К. Деві, Г. Петері, В.Ю. Росіхіна, В.В.Толкованов

Розвиток місцевих фінансів в Україні та інших

державах-членах Ради Європи

2

Розвиток місцевих фінансів в Україні та інших державах-членах Ради Європи

(збірник науково-аналітичних та навчально-методичних матеріалів,

нормативно-правових актів з питань місцевих фінансів)

Київ - 2011

3

Збірник «Розвиток місцевих фінансів в Україні та інших державах-членів Ради Європи». Деві К., Петері Г., Росіхіна В.Ю., В.В. Толкованов. – Київ, «Крамар»,

2011, – 240 с.

Автори:

ДЕВІ К., професор, експерт Ради Європи з питань місцевих фінансів (Велика

Британія)

ПЕТЕРІ Г., професор, експерт Ради Європи з питань місцевих фінансів

(Угорщина)

РОСІХІНА В.Ю., старший викладач кафедри муніципального права Академії

муніципального управління

ТОЛКОВАНОВ В.В., кандидат юридичних наук, доктор права

Рецензенти:

МІКУЛА Н.А., доктор економічних наук, професор

УДОВИЧЕНКО В.П., доктор економічних наук, професор

Анотація: Збірник “Розвиток місцевих фінансів в Україні та інших державах-членах

Ради Європи” було підготовлено в рамках реалізації Програми Ради Європи «Поси-

лення місцевої демократії та підтримка реформ місцевого врядування в Україні», що

впроваджується за підтримки Шведського Агентства міжнародного розвитку Sida,

у співробітництві з фахівцями Міністерства регіонального розвитку, будівництва та

житлово-комунального господарства України, Академії муніципального управлін-

ня, Державного фонду сприяння місцевому самоврядуванню в Україні, Центру до-

сліджень регіонального і місцевого розвитку та сприяння адміністративній реформі,

проекту Німецького товариства міжнародного співробітництва (GІZ) «Підвищен-

ня якості муніципальних послуг в Україні». Посібник містить доповідь Ради Європи

стосовно впливу економічного спаду на місцеве врядування у Європі, матеріали 16-ї

сесії Європейської конференції міністрів держав-членів Ради Європи, відповідаль-

них за місцеве і регіональне врядування (м. Утрехт, Королівство Нідерланди, 16–17

листопада 2009 р.), об’єднані загальною темою «Належне місцеве і регіональне вря-

дування у бурхливі часи: виклик змін», інструментарій Ради Європи з питань місце-

вих фінансів, а також навчально-методичні матеріали до дисципліни «Муніципальне

фінансове право», яка впроваджується в Академії муніципального управління.

Для посадових осіб органів місцевого самоврядування, державних службовців, нау-

ковців, студентів, а також широкого кола громадян, які цікавляться питаннями роз-

витку місцевих фінансів.

Затверджено Вченою радою Академії муніципального управління, протокол № 3 від 23

лютого 2011 року

УДК 336.1:352](477+4)ББК 65.9(4Укр)261.8ISBN 978-966-96997-3-2

4

ЗМІСТВступне слово ..................................................................................................6

І. Вплив світової фінансової кризи на діяльність органів місцевого

самоврядування ............................................................................................. 10

А. Витяги з Утрехтської декларації Європейської конференції міністрів,

відповідальних за місцеве та регіональне врядування..............................10

і. Декларація про вплив фінансово-економічної кризи на місцеве і

регіональне самоврядування .............................................................. 10

ii. Директиви для стратегії реагування урядів на вплив економічної

кризи на місцеве самоврядування ...................................................... 13

Б. Доповіді про вплив економічної кризи............................................... 18

i. Вплив економічної кризи на місцеве врядування у Європі: якою є

політична реакція урядів .................................................................... 18

1. Загальний огляд ......................................................................... 18

1.1. Вступ ...................................................................................... 18

1.2. Впливи ................................................................................... 18

1.2.1. Криза ............................................................................... 18

1.2.2. Поточні надходження: податки та платежі .................... 20

1.2.3. Надходження: міжбюджетні трансферти ....................... 22

1.2.4. Поточні видатки .............................................................. 23

1.2.5. Капітальні бюджети ........................................................ 24

1.2.6. Загальний вплив .............................................................. 25

1.3. Реагування ............................................................................. 26

1.3.1. Необхідність політичних відповідей .............................. 26

1.3.2. Реформування міжбюджетних відносин ........................ 27

1.3.3. Покращення підзвітності та ефективності ..................... 29

ii. Вплив економічного спаду на місцеве самоврядування у Європі:

що відбувається і що можна зробити? ................................................ 36

1. Загальний огляд ......................................................................... 36

2. Порівняльний аналіз європейських місцевих бюджетів під час

кризи .............................................................................................. 36

3. Місцеві капіталовкладення. ...................................................... 44

3.1. Вплив економічного спаду на муніципальні інвестиції ...... 44

3.1.1. Значення місцевих інвестицій ........................................ 45

3.1.2. Зменшення місцевих капітальних витрат ...................... 45

3.1.3. Падіння надходжень від власних місцевих джерел ........ 47

3.2. Запровадження програм стимулювання чи боротьба з обме-

женнями?.......................................................................................49

3.3. Місцеві можливості зі збільшення капіталовкладень ......... 50

3.3.1. Змагання за державні кошти .......................................... 51

3.3.2. Кращий доступ до зовнішніх ресурсів ........................... 52

3.3.3. Збільшення власних надходжень від капіталу .............. 53

3.3.4. Місцеві запозичення ....................................................... 54

5

3.3.5. Покращення підготовки та управління проектами ....... 55

3.3.6. Опосередковані заходи для покращення місцевих інвес-

тицій. ......................................................................................... 56

3.4. У пошуку нових національних політик ................................ 56

4. Підвищення ефективності ......................................................... 57

4.1. Вступ ...................................................................................... 57

4.2. Роль порівняльного аналізу .................................................. 57

4.3. Аудит діяльності .................................................................... 58

4.4. Ефективність соціальних витрат .......................................... 59

4.5. Регулювання витрат. ............................................................. 59

4.6. Делегування повноважень в управлінні. .............................. 60

4.7. Аудит місцевого врядування ................................................. 60

4.7.1. Зовнішній аудит .............................................................. 61

4.7.2. Внутрішній аудит ............................................................ 62

4.7.3. Обсяг аудиту .................................................................... 63

4.7.4. Доступ до висновків аудиту............................................ 63

4.7.5. Людські ресурси .............................................................. 63

4.7.6. Висновки ......................................................................... 64

4.8. Енергоефективність .............................................................. 64

5. Територіальні реформи як потенційна відповідь

на економічний спад ..................................................................... 65

5.1. Вступ ..................................................................................... 65

5.2. Територіальне об’єднання (укрупнення) ............................. 67

5.3. Міжмуніципальне співробітництво (ММС) ........................ 69

5.4. Висновки ............................................................................... 70

6. Побічні наслідки економічного спаду для соціальної

політики ......................................................................................... 70

6.1. Зміни в європейських суспільствах ........................................ 70

6.2. Системи соціальної допомоги і реагування на кризу ............ 78

6.3. Піклування про працюючих та (або) загальна система соціаль-

ного забезпечення? ........................................................................ 82

6.4. Уроки ...................................................................................... 85

II. Діагностичний інструмент з питань контролю показників місцевих фі-

нансів ............................................................................................................. 87

III. Навчально-методичні матеріали до дисципліни

«Муніципальне фінансове право» .............................................................. 179

6

Вступне словоЄвропейські міністри, відповідальні за місцеве і регіональне вряду-

вання, присвятили свою 16-ту сесію, яка відбулась 16–17 листопада 2009 р. у

м. Утрехті, обговоренню надзвичайно важливої та актуальної теми «Належ-

не місцеве і регіональне врядування у бурхливі часи: виклик змін».

Як почувалися місцеві бюджети під час рецесії? А головне, як місце-

ві органи влади у Європі дають собі раду з крокуючою фінансовою кризою?

Міністри погодились з тим, що уряди держав-членів Ради Європи

мають узяти на себе обов’язок пом’якшувати, протидіяти і долати наслід-

ки економічної кризи, тим більше що вона справляє потенційно широкий

деструктивний вплив на соціальну єдність і загрожує загостренням суспіль-

ної напруги. Усі дії, які вживаються у відповідь на світову фінансову кризу,

мають відповідати фундаментальним принципам Європейської хартії міс-

цевого самоврядування. Існує широке визнання необхідності покращення

врядування та розпорядження державними витратами з метою підвищення

ефективності усього державного сектора та ширшої співпраці між усіма сто-

ронами, центральним урядом і місцевими й регіональними владами, а також

їхніми асоціаціями.

Утрехтська Декларація, схвалена європейськими міністрами, містить

два основних розділи з цієї теми, а саме:

• Декларацію про вплив фінансово-економічної кризи на місцеве і

регіональне врядування;

• Керівні принципи політики центрального уряду у відповідь на

вплив економічної кризи на місцеву владу

Дана збірка містить також експертну доповідь «Вплив фінансової кри-

зи на діяльність органів місцевого самоврядування», яка була підготовлена

Ініціативою реформування місцевого управління і державної служби Інсти-

туту відкритого суспільства (LGI) та Європейським Комітетом з питань міс-

цевої і регіональної демократії (CDLR) Ради Європи в рамках їх налагодже-

ної співпраці. Вона базується на остаточних даних за 2009 р. і тематичних до-

слідженнях, здійснених в державах-членах Ради Європи.

Криза розпочалась наприкінці 2007 р. падінням перегрітих ринків жит-

ла. Це підірвало банки, чиї банкрутства і порятунок урядами затьмарили 2008 р.

До 2009 р. ці явища занурили більшість європейських економік у рецесію. Хоча

2010 р. приніс слабке пожвавлення, витрати на програми фінансового стиму-

лювання і порятунку та зменшення надходжень лягли важким тягарем на наці-

ональні бюджети, дефіцит яких зріс з 2,3% ВВП у 2008 р. до 6,85% у 2009 р.

Природно, це поставило місцеві органи влади у бюджетні лещата між

зменшенням власних надходжень та допомоги з державного бюджету і зрос-

танням витрат на обслуговування боргу.

Наскільки і як швидко покращиться ситуація, далеко не зрозуміло.

Загрози другої хвилі рецесії спадають, але попередній досвід свідчить, що

місцеві бюджети відчуватимуть найгірші наслідки попередніх рецесій ще

7

два-три роки після загального економічного пожвавлення, адже національ-

ні уряди намагаються поправити власне фінансове становище і зменшують

міжбюджетні трансферти. Місцеве самоврядування може зіткнутися з цією

проблемою знову вже у 2011 або 2012 р. Також існує ймовірність тривало-

го збільшення витрат через старіння населення і заходи протидії змінам клі-

мату.

Раптовість і глибина фінансової кризи стали шоком тому, що вона

перервала тривалий період стабільного зростання місцевих бюджетних ре-

сурсів. Вона ставить під сумнів попередні припущення щодо здатності дер-

жави на національному і місцевому рівнях забезпечувати постійне покра-

щення обсягу і стандартів громадських послуг. Утримання попередньої по-

зитивної динаміки безумовно вимагатиме удосконалення податкової та бю-

джетної систем, а також розвитку співробітництва з громадянським суспіль-

ством, зокрема у соціальному секторі.

Слід зазначити, що питанням реформування міжбюджетних відносин

та розвитку місцевих фінансів приділено значну увагу в Програмі економіч-

них реформ на 2010 – 2014 рр. «Заможне суспільство, конкурентоспроможна

економіка, ефективна держава», яку було представлено Президентом Укра-

їни В.Ф. Януковичем. Указом Президента України № 747/2010 від 2 лип-

ня 2010 року було також утворено Координаційний центр з упровадження

економічних реформ як консультативно-дорадчий орган при Президенто-

ві України, який має здійснювати, у тому числі із залученням провідних ві-

тчизняних та іноземних вчених і фахівців, експертну оцінку проектів зако-

нів та інших нормативно-правових актів щодо їх відповідності положенням

Програми економічних реформ.

Одночасно у 2010 р. Радою Європи за підтримки Шведського агент-

ства міжнародного розвитку Sida було розпочато реалізацію нової Програми

Ради Європи «Посилення місцевої демократії та підтримка реформ місце-

вого самоврядування в Україні», одним з основних завдань якої є сприяння

розвитку місцевих фінансів та фінансовій децентралізації в Україні відповід-

но до принципів Європейської хартії місцевого самоврядування, інших пра-

вових інструментів Ради Європи у галузі місцевої та регіональної демократії.

3 грудня 2010 р. Програмою Ради Європи «Посилення місцевої демо-

кратії та підтримка реформ місцевого самоврядування в Україні» у співро-

бітництві з Міністерством фінансів України, Секретаріатом Кабінету Міні-

стрів України, національними асоціаціями органів місцевого самоврядуван-

ня було проведено міжнародну конференцію на тему «Вплив світової фінан-

сової кризи на діяльність органів місцевого самоврядування. Шляхи рефор-

мування системи місцевих фінансів в Україні», на якій було представлено та

обговорено наступні питання:

• звіт «Вплив світової фінансової кризи на діяльність органів міс-

цевого самоврядування в Європі», який було підготовлено Радою Європи

у співробітництві з Ініціативою реформування місцевого управління і дер-

8

жавної служби Інституту відкритого суспільства;

• результати діяльності у 2010 р. робочої підгрупи «Регіональний роз-

виток та реформа міжбюджетних відносин» Комітету економічних реформ

при Президентові України, а також плани роботи цієї підгрупи на 2011 р.;

• кращі практики і досвід України та інших європейських країн щодо

реформування місцевих бюджетів в контексті реалізації реформи місцевого

самоврядування;

• підходи до впровадження в Україні Діагностичного інструментарію

Ради Європи з питань контролю показників місцевих фінансів.

Дана збірка узагальнює результати проведеної протягом 2009-2010 рр.

українськими та зарубіжними фахівцями роботи щодо реформування міс-

цевих фінансів, а також презентує оновлені навчально-методичні матеріали

з дисципліни «Муніципальне фінансове право», яка має впроваджуватись в

Академії муніципального управління.

Особливу подяку за сприяння у підготовці згаданого збірника хоті-

лось би висловити Ганущаку Ю.І., експерту з питань реформи місцевого са-

моврядування та адміністративно-територіального устрою, децентралізації

фінансів; Гоголь О.В., начальнику Відділу реформування та стратегії розви-

тку місцевих бюджетів Департаменту місцевих бюджетів Міністерства фі-

нансів України; Джигиру Ю.А., консультанту з питань публічних фінансів

консалтингової компанії «FISCOid»; Журавлю Т.В., координатору проекту

Німецького товариства міжнародного співробітництва (GІZ) «Підвищення

якості муніципальних послуг в Україні»; Карп Г.В., директору Департаменту

місцевих бюджетів Міністерства фінансів України; Курт А., керівнику про-

екту Німецького товариства міжнародного співробітництва (GІZ) «Підви-

щення якості муніципальних послуг в Україні»; Майнзюк К.П., консультан-

ту з питань публічних фінансів консалтингової компанії «FISCOid»; Про-

шку В.Я., члену групи незалежних експертів з питань Європейської хартії

місцевого самоврядування при Конгресі місцевих і регіональних влад Ради

Європи, експерту Програми Ради Європи «Посилення місцевої демократії

та підтримка реформ місцевого самоврядування в Україні»; Татаренко А.В.,

адміністратору Директорату з питань демократичних інститутів Генерально-

го директорату з питань демократії та політичних справ Генерального Се-

кретаріату Ради Європи; Циммерманну Х., експерту проекту Німецького

товариства міжнародного співробітництва (GІZ) «Підвищення якості муні-

ципальних послуг в Україні» (Німеччина); Шевчук К.А., аспірантці Націо-

нальної академії державного управління при Президентові України; Щер-

бак Н.В., виконавчому директору Центру досліджень регіонального і місце-

вого розвитку та сприяння адміністративній реформі, Рудебек К., експер-

ту Програми Ради Європи «Посилення місцевої демократії та підтримка ре-

форм місцевого самоврядування в Україні» (Швеція)..

Переконані, що цей збірник буде корисним інструментом не тільки у

підготовці головування України в Комітеті міністрів Ради Європи (травень-

9

листопад 2011 р.) та 17-ї сесії Європейської конференції міністрів, відпові-

дальних за місцеве та регіональне врядування (м. Київ, листопад 2011 р.),

але й у практичній діяльності державних службовців та посадових осіб, орга-

нів місцевого самоврядування, спрямованої на реформування міжбюджет-

них відносин та розвиток самостійності місцевих бюджетів.

Віктор Тихонов,Віце-прем’єр-міністр України – Міністр регіонального розвитку,

будівництва та житлово-комунального господарства

10

І. ВПЛИВ СВІТОВОЇ ФІНАНСОВОЇ КРИЗИ НА ДІЯЛЬНІСТЬ ОРГАНІВ МІСЦЕВОГО САМОВРЯДУВАННЯ

А. Витяги з Утрехтської декларації Конференції міністрів

i) ДЕКЛАРАЦІЯ ПРО ВПЛИВ ФІНАНСОВО-ЕКОНОМІЧНОЇ

КРИЗИ НА МІСЦЕВЕ І РЕГІОНАЛЬНЕ САМОВРЯДУВАННЯ

Ми, Європейські Міністри, відповідальні за місцеве та регіональне

врядування, які зібралися в м. Утрехт 16–17 листопада 2009 р. на 16-й сесії

нашої Конференції,

стурбовані значним впливом нинішньої глобальної економічної

кризи на усіх рівнях та в усіх секторах наших держав-членів;

вивчивши вплив економічної кризи на місцеве врядування в наших

державах-членах на підставі нашого особистого досвіду та документу,

підготовленого Європейським комітетом з питань місцевої та регіональної

демократії спільно з Ініціативою реформи місцевого самоврядування та

державної служби Інституту відкритого суспільства,

беручи до уваги те, що:1) економічна криза вже має помітний вплив на місцеве врядування в

наших державах-членах, що призвело як до скорочення надходжень, так і до

збільшення витрат, що обумовлює бюджетний дефіцит;

2) на сьогодні цей вплив в середині країн та за їх межами значно

відрізняється як в масштабі, так і в часі плані;

3) такі відмінності є результатом багатьох причин, зокрема ступеню

економічного спаду, зовнішніх чинників та антикризових заходів націо-

нального уряду, характеру доходів органів місцевого самоврядування та їх-

ньої вразливості до економічних змін, а також часових факторів в системі

оподаткування;

4) на жаль, незважаючи на ознаки відновлення в деяких секторах,

ситуація з бюджетним дефіцитом місцевого врядування в багатьох випадках,

скоріше, ще погіршиться, ніж поліпшитися, оскільки пом’якшуючі фактори

слабішатимуть, і повний обсяг витрат для громад та людей, які повинна

нести місцева влада, стане очевидним лише через місяці й роки; крім того,

збільшення соціальних витрат, пов’язаних з рецесією, поглиблюватиметься

в довгостроковій перспективі у зв’язку зі старінням населення Європи,

домовляємось, що:5) ми, Європейські Міністри, відповідальні за місцеве та регіональ-

не врядування, повинні взяти на себе відповідальність, у межах нашої ком-

петенції, за пом’якшення впливу економічної кризи, протидію та подолан-

ня її наслідків, зокрема й тому, що вона має потенційно широкий руйнівний

вплив на соціальну згуртованість та соціальні ризики, які посилюють напру-

женість, що переростає в екстремізм,

11

підтверджуємо, що:6) навантаження на наявні ресурси на всіх рівнях ще раз наголошує на

важливості нашої спільної мети забезпечення ефективного місцевого та ре-

гіонального самоврядування;

7) із цією метою як місцеві, так і центральні органи влади відіграють

відповідні ролі у протидії економічній кризі, розподілі відповідальності за її

наслідки;

8) центральні уряди несуть безпосередню відповідальність за забезпе-

чення місцевих влад ресурсами, наголошуючи, що усі рівні влади зобов’язані

обрати найбільш ефективний шлях;

9) у силу знань громад, людей та бізнесу на місцевому та регіонально-

му рівнях, місцеві та регіональні влади можуть бути надзвичайно потужни-

ми суб’єктами в задоволенні потреб громадян, бізнесу та в подоланні еконо-

мічної кризи;

10) у той час, коли заходи, що вживаються, відрізняються у часі та за

територіальними ознаками, незмінною залишатиметься постійна потреба

в ефективному та раціональному співробітництві між усіма зацікавленими

сторонами – центральним урядом, місцевими та регіональними владами, їх

асоціаціями – для перетворення економічної кризи із загрози у можливість

для розвитку;

11) ключовим фактором якнайшвидшого досягнення успіху стане об-

мін інформацією та досвідом на місцевому, регіональному, національному

та міжнародному рівнях, а також визначення за допомогою цього рецептів

успішних практичних дій;

12) усі без винятку дії повинні цілком відповідати зобов’язанням

держав-членів згідно з Європейською хартією місцевого самоврядування,

зобов’язуємось:Стосовно наших відповідних внутрішніх ситуацій:

13) забезпечити ефективне й раціональне співробітництво між усіма

зацікавленими сторонами – центральним урядом, місцевими й регіональ-

ними владами та їх асоціаціями;

14) використовувати директиви для стратегії реагування на вплив еко-

номічної кризи на місцеве врядування, які містяться в додатку до цієї Декла-

рації, з метою протидії кризі, послаблення та подолання її наслідків;

Стосовно нашого співробітництва:

15) розвивати та найбільш ефективним шляхом використовувати

членство в Раді Європи для обміну інформацією й досвідом, а також визна-

чення кращих практик;

16) сприяти подальшому збору фінансових даних та інформації про

державну політику, забезпечити належну участь в конференції на цю тему,

яка відбудеться в другій половині 2010 р.;

17) використовувати спроможність Ради Європи з організації екс-

пертної оцінки, надання правової й політичної допомоги та створення про-

12

грам з підвищення спроможності, а також сприяти їх подальшій реалізації;

18) спільно працювати над виконанням викладеної нижче Утрехт-

ського Плану дій, що представлений нижче;

19) переглянути загальну ситуацію з питань впливу економічної кри-

зи на органи місцевого самоврядування та реагування на неї на нашій 17-й

сесії;

пропонуємо:20) Конгресу та Парламентській асамблеї Ради Європи взяти участь у

згаданій роботі.

