環境政策過程における認識のズレー兵庫県武庫川の河川政策を事例とし

てー

京都大学大学院地球環境学舎修士課程地球環境政策論分野

大野智彦

2004 年 3 月 12 日　日本学術振興会　人文社会科学振興プロジェクト「青の革命と水のガバナンスプロジェクト」　第 2 回研究会　

発表の全体像１．何がズレている

か？（研究背景）

２．どのようにズレているか？（環境アセスメントにおいて重視された

もの、されなかったもの）

３．なぜ、ズレが生じたか？

（認識のズレの形成過程）

４．ズレた認識の下での河川政策（今後の研究展望・ガバナンスとのつな

がり）

武庫川の位置全長約 65 キロ、二級河川

上流部： 篠山市平坦な農村地域

三田市急速な都市化

中流部： 宝塚市武田尾渓谷

下流部： 西宮市・尼崎市高度に都市化

兵庫県ホームページ（ http://web.pref.hyogo.jp/hanshinkita/kendoseibi/takarazuka/mukogawa/f_ryuuiki03.html ）より

最近の武庫川（河川政策）

武庫川委員会　準備会

議武庫川ダム計

画 総合治水の検討開始

2000 年 9 月 2003 年 3月

武庫川を巡る対武庫川を巡る対立立

ダム問題ダム問題

武庫川委員会

1983 年頃から

武庫川ダム計画

• 治水・レクリエーションを目的

• 中流部の武田尾渓谷に計画

武庫川ダムについての言い分

治水の為にはダムが必要です、環境にも配慮します。

これ以上の開発は要らんね、水も余っとるやろ。

住民 行政

ダムが無くても治水は可能。ダムによって環境が破壊される。

市民団体

最近の武庫川（河川政策）

武庫川委員会　準備会

議武庫川ダム計

画 総合治水の検討開始

2000 年 9 月 2003 年 3月

武庫川委員会

1983 年頃から

武庫川ダム

一時中止

ダムの一時中止• 一時中断　 3 つの理由

– アセス概要書への反対意見多数– 改正河川法（環境保全・住民参加）– 都市型洪水の頻発

• 武庫川委員会の設立– 河川整備基本方針をこの場で議論– 住民・専門家が主なメンバー

発表の全体像１．何がズレている

か？（研究背景）

２．どのようにズレているか？（環境アセスメントにおいて重視された

もの、されなかったもの）

３．なぜ、ズレが生じたか？

（認識のズレの形成過程）

４．ズレた認識の下での河川政策（今後の研究展望・ガバナンスとのつな

がり）

武庫川ダム　環境アセスメント• 兵庫県条例によるアセス• アセス（評価）をするには、基準が

必要– 2000 年「環境影響評価概要書」

• 行政の環境認識、基準が現れている– 市民団体を中心に 207 通の反対意見

• 市民団体の環境認識、基準が現れている

行政の認識（環境アセス）• 大気汚染・文化財・廃棄物

– 影響が予測されるが、調査を行わない

その理由

「既存資料の収集・整理により大気質の把握を行う」「事業予定地内に指定文化財が存在しない」「埋蔵文化財が存在しない」

既存の自然科学の知見・手法

フォーマルな情報

定式化された手法

これらを重視

市民団体の認識（環境アセス）• 「環境影響評価に対する意見書」

–実地調査に基づかないデータを使用していることに異議

– 「必死になって、あらゆる人に（意見書提出を）呼びかけた」（市民団体代表者）

地域に基づいた情報

環境破壊に対する危機感これらを重視

発表の全体像１．何がズレている

か？（研究背景）

２．どのようにズレているか？（環境アセスメントにおいて重視された

もの、されなかったもの）

３．なぜ、ズレが生じたか？

（認識のズレの形成過程）

４．ズレた認識の下での河川政策（今後の研究展望・ガバナンスとのつな

がり）

認識のズレの形成過程

認識のズレ

河川との関わりの変

化 管理者と利用者の分

離相互作用

相互作用

相互作用

関わ りの変化（写真）

明治時 代

現在

http://hitohaku.jp/news/docs/hm14-1.html 　より

関わ りの変化　聞き取り調査から

• 昔は、うなぎやしじみが取れた。それを食べたりもした。【女性、西宮市】

水利用 の変化（急速な水道普及）

　図１ 水道普及率（宝塚市・西宮市）

0.00%

10.00%

20.00%

30.00%

40.00%

50.00%

60.00%

70.00%

80.00%

90.00%

100.00%

27昭和 年 37昭和 年 47昭和 年 57昭和 年

　西宮市 普及率　宝塚市 普及率

認識のズレの形成過程

認識のズレ

河川との関わりの変

化 管理者と利用者の分

離相互作用

相互作用

相互作用

管理と利用 の分離（市史・町史から）

河川管理主体の変化

明治期旧村・区が管理大正期県による管理始まる昭和期市町村の管理無し平成期関係住民・市町村長が意見を言える

管理と利用 の分離（河川法）法改正年 対象となる河川 主な管理者明治 29 年 公共の利害 に重大な関

係のある河川（淀川・筑後川の指定区間）

地方行政

昭和 39 年 「一級河川」（ 15 水系）「二級河川」

国県

平成 9 年 「一級河川」（ 109 水系）「二級河川」（ 7,057河川）

国県（学識者・関係 住民）

