодноразово доходив висновку про недоведеність прокура-турою або екологічною інспекцією причинно-наслідкового зв’язку між діями лісгоспів та спричиненою шкодою. На думку суду, завдані лісу збитки можуть стягуватися з лісових господарств лише у разі вчинен-ня їх працівниками незаконної рубки, оскільки за змістом ч. 2 ст. 105 Лісового кодексу України вина є обов’язковою умовою цивільно- правової відповідальності за порушення лісового законодавства (рі-шення у справах №№ 7/625/16, 5015/418/12, 5010/803/2012-П-21/36, 909/138/13-г).

Доцільно звернути увагу на рішення Вищого господарського суду України від 22 лютого 2017 року у справі № 927/625/16, згідно з яким ка-саційну скаргу заступника прокурора міста Києва залишено без задо-волення, а постанову Київського апеляційного господарського суду від 14 грудня 2016 року про відмову в задоволенні позову заступника про-курора Чернігівської області в інтересах держави в особі органу міс-

179


цевого самоврядування про стягнення з агролісогосподарського спе-ціалізованого підприємства «Бахмачрайагролісництво» 95 639,09 грн шкоди, завданої навколишньому природному середовищу, без змін.

Зазначений позов обґрунтовано тим, що державним інспектором з охорони навколишнього природного середовища у червні 2016 року складено розрахунок розміру шкоди, заподіяної лісу пошкодженням дерев до ступеня припинення росту в кварталі 12, виділів 4, 8, 20 об-ходу № 3 Бахмацького районного дочірнього агролісогосподарського спеціалізованого підприємства «Бахмачрайагролісництво» на землях Батуринської міської ради Бахмацького району Чернігівської області, яке виявлене працівниками зазначеного підприємства лісокористу-вача. Згідно з розрахунком загальна сума заподіяної шкоди становить 95 639,09 грн. Завдані збитки у досудовому порядку не відшкодовано.

За заявою відповідача про вчинення невідомими особами само-вільної порубки 41 дерева Бахмацьким відділом поліції Головного управління Національної поліції у Чернігівській області було розпо-чато кримінальне провадження за ст. 246 КК України, під час якого винних осіб не встановлено.

Задовольняючи позовні вимоги прокурора, місцевий господар-ський суд виходив з того, що відповідач за шкоду, заподіяну внаслі-док незаконної порубки дерев на підвідомчій йому території, повинен нести деліктну відповідальність у повному обсязі без застосування зниження її розміру згідно зі ст.ст. 68, 69 Закону України «Про охоро-ну навколишнього природного середовища».

Відмовляючи у задоволені позовних вимог, суд апеляційної інстан-ції виходив з того, що відповідач вчинив залежні від нього дії з ви-явлення незаконної порубки лісу, належно повідомив правоохоронні органи про факт правопорушення, що спростовує доводи позовної заяви про протиправну поведінку відповідача у виді бездіяльності, а інших доказів на підтвердження неправомірної поведінки чи про-типравної бездіяльності відповідача (в особі його працівників) мате-ріали справи не містять.

Суд касаційної інстанції констатував, що для відшкодування шко-ди за правилами ст. 1166 ЦК України необхідно довести: а) неправо-мірність поведінки особи; б) наявність шкоди; в) причинний зв’язок

180


між протиправною поведінкою та шкодою; г) вину заподіювача шкоди.

За висновком Вищого господарського суду України, суд апеля-ційної інстанції надав належну оцінку обставинам справи і з ура-хуванням вимог застосованих норм права дійшов обґрунтованого висновку про скасування рішення суду першої інстанції та відмову в задоволенні позову.

Також прокурори звертаються до суду з позовами про відшко-дування збитків, заподіяних використанням водних ресурсів з пе-ревищенням лімітів, установлених дозвільними документами, і про стягнення плати за використання водних об’єктів без спеціального дозволу та звільнення самовільно зайнятих водних об’єктів.

Розмір таких збитків розраховується за Методикою розрахунку розмірів відшкодування збитків, заподіяних державі внаслідок по-рушення законодавства про охорону та раціональне використання водних ресурсів, затвердженої наказом Міністерства охорони навко-лишнього природного середовища України від 20 липня 2009 року № 389.

Актуальними є позови, пов’язані з порушенням законодавства про охорону, використання і відтворення об’єктів тваринного світу (ст. 63 Закону України «Про тваринний світ»), а саме: про відшкоду-вання збитків, заподіяних внаслідок знищення об’єктів тваринного світу, невжиття заходів щодо запобігання загибелі тварин, погіршен-ня середовища їх існування та ліквідації негативного впливу на тва-ринний світ, а також відшкодування збитків, заподіяних порушенням правил полювання та незаконною риболовлею тощо.

На цьому напрямі можливо пред’являти також позови, пов’язані з порушенням законодавства про надра, зокрема, позови про припи-нення права користування надрами, про стягнення плати за користу-вання надрами, відшкодування збитків, заподіяних пошкодженням родовищ корисних копалин, які виключають повністю або суттєво обмежують можливість їх подальшої експлуатації тощо.

Отже, специфіка представницької діяльності прокурора у сфері охорони природного середовища залежить від предмета позовних вимог, що дає змогу виокремити наведені нижче категорії позовів.

181


1. Позови, пов’язані з порушенням законодавства про охорону та використання атмосферного повітря (про відшкодування збитків за перевищення нормативів допустимих викидів забруднюючих речо-вин стаціонарних джерел в атмосферне повітря; про відшкодування збитків за викид забруднюючих речовин в атмосферне повітря без дозволу спеціально уповноважених на те органів).

2. Позови, пов’язані з порушенням лісового законодавства (про відшкодування збитків, завданих незаконними порубками; про ви-знання недійсними лісорубних квитків; про визнання незаконним та скасування рішень щодо надання в користування мисливських угідь; про визнання недійсним договору про умови ведення мисливського господарства; про визнання недійсним рішень органів влади та дого-вору довгострокового тимчасового користування лісовими ділянка-ми; про витребування земельних ділянок лісового фонду, у тому числі мисливських угідь із незаконного володіння).

3. Позови, пов’язані з порушенням водного законодавства про від-шкодування шкоди, завданої внаслідок забруднення, засмічення вод (про визнання договору оренди водного об’єкта недійсним або його розірвання; про звільнення самовільно зайнятих водних об’єктів; відшкодування шкоди, заподіяної внаслідок використання водних ресурсів без спеціального дозволу на користування надрами; відшко-дування шкоди у зв’язку із самовільним водоспоживанням).

4. Позови, пов’язані з порушенням законодавства про охорону, ви-користання і відтворення об’єктів тваринного світу (про стягнення шкоди, заподіяної навколишньому природному середовищу, спричи-нену внаслідок незаконного вилову рибних запасів та порушенням правил полювання).

5. Позови, пов’язані з порушеннями у сфері поводження з відхода-ми (про відшкодування збитків, завданих засміченням та забруднен-ням земельних ділянок; про зобов’язання привести земельні ділянки під несанкціонованими сміттєзвалищами у попередній стан).

6. Позови, пов’язані з порушенням законодавства про надра (про припинення права користування надрами; про стягнення плати за користування надрами; про відшкодування збитків, заподіяних над-нормативними витратами і погіршенням якості корисних копалин при їх видобуванні).

182


7. Позови, пов’язані з порушеннями у сфері природно-заповідного фонду (про припинення екологічно-небезпечної діяльності на тери-торіях природно-заповідного фонду, про визнання недійсними до-говорів оренди земельних ділянок природно-заповідного фонду, ска-сування їхньої державної реєстрації, про скасування розпоряджень, визнання недійсними державних актів на право власності на земельні ділянки природно-заповідного фонду та повернення їх до державної власності, про відшкодування шкоди за незаконну рубку, знищення або пошкодження дерев на території природно-заповідного фонду, знищення або пошкодження інформаційно-охоронних та інших зна-ків тощо).

При підготовці таких позовів необхідно враховувати, що відповід-но до Методики визначення розмірів шкоди, зумовленої забруднен-ням і засміченням земельних ресурсів, затвердженої наказом Мінеко-логії від 27 жовтня 1997 року № 171, визначається розмір такої шкоди. Її розміри обчислюються уповноваженими особами, що здійснюють державний контроль за додержанням вимог природоохоронного за-конодавства.

У випадку виявлення фактів самовільного зняття ґрунтового по-криву для визначення розміру спричинених збитків (шкоди) проку-рорам доцільно застосовувати Методику визначення розміру шкоди, заподіяної внаслідок самовільного зайняття земельних ділянок, ви-користання земельних ділянок не за цільовим призначенням, зняття ґрунтового покриву (родючого шару ґрунту) без спеціального дозво-лу, затверджену постановою Кабінету Міністрів України від 25 липня 2007 року № 963.

Розрахунок розміру шкоди, спричиненої державі й територіаль-ним громадам проводиться Держекоінспекцією та її територіальними органами або Держгеокадастром і його територіальними органами (п. 7 Методики).

Прокурорам необхідно також звертати увагу на особливості правового регулювання розрахунку шкоди, заподіяної природно- заповідному фонду.

Згідно з постановою Кабінету Міністрів України від 24 липня 2013 року № 541 «Про затвердження такс для обчислення розмі-

183


ру шкоди, заподіяної порушенням законодавства про природно- заповідний фонд» затверджено такси для обчислення розміру шкоди, заподіяної внаслідок:

– незаконної рубки або пошкодження дерев та рослин, що мають здерев’яніле стебло, до ступеня припинення росту;

– пошкодження дерев та рослин, що мають здерев’яніле стебло, до ступеня неприпинення росту;

– знищення або пошкодження лісових культур, природного під-росту та самосіву, сіянців і саджанців;

– знищення або пошкодження газонів та квітників;– самовільної заготівлі сіна або випасання худоби;– незаконного збирання або знищення дикорослих трав’янистих

рослин, лісової підстилки, лікарських рослин, дикорослих плодів, го-ріхів, грибів, ягід, другорядних лісових матеріалів;

– незаконного добування чи знищення об’єктів тваринного світу, пошкодження або знищення їх жител та споруд, місць перебування і розмноження;

– пошкодження карстово-спелеологічних, геологічних та гідроло-гічних об’єктів;

– проїзду транспорту, прольоту та посадки літальних апаратів;– самовільного використання земель, зняття ґрунтового покриття,

забруднення та засмічення їх територій;– знищення або пошкодження інформаційно-охоронних та інших

знаків;– знищення або пошкодження осушувальних канав, дренажних

і протиерозійних систем, доріг та інших об’єктів.За правилами ст. 65 Закону України «Про природно-заповідний

фонд» розміри шкоди, заподіяної внаслідок порушення законодав-ства про природно-заповідний фонд, визначаються на основі када-стрової еколого-економічної оцінки включених до його складу те-риторій та об’єктів, що проводиться відповідно до цього Закону, та спеціальних такс, які затверджуються Кабінетом Міністрів України.

При підготовці позову на захист інтересів держави у сфері природно- заповідного фонду прокурору важливо забезпечити пов-ноту і достатність доказів. Такими доказами можуть бути: рішення

184


органів місцевого самоврядування про створення об’єктів природно- заповідного фонду (наприклад, ландшафтний заказник «Тарутинсь-кий степ» є об’єктом природно-заповідного фонду України за рішен-ням Одеської обласної ради від 26 квітня 2012 року), документи про статус об’єкта природно-заповідного фонду (наприклад, положення про ландшафтний заказник, проекти створення об’єктів природно-заповідного фонду (проекти землеустрою)), планово-картографічні матеріали, охоронні зобов’язання, видані органами управління охо-рони навколишнього природного середовища, акти перевірки до-тримання вимог природоохоронного законодавства про додержання режиму території та об’єктів природно-заповідного фонду, складені державними інспекторами з охорони навколишнього природного се-редовища, протоколи про адміністративні правопорушення стосовно осіб, які їх вчинили, господарські та цивільно-правові договори (на-приклад, договір про вирощування сільськогосподарських культур, договір оренди земельної ділянки, договір про надання послуг), су-дові рішення, якщо такі виносились стосовно конкретних ситуацій, на які прокурор реагуватиме шляхом звернення з позовом до суду, рішення уповноважених органів щодо розпорядження земельними ділянками ПЗФ, матеріали експертизи, висновок експерта з питань права тощо.

Допомогу в захисті суспільних інтересів щодо об’єктів природно- заповідного фонду надають громадські організації. Вони також пере-дають органам прокуратури необхідну інформацію про правопору-шення і докази їх вчинення. Окремі судові справи свідчать про здій-снення захисту суспільних інтересів у сфері природно-заповідного фонду екологічними організаціями та про складність обрання спо-собів захисту за наслідками вчинених правопорушень. Їхній досвід може бути корисний для прокурора. Наприклад, в одній зі справ, під час розгляду якої в суді було доведено розорювання заповідної зони, постало питання про відновлення степової рослинності, повернення ділянки в попередній стан. Оскільки суд констатував, що спосіб, яким це можливо зробити, відсутній, то організація екологів замовила на-уковий Проект здійснення заходів щодо відновлення степових при-родних комплексів на території ландшафтного заказника місцевого

185


значення і намагалася через суд зобов’язати порушників реалізувати його під моніторингом Мінприроди. Приклад повчальний з огляду на особливості природно-заповідного фонду, який не завжди підлягає відновленню. А тому вибір способів захисту в цій категорії позовів завжди потребуватиме виважених підходів.

У разі встановлення порушень законодавства та спричинення шкоди територіям і об’єктам природно-заповідного фонду проку-рор за наявності підстав для представництва як самостійний пози-вач або в особі уповноважених органів управління у сфері природно- заповідного фонду звертається з позовом до суду в порядку, встанов-леному в ЦПК України, ГПК України, КАС України.

Позов прокурора на захист інтересів держави у сфері природно-заповідного фонду потребує обґрунтування з посиланням на спеці-альне законодавство, а також аналізу конкретного правопорушення для правильного обрання способу захисту (адекватного вчиненому правопорушенню).

Наприклад, обґрунтовуючи позовні вимоги в адміністративному позові про зобов’язання відповідачів забезпечити проведення робіт, направлених на розробку технічної документації та винесення в нату-рі (на місцевості) меж ландшафтного заказника місцевого значення, прокурор як самостійний позивач зазначив, що порушення інтересів держави полягає в неухильному дотриманні режиму охорони та ви-користання об’єкта природно-заповідного фонду, а відсутність вста-новлених меж у натурі гідрологічного заказника місцевого значення «Заїздський» фактично унеможливлює збереження у природному стані рідкісної ділянки заплавних луків, багатої різнотрав’ям і лі-карськими рослинами, з чисельними заплавними озерами, що є ре-гулятором гідрологічного режиму та рівня ґрунтових вод прилеглих територій, місця зростання рідкісних і лікарських видів рослин та оселення і гніздування численної фауни. Прокурор є самостійним по-зивачем тому, що припинення повноважень Державного управління охорони навколишнього природного середовища в областях (на під-ставі постанови Кабінету Міністрів України від 13 березня 2013 року № 159) свідчить про відсутність органу державної влади, уповноваже-ного реагувати на порушення закону в сфері організації, охорони та

186


використання природно-заповідного фонду (рішення Чернігівського окружного адміністративного суду від 12 червня 2018 року у справі № 825/2010/18).

Оскільки об’єкти природно-заповідного фонду є об’єктами права власності Українського народу, то їх правова охорона і захист ста-новлять суспільний інтерес, що поєднується з державним. Адже від-повідно до ст. 13 Конституції України від імені Українського народу права власника на природні ресурси, які знаходяться в межах терито-рії України, здійснюють органи державної влади та органи місцевого самоврядування в межах, визначених у Конституції України. А в пре-амбулі Закону України «Про природно-заповідний фонд України» за-кріплено, що «законодавством України природно-заповідний фонд охороняється як національне надбання, щодо якого встановлюється особливий режим охорони, відтворення і використання. Україна роз-глядає цей фонд як складову частину світової системи природних те-риторій та об’єктів, що перебувають під особливою охороною».

Наприклад, звертаючись до господарського суду з позовом в ін-тересах держави в особі Кабінету Міністрів України до ТОВ «Л.» про витребування земельної ділянки, прокурор К-ської області зазначив, що підставою для звернення прокурора до суду із цим позовом є по-рушення права Кабінету Міністрів України у зв’язку з перевищенням органом місцевого самоврядування (селищної ради) наданих повно-важень щодо розпорядження землею, яка не знаходиться у її віданні, а також знаходження вказаної земельної ділянки на території націо-нального природного парку «Голосіївський» та віднесення її до зе-мель природно-заповідного фонду, вкритих лісом. За таких обставин законним її розпорядником є Кабінет Міністрів України.

Задовольняючи позов прокурора, суд погодився з тим, що «су-спільним», «публічним» інтересом у цій справі є задоволення соці-альної потреби у відновленні законності при вирішенні суспільно важливого та соціально значущого питання – зміни цільового при-значення земель лісового фонду та безоплатної передачі у власність громадянам земельних ділянок і лісів із державної власності, а та-кож захист суспільних інтересів загалом, права власності на землю україн ського народу, лісів – національного багатства України та лі-

187


сів як джерела задоволення потреб суспільства в лісових ресурсах. «Суспільний», «публічний» інтерес полягає у відновленні правового порядку в частині визначення меж компетенції органів державної влади та місцевого самоврядування, відновленні становища, яке іс-нувало до порушення права власності українського народу на землю та ліси, захист такого права шляхом повернення в державну власність землі та лісів, що незаконно вибули з такої власності (рішення Гос-подарського суду Київської області від 12 лютого 2018 року у справі № 911/3735/17).

Хоча органи місцевого самоврядування відповідно до ст. 13 Кон-ституції України, законів України «Про місцеве самоврядування», «Про природно-заповідний фонд України» та інших законів наділені повноваженнями з управління природно-заповідного фонду, але не завжди їх належно виконують. Це ілюструє наступний приклад.

Обґрунтовуючи бездіяльність суб’єкта владних повноважень та недотримання ним законодавства у сфері охорони об’єктів природно- заповідного фонду в частині забезпечення проведення робіт з вине-сення меж пам’ятки природи місцевого значення «Ч.» та закріп лення їх у натурі (на місцевості), прокурор вказав: до повноважень сільських рад належить прийняття рішень про організацію територій і об’єктів природно-заповідного фонду місцевого значення та інших терито-рій, що підлягають особливій охороні; здійснення землеустрою, що включає в себе, зокрема, встановлення і закріплення на місцевості те-риторій природно-заповідного фонду та іншого природоохоронного призначення. Аналогічні зобов’язання Т-ська сільська рада взяла на себе, підписавши відповідне охоронне зобов’язання. Зокрема, сільра-да зобов’язалася встановити в натурі (на місцевості) межі пам’ятки природи місцевого значення «Ч.», оформити їх відповідними знака-ми та інформативними матеріалами, нанести такі межі на відповідні планово-картографічні матеріали.

Проте сільською радою жодних дій щодо винесення меж пам’ятки природи місцевого значення «Ч.» і закріплення їх у натурі (на місце-вості) не проведено, що унеможливлює збереження її природного різ-номаніття ландшафтів, охорони довкілля, підтримання екологічного балансу. Рішенням Д-цького окружного адміністративного суду від

188


13 березня 2018 року у справі № 805/999/18-а позов прокурора задово-лено, ним визнано бездіяльність Т-ської сільської ради та зобов’язано її забезпечити проведення робіт з винесення меж пам’ятки природи місцевого значення і закріплення їх у натурі (на місцевості).

Отже, важливо пам’ятати, що згідно з ч. 4 ст. 7 Закону України «Про природно-заповідний фонд України» межі територій та об’єктів природно-заповідного фонду встановлюються в натурі відповідно до законодавства. До встановлення меж територій та об’єктів при-родно-заповідного фонду в натурі їх межі визначаються відповідно до проектів створення територій та об’єктів природно-заповідного фонду. Ця норма закону нерідко порушується органами місцевого самоврядування і користувачами, або й неправильно розуміється. Органи місцевого самоврядування тривалий час після оголошення цього місця об’єктом природно-заповідного фонду навіть проект про його створення не розробляють, щоб, користуючись невизначеністю, відчужувати землі, які такому відчуженню не підлягають. Наприклад, як вбачається з постанови Верховного Суду від 19 квітня 2018 року у справі № 910/3724/14, прокурор оскаржив передачу органом місце-вого самоврядування земельних ділянок на території ландшафтного заказника кооперативу під житлову забудову, оскільки рада всупереч Генеральному плану розвитку міста у своєму рішенні затвердила межі заказника місцевого значення, що за своєю площею у 9 разів менші, ніж за планом, незаконно вивівши земельні ділянки поза територію ландшафтного заказника.

Відповідно до ч. 4 ст. 47 Закону України «Про землеустрій» про-екти землеустрою щодо організації і встановлення меж територій природно-заповідного фонду розробляються для біосферних запо-відників, природних заповідників, національних природних парків, регіональних ландшафтних парків, ботанічних садів, дендрологічних парків, парків – памяток садово-паркового мистецтва та зоологічних парків на землях і земельних ділянках, що включаються до складу цих територій без вилучення у землевласників та землекористувачів.

У ст. 47 вказаного Закону також визначено, що рішення про за-твердження проектів землеустрою щодо організації і встановлення меж територій природно-заповідного фонду та іншого природо-

189


охоронного призначення, оздоровчого, рекреаційного, історико-культурного, лісогосподарського призначення, земель водного фонду та водоохоронних зон одночасно є рішенням про встановлення меж таких територій.

Таким чином, найбільш проблемним є захист інтересів держави у природоохоронній сфері до моменту винесення рішення про за-твердження проектів землеустрою щодо організації і встановлення меж територій природно-заповідного фонду та іншого природоохо-ронного призначення.

190



1. З яких джерел прокурор може отримати інформацію для засто-сування представницьких повноважень у природоохоронній сфері?

2. Які основні види порушень екологічного законодавства?3. Як обґрунтувати необхідність застосування прокурором пред-

ставницьких повноважень у природоохоронній сфері?4. В особі яких органів може здійснюватися представництво про-

курором інтересів держави в суді на цьому напрямі?5. Які території та об’єкти належать до природно-заповідного

фонду?6. В інтересах держави в особі яких органів прокурор здійснює

представництво у сфері природно-заповідного фонду?7. У чому полягає специфіка відшкодування шкоди, завданої

природно-заповідному фонду?

191


Список рекомендованих джерел:

1. Конституція України: прийнята на п’ятій сесії Верховної Ради Украї-ни 28 червня 1996 року // Відомості Верховної Ради України. – 1996. – № 30. – Ст. 141.

2. Конвенція про оцінку впливу на навколишнє природне середовище у транскордонному контексті від 25 лютого 1991 року, Еспо (Фінлян-дія) // Збірник міжнародно-правових актів у сфері охорони довкілля. – Вид. 2, допов. – Львів: Екоправо-Львів, 2002. – С. 66–77.

3. Конвенція про доступ до інформації, участі громадськості в процесі прийняття рішень і доступу до правосуддя з питань, що стосуються навколишнього середовища від 25 червня 1998 року, Орхус (Данія) // Збірник міжнародно-правових актів у сфері охорони довкілля. – Вид. 2, допов. – Львів: Екоправо-Львів, 2002. – С. 101–118.

4. Конвенція про транскордонний вплив промислових аварій від 17 берез-ня 1992 року, Хельсинкі (Фінляндія) // Збірник міжнародно-правових актів у сфері охорони довкілля. – Вид. 2, допов. – Львів: Екоправо-Львів, 2002. – С. 78–100.

5. Земельний кодекс України: Закон України від 25 жовтня 2001 року № 2768-III [Елект ронний ресурс]. – Режим доступу: http://zakon3.rada.gov.ua/laws/show/2768-14/page

6. Водний кодекс України: Закон України від 6 червня 1995 року № 213/95-ВР // Відомості Верховної Ради України. – 1995. – № 24. – Ст. 189.

7. Лісовий кодекс України: Закон України від 21 січня 1994 року № 3852-XII [Електронний ресурс]. – Режим доступу: zakon.rada.gov.ua/go/3852-12

8. Кодекс України про надра: Закон України від 27 липня 1994 року № 132/94-ВР [Елект ронний ресурс]. – Режим доступу: http://zakon3.rada.gov.ua/laws/show/132/94

9. Кодекс цивільного захисту України: Закон України від 2 жовтня 2012 року № 5403-VI [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://zakon4.rada.gov.ua/laws/show/5403-17/page7



12. Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративно-го судочинства України та інших законодавчих актів: Закон України від

192


3 жовтня 2017 року № 2148-VIII // Офіційний вісник України. – 2017. – № 96. – Ст. 2921.


14. Про охорону навколишнього природного середовища: Закон України від 25 червня 1991 року № 1264-XII // Відомості Верховної Ради Украї-ни. – 1991. – № 41. – Ст. 546.

15. Про внесення змін до деяких законів України щодо повноважень в галу-зі охорони навколишнього природного середовища: Закон України від 22 березня 2018 року № 2362-VIII // Відомості Верховної Ради України. – 2018. – № 17. – Ст. 152.

16. Про оцінку впливу на довкілля: Закон України від 23 травня 2017 року № 2059-VIII // Відомості Верховної Ради України. – 2017. – № 29. – Ст. 315.

17. Про стратегічну екологічну оцінку: Закон України від 20 березня 2018 року № 2354-VIII // Офіційний вісник України. – 2018. – № 32. – Ст. 1110.

18. Про внесення змін до деяких законодавчих актів України, що регулю-ють відносини, пов’язані з одержанням документів дозвільного харак-теру щодо спеціального водокористування: Закон України від 7 лютого 2017 року № 1830-VIII // Відомості Верховної Ради України. – 2017. – № 11. – Ст. 100.

19. Про охорону атмосферного повітря: Закон України від 16 жовтня 1992 року № 2707-XII // Відомості Верховної Ради України. – 1992. – № 50. – Ст. 678.

20. Про питну воду, питне водопостачання та водовідведення: Закон Украї-ни від 10 січня 2002 року № 2918-ІІІ // Відомості Верховної Ради Украї-ни. – 2002. – № 16. – Ст. 112.

21. Про відходи: Закон України від 5 березня 1998 року № 187/98-ВР // Відо-мості Верховної Ради України. – 1998. – № 36. – Ст. 242.

22. Про поводження з радіоактивними відходами: Закон України від 30 червня 1995 року № 255/95-ВР // Відомості Верховної Ради України. – 1995. – № 27. – Ст. 198.

23. Про природно-заповідний фонд України: Закон України від 16 червня 1992 року № 2456-ХІІ-ВР // Відомості Верховної Ради України. – 1992. – № 34. – Ст. 502.

24. Про екологічну мережу України: Закон України від 24 червня 2004 року № 1864-IV // Відомості Верховної Ради України. – 2004. – № 45. – Ст. 502.

