О создании в Евразийской экономической комиссии механизма предварительной оценки регулирующего

О создании в Евразийской экономической

комиссии механизма предварительной

оценки регулирующего воздействия проектов

наднациональных нормативных правовых

актов Таможенного союза и Единого

экономического пространства

И.о. начальника отдела адвокатирования предпринимательства Департамента развития предпринимательской деятельности Евразийской экономической комиссии Юлегин Артём Александрович

г. Санкт-Петербург, 12 марта 2013 г.

| 2Актуальность проблемы.

Какова цель внедрения ОРВ в ЕЭК?Цель внедрения ОРВ в ЕЭК – обеспечение эффективности наднационального регулирования, то есть его

способности обеспечить достижение установленных Соглашениями о формировании ТС и ЕЭП общественно значимых целей с наименьшей нагрузкой на государственные органы и предпринимательство Сторон

Интересы населения Сторон (в частности, интересы граждан как

потребителей обеспечиваются установлением обязательных

требований к безопасности продукции в рамках разработки технических

регламентов Таможенного союза).

Эффективное наднациональное регулирование подразумевает обеспечение баланса интересов трех заинтересованных групп субъектов

Интересы бизнес-сообществ Сторон – в настоящее время

отсутствуют действенные механизмы их соблюдения

«Информационный вакуум» у

представителей бизнес-сообществ Сторон в

отношении большинства проектов НПА,

разрабатываемых в ЕЭК

Низкая представленность

представителей интересов бизнеса

в составах Консультативных

комитетов (подкомитетов)*

Отсутствие механизма «обратной связи» и

практики учета замечаний при

направлении в ЕЭК обращений

предпринимателей

Проблемные вопросы соблюдения интересов бизнес-сообществ Сторон

Интересы государственных органов Сторон – предусмотрен обширный

перечень механизмов их соблюдения: 1. Внутригосударственное

согласование. 2. Участие в деятельности Консультативных комитетов

(подкомитетов).3. Проведение заседаний рабочих групп и совещаний экспертов.

Отсутствие возможности доведения позиции бизнес-сообществ

Сторон на заседаниях Коллегии ЕЭК до всех ее

членов (министров)

* Представители бизнес-сообщества включены в составы лишь 8 из 17 консультативных комитетов, образованных при ЕЭК. Средняя доля представителей бизнес-сообщества от общей численности составов всех консультативных комитетов и подкомитетов составляет 11,71%. При этом 44,68% от всех представителей бизнес-сообщества сосредоточены в составах консультативных комитетов под председательством Члена Коллегии (Министра) Т.М. Сулейменова.

| 3Какие предпосылки к внедрению ОРВ в ЕЭК имеются в актах ТС и ЕЭП?

Соглашение о согласованной макроэкономической политике

от 9 декабря 2010 г.

В качестве одного из основных направлений осуществления

координации разработки прогнозов, включая основные прогнозные

параметры макроэкономической политики, определен анализ

влияния принимаемых решений на условия экономической

деятельности и предпринимательской активности хозяйствующих субъектов Сторон*

В качестве одного из основных направлений дальнейшего развития

интеграционных процессов ТС и ЕЭП определено завершение

формирования единого рынка товаров, услуг, капиталов и рабочей силы, включая полную ликвидацию

оставшихся барьеров на пути их свободного перемещения**

Решение Высшего Евразийского экономического Совета от 19 декабря 2012 г. № 21 «О реализации основных

направлений интеграции»

* Абзац восьмой пункта 1 Соглашения о согласованной макроэкономической политике от 9 декабря 2010 г.** Абзац второй пункта 3 Решения Высшего Евразийского экономического Совета от 19 декабря 2012 г. № 21 «О реализации основных направлений интеграции».

| 4Первые шаги к внедрению ОРВ в ЕЭК.

Что уже сделано?

Нормативная основа для проведения ОРВ в ЕЭК

Утверждено Положение о Консультативном комитете по

вопросам предпринимательства, в котором одной из трех

основных его задач определена подготовка

предложений по устранению избыточных

административных барьеров в сфере

предпринимательскойдеятельности *

В структуре Департамента развития предпринимательской деятельности образован отдел адвокатирования

предпринимательства, который выполняет специальную задачу – проводит экспертизу проектов международных и

наднациональных НПА в целях выявления в них положений, вводящих необоснованные ограничения и

обязанности для субъектов предпринимательской деятельности или способствующих их введению.