У зв’язку з різнобічним впливом економічної кризи на соціальний та

суспільний устрій наших держав-членів, а саме на права людини, демокра-

тію та верховенство закону,

також рекомендуємо:21) Раді Європи в цілому й Комітету міністрів, зокрема, зосередити

свою увагу на якості врядування (належного демократичного врядування) і

встановити, що це є головним виміром під час здійснення усієї міжурядової

діяльності.

13

ii) ДИРЕКТИВИ ДЛЯ СТРАТЕГІЇ РЕАГУВАННЯ УРЯДІВ

НА ВПЛИВ ЕКОНОМІЧНОЇ КРИЗИ НА МІСЦЕВЕ

САМОВРЯДУВАННЯ

I. Загальні засади 1. Будь-яке реагування уряду на вплив економічної кризи на місцеве

самоврядування має в повній мірі відповідати зобов’язанням держави щодо

впровадження Європейської хартії місцевого самоврядування, яка визначає,

що питання щодо фінансових ресурсів місцевих влад зумовлюються загаль-

нодержавною економічною політикою.

2. Дві рекомендації Комітету Міністрів у галузі місцевих фінансів (Rec

(2004) 1 щодо фінансового та бюджетного управління на місцевому і регіо-

нальному рівнях та Rec (2005) 1 щодо фінансових ресурсів місцевих і регі-

ональних влад), надають ефективні та узгоджені поради для забезпечення

належної системи місцевих фінансів, багато з яких є особливо корисними в

умовах економічного спаду.

3. Економічна криза посилила загальне усвідомлення потреби ради-

кального удосконалення системи самоврядування та управління державни-

ми витратами. У той час як обсяг наявних ресурсів буде змінюватись протя-

гом часу і відрізнятись між територіями, існуватиме постійна потреба удо-

сконалення ефективності усього державного сектору, а тому існуватиме й

потреба у поглибленні співробітництва різних партнерів, уряду, місцевих і

регіональних влад та їх асоціацій. Метою має бути визначено усунення ду-

блювань повноважень, а також скорочення видатків у наслідок недостатньої

координації, інтеграції та гнучкості у наданні публічних послуг задля того,

щоб не тільки вирішувати поточні податкові та бюджетні питання, а також

щоб забезпечити політичну відповідь на довгострокові соціальні та еконо-

мічні зміни.

4. Обмін інформацією та практиками на місцевому, регіональному, на-

ціональному та міжнародному рівнях, а також визначення кращих практик

повинно мати ключове значення для якнайшвидшого досягнення успіху.

II. Можливі стратегії реагування, визначені на сьогоднішній день В рамках дослідження серед держав-членів, проведене в рамках під-

готовки до 16-ї сесії Європейської конференції міністрів, відповідальних за

місцеве та регіональне врядування, було визначено п’ять основних можли-

вих стратегій реагування, які розглянуті нижче. Слід наголосити, що доціль-

ність та бажаність використання цих підходів відрізняються в державах, а

тому про них можна говорити скоріше як про набір окремих можливих за-

ходів, ніж як про комплексну політику.

Було визначено такі п’ять типів заходів:

1. Реформа міжбюджетних відносин.

2. Удосконалення підзвітності та ефективності.

14

3. Удосконалення адресності соціальних пільг.

4. Інноваційні підходи у наданні публічних послуг.

5. Посилення гнучкості та свободи місцевих влад.

Реформа системи міжбюджетних відносинЗначні зміни у розподілі повноважень і ресурсів між органами влади

різних рівнів є малоймовірними, оскільки у більшості країн результати до-

слідження показали, що загальнодержавні бюджети постраждали більше,

ніж місцеві. Більше того, органи місцевого самоврядування повинні зберіга-

ти та розвивати інноваційним шляхом свої повноваження задля забезпечен-

ня відповіді на економічні та соціальні виклики.

Дохідна база місцевих бюджетів Місцеві влади та їх асоціації можуть бажати розглянути зміни щодо

дохідної бази місцевих бюджетів в тій частині, яка в значній мірі залежать від

частки непостійних податків, таких як податок на прибуток підприємств або

додану вартість, оскільки ця залежність створює ризики для виконання фік-

сованих зобов’язань, наприклад, щодо виплати заробітної плати державних

службовців та надання послуг на місцевому рівні.

Власні доходи фізичних осіб є єдиною податковою базою, на яку рі-

шення місцевих влад можуть впливати з технічної точки зору, і якої може

бути достатньо для фінансування значної частини витрат на основні послу-

ги, такі як освіта і соціальні та медичні послуги. В реформуванні дохідної

бази місцевих бюджетів серед європейських країн спостерігається тенден-

ція до розширення можливостей застосування місцевих надбавок до ставки

прибуткового податку. Для того, щоб досягти відчутного прогресу у наданні

податкової та бюджетної автономії місцевим владам, цю тенденцію слід по-

ширювати. Одночасно її варто супроводжувати введенням адекватної сис-

теми вирівнювання податкових баз та обмеженнями на застосування місце-

вою владою занадто високих ставок з метою мінімізації негативного впливу

на ринок робочої сили в світі, що стрімко глобалізується.

Повноваження щодо встановлення ставок місцевих податків та зборів Якими б не були короткотермінові переваги утримання від додатко-

вого податкового навантаження, у довготерміновій перспективі – по мірі

того як відновлення після рецесії буде продовжуватись – потреба у збіль-

шенні місцевих доходів і зборів скоріш за все зростатиме, і це збільшення

повинно відбуватись із урахуванням вимог ЄХМС щодо забезпечення авто-

номії місцевих влад. Повноваження місцевих влад щодо встановлення ста-

вок місцевих податків та зборів мають бути посилені у країнах, де це все ще

не забезпечено. Особливо це стосується податку на власність. Загальноєвро-

пейський досвід засвідчує, що поступове, регулярне підвищення податкових

ставок у відповідності з загальним рівнем інфляції, є необхідною умовою для

підтримки дохідності цього податку для бюджету.

15

Ставки місцевих податків як інструмент впливу на загальний рівень по-даткового навантаження

Досвід попередніх рецесій показує, що з ходом відновлення економі-

ки зростатиме необхідність податків і зборів. Однак існує два застережен-

ня, через які це збільшення слід певною мірою обмежувати. Для деяких ви-

дів податків, зокрема, для податку на доходи фізичних осіб, високі подат-

кові ставки можуть мати довгострокові наслідки для ринку праці. Друге за-

стереження полягає в тому, що місцеві рішення щодо ставок оподаткування

повинні узгоджуватись із тим національним законодавством та загальнодер-

жавною політикою, які спрямовані на недопущення дискримінації в опо-

даткуванні особистих та корпоративних доходів.

Критерії («бенчмаркінг») для оцінювання підходів до управління місце-вими фінансами

Слід звернути увагу на критерії (також відомі як «інструмент бенч-

маркінгу»), розроблені Радою Європи (Центром експертизи реформ місце-

вого самоврядування) та LGI/OSI з метою оцінювання міжбюджетних від-

носин та якості управління місцевими фінансами. Інструмент бенчмаркін-

гу (або порівняння критеріїв ефективності) фінансового управління довів

свою користь і разом з іншими критеріями ефективності, які можуть вводи-

тись окремими урядами, може стати корисним для тих органів місцевої вла-

ди, що прагнуть визначити свої сильні і слабкі сторони, а також для тих уря-

дів, що прагнуть реформувати системи міжбюджетних відносин своїх кра-

їн для реагування на вплив кризи та з метою забезпечення сталого розвитку.

Удосконалення підзвітності та ефективностіКонтроль витрат Основна частина зусиль цього року була спрямована на зменшення

адміністративних витрат. Ці кроки можуть бути виправданими, але вони за-

лишаються лише одним із шляхів економії коштів за рахунок більшої ефек-

тивності витрат. Більше того, деякі такі заходи є короткотерміновими і не

мають наслідком довготермінового підвищення ефективності. Уряди та міс-

цеві влади мають провести більш фундаментальне вивчення практики на-

дання послуг та шляхів їх удосконалення через співробітництво з партне-

рами від державного та приватного секторів. Цьому можуть сприяти кіль-

ка інструментів вдосконалення політики, наприклад методи співвідношен-

ня вартості та якості послуг, критерії порівняльного оцінювання підходів до

управління місцевими фінансами («бенчмаркінг»), розроблені в окремих

країнах, а також Радою Європи та Інститутом відкритого суспільства. Ін-

формація з питань бюджету має бути зрозумілою для громадськості та від-

критою для публічного контролю.

Мотивацію до підвищення ефективності можна розвивати за допомо-

гою підходів, що пропонуються розробленою Радою Європи Стратегією ін-

новацій та доброго врядування на місцевому рівні. Органи місцевого само-

16

врядування також мають бути заохочені до отримання Європейської відзна-

ки належного врядування (ELOGE) за досягнення певного рівня якості у на-

данні послуг.

Аудит діяльності Як центральний уряд, так і місцеві влади повинні намагатись створи-

ти достатній штат кваліфікованих фахівців для проведення внутрішнього та

зовнішнього аудиту діяльності органів місцевого самоврядування та уста-

нов, які надають послуги, що фінансуються з місцевих бюджетів, та сприяти

підвищенню громадського інтересу до результатів таких перевірок.

Усунення стимулів для надання дорогих видів послуг Центральний уряд і місцеві влади мають змінити адміністративні та

фінансові умови, що спонукають до надання невиправдано дорогих видів

послуг у сфері охорони здоров’я та соціальних послуг для вразливих катего-

рій населення. Наприклад, норми фінансування мають базуватись на кіль-

кості людей похилого віку, а не на кількості клієнтів, що обслуговуються в

діючих установах інтернатного типу.

Перегляд регуляторних актів та норм, які заважають ефективному на-данню послуг на місцевому рівні

Видаткові повноваження, делеговані місцевим органам влади, не по-

винні регулюватись центральними органами влади (зокрема, секторальни-

ми міністерствами) таким чином, що стримує місцеві ініціативи, спрямо-

вані на більш ефективне надання послуг. Такі регуляторні акти і норми час-

то стосуються найбільш дорогих видів послуг, зокрема в галузі освіти та ме-

дицини, та описують скоріше вимоги щодо обсягу витрат, ніж вимоги до

очікуваного результату від надання послуги. В країнах, які приєднались до

ЄХМС, органами влади мають бути створені гарантії стосовно надмірного і

невиправданого втручання в підходи до надання послуг, що відносяться до

компетенції місцевих органів влади (незалежно від того, чи мова йде про де-

леговані або власні повноваження).

Делегування повноважень установам, що надають послугиЗа такою ж логікою, місцеві органи влади повинні максимально де-

легувати бюджети та їх адміністрування установам, які надають послуги за

рахунок місцевих бюджетів, що підвищить рівень ефективності викорис-

тання ресурсів. При цьому, розподіляючи ресурси між окремими бюджет-

ними установами, місцеві органи влади повинні повною мірою враховувати

зовнішні фактори, що можуть спричинити об’єктивні відмінності у вартос-

ті надання послуг для окремих установ, такі як щільність населення і соці-

альна інфраструктура у відповідних громадах. Аудит та інші форми звітності

установ мають відповідати ступеню делегованих їм повноважень. Одночас-

но мають підтримуватись політичні важелі управління та політична підзвіт-

17

ність місцевої влади.

Територіальна реформа та кооперація Національні та місцеві органи влади також можуть розглянути варі-

анти перегляду територіального устрою, що може зменшити адміністратив-

ні витрати, збільшити економію на масштабах надання послуг, особливо у

надмірно фрагментованих системах організації місцевої влади, і потенційно

відкрити шлях до перегляду системи надання послуг, знижуючи їх вартість

та покращуючи їх якість. Такі реформи можуть врахувати досвід укрупнен-

ня Данії, Латвії, Туреччини, Фінляндії або певних регіонів Великої Британії.

Заощадити кошти та покращити якість послуг також можливо, наслідуючи

приклад Австрії, Франції та Угорщини, через підтримку співпраці між орга-

нами місцевої влади у процесі надання адміністративних послуг.

Покращення адресності соціальної допомоги Уряди можуть переглянути підходи до розподілу соціальної допомоги,

запровадивши елементи перевірки матеріального стану отримувачів, щоб

забезпечити надання допомоги саме тим, хто її найбільше потребує. Націо-

нальні та місцеві органи влади також мають переглянути принципи розподі-

лу допомоги для уникнення ситуацій, коли незабезпечені верстви населення

не можуть її отримати через юридичні або бюрократичні перепони.

Інноваційний перегляд публічних послугВраховуючи нагальні проблеми, викликані фіскальною кризою, та

більш довготерміновий фактор старіння населення в Європі, уряди можуть

переглянути підходи до надання послуг на місцевому рівні, укріплюючи

партнерство між публічним і приватним (як прибутковим, так і неприбутко-

вим) секторами і відкриваючи більш практичні підходи по догляду за людь-

ми похилого віку та/або людьми з фізичними вадами. Цей новий підхід має

стати частиною територіальної реформи або програми міжмуніципального

співробітництва.

Підвищення гнучкості та свободи на місцевому рівні Економічний спад продемонстрував залежність місцевої фіскальної

політики від державної політики. Але не потрібно загострювати цю залеж-

ність шляхом свідомої або інстинктивної централізації влади. Підвищення

ефективності та перегляд послуг, що надаються (див. вище), скоріше будуть

досягнуті через підвищення гнучкості та свободи на місцевому рівні, а не на-

впаки. Важливо щоб уряди створили умови, де можуть процвітати гнучкість

та свобода, включаючи знищення адміністративних та юридичних бар’єрів,

а завдання місцевих органів влади, передбачені законом, будуть співвіднос-

ні з наявними ресурсами.

18

Б. Доповіді про вплив економічної кризи

i) ВПЛИВ ЕКОНОМІЧНОЇ КРИЗИ НА МІСЦЕВЕ ВРЯДУВАННЯ

У ЄВРОПІ: ЯКОЮ Є ПОЛІТИЧНА РЕАКЦІЯ УРЯДІВ

1. Загальний огляд

1.1. ВступНа відміну від банкрутуючих банківських установ і стрімко зростаю-

чих урядових боргів, місцеві бюджети не потрапляли до газетних заголовків.

Але як вони пережили цю рецесію? А головне, як місцеві органи влади у Єв-

ропі дають собі раду з економічною кризою, що досі триває і поширюється?

Що можна зробити (якщо щось можна зробити) для мінімізації шкоди гро-

мадським послугам, які вони надають?

Ці питання європейські міністри, відповідальні за місцеве і регіональ-

не врядування, поставили на своїй 16-й конференції в Утрехті в листопаді

2009 р. Вони обговорили попередню редакцію цього аналізу, підготовлену

групою, створеною Ініціативою реформування місцевого управління і дер-

жавної служби Інституту відкритого суспільства (LGI) і Комітетом Ради Єв-

ропи з питань місцевої і регіональної демократії (CDLR) в рамках їх налаго-

дженої співпраці.

В Утрехтській декларації вивчення впливу фінансової кризи названо

головним пріоритетом у роботі Ради Європи. Вона закликала до продовжен-

ня моніторингу, і у відповіді на наступний опитувальник члени CDLR звер-

нули особливу увагу на порівняння практичної реакції окремих держав і міс-

цевих органів влади.

Цей аналіз підготовлено групою LGI/CDLR на основі остаточних да-

них за 2009 р. і дослідження політичних відповідей, здійсненого спостеріга-

чами в країнах-членах Ради Європи.

1.2. Впливи

1.2.1. КризаОЕСР повідомляє, що ВВП у зоні євро у 2009 р. впав на 4,1%, а безро-

біття сягнуло 10%.

Все почалось із падіння перегрітих ринків житла, спочатку в Сполуче-

них Штатах наприкінці 2007 р., потім у Великій Британії та інших державах-

членах ЄС. Це похитнуло банки, які надто щедро роздавали іпотечні креди-

ти (також спочатку в Сполучених Штатах, але швидко вразило й європей-

ські банки, які теж захопились сумнівними операціями на іпотечному рин-

ку). Для 2008 р. були характерні банкрутства банків і їх порятунок національ-

ними урядами. Ті банки, що не впали, поводились дуже обережно і скорочу-

вали або відмовляли в обіцяній раніше допомозі бізнесу у вигляді оборотних

коштів та інвестиційних позик.

19

Банківська криза безпосередньо вразила місцеві органи влади, зокре-

ма мова йде про наступні чинники:

• втрата дивідендів від банків, що частково належать місцевим орга-

нам влади, такі як «Dexia» і «Austrian Kommunalkredit» (€52,7 млн. у випадку

фламандських громад);

• втрата резервів і знецінення пенсійних фондів (14 голландських му-

ніципалітетів втратили €85 млн., а британські місцеві органи влади – більше

€1 млрд. у збанкрутілих ісландських банках);

• складність отримання чи реструктуризації кредитів для інвестицій

(особливо від активних раніше іноземних позичальників, таких, як сканди-

навські банки у балтійських країнах чи австрійські банки у Центральній і

Східній Європі);

• збільшення витрат на обслуговування боргу, деномінованого у євро,

із здешевленням національної валюти.

• Падіння ринків житла завдало удару по будівельній індустрії в усій

Європі (і зайнятості багатьох трудових мігрантів, які відсилали додому пе-

рекази).

Скорочення комерційних банківських кредитів поширило наслідки

на бізнесову діяльність, призвівши до наступних проблем:

• зростання безробіття (20% в Латвії на початку 2010 р., 19% в Іспанії);

• зменшення промислового виробництва (на 19,4% у Європейському

Союзі за рік станом на квітень 2009 р.; виробництво легкових автомобілів у

Словаччині за той же період впало на 50%);

• падіння зовнішньої торгівлі (боснійський експорт впав на 19% за рік

станом на березень 2009 р., імпорт – на 25%);

• різке падіння надходжень у вигляді переказів до країн-експортерів

робочої сили, які оціночно становлять 30% ВВП в Молдові, 15% у Боснії і

Герцеговині.

Зруйнувавши ринки житла і банки, криза перекинулась на останню

свою жертву – державні бюджети. Дефіцит бюджетів країн-членів ЄС виріс

з 2,3% ВВП у 2008 р. до 6,85% у 2009 р. через втрату податкових надходжень,

витрати на програми «фіскального стимулювання» і порятунку банків. Дефі-

цит перевищив 10% ВВП в чотирьох країнах - Ірландії, Греції, Великій Бри-

танії та Іспанії. Цікаво, що ті ж рейтингові агенції, дискредитовані своєю

нездатністю виявити слабкість банків, піддали сумніву здатність урядів ре-

фінансувати державний борг. Починаючи з Греції, це підштовхнуло уряди у

2010 р. до політики фінансової економії.

Природно, що це поставило місцеві органи влади у бюджетні лещата

між зменшенням надходжень, загрозами для допомоги з державного бюдже-

ту і зростанням витрат на обслуговування боргу та соціальну допомогу по-

страждалим домогосподарствам. Проте, тривалість і сила цього впливу зале-

жать від бази оподаткування, податкових процедур і національної політики.