25. Про затвердження Загальнодержавної програми охорони та відтворен-ня довкілля Азовського і Чорного морів: Закон України від 22 березня

193


2001 року № 2333-III [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://zakon2.rada.gov.ua/laws/show/2333-14

26. Про Загальнодержавну програму формування національної екологіч-ної мережі України на 2000–2015 роки: Закон України від 21 вересня 2000 року № 1989-III [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://zakon4.rada.gov.ua/laws/show/1989-14

27. Про Основні засади (стратегію) державної екологічної політики України на період до 2020 року: Закон України від 21 грудня 2010 року № 2818-VI [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://zakon3.rada.gov.ua/laws/show/2818-17

28. Про державний контроль за використанням та охороною земель: За-кон України від 19 червня 2003 року № 963-IV [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://zakon5.rada.gov.ua/laws/show/963-15

29. Про охорону земель: Закон України від 19 червня 2003 року № 962-IV [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://zakon2.rada.gov.ua/laws/show/962-15/page

30. Про основи містобудування: Закон України від 16 листопада 2002 року № 2780-XII [Електронний ресурс]. – Режим доступу: zakon.rada.gov.ua/go/2780-12

31. Про Генеральну схему планування території України: Закон України від 7 лютого 2002 року № 3059-ІІІ // Відомості Верховної Ради України. – 2002. – № 30. – Ст. 204.

32. Про державну експертизу землевпорядної документації: Закон Украї-ни від 17 червня 2004 року № 1808-IV [Електронний ресурс]. – Режим доступу: zakon.rada.gov.ua/go/1808-15

33. Про зону надзвичайної екологічної ситуації: Закон України від 13 лип-ня 2000 року № 2245-III // Відомості Верховної Ради України. – 2000. – № 42. – Ст. 348.

34. Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо імплементації європейських екологічних норм про охорону середовища рідкісних видів тварин і рослин: Закон України від 7 лютого 2017 року № 1829-VIII [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://zakon3.rada.gov.ua/laws/show/1829-19

35. Про забезпечення санітарного та епідемічного благополуччя населення: Закон України від 24 лютого 1994 року № 4004-XIІ // Відомості Верхов-ної Ради України. – 1994. – № 27. – Ст. 218.

36. Про використання ядерної енергії та радіаційну безпеку: Закон Украї-ни від 8 лютого 1995 року № 39/95-ВР [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://zakon3.rada.gov.ua/laws/show/39/95-вр

194


37. Про місцеві державні адміністрації: Закон України від 9 квітня 1999 року № 586-XIV (із змін. і доповн.) [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://zakon1.rada.gov.ua/laws/show/586-14

38. Про місцеве самоврядування в Україні: Закон України від 21 травня 1997 року № 280/97-ВР [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://zakon4.rada.gov.ua/laws/show/280/97-вр

39. Про нафту і газ: Закон України від 12 липня 2001 року № 2665-III // Відо-мості Верховної Ради України. – 2001. – № 50. – Ст. 262.

40. Про пестициди і агрохімікати: Закон України від 2 березня 1995 року № 86/95-ВР // Відомості Верховної Ради України. – 1995. – № 14. – Ст. 91.

41. Про рослинний світ: Закон України від 9 березня 1999 року № 591-XIV // Відомості Верховної Ради України. – 1999. – № 22. – Ст. 198.

42. Про тваринний світ: Закон України від 13 грудня 2001 року № 2894-III [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://zakon4.rada.gov.ua/laws/show/2894-14

43. Про Червону книгу України: Закон України від 7 лютого 2002 року № 3055-III [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://zakon4.rada.gov.ua/laws/show/3055-14

44. Про мисливське господарство та полювання: Закон України від 22 люто-го 2000 року № 1478-III [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://zakon4.rada.gov.ua/laws/show/1478-14

45. Про Програму перспективного розвитку заповідної справи в Україні: постанова Верховної Ради України від 22 вересня 1994 року № 177/94-ВР [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://zakon5.rada.gov.ua/laws/show/177/94-вр

46. Про території природно-заповідного фонду загальнодержавного зна-чення: Указ Президента України від 21 лютого 2002 року № 167/2002 [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://zakon3.rada.gov.ua/laws/show/167/2002

47. Про території та об’єкти природно-заповідного фонду загальнодер-жавного значення: Указ Президента України від 12 вересня 2005 року № 1238/2005 [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://zakon3.rada.gov.ua/laws/show/1238/2005

48. Про невідкладні заходи щодо забезпечення додержання законодав-ства у межах територій та об’єктів природно-заповідного фонду України: Указ Президента України від 11 листопада 2004 року № 1396 [Елект ронний ресурс]. – Режим доступу: http://zakon5.rada.gov.ua/laws/show/1396/2004

49. Про додаткові заходи щодо розвитку лісового господарства, раціо-нального природокористування та збереження об’єктів природно-

195


заповідного фонду: Указ Президента України від 21 листопада 2017 року № 381/2017 [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://www.president.gov.ua/documents/3812017-23066

50. Про затвердження Положення про регіональні кадастри природних ре-сурсів: постанова Кабінету Міністрів України від 28 грудня 2001 року № 1781 [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://zakon2.rada.gov.ua/laws/show/1781-2001-п

51. Про затвердження Порядку здійснення природно-сільськогосподар-ського, еколого-економічного, протиерозійного та інших видів райо-нування земель: постанова Кабінету Міністрів України від 26 травня 2004 року № 681 [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://zakon2.rada.gov.ua/laws/show/681-2004-п

52. Про Порядок надання водно-болотним угіддям статусу водно-болотних угідь міжнародного значення: постанова Кабінету Міністрів України від 29 серпня 2002 року № 1287 [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://zakon2.rada.gov.ua/laws/show/1287-2002-п

53. Про затвердження Порядку видачі дозволів на проведення робіт на зем-лях водного фонду: постанова Кабінету Міністрів України від 12 липня 2005 року № 557 [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://zakon3.rada.gov.ua/laws/show/en/557-2005-п

54. Про затвердження Порядку користування землями водного фонду: постанова Кабінету Міністрів України від 13 травня 1996 року № 502 [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://zakon3.rada.gov.ua/laws/show/502-96-п

55. Про затвердження Порядку складання паспортів річок і Порядку уста-новлення берегових смуг водних шляхів та користування ними: по-станова Кабінету Міністрів України від 14 квітня 1997 року № 347 [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://zakon3.rada.gov.ua/laws/show/347-97-п

56. Про правовий режим зон санітарної охорони водних об’єктів: по-станова Кабінету Міністрів України від 18 грудня 1998 року № 2024 [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://zakon3.rada.gov.ua/laws/show/2024-98-п

57. Про затвердження Порядку визначення розмірів і меж водоохоронних зон та режиму ведення господарської діяльності в них: постанова Ка-бінету Міністрів України від 8 травня 1996 року № 486 [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://zakon3.rada.gov.ua/laws/show/486-96-п

58. Про схвалення Концепції Загальнодержавної програми розвитку запо-відної справи період до 2020 року: розпорядження Кабінету Міністрів

196


України від 8 лютого 2006 року № 70-р [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://zakon5.rada.gov.ua/laws/show/70-2006-р

59. Про схвалення Концепції реформування системи державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища: розпорядження Кабінету Міністрів України від 31 травня 2017 року № 616-р [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://zakon3.rada.gov.ua/laws/show/616-2017-р

60. Про затвердження Положення про Державну екологічну інспекцію України: постанова Кабінету Міністрів України від 19 квітня 2017 року № 275 [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://zakon5.rada.gov.ua/laws/show/275-2017-п

61. Про затвердження Положення про Міністерство екології та природних ресурсів України: постанова Кабінету Міністрів України від 21 січня 2015 року № 32 [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://zakon4.rada.gov.ua/laws/show/32-2015-п

62. Про затвердження Положення про Міністерство аграрної політики та продовольства України: постанова Кабінету Міністрів України від 25 листопада 2015 року № 1119 [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://zakon3.rada.gov.ua/laws/show/1119-2015-п

63. Про затвердження Положення про Державне агентство лісових ресурсів України: постанова Кабінету Міністрів України від 8 жовтня 2014 року № 521 [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://zakon2.rada.gov.ua/laws/show/521-2014-п

64. Про Державну службу України з питань геодезії, картографії та када-стру: постанова Кабінету Міністрів України від 14 січня 2015 року № 15 [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://zakon3.rada.gov.ua/laws/show/15-2015-п

65. Про затвердження Положення про Державну службу геології та надр України: постанова Кабінету Міністрів України від 30 грудня 2015 року № 1174 [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://zakon3.rada.gov.ua/laws/show/1174-2015-п

66. Про затвердження Положення про Державне агентство водних ресурсів України: постанова Кабінету Міністрів України від 20 серпня 2014 року № 393 [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://zakon5.rada.gov.ua/laws/show/393-2014-п

67. Про Службу державної охорони природно-заповідного фонду України: постанова Кабінету Міністрів України від 14 липня 2014 року № 1127 [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://zakon5.rada.gov.ua/laws/show/1127-2000-п

197


68. Про затвердження такс для обчислення розміру шкоди, заподіяної по-рушенням законодавства про природно-заповідний фонд: постанова Кабінету Міністрів України від 24 липня 2013 року № 541 [Електрон-ний ресурс]. – Режим доступу: http://zakon3.rada.gov.ua/laws/show/541-2013-п

69. Про розмір компенсації за незаконне добування, знищення або пошко-дження видів тваринного і рослинного світу, занесених до Червоної книги України, а також за знищення чи погіршення середовища їх пере-бування (зростання): постанова Кабінету Міністрів України від 7 листо-пада 2012 року № 1030 [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://zakon3.rada.gov.ua/laws/show/1030-2012-п

70. Про затвердження такс для обчислення розміру шкоди, заподіяної лісу: постанова Кабінету Міністрів України від 23 липня 2008 року № 665 [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://zakon3.rada.gov.ua/laws/show/665-2008-п

71. Про затвердження такс для обчислення розміру шкоди, заподіяної зеле-ним насадженням у межах міст та інших населених пунктів: постанова Кабінету Міністрів України від 8 квітня 1999 року № 559 [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://zakon2.rada.gov.ua/laws/show/559-п

72. Про розміри та Порядок визначення втрат сільськогосподарського і лісогосподарського виробництва, які підлягають відшкодуванню: по-станова Кабінету Міністрів України від 17 листопада 1997 року № 1279 [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://zakon2.rada.gov.ua/laws/show/1279-97-п

73. Про визначення розміру збитків, завданих унаслідок непроведення ро-біт з рекультивації порушених земель: постанова Кабінету Міністрів України від 17 грудня 2008 року № 1098 [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://zakon3.rada.gov.ua/laws/show/1098-2008-п

74. Про затвердження Методики визначення розміру шкоди, заподіяної вна-слідок самовільного зайняття земельних ділянок, використання земель-них ділянок не за цільовим призначенням, зняття ґрунтового покриву (родючого шару ґрунту) без спеціального дозволу: постанова Кабінету Міністрів України від 25 липня 2007 року № 963 [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://zakon2.rada.gov.ua/laws/show/963-2007-п

75. Про затвердження Порядку видачі та анулювання спеціальних дозволів на зняття та перенесення ґрунтового покриву (родючого шару ґрунту) земельних ділянок від 4 січня 2005 року № 1: наказ Державного комітету України із земельних ресурсів [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://zakon2.rada.gov.ua/laws/show/z0070-05

198


76. Про затвердження Положень про Проекти організації територій уста-нов природно-заповідного фонду України: наказ Міністерства охорони навколишнього природного середовища від 6 липня 2005 року № 245 [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://zakon5.rada.gov.ua/laws/show/z0829-05

77. Про затвердження Методики визначення розмірів шкоди, зумовленої забрудненням і засміченням земельних ресурсів через порушення при-родоохоронного законодавства: наказ Міністерства охорони навколиш-нього природного середовища та ядерної безпеки України від 27 жовтня 1997 року № 171 [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://zakon2.rada.gov.ua/laws/show/z0285-98

78. Про затвердження Методики визначення розмірів відшкодування збит-ків, заподіяних державі внаслідок самовільного користування надрами: наказ Міністерства екології та природних ресурсів України від 29 серп-ня 2011 року № 303 [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://zakon2.rada.gov.ua/laws/show/z1097-11

79. Про затвердження Методики розрахунку розмірів відшкодування збит-ків, заподіяних державі внаслідок порушення законодавства про охоро-ну та раціональне використання водних ресурсів: наказ Міністерства охорони навколишнього природного середовища України від 20 липня 2009 року № 389 [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://zakon3.rada.gov.ua/laws/show/z0767-09

80. Про затвердження Методики розрахунку розмірів відшкодування збитків, які заподіяні державі в результаті наднормативних викидів забруднюючих речовин в атмосферне повітря: наказ Міністерства охо-рони нав колишнього природного середовища України від 10 грудня 2008 року № 639 [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://zakon2.rada.gov.ua/laws/show/z0048-09

81. Про затвердження Методики розрахунку збитків, заподіяних рибному господарству внаслідок порушень правил рибальства та охорони вод-них живих ресурсів: спільний наказ Міністерства аграрної політики України та Міністерства охорони навколишнього природного середо-вища України від 12 липня 2004 року № 248/273 // Офіційний вісник України. – 2004. – № 46. – Ст. 3075.

82. Про затвердження Методики розрахунку збитків, заподіяних рибному господарству внаслідок порушення законодавства про охорону нав-колишнього природного середовища: наказ Міністерства охорони на-вколишнього природного середовища та ядерної безпеки України від 18 травня 1995 року № 36 [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://zakon3.rada.gov.ua/laws/show/z0155-95

199

83. Про затвердження такс для обчислення розміру відшкодування збит-ків, завданих унаслідок порушення законодавства в галузі мисливсько-го господарства та полювання (крім видів, занесених до Червоної книги України): спільний наказ Міністерства аграрної політики та продоволь-ства України і Міністерства екології та природних ресурсів України від 19 червня 2017 року № 301/222 [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://zakon2.rada.gov.ua/laws/show/z0842-17

84. Про затвердження уніфікованих форм актів, складених за результата-ми проведення планових (позапланових) заходів державного нагляду (контролю) Міністерством екології та природних ресурсів щодо до-держання суб’єктом господарювання вимог ліцензійних умов прова-дження господарської діяльності з виробництва особливо небезпечних хімічних речовин, перелік яких визначається Кабінетом Міністрів Укра-їни, та поводження з небезпечними відходами: наказ Міністерства еко-логії та природних ресурсів України від 20 березня 2017 року № 127-н [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://zakon3.rada.gov.ua/laws/show/z0480-17

85. Постанова Судової палати у господарських справах Верховного Суду України від 18 листопада 2015 року № 3-1033гс15 щодо права на позов у правовідносинах, пов’язаних з триваючим правопорушенням (викиди забруднюючих речовин в атмосферне повітря стаціонарними джерела-ми без відповідного дозволу) [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://www.scourt.gov.ua/clients/vsu/vsu.nsf/(documents)/

86. Постанова Судової палати в адміністративних справах Верховного Суду України від 23 червня 2015 року № 21-431а15 про обов’язковість наяв-ності спеціального дозволу на користування надрами для видобування підземних вод для виробничих потреб [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://www.scourt.gov.ua/clients/vsu/vsu.nsf/(documents)/

87. Постанова Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного госпо-дарського суду від 19 квітня 2018 року, справа № 910/3724/14 [Елект-ронний ресурс]. – Режим доступу: http://www.reyestr.court.gov.ua/Review/73600903]

88. Рішення Господарського суду Одеської області від 11 квітня 2017 року у справі № 916/3073/16 [Електронний ресурс]. – Режим доступу: https://verdictum.ligazakon.net/document/66081646

89. Рішення Господарського суду Київської області від 19 лютого 2018 року у справі № 911/3735/17 [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://www.reyestr.court.gov.ua/Review/72522002


200


90. Рішення Чернігівського окружного адміністративного суду від 12 черв-ня 2018 року у справі № 825/2010/18 [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://reyestr.court.gov.ua/

91. Рішення Донецького окружного адміністративного суду від 13 березня 2018 року у справі № 805/999/18-а [Електронний ресурс]. – Режим до-ступу: http://reyestr.court.gov.ua/

92. Рішення Бабушкінського районного суду м. Дніпропетровська від 29 січня 2018 року у справі № 200/8491/17 [Електронний ресурс]. – Режим доступу: https://court.gov.ua/opendata/

93. Рішення Господарського суду Донецької області від 18 січня 2018 року у справі № 905/2343/17 [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://www.reyestr.court.gov.ua/Review/71797495

94. Постанова Апеляційного суду Миколаївської області від 10 травня 2018 року у справі № 483/1133/15-ц [Електронний ресурс]. – Режим до-ступу: http://www.reyestr.court.gov.ua/Review/73925503

95. Ковтун О.М. Правова охорона територій та об’єктів природно- заповідного фонду України: навч. посіб. для студ. ВНЗ / О.М. Ковтун. – Київ: Прецедент, 2010. – 229 c.

96. Леоненко В.Б. Атлас об’єктів природно-заповідного фонду України / В.Б. Леоненко, М.П. Стеценко, Ю.М. Возний. – Київ: Київський універ-ситет, 2003. – 119 с.

97. Природно-заповідний фонд: земельні питання (посіб.) / [за заг. ред. О. Кравченко]. – Львів: Манускрипт, 2017. – 104 с.

201


у бюджетній сфері

3.1. Нормативно-правове регулювання та уповноважені органи держави у бюджетній сфері

Для ефективного захисту інтересів держави в бюджетній сфері прокурор має бути добре обізнаний з нормативно-правовими акта-ми, які регулюють бюджетні відносини.

Конституція України посідає визначальне місце серед інших зако-нів, що регулюють бюджетні відносини, оскільки має особливу юри-дичну силу та є основою нормативно-правового регулювання всіх пуб лічних фінансових відносин, що пов’язані з бюджетною діяльніс-тю держави, її органів та органів місцевого самоврядування.

Правові засади функціонування бюджетної системи України, її принципи, основи бюджетного процесу і міжбюджетних відносин та відповідальність за порушення бюджетного законодавства визна-чено у Бюджетному кодексі України (БК України).

Окрім Бюджетного кодексу України у системі бюджетного зако-нодавства необхідно виділити і такі нормативно-правові акти: По-датковий кодекс України, закони України: «Про Державний бюджет України», «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю», «Про Кабінет Міністрів України», «Про Рахункову пала-ту», «Про місцеве самоврядування в Україні», «Про місцеві державні адміністрації», «Про публічні закупівлі», «Про оренду державного та комунального майна», «Про управління об’єктами державної і ко-мунальної власності», «Про державно-приватне партнерство», «Про фермерське господарство», «Про приватизацію державного і кому-нального майна» та ін.

Постанови і розпорядження Кабінету Міністрів України, норма-тивно-правові акти центральних органів виконавчої влади (накази, вказівки, розпорядження, місцевих державних адміністрацій, органів місцевого самоврядування також здійснюють регулятивний вплив на

202


сферу бюджетних відносин. Вони потребують належного вивчення та аналізу при кваліфікації виявлених прокурором бюджетних право-порушень у кожному конкретному випадку.

Оскільки прокурор здійснює представництво бюджетних інтере-сів держави в особі уповноважених у бюджетній сфері органів, йому необхідно про них знати.

Затвердження Державного бюджету України та внесення змін до нього, контроль за виконанням Державного бюджету України, при-йняття рішення щодо звіту про його виконання (п. 4 ч. 1 ст. 85 Кон-ституції України) віднесено до повноважень Верховної Ради України. Бюджетну політику держави визначає саме цей орган.

Контроль від імені Верховної Ради України за надходженням ко-штів до Державного бюджету України та їх використанням здійснює Рахункова палата (ст. 98 Конституції України, ст.ст. 1, 7 Закону України від 2 липня 2015 року № 576-VIII «Про Рахункову палату»). Зокрема, Рахункова палата здійснює фінансовий аудит та аудит ефективності щодо, зокрема, надходжень до державного бюджету податків, зборів, обов’язкових платежів та інших доходів, включаючи адміністрування контролюючими органами таких надходжень; управління об’єктами державної власності, що мають фінансові наслідки для державного бюджету; надання кредитів з державного бюджету та повернення та-ких коштів до державного бюджету; здійснення публічних закупівель за рахунок коштів державного бюджету тощо.

Об’єктами контролю Рахункової палати при виконанні закріпле-них законом повноважень є державні органи, органи місцевого са-моврядування, інші бюджетні установи, у тому числі закордонні ди-пломатичні установи України, суб’єкти господарювання, громадські організації, фонди загальнообов’язкового державного соціального і пенсійного страхування, Національний банк України та інші фінан-сові установи.

Для реалізації своїх завдань та повноважень у структурі Рахунко-вої палати діють територіальні управління на рівні областей.

Важливе місце в бюджетній системі відведено Кабінету Міністрів України. Одним із основних його завдань у бюджетній сфері є забез-печення проведення бюджетної, фінансової, цінової, інвестиційної,

203

Розділ 3. Представницька діяльність прокурора у бюджетній сфері

у тому числі амортизаційної, податкової, структурно-галузевої полі-тики тощо.

У статті 29 Закону України від 27 лютого 2014 року № 794-VII «Про Кабінет Міністрів України» закріплено повноваження Кабінету Міні-стрів України з розроблення і забезпечення виконання Державного бюджету України.

У групі основних органів – учасників бюджетного процесу, ді-яльність яких спрямовується Кабінетом Міністрів України, провідне місце посідає Міністерство фінансів України. Ця установа є головною в системі центральних органів виконавчої влади з формування та за-безпечення реалізації державної фінансової і бюджетної політики, а також податкової, митної і політики у сфері державного фінансо-вого контролю, казначейського обслуговування бюджетних коштів, бухгалтерського обліку, організації та контролю за виготовленням цінних паперів, документів суворої звітності, у сфері запобігання і протидії легалізації (відмиванню) доходів, одержаних злочинним шляхом, або фінансуванню тероризму тощо.

У статті 111 БК України закріплено повноваження Мінфіну Украї-ни та місцевих фінансових органів, відповідно до яких вони здійсню-ють контроль за дотриманням бюджетного законодавства на кожній стадії бюджетного процесу як щодо державного бюджету, так і міс-цевих бюджетів, якщо інше не передбачено законодавством України.

Для реалізації бюджетної політики Мінфіну України на місцях утворюються відповідні структурні підрозділи з питань фінансів об-ласної, Київської та Севастопольської міської, районної, районної у місті Києві та Севастополі держадміністрації. Згідно із вимогами чинного законодавства такий підрозділ утворюється головою відпо-відної держадміністрації, входить до їх складу та йому підпорядко-вується, а також є підзвітним і підконтрольним, відповідно, Мінфіну України, а структурний підрозділ з питань фінансів міської, районної, районної у містах Києві та Севастополі держадміністрації – структур-ному підрозділу з питань фінансів обласної, Київської та Севастополь-ської держадміністрацій. Повноваження структурних підрозділів з питань фінансів обласної, Київської та Севастопольської міської, ра-йонної, районної у містах Києві та Севастополі держадміністрації ви-

204


значені у Типових положеннях, затверджених постановами Кабінету Міністрів України від 26 вересня 2012 року № 887 «Про затвердження Типового положення про структурний підрозділ місцевої державної адміністрації» та від 20 травня 2013 року № 348 «Про затвердження Типового положення про структурний підрозділ з питань фінансів обласної, Київської та Севастопольської міської, районної, районної у мм. Києві та Севастополі державної адміністрації».

До основних завдань цих органів бюджетної системи належать забезпечення реалізації державної бюджетної політики, ефективно-го і цільового використання бюджетних коштів у межах відповідної адміністративно-територіальної одиниці, а також здійснення дер-жавного контролю за дотриманням підприємствами, установами та організаціями законодавства щодо використання ними бюджетних коштів тощо.

Для належної реалізації покладених завдань зазначені структур-ні підрозділи з питань фінансів наділені повноваженнями для за-хисту фінансових інтересів держави. Крім того, вони організовують виконання обласного (міського, районного) бюджету, забезпечують разом з іншими уповноваженими територіальними органами над-ходження доходів до обласного (міського, районного) бюджету та вживають заходи щодо ефективного витрачання бюджетних коштів; контролюють дотримання бюджетного законодавства стосовно міс-цевих бюджетів на всіх стадіях бюджетного процесу; приймають рішення про застосування до учасників бюджетного процесу захо-дів впливу за порушення бюджетного законодавства, визначених у п.п. 2–5, 7 ч. 1 ст. 117 БК України, у межах установлених повноважень на підставі протоколу про порушення бюджетного законодавства або акта ревізії та доданих до них матеріалів тощо.

Міністерство економічного розвитку і торгівлі України (МЕРТ) реалізує державну політику у сфері державних і публічних закупі-вель, здійснює нормативно-правове забезпечення державного ре-гулювання у цій сфері, узагальнює практику здійснення закупівель, надає на власному інформаційному ресурсі безоплатні консультації рекомендаційного характеру з питань закупівель, роз’яснення щодо застосування законодавства у сфері державних закупівель, узагаль-

205


нені відповіді рекомендаційного характеру щодо застосування за-конодавства у сфері закупівель. Вказаний орган забезпечує функціо-нування безоплатного веб-порталу уповноваженого органу з питань державних закупівель, функціонування веб-порталу та інформацій-ного ресурсу з питань публічних закупівель, а також здійснює їх на-повнення тощо.

Для реалізації державної політики у сфері казначейського обслуго-вування бюджетних коштів діє Державна казначейська служба Укра-їни, яка входить до системи центральних органів виконавчої влади та є важливою ланкою у бюджетній системі держави. Казначейство України здійснює повноваження безпосередньо та через утворені в установленому порядку свої територіальні органи.

Із питань дотримання бюджетного законодавства Казначейство України наділене відповідними повноваженнями для здійснення контролю за веденням бухгалтерського обліку надходжень і витрат державного та місцевих бюджетів тощо.

Казначейство України застосовує або здійснює заходи впливу за порушення бюджетного законодавства, у зв’язку з чим має право надавати попередження про неналежне виконання бюджетного за-конодавства з вимогою щодо усунення порушення бюджетного зако-нодавства, а також складати протоколи про порушення бюджетного законодавства учасниками бюджетного процесу, на підставі яких зу-пиняти в межах повноважень, передбачених законом, операції з бю-джетними коштами, а також ініціювати призупинення бюджетних асигнувань; порушувати питання щодо притягнення до відповідаль-ності осіб, винних у порушенні бюджетного законодавства згідно із законом тощо.

Центральним органом виконавчої влади, який реалізує держав-ну політику у сфері державного фінансового контролю, є Державна аудиторська служба України (Держаудитслужба), що діє відповід-но до Положення про неї, затвердженого постановою Кабінету Мі-ністрів України від 3 лютого 2016 року № 43. Державна аудиторська служба реалізує державний фінансовий контроль шляхом проведен-ня державного фінансового аудиту, перевірки державних (публічних) закупівель, інспектування (ревізії), моніторингу закупівель.

206


Держаудитслужба для виконання покладених на неї завдань, зокре-ма, має право пред’являти керівникам та іншим особам підприємств, установ, організацій, що контролюються, обов’язкові до виконання вимоги щодо усунення порушень законодавства, вилучати в судово-му порядку до бюджету виявлені під час проведення ревізій прихо-вані, занижені валютні та інші платежі, порушувати перед відповід-ними органами питання про припинення бюджетного фінансування і кредитування у разі, коли отримані підприємствами, установами та організаціями кошти і позички використовуються з порушенням за-конодавства, порушувати перед відповідними державними органами питання про визнання недійсними договорів, укладених з порушен-ням законодавства, у судовому порядку стягувати у дохід держави кошти, отримані підконтрольними установами за незаконними дого-ворами, без установлених законом підстав та з порушенням законо-давства, накладати у випадках, передбачених законом, адміністратив-ні стягнення та ін.

