农村集体经济组织产权农村集体经济组织产权制度改革有关问题制度改革有关问题

农业部经管司 孙邦群

2008 年 6 月 6 日

改革主要阶段 党的十六届三中全会明确指出“农村集体经济

组织要推进制度创新，增强服务功能”。这为新时期深化农村改革指明了前进方向。

改革开放以来我国农村集体经济制度创新大体经历了三个阶段。第一阶段以实行家庭承包经营，建立统分结合的双层经营体制为标志，实现了农村基本经营制度的转变；第二个阶段以乡镇企业产权制度改革为主要内容，促进了乡镇企业经营机制的转换；第三个阶段是目前农村集体经济组织自身的产权制度改革。

农村集体经济产权制度改革经历了一个渐进的发展过程，早在八十年代后期一些地方就开始了探索，一直未间断。近年来随着农村改革的深入和农村城镇化进程的加快，无论从改革的深度还是发展的范围，都呈现出加快发展的势头。

一、农村集体经济组织产权制度改革的必然性

目前主要集中在沿海及经济发达地区、城镇郊区的农村集体经济组织产权制度改革，实质上是我国农村城镇化和工业化发展新形势下，农村生产关系和上层建筑积极适应农业生产力发展的客观反映，是深化农村经营体制改革和建立社会主义市场经济体制的必然性要求。

（一）解决农村城镇化、工业化进程中突出矛盾的有效制度安排

一是农民的土地权益受到严重侵害。 二是农村集体资产流失严重。 三是社区成员分化后的利益冲突引发社

会矛盾。

1 、农民的土地权益受到严重侵害 对农村土地的征占不断增加，致使一些农民轮

为失地失业又无社会保障的“三无”农民，严重侵害了农民利益。据专家测算，改革开放以来通过低价征用农民的土地，最少使农民蒙受了 2 万亿元的损失。如何有效保护农民合法权益，成为现阶段集体经济发展面临的突出问题。

2 、农村集体资产流失严重

随着城市边界的扩大和机构改革的深化，许多地方实行撤乡并村，尤其是城乡结合部实行“村改居”，原集体经济组织成员和村组集体资产的关系被变更、资产被大量平调或流失，对集体资产的产权保护已刻不容缓。

3 、社区成员分化后的利益冲突引发社会矛盾 因城市化、工业化的拉动，许多原社区成员流

出，也有新的移民进入社区，农村社区成员构成日趋复杂。在土地补偿费、集体不动产收益的分配问题上出现的冲突屡见不鲜，成为影响农村社会稳定的一大隐患。

农村集体经济组织产权制度变革，因此成为解决此类问题的直接动因和农民群众的自主选择。

（二）建立和完善农村市场经济体制的迫切要求 目前，我国农村村级集体经济组织有近 68 万

个（不含西藏，下同），资产总额达 9600 多亿元，平均每个村集体经济组织拥有资产147.9 万元。

随着农村改革的深入，无论是基层干部，还是农民群众，都迫切要求，充分发挥这笔物质财富在促进农民增收方面的作用。明晰集体资产产权，使集体经济组织成为真正的、有效率的市场主体，是完善我国农村市场经济体的重要内容。

（三）完善家庭承包经营体制需要创新集体资产产权制度 在家庭承包经营基础上进一步明确农民的财产主

体地位、收益主体地位，是新阶段调动好、发展好、保护好农民的积极性，进一步解放和发展农村生产力的关键。推进以产权改革为核心的农村集体经济组织制度创新，可以从根本上解决土地承包经营权的实现问题，集体经营性资产产权配置及其实现问题。

使农民真正成为集体经济的主人，真正明了自己在集体经济中拥有的财产份额，实现稳定和完善家庭承包经营体制与增强集体经济服务功能有机结合，实现农村经济的二次飞跃。

（四）保障集体资产安全维护农民合法权益的需要 传统产权制度下的集体经济，农民的所有者地位虚置，没有明确的产权，集体资产的经营、处置个别干部说了算，民主议事、民主管理和民主监督流于形式，集体经济缺乏凝聚力和农民的信任。