認識のズレを生んだ要因• 人と河川とのかかわりの変化（生活レベル）–直接的な河川の利用 から、間接的な利用 へ

• 管理者と利用者 の分離（法・政策レベル）– 分権的な河川管理から、集権的な河川管理へ

認識のズレの形成過程

認識のズレ

河川との関わりの変

化 管理者と利用者の分

離相互作用

相互作用

相互作用

役割のズレ・認識のズレ

行政

管理者

住民

利用者

市民団体

行政の認識• 管理を重視

– 川は管理の対象–限られた人数で治水を 担う

一ヶ所で大量の水を管理できるダムは、効率的な管理方法

住民の認識• 利用者

– 治水、 利水、レクリエーションなど様々に河川を利用 する

– しかし、これらのサービスは、行政（管理者）によって供給される為、直接的関わ りは少ない

よくわからないが、なんとなくダムには反対

（下流での聞き取りより）

市民団体の認識• 市民

– 環境破壊に対する危機感– 河川への強い愛着

環境に大きな影響を与えるダムには頼らない治水を目 指す

武庫川についての認識

管理利用

住民 行政

危機感愛着

市民団体

小括：認識のズレと、その形成過程

• 行政・市民団体・住民の間では、武庫川に対する基本認識がズレており、それが環境アセスに対する意見の違いや、ダム建設に対する賛否の違いとなって現れている。

• 基本認識のズレは、アプリオリなものでなく、明治以降の日本の社会状況の変化によって、形成されてきたものである。

発表の全体像１．何がズレている

か？（研究背景）

２．どのようにズレているか？（環境アセスメントにおいて重視された

もの、されなかったもの）

３．なぜ、ズレが生じたか？

（認識のズレの形成過程）

４．ズレた認識の下での河川政策（今後の研究展望・ガバナンスとのつな

がり）

どんな制度が必要か？• 河川法の改正　＝　理念の転換

– 現場での混乱　どうやって、理念を実現させる？–各地での試行

（淀川流域委員会、武庫川委員会な ど）

理念を実現するような、制度構築が必要いくつかの理論的 ヒント

１．ガバナンスという概念

２．コモンズ論（オストロームの制度研究）

ガバナンスの辞書的定義• 語源：　 gubernantia （ラテン語）＝帆船などの

steering （舵取り）を意味する言葉（堀 2001 ）• 語源：　 gubernantia （ラテン語）＝帆船などの

steering （舵取り）を意味する言葉（堀 2001 ）

　民主主義の進展・進化とともに支配と同義にとれる統治とい う言葉が回避され、ガバナンスという英語でしかない言葉がよく使われるようになった。ガバナンスは統治とか政府に比して広く、抽象的な意味で使われる。なぜ英語でしかないかは、おそらく米国と英国では国家や政府と並んで市民社会の力がはじめから相対的に強く、近年では地球市場の力とより強く調和する市民社会を強調しているからであろう。

　公権力の行使のあり方のこと。 1980 年代以降の途上国における政府の役割に関する議論の中で、効率的かつ公正な開発を 進めるためには、説明責任、透明性、予測可能性、公開性、民主主義、法の支配などを要件とする「良いガバナンス」が確立されるべきであるとの主張がなされた。

『政治学 辞典』　弘文堂 『現代経済学辞典』　有斐閣

ガバナンス概念の共通項　

議論の盛んになった時期 対象 背景

コーポレートガバナンス 1990年代中頃 企業組織とその内外での利

害関係者の関係

機関投資家の台頭各国間での企業競争力の格差経営不祥事問題

グローバルガバナンス 1990年代中頃

国際社会における国家やNGOなどのアクター間の関係と、その相互関係によって創出された秩序

東西冷戦の終結と、アメリカの覇権の弱体化

パブリックガバナンス 1990年代中頃

国内での政府と NGOあるいは企業などのアクター間の関係

公共政策における政府の役割の縮小と、その他のアクターの台頭

　議論の 盛んになった時期＝ 1990 年代中頃　対象＝ある組織・制度と、それによって支えられているアクター間の関係性　背景＝ある組織・制度を管理してきた主体の政治的 権力が失われ、それに関わ るアクターの関係性 に変化がおきている規範的な側面と、分析・記述的な側面の存在

流域ガバナンスの定義• 分析・記述的

– 流域社会の政策形成における関係性 の分析・記述• 規範的

– 流域社会の政策形成における関係性 のあるべき姿の提示

　現場では「あるべき姿の提示」（規範的ガバナンス）が求められているが、一足飛びに規範的な議論を始 めるのではなく、まず分析・記述をすることが必要ではないか？

　現場では「あるべき姿の提示」（規範的ガバナンス）が求められているが、一足飛びに規範的な議論を始 めるのではなく、まず分析・記述をすることが必要ではないか？

今後の研究計画• 研究手法

– 聞き取り調査（行政担当者、流域委員会参加 者等）– 資料調査（行政資料、流域委員会議 事録等）– 先行研究調査（ガバナンス論、行政学、政治学、環境社会学）

• 研究スケジュール2005年 1月

修士論文提出

2004年 3月

インターン研修

2004年 9月

論文執筆レポートのブラッシュアップ

聞き取り調査レポート作

成 資料収集

各地の流域委調

査

基礎的資料収集

（琵琶湖集水

域）

対象を絞った調

査（琵琶湖集水

域）

先行研究調査

おわり

ご意見・ご質問は tomohiko_ohno@ybb.ne.jp まで