Держаудитслужба здійснює контроль за цільовим, ефективним використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, не-оборотних та інших активів, досягненням економії бюджетних коштів і результативності в діяльності розпорядників бюджетних коштів, ці-льовим використанням та своєчасним поверненням кредитів (позик), отриманих під державні (місцеві) гарантії, достовірністю визначення потреби в бюджетних коштах під час складання планових бюджет-них показників та відповідністю взятих розпорядниками бюджетних коштів бюджетних зобов’язань відповідним бюджетним асигнуван-ням, паспорта бюджетної програми (у разі застосування програмно- цільового методу в бюджетному процесі), відповідністю взятих роз-порядниками бюджетних коштів довгострокових зобов’язань за енер-госервісом затвердженим в установленому порядку умовам закупівлі енергосервісу, дотриманням законодавства на всіх стадіях бюджетно-го процесу щодо державного і місцевих бюджетів, дотриманням за-конодавства про державні закупівлі, веденням бухгалтерського об-ліку, а також складенням фінансової і бюджетної звітності, паспортів бюджетних програм та звітів про їх виконання (у разі застосування програмно-цільового методу в бюджетному процесі), кошторисів та

207


інших документів, що застосовуються в процесі виконання бюджету, станом і достовірністю бухгалтерського обліку та фінансової звітності, виконанням функцій з управління об’єктами державної власності, ста-ном внутрішнього контролю та внутрішнього аудиту в розпорядників бюджетних коштів, станом внутрішнього контролю в інших підконтро-льних установах, усуненням виявлених недоліків і порушень.

До органів бюджетної системи також віднесено Державну фіскаль-ну службу України (ДФС України), яка є центральним органом ви-конавчої влади та реалізує державну податкову політику, державну політику у сфері державної митної справи, державну політику з ад-міністрування єдиного внеску на загальнообов’язкове державне соці-альне страхування, державну політику у сфері боротьби з правопору-шеннями під час застосування податкового, митного законодавства, а також законодавства з питань сплати єдиного внеску.

Основними завданнями ДФС України є – реалізація державної по-даткової політики та політики у сфері державної митної справи, дер-жавної політики у сфері боротьби з правопорушеннями під час за-стосування податкового, митного законодавства, здійснення в межах повноважень, передбачених законом, контролю за надходженням до бюджетів та державних цільових фондів податків і зборів, митних та інших платежів, державної політики у сфері контролю за вироб-ництвом та обігом спирту, алкогольних напоїв і тютюнових виро-бів, державної політики з адміністрування єдиного внеску, а також боротьби з правопорушеннями під час застосування законодавства з питань сплати єдиного внеску, державної політики у сфері контро-лю за своєчасністю здійснення розрахунків в іноземній валюті в уста-новлений законом строк, дотриманням порядку проведення готівко-вих розрахунків за товари (послуги), а також за наявністю ліцензій на провадження видів господарської діяльності, що підлягають ліцензу-ванню відповідно до закону, торгових патентів тощо. У пункті 20.1 ПК України закріплено право органів ДФС України звертатися до суду, у тому числі подавати позови до підприємств, установ, організацій та фізичних осіб, щодо визнання оспорюваних правочинів недійсни-ми та застосування визначених законодавством заходів, пов’язаних із визнанням правочинів недійсними, а також щодо стягнення в дохід

208


держави коштів, отриманих за нікчемними договорами; щодо засто-сування санкцій, пов’язаних із забороною організації і проведення азартних ігор на території України тощо.

Антимонопольний комітет України є органом оскарження про-цедур закупівлі. Він розглядає скарги про порушення законодавства у сфері публічних закупівель; приймає рішення про встановлення або відсутність порушень процедури закупівлі та встановлює обов’язок вжити заходів для їх усунення. На його офіційному веб-порталі роз-міщені зведені відомості про рішення органів Антимонопольного комітету України щодо вчинення суб’єктами господарювання пору-шень законодавства про захист економічної конкуренції у вигляді антиконкурентних узгоджених дій, які стосувалися спотворення ре-зультатів торгів (тендерів).

Повноваження відповідних місцевих рад з контролю за дотриман-ням бюджетного законодавства (до яких віднесено і контроль за вико-нанням рішень про місцевий бюджет) визначено у ст. 114 БК України.

Місцеві бюджети є складовою бюджетної системи країни, тому здійснення відповідними радами контролю за дотриманням бюджет-ного законодавства на кожній стадії бюджетного процесу поклика-не сприяти збалансованості бюджетної системи, фінансовій безпеці загалом. Контрольна діяльність рад дає змогу представницьким ор-ганам на місцях безпосередньо брати участь у вирішенні основних питань у сфері бюджету. Контрольні повноваження органів місце-вого самоврядування за дотриманням бюджетного законодавства реалізуються під час проведення пленарних засідань при розгляді проекту бюджету, його затвердженні, внесенні змін до рішення про бюджет, розгляді звітів про виконання бюджету і прийнятті рішення щодо нього. У статті 47 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» передбачено створення постійних комісій рад, які відпо-відно до наданих повноважень, здійснюючи контроль за дотриман-ням бюджетного законодавства, вивчають, попередньо розглядають проект місцевого бюджету, контролюють виконання рішень ради та її виконавчого комітету тощо.

У структурі місцевих рад створюються фінансові управління, які відповідно до покладених на них завдань: організовують процес ре-

209


алізації місцевих бюджетів та забезпечують ефективне витрачання бюджетних коштів; здійснюють у межах своєї компетенції контроль за додержанням законодавства з фінансових питань тощо.

Відповідно до ст. 115 БК України місцевим державним адміністра-ціям та виконавчим органам відповідних місцевих рад теж надано пов-новаження з контролю за дотриманням бюджетного законодавства.

Повноваження місцевих державних адміністрацій докладно ре-гламентовано у Законі України «Про місцеві державні адміністрації», в якому до їх відання віднесено вирішення у межах і формах, визначе-них у Конституції і законах України, питань бюджету, фінансів, облі-ку (ст. 13). Місцеві державні адміністрації на відповідних територіях здійснюють державний контроль за станом фінансової дисципліни, обліку та звітності, виконанням державних контрактів і зобов’язань перед бюджетом.

Обласні державні адміністрації здійснюють контроль за дотри-манням бюджетного законодавства щодо районних та міських (міст обласного значення) бюджетів і бюджетів об’єднаних територіальних громад, що створюються згідно із законом та перспективним планом формування територій громад; своєю чергою, районні державні адмі-ністрації – щодо міських (міст районного значення), селищних, сіль-ських бюджетів.

Виконавчими органами сільських, селищних, міських, районних у містах (у разі їх створення) рад є їх виконавчі комітети, відділи, управління та інші створювані радами виконавчі органи. Виконав-чі органи відповідних рад створюються ними для здійснення вико-навчих функцій і повноважень місцевого самоврядування у межах компетенції. Повноваження (власні та делеговані) виконавчих орга-нів відповідних рад у сфері бюджету і фінансів визначено у ст. 28 За-кону України «Про місцеве самоврядування в Україні», зокрема, до їх відання віднесено складання проекту місцевого бюджету, подан-ня його на затвердження відповідної ради, забезпечення виконання бюджету, здійснення відповідно до закону контролю за дотриманням зобов’язань щодо платежів до місцевого бюджету на підприємствах і в організаціях незалежно від форм власності тощо.

210


3.2. Інформація щодо наявності підстав для застосування представницьких повноважень у бюджетній сфері

Ефективність та своєчасність захисту прокурором інтересів дер-жави у сфері бюджетних відносин значною мірою залежать від якості організації інформаційного забезпечення цієї діяльності та наявнос-ті відомостей щодо підстав для вжиття заходів прокурорського реа-гування. Результатом опрацювання інформації може бути встанов-лення необхідності підготовки і пред’явлення позовів (заяв), вступу у справи, порушені за позовами (заявами) інших осіб, ініціювання перегляду судових рішень, у тому числі у справах, порушених за по-зовом (заявою) іншої особи, участі у розгляді справ, захисту інтересів держави при виконанні судових рішень.

Варто застерегти прокурорів від направлення до органів держав-ної влади, органів місцевого самоврядування, контролюючих органів, наділених повноваженнями у бюджетній сфері, листів з метою витре-бування загальної (систематизованої) інформації про їх діяльність та виконання покладених на них законодавством наглядових або контрольних повноважень. Листи на адресу суб’єктів владних повно-важень про витребування інформації з метою встановлення підстав для представництва прокуратурою у суді законних інтересів держави в бюджетній сфері мають направлятися у порядку, визначеному в ч. 4 ст. 23 Закону України «Про прокуратуру». Тобто такі листи повинні стосуватись конкретних фактів, які можуть свідчити про порушення державних інтересів на цьому напрямі. У таких листах доцільно також порушувати питання про надання інформації, про вжиті суб’єктами владних повноважень заходи на захист інтересів держави, у тому чис-лі в судовому порядку, а також причини невжиття цих заходів.

З огляду на обмежені повноваження прокурора, який здійснює представництво в суді, у частині витребування інформації у відпо-відних суб’єктів владних повноважень (органів державної влади та місцевого самоврядування, контролюючих органів тощо) важливою є ефективна взаємодія з іншими структурними підрозділами органів прокуратури, завдяки якій можна отримати вже перевірену інфор-мацію про наявність порушень законодавства, що регулює бюджетні

211


правовідносини. В результаті взаємодії між працівниками та підроз-ділами органів прокуратури значно полегшується отримання належ-них доказів, необхідних для підтвердження як наявності підстав для здійснення прокурором представництва інтересів держави у цій сфе-рі, так і позовних вимог по суті спору.

За матеріалами кримінальних проваджень про порушення у бю-джетній сфері можливе пред’явлення позовів не лише з матеріальни-ми вимогами (про стягнення коштів на користь бюджету, відшкоду-вання заподіяних збитків тощо), а й немайнових вимог. Зокрема, це можуть бути позови про визнання недійсними договорів, у тому чис-лі державних закупівель, про оскарження незаконних рішень органів державної влади та місцевого самоврядування щодо розпорядження бюджетними коштами тощо.

З кримінальних проваджень про порушення у бюджетній сфері можна отримати інформацію не лише щодо наявності підстав для пред’явлення позовів, а й для ініціювання перегляду незаконних су-дових рішень, постановлених всупереч бюджетному законодавству.

Для здійснення представницької діяльності на вказаному напря-мі можливе використання прокурором інформації про порушення бюджетного законодавства, яка міститься в публікаціях у засобах масової інформації, зокрема й у мережі Інтернет. Також прокурорам необхідно вивчати відкриті інформаційні бази даних та веб-порталів, таких як: www.tender.me.gov.ua (державні закупівлі); http://tendergid.ua (тендер-гід); https://prozorro.gov.ua (публічні закупівлі) тощо.

Портал ProZorro надає інструменти для контролю та моніторин-гу публічних закупівель. На ньому оприлюднюється вся інформація про публічні закупівлі, тому можна отримати дані про плани закупі-вель, тендери, переглянути документи, які публікував замовник під час проведення закупівлі, та всі довідки, що подавали учасники у сво-їх пропозиціях для участі в тендері. Доступний пошук за колом за-мовників чи переможців тендерів, за обсягами угод, за періодом часу тощо.

Проте варто зазначити, що при виявленні фактів порушень шля-хом використання ЗМІ та веб-порталів необхідно перевіряти їх до-стовірність.

212


За результатами постійного моніторингу судових рішень, розмі-щених у Єдиному державному реєстрі судових рішень, прокурори зможуть виявити судові справи про стягнення коштів з державного бюджету і незаконні судові рішення, що постановлені без їх участі та стосуються інтересів держави в бюджетній сфері й потребують обов’язкового прокурорського реагування шляхом оскарження.

Наприклад, шляхом моніторингу судових рішень прокурором установлено, що у провадженні місцевого районного суду перебуває справа за позовом мешканця м. П. про стягнення з державного бю-джету України близько 700 тис. грн на відшкодування моральної шко-ди, завданої неправомірними, на думку заявника, діями державного органу, що призвели до накладення адміністративного стягнення за порушення митних правил.

З метою представництва інтересів держави та попередження без-підставного стягнення значної суми коштів з бюджету прокуратурою здійснено вступ у розгляд даної справи та забезпечено участь у суді. За результатами її розгляду рішенням суду в задоволенні заявлених вимог позивачу відмовлено.

Окрім Єдиного державного реєстру судових рішень корисними для прокурора можуть бути інші відкриті державні реєстри, зокрема:

– Єдиний реєстр підприємств, щодо яких порушено провадження у справі про банкрутство;

– Єдиний державний реєстр осіб, які вчинили корупційні право-порушення;

– Єдиний державний реєстр юридичних осіб та фізичних осіб – підприємців;

– Єдиний реєстр зареєстрованих декларацій про готовність об’єкта до експлуатації та виданих сертифікатів Державної архітек-турно-будівельної інспекції (інші реєстри ДАБІ щодо виданих дозво-лів, ліцензій, сертифікатів) тощо.

Інформація, яка міститься у зверненнях фізичних і юридичних осіб, депутатів усіх рівнів, громадських об’єднань та організацій, та-кож може свідчити про факти порушення інтересів держави у бю-джетній сфері. Проте вона потребує ретельної перевірки та зібрання необхідних матеріалів із використанням повноважень, визначених у ст. 23 Закону України «Про прокуратуру».

213


3.3. Типові порушення законодавства у бюджетній сфері та реагування прокурора на них шляхом представництва інтересів держави в суді

Порушенням бюджетного законодавства визнається порушення учасником бюджетного процесу встановлених Бюджетним кодексом України чи іншим бюджетним законодавством норм щодо складання, розгляду, затвердження, внесення змін, виконання бюджету та звіту-вання про його виконання. У ст. 116 цього Кодексу наведено неви-черпний перелік порушень бюджетного законодавства.

Найпоширенішими є порушення при проведенні публічних заку-півель, а саме: невідповідність учасника кваліфікаційним критеріям (наприклад, відсутнє обладнання та матеріально-технічна база, пра-цівники, досвід виконання аналогічних договорів, відсутня ліцензія для здійснення певної господарської діяльності, подано завідомо не-правдиві дані про відсутність заборгованості зі сплати податків та зборів); невідповідність пропозицій учасників технічним, якісним та кількісним характеристикам предмета закупівлі; дискримінаційні ви-моги (наприклад, встановлено вимогу щодо надання документального підтвердження інформації, яка міститься у відкритих державних реє-страх, неправомірно встановлено інший критерій оцінки, окрім ціни, документація містить посилання на конкретну торговельну марку чи фірму), порушення порядку оприлюднення; порушення порядку ви-значення предмета закупівлі (наприклад, невірно визначено код за-купівлі за Єдиним державним закупівельним словником); проведен-ня у поточному році закупівлі з аналогічними технічними, якісними та кількісними характеристиками предмета закупівлі, що проведена у попередньому періоді; пов’язаність осіб – учасників закупівлі; без-підставне застосування переговорної процедури закупівлі; невідпо-відність умов договору про закупівлю змісту пропозиції учасників (у змісті договору ціна, кількість товару, місце та строки поставки відрізняються від запропонованих учасниками у тендерних пропози-ціях), неправомірне внесенння змін до істотних умов договору (на-приклад, документально не підтверджено підстави для зміни ціни за одиницю товару, для продовження строку дії договору); безпідставне

214


застосування допорогової закупівлі (наприклад, поділ предмета за-купівлі з метою уникнення проведення процедури відкритих торгів); укладення додаткових угод до договору закупівлі, внаслідок чого змі-нюються передбачені конкурсні вимоги і неправомірно збільшуються витрати бюджету на виконання робіт, виготовлення товарів, надання послуг виконавцем зобов’язання із закупівлі.

На захист інтересів держави прокурори за наслідками вказаних порушень заявляють позови: про визнання недійсною процедури за-купівлі товарів, послуг; визнання недійсним договору про закупівлю; визнання недійсним рішення тендерного комітету; визнання недій-сним рішення уповноваженого органу влади щодо публічних закупі-вель; розірвання договорів у зв’язку з їх невиконанням або неналеж-ним виконанням; стягнення збитків, заподіяних невиконанням або неналежним виконанням цих договорів, штрафних санкцій тощо.

Наприклад, місцева прокуратура звернулась до суду з позовом про визнання договорів про закупівлю деревини недійсними, вста-новивши, що товарна продукція у всіх правочинах є ідентичною, а райдерж адміністрацією як розпорядником бюджетних коштів, у порушення Закону України «Про публічні закупівлі», безпідставно здійснено поділ предмета закупівлі на частини та з метою уникнення відкритих торгів обрано неправильний вид процедури закупівлі.

Потрібно зауважити, що фактичне виконання оспорюваного дого-вору закупівлі та закінчення строку дії такого договору не виключа-ють можливості визнання його недійсним за рішенням суду, а також можливості застосування правових наслідків недійсності договору. У випадку виконання договору про закупівлю може мати місце пере-витрата державних коштів, а тому вони мають бути повернуті. Отже, помилковою є позиція, що у разі виконання недійсного правочину відсутній сенс визнавати його недійсним. У кожному разі необхідно аналізувати наслідки угоди.

Питання про строк дії договору закупівлі має важливе значення і в аспекті розуміння строку виконання зобов’язання за ним. Верхов-ний Суд, розглядаючи касаційну скаргу прокуратури на постанову Київського апеляційного господарського суду у справі № 910/2153/17, яким відмовлено у задоволенні частини позовних вимог про стягнен-

215


ня штрафних санкцій з постачальника за невиконання умов договору закупівлі, дійшов висновку, що строк дії договору та строк виконан-ня зобов’язання за договором не є тотожними, а закінчення строку дії договору не є підставою для припинення зобов’язань за догово-ром. Апеляційний же господарський суд вважав, що зобов’язання між сторонами припинилися внаслідок припинення дії договору, а зобов’язання на наступний бюджетний період мали встановлювати-ся додатковою угодою. Верховний Суд відхилив висновки суду другої інстанції про те, що виконання договору поза бюджетним періодом суперечить чинному бюджетному законодавству України, оскільки БК України не регулюються господарські відносини в частині вико-нання договорів поставки, підтвердженням чого є відповідні пункти цього договору, згідно з якими розрахунок за поставлену продукцію здійснюється протягом 30 банківських днів з дати надання поста-чальником комплекту первинних документів.

Актуальними залишаються позови прокурора в інтересах держа-ви в особі Українського державного фонду підтримки фермерських господарств про стягнення заборгованості. Відповідно до Закону України «Про фермерське господарство» та Порядку використання коштів, передбачених у державному бюджеті для надання підтрим-ки фермерським господарствам, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 25 серпня 2004 року № 1102, фермерським гос-подарствам на конкурсних засадах на поворотній основі надаються такі кошти.

Як передбачено у п. 13 цього Порядку, кошти повертаються згід-но з укладеними договорами на відповідні рахунки Українського державного фонду підтримки фермерських господарств і його регіо-нальних відділень, відкриті в територіальних органах Державної каз-начейської служби, та протягом двох робочих днів перераховуються до державного бюджету. Однак зафіксовано випадки неналежного виконання отримувачами такої фінансової допомоги договорів і не-своєчасного повернення коштів. Має місце нецільове використання виділених фермерам коштів. Способами захисту за наслідками вка-заного виду правопорушень може бути стягнення отриманих коштів і застосування штрафних санкцій, розірвання договорів.

216


У порядку цивільного судочинства прокурори за наявності під-став заявляють позови про стягнення вартості витрат на лікування потерпілих від злочину. Негативним фактом є те, що лікарні у дея-ких випадках не заявляють відповідні цивільні позови в інтересах держави як під час досудового розслідування, так і після закриття кримінального провадження. Найчастіше це пояснюється відсутніс-тю запланованих у бюджеті додаткових коштів на юридичні послу-ги з метою повернення витрат на лікування потерпілих від злочину. В окремих позовах прокурори пояснюють, що порушення державно-го інтересу вбачають у порушенні майнового інтересу лікарні, оскіль-ки в цьому випадку порушуються також і інтереси держави загалом, адже ненадходження до лікувального закладу коштів призводить до неможливості виконання ним функції охорони здоров’я.

Згідно зі ст. 69 БК України до надходжень спеціального фонду міс-цевих бюджетів належать грошові стягнення за шкоду, заподіяну по-рушенням законодавства про охорону навколишнього природного середовища внаслідок господарської та іншої діяльності. Порушники навіть за умови притягнення їх до відповідальності не поспішають відшкодовувати завдану шкоду. Органи місцевого самоврядування тривалий час бездіють, що теж є підставою для представництва про-курором бюджетних інтересів держави.

Наприклад, заступник керівника З-ської місцевої прокуратури звернувся до К-ського міськрайонного суду з позовом в інтересах держави в особі К-ської міської ради, до гр. Н. про відшкодування шкоди, заподіяної незаконним виловом риби.

В обґрунтуванні позову прокурор зазначив, що вироком К-ського міськрайонного суду затверджено угоду про визнання винуватості між прокурором К-ського відділу місцевої прокуратури та обвину-ваченим Н. у кримінальному провадженні за обвинуваченням у вчи-ненні кримінального правопорушення, передбаченого у ч. 1 ст. 249 КК України, а саме: у незаконному зайнятті рибним добувним про-мислом, що заподіяло істотну шкоду рибному господарству України. Вказаним злочином завдано державі матеріальної шкоди, яку відпові-дач у добровільному порядку не відшкодував. У зв’язку з цим позивач у порядку ст. 56 ЦПК України звернувся до суду та просив стягнути

217


з відповідача завдану вчиненим ним кримінальним правопорушен-ням матеріальну шкоду, заподіяну незаконним виловом риби, розмі-ром ХХ ХХХ гривень.

У справах, пов’язаних із відшкодуванням шкоди, заподіяної неза-конним виловом риби, тобто злочином, позивачі відповідно до п. 6 ч. 1 ст. 5 Закону України «Про судовий збір» звільняються від спла-ти судового збору під час розгляду справи в усіх судових інстанці-ях. Правило про звільнення від сплати судового збору діє і в інших випадках відшкодування шкоди, завданої злочином, воно стосується також прикладу, поданого вище, про відшкодування витрат на ліку-вання потерпілих від злочину.

У зв’язку з відсутністю повноважень щодо звернення до суду на за-хист інтересів держави у Державної служби України з безпеки на транс-порті (Укртрансбезпеки) (такі повноваження відсутні у Положенні про Державну службу України з безпеки на транспорті та прямо не перед-бачені законами) прокурори здійснюють, зокрема, представництво бю-джетних інтересів держави у сфері безпеки на транспорті. Оскільки до повноважень Укртрансбезпеки віднесено нарахування, вживання під час здійснення габаритно-вагового контролю заходів щодо стягнення плати за проїзд автомобільними дорогами транспортних засобів та ін-ших самохідних машин і механізмів, вагові або габаритні параметри яких перевищують нормативні, контроль за внесенням перевізниками-нерезидентами платежів за проїзд автомобільними дорогами України, то у випадках несплати порушниками відповідно нарахованих коштів їх стягнення можливе лише в судовому порядку.

За результатами аналізу прокурорського представництва у бюд-жетній сфері заслуговують на виокремлення такі порушення бюджет-ного законодавства:

– зарахування доходів бюджету на будь-які рахунки, крім єдино-го казначейського рахунка (за винятком випадків, передбачених у БК України), а також акумулювання їх на рахунках органів, що конт-ролюють справляння надходжень бюджету;

– порушення вимог БК України при здійсненні попередньої оплати за товари, роботи та послуги за рахунок бюджетних коштів, а також порушення порядку і термінів здійснення такої оплати;

218


– нецільове використання бюджетних коштів;– несплата суб’єктами господарювання податків і зборів до бю-

джету в строки та розмірах, визначених законом, зокрема – система-тична несплата загальнообов’язкового єдиного соціального внеску суб’єктами господарювання до державного бюджету;

– несплата штрафних та адміністративно-господарських санкцій, нарахованих органами контролю;

– незаконне стягнення з державного бюджету коштів як відшко-дування упущеної вигоди, майнової та моральної шкоди (наприклад, безпідставне відшкодування або із завищенням суми відшкодування).

Наповнення місцевих бюджетів певною мірою здійснюється за рахунок отриманих від оренди державного (комунального) майна коштів. Тому порушенням бюджетних інтересів держави є несплата орендної плати орендарями за користування державним чи кому-нальним майном, неправильне визначення у договорах про оренду майна (землі) розмірів орендної плати, внаслідок чого державний і місцеві бюджети недоотримують кошти (наприклад, внаслідок зростання нормативно-грошової оцінки землі мала бути збільшена орендна плата в договорах оренди землі).

3.4. Особливості представництва прокурором інтересів держави у сфері публічних закупівель

Для виявлення правопорушень у сфері публічних закупівель про-курору найперше потрібно добре знати спеціальне законодавство. Тому доцільно наголосити, що Закон України «Про публічні закупів-лі» передбачає три процедури їх проведення за чітко визначеним по-рядком: відкриті торги, конкурентний діалог, переговорна процедура закупівлі.

За правилами ст. 3 вказаного Закону закупівлі здійснюються за такими принципами: добросовісна конкуренція серед учасників; максимальна економія та ефективність; відкритість і прозорість на всіх стадіях закупівель; недискримінація учасників; об’єктивна та не-упереджена оцінка тендерних пропозицій; запобігання корупційним діям та зловживанням.

219


У пункті 9 ст. 1 Закону України «Про публічні закупівлі» законода-вець надав визначення замовників, на яких поширюється дія цього за-кону. Замовники – органи державної влади, органи місцевого самовря-дування та органи соціального страхування, створені відповідно до закону, а також юридичні особи (підприємства, установи, організації) та їх об’єднання, які забезпечують потреби держави або територіаль-ної громади, якщо така діяльність не здійснюється на промисловій чи комерційній основі, за наявності однієї з таких ознак: юридична особа є розпорядником, одержувачем бюджетних коштів; органи державної влади чи органи місцевого самоврядування або інші замовники воло-діють більшістю голосів у вищому органі управління юридичної осо-би; у статутному капіталі юридичної особи державна або комунальна частка акцій (часток, паїв) перевищує 50 відсотків.

У ст. 4 Закону України «Про публічні закупівлі» встановлено, що закупівля здійснюється відповідно до річного плану. Річний план, до-даток до річного плану та зміни до них безоплатно оприлюднюються на веб-порталі Уповноваженого органу з питань закупівель протягом п’яти днів з дня їх затвердження.

Форму річного плану та додатку до річного плану затверджено на-казом Мінекономрозвитку України від 22 березня 2016 року № 490, зареєстрованим у Міністерстві юстиції України 25 березня 2016 року за № 449/28579.

У пунктах 3, 4, 6, 7 форми річного плану закупівель, затвердженої наказом Мінекономрозвитку України від 22 березня 2016 року № 490, зазначаються: конкретна назва предмета закупівлі; коди та назви відповідних класифікаторів предмета закупівлі (за наявності); роз-мір бюджетного призначення за кошторисом або очікувана вартість предмета закупівлі; процедура закупівлі.

