发展中的卫生监督体系发展中的卫生监督体系困境与希望困境与希望

卫监体系建设与发展研究课题组

汇报人：郝模

2

课题参加单位卫生部卫生监督局复旦大学卫生发展战略研究中心北京市卫生局卫生监督所上海市卫生局卫生监督所重庆市卫生局卫生监督所湖北省卫生监督局吉林省卫生厅卫生监督处杭州市卫生局卫生监督所

3

4

汇报提纲 前言 材料方法 研究结果 小结

5

项目背景时至今日，非典危机使决策者醒悟

我国公共卫生体系过于薄弱 使国家安全设防不严密

2003 年，温家宝总理指出 争取用 3 年左右的时间，建立健全：突发公共卫生事件应急机制、

疾病预防控制体系、卫生执法监督体系卫生执法监督体系

新生体系，蓬勃发展 但“娘胎”中带来的问题＋新发问题 要长足发展，需发现问题＋改革策略

政府所令政府所令

形势所迫形势所迫

发展所需发展所需

6

研究目标 定量论证面临首要问题及其危害 定量明确首要问题的根源和机制 定量明确解决首要问题治本策略 提出适应国情的体系及运行模式 明确并论证卫监体系的职能定位 研制卫监职能落实的可评价指标 体系人力和经费配置等保障措施

7

技术路线

指导性研究方法

政策制定科学程序

首要问题确认根源作用机制治本策略研制关键技术研制

领域界定

问题重要性 问题严重性

体系现况存在问题

文献评阅 现场调查

层次分析

意向调查

专家论证

机构论证

8

汇报提纲 前言 材料方法 研究结果 小结

9

指导性研究方法政策制定科学程序卫生系统宏观模型多维度组合评价法定性定量多重论证

10

政策问题确认政策问题根源分析 政策方案研制 可行性论证

总结反馈确定去向 政策系统评价 严密政策 执行程序

政策环境分析

政策制定科学程序

指导性研究方法

11

卫生系统宏观模型

外部子模内部子模

组织 过程 结果

健康结果服务过程

文化文化

政治

经济

资源

组织

行政

行为

生物

人口需要

系统结果环境

外部子模

指导性研究方法

12

多维度组合评价宏观 ( 全局 ) / 微观（组织）省 / 市 / 县 ( 区 )/ 乡镇 ( 街道 )/ 村 / 卫生网总体等 6 个层面管理、组织、机制、人力、财力和物力多种资源社会、文化、经济、人口管理和政策等多种影响卫生服务 " 结构 - 过程 - 结果 " 动态变化卫监的 " 历史沿革 - 现状 - 问题 - 原因 - 对策 " 五段研究程式卫生政策学、卫生经济学、社会学等不同学科原理和方法