Ці фактори розглядатимуться у наступних параграфах.

20

1.2.2. Поточні надходження: податки та платежіВплив кризи на поточні надходження місцевого врядування широко

відрізнявся в залежності від кількох умов:

• Глибина падіння.

• Поточні обставини і реакція національного уряду.

• Характер бази місцевих надходжень і її вразливість до економіч-

них змін.

Затримка в часі, пов’язана з системою оподаткування. Так, в Угор-

щині отримання частки податку на доходи фізичних осіб (ПДФО) у 2010 р.

ґрунтується на надходженнях 2008 р. (подібна затримка спостерігається в

Бельгії), у той час як платежі податків з підприємств оцінюють на підставі

обороту у 2009 р., що спричиняє затримку в один рік, принаймні у повноті

падіння для місцевих бюджетів. В Данії і Швеції ПДФО збирають централь-

ні органи влади, які направляють місцевим органам влади суми, зафіксова-

ні ними у своїх бюджетах, узгоджуючи їх з фактичними зборами, протягом

двох наступних років.

Аналіз, проведений у державах-членах ОЕСР, свідчить про те, що по-

передні економічні спади справляли найменший негативний вплив на над-

ходження від податків на нерухомість, помірний вплив на податки з дохо-

дів фізичних осіб і найбільш серйозний вплив на рівень податків і прибутків

підприємств. Ця статистика підтверджує реалістичні очікування і поки що

підтверджується досвідом нинішньої рецесії.

Різке падіння вартості житла могло очікувано вплинути на надхо-

дження від місцевих податків на нерухомість, що є найпоширенішим дже-

релом доходів місцевих бюджетів у Європі. Радикальні зменшення стались у

тих американських містах (20% у Вашингтоні), де податки автоматично ін-

дексуються відповідно до змін ринкової вартості. Але це не так поширено у

більшості європейських країн, оскільки оподаткування нерухомості загалом

ґрунтується на формульних розрахунках, які оновлюються або дуже, або вза-

галі не оновлюють. Це позбавляє податок динаміки у стабільний період, але

надає бажаної стабільності під час економічного спаду.

У Великій Британії надходження від муніципального податку на жит-

лову нерухомість продовжували зростати на €1 млрд. у кожен з останніх чо-

тирьох років. У більшості країн йшлося про збільшення надходжень від по-

датків на майно і землю, в деяких країнах навіть досить різке збільшення

(наприклад, на 25% в Україні у 2009 р., 28% у Росії, 2 3% в Чехії). Ймовірно,

місцеві органи влади, зіштовхнувшись із зменшенням надходжень від більш

прибуткових податків чи від трансфертів, просто звернули більше уваги на

покращення оцінки і збору податку на нерухомість. Муніципалітет Софії,

наприклад, отримав судові накази про заморожування рахунків неплатників

і стягнув €20 млн. боргу у 2009 р.

Проте надходження від податку на нерухомість під час рецесії є враз-

ливими до випадків дефолту і тиску, зокрема з боку підприємців, що вима-

21

гають пільг і знижок. У Франції професійний податок, що розраховувався

на основі орендної вартості виробничих активів, замінили під тиском під-

приємців. Дефолт зменшив у Греції надходження на 19,5% у 2009 р. Сільські

муніципалітети у Польщі надали на 32% більше індивідуальних знижок по

ставках у 2009 р. У Франції і Великій Британії неспроможність платити по-

датки фактично компенсує уряд у вигляді прихованих, але зростаючих суб-

сидій за певними періодами і в регіонах, які зазнають економічного занепа-

ду.

Натомість, місцеві податки на продаж нерухомості впали різко і суттє-

во. Раніше вони становили у Франції понад €8 млрд. на рік, і їхнє падіння за-

вдало особливого удару департаментам у Франції (які зіткнулись також з ви-

сокими витратами на соціальну допомогу). У Болгарії надходження з цього

джерела у 2009 р. впали на понад 30%. В Іспанії надходження 2008 р. були на

40% нижчими, ніж у 2007 р.

Доступ місцевих органів влади до податку на доходи фізичних осіб у Єв-

ропі різниться, так само як і методи його стягнення і розподілу між бюджета-

ми, до яких належить розщеплення надходжень, що збираються національ-

ним урядом, місцеві надбавки до загальнонаціональної ставки податку, за-

кріплення за походженням (за місцем проживання чи за місцем роботи) або

за спеціальною формулою розподілу. Але незалежно від методу, там, де цей

доступ існує, надходження є дуже важливими для місцевих бюджетів (70%

усіх місцевих надходжень в Україні, 50% в Естонії) і динамічними (зростан-

ня на 47% у Словаччині за чотири передкризові роки). ПДФО є також важ-

ливим джерелом для великих місцевих органів влади у скандинавських кра-

їнах, Центральній Європі і Швейцарії.

Зростання безробіття очевидно впливає на надходження ПДФО, а ті,

хто ще мать роботу, можуть отримати менші доходи через скорочення робо-

чого дня, премій чи навіть тарифних ставок (15% для муніципальних служ-

бовців у Латвії, крім вчителів і найменш оплачуваних категорій працівни-

ків). У деяких країнах знижено також ставки податку на прибуток, намагаю-

чись підняти споживання; максимальні ставки у Польщі вже впали з 40% до

32%, неоподатковуваний мінімум доходів підняли в Угорщині. В Україні, де

ПДФО повністю зараховується до місцевих бюджетів, надходження у 2009 р.

різко впали більше як на 20% у реальному обчисленні, значною мірою через

борги по зарплаті.

Місцеві податки на прибутки або оборот компаній є своєрідними, на

них часто нарікають через ризики викривлення конкуренції на світовому

ринку. Вони також є дуже вразливими до економічної рецесії. Місцеві ор-

гани влади в Німеччині повідомляють про значне зменшення «промислово-

го податку» (gewerbesteuer, місцевого податку, базою якого є корпоративний

прибуток), що призвело до вимушеного перевищення лімітів муніципаль-

них кредитних ліній у місцевих банківських установах. Угорський податок

на підприємства, що заднім числом нараховується на оборот, також пока-

22

же наслідки падіння, лише у 2010 р. Чеські муніципалітети відчули падіння

частки податку на прибуток підприємств на 27% у 2009 р., а фінські муніци-

палітети очікують зменшення надходжень їхньої частки цього податку, що

становить 22,3%, на 24% у 2009 р. Польські регіони отримали у 2009 р. дохо-

дів від цього податку менше на 14,3%. У Португалії повідомляють про ско-

рочення муніципальних внесків (надбавка до податку на прибуток підпри-

ємств). Російські регіони зазнали найбільшого падіння надходжень від ППП

у 2009 р. (70%).

Податок на додану вартість частково відраховують місцевим органам

влади у багатьох країнах Південно-Східної Європи як компенсацію за скасу-

вання місцевих податків на продаж, поширених у країнах колишньої Югос-

лавії. Його надходження прямо пов’язані з обсягами і вартістю виробництва

та торгівлі й тому є дуже вразливими до зменшення. Їхні частки становлять

половину муніципальних надходжень у Боснії, а надходження в Республіці

Сербській у 2009 р. зменшились на 17,5%.

Наслідки для находжень від платежів та зборів є менш очевидними,

оскільки вони розподіляються між бюджетами місцевих органів влади і їх

комунальними підприємствами. Широко повідомлялось про скорочення

доходу від дозволів на будівництво та інших будівельних зборів, зокрема у

Великій Британії. Про зменшення платежів за водопостачання, водовідве-

дення, опалення і прибирання сміття повідомляли в Латвії, а в Україні лише

60% домогосподарств фактично сплачують комунальні платежі.

1.2.3. Надходження: міжбюджетні трансфертиЗдійснений ОЕСР аналіз попередніх рецесій свідчить, що міжбюджет-

ні трансферти завжди були найбільш нестабільним джерелом надходжень

місцевих бюджетів. Цей досвід повторюється.

Реакція національних урядів на зменшення муніципальних надход-

жень дуже різнилась. У 2009 р. уряди Албанії, Британії, Данії, Фінляндії,

Норвегії, Польщі, Словаччини та Швеції компенсували місцевим органам

влади зменшення надходжень і збільшення витрат, частково в рамках ці-

леспрямованої антициклічної політики, частково як автоматичний наслі-

док формули вирівнювання. Данські фінансові правила вимагають антици-

клічності загальних субсидій. У Норвегії субсидії зросли на 1,2 млрд. крон.

Український уряд додав 10% податку на прибуток підприємств до фонду ви-

рівнювання. Федеральний бюджет Росії на 2009 р. передбачає збільшення

трансфертів регіональним органам влади на 36%.

Натомість Болгарія скоротила міжбюджетний трансферт на

обов’язкові послуги (освіту, соціальне забезпечення, охорону здоров’я

тощо) на 10% у 2009 р. Також у 2009 р. Сербія скоротила трансферти на 15

млрд. динарів (що дорівнює 8,5% усіх надходжень), Естонія зменшила свій

Фонд вирівнювання на 20%, субсидії на дошкільну освіту і утримання до-

ріг були скасовані в Латвії. Ірландський уряд скоротив загальні трансферти

23

на 9,6%. Незважаючи на збільшення федерального фінансування, ряд росій-

ських регіонів зменшили трансферти вирівнювання своїм муніципалітетам

через падіння власних надходжень ППП. У ряді країн, наприклад у Сербії,

таких скорочень вимагають угоди про резервування з Міжнародним валют-

ним фондом (МВФ).

1.2.4. Поточні видаткиВже згадувалось про збільшення вартості обслуговування боргу, част-

ково через банкрутства банків, частково через зростання банківських кре-

дитних ставок і частково через девальвацію національної валюти до євро, в

якому деноміновано багато муніципальних позик. Вартість обслуговування

муніципального боргу в Сербії, наприклад, зросла на 26% у 2009 р. Особли-

во важкий тягар лягає на ті місцеві органи влади, які мали великі борги ще

до кризи.

Вплив збільшення соціальних видатків на муніципальні бюджети

дуже різниться, частково через відмінності у глибині кризи між країнами та

регіонами, але також через великі розбіжності в обсязі видаткової відпові-

дальності муніципалітетів за соціальну допомогу. Ще однією змінною є три-

валість страхових виплат у зв’язку з безробіттям після звільнення, що тягне

відкладання прав на соціальну допомогу.

Відповідальність за такі основні виплати, як допомога у зв’язку з без-

робіттям, пенсії за віком і допомога у зв’язку з непрацездатністю, зазвичай

покладається на національний уряд або його страхові агенції. Проте, залеж-

но від системи країни, місцеві органи влади можуть нести деякі додаткові

витрати, а саме:

• допомога на оплату житла і комунальних послуг (через зменшення

доходів домогосподарств або уповільнення відшкодувань з боку централь-

ного уряду);

• захисні неоподатковані виплати безробітним та іншим особам, що

мають право на мінімальний гарантований дохід;

• термінова допомога сім’ям до видачі державної допомоги.

Місцеві органи влади можуть також відповідати за виплату держав-

ної соціальної допомоги, призначеної на центральному рівні, з її подальшим

відшкодуванням із центрального бюджету.

Витрати данських муніципалітетів на соціальну допомогу та ініціати-

ви зайнятості зросли на 8%. Хорватія і Росія також повідомляють про зрос-

тання витрат на соціальну допомогу, тоді як британські та італійські місцеві

органи влади зіштовхнулись із зростанням вимог допомоги на оплату житла

та з безпритульністю. Оскільки зазвичай існує затримка між рецесією і зрос-

танням безробіття (і між економічним підйомом та відновленням зайнятос-

ті), цей тягар у 2010 р. може збільшитись; угорські муніципалітети наразі ви-

мушені збільшувати витрати на соціальну допомогу на 22% у 2010 р., після

збільшення на 14% у 2009 р. Певну роль у затримці грає короткострокове по-

24

криття страхування від безробіття.

1.2.5. Капітальні бюджетиНа капітальні витрати місцевих органів влади загалом припадала ви-

сока частка загальних державних інвестицій – 55,6% у ЄС у 2008 р. Але дже-

рела їх регулярного фінансування значно зменшились внаслідок кризи:

• нинішні бюджетні обмеження скоротили чи взагалі ліквідували про-

фіцит;

• здатність чи бажання банків надавати кредити чи купувати облігації

суттєво зменшились (хоча центральноєвропейські банки демонструють здат-

ність забезпечувати короткострокове попереднє фінансування в країнах ЄС);

• брак кредитів також зменшив інтереси приватних підприємств до

державно-приватних товариств (у Словаччині їх число у 2008 р. зменшилось;

у Польщі проектів не було, хоча юридична база для цього була запровадже-

на у 2005 р.);

• потенційна вартість і ринок активів також впали.

Незважаючи на це, уряди активно й рішуче реагують на цей аспект па-

діння. Прискорення капітальних інвестицій добре вписується в антицикліч-

ну політику, підтримуючи зайнятість, особливо у постраждалій будівельної

індустрії, і загалом стимулюючи споживання.

Як наслідок, уряди широко виділяли місцевим органам влади додат-

кові кошти на капітальні проекти:

• Австрія має Пакет муніципальної інфраструктури у 3 млрд., що фі-

нансується за рахунок позик, але федеральний уряд і уряди земель покрива-

ють 75% вартості обслуговування боргу;

• Франція ввела спеціальне прискорення на відшкодування ПДВ на

будівельні проекти місцевих органів влади;

• Німецький федеральний бюджет виділив 10 млрд. на державні і му-

ніципальні інвестиції (25% спільно фінансується одержувачами);

• Греція створила фонд місцевих інвестицій у 2,3 млрд., що спільно

фінансується урядом, Європейським Союзом і місцевими органами влади.

• Норвегія витратила 4 млрд. крон на малі місцеві інвестиції у 2009 р.;

подібні фонди створені у Португалії, Іспанії ( 8 млрд.), Швеції і Укра-

їні (371 проект з ремонту шкіл, лікарень, спортивних майданчиків тощо на

суму 20 млрд. гривень).

Ці фонди часто мають дві риси. Вони призначені для фінансування

«підготовлених» проектів, тобто готових до негайного виконання. По-друге,

вони часто мають сильну екологічну складову, наприклад, енергозберігаю-

ча перебудова громадських будівель (і подекуди соціального житла), заміна

ламп вуличного освітлення (Нідерланди) чи ізоляція будинків (Велика Бри-

танія). В Іспанії умовою доступу до Державного фонду місцевих інвестицій

у 2010 р. є дослідницький, розробницький та інноваційний зміст проектів,

пов’язаний із сталим розвитком.

Ці заходи національних урядів поєднуються з прискоренням розподі-

25

лу структурних фондів Європейського Союзу у нових державах-учасницях.

На щастя, значне збільшення асигнувань їм з бюджету 2007-13 рр. відбу-

лось ще до початку кризи. Це також передбачало певне пом’якшення влас-

них правил звітності й закупівель ЄС. Цьому сприяли і національні заходи у

таких країнах, як Болгарія, Естонія і Угорщина, з забезпечення проміжно-

го фінансування муніципалітетів, що зіштовхнулися з високою вартістю по-

переднього фінансування і витратами, що не відшкодовуються. В Угорщи-

ні понад 80% асигнувань із структурного фонду, виділених з бюджету ЄС

2007-2013 рр., уже забезпечено будівельними контрактами.

У деяких аспектах різке зменшення тиску банківських пропозицій

позик є плюсом. Потік банківських кредитів місцевим органам влади у

більшості країн зараз добре регулюється відповідними коефіцієнтами боргу

чи обслуговування боргу і юридичними процедурами, що регламентують

муніципальний дефолт. Значна частина прискореного потоку інвестиційного

фінансування ЄС зараз забезпечена короткотерміновим банківським

фінансуванням пайових внесків, попереднім фінансуванням і витратами,

що не відшкодовуються.

1.2.6. Загальний впливНаслідки кризи для місцевих бюджетів в окремих країнах і органах

влади в межах країн буди дуже специфічними. Падіння надходжень і прави-

ла, що вимагають збалансованих бюджетів, роблять практично повсюдним

скорочення, але не його масштаб і тривалість.

З поправкою на інфляцію, наші дані за 2009 р. показують абсолютне

падіння надходжень місцевого врядування (порівняно з 2008 р.) у 16 країнах.

Це падіння було найглибшим (понад 10% у реальному обчисленні) у Рес-

публіці Сербській, Латвії, Сербії, Росії, Україні та Ісландії. Менше падін-

ня, знов-таки у реальному обчисленні, спостерігалось у Вірменії, Болгарії,

Хорватії, Чехії, Естонії, Німеччині, Угорщині, Литві, Португалії і Румунії. В

інших країнах надходження просто зростають набагато повільніше, ніж це

було раніше.

Ця ситуація видається не такою катастрофічною, як можна було очі-

кувати, і в усіх країнах, крім трьох, кращою за стан національних бюджетів.

Він також пом’якшується, коли власні надходження різко падають, але на-

ціональний уряд бажає і може підтримувати рівень соціальних витрат через

субсидії або сприяти збільшенню запозичень в рамках антициклічної полі-

тики, що є типовим для Західної Європи.

У балтійських країнах рецесія поширювалась з початку 2008 р., і її

вплив на місцеві бюджети вже був тяжким. В інших країнах криза сталась

так само несподівано, але пізніше у деяких країнах було зафіксовано змен-

шення надходжень у першому кварталі чи півріччі 2009 р., попри зростання

протягом усього 2008 р.

26

1.3. Реагування

1.3.1. Необхідність політичних відповідейКожна система місцевого врядування у Європі відчула певне фінан-

сове падіння, у деяких випадках лише як уповільнення темпів росту, в ін-

ших – як реальне скорочення. Воно стало справжнім шоком після періоду

стабільного зростання.

Глибина падіння суттєво різниться, а його тривалість невідома. Дані

за першу половину 2010 р. свідчать про повільне відновлення ВВП; ОЕСР

очікує зростання на 1,2% цього року у зоні євро (проти впевнених 4,6% у сві-

ті) при безробітті у 8,5%. Викуп ЄС/МВФ державного боргу Греції і широке

вжиття заходів фінансової економії поки що відвернули колапс ринків об-

лігацій італійського, португальського та іспанського державних боргів, що

було прогнозовано під час кризи у Греції. Економічна ситуація у Європі є

кращою, ніж це здавалось наприкінці 2009 р., але є ще досить хиткою, тому

не можна виключити імовірності другої хвилі рецесії, ускладненої урядовою

політикою затягування пасків.

Як ми побачили, деякі місцеві надходження відчують наслідки ниніш-

ньої ситуації лише за рік-два. Інфляція у травні 2009 р. впала до нуля, вар-

тість будівництва теж загалом впала, але зараз інфляція повернулась до по-

значки 1,5%, і нестабільні останнім часом ціни на нафту можуть понови-

тись, разом із їх впливом на місцеві видатки. Залишається невідомим, як

швидко і якою мірою фінанси місцевих органів влади зможуть скористатись

результатами пожвавлення.

Крім того, згадки в ОЕСР про тиск на місцеве врядування саме після, а не

під час попередніх рецесій спонукають до більш тверезих висновків. Саме під час

економічного пожвавлення уряди намагаються скоротити роздуті борги, змен-

шуючи трансферти і заохочуючи збільшення податків. У 2010 р. самміт G20, не-

зважаючи на заклики Сполучених Штатів, не зміг погодитись підтримати політи-

ку фінансового стимулювання, а як довго ринки дозволять урядам мати дефіцит

видатків, що виріс у країнах G20 з 1,1% ВВП у 2007 до 8,1% у 2009 р., ще потрібно

побачити. МВФ вважає, що усім європейським урядам, крім Норвегії, зрештою

доведеться підтягнути бюджети для сплати відсотків на накопичений борг. Міс-

цевим органам влади не варто сподіватись, що наслідки кризи оминуть їх.

На додаток до цього тиску на місцеві бюджети, більшість європей-

ських країн стикається з довгостроковими наслідками демографічних змін,

що змушує місцеве врядування дбати про все більшу кількість людей похи-

лого віку. Населення розвинених країн у віці старше 60 років має зрости з

нинішніх 22,5% до 35% у 2050 р. МВФ вважає, що ефект збільшення пенсій,

витрат на охорону здоров’я і соціальне забезпечення для державних бюдже-

тів буде приблизно вдев’ятеро більшим за вартість обслуговування додатко-

вого боргу, накопиченого під час нинішньої фінансової кризи. Напевно, до

цього переліку слід додати серйозні заходи для уповільнення темпів глобаль-

ного потепління.