У разі якщо замовником планується здійснення закупівель, очіку-вана вартість яких не перевищує сум, зазначених в абзацах 2 і 3 ч. 1 ст. 2 Закону України «Про публічні закупівлі», інформація про таку закупівлю має зазначатися в додатку до річного плану закупівель. Додаток до річного плану закупівель складається за формою річного плану закупівель шляхом заповнення відповідних полів у електрон-ній системі закупівель.

220


У разі проведення замовником відбору постачальника товару (то-варів), надавача послуги (послуг) та виконавця робіт з використан-ням системи під час здійснення закупівель товарів, робіт і послуг, вартість яких є меншою за вартість, що встановлена в абзацах 2 і 3 ч. 1 ст. 2 Закону (допорогові закупівлі), застосовується Порядок здій-снення допорогових закупівель, який затверджено наказом ДП «Зов-нішторгвидав України» (наказом Мінекономрозвитку від 26 липня 2016 року № 1220 перейменоване в ДП «ПРОЗОРРО») від 13 квітня 2016 року № 35.

Порядок визначення предмета закупівлі затверджений нака-зом Мін економрозвитку від 17 березня 2016 року № 454. Із 17 січня 2017 року набрав чинності наказ Мінекономрозвитку від 19 грудня 2016 року № 2092 «Про внесення змін до Порядку визначення пред-мета закупівлі», згідно з яким предмет закупівлі товарів і послуг ви-значається замовником відповідно до п.п. 17 і 32 ч. 1 ст. 1 Закону та на основі національного класифікатора України ДК 021:2015 «Єдиний за-купівельний словник», затвердженого наказом Мінекономрозвитку від 23 грудня 2015 року № 1749, за показником четвертої цифри основного словника із зазначенням у дужках конкретної назви товару чи послуги.

Основний словник Єдиного закупівельного словника базується на системі кодів, що мають ієрархічну структуру і складаються з дев’яти цифр. Групи цифр, своєю чергою, відповідають найменуванню, що описує товари, роботи і послуги, які становлять предмет контракту. Перші три цифри визначають групу (в даному випадку – «Продукти харчування різні»). Перші чотири цифри визначають клас, тобто да-ють більший ступінь деталізації в межах кожної певної групи.

Національний класифікатор України ДК 021:2015 «Єдиний закупі-вельний словник» призначений для стандартизації опису в договорах предмета державних закупівель, забезпечування більшої прозорості процедур закупівель товарів, робіт і послуг за бюджетні кошти. Зав-дяки йому прокурор може визначити аналогічні договори закупівлі, якими прикривається поділ одного і того самого предмета закупівлі на частини.

Відповідно до ст. 16 Закону України «Про публічні закупівлі» за-мовник вимагає від учасників подання ними документально підтвер-

221


дженої інформації про їх відповідність кваліфікаційним критеріям. Замовник установлює один або кілька з таких кваліфікаційних крите-ріїв: наявність обладнання та матеріально-технічної бази; наявність працівників відповідної кваліфікації, які мають необхідні знання та досвід; наявність документально підтвердженого досвіду виконання аналогічного договору. Визначені замовником згідно з цією статтею кваліфікаційні критерії та перелік документів, що підтверджують ін-формацію учасників про відповідність їх таким критеріям, зазнача-ються в тендерній документації та вимагаються під час проведення переговорів з учасником (у разі застосування переговорної процеду-ри закупівлі).

У ст. 22 Закону України «Про публічні закупівлі» визначено склад тендерної документації. Серед іншого в тендерній документації вказу-ються один або кілька кваліфікаційних критеріїв до учасників згідно зі ст. 16 цього Закону, вимоги, встановлені у ст. 17 Закону, та інформа-цію про спосіб підтвердження відповідності учасників установленим критеріям і вимогам згідно із законодавством; інформація про необ-хідні технічні, якісні та кількісні характеристики предмета закупівлі. При цьому технічна специфікація повинна містити: докладний опис товарів, робіт, послуг, що закуповуються, у тому числі їх технічні та якісні характеристики.

Тендерна документація може містити також іншу інформацію від-повідно до законодавства, яку замовник вважає за необхідне до неї включити. Отже, визначення вимог до документації входить до дис-креційних повноважень конкретного замовника.

Відповідно до Закону України «Про публічні закупівлі» повнова-ження тендерного комітету передбачені у Примірному положенні про тендерний комітет або уповноважену особу (осіб), затвердженому наказом Міністерства економічного розвитку і торгівлі України від 30 березня 2016 року № 557.

Як засвідчує судова практика, спори між суб’єктами господарю-вання про визнання неправомірним та скасування рішення тендерно-го комітету, зобов’язання вчинити дії розглядаються в порядку гос-подарського судочинства. За правилами ГПК України розглядаються спори як між суб’єктами господарювання, так і між суб’єктом госпо-

222


дарювання та суб’єктом владних повноважень щодо визнання недій-сними результатів процедури торгів та договору на закупівлю, зміни і розірвання договорів закупівлі. Відповідно до п. 11 ч. 1 ст. 19 КАС України спори фізичних чи юридичних осіб щодо оскарження рішень, дій або бездіяльності замовника у правовідносинах, що виникли на підставі Закону України «Про особливості здійснення закупівель това-рів, робіт і послуг для гарантованого забезпечення потреб оборони», за винятком спорів, пов’язаних з укладенням договору з перемож-цем переговорної процедури закупівлі, а також зміною, розірванням і виконанням договорів про закупівлю, розглядаються адміністра-тивними судами. В порядку адміністративного судочинства також розглядаються спори щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності уповноважених державних органів у сфері публічних закупівель.

У всіх випадках, коли учасник справи оскаржує судове рішення з підстав порушення правил предметної чи суб’єктної юрисдикції, зо-крема і в спорах, що стосуються бюджетної сфери, справа підлягає передачі на розгляд Великої Палати Верховного Суду. Таке правило закріплене у ч. 6 ст. 302 ГПК України. Велика Палата Верховного Суду розглядає справи щодо оскарження рішень адміністративних судів з підстав порушення правил предметної юрисдикції відповідно до ч. 6 ст. 346 КАС України.

Оскільки у сфері публічної закупівлі більшість порушень все-таки договірного характеру, а з-поміж них невчасне виконання договірних зобов’язань, важливо звернути увагу на висновок колегії суддів Каса-ційного господарського суду Верховного Суду, викладений у поста-нові від 13 червня 2018 року у справі № 910/2153/17 стосовно того, що строк дії договору та строк виконання зобов’язання за договором не є тотожними, а закінчення строку дії договору не є підставою для припинення зобов’язань за договором.

У цій категорії спорів прокурор за наявності підстав звертається до суду з позовом в інтересах держави, як правило, в особі Мінеко-номрозвитку України, Держаудитслужби України, місцевих рад.

У позові на захист бюджетних інтересів держави прокурор обов’язково обґрунтовує, у чому полягає порушення інтересів держа-ви у сфері закупівлі.

223


В одному з випадків прокурор це обґрунтував тим, що укладення оспорюваного договору закупівлі всупереч нормам законодавства є по-рушенням законності в бюджетній системі, порушує принцип відкри-тості та прозорості проведення публічних закупівель. Прокурор також вказав на загрозу порушень економічних інтересів держави внаслідок укладення незаконного правочину сільською радою та фізичною осо-бою – підприємцем, завдання шкоди державному бюджету у виді неза-конних витрат, можливість протиправного витрачання коштів бюдже-ту, нераціонального та неефективного їх використання. Прокурор у цій справі довів, що проведення закупівлі здійснювалось без оприлюднен-ня відповідного плану на веб-порталі Уповноваженого органу та без зазначення в оспорюваному договорі конкретного предмета закупівлі відповідно до п. 1 розділу ІІ Порядку визначення предмета закупівлі, з недотриманням принципів відкритості й прозорості закупівель.

Звертаючись із позовами стосовно договорів публічної закупівлі до суду, прокурору доцільно за потреби просити суд вжити заходів для забезпечення позову (як правило, коли невжиття заходів може унеможливити виконання рішення суду чи ефективний захист прав, інтересів позивача або коли є очевидні ознаки протиправності оскар-жуваних рішень, дій, бездіяльності суб’єкта владних повноважень), обґрунтувавши таке клопотання.

Наприклад, для поновлення порушених інтересів держави при ви-рішенні справи за позовом про визнання недійсними договорів про за-купівлю прокурор вбачає доцільність вжиття заходів забезпечення по-зову в частині заборони управлінню Державної казначейської служби у С-ському районі та відповідачам вчиняти дії, пов’язані з виконанням укладених договорів про закупівлю автотранспорту за бюджетні кошти. Під забороною вчиняти дії, пов’язані з виконанням договору про заку-півлю робіт, прокуратурою мається на увазі встановлення заборони від-повідачу 1 – С-ській міській раді надсилати заявки на постачання товару, приймати поставлений товар, здійснювати перерахунок коштів на ви-конання договорів про закупівлю автотранспорту за бюджетні кошти, вносити зміни та укладати додаткові угоди до указаних договорів. Під за-бороною вчиняти дії відповідачу 2 – ТОВ «Ф» розуміється встановлення заборони вчиняти будь-які дії, пов’язані з постачанням товару на вико-

224


нання договорів про закупівлю автотранспорту за бюджетні кошти, вно-сити зміни та укладати додаткові угоди до указаних договорів, здійснюва-ти замовлення чи постачання товару на підставі узгоджених заявок.

Заборона управлінню Державної казначейської служби у С-ському районі полягає в забороні здійснювати фінансові операції (переказ, повернення коштів) на розрахункові рахунки одержувача ТОВ «Ф» за виконання договорів про закупівлю автотранспорту за бюджетні ко-шти, укладених між С-ською міською радою та ТОВ «Ф».

Доказами у спорах щодо закупівлі за державні кошти товарів, ро-біт, послуг можуть бути річні плани закупівель, господарські догово-ри, додаткові угоди, документальне підтвердження обґрунтованості змін до договору закупівлі, підтвердження коливання ціни товару на ринку (таким підтвердженням можуть слугувати офіційні дані державних реєстрів цін, інформація Державної служби статистики України та Міністерства економічного розвитку і торгівлі України, а також висновки торгово-промислових палат), податкові накладні, акти приймання-передачі виконаних робіт, копії накладних, товарно-транспортних накладних, документи про підтвердження наявності працівників відповідної кваліфікації, протоколи тендерного комітету, розміщені в електронній системі оголошення, схожі за оформленням пропозиції учасників, що свідчать про їх змову, додаткові підстави для відхилення пропозицій замовником, тендерна документація, змі-ни до неї, дозвільні документи на здійснення господарської діяльнос-ті (їх відсутність), експертні висновки, інформація про конфлікт ін-тересів, про пов’язаність осіб із замовником, про участь посередників у процедурі закупівлі, інформація про моніторинг ринку, звіти про результати проведеної процедури закупівлі тощо.

3.5. Особливості представництва прокурором інтересів держави у сфері містобудівної діяльності

Відносини у сфері містобудівної діяльності регулюються крім за-гальних ще й спеціальними законами України: «Про Генеральну схе-му планування території України», «Про основи містобудування», «Про регулювання містобудівної діяльності», «Про архітектурну

225


діяльність», «Про комплексну реконструкцію кварталів (мікрорайонів) застарілого житлового фонду», «Про землеустрій», «Про правовий ре-жим території, що зазнала радіоактивного забруднення внаслідок Чор-нобильської катастрофи», іншими нормативно-правовими актами.

Спеціальними органами управління у цій сфері, як визначено у ст. 6 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», є центральний орган виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері містобудування, центральний орган ви-конавчої влади, що реалізує державну політику у сфері містобуду-вання, центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду, органи державного архітектурно-будівельного контролю, інші уповноважені органи містобудування та архітектури, місцеві державні адміністрації, органи місцевого самоврядування.

Виходячи із чинного Положення про Міністерство регіонально-го розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 30 квітня 2014 року № 197, можна дійти висновку, що формує, реалізує і забезпечує державну політику у сфері містобудування, а також фор-мує політику у сфері архітектурно-будівельного контролю та нагляду саме цей орган. Реалізує державну політику з питань архітектурно- будівельного контролю та нагляду Державна архітектурно- будівельна інспекція України (діє на основі Положення, затвердженого постано-вою Кабінету Міністрів України від 9 липня 2014 року № 294 у ре-дакції постанови Кабінету Міністрів України від 7 червня 2017 року № 408), і це основне її завдання. Зокрема, ДАБІ України складає акти перевірок, протоколи про вчинення правопорушень, розглядає спра-ви про правопорушення у сфері містобудівної діяльності та справи про адміністративні правопорушення із прийняттям відповідних рі-шень, накладає штрафи відповідно до закону, приймає в установле-ному порядку в експлуатацію закінчені будівництвом об’єкти (видає відповідні сертифікати або відмовляє у їх видачі, реєструє декларації про готовність об’єкта до експлуатації, внесення змін до них, а та-кож повертає такі декларації та скасовує їх реєстрацію), веде єдиний реєстр документів, що дають право на виконання підготовчих та бу-

226


дівельних робіт і засвідчують прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об’єктів.

Органи державного архітектурно-будівельного контролю на місцях утворюються як структурні підрозділи Київської та Севастопольської міськдержадміністрацій та як виконавчі органи сільських, селищних, міських рад відповідно до Примірного положення про органи держав-ного архітектурно-будівельного контролю, затвердженого постано-вою Кабінету Міністрів України від 7 червня 2017 року № 405.

Якщо сільські, селищні, міські ради не утворили виконавчі органи з питань державного архітектурно-будівельного контролю, повнова-ження таких органів виконує центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду, через відповідних головних інс-пекторів будівельного нагляду.

Органи місцевого самоврядування здійснюють свою діяльність у сфері містобудування та архітектури відповідно до Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні».

Із питань делегованих повноважень, передбачених у пп. «б» ч. 1 ст. 31 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», ви-конавчі органи сільських, селищних, міських рад підконтрольні від-повідним органам виконавчої влади (надання документів, що дають право на виконання підготовчих та будівельних робіт, організація ро-боти зі створення і ведення містобудівного кадастру, здійснення дер-жавного контролю за дотриманням законодавства, затвердженої міс-тобудівної документації, за забезпеченням надійності та безпечності будинків, організація охорони пам’яток історії, культури, архітектури тощо). Така підконтрольність закріплена у ст. 13 Закону України «Про архітектурну діяльність».

Управління у сфері містобудівної діяльності та архітектурно- будівельного контролю, як визначено у ст. 7 Закону України «Про ре-гулювання містобудівної діяльності», здійснюється шляхом:

1) планування територій на державному, регіональному та місце-вому рівнях;

2) моніторингу стану розроблення та реалізації містобудівної до-кументації на всіх рівнях;

227


3) визначення державних інтересів для їх врахування під час роз-роблення містобудівної документації;

4) проведення ліцензування і професійної атестації;5) розроблення і затвердження будівельних норм, державних стан-

дартів і правил, запровадження одночасної дії міжнародних кодів та стандартів;

6) контролю за дотриманням законодавства у сфері містобудівної діяльності, вимог будівельних норм, державних стандартів і правил, положень містобудівної документації всіх рівнів, вихідних даних для проектування об’єктів містобудування (вихідні дані), проектної документації;

7) надання (отримання, реєстрації), повернення (відмови у видачі) чи анулювання (скасування реєстрації) документів, що дають право на виконання підготовчих та будівельних робіт, прийняття в експлу-атацію закінчених будівництвом об’єктів;

8) здійснення державного архітектурно-будівельного контролю щодо об’єктів, розташованих у межах та за межами населених пунк-тів, на території кількох адміністративно-територіальних одиниць.

У випадках невідповідності намірів забудови положенням відпо-відної містобудівної документації на місцевому рівні, вчинення про-типравних дій уповноваженими органами чи їх посадовими особами може виникнути необхідність прокурорського реагування шляхом звернення до суду. Наприклад, у разі отримання дозволу забудов-ником на користування земельною ділянкою для багатоповерхово-го житлового будівництва за наявності обмежень забудови на такій ділянці, оскільки вона перебуває в зоні території медичних центрів (перспективної лікувальної зони).

Прокурори за наявності підстав для представництва реагують на порушення, пов’язані з несплатою пайової участі забудовниками у розвиток інфраструктури населеного пункту.

Наприклад, підставою для вжиття С-ською місцевою прокурату-рою заходів представницького характеру є факт неналежного здій-снення С-ською міською радою захисту інтересів територіальної громади м. С. У сфері пайової участі забудовників у створенні та роз-витку інженерно-транспортної та соціальної інфраструктури м. С.,

228


що полягає у невжитті більше 2 років ефективних та всіх можливих заходів для виконання забудовниками вимог чинного законодавства в частині укладення договору пайової участі в розвитку інженерно-транспортної інфраструктури.

У результаті неукладення договору пайової участі в розвитку інженерно-транспортної інфраструктури м. С., реконструкції части-ни житлового будинку з вбудованим магазином замовниками будів-ництва державі в особі С-ської міської ради завдано збитки у формі упущеної вигоди розміром ХХ ХХХ гривень.

Прокурор вказав у позові, що така бездіяльність призводить до недоотримання місцевим бюджетом коштів, що, своєю чергою, спри-чиняє неможливість виконання органом місцевого самоврядування своїх функцій у бюджетній сфері та негативно впливає на фінансу-вання створення і розвитку інженерно-транспортної та соціальної інфраструктури міста.

Суд першої інстанції зауважив, що прокурор не визначив, яким чином, здійснюючи укладення договорів пайової участі у розвитку інженерно-транспортної інфраструктури, С-ська міська рада здійснює функції від імені держави як орган виконавчої влади. Натомість суд апе-ляційної інстанції у цій справі підтримав позицію прокурора і вказав у постанові на пп. 3 п. «б» ч. 1 ст. 31 Закону України «Про місцеве само-врядування», у якому передбачено, що до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належать делеговані повноваження, зокрема, здійснення в установленому порядку державного контролю за дотриманням законодавства, затвердженої містобудівної документації при плануванні та забудові відповідних територій; зупинення у випад-ках, передбачених законом, будівництва, яке проводиться з порушен-ням містобудівної документації та проектів окремих об’єктів, а також може заподіяти шкоду навколишньому природному середовищу.

Отже, С-cькій міській раді делеговано повноваження органу ви-конавчої влади і тим самим надано певний обсяг прав та обов’язків у сфері бюджету.

Відповідно до п. 4-1 ч. 1 ст. 71 Бюджетного кодексу України кошти пайової участі у розвитку інфраструктури населеного пункту спрямо-вуються до бюджету розвитку місцевого бюджету.

229


Бюджетом розвитку згідно з п. 19 ч. 1 ст. 1 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» визнаються доходи і видатки міс-цевого бюджету, які утворюються і використовуються для реалізації програм соціально-економічного розвитку та зміцнення матеріально- фінансової бази.

Держава гарантує існування місцевого самоврядування в Україні та бере участь у формуванні доходів бюджетів місцевого самовря-дування, фінансово підтримує місцеве самоврядування (ст.ст. 7 та 142 Конституції України), а тому згідно із зазначеними нормами та ст.ст. 6, 7, 13, 143 Конституції України органом, уповноваженим дер-жавою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах, висту-пає орган місцевого самоврядування, а саме – С-ська міська рада.

За статтею 40 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» на замовника, який має намір щодо забудови у відпо-відному населеному пункті, покладено зобов’язання взяти участь у створенні та розвитку інженерно-транспортної і соціальної інфра-структури населеного пункту шляхом перерахування замовником до відповідного місцевого бюджету коштів для створення та розвитку зазначеної інфраструктури на підставі договору про пайову участь між замовником і органом місцевого самоврядування, укладення якого є обов’язковим. Проте, ігноруючи вимоги закону, з метою ухи-лення від сплати пайового внеску забудовники оформлюють забудову як ремонт або реконструкцію, суттєво занижують реальну вартість об’єкта, декларують його як такий, що не підпадає під вимогу сплати пайової участі (такі винятки встановлені в ч. 4 ст. 40 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності»).

Звертаючись із позовами до суду за наслідками виявлених право-порушень стосовно пайової участі, прокурору потрібно визначитись із способами захисту та правильно їх обрати. Тому доцільно звернути увагу на судову практику в цьому питанні.

Порядок залучення, розрахунку розміру і використання коштів пайової участі в розвитку інфраструктури населеного пункту вста-новлюють органи місцевого самоврядування (ч. 1 ст. 40 Закону Украї-ни «Про регулювання містобудівної діяльності»). За відсутності тако-го Порядку вину забудовника в ухиленні від укладення договору про

230


пайову участь довести неможливо, а отже, такий спосіб захисту, як відшкодування збитків із забудовника, у цій ситуації не застосовний, оскільки відсутнє порушення у його поведінці, адже місцева рада не забезпечила відповідних умов для укладення договору. Доцільно зобов’язати орган місцевого самоврядування встановити Порядок і затвердити його рішенням сесії ради.

В окремих ситуаціях необхідно звертати увагу на правильність визначення строків для укладення договору про пайову участь, адже від цього залежатиме вирішення питання про наявність або відсут-ність порушення вимоги закону. Це стосується складних об’єктів забудови, наприклад, комплексу житлових будівель. Верховний Суд констатував відсутність вини забудовника в неукладенні договору про пайову участь, оскільки «на час розгляду справи недобудовани-ми залишаються ще 13 черг житлово-громадського комплексу, тобто об’єкт будівництва ще не є добудованим і не введений в експлуатацію в цілому». На думку Суду, під об’єктом розуміється весь житлово- громадський комплекс, а не черги будівництва. Тому підстави для від-шкодування збитків відсутні.

Якщо мало місце ухилення від укладення договору до здачі об’єкта в експлуатацію, то можна зобов’язати забудовника укласти дого-вір і після його здачі. У постанові Судової палати у господарських справах Верховного Суду України від 1 лютого 2017 року у спра-ві № 922/753/16, а також у постанові Верховного Суду у складі ко-легії суддів Касаційного господарського суду від 30 січня 2018 року у справі № 904/3110/17 висловлено правову позицію, що «ухилення замовника будівництва від укладення договору про пайову участь до прийняття об’єкта нерухомого майна в експлуатацію є порушенням зобов’язання, прямо передбаченого чинним законодавством. Не-виконання такого зобов’язання не звільняє замовника будівництва від обов’язку укласти договір про пайову участь, у тому числі й піс-ля прийняття об’єкта будівництва (реконструкції) в експлуатацію». Те, що реконструкція охоплюється поняттям забудови, а реконструк-ція наявної будівлі без забудови нової земельної ділянки не звільняє відповідача від обов’язку укласти договір про пайову участь, підтвер-джено у постановах Верховного Суду України від 1 лютого 2017 року

231


у справі № 3-1441гс16, від 22 березня 2017 року у справі № 3-1553гс16, від 9 серпня 2017 року у справі № 3-779гс17.

Пайова участь у розвитку інфраструктури населеного пункту по-лягає в перерахуванні замовником до прийняття об’єкта будівництва в експлуатацію відповідному місцевому бюджету коштів для створен-ня і розвитку зазначеної інфраструктури. Органам місцевого само-врядування забороняється вимагати від замовника будівництва на-дання будь-яких послуг, у тому числі здійснення будівництва об’єктів та передачі матеріальних або нематеріальних активів (зокрема, жит-лових та нежитлових приміщень, зокрема, й шляхом їх викупу), крім пайової участі в розвитку інфраструктури населеного пункту. Отже, пайова участь коштами не може бути замінена на інші послуги (по-станова Верховного Суду України від 6 вересня 2017 року у справі № 3-621гс17).

Якщо оплата пайової участі здійснена неповно, потрібно стягувати недоплачені кошти.

В обхід Закону України «Про регулювання містобудівної діяльнос-ті» та Земельного кодексу України забудовники іноді укладають до-говори співробітництва, щоб уникнути сплати коштів пайової участі до місцевого бюджету.

Звертаючись із позовною заявою про визнання такого догово-ру недійсним, прокурор вказав, що його зміст суперечить вимогам ст.ст. 1, 2 Закону України «Про інвестиційну діяльність», ст. 26 Зако-ну України «Про регулювання містобудівної діяльності», ст.ст. 124, 134 Земельного кодексу України, а також порушує інтереси держави і суспільства, оскільки передбачає обхід визначеного законом поряд-ку передачі земельної ділянки комунальної власності у користування в позаконкурентний спосіб, до того ж дає змогу зробити це без відпо-відного рішення органу місцевого самоврядування, який наділений повноваженнями розпоряджатись такими землями.

Доказами при вирішенні спорів у сфері містобудівної діяльності можуть бути генеральні плани населених пунктів та зміни до них, плани зонування територій і докладні плани територій, рішення ор-ганів місцевого самоврядування, містобудівні умови та обмеження забудови земельних ділянок, затверджені проекти землеустрою щодо

232


відведення земельних ділянок, цивільно-правові та господарські до-говори, проектна документація на об’єкт будівництва, акти викона-них робіт, документи, що засвідчують введення об’єкта в експлуата-цію, тощо.

Окремо необхідно зауважити про недоліки або прогалини пра-вового регулювання містобудівної діяльності, що призводять до ви-никнення проблем у правозастосуванні. В Законі України «Про ре-гулювання містобудівної діяльності» відсутнє визначення (перелік) об’єктів інженерно-транспортної інфраструктури, а тому вони розу-міються неоднозначно. Існують різні підходи і до розуміння будівель медичного та оздоровчого призначення. Це набуває суттєвого зна-чення для встановлення обов’язку залучення замовників до пайової участі у розвитку інфраструктури населеного пункту. Адже в разі бу-дівництва будівель медичного призначення чи інших об’єктів, закрі-плених у ч. 4 ст. 40 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», їх замовники до пайової участі не залучаються. Із цього питання виникають судові спори. При розгляді судової справи за по-зовом прокурора суди першої та другої інстанцій всупереч доводам замовника будівництва дійшли висновку шляхом тлумачення підза-конних нормативно-правових актів, що аптека є закладом охорони здоров’я, проте не належить до закладів медичного або оздоровчого призначення.

Отже, для ефективного здійснення представництва інтересів дер-жави у бюджетній сфері необхідно вивчати судову практику, що фор-мується з метою напрацювання єдиних підходів для вирішення проб-лемних ситуацій.

233



1. Які органи уповноважені державою здійснювати нагляд (кон-троль) у бюджетній сфері та якими повноваженнями вони наділені?

2. З яких інформаційних джерел прокурор може отримати відо-мості про порушення інтересів держави у сфері публічних закупівель?

3. Які порушення інтересів держави у бюджетній сфері є пошире-ними на сучасному етапі?

4. Який порядок вирішення спорів у сфері публічних закупівель?5. Які типові категорії позовів прокурора у бюджетній сфері?