指导性研究方法

13

定性定量多重论证首要问题深入访谈文献评阅定性和定量论证现实数据定量验证卫生服务组织方、提供方等意向调查多重论证和检验

指导性研究方法

14

资料来源－现场调查样本选取：综合经济及地域分布因素 209家卫生监督机构 9 样本省：浙江、江苏、山东、吉林、湖北、河南、云南、甘肃和贵州

2直辖市：北京、重庆调查内容：现况及意向相结合 体系建设及发展现况 相关人员的意向调查

过程与方法

15

资料来源－二手资料常规统计资料获取文献归纳评阅论证 2000-2004年 《中文科技期刊数据库》、《中国

学术期刊全文数据库》， 1995-2003 年 CBMdisc 关键词：“卫生监督”、“卫生法制”等 442篇

过程与方法

16

数据统计分析方法数据录入分析工具 EXCEL2003 建立数据库 SPSS12.0 统计分析主要统计分析方法 描述性统计分析 线性相关分析 多因素回归分析

过程与方法

17

汇报提纲 前言 材料方法 研究结果 小结

18

疾控、药监质检、工商、公安传染病防治法食品卫生法职业病防治法……

卫生政策法规司

卫 生 执 法 监 督体系建设监督稽查综合管理组织实施

食品化妆品监督

职业卫生监督

公共场所卫生监督

医政采供血机构监督

工作规范执法程序

各类规章制度

监督执法力度

范围质量水平

大案要案查处

机构——

执法主体

卫生监督执法队伍建设

卫生监督员培训

卫生法律法规宣传

卫生法规技术标准制定

卫生监督体制改革

卫生监督领域界定

19

均为截至 05年 12月样本机构数据

样本机构独立分设情况 94.2%机构实现独立分设 2.4%“两块牌子，一套班子”过渡期 2.9%尚未与疾控机构分离

机构性质 94.3%机构属于政府全额拨款单位，其中： 2.9%公务员管理的行政执法机构性质 23.4%参照公务员管理的行政执法机构

体制改革成效显著

体系建设现况

20

机构人员规模139

56

83

57

42

91

69

43

60

45

14

92

57

33

0

20

40

60

80

100

120

140

直辖市 东部 中部 西部 合计

省级市级县级

体系建设现况

21

队伍基本情况卫生监督人员数量

直辖市 139 人，省 92 人，市 57 人，县 33 人平均年龄： 39.7岁学历构成

硕士及以上： 1.6% 本科学历： 32.7% 大专学历： 37.2% 中专高中： 26.6% 无专业教育： 1.9%

职称构成 正高： 2.7% 副高： 9.6% 中级： 36.9% 初级： 32.6% 无： 18.3%

体系建设现况

22

队伍整体素质尚可卫生人力综合素质评分方法选用了三个指标综合而成 学历（ E ）、职称（ T ）和年龄（ Y ） 示例：

11 省 /直辖市样本机构的 9268名职工卫生监督机构人力素质平均得分为： 6.46±2.72

体系建设现况

)]67.0([ SYYTEW

略高于 CDC：5.86±2.96

23

机构经济状况

体系建设现况

　 省级 市级 县级 合计总收入 1047.9 344.0 149.5 302.2

其中：专项经费 494.9 53.4 6.5 57.5

总支出 970.7 366.1 158.4 314.3

结余 77.1 -22.1 -9.0 -12.1

2005年不同级别样本机构收支情况（万元）

24

政府未完全承担筹资职能

全额拨款单位政府承担筹资职能构成示意图

8. 4%

29. 6%

29. 6%

21. 8%

8. 9% 1. 7%完全承担

承担75%～

承担50%～

承担25%～

承担 ～25%

完全未承担

25

机构收入结构悄然变化

证照管理的有偿性趋于弱化执法监督收入比重日渐抬高

26

依赖于 CDC技术支持自身能力建设较薄弱但监督与检测间的协调易因经济利益而受阻

仪器设备配置与标准相去甚远以快速检测仪器为例

－比照建设标准 3.1% 的机构：达标 50％ 73.8% 的机构： 0-25％ 15.2% 的机构： 0

体系建设现况

27

存在房屋租 (借 )的机构比例 ( % )直辖市 东部 中部 西部 小计

省级 100.0 66.7 100.0 100.0 90.9 市级 61.1 65.4 33.3 70.4 57.8 县级 - 63.0 77.8 88.9 76.5 小计 63.2 64.3 57.9 80.7 66.8

体系建设现况

房屋建设情况

28

新生体系新生体系若要均衡、长足发展若要均衡、长足发展必须及时：必须及时：肯定成绩、发现问题、解决问 题！肯定成绩、发现问题、解决问 题！

2929

卫监领域究竟存在多少问题？问题的重要性、严重性如何？影响体系发展的首要问题是？首要问题的根源及作用机制？解决首要问题的治本策略是？实现治本策略的改革步骤是？实现治本策略的关键技术是？

30

文献评阅思路 快速确认问题途径：“大致” 系统的政策问题确认思路

文献定量半定量研究（Meta 分析） 较为客观的立场 研究者经过思考和研究的结晶 具数据和统计方法支持，问题的提出系统化

问题收集与界定

究竟存在多少问题？

31

问题收集与界定文献收集与归纳 时 限： 1995-2004 年 关键词 :“卫生监督”、“卫生法制”等 篇 数： 442 篇（论文、书籍、政府文件）

究竟存在多少问题？

3232

系统收集影响卫监功能落实的问题精读文献，全面收集记录问题总结归纳不同的表述及内容形成我国卫生监督领域 55 类问题

对问题进行分类界定 按照“卫生系统宏观模型”归类形成 32类问题

问题收集与界定问题收集与界定

究竟存在多少问题？

33

影响卫监功能落实的影响卫监功能落实的 3232类问题（类问题（ 11））

33

子模 概念 / 维度 问题简要提纲资源

人力之量 1.卫生监督人员数量不足，监督队伍力量薄弱 人力之质 2. 人员学历与职称偏低，专业比例不合理，执法水平差，整体素质不高 物力质量 3.监督执法装备不足，检验监测器材设备陈旧落后，自身技术支持较薄弱

组织

管理与监控机制 4.卫生监督管理体制和制度不完善，卫生监督机构运作随意 计划与评价机制 5. 缺乏一套系统、合理的考核指标与评价体系 财务与补偿机制 6.财政投入不足，经费来源结构不合理，靠业务收入维持工作现象普存

协调与持续机制7.与质监、环保、工商等部门各自为阵，交叉执法，相互协调与配合不畅 8. 分级管理不明确，上下级职能交叉，受利益驱动出现重复监督或推诿扯皮 9.与疾控职能有交叉，监督与检测相互间的协调易因经济利益受阻

过程 执法监督过程

12.重有偿轻无偿，围绕创收展开工作13.执法过程中文书繁复，现场笔录、监督意见书等执法文书书写不规范 14. 有法不依，违反程序，滥用职权，甚至现场冲突、暴力、威胁等违法现象 15.现行“许可加抽检”模式不适应国际市场，监督执法手段和方式需要转变 16.卫生监督执法力度较弱，往往被人们认为是“秀才执法” 17.卫生监督执法过程中忽视宣传教育，卫生法律法规的宣传力度不够

3434

行政行政自主权 10.行政干预正常工作程序和人员任用，监督执法自主性和公正性受到影响

政策工具使用 11.卫生行政监督管理手段单调呆板，行政管理目标与职责分离

结果

效率 18.卫生监督、质监、环保等各行政执法主体在执法过程中呈现多头执法 19.卫生行政监督管理工作效率低下，卫生监督工作中内耗严重

公平可及 20. 专业之间、城乡之间以及地区之间的卫生监督工作开展不平衡 质量 21.卫生监督覆盖率低，工作质量不高，监督监测工作的深度和广度不够

效果22.预防性卫生监督没有很好开展，相关法律法规不健全，监督覆盖率不高 23.卫生监督执法的社会形象不佳 24.卫生法律法规的宣传力度和覆盖力度较低

体制改革结果 25.卫生监督体制改革不深入，执法主体仍没有解决，机构设置不到位 26.卫生综合执法流于形式，综合执法的效力没有真正体现

外部

经济环境 / 需要 27.世界环境变化提出新的挑战，新的公共卫生问题不断出现，尚未完全适应入世及全球化要求，卫生监督面临压力大 文化 / 行为 28.卫生部门生产经营单位从业人员消费者认识参差，法制观念自我防护意识淡薄