27

Економічні й соціальні негаразди можуть також підсилити загрози

громадському порядку через їхні негативні наслідки для державних бюдже-

тів на усіх рівнях влади. Водночас пожвавлення вимагатиме місцевих інвес-

тицій в інфраструктуру, навчання і покращення екології, критичних для від-

новлення місцевої зайнятості та економічної активності.

Тому національним і місцевим органам влади не слід розглядати ни-

нішні складнощі місцевого врядування як суто тимчасове явище, сподіваю-

чись на швидке поновлення попереднього зростання. Слід планувати довго-

строкові заходи подолання фінансового тиску й краще використовувати на-

явні ресурси. Деякі варіанти окреслено у цьому розділі. Їх вибір залежить від

специфіки кожної окремої країни.

1.3.2. Реформування міжбюджетних відносинКонцептуально, єдиним способом зменшити тиск на місцеві бюджети є

зміна структури фінансових відносин між органами влади таким чином, щоб:

• зменшити повноваження органів місцевого самоврядування;

• збільшити їх надходження.

Чи є можливою і чи бажаною така реформа?

Як вже згадувалось, деякі європейські уряди компенсували місцевим

органам влади падіння надходжень та (або) збільшення витрат, але це не пе-

редбачало якоїсь глибокої реформи, а лише застосування існуючих систем

вирівнювання. Змістовна реформа сталась лише в Україні, де 10% податку

на прибуток підприємств (невеликий ресурс за нинішніх обставин) було до-

дано у фонд вирівнювання, а його дію поширено на нижчий рівень місце-

вого врядування і оплату житла та комунальних послуг, що скоріше за все

означає перерозподіл ресурсів місцевих бюджетів, ніж їх збільшення. Незна-

чне коригування розподілу часток ПДФО мало місце у Хорватії, разом з ого-

лошеним наміром підвищити ставки податку на нерухомість.

Але яким би поганим не був вплив кризи на місцеві бюджети, його на-

слідки для національних фінансів є гіршими. Доповіді по окремих країнах

свідчать про те, що національні бюджети скорочуються більше, ніж місце-

ві, в усіх країнах крім трьох (Німеччина, Угорщина і Естонія), де подвоєння

фінансування ЄС і продаж нерухомості лише частково компенсували змен-

шення національних податків. Національні уряди більшою мірою залежать

від більш вразливих надходжень податку на прибуток підприємств, митних

зборів, ПДВ тощо й мають виплачувати допомогу по безробіттю та утриму-

вати фонди фінансового стимулювання. У них взагалі невдячна роль – по-

легшувати тягар витрат місцевих органів влади або переказувати їм надхо-

дження. Більшість із них намагаються залучити позичкові кошти з метою їх

подальшої виплати.

Спостерігачі повідомили лише про один випадок зменшення повно-

важень: румунський уряд взяв на себе усі витрати гарантій мінімальних до-

ходів, які раніше фінансувались спільно з муніципалітетами. Це є раціо-

28

нальним рішенням, оскільки великі диспропорції у базах місцевих надхо-

джень переносились у базове соціальне забезпечення, що є дуже небажа-

ним. У кожному разі їх покривають трансферти місцевим органам влади на

заклади охорони здоров’я та систему громадського транспорту. Проте зага-

лом, зменшення повноважень місцевого врядування не є виходом із фінан-

сової кризи.

Таким чином, значні зміни у фінансових відносинах між органами

влади є малоймовірними. Але залишається два питання. Перше стосується

передачі частки таких нестабільних податків, як ПДВ і податок на прибуток

підприємств, місцевим органам влади у відносно небагатьох країнах, де це

практикується. Видається логічним, що рівні врядування з високою часткою

фіксованих, постійних зобов’язань, таких як зарплати службовцям і надання

послуг, не повинні суттєво залежати від нестабільних надходжень. З іншо-

го боку, є думка, що місцеві громадські послуги мають отримувати справед-

ливу частку зростання державних доходів і так само ділити наслідки їх змен-

шення. Питання залишається відкритим, а відповідь залежить як від глиби-

ни кризи, так і від того, які послуги надають місцеві органи влади. Питанням

захисту освіти й охорони здоров’я зазвичай надають більшої пріоритетності,

ніж утриманню певної інфраструктури.

Найбільш вигідним джерелом місцевих доходів у Європі є розщеплена

частка або місцева надбавка до ставки податку на доходи фізичних осіб. Це

єдина податкова база, яка технічно може бути змінена рішеннями місцевих

органів влади, що здатна покрити велику частку витрат на основні послуги

у сфері освіти і соціального забезпечення. Право визначати її застосування

на місцях в останні роки поширилось зі Швейцарії та скандинавських кра-

їн на муніципалітети Іспанії, Італії та Хорватії. Для розвитку фінансової ав-

тономії таке розширення має тривати, але при наявності належної системи

вирівнювання відмінностей у податковій базі та певних обмежень на став-

ки податків .

Нерухомість є найбільш поширеною базою автономного місцевого

оподаткування (тобто такого, ставки якого визначаються самими органами

місцевого самоврядування), але в цілому забезпечує відносно низький від-

соток місцевих надходжень. Радикальні зміни у методах оцінки малоймовір-

ні, але політичний спротив його поширенню можна подолати шляхом збіль-

шення уваги до зв’язку між податковими розрахунками і доходами домогос-

подарств. Досвід країн Східної Європи свідчить, що регулярне підвищення

податкової ставки відповідно до або трохи випереджаючого загального рівня

інфляції є необхідною умовою підтримання важливості цього податку.

Цікавий висновок із нашого аналізу полягає в тому, що найбільш

вразливими є ті бази надходжень, які занадто покладаються на єдине дже-

рело, будь то (власні надходження чи міжбюджетні трансферти). Найбільш

гнучкими є бази (наприклад, польська), що поєднують різні джерела надхо-

джень з раціональними формулами розподілу.

29

Друге питання стосується права встановлювати ставки місцевих по-

датків і зборів, яке передбачене Європейською Хартією місцевого самовря-

дування, але є воно все ще є дуже обмеженим у ряді країн Східної і Південно-

Східної Європи

Збільшення податків і зборів може зменшити бюджетне навантажен-

ня підвищити ефективність комунальних послуг, але (на відміну від анти-

циклічних субсидій) може обмежити споживання і поглибити рецесію. Це є

дилемою, з якою місцеві органи влади вже стикаються. Різні польські муні-

ципалітети застосовують протилежні підходи, збільшуючи або зменшуючи

ставки податку на нерухомість. Данські муніципалітети, намагаючись збіль-

шити надбавки до ПДФО, вступають у конфлікт з національним урядом. Ір-

ландський уряд переконав місцеві органи влади обмежити річне збільшен-

ня ставки податку на нерухомість до 1,15%. Новий британський уряд замо-

розив ставки муніципальних податків на два роки. З іншого боку, французь-

кі департаменти і комуни у 2009 р. збільшили податки в середньому на 5–6%

без національних обмежень.

Як би не хотілось обмежень у короткій перспективі, довший період від-

новлення, ймовірно, вимагатиме збільшення місцевих податків і зборів, що

потребує дотримання Хартії щодо місцевої автономії. Проте, є два зауважен-

ня на користь певних обмежень. Для деяких видів оподаткування – особли-

во ПДФО – високі ставки податку можуть справляти довгостроковий ефект

на пропозицію робочої сили. Друге зауваження полягає в тому, що ряд наці-

ональних законів і стратегій накладають обмеження, щоб місцеве оподатку-

вання не допускало несправедливої дискримінації між домогосподарствами

і компаніями як платниками. Це є виправданим, й не лише тому, що віднов-

ленню бізнесу не слід заважати, але також тому, що головним мотивом фінан-

сової автономії є забезпечення підзвітності виборцям, й домогосподарства,

таким чином, мають поділяти наслідки місцевої фіскальної політики. Підви-

щення ставок комунальних платежів також має супроводжуватись належною

системою житлових субсидій для домогосподарств з найменшими доходами.

Виходячи з цього, Ради Європи та Ініціатива реформування місцево-

го управління і державної служби Інституту відкритого суспільства розроби-

ли ряд орієнтирів для оцінки міжбюджетних відносин і якості фінансового

управління місцевих органів влади. У той час як орієнтири, що стосуються

управління місцевими фінансами, відповідають вимогам і вже успішно за-

стосовуються, орієнтири, що мають допомогти центральним урядам оціни-

ти їхню політику щодо місцевих фінансів, ще мають привернути увагу цен-

тральних урядів. Ці орієнтири могли би, проте, бути дуже корисними для

урядів, що намагаються зрозуміти свої слабкі та сильні сторони і реформува-

ти міжбюджетні відносини у відповідь на кризу.

1.3.3. Покращення підзвітності та ефективностіНайкраще використання більш обмежених ресурсів, ймовірно, буде

30

постійним завданням органів місцевого самоврядування. Підвищення ефек-

тивності та результативності витрат місцевого врядування має багато проя-

вів, що докладніше розглядається у главі III. Вони переважно мають на меті

підвищення відповідальності як обраних, так і призначених посадовців за

використання державних коштів.

Контроль видатківЗвіти спостерігачів в країнах докладно повідомляють про численні

спроби окремих місцевих органів влади зменшити витрати. Вони стосують-

ся переважно адміністративно-управлінських витрат і включають скорочен-

ня кількості премій, офіційних заходів, обмеження закупівель машин, ме-

блів і заповнення вакансій. У випадку Румунії деякі з них передбачені захо-

дами з підвищення ефективності, узгодженими з Європейським Союзом як

умова підтримки національного бюджету. В Латвії на муніципальних пра-

цівників поширено загальнонаціональне 15% скорочення оплати праці дер-

жавних службовців, а в Угорщині муніципальний персонал втратив 13-ту

зарплату. В Сербії на муніципальному транспорті встановлено системи GPS

з тим, щоб водії і муніципалітети знали, де вони знаходяться.

Ці заходи економії можуть бути виправдані, але вони є тимчасовими або

одноразовими й суттєво не впливають на ефективність у довгостроковому пла-

ні. Це вимагає більш ґрунтовного дослідження практичних методик надання

послуг, підходів на основі «ефективності витрат» і систем аудиту функціонуван-

ня, розроблених за останні роки в системі державного управління. У главі III

описані три такі спроби, які заслуговують більш широкого застосування:

• оцінка «ефективності витрат» окремих органів влади й послуг, які на

добровільній основі здійснює Данська асоціація місцевого врядування (та-

кий самий приклад ми спостерігаємо й у Великій Британії);

• порівняльний аналіз окремих адміністративних послуг, здійсне-

ний у Болгарії Інститутом відкритого суспільства у співпраці з Ресурсним

центром децентралізації і муніципального розвитку та Клубом «Економіка

2000»;

• стандарти функціонування, оцінені Клубом порівняльного аналі-

зу керівників угорських водопостачальних компаній за консультативної до-

помоги Регіонального центру досліджень енергетичної політики Будапешт-

ського Університету «Corvinus» на основі порівняння ряду технічних та

управлінських питань.

Порівняльний аналіз є одним з інструментів, що має допомогти гро-

мадськості контролювати ефективність витрачання публічних коштів. Ін-

шим інструментом є Хартія громадян, що зазвичай містить обіцянку грома-

дянам надавати послуги на певному рівні і набір процедур, за допомогою

яких вони можуть перевірити її виконання.

Рада Європи допомагає розвинути можливості контролю ефективнос-

ті в ряді країн – Болгарії, Росії, Сербії. Фінансова криза робить ці питання

31

ще більш актуальними.

Менш формальний підхід до стримування надмірних витрат запрова-

джено у ряді місцевих органів влади у Греції та Великій Британії, які опри-

люднюють деталі усіх статей витрат понад фіксований ліміт (типовий при-

клад, витрати на Віндзор) в Інтернеті для уваги прискіпливих ЗМІ.

Аудит функціонуванняУ 2006 р. Ініціатива реформування місцевого управління і державної

служби вивчала питання аудиту органів місцевого самоврядування у 12 кра-

їнах Південно-Східної Європи. Вона дійшла висновку, що більшість країн

має належну законодавчу базу, значною мірою запроваджену нещодавно за

допомоги ЄС, але існують наступні проблеми:

• бракує кваліфікованих аудиторів у державному секторі, тому зо-

внішній аудит фактично проводиться нечасто. Зрозуміло, що ситуація була

гіршою в країнах з великою кількість маленьких органів влади. (Лише 84 з

7455 остаточних звітів румунських органів місцевого врядування пройшли

аудит);

• аудит, як і раніше, переважно стосувався законності та дотримання

встановлених процедур; функціональність та ефективність хоч і входили у

його компетенцію, але досліджувались рідко. Навчання аудиту в цих аспек-

тах часто було недостатнім;

• громадський інтерес до аудиторських висновків загалом є низьким,

не сприяє його підвищенню і звична неясність та обережність опублікова-

них звітів.

Рада Європи допомагає створити можливості для розвитку аудиту у

ряді країн, зокрема, Болгарії, Росії і Сербії.

Європейська стратегія інновацій та доброго врядування на місцево-

му рівні, розроблена Радою Європи, включає серед заходів її реалізації вру-

чення окремим муніципалітетам, які досягли високого рівня в управлінні та

наданні послуг, Європейської відзнаки доброго врядування. Ґрунтуючись,

зокрема, на орієнтирах і критеріях, спеціально адаптованих до потреб міс-

цевих органів влади, відзнака, якщо вона виявиться успішною, може дуже

ефективно сприяти покращенню діяльності органів місцевого самовряду-

вання.

Усування стимулів для надання дорогих послугКриза сприяла закриттю установ, що працювали не на повну потуж-

ність. Про такі заходи повідомляють Болгарія, Угорщина, Молдова, Румунія

й Велика Британія (наприклад, маленькі сільські школи). Але адміністра-

тивні і фінансові правила часто заохочують місцеві органи влади надавати

послуги невиправдано дорого.

Наприклад, у таких країнах, як Угорщина і Україна, відповідальність

за догляд у будинках для людей похилого віку та інвалідів і стаціонарне ліку-

вання покладається на вищі рівні місцевого врядування, тоді як муніципа-

32

літети забезпечують допомогу на дому і первинну допомогу. Фінансування

послуг цілком може ґрунтуватись на кількості госпіталізованих і пролікова-

них. Ці правила можуть заохочувати поміщати клієнтів в інтернати та лікар-

ні, навіть коли це є невиправданим і не є найкращим рішенням з точки зору

їх потреб. У більшості випадків це є більш дорогим варіантом.

Не бракує й інших прикладів надмірних витрат у соціальній сфері.

Так, школи, в яких скорочується кількість учнів, часто зберігають попере-

дню кількість викладачів.

Перегляд незабезпечених нормМісцеві органи влади, які хотіли б зменшити витрати, часто обмеже-

ні національними правилами. Особливо це стосується країн, які розрізня-

ють «власні» та «делеговані» повноваження органів місцевого самоврядуван-

ня і відносять більш дорогі послуги (освіта, соціальне забезпечення і охоро-

на здоров’я) до другої категорії.

Делеговані повноваження часто регламентуються детальними стандар-

тами надання послуг, і керівництво місцевих органів влади підлягає суворому

нагляду галузевих міністерств. Ці норми, зазвичай, регламентують затрати, а

не результат. Українські місцеві органи влади не можуть закрити школи, соці-

альні чи культурні установи, що працюють далеко не на повну силу, без дозво-

лу національних міністерств, у чому їм часто відмовляють. Такі установи ціл-

ком можуть втратити свою клієнтуру через зміни структурі населення.

Проблему зазвичай ускладнює той факт, що відповідні галузеві мініс-

терства не стикаються з наслідками неекономного надання послуг, оскіль-

ки фінансуванням делегованих повноважень зазвичай керує виключно Мі-

ністерство фінансів. Кілька національних доповідачів пояснюють, що не-

здатність забезпечити нереалістичні стандарти обслуговування є досить по-

ширеним явищем. Країни, що приєднались до ЄХМС, повинні забезпечи-

ти невтручання національних міністерств в управління послугами, переда-

ними органам місцевого самоврядування, незалежно від того, чи є вони де-

легованими чи ні.

Делегування інституційного керівництваЦей самий принцип застосовується до відносин між місцевими орга-

нами влади і їхніми філіями та установами.

Коли необхідно скоротити видаткову частину бюджетів, місцеві ке-

рівники зазвичай краще знають, де є марні витрати. Лише директор школи

дбатиме, щоб наприкінці дня було вимкнено освітлення, й лише в тому разі,

якщо економія йде до шкільного бюджету.

Делегування управління бюджетами установам сфери обслуговуван-

ня є ще одним поширеним сьогодні аспектом нового державного управлін-

ня. Наприклад, сьогодні широко практикують фінансування шкіл з розра-

хунку на одного учня.

Ці рішення, які є доцільними в період рецесії, потребують продумано-

33

го запровадження. В бюджетних асигнуваннях необхідно повністю врахову-

вати зміни у вартості, викликані зовнішніми причинами. Наприклад, щіль-

ність населення і соціальна ситуація серйозно впливають на видатки на за-

клади освіти. Аудит та інші форми звітності повинні відповідати ступеню де-

легування фінансових повноважень.

Територіальна реорганізаціяСередній розмір місцевих органів влади в різних країнах дуже різнить-

ся; середнє населення муніципалітету варіює від 1640 у Чехії і 1720 у Франції

до 56570 у Литві і 139480 у Великій Британії. Укрупнення, що широко прак-

тикувалось у 1960-ті і 1970-ті рр., знову стало актуальним питанням в бага-

тьох країнах.

Данія об’єднала 271 муніципалітет у 98. Грузія замінила 985 муніципа-

літетів, переважно сільських, 64 районами, раніше те ж саме зробили у Литві.

Греція, Ісландія і Латвія також значно скоротили кількість муніципалітетів.

Більші муніципалітети мають витрачати меншу частку своїх ресурсів

на адміністративно-управлінські витрати і досягати більшої економії за ра-

хунок масштабу. Але хоча укрупнення може допомогти місцевим органам

влади надавати розширити перелік послуг чи підвищити їх якість, не існує

підтвердження того, що воно в цілому заощаджує кошти. Крім одноразових

витрат на реорганізацію, об’єднані органи влади мають тенденцію перейма-

ти найдорожчі звички своїх попередників. Неспроможність емпіричних до-

сліджень довести економію від укрупнення можна пояснити тим, що більш

очевидна економія за рахунок масштабу вже реалізована завдяки міжмуні-

ципальному співробітництву.

Може бути більш легко досягти економії, розвиваючи співпрацю між

муніципалітетами. В Угорщині кількість муніципальних звалищ зменши-

лась на 90% завдяки створенню спільних комунальних підприємств, здатних

максимально використовувати сучасні технології і структурні фонди ЄС, а

субрегіональні асоціації спільно використовують спеціальні ресурси і облад-

нання, потрібне для таких операцій як збирання податків і будівельний на-

гляд. У Франції юридичні і фінансові стимули призвели до значного збіль-

шення кількості міських агломерацій, що займаються інтегрованим плану-

ванням і спільним наданням послуг.

Навіть у Великій Британії, де місцеві органи влади мають винятково

велику кількість населення, криза сприяла їх об’єднанню з питань надання

послуг. Адміністративний округ Вестмінстер об’єднався з сусідніми района-

ми Кенсингтон і Челсі для спільного надання послуг у галузі освіти. Місцеві

органи у Північній Ірландії створили «коаліції» для управління закупівлями,

інформаційними технологіями і будівельним наглядом.

Краща адресність соціальних пільгСоціальні пільги часто розподіляють незалежно від фінансового ста-

ну. Всі британські пенсіонери автоматично отримують зимову допомогу на

34

пальне у розмірі €200 без заявки. У Литві 64% витрат на соціальну допомо-

гу припадає на загальні пільги, насамперед допомогу на дітей. У країнах ко-

лишнього Радянського Союзу численні виплати чи безкоштовні послуги на-

даються різним категоріям «ветеранів» (війни, праці тощо).

Матері з малолітніми дітьми і пенсіонери зазвичай є головними одер-

жувачами. Пенсіонерів може єднати не бідність (ті, в кого захищені від ін-

фляції пенсії, оплачена іпотека і дорослі діти, можуть мати чималий дохід), а

наявність часу для голосування і скарг.

Уряди противляться перевірці щодо підтвердження отримання пільг.

Але якщо грошей не вистачає, її запровадження може бути справді ціною на-

дання допомоги тим, хто справді бідує. Світовий банк оцінює частку найбід-

ніших домогосподарств, що отримують грошову допомогу, від 25% у Поль-

щі до 95% в Угорщині. Дослідження, профінансоване Ініціативою реформу-

вання місцевого управління і державної служби у Вірменії, Колишній Югос-

лавській Республіці Македонія і Молдові, показало, що багато дуже бідних

домогосподарств позбавлені виплат через бюрократичні бар’єри, такі як

складність для людини отримати довідку про проживання або дістати до-

відку з попереднього місця роботи, коли вже немає ні підприємства, ні його

власника. У російському звіті йдеться про потребу стояти в черзі за стосом

документів як перешкоду для отримання допомоги на оплату житла.