234


Список рекомендованих джерел:1. Конституція України від 28 червня 1996 року № 254к/96-ВР [Електрон-

ний ресурс]. – Режим доступу: http://zakon5.rada.gov.ua/laws/show/2. Бюджетний кодекс України: Закон України від 8 липня 2010 року

№ 2456-VI [Елект ронний ресурс]. – Режим доступу: http://zakon5.rada.gov.ua/laws/show/2456-17

3. Господарський кодекс України: Закон України від 16 січня 2003 року № 436-IV [Електрон ний ресурс]. – Режим доступу: http://zakon5.rada.gov.ua/laws/show/436-15

4. Господарський процесуальний кодекс України: Закон України від 6 лис-топада 1991 року № 1798-ХІІ // Відомості Верховної Ради України. – 1992. – № 6. – Ст. 56.

5. Податковий кодекс України: Закон України від 2 грудня 2010 року № 2755-VI [Елект ронний ресурс]. – Режим доступу: http://zakon2.rada.gov.ua/laws/show/2755-17

6. Кодекс адміністративного судочинства України: Закон України від 6 липня 2005 року № 2747-IV [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://zakon5.rada.gov.ua/laws/show/2747-15

7. Цивільний кодекс України: Закон України від 16 січня 2003 року № 435-IV [Елект ронний ресурс]. – Режим доступу: http://zakon2.rada.gov.ua/laws/show/435-15

8. Цивільний процесуальний кодекс України: Закон України від 18 берез-ня 2004 року № 1618-IV [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://zakon0.rada.gov.ua/laws/show/1618-15

9. Про центральні органи виконавчої влади: Закон України від 17 берез-ня 2011 року № 3166-VI // Відомості Верховної Ради України. – 2011. – № 38. – Ст. 385.

10. Про місцеві державні адміністрації: Закон України від 9 квітня 1999 року № 586-XIV (із змінами і доповненнями) [Електронний ре-сурс]. – Режим доступу: http://zakon1.rada.gov.ua/laws/show/586-14

11. Про охорону земель: Закон України від 19 червня 2003 року № 962-IV [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://zakon5.rada.gov.ua/laws/show/962-15.

12. Про виконавче провадження: Закон України від 2 червня 2016 року № 1404-VIII [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://zakon2.rada.gov.ua/laws/show/1404-19

13. Про порядок відшкодування шкоди, завданої громадянинові незакон-ними діями органів, що здійснюють оперативно-розшукову діяльність,

235


органів досудового розслідування, прокуратури і суду: Закон України від 1 грудня 1994 року № 266/94-ВР [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://zakon5.rada.gov.ua/laws/show/266/94


15. Про місцеве самоврядування в Україні: Закон України від 21 травня 1997 року № 280/97-ВР // Відомості Верховної Ради України. – 1997. – № 24. – Ст. 170.

16. Про публічні закупівлі: Закон України від 25 грудня 2015 року № 922-VIII [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://zakon3.rada.gov.ua/laws/show/922-19

17. Про Рахункову палату: Закон України від 2 липня 2015 року № 576-VIII [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://zakon3.rada.gov.ua/laws/show/576-19

18. Про Антимонопольний комітет України: Закон України від 26 листопа-да 1993 року № 3659-ХІІ // Відомості Верховної Ради України. – 1993. – № 50. – Ст. 472.

19. Про регулювання містобудівної діяльності: Закон України від 17 люто-го 2011 року № 3038-VI [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://zakon2.rada.gov.ua/laws/show/3038-17

20. Про фермерське господарство: Закон України від 19 червня 2003 року № 973-IV [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://zakon0.rada.gov.ua/laws/show/973-15

21. Про оренду державного та комунального майна: Закон України від 11 квітня 1992 року № 2269-ХІІ // Відомості Верховної Ради України. – 1992. – № 30. – Ст. 416.

22. Про Державний бюджет України на 2018 рік: Закон України, прийнятий Верховною Радою України 7 грудня 2017 року [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://w1.c1.rada.gov.ua/pls/zweb2/

23. Рішення Конституційного Суду України у справі за конституційними поданнями Вищого арбітражного суду України та Генеральної прокура-тури України щодо офіційного тлумачення положень статті 2 Арбітраж-ного процесуального кодексу України (справа про представництво про-куратурою України інтересів держави в арбітражному суді) від 8 квітня 1999 року № 3-рп/1999 [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://zakon0.rada.gov.ua/laws/show/v003p710-99

24. Про затвердження Положення про Міністерство фінансів України: постанова Кабінету Міністрів України від 20 серпня 2014 року № 375

236

[Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://zakon5.rada.gov.ua/laws/show/375-2014-п

25. Питання Міністерства економічного розвитку і торгівлі: постанова Кабінету Міністрів України від 20 серпня 2014 року № 459 [Електрон-ний ресурс]. – Режим доступу: http://zakon5.rada.gov.ua/laws/show/459-2014-п

26. Про затвердження Положення про Державну казначейську службу України: постанова Кабінету Міністрів України від 15 квітня 2015 року № 215 [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://zakon3.rada.gov.ua/laws/show/215-2015-п

27. Про затвердження Положення про Державну аудиторську службу Украї ни: постанова Кабінету Міністрів України від 3 лютого 2016 року № 43 [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://zakon2.rada.gov.ua/laws/show/43-2016-п

28. Про Державну фіскальну службу України: постанова Кабінету Міністрів України від 21 травня 2014 року № 236 [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://zakon2.rada.gov.ua/laws/show/236-2014-п

29. Про затвердження Положення про Державну службу України з безпе-ки на транспорті: постанова Кабінету Міністрів України від 11 лютого 2015 року № 103 [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://zakon5.rada.gov.ua/laws/show/103-2015-п

30. Про організацію роботи органів прокуратури щодо представництва інтересів громадянина або держави в суді та їх захисту при виконанні судових рішень: наказ Генерального прокурора України від 28 травня 2015 року № 6 гн // Офіційний портал Генеральної прокуратури України [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://www.gp.gov.ua

31. Постанова Верховного Суду у справі № 925/1187/17 від 14 травня 2018 року [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://reyestr.court.gov.ua/

32. Постанова Верховного Суду у справі № 920/112/17 від 6 червня 2018 року [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://reyestr.court.gov.ua/

33. Постанова Великої Палати Верховного Суду у справі № 820/1203/17 від 6 червня 2018 року [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://reyestr.court.gov.ua/

34. Постанова Верховного Суду у справі № 910/2153/17 від 13 червня 2018 року [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://reyestr.court.gov.ua/

35. Рішення Київського окружного адміністративного суду у справі № 810/3787/16 від 16 січня 2018 року [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://reyestr.court.gov.ua/


237


36. Рішення Новомиргородського районного суду Кіровоградської області від 3 січня 2018 року у справі № 395/1437/17 [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://reyestr.court.gov.ua/

37. Постанова Апеляційного суду Рівненської області від 21 березня 2018 року у справі № 572/3119/17 [Електронний ресурс]. – Режим до-ступу: http://reyestr.court.gov.ua/

38. Рішення Господарського суду Кіровоградської області від 14 берез-ня 2018 року у справі № 912/3406/17 [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://reyestr.court.gov.ua/

39. Ухвала Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністра-тивного суду від 19 червня 2018 року у справі № 819/829/17 [Електрон-ний ресурс]. – Режим доступу: http://reyestr.court.gov.ua/

40. Постанова Рівненського апеляційного господарського суду у справі № 918/848/17 від 16 травня 2018 року [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://reyestr.court.gov.ua/

41. Олефір А.О. Правозастосовні проблеми публічних закупівель як меха-нізму інвестування / А.О. Олефір // Теорія і практика правознавства. – 2016. – Вип. 1(9) [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://tlaw.nlu.edu.ua/article/viewFile/64237/63900

238


у сфері державної та комунальної власності

4.1. Суб’єкти захисту та об’єкти права державної і комунальної власності, що становлять державний інтерес. Інформаційні джерела

Представницька діяльність прокурора охоплює і захист майнових інтересів держави. Адже держава є власником майна, що необхідне для виконання її функцій.

Управління державним майном здійснюють уповноважені дер-жавою органи відповідно до вимог і повноважень, передбачених Господарським кодексом України, законами України «Про управлін-ня об’єктами державної власності», «Про особливості управління об’єктами державної власності в оборонно-промисловому комплек-сі», «Про Кабінет Міністрів України», «Про Фонд державного майна України», «Про місцеве самоврядування в Україні» (оскільки органам місцевого самоврядування законом можуть надаватися окремі пов-новаження органів виконавчої влади, у здійсненні яких вони є під-контрольними відповідним органам виконавчої влади, – ч. 2 ст. 16 вказаного Закону) та іншими нормативно-правовими актами.

Як зазначено у ч. 5 ст. 16 Закону Украни «Про місцеве самовряду-вання в Україні», від імені та в інтересах територіальних громад права суб’єкта комунальної власності здійснюють відповідні ради. До само-врядних повноважень виконавчих органів сільських, селищних, місь-ких рад відповідно до ст. 29 вказаного Закону віднесено управління в межах, визначених радою, майном, що належить до комунальної власності відповідних територіальних громад.

Суб’єктами управління об’єктами державної власності є Кабінет Міністрів України, центральний орган виконавчої влади, що забез-печує формування та реалізує державну політику у сфері управління об’єктами державної власності, міністерства та інші органи виконавчої

239

Розділ 4. Представницька діяльність прокурора у сфері державної та комунальної власності

влади і державні колегіальні органи, Фонд державного майна України, органи, що забезпечують діяльність Президента України, Верховної Ради України та Кабінету Міністрів України, органи, які здійснюють управління державним майном відповідно до повноважень, визначе-них окремими законами, державні господарські об’єднання, державні холдингові компанії, інші державні господарські організації, Націо-нальна академія наук України, галузеві академії наук. Саме в їх осо-бі (з урахуванням винятків, встановлених законом) від імені держави здійснює захист права власності прокурор у суді, як це передбачено у ст. 56 ЦПК України, ст. 53 ГПК України, ст. 53 КАС України.

Кабінет Міністрів України як вищий орган у системі органів ви-конавчої влади здійснює відповідно до закону управління об’єктами державної власності, у тому числі корпоративними правами, делегує в установленому законом порядку окремі повноваження щодо управ-ління зазначеними об’єктами міністерствам, іншим центральним ор-ганам виконавчої влади, місцевим державним адміністраціям та від-повідним суб’єктам господарювання; подає Верховній Раді України пропозиції стосовно визначення переліку об’єктів права державної власності, що не підлягають приватизації.

Державне агентство України з управління державними корпора-тивними правами та майном згідно з Положенням, затвердженим Указом Президента України від 13 квітня 2011 року № 451/2011, вхо-дить до системи органів виконавчої влади і забезпечує реалізацію державної політики у сфері управління об’єктами державної власнос-ті, в тому числі корпоративними правами держави.

Мінекономрозвитку відповідно до Положення про нього, за-твердженого постановою Кабінету Міністрів України від 20 серпня 2014 року № 459, є головним органом у системі центральних органів виконавчої влади, що забезпечує, зокрема, управління об’єктами дер-жавної власності, а до завдань Міністерства віднесено забезпечення формування та реалізацію державної інвестиційної політики, у тому числі з управління державними інвестиціями, державної політи-ки у сфері управління об’єктами державної власності, в тому числі корпоративними правами держави, у сфері державно-приватного партнерства, у сфері державного матеріального резерву тощо.

240


Фонд державного майна України є центральним органом виконав-чої влади зі спеціальним статусом, що реалізує державну політику у сфері приватизації, оренди, використання та відчуження держав-ного майна, управління об’єктами державної власності, у тому числі корпоративними правами держави щодо об’єктів державної власнос-ті, що належать до сфери його управління, а також у сфері державно-го регулювання оцінки майна, майнових прав та професійної оціноч-ної діяльності.

Нормою ч. 3 ст. 23 Закону України «Про прокуратуру» забороня-ється здійснення прокурором представництва в суді інтересів держа-ви в особі державних компаній, хоча вони й можуть бути наділені повноваженнями з управління державним майном. За наявності під-став для захисту інтересів держави у таких випадках прокурор звер-тається до суду в особі державного органу вищого рівня, наділеного повноваженнями з управління у даній сфері відносин. Представни-цтво в суді майнових інтересів держави в особі Кабінету Міністрів України та Національного банку України може здійснюватися про-курором Генеральної прокуратури України або регіональної проку-ратури виключно за письмовою вказівкою чи наказом Генерального прокурора або його першого заступника чи заступника відповідно до компетенції.

Суб’єкти управління уповноважені вести облік об’єктів державної власності, які перебувають в їх управлінні, здійснювати контроль за ефективним використанням та збереженням таких об’єктів, забезпе-чувати надання в електронному та паперовому вигляді розпоряднику Єдиного реєстру об’єктів державної власності – Фонду державного майна України – відомостей про об’єкти державної власності для формування і ведення реєстру.

Станом на 1 квітня 2018 року, за інформацією, наданою суб’єктами управління (за підсумками проведеної інвентаризації об’єктів дер-жавної власності), в Єдиному реєстрі об’єктів державної власності обліковуються:

– 23,2 тис. юридичних осіб, які діють на основі лише державної власності та належать до сфери управління відповідного суб’єкта управління;

241


– 496 господарських організацій з корпоративними правами держави;– більше 1 млн об’єктів державного майна, з яких:566,8 тис. об’єктів нерухомого майна державних підприємств,

установ, організацій;553,5 тис. об’єктів державного майна, яке не увійшло до статутних

капіталів господарських товариств у процесі корпоратизації, але за-лишилося на їх балансі;

27,3 тис. об’єктів державного майна, яке не увійшло до статутних капіталів господарських товариств у процесі приватизації, але зали-шилося на їх балансі.

Відповідно до ч. 1 ст. 141 Господарського кодексу України до дер-жавного майна у сфері господарювання належать цілісні майнові комплекси державних підприємств або їх структурних підрозділів, нерухоме майно, інше окреме індивідуально визначене майно дер-жавних підприємств, акції (частки, паї) держави у майні суб’єктів господарювання різних форм власності, а також майно, закріплене за державними установами і організаціями з метою здійснення необ-хідної господарської діяльності, та майно, передане в безоплатне ко-ристування самоврядним установам і організаціям або в оренду для використання його у господарській діяльності. Держава через упо-вноважені органи державної влади здійснює права власника також щодо об’єктів права власності Українського народу.

Стосовно об’єктів права державної власності необхідно зауважи-ти, що їх правовий режим встановлюється законами та відрізняється (наприклад, корпоративні права держави, будівлі, майно військового призначення, природні ресурси, у тому числі земля, об’єкти культур-ної спадщини). Існують особливості набуття державою майна у влас-ність, його призначення і використання, розпорядження ним, управ-ління ним, припинення права державної власності. Серед особливих підстав набуття права власності державою – конфіскація, реквізиція, примусовий викуп, передача з комунальної власності у державну. За загальним правилом відчуження державного майна відбувається на конкурентних засадах (ст.ст. 75, 77, 141 ГК України).

Види майна, що може перебувати виключно у державній власнос-ті, відчуження якого недержавним суб’єктам господарювання не до-

242


пускається, а також додаткові обмеження щодо розпорядження окре-мими видами майна, яке належить до основних фондів державних підприємств, установ і організацій, визначаються законом (ч. 5 ст. 141 ГК України). Перелік об’єктів державної власності, що не підлягають приватизації, закріплено у Законі України № 847-XIV. Державне май-но, що не може бути об’єктом оренди, визначене у ч. 2 ст. 4 Закону України «Про оренду державного та комунального майна».

Відносини оренди рухомого і нерухомого державного та кому-нального майна у різних сферах регулюються низкою спеціальних законів – «Про господарську діяльність у Збройних Силах України», «Про особливості правового режиму майнового комплексу Націо-нальної академії наук України та галузевих академій наук», «Про наукові парки», «Про особливості передачі в оренду чи концесію об’єктів централізованого водо-, теплопостачання і водовідведення, що перебувають у комунальній власності», «Про особливості оренди чи концесії об’єктів паливно-енергетичного комплексу, що перебува-ють у державній власності», «Про державно-приватне партнерство», «Про угоди про розподіл продукції» та ін.

Основними правовими режимами державного (комунального) майна є право власності, право оперативного управління і право гос-подарського відання. Перший засвідчує безпосередню належність державі та невідчужуваність об’єктів права державної власності на користь суб’єктів, утворених державою для здійснення її функцій. Другий застосовується як допоміжний режим з дуже обмеженими по-вноваженнями щодо розпорядження майном і характерний для дер-жавних установ, казенних підприємств, військових частин (як прави-ло, для некомерційної діяльності). Третій застосовується щодо майна державних підприємств, майна Національної академії наук України, щодо створених державою акціонерних товариств (як правило, для комерційної діяльності).

Відчуження права державної та комунальної власності чітко регла-ментується законодавчо. Але зміни у законодавстві, що відбуваються доволі часто, потребують його вивчення і правильного застосування.

У 2018 році набрав чинності Закон України № 2269-VIII «Про при-ватизацію державного і комунального майна», внаслідок чого скасо-

243


вано такі способи продажу державного майна, як пільговий продаж акцій, продаж на фондових біржах, відкритих грошових регіональ-них аукціонах та спеціалізованих аукціонах за гроші, а також складну класифікацію об’єктів приватизації на групи А, Д, Ж, Е, В та Г. При-ватизація здійснюється відповідно до нового Закону № 2269-VIII, за яким об’єкти приватизації класифіковано на 2 групи: об’єкти малої (продаватимуться виключно через електронні аукціони) та об’єкти великої приватизації. Переліки об’єктів малої приватизації та пере-ліки об’єктів великої приватизації розміщуються на офіційному веб-порталі ФДМУ.

До виключної компетенції сільських, селищних, міських рад від-несено прийняття рішень щодо відчуження відповідно до закону комунального майна; затвердження місцевих програм приватизації, а також переліку об’єктів комунальної власності, які не підлягають приватизації; визначення доцільності, порядку та умов приватизації об’єктів права комунальної власності; вирішення питань про при-дбання в установленому законом порядку приватизованого майна, про включення до об’єктів комунальної власності майна, відчуженого у процесі приватизації, договір купівлі-продажу якого в установлено-му порядку розірвано або визнано недійсним, про надання у конце-сію об’єктів права комунальної власності, про створення, ліквідацію, реорганізацію та перепрофілювання підприємств, установ та орга-нізацій комунальної власності відповідної територіальної громади (п. 30 ст. 26 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні»).

Для ефективного здійснення представництва прокурором інте-ресів держави у сфері державної та комунальної власності важливо налагодити відповідне інформаційне забезпечення. Доцільно приді-лити увагу електронним реєстрам (базам даних), у яких розміщена інформація про майно, його обтяження, власників, оцінювачів тощо (Державний реєстр речових прав на нерухоме майно, Єдиний реєстр об’єктів державної власності, Реєстр корпоративних прав держави, Реєстр концесійних договорів, Реєстр діючих договорів оренди, Ре-єстр договорів (угод) про організацію продажу (веде ФДМУ), Держав-ний реєстр обтяжень рухомого майна, Державний реєстр нерухомих пам’яток України, Єдиний електронний реєстр спортивних споруд,

244


Державний реєстр лікарських засобів України, Спадковий реєстр, Єдиний державний реєстр юридичних осіб, фізичних осіб – підпри-ємців та громадських формувань, Реєстр (перелік) суб’єктів госпо-дарювання державного сектору економіки, державна частка у ста-тутному капіталі яких перевищує 50 відсотків, Державний реєстр оцінювачів та суб’єктів оціночної діяльності, Реєстр організаторів аукціонів по відчуженню майна, Реєстр аудиторських фірм та ауди-торів, Єдиний державний реєстр підприємств, щодо яких порушено провадження у справі про банкрутство тощо). Корисною є інформа-ція від прокурорів та підрозділів, які здійснюють процесуальне керів-ництво, про матеріали кримінальних проваджень щодо порушення законодавства у сфері державної та комунальної власності. Завдяки моніторингу судових рішень прокурори виявляють незаконні судові рішення, які порушують інтереси держави у сфері власності, що дає підстави для перегляду таких рішень. Перевірки достовірності потре-бує інформація про порушення інтересів держави у сфері власності, отримана прокурорами від громадських організацій чи конкретних громадян, із засобів масової інформації.

4.2. Типові порушення у сфері державної та комунальної власності

Грубі порушення вимог законодавства щодо власності, дії органів державної влади, які суперечать інтересам суспільства, потребують відповідного реагування органів прокуратури.

Внаслідок незаконних рішень органів державної влади чи органів місцевого самоврядування з державної та комунальної власності ви-були цілісні майнові комплекси підприємств, споруди цивільного за-хисту, дитячі садки, гідротехнічні споруди, пансіонати, обладнання меліоративних систем.

Тривалий час залишаються не повернутими від приватних осіб після вже виконаних договорів оренди чи зберігання нежилі примі-щення, гідроочисні установки та інше майно.

Держава зіштовхнулася зі значними проблемами незаконного від-чуження об’єктів державної та комунальної власності, що не підля-гають приватизації, стратегічних об’єктів. Проблемними є питання,

245


пов’язані з неправомірними діями щодо пам’яток археології, культур-ної спадщини тощо.

Традиційною проблемою для здійснення і захисту права держав-ної та комунальної власності залишається наявність об’єктів, щодо яких не оформлено право власності, відсутня державна реєстра-ція. В окремих випадках не оформленим залишається і право влас-ності на об’єкти відумерлої спадщини. Органами прокуратури при пред’явленні заяв про визнання спадщини відумерлою та під час їх судового розгляду іноді неправильно застосовується законодавство, не враховуються правові позиції судів касаційної інстанції.

При вирішенні спорів про спадкування, спадщина за якими від-крилась і не прийнята спадкоємцями до 1 січня 2004 року, не допус-кається застосування судами норм ЦК України 2003 року, а підляга-ють застосуванню норми законодавства, чинного на час відкриття спадщини. Згідно з вимогами ст. 524 та п. 5 ст. 555 ЦК УРСР, якщо ні один із спадкоємців, визначених цим законом, не прийняв спад-щини, спадкове майно за правом спадкоємства переходить до держа-ви. Вважається, що зі спливом строку на прийняття спадщини, якщо спадкоємці її не прийняли, спадщину в останній день цього строку прийняла держава.

Наявність безхазяйного майна без відповідної реєстрації, а отже, і без управління державним органом чи органом місцевого самовря-дування, призводить до подальшого оформлення в судовому порядку права власності на нього за набувальною давністю особами, які стали його утримувачами.

Не втратили актуальності й спори щодо відчуження державного майна профспілковими організаціями. У таких випадках потребують досконалого вивчення нормативно-правова база і докази, оскільки через неоднозначні ситуації та недосконалість законодавства наслід-ки можуть бути різними. Якщо є докази побудови нерухомого майна виключно за кошти профспілок, наприклад, за незалежної України, то право власності буде визнано за профспілковими організаціями.

За виробленою судами практикою, якщо нерухоме майно було побудоване до розпаду Союзу РСР і використовувалось профспіл-ками, то вважається, що право власності на нього набула держава

246


Україна. «Передача спірного майна у відання Української республі-канської Ради профспілок, правонаступником якої після розпаду Союзу PCP стала рада Федерації незалежних профспілок України, а надалі – Федерація професійних спілок України, жодним чином не мала наслідком зміну форми власності переданого майна, яке так і залишилося державним», – з такою позицією апеляційного суду погодився у своєму висновку і Верховний Суд у постанові від 10 травня 2018 року у справі № 17/5007/98/11, визнавши, що має міс-це порушення права власності держави, оскільки спірне майно було відчужене без згоди держави. Проте захист інтересів держави про-курором у подібних випадках утруднений спливом строків позовної давності.

У процесі передачі об’єктів з державної власності у комунальну виникають ситуації, за яких теж порушуються як інтереси держави, так і територіальної громади. Передача таких об’єктів врегульована Законом України «Про передачу об’єктів права державної та кому-нальної власності». Основним правилом для передачі державного майна є прийняття рішення власником (державою) в особі органів, уповноважених управляти відповідним майном, про передачу об’єкта за наявності згоди органа місцевого самоврядування про набуття його у власність. Така згода відповідно до п. 32 ст. 43 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» надається виключно на пле-нарних засіданнях районних і обласних рад. Потрібно зауважити, що рішення уповноваженого органу управління на передачу державного майна у комунальну власність не тотожне поняттю «ініціатива щодо передачі». Заслуговує вивчення в цьому аспекті постанова Житомир-ського апеляційного адміністративного суду від 14 травня 2018 року у справі № 571/19/17.

Але окремі підстави для передачі майна у комунальну власність можуть бути передбачені законами України. Зокрема, це стосується гуртожитків, об’єктів соціальної інфраструктури [40].

Наприклад, рішенням господарського суду задоволено позов про-куратури Ч-ської області до Ч-ської міської ради про зобов’язання прийняти в комунальну власність територіальної громади м. Ч. вуз-лову лікарню станції залізниці. Законодавством передбачено фінан-

247


сування таких лікарень за рахунок місцевих бюджетів та, відповідно, їх переведення з державної у комунальну власність. Видатки для фі-нансового забезпечення вузлової лікарні станції Ч. включено до за-гального обсягу медичної субвенції з державного бюджету місцевим бюджетам (згідно з додатком № Х до Закону України «Про державний бюджет України на ХХХХ рік»).

Дії, необхідні для такої передачі, Міністерством інфраструктури України виконано; сам заклад неодноразово звертався до керівни-цтва міста з відповідними листами. Проте відповіді та рішення не отримав.

Без передачі лікарні на баланс міської ради її фінансування за ра-хунок місцевого бюджету та подальше отримання відповідної дер-жавної субвенції неможливі. Через зволікання з прийняттям лікарні в комунальну власність виникла загроза можливості її подальшого функціонування (працівники тривалий час не отримували заробіт-ної плати, зупинилося забезпечення лікарні необхідними ресурсами тощо).

Своїм рішенням суд підтвердив правову позицію прокуратури: таке становище є грубим порушенням вимог законодавства.