政治29.法制建设滞后，技术标准可操作性差，卫生法制建设与行政执法工作发展不平衡 30.领导重视程度不够，偏重发展经济，卫生监督体制改革滞后 31.卫生监督职能定位不清，职能难以落实

改革以前 32.传统体制多头执法、各自为政，卫生监督与检测不分，监督执法与有偿服务不分

影响卫监功能落实的影响卫监功能落实的 3232类问题（类问题（ 22 ））

35

整体素质低

干预自主权手段单调呆板

装备陈旧

人员力量不足重有偿许可轻监督执法文书不规范违反程序滥用职权

卫生执法力度弱忽视卫生法规宣传

许可抽检方式不灵

投入少与补偿

上下级不协调

部门间不协调

管理不完善缺乏考核体系

与疾控不协调

入世及全球化影响

认识参差意识淡薄

法制技术标准滞后偏重经济投入少卫生监督职能多变

人口与健康需要

观念防护意识淡薄

覆盖率低质量差不适应环境压力大

工作开展不平衡

行政主体多头执法效率低内耗严重

预防性卫生监督差卫生执法形象差

覆盖率低质量差

宣传覆盖力度低工作开展不平衡体改不深入到位

形成问题系统

究竟存在多少问题？

入世及全球化影响

自我防护意识差

新卫生问题出现

36

至此，明确了影响卫监功能落实的所有问题然而， 这些问题重要性如何？ 这些问题严重性如何？ 哪些问题是关键问题？

next

37

关键问题确认重要性 问题对监督职能落实的影响力大小

严重性 问题受社会关注的程度

38

建立结构模型 构造两两判断矩阵 矩阵一致性检验 计算重要性权重

问题重要性排序：层次分析法 (AHP)11 12 121 22 2

1 2 3

a a ana a a nA

a a a an n n nn

max1n

CIn

问题重要性排序方法

39

两两判断矩阵： 11位卫生管理专家 一致性指标： CI＝ 0.1127 平均随机一致性： RI＝ 2.1081 一致性比例： CR ＝ 0.0535<0.10 和积法算得最大特征根的特征向量－权向量

问题重要性排序：层次分析法

39问题重要性排序方法

40

编号 问 题 权向量 排序30 对卫生监督工作重视程度不够 0.0994 1

31 卫生监督职能定位不清，职能难以落实 0.0976 2

29 法制建设滞后，技术标准可操作性差 0.0906 3

6 投入不足，卫生监督经费来源不合理 0.0685 4

7 与质监环保等部门各自为阵 0.0652 5

25 执法主体仍未解决，机构设置不到位 0.0632 6

……

40

问题重要性排序（层次分析法）

问题重要性

41

问题严重性排序：意向论证209家样本机构领导意向 省级机构： >10名经验丰富的同志分别填写 市、县级：经验丰富的同志集中讨论填写 10分度法对问题严重性评分

问题严重性排序方法

   

0 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10

严重不严重

42

编号 问 题 严重指数 排序31 卫生监督职能定位不清，职能难以落实 7.5 1

6 投入不足，卫生监督经费来源不合理 7 2

25 执法主体仍未解决，机构设置不到位 6.5 3

12 重有偿轻无偿，绕创收展开工作 6.4 4

22 预防性卫生监督未很好开展，相关法律法规不健全，监督覆盖率不高 6.2 5

……

42

问题严重性排序（意向论证）

问题严重性

43

问题分类思路解决问题的优先顺序

重要性 重要不重要

严重性

严重

不严重

第三类严重不重要

第一类重要且严重

第二类重要不严重

第四类不严重不重要

43关键问题确认思路

政策制定者政策研究者共同关注

44

重要且严重的问题编号 问 题 重要性 严重性

……

6 投入不足，卫生监督经费来源不合理 4 2

……

31 卫生监督职能定位不清，职能难以落实 2 1

……

重要性、严重性均在前 5位的问题问题确认

45

首要问题确认 －卫生监督职能难以落实卫生执法监督职能的落实是体系存在之根本 首要问题：卫生执法监督职能难以落实

91.8%样本卫监机构认可 各级、各地无显著性差异

首要问题的具体表现 与疾病防制机构交叉职责较多，监督与检测分工不清 多头执法、各自为阵，与质监、环保、工商等部门协调不畅 执法主体资格未妥善解决，机构名称、级别、管理方式等缺乏统一 执法人员管理、工作考核、责任追究等制度不完备 行政资源不足，造成执法力度减弱、效率低下，影响体系社会形象

首要问题

46

首要问题严重程度 －样本机构职能落实程度（%）　级别 项目开展比例① 开展项目的操作程度② 项目现行完成程度③＝②×①直辖市市级 83.15 66.84 55.58