Криза починає заохочувати намагання зробити пільги більш адресни-

ми. У деяких румунських містах, включно з Бухарестом, відмовились від суб-

сидії опалювальним компаніям, замінивши їх випробуваними субсидіями

індивідуальним споживачам. Кишинів почав перевірку на доцільність суб-

сидій на громадський транспорт.

Межі державного секторуГлибина кризи у деяких країнах обумовила увагу до підвищення під-

звітності та ефективності місцевих бюджетів.

Проте, ця реакція, не суперечить змісту того, що намагаються зробити

місцеві органи влади, а лише методам і шляхам фінансування певних заходів.

Проте, така суперечність виникне, якщо криза поглибиться або три-

ватиме довше, ніж зараз передбачають. Прогнози ґрунтуються на досвіді по-

переднього відновлення після рецесії, а не на точних фактах. Враховуючи

накопичення державного боргу, довгострокові демографічні тенденції і не-

обхідність реагування на глобальне потепління, повернення до попередніх

рівнів громадських послуг не слід вважати само собою зрозумілим.

Багато з того, що національні та місцеві органи влади зараз надають

своїм громадянам, до другої світової війни було обов’язком громад і родин.

Важко уявити повернення у минуле; відмова від масової грамотності і випад-

ки, коли старі люди замерзають на смерть взимку, не видаються прийнят-

ним варіантом.

Але питання можна ефективно вирішувати. Перевірка потреб вже

35

згадувалась. Інший варіант – це більш широка участь громадянського сус-

пільства у соціальній роботі. Партнерство між місцевими органами влади і

неурядовими організаціями є поширеним у Європі, чому сприяє зростаю-

ча кількість фізично здорових і потенційно активних пенсіонерів. Але ще є

країни, де на НУО дивляться як на загрозу, а не союзника, і де «добровіль-

ність» асоціюється із згадками про тоталітарне минуле.

Такі думки є неприпустимими. Дійсно, вони часто асоціюються з сус-

пільствами, де сімейна підтримка залишається більш надійною опорою для

старих, немічних і безробітних, ніж у Західній Європі. Але у старіючому ур-

банізованому суспільстві сімейна підтримка вже не може сприйматись як

достатній крок. Добровільну допомогу можна субсидіювати і підтримувати,

наприклад, пільгами на бензин для водіїв-добровольців. Державне фінансу-

вання громадських послуг не означає «все або нічого».

Криза похитнула як громадські очікування, що держава має забезпе-

чити все, так і претензії політиків, ніби вони можуть все зробити. Сучасні

технології пропонують усе більш інтерактивні процеси. Можливо, такою є

модель посткризового місцевого врядування.

Нарешті, ми повертаємось до розподілу обов’язків всередині держав-

ного сектору. Падіння продемонструвало залежність місцевих фінансів від

змін у національній політиці. Але це не повинно стати причиною надмірної

централізації влади. Наведені вище відповіді спонукають до більшої гнуч-

кості і самостійності. Поле застосування принципів і положень Європей-

ської хартії місцевого самоврядування залишається незмінним.

36

ii) ВПЛИВ ЕКОНОМІЧНОГО СПАДУ НА МІСЦЕВЕ

САМОВРЯДУВАННЯ У ЄВРОПІ: ЩО ВІДБУВАЄТЬСЯ І ЩО

МОЖНА ЗРОБИТИ?

1. Загальний огляд (Див. вступ до глави II)

2. Порівняльний аналіз європейських місцевих бюджетів під час кризи. Сьогодні ще дуже рано зарано остаточно судити про вплив світової еконо-

мічної кризи на місцеві бюджети в європейських країнах. По-перше, події

ще розвиваються, і уряди планують чимало корекцій на поточний рік, тоді

як дані про виконання місцевих бюджетів, як відомо, важко отримати без

певної затримки в часі. Цифри, подані у цій главі, ґрунтуються на даних «Єв-

ростату», а також на інформації, одержаній з перших рук через мережу міс-

цевих фахівців і партнерів Ради Європи для ілюстрації бюджетів місцевих

органів влади з розбивкою по їх головних компонентах. По-друге, характер

організації фінансових потоків на субнаціональному рівні дуже різниться в

різних країнах, так само як і стандарти офіційної звітності про виконання

місцевих/регіональних бюджетів, ступінь централізації даних чи затримку їх

надання громадськості, навіть серед держав-членів ЄС. Тому висновки, що

стосуються останніх періодів, слід розглядати як попередні: зведення даних

у порівняльному форматі займає багато часу і вимагає постійного уточнен-

ня, по мірі того, як аналітична група продовжує отримувати інформацію від

місцевих фахівців.

Проте, вимальовується ряд закономірностей, що дозволяють нам зро-

бити попередні висновки, більшість з яких є узагальненими та розглядають-

ся в інших главах цієї доповіді. На початку 2009 р. здавалось, що фінансова

криза вразила переважно державні бюджети на заході і в центрі континенту,

а меншою мірою – на сході. Хоча місцеві органи влади на континенті у 2008

р. почувались краще, у порівнянні з 2007 р. (за очевидним виключенням Іс-

ландії, де криза вразила всі бюджети) лише у Центральній і Східній Європі

місцеві надходження продовжували зростати у номінальному обчисленні в

першому кварталі 2009 р.

Проте, ця тенденція тривала недовго, і виконання за весь 2009 р. до-

корінно змінило картину: у деяких нових державах-членах (балтійські дер-

жави, Угорщина, Болгарія) і сусідах (Росія, Україна, Балкани) спостеріга-

лось тривожне поєднання зростаючої інфляції і номінального скорочення

місцевих фінансів (Схема 1). Те саме сталось у таких державах як Німеччина

і Португалія, де центральні уряди з різних причин, ймовірно, не переказува-

ли кошти для компенсації місцевим органам влади втрат їхніх надходжень,

на відміну від найбільш постраждалих країн (Іспанія, Греція).

В цілому якщо розглянути ситуацію з місцевими бюджетами, карти-

на в європейських країнах є дуже нерівною: від фінансового колапсу в бал-

37

тійських країнах, СНД і на Балканах до керованих скорочень у ряді нових

держав-членів ЄС і Німеччині, підйому чи принаймні стабільності на решті

континенту.

Цьому є два різних пояснення: за сприятливим сценарієм, місцеві фі-

нанси переносять кризу краще, ніж очікувалось, завдяки відносній стабіль-

ності джерел місцевих надходжень і своєчасним компенсаційним трансфер-

там, запровадженим центральними урядами. За іншим, несприятливим сце-

нарієм, може бути лише затримка в часі між моментом, коли криза вражає

місцеву економіку, і моментом, коли це позначається на збиранні місцевих

податків:

• багато власних чи розщеплених податків пов’язані з показниками,

що відображають результати минулих років, тому надходження у наступних

кварталах зменшуються (зокрема, від нерухомості, податку на доходи фізич-

них осіб чи доходи на підприємств);

• платежі за операції з нерухомістю як джерело, що очевидно швидко

зреагувало на кризу, становили не дуже високу частку місцевих надходжень

у країнах, що досліджувались;

• зібрані дані теж мають затримку у часі, тому картина може погірши-

тись, коли буде повна інформація за 2010 р.

Схема 1. Тенденції місцевих надходжень (всі рівні разом) та інфляція

Який сценарій переможе, очевидно, залежатиме від тривалості кри-

зи і свободи маневру кожного національного уряду при застосуванні па-

38

кетів стимулювання і компенсації місцевим органам влади втрачених над-

ходжень. З цієї точки зору краще наразі виявити обережність: кінця кризи

поки що не видно, незважаючи на останні позитивні сигнали відновлення у

промисловості; нечисленні дані, які ми зараз маємо на початок 2010 р., на-

чебто підтверджують несприятливий сценарій (місцеві надходження погір-

шуються); і більшість країн, особливо у Центральній і Східній Європі, вже

мають значний структурний дефіцит бюджету, який не дозволяє їхнім уря-

дам бути надто щедрими на допомогу і трансферти. Тому місцеві бюджети

в Європі можуть демонструвати позитивну динаміку на перших етапах фі-

нансової кризи лише тимчасово (перед тим, як впасти на більш пізніх ета-

пах), будучи затиснутими знизу поступовим збільшенням соціальних витрат

і зменшенням власних надходжень, а згори – скороченням можливостей до-

помоги з боку центрального уряду. Якщо це так, то наступний рік може при-

нести пік кризи для місцевих громад (Схема 2).

Схема 2. Етапи кризи і надходження місцевих бюджетів

Повертаючись до Схеми 1 і аналізуючи її детальніше, можна зробити

ряд спостережень. Крім того, що відбувалось у старих державах-членах ЄС,

криза на початку 2009 р. найбільше вразила місцеві бюджети балтійських

країн (Естонія) і ряду країн Західних Балкан, де номінальні надходження

зменшились більше ніж на 10%. Меншою мірою це стосується Молдови і

суб’єктів федерації в Росії. Проте це номінальні цифри.

Якщо ми врахуємо також рівень інфляції у 2008–2009 рр., загальна си-

туація виглядає набагато гірше: чисті втрати у Росії, Україні, Сербії чи Іслан-

дії мають драматичний розмір. Власно кажучи, країн, де місцеві надходжен-

ня зросли в реальному обчисленні у першому кварталі 2009 р., дуже мало, і в

ряді інших країн уряди протягом року втручались з централізованими субси-

діями чи змінами фіскальної політики. Загальна картина в регіоні така, що

місцеві органи влади ледь намагаються утримати попередні рівні витрат, які

з’їдає інфляція і економічний спад.

Криза завдала серйозного удару не лише по бюджетах, а й по очіку-

ваннях місцевих керівників і розробників бюджетів. Роки безперервного

зростання – а у Центрально-Східній та Південно-Східній Європі вражаю-

39

чого зростання – надходжень, насамперед від податків на особисту чи ко-

мерційну нерухомість, доходи фізичних осіб і прибуток компаній, залишили

місцевих керівників неготовими до кризи. У той час як у 2008 р. місцеві над-

ходження були вищими, ніж у попередньому році, майже в усіх країнах, що

досліджуються (Схема 1), лише за кілька місяців картина змінилась, і місце-

ві бюджети опинились у червоному секторі. Необхідність перейти від плану-

вання збільшення витрат до узгодження бюджетних скорочень вимагає бо-

лісної зміни способу мислення.

З одного боку, ці зміни можуть допомогти зосередитись на управлін-

ні ефективністю і функціональністю – цілях, які ставились на словах біль-

ше ніж на ділі. Тепер, коли наявних ресурсів менше, керівникам доводить-

ся робити важкий вибір, якого вони могли уникнути в стабільний період. У

цьому сенсі, криза може також дати шанс прискорити реформи там, де вони

потрібні. З іншого боку, немає гарантії, що скорочення персоналу чи інший

перерозподіл ресурсів, спішно здійснений у рік кризи, буде оптимальним

для надання послуг.

Схема 3. Тенденції національних і місцевих надходжень у 2008 і 2009 рр.,

у відсотках

40

У місцевих громад є підстави для оптимізму завдяки тому, що у біль-

шості країн, що досліджувались, криза вразила місцеві бюджети більше, ніж

центральні. За винятком Естонії, Угорщини і Німеччини, центральний уряд

постраждав більше, а місцеві бюджети відносно менше (як видно на Схемі 3)

останні виросли більше або зменшились менше ніж перші, тобто різниця у

динаміці була сприятливою для них. Траплялось навіть, що у першому квар-

талі року надходження центрального бюджету зменшувались, а місцевих бю-

джетів продовжували зростати (Угорщина, Румунія, Хорватія, Вірменія). Ця

тенденція начебто підтверджує «гіпотезу щедрого уряду», тобто те, що наці-

ональні казначейства швидко зреагували, компенсуючи через надзвичайні

трансферти втрати на місцевому рівні, крім згаданих вище трьох винятків.

Або, можливо, просто надходження на місцевому рівні є менш стабільними.

Обидва пояснення можуть бути вірними. Є свідчення того, що у біль-

шості країн центральні трансферти дійсно зросли; але також і того, що цен-

тральні бюджети були більш вразливими до перших етапів кризи, через

більше покладання на корпоративні і непрямі податки чи інші внески, які

є більш тісно пов’язаними з рівнем економічної активності. Тим не менше

слід зробити застереження, оскільки така ситуація не може тривати довго:

• місцеві надходження можуть зменшитись пізніше (згаданий ефект

затримки в часі);

• навіть коли центральним урядам вдається з надлишком компенсу-

вати втрати на місцевому рівні (трансферти перевищують падіння надхо-

джень), ці додаткові кошти зазвичай закріплюються центральним урядом

за певними видами місцевих видатків. Як наслідок, місцевий бюджет може

бути більшим, але автономія у рішенні, як його витратити, більш обмежена.

Було б дуже сумно, якби місцева автономія стала побічною жертвою нама-

гання захистити надання місцевих послуг від наслідків кризи.

Падіння є помітним у великих країнах, таких як Німеччина, Україна

і Росія (Схеми 1 і 3), на центральному і місцевому рівнях у першому випад-

ку, і особливо на федеральному рівні - у другому. В іншому ж місцеві бюдже-

ти загалом продовжували тенденцію початку року – уповільнене зростання

(Польща, Румунія, Росія). Це відбувалось і в країнах, де ВВП був стабільним

(Польща), і там, де було зафіксовано значне скорочення (Румунія – 7,2%).

У Росії, якщо не брати до уваги суб’єкти федерації, власне місцеві органи

влади продемонстрували невелике зростання надходжень в першій полови-

ні 2009 р. і стагнацію протягом наступного періоду.

41

Схема 4. Місцева фінансова автономія перед кризою: власні надходження у

загальній сумі доходів (2008 р.)

В інших країнах, таких як Словаччина, суттєві зміни політики, що

стались після початку 2009 р., ускладнюють порівняння ситуації з попере-

днім періодом (перерозподіл джерел надходжень згори донизу або збільшен-

ня капітальних витрат). Проте, хоч і важко узагальнювати на підставі такої

малої кількості випадків, тенденція після першого кварталу видається нега-

тивною у більшості країн.

Як показано на Схемі 4, вразливість місцевих бюджетів не залежить від

ступеню їх фінансової автономії в докризовий період. Ми знайшли країни,

тяжко вражені кризою, на обох краях спектру. В Естонії, Сербії чи Фінляндії

місцеві влади більше спираються на власні надходження і, як наслідок, вони

сильно постраждали від економічного спаду. Проте у Росії, Україні чи Рес-

публіці Сербській бюджети місцевого врядування спираються переважно на

субсидії і розщеплені податки, але це не завадило їх зменшенню. З іншого

боку, у Чехії, Румунії чи Польщі вони не дуже постраждали. Оскільки немає

очевидної кореляції цього ефекту зі зменшенням ВВП у 2009 р., ми можемо

гіпотетично припустити, що не лише покладання на трансферти ізолює міс-

цеві бюджети від наслідків кризи, але, ймовірно, вдала комбінація джерел і

сила договірних положень, що визначають фінансові відносин між органа-

ми влади: багаторічні і формульні трансферти, здається, забезпечують біль-

шу стабільність (а також більшу підзвітність) для місцевих громад, що спо-

стерігається у Чехії, Польщі і Словаччині.

42

Схема 5. Тенденції за видами місцевих надходжень у 2008 і 2009 рр.

Результати, показані на Схемі 5, не дуже дивують: тенденції за видами

місцевих надходжень в цілому слідують теорії:

• місцеві податки на комерційну діяльність і частки податку на прибу-

ток підприємств на початку 2009 р. швидко впали (Німеччина, Польща, Че-

хія, Росія, Сербія, Фінляндія), якщо вони не були прив’язані до гальмуючих

індикаторів (Угорщина). Регіони найбільше страждають від цієї непостій-

ності (як показує Схема 6), оскільки ППП є джерелом, більше прив’язаним

до цього рівня;

• надходження від закріпленої за місцевими бюджетами частки ПДВ

(чи інших податків на продаж), що практикується серед країн колишньої

Югославії (Хорватія, Сербія), також продемонстрували різке зменшення;

• податок на доходи фізичних осіб виявився більш стійким на перших

етапах кризи, за очевидним винятком країн Балтії, де збільшився рівень без-

робіття, що позначилось на бюджетних надходженнях. Якщо Європа уник-

не масового сплеску безробіття, це стане особливо доброю новиною для міс-

цевих органів влади: не лише соціальні витрати будуть стримані, але і важли-

ве джерело фондів загального призначення продовжуватиме давати ресурси,

допомагаючи зберегти не тільки розмір бюджетів як такий, а й певну свобо-

ду маневру на місцевому рівні;

43

• за винятком деяких балканських країн, податок на нерухомість поки

що демонструє добрі показники під час кризи. Проте, у майбутньому можуть

бути проблеми з платежами компаній, особливо в країнах, де вони можуть

переоцінювати вартість майна у своїх рахунках (як у Румунії): є сильна спо-

куса зробити це, коли керівники стикаються з нестачею коштів, що створює

напругу між компаніями і місцевими органами влади. З іншого боку, у Росії

та Україні є приклади, коли місцеві органи влади наперед перекладали фі-

нансовий тягар на компанії, збільшуючи ставки чи стягнення. Інша пробле-

ма може з’явитись у тих країнах (Велика Британія), де проводиться політи-

ка допомоги малозабезпеченим групам з оплатою їхніх податків: у той час

як збирання податків може добре виглядати на папері, надходження містять

більшу частку соціальної допомоги, також сплачувану органами влади, що

значно зменшує чисті надходження;

• не дивно, що власні надходження від використання активів чи ін-

ших місцевих джерел (місцевих платежів і зборів) майже скрізь зменшились.

У Схемі 6 розрізнюється вплив кризи за рівнями субнаціонального

врядування. Знову ми стикаємось із проблемою малого числа країн, де дані

за 2009 р. дозволяють таку розбивку. Проте, наведена вище думка про біль-

шу вразливість вищих рівнів підтверджується: німецькі землі, польські ре-

гіони і російські федеральні суб’єкти найбільше втратили власних надхо-

джень, ймовірно тому, що комбінація джерел доходів на цьому рівні є менш

стабільним інструментом. Те саме трапилось у Румунії (хоча оскільки вона

не має регіонів, її місцеві органи влади верхнього рівня не можна безпосе-

редньо порівняти з іншими) і могло би трапитись у Словаччині, якби уряд не

передав важливий дорожній податок на регіональний рівень у 2009 р. (що за-

безпечило певне зростання).

Схема 6. Тенденції за субнаціональними рівнями у 2008 і 2009 рр.

44

Ясно також, що у більшості випадків центральні уряди дійсно вико-

ристовували субсидії для компенсації втрат на місцевому рівні, і це може

значною мірою пояснити відносну стійкість місцевих бюджетів під час кри-

зи, помітну на Схемі 3. Так, очевидно, було у Польщі, Румунії і Росії. У Ні-

меччині картина є не до кінця зрозумілою (є певна допомога для земель, але

одночасно загальні скорочення бюджетів нижчих рівнів).

Інша група країн обрала інший шлях, скоротивши трансферти для

субнаціональних органів влади: Словаччина, через згаданий перерозподіл

податків; Україна, Угорщина та Болгарія, ймовірно через фінансові обме-

ження на центральному рівні. Наявні зараз дані не дозволяють нам сказати,

чи є такі випадки винятками, чи вони лише вказують на більш загальну тен-

денцію у 2010 р. У будь-якому разі місцеві громади мають менше інструмен-

тів для захисту від наслідків кризи і дуже залежать від змін національної по-

літики. Таким чином, необхідно приділити більшу увагу моніторингу, щоб

фінансовий тягар кризи, який досі лягав переважно на плечі центральних

урядів, раптово не поширився на місцеві органи влади протягом наступно-

го періоду.

3. Місцеві капіталовкладення

3.1. Вплив економічного спаду на муніципальні інвестиціїОцінюючи наслідки економічного спаду для інвестицій місцевих

органів влади, слід відповісти на три принципових питання:

i) Наскільки відчутними є інвестиції місцевих органів влади для

державного сектора країни в цілому?

ii) Якими були об’єм і тенденція муніципальних капітальних витрат у

минулому році?

iii) Як змінились власні капітальні надходження місцевих бюджетів за цей період?