Определена специализация

сотрудников отдела адвокатирования

предпринимательства в части проведения

ОРВ проектов НПА по отраслям

регулирования

Организационная основа для проведения ОРВ в ЕЭК

Утверждено Положение о Департаменте развития предпринимательской деятельности ЕЭК, в котором в

числе его основных задач предусмотрены: 1. Обеспечение формирования и реализации

сбалансированной политики в сфере предпринимательской деятельности.

2. Выработка предложений, направленных на устранение барьеров, иных ограничений для субъектов

предпринимательской деятельности. 2. Разработка мероприятий устранению избыточных

административных барьеров. 4. Оказание содействия в защите интересов субъектов

предпринимательской деятельности**

Достигнуты договоренности о сотрудничестве с

Департаментом ОРВ Минэкономразвития

России и Центром ОРВ НИУ ВШЭ

* Абзац третий пункта 2 Положения о Консультативном комитете по вопросам предпринимательства, утвержденного Решением Коллегии ЕЭК от 25.09.2012 № 171.** Пункт 6 Положения о Департаменте развития предпринимательской деятельности, утвержденного приказом Председателя Коллегии ЕЭК от 10.10.2012 № 294.

| 5Первый опыт. Как Департамент развития предпринимательской деятельности проводит ОРВ сейчас?

Первые итоги работы отдела адвокатирования предпринимательства с октября 2012 г. по январь 2013 г.

1. Отделом было проведено более 200 экспертиз проектов правовых актов ЕЭК.

2. Внесено более 160 содержательных предложений по устранению, недопущению и минимизации административных барьеров, иных ограничений для ведения предпринимательской деятельности на территории ТС и ЕЭП, изложенных в 51 заключении.

Коллегия Евразийской экономической комиссии

Т.М. Сулейменов

Отдел адвокатирования

предпринимательства Департамента

развития предпринимательской

деятельности

Материалы к заседаниям Коллегии

(\\kts-server)

Член Коллегии ЕЭК

Правовой департамент ЕЭК

Департаменты ЕЭК – ответственные разработчики проектов НПА

Замечания и предложения

Развернутое обоснование

Не принимается

Повторное согласование

Повторное согласование

Принимается

Принимается Повторное согласование

Не

подд

ерж

ивае

тся

| 6SWOT-анализ.

Каковы плюсы и минусы внедрения ОРВ в ЕЭК?

Возможности1. Соответствие НПА ЕЭК интеграционным целям регулирования в ТС и ЕЭП. 2. Устранение необоснованных барьеров для ведения бизнеса. 3. Снижение рисков судебного обжалования принимаемых ЕЭК актов. 4. Общее повышение эффективности и качества регулирования в ЕЭК. 5. Формирование стандартов и базы лучших практик «умного» регулирования, а также перечня типовых случаев необоснованного регулирования.

Сильные стороны1. Представленность интересов бизнеса при разработке проектов актов ЕЭК. 2. Формирование позитивного имиджа ЕЭК, как открытого и прозрачного регулятора.3. Рассмотрение вопроса об использовании альтернатив регулирования (внедрение вариативности регуляторных инструментов).4. Информированность членов Коллегии об обратной связи бизнес-сообществ и независимых экспертов Сторон в отношении проектов актов ЕЭК. 5. Обеспечение недопустимости принятия заведомо и очевидно неэффективных актов ЕЭК.

Угрозы 1. «Лоббирование» частных интересов представителями отдельных бизнес-структур или отраслей. 2. Отсутствие механизма ответственности разработчика (регулятора) за учет замечаний, содержащихся в заключении об ОРВ.

Слабые стороны1. Увеличение сроков разработки НПА.2. Рекомендательный характер замечаний и предложений представителей бизнес-сообществ и независимых экспертов Сторон к проектам актов ЕЭК. 3. Отсутствие механизма ответственности субъекта проведения ОРВ.

| 7Рекомендации ОЭСР. В чем состоят мировые

стандарты последовательности проведения ОРВ?

Оценка регулирующего воздействия проекта НПА

Определение целей регулирования проекта НПА

Анализ затрат и выгод от принятия НПА* (с учетом экономических, социальных и

экологических последствий, включая возможные отложенные эффекты с

течением времени, определение тех, кто, скорее всего, получит выгоду и тех, кто,

вероятно, понесет дополнительные расходы.