直辖市区级 75.08 59.83 44.92

省级 70.22 61.06 42.88

市级 77.49 55.38 42.91

县级 89.67 56.12 50.32

首要问题

47

至此，明确了卫生监督领域存在的首要问题然而， 首要问题的根源是什么？ 首要问题的形成机制是？ 首要问题的治本策略是？

next

48

首要问题根源逻辑推论的思路（ 1）确定首要问题的坐落子模

子模中何种概念可加以阐述 子模中相关概念的变化和伴随问题

（ 2 ）寻找直接和间接影响因素 根据子模间的逻辑关系

（ 3 ）挖掘首要问题的根源 逐步确认问题的可能、合理、可行原因

根源分析

49

职能难以落实成为首要问题 卫监服务组织方、提供方和需求方间的脱节 服务的可获得性下降

服务可获得性下降－两种社会表现形式

首要问题的逻辑归类 －运用系统规律确定问题坐落

资源短缺－－－－服务能力与需要绝对脱节

服务类型偏移－－服务能力与需要相对脱节

服务过程

系统结果

根源分析

50

子模名称 概念 常用指标 结构（ 2 ）组织 财务与补偿机制 过程、途径、类型和内容

过程 利用 门诊：人次、常规检查项目数、药品消费

住院：出入院率、平均住院日、周转次数可及性 经济可及：服务覆盖、层次、卫监职能落实 机制问题 机制和机制操作有关的问题

系统结果 可及性 经济可及：服务覆盖、层次、卫监职能落实 人口需要 人口需要 健康状况、人类发展指标、社会经济状况

首要问题的逻辑归类 －运用系统规律确定问题坐落

寻找与问题匹配的指标、概念、子模

51

职能难以落实的逻辑归类

健康结果

系统结果

服务过程组织

资源

行政

政治

经济

文化

行为

生物

环境

人口需要

根源分析

52

系统结果

首要问题卫监职能难以落实

相关问题公平性下降适宜性下降

服务效率降低服务效果降低服务质量降低

卫生监督职能难以落实的逻辑归类和相关问题

服务过程

53

明确问题的直接影响因素及关系

健康结果

系统结果

服务过程组织

资源

行政

政治

经济

文化

行为

生物

环境

人口需要

根源分析

54

卫生监督的目标制定近年来政府对某些职能的调整

如：食品卫生、职业卫生、放射卫生等 交由其他部门承担，在社会上无所适从 弱化了卫生监督机构的职能和社会地位 相关法律的外延面较大

如《产品质量法》和《环境保护法》等 与质监、环保、工商、药监等职能交叉 执法失去了严肃性和统一性 阻碍了卫生监督执法的规范

根源分析

55

完成目标所需的资源配置经费来源财政拨款服务收费

弥补经费不足不得以之举有偿服务

过犹不及重有偿轻无偿“以权换钱”损毁形象人才流失逐步演化

愈演愈烈

过犹不及重有偿轻无偿“以权换钱”损毁形象人才流失

根源分析

56

保障职能运作的相关机制卫生法律法规的执法力度需加强

SARS前，“豆腐法” SARS后，《传染病防治法》修改 但《食品卫生法》等仍未调整卫生标准的修订较实际需要滞后卫生执法保障机制落后体系发展

急需制定《卫生法》根源分析

57

明确问题的促发因素及关系

健康结果

系统结果

服务过程组织

资源

行政

政治

经济

文化

行为

生物

环境

人口需要

58

卫监机构补偿渠道示意图

卫监机构补偿

A、财政补助

B、服务收费根源分析

59

萎缩

现实中卫监机构补偿渠道示意图

卫监机构补偿

A、财政补助

B、服务收费

客观原因：财政形势严峻

主观原因：政治社会文

化

本为无奈之举实则变本

加厉补偿

根源分析

60

补偿机制本身的问题 －现实卫监机构补偿渠道示意

卫生监督机构补偿

A、财政投入

B、服务收费

1、收支比等于 0（公共产品）

3 、收支比大于 1（收费限定服务）4、收支比远大1（收费未限项目）

2 、收支比小于 1（准公共产品）收不抵支

补偿所托根源分析

61

卫生监督职能难以落实的直接和促发因素财政投入不足职能界定不清

“有偿服务”收费补偿为主多头执法协调不畅

执法力度弱效率低下权力寻租监督执法职能难以切实落实

重多收益轻少收益人员流失素质低下法律法规不完善社会地位低下

62

职能认可度与职能落实情况的关系分类 开展 未开展 合计

N % N % N %认可 50746 61.2 32173 38.8 82919 100

不认可 153 3.2 4611 96.8 4764 100

合计 50899 58.0 36784 42.0 87683 100职能界定对于职能落实的作

用毋庸置疑！根源分析

63

2002 年 保健食品监督管理职能 药监局

2003 年 职业卫生管理职能 安监局 放射卫生监督管理职能 环保局

职能的多变和不稳定，使得卫监目标不明确既然不清楚何为 " 职能 " ，又谈何落实到位？

首要问题根源－职能不清

根 源

64

政府对公共产品的筹资职能缺位 完全承担筹资职能 18.2% (38家 ) 政府筹资水平≤ 50% 26.8% 政府筹资水平﹤ 25% 10% 政府完全没有投入 0.5%

市、县级政府筹资水平较低 近 70%中部地区县级政府筹资水平低于全额拨款的 1/255家机构参照公务员管理 : 政府完全筹资者仅占 25.5%

首要问题根源－投入不足

根 源

65

政府人均投入包括含经常性投入和专项经费 总 体： 3.86万元 直辖市： 11.43万元 省 级： 10.80万元 市 级： 4.48 万元 县 级： 2.23万元 中部地区县级：仅为 0.94 万元