集体资产被挥霍浪费、挪用、平调现象时有发生，农民群众意见很大，迫切要求加快改革，明晰产权，实行民主管理和民主监督，以保障集体资产安全，维护农民的合法权益。

三、农村集体资产产权制度改革政策依据 农村集体资产产权制度改革是发展农业生产力和完善农村市场经济体制的需要，对解决城镇化、工业化过程中面临的新问题、新挑战，切实维护农民和集体合法权益，推进社会主义新农村建设具有重要意义。

十七大对农村集体资产产权制度改革高度重视，提出了推进集体企业改革，发展多种形式的集体经济、合作经济的制度创新要求。

2007 年农业部出台了《关于稳步推进农村集体经济组织产权制度改革试点的指导意见》，对农村集体经济组织者改革的原则、步骤做出了明确的规定，有效地促进了农村集体资产产权制度改革的进程。

（一）农村集体资产产权制度改革方向

农村集体资产产权制度改革是在坚持家庭承包经营的基础上，以科学发展观为指导，以保护农村集体经济组织和农民合法权益为核心，以农村集体经济组织产权制度创新为主线，逐步建立起适应社会主义市场经济的农村集体经济组织运营机制和分配机制，增强集体服务功能，提高管理水平，促进农民增收、农村社会和谐、集体经济可持续发展。

（二）农村集体资产产权制度改革的目标 农村集体资产产权制度改革的目标要求是要推

进以股份合作为主要形式，以清产核资、资产量化、股权设置、股权界定、股权管理为主要内容的农村集体经济组织产权制度改革，建立“归属清晰、权责明确、利益共享、保护严格、流转规范、监管有力”的农村集体经济组织产权制度，明确农村集体经济组织的管理决策机制、收益分配机制，健全保护农村集体经济组织和成员利益的长效机制，构建完善的农村集体经济组织现代产权运行体制。

（三）农村集体经济组织产权制度改革原则 在推进农村集体经济组织产权制度改革中，要遵循以下原则：

一是坚持民主决策，农民自愿。要充分保障农民群众的知情权、决策权、参与权和监督权，尊重农民群众的选择。

二是坚持公开、公正、公平。要在民主参与、民主决策的前提下，把公开、公正、公平精神贯穿于改革的全过程。

三是坚持规范操作，加强指导。改革方案要进行充分的民主讨论并进行可行性论证，整个改革工作的各个环节必须经过合法的民主程序。

农村集体经济组织产权制度改革原则 四是坚持因地制宜，分类指导。要根据各地经

济发展水平和实际情况，选择广大农民群众普遍接受的改革方式，正确处理好国家、集体、农民的利益关系。

五是坚持广泛协商，稳步推进。推动农村集体经济组织进行产权制度改革，必须获得广大农民群众的支持；必须调动基层干部的主动性和积极性；必须依靠党委政府的有力领导和主管部门的业务指导，成熟一个，进行一个，不得强迫命令。

（四）农村集体经济组织产权制度改革的程序 农村集体经济组织产权制度改革关系农民群众的切身

利益，必须严格履行程序，充分尊重集体经济组织成员的民主权利。

一是制定方案。拟定的改革具体政策和实施方案，必须张榜公布，经村集体经济组织成员大会三分之二以上成员同意后通过。

二是清产核资。对村集体经济组织所有的各类资产进行全面清理核实。要召开村集体经济组织成员大会，对清产核资结果进行审核确认。

三是资产量化。对经营性资产、非经营性资产以及资源性资产的折股量化范围、折股量化方式等事项，提交村集体经济组织成员大会讨论决定。

农村集体经济组织产权制度改革的程序 四是股权设置。各地根据实际情况由村集体经济组织

成员大会讨论决定股权设置，原则上可设置集体股、个人股。

五是股权界定。股份量化中股权分配对象的确认、股权配置比例的确定，除法律、法规和现行政策有明确规定外，要张榜公布，反复协商，并提交村集体经济组织成员大会民主讨论通过。