Анализ конкретных проблем, решаемых НПА* (исправление провалов рынка,

защита прав и граждан и др.).

Анализ отрицательных эффектов, влияния НПА* на конкуренцию и благосостояние

граждан.

* По возможности данные выражаются числовыми значениями для удобства расчетов и сравнений.

Определение средств регулирования,

используемых в проекте НПА

Определение оптимального соотношения целей и инструментов регулирования, предусмотренных проектом НПА

Осуществление анализа регулирующего воздействия однородных действующих

НПА

Публичное обсуждение и доступность результатов проведения ОРВ проекта НПА

Принятие проекта НПА

| 8Лучшие практики интеграционных объединений.

Как проводится ОРВ в Евросоюзе?

Проведение ОРВ (3 участника)

Орган – разработчик проекта НПА, ответственный за

проведение ОРВ

Совет по ОРВ (IAB)центральный орган по ОРВ (анализ качества

ОРВ)

Подготовка предварительного документа, описывающего суть планируемого регулирования –

Концепцию проекта НПА (I – этап)

Заключение об ОРВ по итогам публичных консультаций (III - этап)

Методологическая помощь

Финальная версия отчета

Анализ НПА и публичные консультации (обсуждение) II - этап

Европейская комиссия (принятие окончательного

решения об одобрении проекта НПА)

Промежуточные версии отчета

Итоговое заключение об ОРВ

(«IAB opinion»)

Межведомственное согласовании

(inter-service consultation) Совет ЕСЕвропейский

парламент

На рассмотрение

Движение документов

| 9Опыт Австралии и Канады. В чем заключаются лучшие страновые модели проведения ОРВ?

РАЗРАБОТЧИК

МИНЮСТ

Проект регулирующего акта ОРВ на ранней стадии

Аппарат Правительства страны

Предварительная публикация

Принятие правового акта

Комментарии

КачествоНа

дора

ботк

у с

нача

льно

й ст

адии

1. Широкая степень охвата – ОРВ проводится в отношении законодательных и подзаконных актов. Разработчик заблаговременно планирует свою деятельность по подготовке регулирующих актов. Список основных инициатив в области регулирования заранее публикуется на сайтах ведомств. 2. Осуществляется ОРВ на ранней стадии. 3. ОРВ содержит требования по проведению анализа «издержки-выгоды», оценке рисков, воздействия на конкуренцию, наличие механизмов мониторинга воздействия НПА после введения его в действие. 4. Разумные сроки публичного обсуждения проекта предлагаемого акта и подготовки проекта заключения об ОРВ. Канада – от 30 дней, Австралия – от 42 дней. 5. Мониторинг и контроль проведения ОРВ осуществляются специальным и независимым органом.

Публичные консультации (обсуждение)

Вопросы

Замечания

Предложения

| 10Наиболее «близкий» опыт? Как проводится экспертиза проектов

НПА в государствах – членах ТС и ЕЭП, а также в Украине?

Российская Федерация

1. ОРВ проводится в отношении проектов федеральных законов и подзаконных актов, а также проектов решений Совета ЕЭК.2. Ограниченный перечень отраслей регулирования для проведения ОРВ.3.ОРВ включает в себя три стадии: уведомление о подготовке проекта НПА, подготовка сводного отчета о проведении ОРВ, подготовка заключения об ОРВ.4. ОРВ на ранней стадии полноценно не внедрено.5. Срок проведения ОРВ составляет от 30 дней.6. Количественные расчеты последствий принятия НПА проводятся преимущественно с использованием данных бизнес-ассоциаций.

Республика Беларусь1. Проведение экспертизы в отношении проектов НПА, которые могут оказывать существенное влияние на условия ведения предпринимательской деятельности.2. Рассмотрение проектов НПА (осуществляется общественно-консультативными (экспертными) советами по развитию предпринимательства), а также проведение публичного обсуждения.3. Сроки для рассмотрения и обсуждения устанавливаются исходя из специфики регулируемых отношений.