45

3.1.1. Значення місцевих інвестиційІнвестиції місцевих органів влади важливі для економіки. Включаючи

інвестиції в основний капітал і капітальні трансферти, вони становлять 1,5%

ВВП у державах-членах ЄС (Таблиця 1). Проте, ця начебто невисока частка

складає більше половини всіх капіталовкладень національного уряду.

Існують очевидні величезні відмінності в обсязі місцевих інвестицій

між країнами (4%-77%), залежно від обсягу і форми децентралізації, а та-

кож від фактичних методів фінансування місцевих капіталовкладень. Пер-

ший наслідок економічного спаду теж очевидний: порівняно з 2007 р. част-

ка місцевих інвестицій зменшилась з 60% до 56% у 2008 р. (це падіння відбу-

лось до початку значних урядових програм). Можливо, саме тому національ-

ні уряди звернули увагу на необхідність розвитку партнерства з регіональни-

ми і місцевими органами влади. Запропоновані «нові місцеві і регіональні уго-

ди» мають сприяти захисту фінансової бази органів місцевого самоврядуван-

ня, покращенню якості соціальних функцій і спільних заходів щодо подо-

лання наслідків кризи.

3.1.2. Зменшення місцевих капітальних витратДослідження 2009 р. засвідчило, що заходи фінансової економії

зменшили субнаціональні капіталовкладення. Порівняльні дані щодо

капіталовкладень органів місцевого самоврядування було отримано з

13 країн. Існують величезні відмінності у змінах: у деяких країнах досі

спостерігалось певне зростання (Фінляндія 7%, Люксембург 18%, Швеція

8%, Хорватія та Польща 11%), в більшості інших – скорочення (від 6%

(Україна) до 90% (Вірменія), яке було дуже помітним у першому кварталі

2009 р. (Таблиця 2).

Таблиця 1. Внески місцевих бюджетів у процентному відношенні до внесків

загальнодержавного бюджету

Держава 2007 2008 % від ВВП (2008)

1. Італія 78.3% 77.3% 1.7

2. Нідерланди 69.7% 72.7% 2.4

3. Франція 72.7% 71.9% 2.3

4. Португалія 65.2% 71.4% 1.5

5. Ірландія 72.7% 68.5% 3.7

6. Фінляндія 64.0% 68.0% 1.7

7. Данія 70.6% 66.7% 1.2

8. Словаччина 57.9% 61.1% 1.1

9. Німеччина 53.3% 60.0% 0.9

10. Латвія 49.1% 59.2% 2.9

46

11. Польща 61.0% 58.7% 2.7

12. Швеція 54.8% 54.5% 1.8

13. Великобританія 55.6% 52.2% 1.2

14. Австрія 50.0% 50.0% 0.5

15. Словенія 48.6% 47.6% 2.0

16. Угорщина 44.4% 46.4% 1.3

17. Румунія 47.4% 46.3% 2.5

18. Люксембург 38.2% 46.2% 1.8

19. Бельгія 50.0% 43.8% 0.7

20. Естонія 40.7% 42.9% 2.4

21. Литва 32.7% 40.8% 2.0

22. Чеська Республіка 46.8% 39.6% 1.9

23. Болгарія 37.5% 35.7% 2.0

24. Іспанія 31.6% 28.9% 1.1

25. Греція 20.0% 20.7% 0.6

26. Кіпр 20.0% 20.0% 0.6

27. Мальта 5.0% 3.7% 0.1

ЄС (27 держав-членів)

60.0% 55.6% 1.5

Джерело інформації: Eurostat, Government Statistics.

Таблиця 2. Зміни у місцевих капіталовкладеннях

1. Албанія Капітальні витрати: 1-й квартал 2009 р./2008 р. 52% 2-й квартал 2009 р./2008 р. 152%

2. Вірменія Фонди капіталовкладень: 2008 р./2007 р. 7 3% 1-й квартал 2009 р./2008 р. 10%

3. Боснія і Герцеговина Капітальні витрати: 1-й квартал 2009 р./2008 р. 91%

4. Хорватія Капітальні витрати: 1-й квартал 2009 р./2008 р. 111%5. Данія Капітальні витрати: 2009 р./2008 р. 87%

6. Естонія Капітальні витрати: 1-й квартал 2009 р./2008 р. 80% 2-й квартал 2009 р./2008 р. 82%

7. Фінляндія Капітальні витрати: 1-й квартал 2009 р./2008 р. 106% 2-й квартал 2009 р./2008 р. 106%

8. Німеччина Капітальні витрати: 1-й квартал 2009 р./2008 р.: Місцеві органи влади: 98% Землі: 217%

9. Угорщина Капітальні витрати: 1-й квартал 2009 р./2008 р. 78%

47

10. Латвія Капітальні витрати: 1-й квартал 2009 р./2008 р. 61% 2-й квартал 2009 р./2008 р. 72%

11. Люксембург Валове накопичення капіталу:1-й квартал 2009 р./2008 р. 118%

12. Нідерланди Капіталовкладення: 1-й квартал 2009 р./2008 р. 83% 2-й квартал 2009 р./2008 р. 99%

13. Польща Капітальні витрати: 1-й квартал 2009 р./2008 р. 103% 2-й квартал 2009 р./2008 р. 111%

14. Португалія Інвестицій: 1-й квартал 2009 р./2008 р. 97% 2-й квартал 2009 р./2008 р. 108%

15. Румунія Капітальні витрати: 1-й квартал 2009 р./2008 р. 80% 2-й квартал 2009 р./2008 р. 67%

16. Швеція Валове накопичення капіталу:1-й квартал 2009 р./2008 р. 117% 1-й квартал 2009 р./2008 р. 108%

17. Україна Капітальні витрати: 1-й квартал 2009 р./2008 р. 94%Проте, до цих цифр слід ставитись обережно, адже порівнюються

лише два роки на самому початку економічного спаду, тому на тенденції мо-

гли вплинути специфічні фактори, наприклад, виборчий цикл. Місцеві ка-

пітальні затрати зазвичай є більш високими в рік виборів. Складні відноси-

ни з державними (комунальними) підприємствами у Південно-Східній Єв-

ропі також могли вплинути на рівень капітальних витрат у фінансових зві-

тах. Державні комунальні підприємства переважно фінансуються за рахунок

муніципальних субсидій на підставі спеціальних муніципальних договорів, і

обслуговуючі організації отримують субсидії від відповідних міністерств чи

національних програм. Ці витрати пов’язані з місцевими послугами, але рід-

ко об’єднуються з капіталовкладеннями муніципальних бюджетів.

3.1.3. Падіння надходжень від власних місцевих джерел Місцеві капітальні витрати зазвичай фінансуються за рахунок муні-

ципальних надходжень, трансфертів національного бюджету і міжнародних

програм розвитку. Великі інвестиції у місцеву інфраструктуру, таку як кому-

нальні підприємства чи дороги, часто не проводять через місцеві бюджети. У

нових державах-членах ЄС місцеві капіталовкладення майже повністю зале-

жать від коштів, виділених через різні операційні програми ЄС. В інших кра-

їнах з досить централізованим фінансуванням місцевих органів влади, над-

ходження від капіталу є мінімальними і зазвичай здійснюються в останню

чергу після поточних бюджетних виплат.

Надходження від капіталу з власних джерел зазвичай пов’язані з май-

ном місцевих органів влади. У перехідних країнах після отримання колишніх

державних активів чи надходжень від приватизації такі надходження від ка-

піталу з власних джерел зазвичай зменшуються. Місцеві органи влади, вра-

ховуючи дефіцит коштів, не спрямовують ці нерегулярні надходження на

інвестиційні цілі, часто використовуючи їх на поточні видатки

У Вірменії однією з причин різкого падіння муніципальних капітало-

48

вкладень стало зменшення надходжень від продажу муніципальної землі. У

2004-2006 рр. державні землі, розташовані на адміністративній території му-

ніципалітетів, було передано муніципалітетам. Продаж цих активів був голо-

вним джерелом капіталовкладень муніципальних бюджетів у 2007 і 2008 рр.,

і на цей час залишилась лише невелика частка цих активів.

Місцеві надходження від капіталу рідко відокремлюють від поточних

бюджетів, не існує чіткої регламентації, що слід розглядати як надходжен-

ня від капіталу (наприклад, плата за використання землі для будівництва в

Сербії). Концепцію окремих фондів розвитку місцевого врядування в дея-

ких країнах почали впроваджувати лише в останні роки, зокрема у Македо-

нії – у 2008 р.

У країнах, що досліджувались, повідомляють про зменшення муніци-

пальних надходжень від капіталу (насамперед про зниження продажу акти-

вів), що засвідчує Таблиця 3.

Таблиця 3. Зміни у капітальних надходженнях місцевих органів влади

Держава Надходження від капіталу, період порівняння Зміни у відсотках

1. ВірменіяПродаж активів 2008 р./2007 р.:4-й квартал / 1-й квартал 2008 р.

85%69%

2.Боснія і Герцеговина

«Дохід від капіталу» (продаж активів)2008 р./2007 р.:1-й квартал 2009 р./2008 р.:

347%123%

3. Болгарія«Інші неподаткові надходження» 2008 р./2007 р.: 81%

4. Хорватія«Надходження від нефінансових активів»1-й квартал 2009 р./2008 р.: 61%

5. ЧехіяКапітальні надходження2008 р./2007 р.: 128%

6. ЕстоніяПродаж нерухомості1-й квартал 2009 р./2008 р.: 56%

7. ГрузіяКапітальні надходження2008 р./2007 р.: 96%

8. Німеччина

«Інші надходження, пов’язані з капіталом»1-й квартал 2009 р./2008 р.Місцеві органи влади:Землі:

92%45%

9. УгорщинаПродаж активів, акцій1-й квартал 2009 р./2008 р.: 96%

10. Польща«Надходження від майна місцевих органів влади»1-й квартал 2009 р./2008 р.:2-й квартал 2009 р./2008 р.:

93%84%

49

11. РумуніяКапітальні надходження1-й квартал 2009 р./2008 р.:2-й квартал 2009 р./2008 р.:

31%40%

12. Росія1-й квартал 2009 р./2008 р.Продаж нерухомості:Капітальні трансферти:

51%25%

13. Словаччина«Інші надходження від капіталу» (продаж активів)1-й квартал 2009 р./2008 р.:2-й квартал 2009 р./2008 р.:

47%33%

14.

Колишня Югославська Республіка Македонія

Капітальні надходження (продаж активів)2008 р./2007 р.: 101%

15. Україна«Надходження від операцій з капіталом»1-й квартал 2009 р./2008 р.: 40%

У країнах з великим обсягом грошових переказів з-за кордону, такі

трансферти могли б бути важливим джерелом місцевих інвестицій. Робіт-

ники платять місцеві податки лише влітку, коли повертаються додому у від-

пустку. Зазвичай вони вкладають кошти у житло, іноді допомагаючи розви-

тку муніципальної інфраструктури. Виходячи з досвіду минулих років, пере-

кази можуть зрости у перший період економічної кризи, коли емігранти, що

повертаються, везуть додому свої заощадження. Отже, вони можуть збіль-

шити інвестиції і витрати у місцеву інфраструктуру.

3.2. Запровадження програм стимулювання чи боротьба з обмеженнями?У Європі – як у зоні євро, так і в 27 країнах ЄС – зменшення ВВП у пер-

шому кварталі 2009 р. склало 2,5% порівняно з 2008 р. Це навіть більше, ніж

в останні місяці попереднього року, коли темпи зростання були наступними:

-1,6% у зоні євро і -1,5% у EU27. Американська економіка у цей період показала

таке саме скорочення. Фіскальна політика країн має реагувати на це зменшен-

ня з двох основних причин: по-перше, тому, що державні витрати є важливим

чинником економічного розвитку, і по-друге, просто тому, що через зменшен-

ня податкових надходжень неможливо досягти попередніх показників витрат.

Як показало дослідження ОЕСР 2009 р., у розвинених країнах уряди

розпочали масштабні програми економічного відновлення. У 2008–2010 рр. бю-

джетний вплив середнього пакету стимулювання склав 2,5% ВВП, в осно-

вному в 2009 фінансовому році. План економічного відновлення Європей-

ського Союзу також ставить задачу надати скоординованого фінансово-

го імпульсу за рахунок бюджету держав-учасниць (1,2%) і фінансування ЄС

(0,3%) у 2009 р.

Ці фіскальні заходи зазвичай охоплюють як державні витрати, так і

державні надходження. Більшість країн-членів ОЕСР розпочали реалізацію

пакетів фінансової допомоги на 2008–2010 рр. Майже половина заходів має

50

бути виконана у 2009 фінансовому році. Фіскальна політика спрямована на

урядові витрати, які планується збільшити (1,5% ВВП у 2008 р.), але змен-

шаться і податкові надходження (оціночно на 1,9%). Що стосується видат-

ків, то фіскальні програми зазвичай зосереджені на розвитку інфраструкту-

ри. Водночас запроваджуються активні заходи на ринку праці. У плані бю-

джетних надходжень планується зменшення тягаря національних податків,

насамперед податку на доходи фізичних осіб.

Проте, деякі країни можуть не виграти від цих заходів фіскальної по-

літики. Якщо їхня економіка залежить від експорту, реально важить еконо-

мічний бум у країнах-партнерах. Якщо існує великий бюджетний дефіцит,

що супроводжується дефіцитом поточних платежів, простір для цих заходів

внутрішньої фіскальної політики є обмеженим. Великий зовнішній борг та-

кож вимагає обмежень у державному секторі і не залишає місця для програм

економічного стимулювання. Отже, фіскальні заходи можуть дуже залежа-

ти від загальної економічної і фінансової ситуації в країні.

Також загальновизнано, що збільшення витрат має бути короткостро-

ковим і фокусним. «Автоматичні стабілізатори», такі як програми соціальної

допомоги, створюють попит, але мають поступово згортатись з економіч-

ним підйомом. ОЕСР вже почала повідомляти про важливість стратегії їх за-

вершення після кризи. Підкреслюється, що заходи відновлення мають здій-

снюватись лише відповідно до завдань довгострокової фіскальної політики.

3.3. Місцеві можливості зі збільшення капіталовкладеньМісцеві органи влади в період економічного спаду у сфері капітало-

вкладень стикаються з двома питаннями:

(i) Чи взагалі брати участь у програмах економічного стимулювання?

(ii) Наскільки вони здатні впоратись із наслідками обмежень у загаль-

нодержавному бюджеті?

Місцеві органи влади можуть стикатись з цими двома різними про-

блемами у той самий час, коли спеціальні антициклічні національні фон-

ди – новий механізм розподілу цих субсидій – поєднуються з загальним

скороченням звичайних джерел фінансування капіталовкладень. Реакція

муніципалітетів на ці два виклики у досліджених країнах була різною, тому

що різняться системи фінансових відносин між органами влади, рівень ав-

тономії місцевого врядування і обсяг економічного спаду.

Оцінюючи місцеву реакцію, розглянемо докладніше наступні аспек-

ти:

а) змагання за ресурси, наявні у державних бюджетах;

б) вигоди від зовнішніх державних фондів, зокрема ЄС, чи допомоги

інших донорів;

в) збільшення надходжень від капіталу з власних джерел, включаю-

чи кошти, отримані за різними схемами державно-приватних під-

приємств (ДПП);

51

г) муніципальні запозичення;

д) покращення підготовки та керівництва проектами;

е) запровадження опосередкованих заходів для створення сприятли-

вого середовища для місцевих інвестицій.

3.3.1. Змагання за державні коштиУ деяких країнах система фінансових відносин між органами влади

має вбудовані, автоматичні механізми захисту об’єднаних бюджетів місце-

вих органів влади від раптових і неочікуваних змін. В Угорщині, Колишній

Югославській Республіці Македонія і Словаччині встановлені правила роз-

поділу ПДФО чи ПДВ стабілізують рух місцевих надходжень. Частка місце-

вих органів влади або встановлюється законом про фінанси місцевого вря-

дування, або існує довгостроковий політичний консенсус щодо «справедли-

вої» частки місцевих бюджетів. Іноді затримка також пояснюється браком

точних даних. Так, в Угорщині немає точної інформації про надходження

ПДФО в період фінансового планування (t-1), тому надходження розподі-

ляють з дворічною затримкою (на основі фактичних надходжень ПДФО в

рік t-2).

Спеціальні національні схеми фінансування і програми державних ін-

вестицій також можуть обмежувати обсяг повноважень національного уря-

ду. Інституційний інтерес установ, які керують програмами державних ін-

вестицій (наприклад, коштами, що розподіляються через План національ-

них інвестицій в Сербії), або спеціальної антикризової комісії, що розподі-

ляють наявні кошти (Вірменія), може бути серйозним внутрішнім обмежен-

ням. Національні асоціації місцевих органів влади також можуть захищати

інтереси своїх учасників в процесі бюджетних переговорів, щоб їхні члени

не залишились без програм економічного відновлення (Болгарія).

Більш економічно розвинені країни Західної Європи запроваджу-

ють масштабні програми економічного стимулювання. У Франції новий фі-

нансовий закон на 2009 р. запровадив програму відновлення, що дорівнює

1,3% ВВП. Місцеві органи влади користуються вигодами цих зовнішніх ко-

штів, отримуючи компенсацію ПДВ на нові місцеві капіталовкладення; на-

даються позики на проекти місцевих органів влади або на проекти державно-

приватного партнерства, і спеціальні програми (наприклад, розвиток шкіл у

сільських муніципалітетах). У Норвегії місцеві органи влади отримали трети-

ну з національного пакету у 20 млрд. крон переважно для капіталовкладень

в інфраструктуру. Фінансування місцевих органів влади британським урядом

спрямоване головним чином на підтримку зайнятості і житлового будівни-

цтва.

Всі ці механізми фінансування можуть бути об’єктом змагання за дер-

жавні надходження. Національні уряди завжди зберігають можливість реор-

ганізації і централізації надходжень державного сектора. В Сербії, де місцеві

субсидії скоротились суттєво (на 37% в середині фінансового року), йде зма-

52

гання за потенційні надходження від приватизації місцевих державних ко-

мунальних підприємств. Ці підприємства розпоряджаються ліквідними ак-

тивами (землею, будівлями) і тому можуть забезпечити одноразові капіталь-

ні надходження майбутнім власникам.

Але місцеві органи влади теж слідують цій політиці у відносинах зі

своїми комунальними організаціями, зменшуючи свої субсидії чи змушую-

чи їх вдаватись до запозичень для фінансування капіталовкладень (без на-

дання гарантій місцевих органів влади).

3.3.2. Кращий доступ до зовнішніх ресурсівУ країнах, що мають доступ до структурних фондів чи інших програм

Європейського Союзу для держав-членів або зовнішніх партнерів, ЄС є важ-

ливим джерелом фінансування місцевих капіталовкладень. Деякі країни, які

не є членами ЄС, повідомили про нові заходи обміну інформацією і підви-

щення обізнаності, які мають покращити доступ місцевих органів влади до

фондів Інструменту щодо вступу в ЄС (IPA) на Балканах та інших програм

співпраці – Twinning, TAIEX, програм транскордонного співробітництва.

У нових державах-членавх структурні фонди і фонди згуртування ЄС є

найбільшим окремим джерелом майбутніх муніципальних капіталовкладень

(Таблиця 4). Нові держави-учасниці ЄС розробили різні методики ефектив-

ного використання коштів ЄС. Спеціальні посередницькі фонди було створено

у Болгарії та Естонії, спрощено процедуру подання заявок і укладання контр-

актів на закупівлю (Естонія і Румунія). У Польщі уряд зобов’язався підтрима-

ти попереднє фінансування проектів ЄС і прискорити фінансування масш-

табних місцевих інфраструктурних програм. У Греції була створена спеціаль-

на неприбуткова організація для допомоги малим муніципалітетам, які не ма-

ють навичок, необхідних для підготовки проектів для структурних фондів ЄС.

Європейська Комісія теж прискорила виконання програм, фінансу-

вання яких відбувається зі структурних фондів. Було збільшено фонди попе-

реднього фінансування проектів ЄС, а держави-члени мають збільшити час-

тину, фінансовану Співтовариством, і прискорити виконання крупних ін-

вестиційних проектів, спростивши порядок виплати авансів одержувачам.

Проекти мають реалізовуватись в чотирьох галузях: а) енергетика; б) інфра-

структура, транспорт і водопостачання, в) природоохоронні проекти і в) ін-

формаційні технології.

Важливо покращити здатність органів влади освоювати кошти фондів

ЄС. Вторинні норми часто є більш суворими та складними за норми Євро-

пейського Союзу, частково через бажання національних урядів захиститись

від звинувачень у корупції. Проте, в реальності ускладнення правил збіль-

шує ризик корупції.