До типових порушень у сфері державної та комунальної власності можна віднести:

1) розпорядження державним майном державними органами та органами місцевого самоврядування з перевищенням повноважень (наприклад, рішення ради про надання дозволу суб’єкту господарюван-ня на оформлення права власності на державні майнові комплекси, бу-дівлі, споруди чи інше державне майно);

2) порушення вимог закону щодо управління об’єктами державної власності (наприклад, виконання функцій управління корпоративни-ми правами неуповноваженою особою; неспрямування чистого при-бутку на виплату дивідендів);

3) використання державного або комунального майна суб’єктами господарювання без плати за користування або з утворенням значної заборгованості в оплаті;

4) незаконне використання державного або комунального майна внаслідок порушення порядку укладення договорів і внесення змін

248


до них, їх укладення із неуповноваженим суб’єктом або використання майна після закінчення дії договорів (наприклад, передання об’єкта в оренду без проведення його оцінки, без проведення конкурсу);

5) порушення умов договорів оренди, лізингу, концесії, зберігання, перевезення, приватизації державного або комунального майна (на-приклад, підвищена амортизація майна, неузгоджена переробка, нена-лежне виконання підрядних робіт, зокрема, пов’язаних з ремонтом, ре-конструкцією, переплануванням об’єктів нерухомого майна, нецільове використання об’єктів оренди тощо);

6) незаконна перебудова, реконструкція об’єктів культурної спад-щини, що перебувають у державній чи комунальній власності;

7) незаконне володіння (без будь-яких правових підстав) рухомим і нерухомим державним або комунальним майном;

8) відчуження з державної власності нерухомого майна, що не під-лягає приватизації (наприклад, споруд цивільного захисту тощо);

9) надання в оренду об’єктів, які не можуть бути самостійними об’єктами оренди (частина цілісного майнового комплексу, що не-віддільна від нього, та ін.) або оренда яких заборонена (наприклад, пам’ятки архітектури національного значення);

10) передача в суборенду майна, якщо суборенда такого майна заборонена;

11) значна витрата коштів орендарями на невід’ємні поліпшення об’єктів оренди державного чи комунального майна (аж до ознак розкоші або з метою збільшення вартості майна чи створення нового об’єкта, щоб виставити вимоги про набуття права власності на части-ну об’єкта) – «під поліпшенням слід розуміти такі витрати на майно, які, з одного боку, не зумовлені необхідністю його збереження, але, з іншого, мають обґрунтований характер, оскільки поліпшують екс-плуатаційні властивості майна», як роз’яснювалось у постанові № 5 Вищого спеціалізованого суду України з розгляду цивільних і кримі-нальних справ від 7 лютого 2014 року;

12) розміщення у статутний капітал господарських товариств майна, передача якого заборонена, і, як правило, подальше відчужен-ня такого майна (наприклад, державні майнові комплекси елеваторів та ін.);

249


13) визнання суб’єктом самочинного будівництва права власності на нерухомість, незаконно споруджену на базі майнового комплексу, що належить державі;

14) незаконний продаж державного чи комунального майна лік-відатором у процедурі банкрутства у випадках, коли таке майно зна-ходилось на балансі банкрута;

15) створення перешкод для передачі у встановленому порядку до комунальної власності відповідної територіальної громади об’єктів державного житлового фонду державних підприємств-банкрутів, в тому числі гуртожитків чи об’єктів соціальної інфраструктури;

16) створення перешкод у користуванні майном;17) спричинення шкоди державному або комунальному майну.У зв’язку з цим найважливішими та найактуальнішими є позови

про витребування майна, визнання недійсним договору, розірвання договору, внесення змін до договору, стягнення заборгованості за договорами, зобов’язання вчинити інші дії на виконання умов до-говору, визнання недійсним рішення державного органу або органу місцевого самоврядування, що порушує право, правовстановлюючих документів, повернення (витребування з чужого незаконного воло-діння) майна, усунення перешкод у користуванні майном, визнання права власності.

У випадку звернення прокурора до суду з позовом про витребу-вання майна із чужого незаконного володіння необхідно довести право державної (комунальної) власності на майно, що знаходиться у володінні відповідача.

Приділяючи увагу прокурорським позовам на захист інтересів дер-жави у сфері власності, важливо зосередитись на доказах, які можуть бути надані до суду для обґрунтування позову. Залежно від обста-вин до позовних заяв потрібно долучати договори, акти приймання- передачі майна, акти взаємозвірок щодо здійснення розрахунків, листування між сторонами договору, розрахунок заборгованості, витяги з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно, сві-доцтва про право власності, довідки, рішення державних органів та органів місцевого самоврядування, судові рішення, документи, які підтверджують факт незаконності володіння чи створення перешкод

250


у користуванні майном (свідоцтва, довідки, листи, судові рішення та інше), акти перевірок контролюючих органів, зокрема Фонду дер-жавного майна України, установчі документи (статути), рішення про включення майна до статутних фондів тощо.

Факт знаходження майна на балансі особи сам по собі не є доказом права власності чи законного володіння.

Суб’єктами, у яких можливо отримати необхідні для здійснен-ня представництва документи, є реєстраційна служба відповідного управління юстиції, Фонд державного майна України та його регіо-нальні відділення, Агентство держмайна України, міністерства, інші органи виконавчої влади (уповноважені органи управління), органи місцевого самоврядування, органи, які здійснюють нотаріальне по-свідчення правочинів, їх реєстрацію, експерти.

Ненадання відповідних доказів, як правило, призводить до зали-шення прокурорських позовів, скарг без задоволення.

Наприклад, М-ським апеляційним адміністративним судом за-лишено без задоволення апеляційну скаргу прокуратури М-ської об-ласті на постанову суду, якою відмовлено у позові до ПАТ «Н.» про зобов’язання вчинити певні дії. Прийняття такого рішення зумовле-но ненаданням прокурором належних і допустимих доказів віднесен-ня спірного об’єкта до захисних споруд цивільного захисту, а відтак і обов’язку відповідача привести його до відповідного технічного ста-ну та готовності до укриття населення.

При пред’явленні позову на захист інтересів держави у сфері дер-жавної та комунальної власності за наявності підстав потрібно вод-ночас клопотати про забезпечення позову. Прокурор має довести суду, що невжиття заходів до забезпечення позову може утруднити або зробити неможливим виконання рішення суду. Відповідними доказами також підтверджується наявність фактичних обставин, з якими пов’язується застосування певного виду забезпечення позо-ву. Це можуть бути докази про реалізацію майна відповідачем, витра-чання ним коштів не для розрахунків з позивачем тощо.

251


4.3. Способи захисту права власності та інших речових прав

Для захисту інтересів держави у сфері відносин власності мають бути застосовані способи захисту, адекватні виду і наслідкам вчине-них правопорушень, з метою повного відновлення порушених прав.

Вище наголошувалось, що за відсутності реєстрації державного майна існує небезпека втрати об’єктів права власності. Тому за умови виявлення подібних ситуацій необхідно вимагати здійснення уповно-важеним органом управління реєстрації такого майна. Ці справи роз-глядаються в порядку адміністративного судочинства.

Наприклад, внаслідок самоліквідації виробничого будівельно- монтажного об’єднання «П» залишилося нерухоме майно, що належа-ло до державного відомчого житлового фонду будівельної корпорації, право власності на яке не зареєстроване. Воно знаходиться у право-наступника об’єднання «П» – державного підприємства «Б». У ста-туті підприємства «Б» передбачено, що майно підприємства є дер-жавною власністю. Фонд державного майна через бездіяльність не зареєстрував даний об’єкт і не забезпечив його внесення до Єдиного реєстру об’єктів державної власності. Тому з позовом до адміністра-тивного суду звернувся прокурор з вимогами про зобов’язання суб’єкта владних повноважень вчинити відповідні заходи.

Скасовуючи незаконне рішення органу місцевого самоврядування щодо передачі у власність чи в оренду майна, необхідно заявляти і ви-могу про скасування правовстановлюючих документів.

У випадках набуття права власності шляхом незаконної реєстрації об’єкта потрібно її скасовувати.

Наприклад, прокуратура Ч-ської області звернулася до суду з позо-вом про скасування державної реєстрації права приватної власності на об’єкт незавершеного будівництва, розташований у м. К. в межах прибережної захисної смуги р. Десни, що належить до земель водного фонду із обмеженим режимом використання.

Підставою для прокурорського реагування стало те, що податко-вою інспекцією на вказаній земельній ділянці виявлено недобудований двоповерховий будинок, який органом контролю було оформлено як знахідку та реалізовано в якості будівельних матеріалів.

252


Надалі на підставі фіктивних документів право власності на об’єкт нерухомості, збудований з порушенням вимог земельного та природоохоронного законодавства, зареєстровано за приватною особою.

Оскільки передача зазначеної категорії земель у власність заборо-нена законом, прокуратура області звернулася до Ч-ського окружного адміністративного суду з позовом про скасування державної реєстра-ції на об’єкт незавершеного будівництва з подальшою його передачею у розпорядження держави. Позов прокурора задоволено у повному обсязі.

Якщо особа є власником майна, але її право оспорюється або не визнається іншою особою, або якщо особа втратила документ, який засвідчує її право власності, то правильним способом захисту у таких випадках є визнання права власності (ст. 392 ЦК України).

Наприклад, рішенням Господарського суду Н-ської області задоволе-но позов прокуратури м. Н. в інтересах Міністерства освіти і науки України до міської ради. Прокурор вимагав визнати право власності на нерухоме майно, а саме: комплекс навчальних приміщень загальною площею майже 76,5 тис. кв. м та вартістю понад 12,5 млн грн за дер-жавою. Вказані будівлі перебували на балансі вищого навчального за-кладу м. Н., а міська рада вважала їх комунальними. Впродовж 70 років на це майно не було належно оформлено право державної власності.

У постанові № 5 Вищого спеціалізованого суду України з роз-гляду цивільних і кримінальних справ від 7 лютого 2014 року зро-блено висновок, що оскільки позови про визнання права власності, пред’явлені на підставі ст. 392 ЦК України, пов’язані з невизначеністю відносин права власності позивача щодо свого майна, то на ці позови не поширюються правила про позовну давність. Ця позиція є важли-вою для здійснення прокурором представництва інтересів держави у сфері відносин власності з огляду на неоднозначну сучасну судову практику в питаннях застосування позовної давності прокурором.

За відсутності між власником і володільцем майна договірних від-носин майно підлягає витребуванню шляхом застосування віндика-ції, якщо для цього є підстави, передбачені ст.ст. 387, 388 ЦК України.

Відповідно до ч. 1 ст. 388 ЦК України, якщо майно за відплатним договором придбане в особи, яка не мала права його відчужувати,

253


про що набувач не знав і не міг знати (добросовісний набувач), влас-ник має право витребувати це майно від набувача лише у разі, якщо майно: було загублене власником або особою, якій він передав майно у володіння; було викрадене у власника або особи, якій він передав майно у володіння; вибуло з володіння власника або особи, якій він передав майно у володіння, не з їхньої волі іншим шляхом.

Отже, наявність у діях власника волі на передачу майна іншій осо-бі унеможливлює його витребування від добросовісного набувача. Тому перед вжиттям представницьких заходів шляхом подання позо-ву про витребування майна передусім необхідно з’ясовувати питання щодо наявності чи відсутності волі власника на відчуження майна.

Органами прокуратури неодноразово виявлялись випадки від-чуження комунального майна поза волею власника. Як правило, реєстрація права власності на таке майно здійснювалась на підставі неіснуючих судових рішень або свідоцтв про право власності. У цих випадках майно витребовувалось від добросовісного набувача відпо-відно до ст. 388 ЦК України.

Наприклад, рішенням К-ської міської ради «Про формування кому-нальної власності територіальних громад м. К.» нежитлове вбудова-не приміщення площею 139,1 кв. м у жилому будинку в м. К. включено до переліку об’єктів комунальної власності територіальної громади Д-ського району м. К. Встановлено, що ні Д-ською районною у м. К. ра-дою, ні міською радою рішення щодо відчуження спірного нерухомого майна не приймались. Однак у 2015 році право власності на це при-міщення зареєстровано за фізичною особою на підставі свідоцтва про право власності, виданого начебто 25 червня 2011 року управлінням комунальної власності м. К. виконавчого органу К-ської міськради. Водночас з’ясовано, що таке свідоцтво на спірні приміщення зазна-ченою інстанцією цій фізичній особі ніколи не видавалось. Крім того, надалі право власності на спірне приміщення зареєстровано за іншою фізичною особою на підставі рішення Апеляційного суду м. К. та до-говору купівлі-продажу від 22 вересня 2008 року. Проте, як підтвер-джено листом Апеляційного суду м. К., таке рішення судом ніколи не приймалось, відповідно, фізична особа, яка згодом перепродала спірні приміщення, ніколи не набувала право власності на них, а отже, не

254


могла їх відчужувати. К-ська місцева прокуратура звернулась до суду з позовом про витребування цього майна від останнього набувача на користь територіальної громади міста в особі К-ської ради.

Рішенням Господарського суду м. К. від 27 липня 2017 року у справі № Х, залишеним без змін К-ським апеляційним господарським судом, позов прокурора задоволено.

Перевіряючи наявність волі власника на передачу майна, потрібно враховувати обов’язковість її вираження у законний спосіб. Органа-ми прокуратури виявлялись непоодинокі випадки відчуження майна територіальних громад унаслідок прийняття органами місцевого са-моврядування незаконних рішень, через що територіальна громада втратила низку важливих об’єктів нерухомості. Для повернення у ко-мунальну власність таких об’єктів прокурорами пред’являються по-зови про визнання недійсними незаконних рішень органів місцевого самоврядування, укладених на їх підставі договорів купівлі-продажу, інвестиційних договорів, та витребування такого майна.

Напрацьована позитивна судова практика щодо доводів про-курорами невідповідності рішень, прийнятих органом місцевого са-моврядування, волі територіальної громади, оскільки ці рішення суперечать вимогам законодавства, що й свідчить про відсутність волевиявлення дійсного власника, а тому в таких випадках є всі під-стави для задоволення позовів про витребування майна на підставі ст. 388 ЦК України.

Хоча є і приклади відмов судів у задоволенні аналогічних позовів. Відмови мотивуються тим, що неправомірність рішень органу місце-вого самоврядування та визнання недійсними договорів, укладених на підставі цих рішень, не свідчить про відсутність волі власника.

Проте вимоги прокурорів про витребування майна у добросовіс-них власників у разі невідповідності рішення органу місцевого само-врядування законодавству підтверджені і правовою позицією Верхо-вного Суду України, згідно з якою воля територіальної громади як власника може виражатися лише в таких діях органу місцевого са-моврядування, які відповідають вимогам законодавства та інтересам територіальної громади, що викладено у постанові Верховного Суду України від 5 жовтня 2016 року у справі № 916/2129/15 за позовом

255


заступника прокурора Одеської області в інтересах держави в особі Одеської міської ради до товариства з обмеженою відповідальністю «Аверс Строй» про витребування майна.

Аналогічну правову позицію викладено у постановах Верховного Суду України від 2 листопада 2016 року у справі № 522/10652/15-ц за позовом заступника прокурора Одеської області в інтересах терито-ріальної громади м. Одеси Одеської міської ради до фізичної особи про витребування майна із чужого незаконного володіння; від 25 січ-ня 2017 року у справі № 916/2131/15 за позовом заступника прокуро-ра Одеської області в інтересах держави в особі Одеської міської ради до ТОВ «Джі.Ем.Джі.Контент» про витребування майна та інших.

У постанові Верховного Суду України від 18 січня 2017 року у справі № 6-2776цс16 за позовом заступника прокурора м. Львова в інте ресах держави також викладено висновок про те, що майно, яке вибуло з володіння власника на підставі рішення суду, ухваленого щодо цього майна, але надалі скасованого, потрібно вважати таким, що вибуло з володіння власника поза його волею.

У цій категорії спорів заслуговує на увагу позиція Верховного Суду України, викладена в постанові від 11 лютого 2015 року у спра-ві № 6-1цс15. ВСУ дійшов висновку: якщо дійсні власники спірного майна не були учасниками відповідних судових розглядів; у межах судових процесів не відбувалось примусове вилучення у них спірно-го майна з подальшим його продажем у порядку виконання судового рішення; не приймались судові рішення щодо припинення їх права власності на підставах, передбачених у ст. 346 ЦК України, то це май-но є таким, що вибуло з їхнього володіння поза їх волею, а отже, може бути витребувано дійсним власником з чужого володіння.

Враховуючи судову практику, прокурору доцільно перед звернен-ням до суду з позовом про витребування майна встановити послі-довність дій, що призвели до незаконного вибуття майна; з’ясувати, чи була воля власника на вибуття майна та чи була ця воля виражена в законний спосіб; чи є особа, яка володіє майном на момент звер-нення з відповідним позовом до суду, добросовісним набувачем; чи існують судові рішення та правовстановлюючі документи, на підставі яких за набувачем зареєстровано право власності, а якщо такі судові

256


рішення існують, чи був дійсний власник учасником відповідного су-дового процесу.

Права особи, яка вважає себе власником майна, не підлягають захисту шляхом задоволення позову до добросовісного набувача, з яким власник не зв’язаний договірними відносинами, із застосуван-ням правового механізму, передбаченого ст.ст. 215, 216 ЦК України.

Реституція як спосіб захисту цивільного права (ч. 1 ст. 216 ЦК України) застосовується лише в разі наявності між сторонами укладе-ного договору, який є нікчемним чи визнано недійсним. Вимога про повернення майна, переданого на виконання недійсного правочину, за правилами реституції може бути пред’явлена тільки стороні недій-сного правочину.

Відчуження майна за угодами, укладеними з недотриманням ви-мог ст. 203 ЦК України, створює підстави для визнання таких право-чинів недійсними.

Усунення перешкод у здійсненні власником права користування та розпоряджання своїм майном підлягає застосуванню в тих ви-падках, коли між позивачем, який є власником майна, і відповідачем, який користується спірним майном, не існує договірних відносин щодо цього майна і майно перебуває у користуванні відповідача не на підставі договору, укладеного з позивачем.

Звертаючись із позовом про усунення перешкод у здійсненні права користування, потрібно пам’ятати, що за змістом ст. 391 ЦК України позовна давність не поширюється на вимоги власника чи іншого володільця про усунення перешкод у здійсненні ним пра-ва користування чи розпорядження своїм майном, що не пов’язані з позбавленням володіння, оскільки правопорушення є таким, що триває в часі.

У випадках набуття майна особою за рахунок іншої особи без достатньої правової підстави (безпідставно набуте майно) застосо-вуються норми глави 83 та ст. 1212 ЦК України, якими передбачено механізм повернення потерпілому майна в разі наявності безпосеред-ньо між його власником та володільцем відносин речово-правового характеру. Особа зобов’язана повернути майно і тоді, коли підстава, на якій воно було набуте, згодом відпала.

257


Відповідно до змісту ст. 1212 ЦК України зазначена норма закону застосовується, якщо безпідставне збагачення однієї особи за раху-нок іншої не може бути усунуто за допомогою інших, спеціальних, способів захисту.

У випадку несплати орендної плати за користування майном по-трібно вимагати стягнення відповідних коштів у порушника. Якщо така несплата систематична і доведена істотність порушення дого-вору, то правомірною буде вимога про розірвання договору оренди. На час заявлення позову до суду потрібно перевіряти, чи сплачена боржником заборгованість по оренді.

Орендна плата є однією з істотних умов договору оренди. Вона встановлюється згідно з методикою розрахунку орендної плати. Така методика, пропорції розподілу орендної плати між відповідним бюджетом, орендодавцем і балансоутримувачем та порядок її вико-ристання для об’єктів, що перебувають у державній власності, ви-значаються Кабінетом Міністрів України, для об’єктів комунальної власності – органами місцевого самоврядування (ст. 19 Закону Украї-ни «Про оренду державного та комунального майна»).

У випадках продовження договорів оренди державного чи кому-нального майна нерідко порушується вимога ст. 11 Закону України «Про оренду державного та комунального майна» щодо необхіднос-ті здійснення оцінки об’єкта оренди, якщо остання його оцінка була зроблена більш як три роки тому. Це може суттєво впливати на розмір орендної плати, на амортизаційні витрати, а тому вказана обставина має бути взята до уваги при кваліфікації договірного порушення.

Згідно зі ст. 632, ч. 3 ст. 762 ЦК України ціна в договорі встановлю-ється за домовленістю сторін. У випадках, визначених законом, засто-совуються ціни (тарифи, ставки тощо), які встановлюються або регу-люються уповноваженими органами державної влади або органами місцевого самоврядування. Договором або законом може бути вста-новлено періодичний перегляд, зміну (індексацію) розміру плати за користування майном. Визначення в договорі оренди розміру оренд-ної плати за відповідною методикою, умов її перегляду, у тому числі після внесення в нормативні акти змін у частині збільшення розміру орендної ставки на орендоване майно, є підставою для зміни розміру

258


орендної плати та внесення відповідних змін до договору. Якщо такі зміни у розумні строки не були внесені сторонами, то потрібно заяв-ляти до суду вимогу про їх внесення.

Після припинення договорів оренди майна орендарі не завжди вчасно його повертають. У деяких випадках триває фактичне ви-користання державного або комунального майна за бездіяльності уповноваженого органу, який мав би контролювати повернення орен-дованого майна. Доцільно при заявленні позову в інтересах держави у таких ситуаціях обрати як належні способи захисту повернення майна власникові (правоволодільцю) та відшкодування збитків за фактичне використання об’єкта оренди. Якщо об’єкт оренди зазнав ушкоджень, руйнувань – застосовується і відшкодування шкоди.

Захист інтересів держави не повинен призводити до порушення прав та інтересів громадянина. Це питання вимагає врахування прак-тики Європейського суду з прав людини.

За висновками ЄСПЛ особу може бути позбавлено її власності лише в інтересах суспільства і на умовах, передбачених законом та загальними принципами міжнародного права. При цьому між про-порційністю засобів, які застосовуються, і метою, якої прагнуть до-сягнути шляхом позбавлення особи її власності, має існувати обґрун-тований зв’язок.

Європейською судовою інституцією сформульовано принципи здійснення права власності та його обмеження, зокрема щодо визна-чення межі допустимого розумного втручання держави у здійснен-ня правомочностей власника щодо свого майна. У рішенні у справі «Спорронг і Льоннрот проти Швеції» (від 23 вересня 1982 року) та інших висловлено правову позицію, відповідно до якої суд повинен визначити, чи дотримано справедливий баланс між вимогами інте-ресів суспільства і вимогами захисту основних прав людини.

Європейським судом напрацьовані три критерії, які потрібно оці-нювати, щоб зробити висновок, чи відповідає певний захід втручання у право власності принципу правомірного та допустимого втручан-ня, сумісного з гарантіями ст. 1 Першого протоколу Конвенції, а саме: втручання має бути законним, відповідати суспільним інтересам та бути пропорційним переслідуваним цілям.

259


4.4. Питання юрисдикції у спорах щодо захисту права державної та комунальної власності

Звертаючись з позовами на захист права власності держави, про-курору потрібно в кожному випадку визначатись із судом, який упо-вноважений розглядати відповідний спір.

Наприклад, прокурор місцевої прокуратури звернувся в порядку адміністративного судочинства з позовом до виконавчого комітету міської ради та Товариства про визнання протиправними дій щодо видачі свідоцтв про право власності, скасування їх та рішень держав-ного реєстратора і зобов’язання останнього внести зміни (скасувати записи про реєстрацію права власності).

В судовому засіданні суд поставив на обговорення питання про за-криття провадження у справі, оскільки спір про право власності не є публічно-правовим, а тому не належить до юрисдикції адміністра-тивного судочинства. На думку прокурора, звернення до суду в цьому разі обумовлено виконанням ним владних функцій стосовно захисту права власності територіальної громади.

Звернення прокурора до суду, на переконання суду, обумовлено тим, що прокурор ставить під сумнів право власності Товариства на май-но, яке, на його думку, вибуло незаконно з володіння міської ради на підставі правовстановлюючих документів, які видав виконавчий ко-мітет.

Державна реєстрація речового права є похідною від останнього. Спір про право власності не є публічно-правовим, оскільки його сто-рони – засновники Товариства та інші. Звернення ж прокурора до суду в інтересах держави не змінює правову природу цих правовідносин.

Суд зробив висновок, що на такий спір поширюється юрисдикція господарсько-процесуального судочинства.

Оскарження похідної вимоги (державної реєстрації речового права) також допускається в цьому судочинстві одночасно з вимогою про ви-рішення спору про право між юридичними особами.

Вказаний приклад ілюструє неможливість задоволення адмі-ністративним судом похідної вимоги, яка за своєю природою має публічно- правовий характер, без розгляду основної, що є приватно-

260


правовою і не належить до юрисдикції адміністративних судів. По-зиція суду узгоджується загалом з нормою ч. 3 ст. 19 КАС України.

Великою Палатою Верховного Суду в постанові від 4 квітня 2018 року у справі № 817/1048/16 (ЄДРСРУ № 73304854) зроблено висновок що спори з державним реєстратором не належать до адмі-ністративної юрисдикції, оскільки стосуються майнового інтересу і обов’язково впливатимуть на майнові права тієї особи, щодо якої ці реєстраційні дії буде скасовано.

Велика Палата Верховного Суду в постанові від 14 березня 2018 року у справі № 396/2550/17 (ЄДРСРУ № 72850788) також конста-тує, що оскаржуваним реєстраційним діям передує невирішений спір між його учасниками про право цивільне, а тому цей спір не пов’язаний із захистом прав, свобод чи інтересів позивача у сфері публічно- правових відносин від порушень з боку органів державної влади, що виключає його розгляд у порядку адміністративного судочинства.

Для вирішення питання про юрисдикцію у справах про захист права власності та інших речових прав доцільно, по-перше, врахову-вати положення глави 2 ЦПК України, глави 2 ГПК України, глави 2 КАС України, по-друге, судову практику, яка сформувалась.

За положеннями ЦПК України, ГПК України, КАС України роз-межовується предметна, інстанційна, територіальна юрисдикція су-дів. ЦПК України та ГПК України визначають і суб’єктну юрисдикцію.

Відповідно до п. 8 ч. 1 ст. 19 та ч. 2 ст. 20 КАС України окружний адміністративний суд розглядає спори про вилучення або примусо-ве відчуження майна для суспільних потреб чи з мотивів суспільної необхідності. А за нормою ч. 3 ст. 22 КАС України справи за позовами про примусове відчуження з мотивів суспільної необхідності земель-ної ділянки, інших об’єктів нерухомого майна, що на ній розміщені, належать до підсудності апеляційних адміністративних судів як судів першої інстанції.

У порядку адміністративного судочинства розглядаються спори з суб’єктами владних повноважень щодо оскарження їх рішень, дій, бездіяльності, якщо вони стосуються державного чи комунального майна (крім випадків, коли для розгляду таких спорів встановлено інший порядок судового провадження).

261


У пункті 6 ч. 1 ст. 20 ГПК України визначено, що справи у спорах щодо права власності чи іншого речового права на майно (рухоме та нерухоме, в тому числі землю), реєстрації або обліку прав на майно, яке (права на яке) є предметом спору, визнання недійсними актів, що порушують такі права, крім спорів, стороною яких є фізична особа, яка не є підприємцем, та спорів щодо вилучення майна для суспільних потреб чи з мотивів суспільної необхідності, а також справи у спорах щодо майна, що є предметом забезпечення виконання зобов’язання, сторонами якого є юридичні особи та (або) фізичні особи – підпри-ємці, розглядаються господарськими судами.

Відповідають предметній юрисдикції господарських судів і вимо-ги щодо реєстрації майна та майнових прав, інших реєстраційних дій, визнання недійсними актів, що порушують права на майно (майнові права), якщо такі вимоги є похідними від спору щодо такого майна або майнових прав чи спору, що виник з корпоративних відносин, якщо цей спір підлягає розгляду в господарському суді та переданий на його розгляд разом з такими вимогами.

В порядку господарського судочинства місцевими господарськими судами вирішуються також справи у спорах, що виникають з право-чинів щодо акцій, часток, паїв, інших корпоративних прав у юридич-ній особі, крім правочинів у сімейних та спадкових правовідносинах; справи у спорах щодо приватизації майна, крім спорів про привати-зацію державного житлового фонду; справи у спорах, що виникають при укладанні, зміні, розірванні та виконанні правочинів у господар-ській діяльності, крім правочинів, стороною яких є фізична особа, яка не є підприємцем, а також у спорах щодо правочинів, укладених для забезпечення виконання зобов’язання, сторонами якого є юри-дичні особи та (або) фізичні особи – підприємці.