投入不足

66n 70财政困难（ ＝ ）n 4财政宽裕（ ＝ ）

百分比

100

90

80

70

60

50

40

30

20

10

0

政府承担筹资职能水平

完全未承担

25%承担 ～

25%承担 ～

50%承担 ～

75%承担 ～

完全承担

1325

31

25

31

17

50

4

县级政府投入 (含日常投入 /专项经费 )占机构支出比例 (%) 财政实力强弱非理由！重视程度为第一要诀！

财政投入不足职能界定不清“有偿服务”收费补偿为主多头执法协调不畅

执法力度弱效率低下权力寻租职能界定不清难以切实落实

各方不满社会形象不佳不受重视重多收益轻少收益人员流失素质低下

法律法规不完善社会地位低下

卫生监督职能难以落实的形成机制模型

68

“有偿服务”收费补偿为主多头执法协调不畅

执法力度弱效率低下权力寻租监督执法职能难以切实落实

各方不满社会形象不佳不受重视重多收益轻少收益人员流失素质低下

法律法规不完善社会地位低下

认可率 92.4%严重程度 7.0认可率 86.6%严重程度 7.2

认可率 48.9%严重程度 3.3认可率 91.8%严重程度 7.9

认可率 82.4% 严重程度5.6

认可率 67.0%严重程度 4.3

认可率 84.1%严重程度 5.5

认可率 74.2%严重程度 5.0

认可率 88.6%严重程度 6.2

认可率 78.2%严重程度 5.7

意向论证卫生监督职能难以落实的形成机制模型

财政投入不足职能界定不清

财政投入不足职能界定不清“有偿服务”收费补偿为主多头执法协调不畅

执法力度弱效率低下权力寻租职能界定不清难以切实落实

各方不满社会形象不佳不受重视重多收益轻少收益人员流失素质低下

法律法规不完善社会地位低下

定量论证卫生监督职能难以落实的形成机制模型

高 :中 :低＝ 14.2:38.8:28.9

职能落实 50%左右

01-05年业务收入占支出 58%

01-05年财政投入仅占支出 42%

70

人员力量不足重多收益轻少收益执法文书不规范

卫生执法力度弱忽视卫生法规宣传

违反程序滥用职权许可抽检方式不灵

入世及全球化影响新卫生问题出现自我防护意识差

入世及全球化影响

认识参差意识淡薄

法制技术标准滞后偏重经济投入不足卫生监督职能多变

人口与健康需要

我国卫生监督体系建设与发展的问题系统

行政主体多头执法效率低内耗严重

预防性卫生监督差卫生执法形象差

覆盖率低质量差

宣传覆盖力度低工作开展不平衡体改不深入到位

与疾控不协调

上下级不协调

部门间欠协调

投入少于补偿

缺乏考核体系

管理不完善整体素质低下

仪器装备陈旧

手段单调呆板干预自主权

71

财政投入不足，经费缺乏比值

0. 000. 100. 200. 300. 400. 500. 600. 700. 80

2001年 2002年 2003年 2004年 2005年

比值

年份 除业务收入外，投入与支出的比值2001 年 0.30

2002 年 0.31

2003 年 0.44 2004 年 0.55

2005 年 0.69 合计 0.42

虽逐年上升但依然不足

72

比值

0. 000. 100. 200. 300. 400. 500. 600. 700. 80

2001年 2002年 2003年 2004年 2005年

比值

有偿服务 收费 "补偿 " 年份 业务收入与支出的比值

2001 年 0.70

2002 年 0.69

2003 年 0.56 2004 年 0.45

2005 年 0.31 合计 0.58

虽逐年下降但仍扮演重要角

色作用机制具体表现

73

重多收益，轻少收益职能分类 已开展项目比例（ % ） 项目开展程度（ % ）

卫生行政许可 34.29 42.58

卫生监督检查 60.72 60.16

《行政许可法》颁布后作用机制具体表现

74

人力素质结构不合理 职称构成（%）项目 高级 中级 初级WHO对中等发达国家卫生技术人员构成比例的要求 20 60 20

我国现有卫生监督人力构成 14.2 38.8 28.9

高、中级职称人员比例偏低 初级职称人员比例偏高 提示人力素质偏低，结构不合理

作用机制具体表现

75

对高素质人才吸引力减弱

流出人员素质逐年上升 监督体系对高素质人才吸引

力逐年减弱

剪刀差剪刀差

76

财政投入稳定职能界定清晰 卫生监督机构生存压力减小

执法力度增强效率提升权力寻租减少监督执法职能得以切实落实

社会形象重塑社会压力减小各方重视行政许可监督执法全面兼顾人员稳定

法律法规完善社会地位提高

　卫生监督职能难以落实的治本策略模型

77

财政投入稳定职能界定清晰 卫生监督机构生存压力减小

执法力度增强效率提升权力寻租减少监督执法职能得以切实落实

社会形象重塑社会压力减小各方重视行政许可监督执法全面兼顾人员稳定

法律法规完善社会地位提高

　意向论证卫生执法监督职能难以落实的治本策略模型

99.3%

94.0%

93.4%

96.3% 97.0%

93.4%

94.0%97.0%

78

至此，明确了首要问题的根源、形成机制及治本策略然而， 实现治本策略的改革步骤？ 促进职能落实的关键技术？ 体系长足发展的重要探索？

next

79

实现治本策略的改革步骤前提在明确卫生监督的职能关键在明确政府的投入标准

明确对卫生监督机构的适宜投入 (98.3%) 建立稳定、合理的投入机制 (99.7%) 提高财政投入的效率 (88.3%)

加快立法进程是重要举措（ 98.7% ）改革劳动人事制度，稳定和吸引高素质人才（ 99.3% ）明确技术和管理规范，提高卫生监督机构的运作效率（ 90.4% ）

80

促进职能落实的关键技术卫生监督执法公共职能界定（ 97.4%）

外部协调、内部协调承担公共职能所需最低经费配置标准（ 98.3%）提高队伍素质和改善监督管理体制 (98.3%) 建立和完善绩效评估体系 (98.7%)