Республика Казахстан1. Проведение экспертизы аккредитованными объединениями субъектов частного предпринимательства проектов НПА, затрагивающих интересы бизнеса (10 рабочих дней).2. Проведение экспертизы законопроектов научными учреждениями и высшими учебными заведениями, а также отдельными учеными и специалистами (15 календарных дней).

Украина1. Планирование деятельности по подготовке проектов регуляторных актов на следующий год. 2. Подготовка анализа регуляторного влияния (ОРВ на ранней стадии).3. Обнародование проектов для получения замечаний и предложений (публичные консультации).4. «Ретроспективная ОРВ» - отслеживание результативности регуляторных актов и пересмотр регуляторных актов.

В Украине выработан комплексный поход к ОРВ, но имеются существенные проблемы с

его практическим внедрением.

| 11Предлагаемая модель. Как мы предполагаем проводить ОРВ?

Сфера внедрения – предлагается реализовать ОРВ проектов НПА по

широкому кругу отраслей регулирования, поскольку практически все НПА ЕЭК

затрагивают интересы субъектов предпринимательской деятельности.

Стадии проведения – предлагается реализовать схему повсеместного проведения ОРВ проектов НПА их

разработчиком на ранней стадии их подготовки.

Методология – полномасштабная ОРВ включает экономические

(количественные) расчеты, но поскольку ЕЭК находится на начальном

этапе внедрения ОРВ проектов НПА предлагается начать с качественной оценки возможных последствий их

реализации.

Наиболее близкой для организации ОРВ в ЕЭК представляется российская модель при ее внедрении с рядом особенностей:

Сравнительные преимущества Сравнительный недостаток

| 12Основные направления проведения ОРВ. В каких формах предлагается проводить ОРВ в ЕЭК?

ОРВ «на ранней стадии» - проводится в

отношении всех проектов актов ЕЭК

(за исключением проектов НПА, регулирующих

внутренние вопросы организации

деятельности ЕЭК) их разработчиком на

этапе подготовки концепции проекта

НПА.

ОРВ по итогам проведения публичных консультаций (ПК) –

ПК проводятся в отношении ограниченного круга наиболее

значимых проектов НПА, регулирующих правоотношения

в ряде приоритетных сфер. Первоначально проведение ПК предлагается организовать на «дискуссионной площадке»

Консультативного комитета по вопросам

предпринимательства.

«ОРВ – light-версия» - подготовка заключений о

последствиях влияния проектов НПА на условия ведения предпринимательской

деятельности. Мотивированное решение о необходимости подготовки заключения принимается

директором Департамента развития предпринимательской

деятельности и о нем уведомляется Департамент ЕЭК

– ответственный разработчик проекта НПА.

Заключение подписывается Членом Коллегии (Министром)

по экономике и финансовой политике.

Направление проведения оценки регулирующего воздействия

«Ретроспективная ОРВ» ранее принятых актов, в том числе посредством

проведения мониторинга

сложившейся практики их применения, а также

на предмет их соответствия актуальным

интеграционным целям регулирования

(планируется внедрить с 2014 года).

Проведение ОРВ на «ранней стадии». Какие ключевые позиции концепции регулирования изначально обозначает разработчик?

| 1313

Цель (цели) наднационального регулирования

Целевая группа – субъекты планируемого регуляторного воздействия

Сфера регулирования – общественные экономические отношения, являющиеся предметом применения регуляторных мер

Инструменты регулирования и их соразмерность для решения проблемы

Механизм действия – причинно-следственная связь между целью и инструментами регулирования

Ожидаемый результат – позитивный конечный эффект регулирования

Предполагается оказание консультационной поддержки департаментам-разработчикам в содержательном наполнении соответствующей справки силами сотрудников Департамента развития предпринимательской деятельности и привлеченных внешних экспертов.

Возможность и необходимость наднационального регулирования

Принятые и планируемые меры по обеспечению транспарентности разработки проекта НПА (публичные

консультации, экспертные заключения, расчеты)

Возможные последствия воздействия на экономику и бизнес в целом

Альтернативные варианты регулирования и решения проблемы

Соответствие администрирования и правоприменения заявленным целям регулирования – возможности реализации на практике Соотношение планируемых

регуляторных мер с существующим

регулированием (в целях реализации

принципа «one in – one out»)

| 1414

«ОРВ – light-версия». Как выглядит схема подготовки заключений о последствиях влияния проектов НПА на условия ведения

предпринимательской деятельности?