六是股权管理。要及时向股东出具股权证书，作为参与管理决策、享有收益分配的凭证，并选举产生董事会、监事会，建立符合现代企业管理要求的集体经济组织治理结构。

农村集体经济组织产权制度改革的程序 七是资产运营。要以市场的思维、市场的方式参与市场竞争，管理集体资产，提高运营效率，增加农民收入，发展集体经济。

八是收益分配。改制后的集体经济组织，按其成员拥有股权的比例进行收益分配。

九是监督管理。完成产权制度改革的村集体经济组织，要实行严格的财务公开制度，发挥监事会的监督管理作用，保障村集体经济组织成员的民主权力，开展审计监督管理。

（五）农村集体资产产权制度改革特点 农村集体资产产权制度改革表现出以下特点：

一是现阶段农村集体经济组织产权制度改革，以股份合作制为主，其制度设计仍然兼有合作制和股份制的特点；

二是改革后产权形式既有股份合作社，也有股份制公司，集体产权制度改革目标和形式呈现出多样化的发展趋势；

农村集体资产产权制度改革特点 三是产权改革的资产范围由经营性资产扩展到

土地等资源性资产，土地承包经营权股份化和土地股份合作社的做法，成为农村集体经济一种新的实现形式；

四是转制后的股份合作组织或股份合作制企业兼具发展集体经济和社区服务管理的双重职能；

五是产权制度改革由城郊地区、经济发达地区率先兴起，并有向内陆城郊或经济欠发达城郊地区扩展的趋势。

四、农村集体经济组织产权制度改革状况

现阶段农村社区集体经济产权制度改革，是在局部地区已经进行改革的基础上开展的。已经改革的地方，以完善和提高为主要内容；新进行改革的地方，以借鉴和因地制宜推进为主要内容。在改革的内容、基本做法等方面都根据新的情况有了新的发展。

（一）组织形式 以股份合作为主，也有股份制公司。股份合作

产权制度改革的制度设计兼有合作制和股份制的特点。在股权设置上， 以社员个人股为主导，体现了劳动者联合的根本属性。

在股权界定上，兼顾各类社区成员的利益，且股东资格不向社会开放，体现了“民有、民营、民受益”的合作原则。

在利益分配上，社区的公共服务和社会管理费用仍由股份合作经济组织负担，体现了合作经济非盈利性的功能特征。

在股权处置上，由封闭性向开放性转化，但并未真正走向股份制 “所有权委托”和 “经营权委托”的双层委托。土地股份合作制，则一般表现出“均分、均利、均受益”的特点。

（二）产权改革的资产范围

由经营性资产扩展到土地等资源性资产。早期的农村集体经济产权改革，只是对集体经营性资产折股量化，不包括承包土地。近期的改革突破原来的框子，既有经营性资产股份合作，也有全部资产股份合作，还有土地的股份合作。

（三）股权设置和配置有两个新 变化 一是弱化甚至逐步取消集体股，强化和增加个人股，根据需要设置现金募集股。集体股一般都由过去的占总股本的 50% 以上减少为20%—30% 以下。为了解决新社员入股和老社员增加股份，一些地方设置了现金募集股。

是股权固化，放宽股权流转。 多数地方采取了， “生不增，死不减；迁入不增，迁出不减” 的办法固化股权，稳定分配关系。在此基础上，放宽股权流转限制，一般允许个人股、募集股股权经过一定程序可以转让、继承和赠与他人，但不得抽回。

（四）组织功能 具有发展集体经济和社区服务管理的双重职能。

多数地方采取提取公积金、公益金的形式；有些地方采取在产权制度改革时，从村级净资产中剥离出一定比例，建立农村社会风险保障基金的形式。

如北京、江苏。广东南海区部分村（组）则实行了养老补助制度，补助金额每人每月 50—150 元不等。

此外，各地还普遍把股权配置及股份分红与计划生育、社会治安管理、惩治违法犯罪活动、服兵役、殡葬改革，以及其他社会管理工作结合起来，运用经济手段开展社会管理和社区服务。

（五）区域分布 产权制度改革由城镇郊地、经济发达地区率先兴起，并有向内陆城郊或经济欠发达城郊地区扩展的趋势。不仅广东、浙江、江苏、北京等地农村集体经济产权改革发展较快，河南、甘肃、吉林、辽宁、湖南等地均有此类典型。