81

卫生监督体系发展架构探索我国卫生监督的组织体系卫生监督的法律及标准体系卫生监督信息体系卫生监督稽查体系卫生监督执法联动体系卫生监督机构管理制度体系

82

卫生部卫生部卫生监督中心

省、自治区、直辖市卫生厅（局）省、自治区、直辖市卫生监督所（局）

地（市）卫生局地（市）卫生监督所（局）

县（市、区）卫生局局县（市、区）卫生监督所

国家疾控中心、科研院所、检验机构　

省级疾控中心、科研院所、检验机构

地（市）级疾控中心、科研院所、检验机构

县级疾控中心、科研院所、检验机构

卫生监督局

卫生行政部门 技术支撑机构 指导关系

卫生监督体系示意图

83

卫生监督的组织体系机构设置及名称编制标准人员管理机构职责卫生监督制、着装管理卫生监督技术支撑体系

体系发展构架探索

84

卫生监督机构的职责 依法监督管理食品、化妆品、消毒产品、生活饮用水及涉及饮用水卫生安全产品依法监督管理公共场所、职业、放射、学校卫生等工作依法监督传染病防治工作依法监督医疗机构和采供血机构及其执业人员的执业活动，整顿和规范医疗服务市场，打击非法行医和非法采供血行为承担法律法规规定的其他职责