За правилами виключної підсудності спори, що виникають з при-воду нерухомого майна, відповідно до ч. 3 ст. 30 ГПК України роз-глядаються господарськими судами за місцезнаходженням майна або основної його частини. Якщо пов’язані між собою позовні вимоги пред’явлені одночасно щодо декількох об’єктів нерухомого майна, спір розглядається за місцезнаходженням об’єкта, вартість якого є найвищою.

262


Вимоги щодо реєстрації майна та майнових прав, інших реєстра-ційних дій, якщо розгляд таких вимог віднесений до юрисдикції гос-подарського суду, розглядаються господарським судом, визначеним за правилами підсудності щодо розгляду спору, похідними від якого є такі вимоги.

Спори щодо майна, у яких відповідачем є Кабінет Міністрів Украї-ни, міністерство чи інший центральний орган виконавчої влади, На-ціональний банк України, Рахункова палата, Верховна Рада Автоном-ної Республіки Крим або Рада міністрів Автономної Республіки Крим, обласні, Київська та Севастопольська міські ради або обласні, Київ-ська і Севастопольська міські державні адміністрації, а також справи, матеріали яких містять державну таємницю, розглядаються місцевим господарським судом, юрисдикція якого поширюється на місто Київ.

ЦПК України передбачено, що суди розглядають у порядку ци-вільного судочинства також вимоги щодо реєстрації майна та майно-вих прав, інших реєстраційних дій, якщо такі вимоги є похідними від спору щодо такого майна або майнових прав, якщо цей спір підлягає розгляду в місцевому загальному суді та переданий на його розгляд з такими вимогами.

Аналогічними положенням ГПК України є й норми ЦПК Украї-ни щодо виключної підсудності справ за позовами, що виникають із приводу нерухомого майна. Такі позови пред’являються за місцезна-ходженням майна або основної його частини. Якщо пов’язані між со-бою позовні вимоги пред’явлені одночасно щодо декількох об’єктів нерухомого майна, спір розглядається за місцезнаходженням об’єкта, вартість якого є найвищою.

Вимоги щодо реєстрації майна та майнових прав, інших реєстра-ційних дій розглядаються у встановленому ЦПК України порядку су-дом, визначеним за правилами підсудності щодо розгляду спору, по-хідними від якого є такі вимоги.

263



1. Які способи захисту права власності можуть бути використані за наявності договірного його порушення?

2. Які способи захисту права власності можуть бути використані у недоговірних відносинах?

3. Як прокурору визначити юрисдикцію при зверненні до суду з позовом на захист права державної та комунальної власності?

4. В особі яких уповноважених державою органів прокурор може звернутися до суду з позовом на захист права державної та комуналь-ної власності?

5. Які типові порушення інтересів держави у відносинах оренди державного та комунального майна?

264


Список рекомендованих джерел:1. Конституція України від 28 червня 1996 року № 254к/96-ВР // Відомості

Верховної Ради України. – 1996. – № 30. – Ст. 141.2. Про внесення змін до Конституції України (щодо правосуддя): Закон

України від 2 червня 2016 року № 1401-VIII // Голос України. – № 118.3. Конвенція про захист прав людини і основоположних свобод від 4 лис-

топада 1950 року, ратифікована Законом України від 17 липня 1997 року № 475/97-ВР // Голос України. – 2001. – № 3. – 10 січня.


5. Господарський процесуальний кодекс України: Закон України від 6 лис-топада 1991 року № 1798-ХІІ // Відомості Верховної Ради України. – 1992. – № 6. – Ст. 56.

6. Земельний кодекс України: Закон України від 25 жовтня 2001 року № 2768-ІІІ // Відомості Верховної Ради України. – 2002. – №№ 3–4. – Ст. 27.

7. Кодекс адміністративного судочинства України: Закон України від 6 липня 2005 року № 27447-ІV // Відомості Верховної Ради України. – 2005. – №№ 35–36, 37. – Ст. 446.

8. Цивільний процесуальний кодекс України: Закон України від 18 берез-ня 2004 року № 1618-ІV // Відомості Верховної Ради України. – 2004. – №№ 40–41, 42. – Ст. 492.



11. Про прокуратуру: Закон України від 14 жовтня 2014 року // Відомості Вер-ховної Ради України. – 2015. – №№ 2–3. – Ст. 12 (з наступними змінами).

12. Про управління об’єктами державної власності: Закон України від 21 червня 2006 року № 185-V // Відомості Верховної Ради України. – 2006. – № 46. – Ст. 456.

13. Про Кабінет Міністрів України: Закон України від 27 лютого 2014 року № 794-VII // Відомості Верховної Ради України. – 2014. – № 13. – Ст. 222.

14. Про центральні органи виконавчої влади: Закон України від 17 берез-ня 2011 року № 3166-VI // Відомості Верховної Ради України. – 2011. – № 38. – Ст. 385.

265


15. Про передачу об’єктів права державної та комунальної власності: За-кон України від 3 березня 1998 року № 147/98-ВР // Відомості Верховної Ради України. – 1998. – № 34. – Ст. 228.

16. Про оренду державного та комунального майна: Закон України від 11 квітня 1992 року № 2269-ХІІ // ВВР України. – 1992. – № 30. – Ст. 416.

17. Про Фонд державного майна України: Закон України від 9 грудня 2011 року № 4107-VI // Відомості Верховної Ради України. – 2012. – № 28. – Ст. 311.

18. Про приватизацію державного і комунального майна: Закон України від 18 січня 2018 року № 2269-VIII // Відомості Верховної Ради України. – 2018. – № 12. – Ст. 68.

19. Про перелік об’єктів права державної власності, що не підлягають при-ватизації: Закон України від 7 липня 1999 року № 847-XIV // Відомості Верховної Ради України. – 1999. – № 37. – Ст. 332.

20. Про охорону культурної спадщини: Закон України від 8 червня 2000 року № 1805-ІІІ // Відомості Верховної Ради України. – 2000. – № 39. – Ст. 333.

21. Про судовий збір: Закон України від 8 жовтня 2011 року № 3674-VI [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://zakon3.rada.gov.ua/laws/show/3674-17

22. Про місцеве самоврядування в Україні: Закон України від 21 травня 1997 року № 280/97-ВР // Відомості Верховної Ради України. – 1997. – № 24. – Ст. 170.

23. Про місцеві державні адміністрації: Закон України від 9 квітня 1999 року № 586-XIV (із змінами і доповненнями) [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://zakon1.rada.gov.ua/laws/show/586-14

24. Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтя-жень: Закон України від 1 липня 2004 року № 1952-ІV // Відомості Вер-ховної Ради України. – 2004. – № 51. – Ст. 553.

25. Про майнові комплекси та фінансові ресурси громадських організацій колишнього Союзу РСР, розташовані на території України: постанова Верховної Ради України від 10 квітня 1992 року № 2268-ХІІ // Відомості Верховної Ради України. – 1992. – № 29. – Ст. 407.

26. Питання Міністерства економічного розвитку і торгівлі: постанова Ка-бінету Міністрів України від 20 серпня 2014 року № 459 [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://zakon3.rada.gov.ua/laws/show/459-2014

27. Про затвердження Методики оцінки об’єктів оренди, Порядку ви-купу орендарем оборотних матеріальних засобів та Порядку надан-ня в кредит орендареві коштів та цінних паперів: постанова Кабінету Міністрів України від 10 серпня 1995 року № 629 [Електронний ре-

266

сурс]. – Режим доступу: http://zakon0.rada.gov.ua/laws/show/629-95п /print1510666298959235

28. Про Методику розрахунку орендної плати за державне майно та про-порції її розподілу: постанова Кабінету Міністрів України від 4 жовтня 1995 року № 786 [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://zakon5.rada.gov.ua/laws/show/786-95п/ed20110920

29. Деякі питання управління державним майном: постанова Кабінету Міністрів України від 2 листопада 2016 року № 783 [Електронний ре-сурс]. – Режим доступу: https://www.kmu.gov.ua/ua/npas/249469686

30. Рішення Конституційного Суду України у справі про представництво прокуратурою України інтересів держави в арбітражному суді від 8 квітня 1999 року № 3-рп/99 [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://zakon2.rada.gov.ua/laws/show/v003p710-99

31. Рішення Конституційного Суду України у справі про скасування актів органів місцевого самоврядування від 16 квітня 2009 року № 7-рп/2009 [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://zakon2.rada.gov.ua

32. Про організацію роботи органів прокуратури щодо представництва інтересів громадянина або держави в суді та їх захисту при виконанні судових рішень: наказ Генерального прокурора України від 28 травня 2015 року № 6 гн // Офіційний портал Генеральної прокуратури України [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://www.gp.gov.ua

33. Про судову практику в справах про захист права власності та інших речових прав: постанова Вищого спеціалізованого суду України з роз-гляду цивільних і кримінальних справ від 7 лютого 2014 року № 5 [Елек-тронний ресурс]. – Режим доступу: http://zakon2.rada.gov.ua/laws/show/v0005740-14/page

34. Про судову практику розгляду цивільних справ про визнання правочи-нів недійсними: постанова Пленуму Верховного Суду України від 6 лис-топада 2009 року № 9 [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://zakon5.rada.gov.ua/laws/show/v0009700-09

35. Постанова Судової палати у господарських справах Верховного Суду України від 5 жовтня 2016 року № 916/2129/15 щодо вимог власника, на які позовна давність не поширюється [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://search.ligazakon.ua/l_doc2.nsf/link1/VS160936.html

36. Постанова Судової палати у господарських справах Верховного Суду України від 25 листопада 2014 року № 3-99гс14 стосовно права власнос-ті держави України після розпаду Союзу РСР, права власності на майно, розташоване на території України і передане у віддання профспілко-вим організаціям [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://www.scourt.gov.ua/clients/vsu/vsu.nsf/documents/


267


37. Аналіз деяких питань застосування судами законодавства про право власності при розгляді цивільних справ [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://www.scourt.gov.ua/clients/vsu/vsu.nsf/(documents)/

38. Ухвала від 23 квітня 2018 року у справі № 401/3788/16-а Кіровоградсько-го окружного адміністративного суду [Електронний ресурс]. – Режим доступу: https://court.gov.ua/opendata/

39. Рішення Господарського суду Сумської області від 14 травня 2018 року. Справа № 920/170/18 [Електронний ресурс]. – Режим доступу: https://court.gov.ua/opendata/

40. Рішення Бабушкінського районного суду м. Дніпропетровська. Справа № 200/8491/17 від 29 січня 2018 року [Електронний ресурс]. – Режим до-ступу: https://court.gov.ua/opendata/

41. Захист прокурором державної та комунальної власності представниць-кими заходами: методичні рекомендації, схвалені на засіданні науково- методичної ради при Національній академії прокуратури України 23 червня 2016 року, протокол № 6, затверджені Генеральним прокуро-ром України 20 вересня 2016 року. – Київ: Національна академія про-куратури України, 2016. – 72 с.

42. Інформація про об’єкти державної власності. Інформація щодо форму-вання та ведення Єдиного реєстру об’єктів державної власності станом на 1 квітня 2018 року [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://www.spfu.gov.ua/ua/content/spf-stateproperty-info.html

43. Захист права власності Українського народу: вітчизняні реалії та зару-біжний досвід для України: матеріали І Щорічної міжнародної науково- практичної конференції (22 вересня 2016 року). – Київ: Національна академія прокуратури України, 2016. – 226 с.

44. Вакулюк Д. Захист речових прав держави та територіальної громади шляхом витребування нерухомого майна із чужого незаконного воло-діння / Д. Вакулюк // Вісник прокуратури. – 2018. – № 3. – С. 72–83.

45. Козловська Л. Застосування норм Конституції України в судовому за-хисті права власності Українського народу / Л. Козловська // Вісник Ви-щої кваліфікаційної комісії суддів України. – 2017. – № 1. – С. 8–17.

46. Ліщина І. Скасування державою права власності: погляд Європейського суду з прав людини / І. Ліщина // Вісник Національної академії прокура-тури України. – 2017. – № 3. – С. 5–11.

47. Штанько А. Система способів судового захисту права власності та ін-ших речових прав / А. Штанько // Вісник Національної академії проку-ратури України. – 2017. – № 2. – С. 38–47.

268

Розділ 5 Особливості представництва прокурором

інтересів держави у сфері охорони дитинства

5.1. Інтереси держави у сфері охорони дитинства. Органи, уповноважені державою на захист інтересів у сфері охорони дитинства

Законодавством України охорона дитинства визнається загально-державним стратегічним пріоритетом. Україна ратифікувала Кон-венцію ООН про права дитини від 20 листопада 1989 року, де у ст. 3 закріплено, що в усіх діях щодо дітей, незалежно від того, здійсню-ються вони державними чи приватними установами, що займаються питаннями соціального забезпечення, судами, адміністративними чи законодавчими органами, першочергова увага приділяється якнай-кращому забезпеченню інтересів дитини.

На захист прав і свобод дітей спрямовані норми Конституції Укра-їни, законів України «Про охорону дитинства», «Про органи і служби у справах дітей та спеціальні установи для дітей», «Про забезпечен-ня організаційно-правових умов соціального захисту дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування», «Про запобігання та протидію домашньому насильству» та інших нормативно-правових актів.

Захист інтересів у сфері охорони дитинства покладається держа-вою на центральні та місцеві органи виконавчої влади, зокрема на Міністерство освіти і науки України, Міністерство соціальної полі-тики України та відповідні структурні підрозділи обласних, міських, районних державних адміністрацій, виконавчих органів міських і ра-йонних у містах рад (відділи (управління) освіти, служби у справах дітей тощо).

Згідно з Положенням про Міністерство освіти і науки України, яке затверджено постановою Кабінету Міністрів України від 16 жовтня 2014 року № 630, Міністерство освіти і науки України (МОН) є голо-

269

Розділ 5. Особливості представництва прокурором інтересів держави у сфері охорони дитинства

вним органом у системі центральних органів виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сферах осві-ти і науки, наукової, науково-технічної та інноваційної діяльності, трансферу (передачі) технологій, а також забезпечує формування та реалізацію державної політики у сфері здійснення державного нагля-ду (контролю) за діяльністю навчальних закладів, підприємств, уста-нов та організацій, які надають послуги у сфері освіти або провадять іншу діяльність, пов’язану з наданням таких послуг, незалежно від їх підпорядкування і форми власності.

Відповідно до покладених на нього завдань МОН координує ді-яльність місцевих органів управління освітою в частині формуван-ня оптимальної мережі дошкільних, загальноосвітніх, позашкільних навчальних закладів та забезпечує формування оптимальної мережі професійно-технічних навчальних закладів, експериментальних на-вчальних закладів для задоволення освітніх потреб населення з ура-хуванням потреб особистості та регіональної специфіки.

Міністерство соціальної політики України (Мінсоцполітики) є центральним органом виконавчої влади, який, зокрема, забезпечує формування та реалізацію державної політики з питань сім’ї та ді-тей, оздоровлення і відпочинку дітей, усиновлення та захисту прав дітей, запобігання насильству в сім’ї, протидії торгівлі людьми тощо (Положення про Міністерство соціальної політики України, за-тверджене постановою Кабінету Міністрів України від 17 червня 2015 року № 423).

Місцеві органи державної виконавчої влади й органи місцевого самоврядування, здійснюючи державну політику в галузі освіти та в межах своєї компетенції, встановлюють, не нижче означених Мініс-терством освіти і науки України мінімальних нормативів, обсяги бю-джетного фінансування закладів освіти, установ, організацій системи освіти, що є комунальною власністю, та забезпечують фінансування витрат на їх утримання; забезпечують розвиток мережі закладів осві-ти й установ, організацій системи освіти, зміцнення їх матеріальної бази, господарське обслуговування; здійснюють соціальний захист працівників освіти, дітей, учнівської та студентської молоді, створю-ють умови для їх виховання, навчання й роботи відповідно до нор-

270


мативів матеріально-технічного та фінансового забезпечення; орга-нізовують облік дітей дошкільного й шкільного віку; контролюють виконання вимог щодо навчання дітей у закладах освіти; створюють належні умови за місцем проживання для виховання дітей, молоді, розвитку здібностей, задоволення їх інтересів; забезпечують у сіль-ській місцевості регулярне безкоштовне підвезення до місця навчан-ня й дому дітей шкільного віку тощо.

Для розв’язання цих завдань місцеві органи державної виконав-чої влади й органи місцевого самоврядування створюють відповід-ні органи управління освітою – відділи освіти та управління освіти (на обласному рівні), які діють на підставі законів України «Про осві-ту», «Про місцеве самоврядування в Україні», «Про місцеві державні адміністрації», положень про відділи та управління освіти місцевих органів самоврядування й органів виконавчої влади, які приймають-ся на підставі типових положень, інших нормативних актів.

Служба у справах дітей обласної, Київської та Севастопольської місь-кої держадміністрації (далі – служба) є структурним підрозділом об-ласної, Київської та Севастопольської міської держадміністрації, який утворюється головою обласної, Київської та Севастопольської міської держадміністрації, підзвітний та підконтрольний, відповідно, голові об-ласної, Київської та Севастопольської міської державної адміністрації.

Основними завданнями служби є:– реалізація на відповідній території державної політики з питань

соціального захисту дітей, запобігання дитячій бездоглядності та без-притульності, вчиненню дітьми правопорушень;

– розроблення і здійснення заходів щодо захисту прав, свобод і за-конних інтересів дітей;

– забезпечення додержання вимог законодавства щодо встанов-лення опіки та піклування над дітьми, їх усиновлення, влаштування в дитячі будинки сімейного типу, прийомні сім’ї;

– здійснення контролю за умовами утримання і виховання дітей у закладах для дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклу-вання, спеціальних установах і закладах соціального захисту для ді-тей усіх форм власності;

– ведення державної статистики щодо дітей;

271


– ведення обліку дітей, які опинилися у складних життєвих об-ставинах, дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклуван-ня, усиновлених, влаштованих до прийомних сімей, дитячих будин-ків сімейного типу та соціально-реабілітаційних центрів (дитячих містечок).

Повноваження служби у справах дітей визначаються Законом України «Про органи і служби у справах дітей та спеціальні установи для дітей», Положенням про службу у справах дітей. Типове положен-ня про службу затверджує Кабінет Міністрів України.

Водночас ефективність реалізації закріплених у законодавстві гарантій не завжди відповідає встановленим вимогам. Особливо негативні наслідки це має тоді, коли порушення допускають батьки або особи, що їх замінюють, а також представники державних орга-нів чи органів місцевого самоврядування, які відповідно до закону зобов’язані представляти та захищати права і свободи дітей.

За таких обставин одним із ефективних засобів захисту прав і сво-бод неповнолітніх упродовж останніх років була діяльність органів прокуратури. Зокрема, поза сферою кримінального судочинства ді-євим заходом поновлення порушених прав дітей було представни-цтво їх інтересів у судах, що здійснювалось відповідно до Конституції України та Закону України «Про прокуратуру». Будучи наділени-ми повноваженнями з представництва інтересів громадянина або держави в суді, прокурори захищали права дітей на охорону життя і здоров’я, освіту, відпочинок та змістовне дозвілля, опіку, піклуван-ня, усиновлення, працю та працевлаштування, житло, майно, соці-альні виплати, спадщину тощо.

Однак із прийняттям Закону України «Про внесення змін до Кон-ституції України (щодо правосуддя)», який набрав чинності 30 ве-ресня 2016 року, вектор представницької діяльності прокуратури змінився. На цей час відповідно до ст. 131-1 Конституції України прокуратура здійснює представництво інтересів держави в суді у ви-ключних випадках і в порядку, що визначені законом. Таким чином, у контексті захисту прав і свобод дітей поза кримінальною сферою можна говорити лише про представництво інтересів держави у сфері охорони дитинства. Категорії справ, у яких прокурор здійснює таке

272


представництво, досить різноманітні, однак здебільшого вони стосу-ються фактів незаконного витрачання бюджетних коштів, розпоря-дження майном або земельними ділянками дитячих установ. У таких справах порушення інтересів держави нерідко допускають саме ті органи державної влади, органи місцевого самоврядування чи інші суб’єкти владних повноважень, до компетенції яких віднесено захист інтересів держави у цій сфері.

5.2. Типові порушення законодавства у сфері охорони дитинства

Оскільки охорона дитинства є обов’язком держави і належить до одних із пріоритетних напрямів її діяльності, особлива увага має приділятися дотриманню вимог законодавства у цій сфері, адже дер-жава забезпечує правовий захист, матеріальну і моральну підтрим-ку материнства і дитинства (ст. 24 Конституції України). У статті 51 Конституції України проголошено, що сім’я, дитинство, материнство і батьківство охороняються державою, а відповідно до ст. 52 Основ-ного Закону утримання та виховання дітей-сиріт і дітей, позбавлених батьківського піклування, покладається на державу. Держава заохо-чує та підтримує благодійницьку діяльність щодо дітей. Саме тому державою повинні попереджатися і припинятися будь-які порушен-ня у сфері охорони дитинства. Першочергово це завдання уповнова-жених державних органів.

Вивчення сучасного стану законності щодо охорони дитинства та практика прокурорської діяльності засвідчують, що до типових по-рушень у вказаній сфері належать:

1) використання приміщень навчальних закладів не за цільовим призначенням або безпідставно (наприклад, благодійний центр вико-ристовує частину приміщення школи – будівлю трудового комплексу без будь-яких правових підстав; приміщення навчальних класів пере-творено на цех з виготовлення меблів, який безпідставно використо-вується підприємцем);

2) незаконна передача приміщень чи іншого майна навчальних закладів в оренду (наприклад, частину дитсадка здано в оренду на 49 років для облаштування кафе та торгівлі продуктовими това-

273


рами; укладення з порушенням порядку договору оренди приміщення школи з метою його використання ПАТ «Укртелеком» для розміщен-ня комунікаційного обладнання для надання послуг проводового зв’язку, а оскільки воно перебуватиме в безпосередній близькості до дітей, то суперечить гарантованому державою праву на безпечні та нешкідливі умови навчання і праці для учнів та вихованців школи);

3) створення перешкод навчальним закладам у використанні на-лежного їм майна (наприклад, котельня ліцею без достатніх право-вих підстав також використовується суб’єктом господарювання, який чинить перешкоди в користуванні нею для працівників ліцею; фермерському господарству аграрний коледж передав для ремонту 16 тракторів, а господарство їх використовує і не повертає);

4) привласнення майна навчальних закладів (наприклад, службо-вець привласнив частину врожаю соняшника, який належав ліцею та був зібраний на полях навчального закладу);

5) незаконне використання земельних ділянок навчальних закла-дів, у тому числі незаконна їх оренда (наприклад, земельна ділянка, що знаходилася в постійному користуванні навчального закладу, в непе-редбачений законом спосіб та з перевищенням повноважень селищною радою переведена до земель запасу територіальної громади і надалі надана в оренду суб’єктам господарювання для здійснення підприєм-ницької діяльності в порушення вимог Земельного кодексу України та законодавства про освіту);

6) порушення умов договорів оренди приміщень навчальних за-кладів (наприклад, здано в оренду приміщення дитячого табору з умо-вою забезпечення орендарем розміщення там дитячого оздоровчого табору для літнього відпочинку, що не виконується орендарем про-тягом 5 років; тривала заборгованість зі сплати орендної плати за користування орендованими приміщеннями);

7) відсутність правовстановлюючих документів на земельні ді-лянки дитячих навчальних закладів (наприклад, сільрада не офор-мила правовстановлюючі документи на земельну ділянку під бу-дівлями і спорудами дитсадка комунальної форми власності, що знаходиться в межах населеного пункту, і жодних заходів для цього не вживала);

274


8) укладання договорів на закупівлю продуктів харчування для на-вчальних закладів за бюджетні кошти з порушенням закону (напри-клад, в укладених договорах купівлі-продажу продуктів харчування не визначені предмет закупівлі, ціна за одиницю товару, а також кіль-кість продуктів, які мали закупити);

9) порушення умов договорів закупівлі товарів, робіт, послуг для навчальних закладів за бюджетні кошти при їх виконанні (наприклад, підрядник не виконав належно роботи з модернізації котельні, необ-хідної для обслуговування дитячих навчальних закладів);

10) відчуження місцевими радами майна, що є комунальною влас-ністю та належить до майнових комплексів навчальних закладів (на-приклад, місцева рада продала суб’єкту господарювання приміщення басейну дошкільного навчального закладу, що належав на праві влас-ності територіальній громаді);

11) недотримання місцевими радами вимог законодавства щодо належного утримання дитячих майданчиків (наприклад, місцевою ра-дою не розроблено та не затверджено план технічної інвентаризації та паспортизації дитячого майданчика – об’єкта благоустрою на-селення, який розташований на території населеного пункту відпо-відної ради);

12) невиконання місцевими радами законодавства щодо створен-ня умов для безпечного дорожнього руху на належній їм території (наприклад, дороги поблизу навчально-виховного комплексу небезпечні для життя та здоров’я дітей, оскільки вони не обладнані необхідними розпізнавальними дорожніми знаками та розмітками через невико-нання сільрадою свого обов’язку щодо такого обладнання).

5.3. Реагування прокурора на порушення інтересів держави у сфері охорони дитинства шляхом здійснення представництва в суді

Органи прокуратури приділяють постійну увагу питанню захисту інтересів держави, порушених нецільовим використанням об’єктів освіти, зокрема дитячих дошкільних та навчальних закладів. Реагу-ючи на такі факти, прокурори звертаються до суду з позовами про визнання недійсними договорів оренди цих приміщень, оскільки

275


в порушення вимог Закону України «Про освіту» їх було передано в оренду суб’єктам господарської діяльності для цілей, не пов’язаних з освітньою діяльністю. Зокрема, об’єкти передавались для таких цілей: розміщення банкоматів, апаратів для продажу кави, діяль-ності органів влади та місцевого самоврядування, буфетів, їдалень, туристичних фірм, магазинів непродовольчих товарів, підстанцій електрозв’язку, майстерень із виготовлення меблів, весільних сало-нів, перукарень тощо.

Практика судового розгляду справ зазначеної категорії свідчить, що в більшості випадків суди підтримують правову позицію проку-рорів та погоджуються з їхніми доводами щодо невідповідності оспо-рюваних договорів оренди вимогам Закону України «Про освіту». Водночас мають місце випадки відмови судами в задоволенні позо-вів указаної категорії як через недоліки, допущені при їх підготовці (недоведеність обставин по суті спору, поважності причин пропуску позовної давності), так і через неоднакове застосування судами норм законодавства.

Нормативно-правовим підґрунтям освіти в Україні є закони Украї ни «Про освіту», «Про дошкільну освіту», «Про загальну серед-ню освіту», «Про професійно-технічну освіту», «Про вищу освіту», інші нормативно-правові акти, якими, зокрема, вирішуються питан-ня створення мережі навчальних закладів освіти, їх фінансування, оплати праці та встановлення державних соціальних гарантій і пільг для працівників цих закладів, учнів, студентів.

Із 28 вересня 2017 року набрав чинності Закон України «Про осві-ту» від 5 вересня 2017 року. Відповідно до ст.ст. 1, 10, 22 цього Закону під освітньою діяльністю розуміється діяльність суб’єкта освітньої діяльності, спрямована на організацію, забезпечення та реалізацію освітнього процесу у формальній та/або неформальній освіті.