各地的主要做法，包括进行清产核资、资产量化、股权设置、股权界定、股份分配、成立股份合作经济组织（社），建立法人治理结构六个方面。

五、农村集体经济组织产权制度改革的作用和成效 农村集体经济产权制度改革是农村生产关系的历史性

变革，改革从根本上破除了不适应农村生产力发展要求的传统产权制度，对改造农村微观经济组织，推动农村市场经济发展和城镇化进程，起到了十分积极的作用，为进一步推动农村改革与发展创造了必要条件。

1. 突破传统集体经济实现形式的束缚，社员拥有了明晰又完整的集体资产产权，既保证了集体资产每一个具体的所有者能够有效行使其对集体资产的所有权和收益权，又保持了集体资产使用的完整性，避免了对集体资产的变现和瓜分；既保护了现有生产力，又调整了不适应农村集体经济发展的生产关系 ,增强了集体经济的凝聚力和向心力。

突破了传统集体经济实现形式的束缚，优化了集体经济组织的产权结构 一是明确了农民拥有集体财产的所有者地位，

社员变股东； 二是明确了社员股东在集体财产中的具体份额，

农民的财产权、收益权等经济权利得到了具体的体现；

三是明确了土地等资源性要素的财产属性，集体经济产权结构进一步优化和完整。

农村集体经济组织产权制度改革的作用和成效 2. 创新集体经济运行机制，完善所有权与经营

权分离的内部治理结构或组织管理机构，确立了“三会”管理模式，形成了所有权、决策权、经营权、监督权“四权”制衡机制，集体资产管理水平得到有效提高，集体经济实力增强。

3. 现阶段股份合作制通过科学量化、合理设置、公平界定集体资产产权，从体制上解决了长期积累的种种社区成员利益矛盾问题，最大限度维护农村集体经济组织及其成员的权益，促进了农民收入的增加。

创新了集体经济运行机制，壮大了集体经济实力

在股份合作经济组织内部，确立了“三会”管理模式，形成所有权、决策权、经营权、监督权“四权”制衡机制，创新了集体资产运行机制，提高了集体资产管理效率。

在股份合作经济组织外部，有条件的地方初步实现了党政分开、政社分开、政企分开，有效抑制了集体财务管理混乱和集体资产流失，提高了集体经济组织的管理水平。

保障了集体经济组织及其成员的权益，促进了农民收入的增加

改革强化了农民对集体资产的占有权、处置权、收益权，形成了增加农民收入和保护集体经济组织及其成员权益的制度机制。

从各地调查情况看，作为集体经济组织成员的股东普遍增加了收入，每年分红在 800—1500 元之间。产权改革增强了农民参与重大事项的意识，新的法人治理结构增强了对外谈判能力，一些地方股份合作社的领导以法人身份代表全体股东与征地用地单位进行谈判，有力地保护了农民的合法权益。

各地反映，改革后集体资产管理状况明显改善，集体经济也得到进一步发展。据浙江省调查，截止 2003 年，完成产权制度改革的 125 个村，集体资产较 2001 年增长了 19.4% ，高出全省平均水平 11.9 个百分点，村均集体经济收入比改革前增长了 17.4% ，高出全省平均水平 8.8 个百分点。

农村集体经济组织产权制度改革的作用和成效 4. 在家庭承包经营不变的前提下，集体通过

土地股份合作制，把土地连片集中，统一规划和利用，或在内部流转到种养专业户，或向外部参股到农业园区，提高了土地价值，促进了适度规模经营和农村经济结构的调整。

5. 产权制度变革是法制化、民主化的制度建设过程，对化解社区成员间的利益冲突，推进了农村民主制度建设，维护农村社会稳定发挥了积极作用。

提高了农业劳动生产率，实现了农业适度规模经营 股份合作是一种既能体现农户长期稳定的土地

承包关系和权利，又能够克服土地资产细碎化使用所带来的局限的经营的制度创新。

以产权关系为纽带，把土地连片集中，统一规划和利用，或在内部流转到种养专业户，或向外部参股到农业园区，即提高了土地价值，又有力地促进了适度规模经营和农村经济结构的调整。

推进了农村基层民主制度建设，维护了农村社会稳定 各地从科学量化、合理设置、公平界定集体资

产产权入手，通过民主化、法治化的工作方式，有效地解决了长期积累的种种社区成员间利益矛盾。

如广东、北京等地，实行把股权一次性配置给农民，股权实行“生不增，死不减”或“固化股权，出资购股、合理流动”的做法，将“外嫁女”、曾在社区劳动后转居人员、乡村办企业下岗职工股权分配问题一并考虑；