Член Коллегии (Министр) по экономике и финансовой политики Т.М. Сулейменов

Департамент развития предпринимательской деятельности

Департамент ЕЭК – ответственный разработчик проекта НПА

Член Коллегии (Министр), ответственный за разработку проекта НПА

Государственные органы Сторон

Подготовка проекта заключения (30 дней)**

Проекты НПА

Замечания и предложения* (или отказ в подготовке заключения**)

Сопроводительные справки к проектам НПА

Варианты заключений по проекту:1. Положительное заключение – проект НПА поддержан без замечаний.2. «Условно положительное» заключение – проект НПА концептуально поддерживается при условии его доработки с учетом частных замечаний и предложений.3. Отрицательное заключение – принятие проекта НПА не поддерживается концептуально.

* Все замечания и предложения к проекту НПА оформляются в виде служебных записок за подписью директора Департамента развития предпринимательской деятельности или лица, временно исполняющего его обязанности. ** Директор Департамента развития предпринимательской деятельности принимает решение по вопросу о необходимости подготовки заключения на проект НПА. В случае, если проект НПА не затрагивает интересы бизнеса, то Департамент развития предпринимательской деятельности направляет в адрес Департамента ЕЭК – разработчика проекта НПА мотивированную служебную записку об отсутствии необходимости в подготовке заключения.

Информирование, запрос позиции (в случае необходимости)

Заключение подписывается Т.М. Сулейменовым Доклад о подготовленных

заключениях и основных фактах изложенных в них

Проект НПА и заключение Члена Коллегии (Министра)

по экономике и финансовой политики

Совет Евразийской экономической комиссииРешение об одобрении проекта НПА и заключение Члена Коллегии (Министра) по экономике и финансовой политики

ОРВ по итогам публичных консультаций. Как данная работа может быть организована в рамках

Консультативного комитета по вопросам предпринимательства?| 1515

Член Коллегии ЕЭК – Министр по экономики и финансовой политике

Т.М. Сулейменов

Субъекты предпринимательской деятельности, бизнес-

ассоциации, представители

научного сообщества и др.

Член Консультативного комитетаДепартаменты Евразийской

экономической комиссииПроекты

международных договоров и актов

ЕЭК

Консультативный комитет ЕЭК по вопросам предпринимательства

Заключения об оценке последствий влияния проектов международных договоров и актов ЕЭК на условия ведения

предпринимательской деятельности





Член Консультативного комитета





Департамент развития предпринимательской

деятельности Евразийской

экономической комиссии




| 1616







Бизнес ассоциации и субъекты



Департамент развития предпринимательской деятельности

Евразийской экономической комиссии

Заключение

Член Коллегии (Министр) по экономике и финансовой политики Т.М. Сулейменов

Консультативный комитет ЕЭК по вопросам предпринимательства

Отдел адвокатирования предпринимательства Департамента развития предпринимательской

деятельности Евразийской экономической комиссии

…

Департамент ЕЭК – ответственный разработчик

проекта НПА

Член Коллегии (Министр), ответственный за разработку

проекта НПА

Правовой департамент ЕЭК

3 и

бо

лее

об

ращ

ени

я

«Ретроспективная ОРВ» ранее принятых НПА. Как корректировать наднациональное по результатам

проведения мониторинга сложившейся практики применения?

| 1717

НИР по ОРВ в ЕЭК. Первый этап. Какие методические и организационные документы планируется разработать?

Порядок проведения оценки последствий влияния проектов актов ЕЭК на

условия ведения предпринимательской

деятельности их разработчиком на ранней

стадии

Методические рекомендации по содержательному

наполнению заполняемой разработчиком проекта НПА на ранней стадии справки о последствиях его влияния на


деятельности

Стандарт проведения публичных консультаций по

проектам актов ЕЭК на экспертной площадке

Консультативного комитета по вопросам

предпринимательства

Методическое руководство по проведению публичных консультаций по проектам

актов ЕЭК, в том числе в рамках Консультативного

комитета по вопросам предпринимательства

Методическое руководство по проведению оценки последствий влияния проектов актов ЕЭК на


деятельности и подготовке заключений

Требования к критериям отбора независимых экспертов

и заинтересованных лиц от бизнес-ассоциаций, субъектов

предпринимательской деятельности и научно-

образовательного сообщества для их привлечения к

проведению публичных консультаций по проектам

международных договоров и актов ЕЭК

Формирование методологических подходов к

осуществлению экспертизы эффективности действующих международных договоров,

решений Евразийской экономической комиссии и подготовка предложений к

переходу к проведению такой экспертизы в 2014 году

Планируемый срок выполнения – 1 июня 2013 г.