Таблиця 4. Заходи з покращення доступу до фондів ЄС

53

1.Боснія і Герцеговина

Програми IPA, Taiex, Twinning: підвищення обізнаності, розвитку можливостей, спрощення проектних вимог, адаптація місцевих проектів до вимог IPA.

2. БолгаріяФонд для місцевих органів влади і урядів (FLAG), частково фінансо-ваний за рахунок позики ЄБРД, що має сприяти розробці та вико-нанню проектів ЄС.

3. ЕстоніяФонди ЄС перерозподілені через спеціальні фонди; процес подан-ня заявок спрощено і пришвидшено.

4. Греція

Створення неприбуткової організації DEMOS S.A. для допомоги му-ніципалітетам у підготовки пропозицій для структурних фондів ЄС; розробка 4-річних планів дій для муніципалітетів з населенням менше 10000 осіб.

5. УгорщинаТендери на виконання будівельних робіт в рамках проектів, фінан-сованих ЄС, виросли на 57% у 1-му кварталі 2009 р., у порівнянні з 1-м кварталом 2008 р.

6. ІрландіяЗначне зниження тендерних цін; виконання значної частини Пла-ну національного розвитку на 2007–2013 рр. у визначені терміни.

7. ПольщаСпрощення процедур, допомога малим муніципалітетам з підго-товкою пропозицій.

8. РумуніяПідвищення ефективності процедур державних закупівель (роз-гляд скарг, пришвидшення процесу).

9. Сербія Фонди IPA пере направлено в національний бюджет.

10. СловаччинаФонди ЄС є важливим джерелом, але можливості планування і роз-робки проектів різняться; в регіонах і містах є кваліфікований пер-сонал.

11. Україна

Подальше зменшення зобов’язань із спільного фінансування про-грам CBC (2004/2006 р.: 10%); намагання підвищити якість проектів в рамках консорціуму; брак фінансових правил звітності і розпоря-дження фондами ЄС.

3.3.3. Збільшення власних надходжень від капіталуБільшість країн повідомляли про скорочення або стагнацію надхо-

джень місцевих органів влади від капіталу (Таблиця 3). Продаж активів і

плата за приватизацію не спрацьовують під час кризи, коли спостерігається

загальна нестача інвестиційних коштів, і ціни на нерухомість падають.

Приватна участь в інвестиціях державного сектора теж зупинилась.

Незважаючи на переваги угод ДПП, існує загальний спротив цьому колись

розрекламованому методу фінансування інфраструктури і міського розви-

тку. Четверта частина досліджених у світі проектів ДПП переживають склад-

нощі, відкладаються або скасовуються, попри те, що вони знаходились на

завершальному етапі залучення коштів. Очікується, що ця тенденція трива-

тиме. Проте, деякі країни, наприклад, Франція, не повідомляють про довго-

строкове скорочення кількості проектів ДПП. На ці інноваційні проекти є

попит, але державну частку треба збільшувати, коли приватний сектор має

54

обмежений доступ до коштів.

3.3.4. Місцеві запозичення Кредитне фінансування капіталовкладень у проекти вважається од-

ним із реальних варіантів підтримати розвиток інфраструктури місцевого

врядування. Дослідження можливих шляхів виходу з економічної кризи по-

казали, що у країнах з малим державним боргом муніципальні запозичен-

ня можуть бути швидкою відповіддю з сильним мультиплікаційним ефек-

том для стимулювання економічного зростання через фіскальну експансію.

Пільгові позики можуть також заохочувати специфічні інвестиції (напри-

клад, в енергозбереженні).

Але оскільки нинішня криза виникла у фінансовому секторі, позики

на ринку важкодоступні. Традиційні комунальні банки теж вражені кризою.

Незважаючи на це, ситуація у деяких з європейських країн досі демонструє

значне зростання запозичень місцевих органів влади (Таблиця 5).

Цікаво, що цей метод фінансування активно використовували нові

держави-члени ЄС, зокрема, щоб залучити кошти для спільного і попере-

днього фінансування проектів за рахунок ЄС. Це країни, які вже мають на-

лежні процедури муніципальних запозичень, а правила можливої консолі-

дації неплатоспроможних місцевих органів влади визначено та випробува-

но. У Франції спеціальна компанія з фінансування французької економіки

(SFEF) надає гарантії і позики для місцевих органів влади. Як наслідок, в

останньому кварталі 2008 р. муніципальні запозичення зросли на 4,9%, тоді

як кредити загалом зросли лише на 1,4%. Україна повідомила про зміну пра-

вил запозичень, що дозволяють продаж цінних паперів і пом’якшують пра-

вила обмеження боргу.

Форми запозичень місцевих органів влади також змінились. Колиш-

ні банківські позики поступово доповнює нова хвиля випуску облігацій. Їх

уже багато років активно пропагують у країнах з перехідною економікою,

але місцеві органи влади знов повернулись до цього інструмента. Великі міс-

та у Чехії, Угорщині й Польщі більш активно випускають облігації, тому що

вони не підлягають правилам державних закупівель і мають стабільний ри-

нок для приватного розміщення (зазвичай власними комерційними банка-

ми місцевих органів влади). Інші країни, такі як Сербія, розробляють допо-

міжні правила для фінансування муніципальних облігацій.

Таблиця 5. Зміни у запозиченнях місцевих органів влади

Країна Період порівняння Зміни у відсотках

1.Боснія і Герцеговина

2008 р./2007 р. 164%

2. Болгарія 2008 р./2007 р. 54%

55

3. Хорватія

1-й квартал 2009 р./2008 р.Запозичення місцевих органів влади

55%

Позики місцевих органів влади державним комунальними підприємствами

246%

4. Чеська Республіка Муніципальний борг 2008 р./2007 р. 101%

5. Данія 2009 р./2008 р. 37%

6. ФінляндіяПозики1-й квартал 2009 р./2008 р.

112%

7. Угорщина 1-й квартал 2009 р./2008 р. 463%

8. ПольщаНові борги1-й квартал 2009 р./2008 р.2-й квартал 2009 р./2008 р.

66%280%

9. РумуніяПозики1-й квартал 2009 р./2008 р.2-й квартал 2009 р./2008 р.

125%700%

10. СербіяОбслуговування боргу 1-й квартал 2009 р./2008 р. 126%

11. СловаччинаПозики і кредити1-й квартал 2009 р./2008 р.2-й квартал 2009 р./2008 р.

96%540%

3.3.5. Покращення підготовки та управління проектамиМеханізми розподілу фондів ЄС через операційні програми змушують

місцеві органи влади готувати проекти капіталовкладень, що відповідають

ієрархічній структурі планів регіонального розвитку. Цей процес плануван-

ня розпочався задовго до вступу до ЄС, тому на цей час місцеві органи вла-

ди, на додачу до наявних загальних планів міського і регіональними розви-

тку, розробили ряд проектів, які можна легко адаптувати до національних

пріоритетів фінансування.

У країнах, що не входять до ЄС, різноманітні донорські програми підго-

тували нові муніципальні проекти. Вони фінансуються з різних надходжень,

включаючи донорську допомогу, спеціальні кредитні лінії і допомогу націо-

нальним банкам розвитку. Наприклад, у Сербії Постійна конференція міст

і муніципалітетів розробила систему інформації через Інтернет, що допома-

гає муніципалітетам оформити документацію для доступу до фондів розви-

тку (SLAP). Це база даних інфраструктурних проектів і вимог до фінансової

підтримки. SLAP дозволяє муніципалітетам вводити дані в режимі он-лайн,

вона запроваджує систему балів і робить більш прозорим вибір проекту для

донорів. План відновлення ЄС приділяє багато уваги питанням фінансового

управління. Своєчасна оплата підрядникам з державного сектору і пришвид-

шення процедур державних закупівель (скорочення максимального строку з

87 до 30 днів) на проміжний період у наступні два роки можуть прискорити

виконання нових проектів.

56

3.3.6. Опосередковані заходи для покращення місцевих інвестиційМісцеві органи влади у перехідних країнах беруть активну участь в еко-

номічному розвитку. Під час економічного спаду, коли приток великих пря-

мих іноземних інвестицій також уповільнюється, більше уваги звертають на

малі й середні підприємства. Місцеві органи влади можуть багато зробити для

підтримки цього бізнесу і забезпечення стабільного надходження інвестицій.

Наслідуючи традиції колишньої планової економіки, муніципальні

чиновники беруть активну участь у створенні місцевого бізнес-середовища.

Зрозуміло, що нормативну базу запроваджує національний уряд. Але є муні-

ципальні прийоми, що можуть впливати на розвиток МСП: наприклад, че-

рез субсидіювання відсоткових ставок для МСП (Сербія) або урядові гаран-

тії кредитів МСП (Республіка Сербська/Боснія і Герцеговина).

3.4. У пошуку нових національних політикЯк можна побачити з нашого дослідження, національні уряди нама-

гаються розробити нові політики мінімізації наслідків економічної кризи на

місцевому рівні. Ці заходи частково виправдовують високою часткою міс-

цевих капіталовкладення у державному секторі і мультиплікаційним ефек-

том місцевих інвестицій. Вплив національних урядів обмежується загальними

фіскальними обмеженнями, які обмежують ресурси, доступні місцевим ор-

ганам влади у вигляді трансфертів і спільних та власних джерел надходжень.

Як наслідок, реакцію місцевого врядування на зменшення надхо-

джень значною мірою визначають форми та ступінь децентралізації у кон-

кретній країні. У цьому відношенні, найважливішими факторами є: а) об-

сяг витрат місцевого врядування, б) роль національного уряду у плануван-

ні й фінансуванні капіталовкладень, в) наявність офіційної зовнішньої до-

помоги розвитку і фондів ЄС, і г) здатність муніципалітету залучати й роз-

поряджатись боргом.

В період економічної кризи і фінансових обмежень найбільше, що

може зробити демократично обране муніципальне керівництво, це скоригу-

вати фінансову політику на місцях відповідно до преференцій виборців, реагую-

чи на місцеві пріоритети. З 1980 р. викристалізувались три базові стратегії:

a) збільшення державних надходжень через підвищення податків, б) скоро-

чення витрат, і в) підвищення ефективності послуг, головним чином через

зосередження на співпраці з приватним сектором і використання ринкових

стимулів. Ця остання стратегія спричинила загальносвітовий рух альтерна-

тивного надання послуг, починаючи з залучення сторонніх підрядників і до

складних форм концесії, а також адаптацію нового державного управління

до надання громадських послуг на місцях.

Але зараз наче спостерігається загальний відхід від цих методів. Ка-

жуть, що слід більше повноважень надати державі як власнику, а не лише як

регулятору; на ринок дивляться як на механізм створення монополій, по-

дальшого збільшення соціальної нерівності. Якщо продовжити ці аргумен-

57

ти, існують великі сподівання, що більш сильні національні уряди будуть

більш ефективними та справедливими.

Але як стверджують деякі економісти, фахівці з міжнародного еко-

номічного розвитку, це вимагатиме більшої прозорості і меншої корумпо-

ваності державного сектору. Прагнення «нової угоди» між різними рівня-

ми врядування має ґрунтуватись на комбінації інституційних реформ. Те,

як місцеві органи влади реагуватимуть на нинішній економічний спад, на-

справді не залежить від негайних надзвичайних заходів. Більшою мірою це

визначається силою місцевих органів влади, а також інститутами та проце-

дурами, розробленими в рамках повільного процесу децентралізації.

4. Підвищення ефективності

4.1. ВступБільш ефективне використання обмежених ресурсів, ймовірно, буде

постійним завданням. Підвищення ефективності та результативності витрат

місцевого врядування має багато проявів.

Звіти спостерігачів у країнах докладно демонструють про численні

спроби окремих місцевих органів влади зменшити витрати. Вони стосують-

ся переважно адміністративних та управлінських витрат і включають скоро-

чення понаднормових годин, премій, офіційних заходів і користування те-

лефонами. Заморожено закупівлі машин, меблів і заповнення вакансій. В

Сербії на муніципальному транспорті встановлено системи GPS з тим, щоб

водії і муніципалітети знали, де вони знаходяться. Більшість із цього – міс-

цеві ініціативи, але деякі з заходів було запроваджено згори. В Румунії деякі

заходи підвищення ефективності було санкціоновано урядом як умова під-

тримки з боку Європейським Союзом. В Латвії на муніципальних праців-

ників поширено загальнонаціональне 15% скорочення оплати державним

службовцям, а в Угорщині муніципальний персонал втратив 13-ту зарплату.

Ці заходи економії можуть бути виправдані, але вони є тимчасовими

або одноразовими і суттєво не впливають на ефективність у довгостроковій

перспективі. Це вимагає більш ґрунтовного дослідження практичних мето-

дів надання послуг.

4.2. Роль порівняльного аналізуЄ три гарних приклади у підходах з точки зору «ефективності витрат»

(в розумінні оптимального співвідношення ціни та якості) і систем ауди-

ту функціонування, розроблених за останні тридцять років в рамках ново-

го державного управління:

• оцінка «ефективності витрат» (співвідношення ціни та якості) окре-

мих органів влади та послуг, які на добровільній основі здійснює Данська

асоціація місцевого врядування;

• порівняльний аналіз («бенчмаркінг») окремих послуг, що був здій-

снений у Болгарії Інститутом відкритого суспільства у співпраці з Націо-

58

нальною асоціацією муніципалітетів;

• стандарти функціонування, оцінені Клубом порівняльного аналі-

зу керівників угорських водопостачальних компаній за консультативної до-

помоги Регіонального центру досліджень енергетичної політики Будапешт-

ського Університету «Corvinus». Порівняння стосується ряду як технічних,

так і управлінських питань.

Все це добровільні системи, які ґрунтуються на оцінках, зроблених за

допомогою аналітичної колегіальної співпраці. Підхід «згори донизу» вже

понад двадцять років застосовує Англійська аудиторська комісія і аналогіч-

ні органи в Шотландії та Уельсі, які розробили всебічні оцінки ефективнос-

ті місцевого врядування, хоча їхні рекомендації не є обов’язковими для міс-

цевих органів влади. Російська Федерація зараз вимагає від місцевих органів

влади щороку звітувати про ряд показників ефективності роботи.

Всі ці системи оцінки були суттєво вдосконалені багатьма, якщо не всі-

ма, органами влади. Їх часто критикують за непропорційну увагу до певних

легко вимірюваних аспектів функціонування, можливо за рахунок інших ас-

пектів якості.

4.3. Аудит діяльностіУ 1980-х рр. в рамках реформ нового державного управління кілька за-

хідноєвропейських країн розширили предмет аудиту національного і місце-

вого врядування, змістивши акцент від перевірки законності до аналізу шля-

хів підвищення функціональності та ефективності. Після 1989 р. те саме зро-

били деякі центральноєвропейські країни, зокрема Угорщина і Польща.

У 2006 р. Ініціатива реформування місцевого врядування і держав-

ної служби вивчила питання аудиту місцевого врядування у 12 країнах

Південно-Східної Європи. Вона дійшла висновку, що більшість країн має

належну законодавчу базу, значною мірою запроваджену нещодавно за до-

помоги ЄС, але практичне виконання все ще залишається досить слабким:

• бракує кваліфікованих аудиторів у державному секторі, тому зо-

внішній аудит фактично проводиться нечасто. Зрозуміло, що ситуація була

гіршою в країнах з великою кількістю маленьких органів влади (лише 84 з

7455 остаточних звітів румунських органів місцевого врядування пройшли

аудит);

• аудит, як і раніше, переважно стосувався законності та дотримання

встановлених процедур; функціональність та ефективність хоч і входили у

його компетенцію, але досліджувались рідко. Навчання аудиту в цих аспек-

тах часто було недостатнім;

• громадський інтерес до аудиторських висновків загалом був низь-

ким, не сприяла його підвищенню і традиційна неясність та обережність

оприлюднених звітів.

Рада Європи допомагає розвитку можливостей з аудиту функціону-

вання в ряді країн, зокрема Болгарії, Росії і Сербії. Фінансова криза робить

59

цю потребу ще більш актуальною.

4.4. Ефективність соціальних витратЗа нинішніх економічних обставин національна та місцева політика

намагається захищати соціальні видатки через їхню зростаючу важливість.

Проте збереження нинішніх стандартів соціального забезпечення не озна-

чає збереження існуючих рівнів фінансування чи методик витрачання ко-

штів; їхня ефективність теж потребує аналізу.

Діяльність місцевих органів влади у соціальному секторі дуже різнить-

ся, так само як і свобода їхніх дій. Іноді розподіл видаткових повноважень

сам по собі містить стимули до надання послуг у надмірно дорогий спосіб.

Наприклад, у таких країнах, як Угорщина і Україна, відповідальність за до-

гляд у будинках престарілих та інвалідів і стаціонарне лікування поклада-

ється на вищі рівні місцевого врядування, тоді як муніципалітети забезпе-

чують допомогу на дому і первинну допомогу. Фінансування послуг вищо-

го рівня цілком може ґрунтуватись на кількості госпіталізованих і проліко-

ваних осіб. Ці правила можуть заохочувати розміщення клієнтів соціального

забезпечення в інтернатах, а пацієнтів – у лікарнях, навіть коли це не є най-

кращим рішенням з точки зору їхніх потреб. У більшості випадків це є більш

дорогим варіантом.

Система оплати послуг також може бути серйозною причиною існуючих

проблем. Так, витрати на медичну допомогу можуть збільшуватись через систе-

му оплати надавачам послуг за відвідання чи індивідуальне лікування. Через це

пацієнтів можуть залишати у лікарнях набагато довше, ніж це є необхідним, або

змушувати зайвий раз здавати аналіз крові. Ці порочні стимули є зрозумілими,

ось чому вони потребують удосконалення системи фінансування.

4.5. Регулювання витратМісцеві органи влади, які хотіли б зменшити витрати, часто обмежені

національними правилами, що регламентують затрати, а не результат. Осо-

бливо це стосується країн, які розрізняють «власні» і «делеговані» повнова-

ження місцевого врядування, та відносять більш дорогі послуги (освіта, со-

ціальне забезпечення, охорона здоров’я) до другої категорії.

В Україні делеговані повноваження часто регламентуються доклад-

ними стандартами, що розробляються галузевими міністерствами. Місцеві

органи влади мають дуже обмежену свободу у розподілі коштів і виконан-

ні відповідних програм. Прийняття адміністративних рішень (у т.ч. складан-

ня бюджету) підпорядковано жорсткій вертикальній структурі норм витрат,

які встановлюють міністерства. Ці норми містяться у міністерських наказах,

що визначають кількість персоналу та інших ресурсів, виходячи з існуючих

інфраструктурних витрат, а також з урахуванням заборони закриття об’єктів

охорони здоров’я і освіти. Ці норми також є головним принципом складан-

ня бюджетів та їх узгодження з місцевими органами влади. Одним із наслід-

ків є передача місцевим органам влади вертикально захищених поточних ви-

60

трат, включаючи половину загального обсягу зарплат в бюджетному секто-

рі. Деякі рішення щодо місцевих підходів до надання послуг також заохочу-

ються стимулами, вбудованими у формулу трансфертів, зазначеними вище.

Таке складання бюджетів на основі витрат, що пронизує всю систему, тягне

сильні негативні наслідки для технічної ефективності та ефективності роз-

поділу у ключових галузях, де якість надання послуг швидко погіршується.

Українські місцеві органи влади не можуть закрити школи, соціальні

чи культурні установи, що працюють далеко не на повну силу, без дозволу

національних міністерств, у чому їм часто відмовляють. Такі установи ціл-

ком можуть втратити свою клієнтуру через зміни у населенні чи громадських

смаках.

Цю проблему зазвичай ускладнює той факт, що відповідні галузе-

ві міністерства не стикаються з наслідками неекономного надання послуг,

оскільки фінансуванням делегованих послуг зазвичай управляю виключно

міністерство фінансів.

Кілька національних доповідачів пояснюють, що нездатність забез-

печити нереалістичні стандарти обслуговування є дуже поширеною. Краї-

ни, що підписали ЄХМС, повинні забезпечити невтручання національних

міністерств у процес управління послугами, переданими органам місцевого

самоврядування, незалежно від того, чи є вони делегованими чи ні.

4.6. Делегування повноважень в управлінніТакий самий принцип застосовується до відносин між місцевими ор-

ганами влади та установами, що надають послуги за рахунок відповідних

бюджетів.

Коли необхідно скоротити бюджети, місцеві керівники зазвичай кра-

ще знають, де є марними витрати. Лише директор школи дбатиме, щоб на-

прикінці дня було вимкнено освітлення, і лише в тому випадку, коли еконо-

мія йде до шкільного бюджету.

Делегування бюджетів та їх управління установам сфери обслугову-

вання є ще одним поширеним зараз аспектом нового державного управлін-

ня; наприклад, зараз широко практикують фінансування шкіл з розрахунку

на одного учня.