体系发展构架探索

85

卫生部其他内设 机 构或直属单位

卫生部卫生监督局

食品安全机构环境监督机构

许可评审机构辐射防护机构职业卫生机构技术支撑

机构

其他内设机构

国家农业、质检、工商、药监、环保、安监等部、局

省卫生厅省卫生监督局

其他内设 机 构或直属单位

监测检验机构

其他内设机构

技术支撑机构

省级农业、质检、工商、药监、环保、安监等厅、局

市卫生局市卫生监督局

其他内设 机 构或直属单位

监测检验机构其他内设机构

区卫生监督分局技术支撑机构

市级农业、质检、工商、药监、环保、安监等局

县卫生局其他内设 机 构或直属单位

县卫生监督局

乡镇卫生监督派出所

监测检验机构其他内设机构技术支撑机构

县级农业、质检、工商、药监、环保、安监等局

全国卫生监督体系组织框架图

注：　　　　表示直接领导关系；　　　　　　表示工作指导与协调关系。

86

卫生监督的技术支撑体系包括两大组成部分技术支撑的基础

卫生标准、技术规范等技术支撑的手段

快速检测－自身必备 实验室检测－疾控协调

问题：有偿则利益相争、收支两条线则协调缓慢

体系发展构架探索

87

国家级专业实验室（按大区设置 8－ 10个）省级专业实验室（根据工作需要设置）

市级专业实验室（根据工作需要设置）

县级专业实验室（根据工作需要设置）

+经各级实验室认定机构认定

+

+++国家 CDC检测机构（挂牌国家卫生监督检测机构）

省级 CDC检测机构（挂牌省级卫生监督检测机构）市级 CDC检测机构（挂牌市级卫生监督检测机构）

县级 CDC检测机构（挂牌县级卫生监督检测机构）

卫生部卫生监督局

市级卫生监督局

县级卫生监督局

省级卫生监督局

快速检测

快速检测

快速检测

快速检测其他检测机构

卫生标准、技术规范　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　 快速检测和实验室检测

卫生执法监督技术支撑体系框架图

88

市、县级卫生监督局

监督处室 综合处室

许可评审科

餐饮公共场所

监督科

职业卫生科

卫生稽查科

信息管理科

行政处室

办公室学校传染病监督科

医疗放射

监督科组织干部科

市、县级卫生监督机构内设机构图

89

卫生监督的法律及标准体系 法规、规章、技术规范及其他规范性文件 国家已制定了9部卫生法律， 25部卫生法规，400 多部卫生规章

标准－卫监工作中不可缺少的法律文件 我国已颁布各类卫生标准达 560 个 卫生标准的制定仍滞后于监督工作需求

体系发展构架探索

90

卫生法（基本法律）公共卫生 中医药 医疗保健与服务

疾病预防与控制职业与公共场所监督

产品监督医疗服务 保健服务 医疗保险

人员 机构 医疗活动传染病国检卫生检疫地方病慢性病爱国卫生健康教育

职业卫生

环境卫生学校卫生放射卫生

食品药品化妆品

卫生用品饮用水产品消毒用品

医师

护士卫技人员临床药师来华外国医师

医疗机构采供血机构司法医疗鉴定机构医疗美容机构

人类精子库

诊疗规范病人权益保护医疗事故处理医学新技术器官移植

母婴保健

康复

职工保险

合作医疗

商业保险

一般法律

法规

基本法律

规章

建 议增加的法律法规

卫生监督法律体系框架

91

卫生监督信息体系 卫生监督执法的信息网络 其信息主要来源于各级卫生监督机构

卫生监测检验信息网络 其信息主要来源于监测点、疾病预防控制机

构，以及其他监测检验机构 体系发展构架探索

92

监督执法决策指挥监督信息发布

GIS 国家卫生监督机构 国家监督中心数据库集群及应用服务器 国家公共卫生信息数据库及应用服务器监督执法决策指挥监督信息发布

GIS 省级卫生监督机构 省级监督中心数据库集群及应用服务器市级卫生监督机构县级卫生监督机构

工作网点

食品卫生监督资源

环境卫生监督资源

职业卫生监督资源

放射卫生监督资源

学校卫生监督资源

医疗机构卫生监督资源

采供血卫生监督资源

妇幼卫生监督资源

传染病卫生监督资源

地方病卫生监督资源

卫生执法监督资料资源

卫生监测资源

卫生行政处罚资源

卫生监督人员基本资源

卫生监督机构基本资源

公共卫生法规标准资源

公共卫生监督执法信息应用系统INTERNET 的 VPN连接

卫生监督执法现场信息采集系统

INTERNET 的 VPN连接

卫生监督信息网络图

93

卫生监督机构执法信息

上级卫生监督机构联系方式，如电话、传真、卫生监督执法信息平台等

下级卫生监督执法机构联系方式，如电话、传真、卫生监督执法信息平台等

本地区司法机关联系方式，如电话、传真、 e-mail地址、邮政编码、地址等

本地区其他执法机构联系方式，如电话、传真、 e-mail地址、邮政编码、地址等

本地区疾控制中心联系方式，如电话、传真、 e-mail地址、邮政编码、地址等

本地区纪检监察部门联系方式，如电话、传真、 e-mail地址、邮政编码、地址等

相邻地区卫生监督机构联系方式，如电话、传真、卫生监督执法信息平台等

卫生监督执法联动机制

94

公共职能界定研究结果专家论证 11 职能、 58 类别、 166内容和 457项目 明确国家、省、市和县各级机构责任意向论证 209 机构认同率 93.68% ，各地各级无差异

关键技术之职能界定

95

卫生监督职能界定职 能 类别数量 内容数量 项目数量

1.卫生行政许可 11 35 952.卫生监督检查 9 43 1443.卫生监测与评价 9 14 314.案件查处 1 4 45. 投诉举报处理 5 10 236.突发事件处置 6 11 357.重大活动的卫生监督 5 21 498.执法督察与执法稽查 3 6 229.卫生法制宣传教育 2 6 1310.卫生监督信息管理 3 9 2011.监督队伍的培训和管理 4 7 21

合 计 58 166 457

关键技术之职能界定

96

职 能 省级 市级 县级 合计1.卫生行政许可 43.16 31.21 27.64 30.38

2.卫生监督检查 53.89 59.85 53.30 57.00

3.卫生监测与评价 46.45 44.25 40.09 42.72

4.案件查处 70.00 86.75 86.89 86.00

5. 投诉举报处理 64.35 79.86 81.50 79.76

6.突发事件处置 46.86 63.76 61.95 62.24

7.重大活动的卫生监督 58.57 63.68 59.96 61.98

8.执法督察与执法稽查 67.27 81.27 70.95 76.56

9.卫生法制宣传教育 67.69 59.04 61.82 60.54

10.卫生监督信息管理 60.00 47.14 34.27 42.70

11.监督队伍的培训和管理 44.29 60.40 47.15 54.43

合 计 52.65 55.27 50.14 53.13

不同级别机构职能项目开展情况（％）

关键技术之职能界定

97

卫生监督人力测算过程测算目标 测算公式 测算说明 测算原因

现有监督管理员人数① 现有总人力 - 管理人力 -后勤人力 —后续步骤将根据职能推算卫生监督员理论配置

完成所有职能的理想状态下监督管理员数②①/ 职能项目实际完成程度 职能完成 =项目开展比例×项目操作程度

根据职能实际完成程度计算理想状态人员配置效率提高后的卫生监督员配置数③ ②/ 效率系数 效率系数通过对专家的咨询获得

财政投入及劳动人事制度改革将提高现有工作效率每机构的总人力配置④

③× 现实管理人力 / 现实总人力 + ③管理人力配备参照现有比例 配备管理人力后的总人力配置

关键技术之人力测算

98

卫生监督人力影响因素回归系数B 标化回归系数 t p

(Constant) 44.488 - 16.244 0.000

当地户籍人口数（万人） 0.007 0.273 3.808 0.000

人口密度 14.649 0.174 2.430 0.016

此为回归分析结果实际曾考虑人均 GDP、户籍人口数、人口密度以及地区、级别等多种因素

关键技术之人力测算

99

卫生监督人力测算结果级别 每机构人力基数① 卫生监督机构数② 全国卫监机构人力数③ =①×② 与 2005年全国卫监人力相比 (%)④=142915/93855×100%

直辖市市级 177 4 708 －直辖市区级 81 95 7695 －

省级 129 27 3483 －市级 86 334 28724 －县级 37 2765 102305 －合计 － － 142915 152.3

关键技术之人力测算

100

类别 辖区人口（万人） 卫生监督员配置（人） 配置标准与调整因数

省级7000～ 170～

1 、按照辖区人口（常住和流动人口） 2/100万比例配置；2 、调整因素：(1)西部地区根据地形地貌因数可上调 10％，东部地区根据流动人口因数和经济水平因数上调 10％，其中京沪津可上调 15％；(2)以城镇人口为主的地区可上调 15％；(3)如需要，可高于配置标准定编。4000～ 130～ 170

1000～ 70～ 130 1 、按照辖区人口（常住和流动人口） 10/100万比例配置；2 、调整因数同上。<1000 ～ 70

市级( 设区的市 )