不仅解决了以往每年按年龄、户籍变化来调整股权、股权无偿配给的弊端，而且使社区流入流出人口的经济利益也有了相应保障，有效化解了农村股份合作社因人口变动而引发的股权纠纷和分配不公问题，维护了农村社会的稳定。

（二）主要问题 各地在农村集体经济产权制度改革中也遇到一

些不可回避的重大理论与实践问题，需要给予高度重视和认真对待

1 、改革后集体经济组织法人地位与登记问题

改革后的股份合作经济组织没有明确的法人地位，也不能注册登记，是一个普遍问题。过去一些地方以变通办法，由工商部门或者农业部门注册，将其登记为股份合作社。

因此，农村集体经济组织产权制度改革不可避免地出现定位混乱问题，有的地方在等待观望，一些地方不得已将转制后的组织定位为股份制企业，按《公司法》注册登记和纳税，同时又支付社区公共开支，导致改革后集体经济组织权利和义务的严重不对称。

2 、关于集体土地资产的处置问题 有两种情况：

一种是对集体土地资产特别是农户承包地，要不要搞土地股份合作存在不同认识，实践中土地股份合作本身也存在如何规避经营风险，如何体现承包土地的社会保障功能等问题。

另一种是在“城中村”改造中对集体土地的处置。目前，一些地方在“城中村”改造中，为降低城镇化、工业化成本，地方政府借改变农民身份和集体经济组织性质的方式改变土地所有权属性，将原农村集体土地无偿转为国有建设用地。这种做法引起较大争议。

3 、对改革的指导和监管滞后 主要表现：

一是改革方案的形成民主和公开不够，导致村民上访和内部纠纷。

二是来自外部的种种干预，造成集体资产的流失。比如有些地方在推行“镇改街”、“村改居”中，用行政手段改变集体资产权属关系，平调集体资产等，引起社会不稳定。

改革应注意处理好三个方面的重要关系 一是处理好社区公共利益与社区成员的个人利

益； 二是处理好股份合作经济组织与村级基层组织

的关系； 三是调整好集体经济组织职能与政府职责的转

换关系。

确立农村股份合作经济组织的法人地位 在法律上明确社区合作经济组织的法人地位和

市场地位。 对进行股份合作制改革的集体经济组织的法人

身份予以同等确认，一并解决其在登记、注册，政策优惠等方面遇到的问题。

明确社区集体经济组织产权制度改革后的发展定位 从目前农村集体经济组织所承担的独特的社会

经济功能和其存在价值看，农村集体经济产权制度改革选择股份合作制比股份制更符合现实逻辑。长远看，有利于农村经济的发展；实践中看，农村集体经济组织实施股份合作制改革比整建制转换为股份公司更容易操作，也更容易被广大群众所接受。

建立土地流转市场探索土地股份合作制经营形式 土地股份合作制是在坚持农户土地承包经营权长期不变的基础上，放活土地经营权，强化和实现土地收益权，实现土地与其他生产要素优化配置的一个有益探索。在坚持家庭承包经营基本制度不变和规范操作办法程序的基础上，应当允许有条件的地方积极探索，不断总结经验。

加强对集体资产的监督管理 尽快制定农村集体资产监督管理办法和《股份

合作社示范章程》，实施农村集体经济产权改革必须进行产权评估，明晰产权归属。积极探索按照民主程序组建集体资产管理委员会以集体资产出资人身份监督管理，确保集体资产安全并保值增值。制定政策，规范政府行为，坚决遏止和杜绝通过改变农民身份和集体经济组织的性质来改变土地所有权属、平调集体资产等损害农民权益的行为。

完善政府社会管理和公共服务职能，制定公共财政支持农村股份合作发展的政策 明确政府农村社会管理和公共服务的职能，将

乡村发展纳入国家公共财政支持体系。弱化并减少农村股份合作经济组织的社会管理功能，使其成为真正的市场主体。为扶持农村股份合作发展，改革初期国家应给予必要的政策扶持。

谢 谢