НИР по ОРВ в ЕЭК. Второй этап. Как планируется осуществлять пилотное внедрение ОРВ?

| 18

Экспертное сопровождение подготовки не менее 5 справок о последствиях

влияния проектов актов ЕЭК на условия ведения предпринимательской деятельности), заполняемых их

ответственными разработчиками на ранней стадии

Подготовка заключений об оценке последствий влияния не менее чем 5

проектов актов ЕЭК на условия ведения предпринимательской деятельности,

определяемых по согласованию с заказчиком, в приоритетных сферах,

которые обозначены заказчиком

Обучение не менее чем 10 сотрудников Департамента развития

предпринимательской деятельности навыкам подготовки заключений об

оценке последствий влияния проектов актов ЕЭК на условия ведения

предпринимательской деятельности.

С учетом результатов пилотного внедрения организацией – исполнителем НИР будут подготовлены предложения по корректировке методических

документов и организационных моделей (с приложением примеров).

Планируемый срок выполнения – 30 сентября 2013 г.

Экспертное сопровождение проведения на экспертной площадке

Консультативного комитета по вопросам предпринимательства публичных консультаций не менее чем по 5

проектам международных договоров и актов ЕЭК

Обучение не менее чем 10 сотрудников Департамента развития

предпринимательской деятельности навыкам проведения публичных

консультаций по проектам актов ЕЭК

Обучение не менее чем 10 сотрудников структурных подразделений ЕЭК

навыкам проведения разработчиком ОРВ на ранней стадии

| 19«Дорожная карта» по внедрению ОРВ в ЕЭК.Какие основные точки отсчета необходимо выделить?

* Таких как: - техническое регулирование и применение санитарных, фитосанитарных и ветеринарных мер; - таможенное администрирование;- таможенно-тарифное и нетарифное регулирование;- антимонопольное регулирование;- транспорт и инфраструктура.

Март 2013 г.Одобрение

Коллегией ЕЭК основных подходов к организации ОРВ

Май 2013 г. Утверждение Коллегией ЕЭК порядка

взаимодействия структурных подразделений ЕЭК при осуществлении подготовки на проекты

решений ЕЭК заключений об оценке последствий их влияния на условия ведения

предпринимательской деятельности на территории ТС и ЕЭП

1 июня 2013 г.Завершение разработки

методической базы и организационных моделей

проведения ОРВ в ЕЭК в рамках 1-го этапа НИР

Июль 2013 г.включение в перечень вопросов, по

которым Коллегия ЕЭК обязана провести консультации в рамках Консультативного комитета по

вопросам предпринимательства, вопросов, влияющих на

осуществление предпринимательской деятельности

(утверждается Решением Совета ЕЭК) в приоритетных сферах*

30 сентября 2013 г.завершение реализации

проекта по пилотному внедрению методической базы и организационных

моделей проведения ОРВ в ЕЭК и их корректировка с

учетом результатов апробации

2014 годВнедрение системы

экспертизы эффективности действующих

международных договоров, решений ЕЭК

(«ретроспективная ОРВ»)

| 20Доля заключений по сферам от их общего количества.

Какие сферы можно выделить в качестве приоритетных на основе статистического анализа существующей практики?

Техническое регулирование и

применение санитарных,

фитосанитарных и ветеринарных мер

(39,53%)

Таможенное администрирование (13,95%)

Таможенно-тарифное и нетарифное регулирование

(13,95%)

Антимонопольное регулирование

(9,3%)

Транспорт и инфраструктура

(6,98%)

Приоритетные направления подготовки заключений о

последствиях влияния проектов международных

договоров и актов ЕЭК на условия ведения


16,29% составили заключения на проекты решений Коллегии ЕЭК вносимые

Департаментами, осуществляющих обеспечивающую деятельность ЕЭК.

| 21

Благодарю за внимание!

Documents

О создании в Евразийской экономической комиссии механизма предварительной оценки регулирующего