Складниками системи освіти є: дошкільна освіта, повна загальна середня освіта, позашкільна освіта, спеціалізована освіта, професійна (професійно-технічна) освіта, фахова передвища освіта, вища освіта, освіта дорослих, у тому числі післядипломна освіта.

Заклад освіти залежно від засновника може діяти як державний, комунальний, приватний чи корпоративний.

276


Згідно зі ст. 80 Закону України «Про освіту» до майна закладів освіти та установ, організацій, підприємств системи освіти належать: нерухоме та рухоме майно, включаючи будівлі, споруди, земельні ді-лянки, комунікації, обладнання, транспортні засоби, службове житло тощо.

У ст. 78 Закону України «Про освіту» визначено, що фінансування закладів, установ і організацій системи освіти здійснюється за раху-нок коштів відповідних бюджетів, а також інших джерел, не заборо-нених законодавством.

Варто наголосити, що ст.ст. 61, 63 Закону України «Про освіту», який був чинний до 28 вересня 2017 року, містили аналогічні поло-ження щодо майна закладів освіти, установ, організацій, підприємств системи освіти та їх фінансування. Таким чином, у Законі України «Про освіту», як раніше, так і тепер, передбачено додаткові джере-ла фінансування державних навчальних закладів, де серед іншого – кошти від надання в оренду приміщень, споруд, обладнання.

Водночас згідно з положеннями ч. 4 ст. 80 Закону України «Про освіту» об’єкти та майно державних і комунальних закладів освіти не підлягають приватизації чи використанню не за освітнім призна-ченням. Законодавча заборона приватизації, перепрофілювання та використання не за призначенням закладів освіти містилась і в попе-редній редакції Закону України «Про освіту» (ч. 5 ст. 63).

Законна мета вказаних норм права – не допустити такого викорис-тання об’єкта освіти, яке за зовнішніх, об’єктивних, явних і видимих ознак суперечитиме призначенню такого об’єкта з огляду на освітній, навчально-виховний, навчально-виробничий, науковий характер ді-яльності закладу освіти.

Вирішальним в аспекті неухильного дотримання вимог ч. 5 ст. 63 (на цей час ч. 4 ст. 80) Закону України «Про освіту» законодавець ви-значає обов’язкове використання об’єктів освіти і науки, що фінансу-ються з бюджету, за цільовим призначенням, тобто тісну пов’язаність з навчально-виховним процесом мети такого використання (у тому числі на умовах оренди).

Аналіз змісту зазначених норм Закону в їх сукупності дає підста-ви для беззаперечного висновку про можливість передачі в оренду

277


приміщень навчальних закладів, але лише для здійснення діяльності, пов’язаної з освітньою роботою.

При цьому невикористання навчальним закладом спірного примі-щення для навчального процесу не є підставою для визнання право-мірним договору, оскільки заборона використання такого приміщен-ня з іншою метою встановлена на законодавчому рівні.

Положення ч. 2 п. 8 постанови Кабінету Міністрів України від 27 серпня 2010 року № 796 «Про затвердження переліку платних послуг, які можуть надаватися навчальними закладами, іншими установами та закладами системи освіти, що належать до державної і комунальної форми власності», в яких передбачено можливість надання в оренду бу-дівель, споруд, окремих тимчасово вільних приміщень і площ, іншого рухомого та нерухомого майна або обладнання, що тимчасово не вико-ристовується в освітній, навчально-виховній, навчально- виробничій, науковій діяльності, у разі, коли це не погіршує соціально-побутових умов осіб, які навчаються або працюють у навчальному закладі, мають застосовуватись лише в контексті норм Закону України «Про освіту», який має вищу юридичну силу, тобто за умови дотримання вимог щодо заборони використання об’єктів освіти і науки не за призначенням.

Переважно ж за спірними угодами приміщення шкіл та професійно-технічних училищ передаються для розміщення суб’єктів господарюван-ня, що діють на основі приватної власності та провадять господарську діяльність: медичну практику, надають побутові послуги, виготовляють товари легкої промисловості, тобто суто в цілях підприємницької діяль-ності орендаря, не пов’язаної з навчально-виховним процесом.

Доводи щодо наявності між сторонами спірних договорів оренди угод про надання освітніх послуг, згідно з якими відповідач забез-печує проведення виробничої практики учнів навчального закла-ду, є неспроможними для оцінки законності договору обставинами, з урахуванням наступного.

Як правило, орендарі не є закладами освіти та не мають ліцензій на надання освітніх послуг, а тому не можуть здійснювати навчально-виховної діяльності та надавати такі послуги (гуртки юних перукарів, гуртки в’язання для електротехніків, години гігієни ротової порож-нини тощо).

278


Указану позицію висловлено Вищим господарським судом Украї-ни у постановах від 23 лютого 2017 року у справі № 922/2687/15, від 23 березня 2017 року у справі № 913/731/16 та від 12 квітня 2017 року у справі № 922/2759/16.

Крім того, слід приділяти увагу питанню дотримання строків по-зовної давності при зверненні до суду.

Вимоги прокурора, як правило, є похідними від вимог державного органу, а тому, за загальним правилом, перебіг строку починається з часу, коли про порушення державних інтересів дізнався орган, упов-новажений на здійснення відповідних функцій (позивач, в інтересах якого прокурор звернувся до суду), а не прокурор.

Водночас практика свідчить, що в багатьох випадках про фак-ти укладення незаконних договорів оренди приміщень навчальних закладів прокурору стає відомо через тривалий час, коли строки позовної давності вже закінчились. При цьому відповідні державні органи, в особі яких прокурори звертались до суду, самі укладали або сприяли укладенню незаконних договорів і зазвичай не підтримува-ли позовні вимоги прокурорів та не звертались до суду з клопотан-ням про поновлення строків позовної давності.

Однак процесуальне представництво прокурором інтересів дер-жави не може бути поставлено у формальну залежність від позива-ча, правова позиція якого не збігається з позицією прокурора. Інший підхід не дає змоги прокурору реалізувати покладені на нього зако-ном функції представництва інтересу держави за умови, коли пози-вач не ставить питання про відновлення позовної давності через іншу процесуальну позицію стосовно предмета спору.

У зв’язку із цим та з огляду на вимоги ст. 23 Закону України «Про прокуратуру», в якій передбачено можливість втручання прокурора лише у випадку, коли захист інтересів держави не здійснює або нена-лежним чином здійснює орган державної влади або коли такий орган відсутній, ініціатива визнання причин позовної давності поважними може виходити і від прокурора у випадку, коли позивач відмовляєть-ся від захисту державного інтересу або неналежно використовує про-цесуальні права.

279


Таку позицію висловив Вищий господарський суд України у по-станові від 23 лютого 2017 року (справа № 922/2687/15), і, на нашу думку, такий підхід заслуговує на увагу.

Отже, у разі звернення до суду поза межами строків позовної дав-ності в інтересах державного органу, який самостійно та своєчасно не вжив заходів до поновлення порушених прав держави, необхідно звертатись до суду з клопотанням про поновлення строку, обґрунту-вавши при цьому поважність причин його пропуску.

Ураховуючи наведені вимоги законодавства та судову практику у справах зазначеної категорії, при вирішенні питання щодо наявнос-ті підстав для звернення до суду з позовами про визнання недійсними договорів оренди майна об’єктів освіти необхідно:

– ретельно вивчати обставини укладення таких угод;– підтверджувати належність приміщень до об’єктів освіти та їх

фінансування за рахунок бюджету (відповідно до статутних або ін-ших розпорядчих документів);

– встановити, що спірне майно на законному праві належало цьо-му об’єкту (відповідно до свідоцтва про право власності, бухгалтер-ської звітності тощо);

з’ясовувати:– цільове призначення переданих в оренду приміщень згідно з тех-

нічним паспортом, їхній технічний стан та можливість використання за призначенням;

– фактичне використання до передачі в оренду та потребу навчаль-них закладів у використанні цих приміщень для будь-яких цілей;

– погіршення соціально-побутових умов осіб, які навчаються або працюють у закладі освіти;

– фактичність та законність надання орендарями послуг чи допо-моги навчальному закладу (пільгове обслуговування учнів, прове-дення ремонту тощо).

Представницькі повноваження застосовуються прокурорами і для захисту інтересів держави при розпорядженні та використанні земель дитячих закладів, зокрема, щодо визнання неправомірною (проти-правною, незаконною) бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування та інших суб’єктів владних повноважень.

280


У порушення вимог закону значна частина земельних ділянок під навчальними закладами, прилеглих територій, земель, переданих для підсобного господарства або іншого користування, залишається нео-формленою, правовстановлюючі документи відсутні, державну реє-страцію права не проведено.

Таке становище створює передумови для зловживань, може при-звести до негативних наслідків та порушення як інтересів держави, так і прав дітей.

У законодавстві, зокрема Земельному кодексі України, Законі України «Про землеустрій», чітко визначено органи та повноваження кожного з них при вирішенні зазначеного питання.

Кабінетом Міністрів України 17 жовтня 2012 року прийнято роз-порядження № 802-р «Про здійснення протягом 2012 і 2013 років за-ходів, пов’язаних з проведенням землевпорядних робіт, оформлен-ням правовстановлюючих документів на земельні ділянки, на яких розміщені дошкільні та загальноосвітні навчальні заклади», яким відповідні органи зобов’язано здійснити заходи щодо оформлення земельних ділянок.

Таким чином, бездіяльність органів, у підпорядкуванні яких пере-бувають заклади освіти, безпосередньо закладів освіти, які є особа-ми, зацікавленими в одержанні земельних ділянок у користування, та органів місцевого самоврядування, які розпоряджаються землями на відповідній території, є протиправною.

Переважно судами визнаються обґрунтованими такі позови про-курорів та їх вимоги задовольняються.

Наприклад, Л-ським окружним адміністративним судом задо-волено позов Л-ської місцевої прокуратури № 2 до відділу освіти Ст-Л-ської районної державної адміністрації про визнання незакон-ною бездіяльності та зобов’язання вчинити певні дії. Суд визнав до-веденим прокурором факт бездіяльності зазначеного органу влади, оскільки жодного заходу щодо оформлення правовстановлюючих доку-ментів під будівлями В-ської загальноосвітньої школи I–III ступенів ним не вжито.

При зверненні з позовами такої категорії іноді мають місце недолі-ки, що унеможливлюють їх задоволення судом. Наприклад, прокурор

281


зазначив відповідачем орган місцевого самоврядування, хоча особа, зацікавлена в отриманні земельної ділянки у користування, з відпо-відним клопотанням до нього ще не зверталась. В інших випадках такі позови були заявлені безпосередньо до навчальних закладів, які не є суб’єктами владних повноважень. Заявлялися позови, коли зе-мельна ділянка ще не оформлена, однак роботу з цього питання вже розпочато, а тому бездіяльності фактично не допущено.

Постановою Н-ського окружного адміністративного суду було відмовлено у задоволенні позову Д-ської місцевої прокуратури до Д-ської міської ради, третя особа – Д-ський дошкільний навчальний заклад «С.», про визнання незаконною бездіяльності та зобов’язання вчинити певні дії, оскільки на час розгляду справи відповідачем розпо-чато процедуру оформлення земельної ділянки, замовлено та отрима-но проект її землеустрою, який подано на розгляд та затвердження органу місцевого самоврядування.

Отже, склад сторін у таких спорах, а також вимоги про визнан ня бездіяльності протиправною та зобов’язання вчинити певні дії повинні визначатися у кожному конкретному випадку залежно від того, хто саме та на якому етапі не виконав покладені на нього повноваження.

Порушення вимог закону відбувається при передачі підприєм-ствам земель навчальних закладів для здійснення сільськогоспо-дарської діяльності. Прокурорами на захист інтересів держави най-частіше пред’являються позови про оскарження угод, пов’язаних із обробітком землі, через їх удаваність або недійсність.

Так, у ст. 80 Закону України «Про освіту» (ст. 63 попередньої редак-ції цього Закону) вказано, що земельні ділянки, серед іншого, є скла-довими майна закладів освіти та установ, організацій, підприємств системи освіти. Порядок, умови і форми набуття закладами освіти прав на землю визначаються Земельним кодексом України.

Згідно зі ст. 92 ЗК України право постійного користування зе-мельною ділянкою – це право володіння і користування земельною ділянкою, яка перебуває у державній або комунальній власності, без встановлення строку.

282


У ст. 95 ЗК України чітко визначено права землекористувачів, до яких передавання в оренду чи розпорядження в інший спосіб не вхо-дять.

Ураховуючи, що навчальні заклади є лише постійними користува-чами земельних ділянок, а не їхніми власниками, передавати в оренду або у інший спосіб розпоряджатися ними вони не можуть. Числен-ними є випадки укладення навчальними закладами угод про спільну діяльність, підряду тощо з метою обробітку землі, хоча насправді ці договори за правовою природою не відповідають визначенням ст. 837 та ст. 1131 ЦК України.

Водночас такі правочини, як правило, містять умови щодо пере-дачі земельної ділянки відповідному суб’єкту, який уповноважений самостійно визначати напрями її використання, а також фіксованої плати у відсотках до нормативної грошової оцінки земельної ділянки та строку її внесення. Тобто фактично предметом таких договорів є використання земельної ділянки на певний строк за встановлену пла-ту, що збігається з визначеними у ст. 1 Закону України «Про оренду землі» ознаками оренди землі.

Наприклад, Господарським судом М-ської області підтверджено законність вимог прокуратури та задоволено позов про визнання не-дійсним договору про спільний обробіток землі площею майже 50 га вартістю 1,3 млн грн, повернення її постійному користувачу – на-вчальному закладу. Спірною земельною ділянкою незаконно розпоряди-лась К-ська загальноосвітня школа Н-ського району, якій земля була передана у користування. Угоду укладено школою з фермерським гос-подарством із метою приховання іншого правочину – договору оренди землі. Однак школа як постійний користувач землі не наділена повно-важеннями щодо передачі її в оренду.

Нерідко відповідачами визнаються обґрунтованими вимоги про-курорів та добровільно розриваються оспорювані угоди, а земельні ділянки повертаються навчальним закладам, у зв’язку з чим судові провадження припиняються.

Наприклад, Господарським судом Х-ської області припинено прова-дження у справі за позовом Г-ської місцевої прокуратури до Г-ського професійного аграрного ліцею та суб’єкта господарювання про визнан-

283


ня недійсним договору підряду на обробіток землі, відповідно до якого для вирощування сільськогосподарських культур і збирання урожаю останньому передано 137 га землі вартістю 4,7 млн грн. Суд урахував, що під час розгляду позову сторони розірвали зазначений договір, а зе-мельну ділянку було повернуто ліцею.

Проте суди відмовляють у задоволенні подібних позовів у разі не-обґрунтованості вимог або їх недоведеності.

Наприклад, господарські суди усіх трьох інстанцій відмовили у за-доволенні позову К-ської місцевої прокуратури в інтересах держави в особі О-ської обласної ради до Комунального закладу «Х-ська спеці-альна загальноосвітня школа-інтернат I–III ступенів» та фермер-ського господарства про визнання недійсним договору та повернення земельної ділянки. Суд першої інстанції дійшов висновку, який підтри-мали і вищі судові інстанції, що зміст договорів, обставини, пов’язані з їх виконанням, свідчать про наявність усіх визначених цивільним за-конодавством вимог до договорів про спільну діяльність. Натомість, жодних доказів та належного обґрунтування, що спірний договір є удаваним (а фактично мали місце правовідносини оренди), прокуро-ром не надано.

Суди також відмовляють у задоволенні позовів цієї категорії уна-слідок неправильно обраного прокурором способу захисту.

Наприклад, судом відмовлено у задоволенні позову Г-ської місцевої прокуратури Х-ської області до Ш-ської загальноосвітньої школи I–III ступенів Ч-ської районної ради та приватного підприємства про повернення земельної ділянки, набутої без достатньої правової під-стави.

Між сторонами у цій ситуації виникли договірні відносини, а по-ложення ст. 1212 ЦК України застосовується лише у випадках, коли правової підстави узагалі не було або вона відпала. Договірний же ха-рактер правовідносин унеможливлює їх застосування.

Якщо прокурором встановлено, підтверджено належними та до-пустимими доказами, що насправді укладені між навчальними закла-дами та господарюючими суб’єктами договори за юридичною приро-дою не є договорами про спільну діяльність або договорами підряду, з урахуванням ст. 235 ЦК України необхідно звертатись до суду з по-

284


зовами про визнання таких угод удаваними, такими, що вчинені сторонами для приховання іншого правочину, який вони насправді вчинили, – договору оренди землі. У цьому випадку відносини сторін регулюються правилами щодо правочину, який сторони насправді вчинили, – договору оренди, а отже – Цивільним кодексом України, Земельним кодексом України та Законом України «Про оренду землі». Ураховуючи, що фактично укладений правочин зазначеному законо-давству суперечить, він підлягає визнанню його недійсним.

У випадках, коли справді укладено договори підряду або про спільну діяльність, такі угоди потрібно оскаржувати до суду за умови, що їх укладення чи виконання реально порушують вимоги закону та інтереси держави.

В зазначеній категорії позовів прокурору важливо правильно ви-значити сторони. Зокрема, звертаючись до суду з позовом про визнан-ня угоди недійсною в інтересах держави, необхідно зазначити орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи іншого суб’єкта владних повноважень, до компетенції якого належать відповідні повноваження, або ж вказати, що орган, до повноважень якого відне-сено зазначені питання, відсутній.

Також потрібно враховувати положення постанови Пленуму Ви-щого господарського суду України від 29 березня 2013 року № 11 «Про деякі питання визнання правочинів (господарських договорів) недійсними».

Прокурор, звертаючись до господарського суду із заявою про визнання правочину недійсним, виступає позивачем або зазначає у ній позивачем державний чи інший орган або установу, організа-цію, упов новажені здійснювати відповідні функції держави у спірних правовідносинах, наприклад, управляти майном, що є предметом цього правочину, і визначає відповідачами, як правило, сторони за правочином (договором). Виняток можуть становити випадки, коли однією зі сторін є названий орган (установа, організація); у такому разі відповідачем визначається друга сторона.

Отже, при зверненні до суду про оскарження незаконних угод, пов’язаних із використанням земель навчальних закладів, потрібно вказувати позивачами орган управління відповідним закладом

285


освіти та сам заклад, який є законним землекористувачем, і що саме йому необхідно повернути земельну ділянку, а відповідачем – іншу сторону спірного договору.

Здійснюючи представницьку діяльність у сфері охорони дитин-ства, прокурору необхідно звертати особливу увагу на законність ви-користання бюджетних коштів, виділених на придбання, закупівлю ліків та медичного устаткування, послуг з харчування дітей у закла-дах освіти, будівництва, реконструкції або ремонту дитячих установ, оздоровлення дітей, правомірність процедури закупівлі за державні кошти товарів, робіт, послуг. За наявності підстав – звертатись до суду з позовами про визнання недійсними рішень тендерних комі-тетів, договорів про закупівлю, а також розпочинати кримінальні провадження.

286



1. На які органи покладається державою захист інтересів дітей та інтересів держави у сфері охорони дитинства?

2. Які порушення інтересів держави у сфері охорони дитинства є найбільш поширеними?

3. Що потрібно з’ясувати при вирішенні питання стосовно наяв-ності підстав для звернення до суду з позовами про визнання недій-сними договорів оренди майна об’єктів освіти?

4. Що необхідно враховувати при визначенні сторін у справах про визнання бездіяльності протиправною та зобов’язання вчинити дії щодо оформлення земельних ділянок, на яких розміщені дошкільні чи загальноосвітні навчальні заклади?

5. Як визначити сторони у справі при зверненні до суду з позовом про оскарження незаконних угод, пов’язаних із використанням зе-мель навчальних закладів?

287


Список рекомендованих джерел:1. Конвенція ООН про права дитини від 20 листопада 1989 року [Елект-

ронний ресурс]. – Режим доступу: http://zakon5.rada.gov.ua/laws/show/995_021

2. Конституція України від 28 червня 1996 року № 254к/96-ВР // Відомості Верховної Ради України. – 1996. – № 30. – Ст. 141.

3. Про внесення змін до Конституції України (щодо правосуддя): Закон України від 2 червня 2016 року № 1401-VIII // Голос України. – 29 червня 2016 року. – № 118.


5. Цивільний кодекс України від 16 січня 2003 року № 435-IV // Відомості Верховної Ради України. – 2003. – №№ 40–44. – Ст. 356.

6. Земельний кодекс України від 25 жовтня 2001 року № 2768-III [Елект-ронний ресурс]. – Режим доступу: http://zakon5.rada.gov.ua/laws/show/2768-14

7. Про охорону дитинства: Закон України від 26 квітня 2001 року № 2402-ІІІ [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://zakon5.rada.gov.ua/laws/show/2402-14

8. Про органи і служби у справах дітей та спеціальні установи для дітей: Закон України від 24 січня 1995 року № 20/95-ВР [Електронний ре-сурс]. – Режим доступу: http://zakon3.rada.gov.ua/laws/show/

9. Про забезпечення організаційно-правових умов соціального захисту дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування: Закон Украї ни від 13 січня 2005 року № 2342-ІV [Електронний ресурс]. – Ре-жим доступу: http://zakon3.rada.gov.ua/laws/show/2342-15

10. Про запобігання та протидію домашньому насильству: Закон України від 7 грудня 2017 року № 2229-VIII [Електронний ресурс]. – Режим до-ступу: http://zakon3.rada.gov.ua/laws/show/2229-19

11. Про освіту: Закон України від 5 вересня 2017 року № 2145-VIII [Елект-ронний ресурс]. – Режим доступу: http://zakon5.rada.gov.ua/laws/show/2145-19

12. Про затвердження переліку платних послуг, які можуть надаватися на-вчальними закладами, іншими установами та закладами системи осві-ти, що належать до державної і комунальної форми власності: постано-

288


ва Кабінету Міністрів України від 27 серпня 2010 року № 796 [Електрон-ний ресурс]. – Режим доступу: http://zakon2.rada.gov.ua/laws/show/796-2010-п

13. Постанова Вищого господарського суду України від 23 лютого 2017 року у справі № 922/2687/15 / Єдиний державний реєстр судових рішень [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://reyestr.court.gov.ua/Review/65070409

14. Про здійснення протягом 2012 і 2013 років заходів, пов’язаних з про-веденням землевпорядних робіт, оформленням правовстановлюючих документів на земельні ділянки, на яких розміщені дошкільні та загаль-ноосвітні навчальні заклади: розпорядження Кабінету Міністрів Укра-їни від 17 жовтня 2012 року № 802-р [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://zakon0.rada.gov.ua/laws/show/802-2012-п

15. Про деякі питання визнання правочинів (господарських договорів) недійсними: постанова Пленуму Вищого господарського суду України від 29 березня 2013 року № 11 [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://zakon2.rada.gov.ua/laws/show/v0011600-13

16. Севрук О. Представництво прокурором інтересів держави у сфері охо-рони дитинства: сучасний стан та перспективи розвитку / О. Севрук, Д. Атаєва // Вісник прокуратури. – 2017. – № 1. – С. 93–98.

АВТОРСЬКИЙ КОЛЕКТИВ

Белікова Світлана Олександрівна –викладач відділу підготовки прокурорів з представництва інтересів держави в судах Інституту спеціальної підготовки Національної академії прокуратури України, кандидат юридичних наук – розділ 4 (спільно з Нецькою Л.С.), розділ 5 (спільно з Хащіною Т.П.), розділ 7 (спільно з Чайковською Н.П.);

Григор’єв Дмитро Тимофійович – викладач відділу підготовки прокурорів з представництва інтересів держави в судах Інституту спеціальної підготовки Національної академії прокуратури України – розділ 8 (спільно з Нецькою Л.С.);

Казак Олена Анатоліївна – старший викладач відділу підвищення кваліфікації державних службовців органів прокуратури Інституту підвищення кваліфікації прокурорів Національної академії прокура-тури України – розділ 1 (спільно з Наулік Н.С.);

Козьяков Ігор Миколайович – начальник відділу науково- методичного забезпечення прокурорської діяльності поза сферою кримінальної юстиції Науково-дослідного інституту Національної академії прокуратури України, доктор юридичних наук, професор, заслужений юрист України – розділ 2;

Наулік Наталія Степанівна – начальник відділу підвищення кваліфікації державних службовців органів прокуратури Інституту підвищення кваліфікації прокурорів Національної академії прокура-тури України, кандидат юридичних наук, доцент – розділ 1 (спільно з Казак О.А.);

Нецька Любов Степанівна – начальник відділу підготовки проку-рорів з представництва інтересів держави в судах Інституту спеціаль-ної підготовки Національної академії прокуратури України, кандидат юридичних наук, доцент – розділ 4 (спільно з Беліковою С.О.), розділ 8 (спільно з Григор’євим Д.Т.), розділ 9;

289

290

Севрук Оксана Романівна – заступник начальника відділу під-готовки прокурорів з представництва інтересів держави в судах Інституту спеціальної підготовки Національної академії прокура-тури України, кандидат юридичних наук – розділ 3 (спільно з Чайков-ською Н.П.), розділ 10;

Хащіна Тетяна Петрівна – прокурор відділу організації пред-ставництва в суді та при виконанні судових рішень управління пред-ставництва інтере сів держави в суді та при виконанні судових рішень Прокуратури Сумської області – розділ 5 (спільно з Беліковою С.О.);

Чайковська Наталія Павлівна – старший викладач відділу під-готовки прокурорів з представництва інтересів держави в судах Інституту спеціа льної підготовки Національної академії прокурату-ри України – розділ 3 (спільно з Севрук О.Р.), розділ 6, розділ 7 (спільно з Беліковою С.О.).

Авторський колектив

Навчальне видання

Белікова С.О., Григор’єв Д.Т., Казак О.А., Козьяков І.М., Наулік Н.С., Нецька Л.С., Севрук О.Р., Хащіна Т.П., Чайковська Н.П.

ПРЕДСТАВНИЦТВО ПРОКУРОРОМІНТЕРЕСІВ ДЕРЖАВИ В СУДІ

Підручник

За редакцієюКозьякова І.М., Нецької Л.С.

Редактори:Дьордійчук О.Д.Зелінська Л.Ю.

Пономаренко З.В.Степанюк О.Б.

Верстка:Колосюк О.М.Грекович Н.І.

Дизайн обкладинкиГрекович Н.І.

Формат 145х200Папір офсетний. Друк цифровий

Ум. друк. арк. 17,3. Обл.-вид. арк. 14Наклад 150 прим. Зам. 18-08-10-1

Виготовлення оригінал-макета та друкНаціональна академія прокуратури України

вул. Мельникова, 81-б, м. Київ, 04050

Підписано до друку 07.09.2018Свідоцтво про внесення суб’єкта

видавничої справи до Державного реєструвидавців, виготівників і розповсюджувачів видавничої продукції

Серія ДК № 4001 від 10.03.2011

Documents

ББК 67napu.com.ua/book/necka-predstavn_derzavy_mod_.pdf · 2018-09-13 · У підручнику викладено загальні засади представництва