500～ 100～ 1 、按照辖区人口（常住和流动人口） 20/100万比例配置；2 、调整因数同上。300～ 60～ 100

100～ 50～ 150 1 、按照辖区人口（常住和流动人口） 60/100万比例配置；2 、调整因数同上。<100 ～ 50

县级80～ 50～ 1 、按照辖区人口（常住和流动人口） 60/100万比例配置 (含乡镇卫生监督员 )； 2 、调整因数同上。40～ 40～ 50 1 、按照辖区人口（常住和流动人口） 100/100万比例配置 (含乡镇卫生监督员 )； 2 、调整因数同上。10～ 15～ 40 1 、按照辖区人口（常住和流动人口） 250/100万比例配置 (含乡镇卫生监督员 )； 2 、调整因数同上。<10 ～ 15

101

测算公式 人员经费测算公式 人员经费期望投入＝人均人头费现状×（机构工作量增加／效率提高）×标准配置下人力数

日常工作维持费测算公式 日常工作维持费期望投入＝期望投入人头费 /

（机构人头费现状 / 机构日常工作维持费现状） 关键技术之经费测算

102

卫生监督经常性经费缺口级别 全国现有经常性费用（亿元）

全国期望经常性费用（亿元）

全国需追加费用（亿元）＝ -

需追加比例（%） =/*100%省级 2.16 4.82 2.66 123.20 市级 8.29 42.70 34.41 414.84 县级 31.91 96.80 64.89 203.34 合计 42.36 144.32 101.95 240.66

注：经常性工作经费＝人头费＋日常工作维持费

关键技术之经费测算人均 8－ 9万

103

仪器设备经费测算公式仪器设备一次性购置费＝ Σ （某设备与配置标准的缺口数×该设备单价） 仪器设备每年的折旧费＝ Σ （设备单价 /折旧年限）仪器设备每年的维持费＝ Σ （设备每年折旧费＋设备每年维修费）＝ Σ （设备单价 /折旧年限＋设备单价×5%）

关键技术之经费测算

104

仪器设备配置经费缺口（ 1）参照《卫生监督机构建设指导意见》全国一次性投入缺口 ： 57.05亿元

关键技术之经费测算

级别 现场快速检测设备 执法取证工具和办公设备 网络信息建设设备 执法交通工具 合计省级 1.28 0.13 0.68 0.38 2.47

市级 4.02 1.28 1.55 3.37 10.22

县级 21.80 5.93 3.16 13.47 44.36

合计 27.10 7.34 5.39 17.22 57.05

105

仪器设备配置经费缺口（ 2 ）全国每年维持费用 ： 14.25亿元

级别 现场快速检测设备 执法取证工具和办公设备 网络信息建设设备 执法交通工具 合计省级 0.19 0.07 0.31 0.17 0.74

市级 0.67 0.44 0.60 1.21 2.92

县级 3.34 1.87 1.09 4.29 10.59

合计 4.20 2.38 2.00 5.67 14.25

关键技术之经费测算

106

提高队伍素质现有人力素质得分： 6.46分WHO对中等发达国家卫生人力要求 高中低结构比例为1:3:1

提高队伍素质可能途径－准入和培养 47.0%的人员学历水平提高一个等级 69.0%的人员职称水平提高一个等级

关键技术

107

卫监绩效评估体系研制原则以职能为基础，制定绩效考核标准 以目标为依据，标准体现行为导向考核评价与过程控制相结合定量考核与定性评价相结合

研究探索之绩效评估

108

绩效评价指标是反映某一项工作达成预期目标的程度是评价和指导某一项工作的主要依据可包括两个层次的指标 阶段性指标 :工作质量、数量和频率完成程度 终末指标 :卫生执法监督工作最终对于社会经济的发

展、对于辖区内被服务人群的健康状况的保障程度研究探索之绩效评估

109

卫监绩效评估体系框架对政府、财政部门、卫生部门的绩效评估指标体系对卫生监督机构的绩效评估指标体系对卫生监督科室的绩效评估指标体系对食品卫生专业的绩效评估指标体系

研究探索之绩效评估

110

以食品卫生监督执法为例项目内容 工作效果评价指标 指标基本含义和测算公式 标准值 分值 评分标准⒈卫生监督执法

1.1 卫生许可证持证率 查 4个责任区，每区查 10户，计算方法：持有效许可户数 /40×100% 100% 40 有有效许可 1户加 1 分1.2托幼机构食品卫生许可持证率

随机抽检托幼机构 10户，无证或过期为不合格，计算方法：持证户数 /10×100%100% 15 持证 1户加 1.5 分

1.3 街头（集贸市场）食品摊贩持证率检查繁华街路 1条，集贸市场1个，城乡结合部街路 1条，其他街路 3条，无许可或许可过期摊贩为不合格，计算方法：合格摊位数 /检查摊位数 ×100%

100% 10 80%以下不得分， 80%以上每增加 1%得加 0.5 分1.4食品单位卫生监督频次达标率

抽查 4个责任区，每责任区查 10户，按监督频次要求查看被监管单位的卫生监督意见书、现场检查笔录或卫生监督报告卡，每户少 1次以上为不达标 计算方法：达标户数 /40×100%

100% 20 每合格 1户加0.5 分

…… …… … ………

研究探索之绩效评估

111

汇报提纲 前言 材料方法 研究结果 小结

112

初步成果小结明确了体系建设的现况明确了体系现存所有问题明确了问题重要性 / 严重性明确了体系存在的首要问题明确了首要问题的根源、机制明确了根治首要问题的治本策略明确了实施治本策略的改革步骤、关键技术

113

敬 请 各 位 专 家 指 正敬 请 各 位 专 家 指 正Thank YouThank You