Ці рішення, доречні в період рецесії, потребують, однак, продумано-

го запровадження. В бюджетних асигнуваннях необхідно повністю врахову-

вати викликані зовнішніми причинами зміни у вартості. Наприклад, щіль-

ність населення і соціальна ситуація серйозно впливають на видатки на осві-

ту. Аудит та інші форми звітності повинні відповідати ступеню делегування

фінансових повноважень.

4.7. Аудит місцевого врядуванняУ 2007 р. Ініціатива реформування місцевого управління і державної

служби підготувала звіти про аудит місцевого врядування у 12 східноєвро-

61

пейських країнах (Вірменія, Азербайджан, Боснія і Герцеговина, Хорватія,

Грузія, Молдова, Чорногорія, Румунія, Росія, Сербія, Колишня Югослав-

ська Республіка Македонія і Україна). Їхні висновки коротко узагальнені у

наступних параграфах і дозволяють зробити висновок про необхідність по-

дальших реформ, щоб аудит міг повністю виконати свою роль у покращен-

ні ефективності.

4.7.1. Зовнішній аудитЮридичні вимогиЗовнішній аудит може здійснюватись наступники установами:

• національні аудиторські установи, що повністю аналізують місцеві

бюджети;

• національні аудиторські установи, що перевіряють лише субсидії,

виділені державним бюджетом;

• приватні аудиторські компанії, що працюють на комерційній основі.

У Боснії і Герцеговині, Хорватії, Румунії, Сербії і Колишній Югослав-

ській Республіці Македонія місцеві органи влади підлягають комплексно-

му аудиту національних аудиторських організацій, підзвітних Парламенту. У

Чорногорії і Сербії місцеві ради можуть також замовляти паралельний аудит

у комерційних фірм. Подібні положення існують у Молдові.

У Росії та Україні федеральні/національні і республіканські/обласні

аудиторські палати мають повноваження перевіряти використання транс-

фертів, виділених державним бюджетом, але не «власних надходжень ОМС».

Існує також вертикальна система фінансового контролю у виконавчій ієрар-

хії фінансових департаментів – в Україні під егідою Головного контрольно-

ревізійного управління Міністерства фінансів (ГоловКРУ), яке переві-

ряє місцеві бюджети у повному обсязі. У Грузії державний аудит стосується

лише цільових субсидій, і фінансові комісії виборних рад мають здійснюва-

ти або призначати аудит звітів про виконання бюджету. Подібне положення

існує у Вірменії, але державний аудит поширюється на нецільові трансфер-

ти, що фактично означає перевірку усіх витрат, оскільки не можна визначи-

ти джерело фінансування.

В Азербайджані національна Рахункова палата може здійснювати

аудит окремого місцевого органу влади на запит Міністерства юстиції, тоб-

то розслідувати конкретну скаргу чи підозру у фінансовому порушенні. В ін-

ших випадках місцеві органи влади самі повинні здійснити аудит виконан-

ня бюджету.

ПрактикаНа практиці організація зовнішнього аудиту виглядає наступним чи-

ном (дані 2007 р.):

• Вірменія: щороку аудит проходять у середньому 24 місцевих орга-

нів влади з 926;

• Боснія і Герцеговина: охоплення муніципалітетів Аудиторським

62

бюро зменшилось з 18 у 2002 до 1 у 2006 р.;

• Чорногорія: пройшли аудит 2 з 21 муніципалітетів;

• Румунія: 84 з 7455 звітів про виконання бюджету пройшли аудит у

2006 р.

Періодичний національний аудит охоплює приблизно третину орга-

нів місцевого врядування на рік у Хорватії і Колишній Югославській Респу-

бліці Македонія, половину – в Республіці Сербській.

В Грузії і Сербії правила щодо проведення аудиту є новими, і їхню діє-

вість потрібно перевірити. Недосконалість в інших країнах пов’язують з ви-

тратами часу і коштів на залучення кваліфікованого персоналу у достатній

кількості, а в таких країнах, як Вірменія і Румунія – з територіальним подріб-

ненням, що тягне перевірку великої кількості маленьких адміністративно-

територіальних одиниць.

4.7.2. Внутрішній аудит

Юридичні вимогиОргани місцевого самоврядування повинні створювати підрозділи

внутрішнього аудиту у Вірменії, Хорватії (у муніципалітетах з понад 35,000

мешканців, що забезпечують початкову освіту або мають більше 50 праців-

ників), Румунії (де органи місцевого самоврядування 10000 на рік), Сербії

і Колишній Югославській Республіці Македонія (понад 15000 мешканців).

В Молдові розробляються правила, що передбачають внутрішній

аудит. У Боснії і Герцеговині та Чорногорії деякі муніципалітети добровіль-

но створили відділи внутрішнього аудиту.

У Хорватії, Румунії, Сербії і Колишній Югославській Республіці Ма-

кедонія міністерства фінансів створили центральні підрозділи для узгоджен-

ня процедур і стандартів внутрішнього аудиту в усьому державному секторі і

організації відповідного навчання.

ПрактикаНа практиці ситуація виглядає більш проблематично:

• до 2006 р. лише 35% румунських органів влади, зобов’язаних створи-

ти підрозділи внутрішнього аудиту, зробили це, і 85% із них призначили до

них лише одного працівника;

• в Сербії лише декілька муніципалітетів (переважно у Белграді та Во-

єводині) сформували підрозділи внутрішнього аудиту;

• у Колишній Югославській Республіці Македонія поки що створено

20 підрозділів із 42 необхідних;

• у Вірменії 34 з 41 міських муніципалітетів створили такі підрозділи.

Вимога у таких країнах, як Колишня Югославська Республіка Маке-

донія, до малих муніципалітетів створювати спільні підрозділи внутрішньо-

го аудиту або купувати ці послуги здебільше ігнорується.

Недоліки у забезпеченні в основному пов’язують з витратами чи бра-

63

ком кваліфікованого персоналу, але також із байдужістю обраних депутатів

чи виконавців.

4.7.3. Обсяг аудитуВ усіх країнах, що досліджувались, аудит переважно стосується пи-

тань законності, тобто відповідності фінансових операції законам та офі-

ційним процедурам, а також відповідності надходжень та витрат бюджетам,

схваленим законодавчими органами.

У балканських країнах, Грузії і певною мірою в Україні від аудиту також

очікують або принаймні дають йому право перевіряти використання місцевих

бюджетів з точки зору виконання та ефективності. Доповіді по країнах дозво-

ляють зробити припущення, що це повноваження на практиці переважно іг-

норується. Сили й час аудиторів переважно витрачаються на перевірку закон-

ності. Персоналу бракує навичок перевірки функціональності й ефективнос-

ті, не вистачає також відповідного досвіду та контролю з боку громадськості.

4.7.4. Доступ до висновків аудитуВисновки державних аудиторських установ зазвичай подаються до

парламенту. У більшості випадків копії надають радам, які проходили пере-

вірку, оприлюднюють на веб-сайтах.

В ідеалі громадяни повинні також мати до них доступ, оскільки ради і

їхні виконавчі органи цілком можуть домовитись про зловживання публіч-

ними коштами. На практиці доступ громадськості до звітів про зовнішній

аудит у деяких з досліджених країн є більш обмеженим. У Вірменії доступ до

аудиторських звітів можна отримати лише за заявкою, поданою згідно Зако-

ну про свободу інформації. В Азербайджані перелік проведених аудитів пу-

блікується на веб-сайті, але результати не розголошуються. У Росії та Укра-

їні звіти про виконання бюджету подають до місцевих рад, але не оприлюд-

нюють. Не забезпечено доступ громадськості до таких звітів й у Молдові.

Звіти про внутрішній аудит майже завжди є конфіденційними; вони

подаються керівникам, крім випадків, коли їх готують спеціально для Фі-

нансової комісії (Грузія).

4.7.5. Людські ресурсиДослідження більшості країн засвідчують існування певних структур

навчання і підвищення кваліфікації персоналу зовнішніх аудиторських уста-

нов, державних або приватних. Вони все частіше входять до Міжнародній

організації вищих ревізійних установ (INTOSAI) і дотримуються стандартів

Міжнародної організації бухгалтерів (IFAC). Виняток становить Грузія, де

вимоги акредитації приватних аудиторів було скасовано в рамках загальної

кампанії з дерегуляції.

Проте, наявність підготовленого персоналу в державних органах є

різною. Румунські обласні відділення укомплектовані на 50%, а сербська

Державна аудиторська установа досі чекає практичного формування. Про-

64

блеми переважно пов’язані з набором персоналу, оскільки потрібні бухгал-

терські навички загалом краще винагороджуються у приватному секторі.

Організація внутрішнього аудиту становить більш серйозну проблему.

Лише великі урбанізовані місцеві органи влади можуть залучати й оплачува-

ти професіоналів. У Росії малі муніципалітети не можуть дозволити собі на-

віть направити працівників на навчальні курси, які їм пропонуються. У та-

ких країнах, як Хорватія, Румунія і Колишня Югославська Республіка Ма-

кедонія, реформи в рамках підготовки до вступу в ЄС спонукали до створен-

ня у міністерствах фінансів центральних підрозділів, яким доручена «гармо-

нізація» стандартів внутрішнього аудиту в усьому державному секторі. Це

збільшує можливості місцевих органів влади, але проблеми доступності та

кар’єрних перспектив залишаються.

4.7.6. ВисновкиВідносно міцна юридична база для аудиту місцевого врядування за-

раз існує у більшості досліджених країн, особливо в тих, що перебувають на

якомусь етапі підготовки до членства в ЄС. Проте її імплементація ледь по-

чалась у Сербії та є недостатньою в більшості країн. В багатьох місцевих ор-

ганах влади ніколи не бачили аудиторів.

Належний аудит дорого коштує, забираючи час персоналу, який має

бути висококваліфікованим і добре оплачуваним, щоб залишатись у держав-

ному секторі, працювати чесно й незалежно. Країнам з подрібненими те-

риторіальними системами місцевого врядування особливо важко забезпе-

чити зовнішній та внутрішній аудит у великій кількості малих, переважно

сільських органах місцевого самоврядування; вони можуть витрачати зама-

ло коштів, тоді як процедури контролю для великих і малих органів місце-

вого самоврядування є однаковими. Один із можливих варіантів полягає в

тому, щоб переконати муніципалітети ділитись послугами внутрішнього ау-

диту з сусідами.

Висновок з російського дослідження полягає в тому, що аудиту здій-

снюється багато, але ніхто не звертає уваги на його висновки. Причиною

цього може бути підозра, що аудит має на меті втримати вертикаль влади і

покарати самостійних мерів, а не захистити суспільство.

Аудит має бути цінністю, що усвідомлюється усіма. Для цього він по-

винен бути регулярним, а не очевидно випадковим заходом. Його висновки

мають бути доступні депутатам, громадянам та ЗМІ. Він має торкатись не

лише порушень чи неточностей, але й сприяти покращенню ефективності

роботи органів місцевого самоврядування.

4.8. ЕнергоефективністьОднією із сфер, що отримали розвиток внаслідок кризи, стало підви-

щення ефективності енергоспоживання.

Початок кризи збігся з підготовкою до Копенгагенського самміту 2009

р., коли і уряди, і громадськість були добре ознайомлені з екологічними ви-

65

кликами і бажали продемонструвати свою стурбованість. Як наслідок, зна-

чна частина витрат «фінансового стимулювання» була спрямована на про-

грами енергоефективності. Додатковим фактором є те, що заміна ламп ву-

личного освітлення, ізоляція громадських споруд і більш широке викорис-

тання відновлюваних джерел енергії були «підготовленими» інвестиціями,

які можна було відносно швидко розпочати у широкому масштабі. Допомо-

гло також і те, що такі інвестиції у тривалій перспективі можуть зберегти фі-

нансові ресурси та навколишнє середовище.

5. Територіальні реформи як потенційна відповідь на економічний спад

5.1. ВступЧи може реформування територіальної структури місцевих органів

влади бути однією з відповідей на фінансову кризу у місцевих органах вла-

ди? У кількох країнах Західної і Центрально-Східної Європи є багато дуже

маленьких муніципалітетів, і численні експерти відзначали високі витрати

на їх функціонування. Це питання жодним чином не обмежується муніци-

пальним рівнем. Наприклад, у Польщі ефективність економії є найвищою

на рівні повіту, де 380 одиниць можна замінити меншою кількістю (за екс-

пертними оцінками, від 150 до 300) територіально більших та більш дешевих

та ефективних одиниць. Те саме можна сказати про середній чи верхній рі-

вень субнаціональної юрисдикції в інших європейських країнах. Але поки

що в цій главі розглядається муніципальний рівень, де це питання видається

найбільш нагальним і містить потенціал більшої економії.

Багато академічних праць і експертних звітів демонструють реаль-

ність економії за рахунок масштабу для місцевої адміністрації. Прекрасний

огляд останніх досліджень і теоретичних спорів наведено у дослідженні Кур-

та Холберга, виданому у 2009 р. Ініціативою реформування місцевого вряду-

вання і державної служби .

Залишаючи поза увагою інші послуги, суперечки про які є більш

складними, немає сумнівів, що розмір негативно корелює з витратами на ад-

міністрацію. Як показало дослідження, підготовлене п. Павлом Свянєвічем

у 2002 р., у кількох малих словацьких, угорських і чеських муніципалітетах

адміністрація споживає близько половини поточного бюджету, небагато за-

лишаючи на інші функції. У дослідженні Курта Холберга 2009 р. йдеться про

ефект економії за рахунок масштабу для адміністративних витрат у Норве-

гії, що дуже впливає на муніципалітети з населенням менше 5000 осіб. Курт

Холберг також посилається на данські дослідження, які свідчать, що муні-

ципалітети можуть зекономити до 10% адміністративних витрат (або 1,5%

їх загального бюджету), якщо муніципалітети об’єднати так, щоб найменші

муніципалітети мали 18000–25000 мешканців. Нарешті, він також наводить

аргументи на користь того, що принаймні в Данії економія за рахунок масш-

табу зростає протягом останніх 20 років. У Польщі малі місцеві органи вла-

ди також витрачають (на душу населення) на адміністрацію значно більше,

66

ніж більші юрисдикції. Так, у 2008 р. середні витрати на адміністрацію сіль-

ських місцевих органів влади з населенням менше 5000 осіб склали 322 зло-

тих, тоді як середні витрати сільських місцевих органів влади з населенням

понад 10000 осіб – 210 злотих.

Звичайно, спостерігається і протилежний феномен, тобто нееконом-

ність через масштаб, але жодне наявне дослідження не показує його у вар-

тості надання послуг при населенні менше 25–30 тисяч, що не виглядає ар-

гументом на захист дуже малих муніципалітетів. Негативні наслідки більшо-

го розміру швидше можна знайти в аргументах, що стосуються місцевої де-

мократії (яка оцінюється, зокрема, явкою на вибори, задоволенням грома-

дян, поінформованістю про місцеві справи тощо). Але навіть у цьому випад-

ку негативні наслідки розміру не є цілком лінійною функцією або очевид-

ним висновком усіх досліджень. Наприклад, Mouritzen (2009) на основі сво-

їх досліджень у Данії доходить висновку, що негативні наслідки розміру для

місцевої демократії набагато менші, ніж загалом вважається.

Все це дозволяє припустити, що територіальні реформи можуть бути

цікаві для багатьох країн як відповідь на економічний спад. Але яким є

«оптимальний розмір» муніципалітету? Універсальної відповіді немає, є

лише окремі висновки різних досліджень в різних країнах. Разом з тим, усі

погоджуються, що більш високі витрати мають муніципалітети, що мають

менше 5000 мешканців.

Така спрощена оцінка порівняна з фактичною ситуацією у країнах

Центральної та Східної Європи на схемі 7. Ці дані дозволяють припустити,

що територіальне подрібнення муніципального рівня може спричиняти зна-

чні фінансові витрати в усіх країнах, крім Литви, Сербії, Грузії, Болгарії, Ко-

лишньої Югославської Республіки Македонія і Польщі.

Схема 7. Розподіл муніципальних органів влади в залежності від чисельності

їхнього населення у Центральній, Східній і Південно-Східній Європі

67

Є кілька потенційних шляхів впоратись із надмірним територіальним

подрібненням місцевих органів влади, а саме:

• найбільш очевидний – це територіальне об’єднання (укрупнення);

• розвиток добровільного чи напівдобровільного міжмуніципального

співробітництва;

• менш очевидні і непрямі рішення можуть включати передачу послуг

за контрактом компаніям приватного сектора, які зможуть здійснити певну

економію за рахунок масштабу або купівлю послуг одним органом місцевої

влади в іншого.

Перші два варіанта розглядаються нижче.

5.2. Територіальне об’єднання (укрупнення) Аргументи економії за рахунок масштабу послужили підґрунтям кіль-

кох територіальних реформ, проведених після другої світової війни, пере-

важно у Північній та Західній Європі. Реорганізації, здійснені у Норвегії,

Фінляндії, Швеції, Данії, Нідерландах і Великій Британії у 1950-х – 1970-х

рр., можуть бути прикладом цього процесу. Меншою мірою це було врахо-

вано в ході територіальних реформ у Данії, Німеччині та Греції (див. загаль-

ний огляд у дослідженні, підготовленому п. Павлом Свянєвічем у 2009 р.).

Після 1990 р. у Центральній і Східній Європі часто спостерігається

протилежна тенденція. Територіальне подрібнення було спільною тенденці-

єю у Чехії, Словаччині, Угорщині, Колишній Югославській Республіці Ма-

кедонія і кількох інших країнах. Після 1990 р. заохочення децентралізації

і парадигму місцевої автономії часто розуміли як надання майже кожному

населеному пункту права мати окреме місцеве врядування, навіть якщо це

був хутір. Спроби створити (або зберегти) більші територіальні юрисдикції

розглядалась як порушення місцевої автономії. Дуже швидко територіаль-

не подрібнення стали називати однією з основних перешкод децентраліза-

ції та ефективному функціонуванню системи місцевого врядування. Такі го-

лоси можна почути в Албанії, Колишній Югославській Республіці Македо-

нія, Молдові, Угорщині, Словаччині, Чехії, Латвії, Естонії, Україні, Вірме-

нії, Азербайджані, Грузії і, можливо, в деяких інших країнах. В іншому кон-

тексті подібна дискусія тривала у Польщі, де обговорювали розмір вищих

рівнів субнаціональних органів влади – повіту і воєводства.

Реформа територіальних кордонів завжди є політично складною (і час-

то ризикованою для центрального уряду) і спричиняє серйозну протидію зни-

зу. Як наслідок, територіальні реформи часто обговорюють, але відносно рідко

здійснюють. На посткомуністичному просторі можна згадати хіба що прикла-

ди територіальних реформ в Грузії, Колишній Югославській Республіці Ма-

кедонія, Латвії і Литві (і навіть у кожному з цих прикладів є елементи, що від-

різняють їх від класичних реформ адміністративно-територіального устрою).

Ключове питання – чи надасть нинішня фінансова криза стимул для

територіальних реформ. В теорії, центральні уряди зараз мають бути особли-

68

во зацікавлені у таких рішеннях, і протидія малих місцевих органів влади,

що переживають фінансові складнощі, має бути слабшою, ніж у часи про-

цвітання. Очікувана фінансова економія має підсилити очікування від ре-

форми.

Є кілька країн, де досі обговорюють територіальні реформи (напри-

клад, Вірменія та Словаччина), але фінансова криза поки що не вплинула на

цей процес. У ряді інших країн відсутність дискусії пояснюється просто ни-

нішнім масштабом територіального об’єднання, що звужує простір для по-

тенційної економії (Болгарія, Сербія).

Проте є декілька прикладів країн, на які вплинула нинішня криза. В

Латвії кількість муніципалітетів зменшилась майже у п’ять разів. Ісландія рі-

шуче прискорила розпочатий у 1990 р. процес зменшення кількості місце-

вих органів влади з 7200 до 76. В Естонії обговорення територіальної рефор-

ми триває багато років, але криза його актуалізувала. У березні 2009 р. було

представлено план об’єднання, але невдовзі партії коаліції відхилили його.

В Україні територіальна реформа теж обговорюється принаймні з 2005 р. У

2009 р. Міністерство регіонального розвитку та будівництва презентувало

новий законопроект про адміністративно-територіальну реформу, заявив-

ши, що криза є гарним аргументом для реформи.

Фінляндія запровадила «фінансовий пряник» для злиття муніципаль-

них органів влади. Очікується, що принаймні до 2013 р. укрупнення буде лише

добровільним. Реформа не була безпосередньо спричинена фінансовою кри-

зою, але вона вплинула на її впровадження. Паламентом Франції 16 грудня

2010 року було ухвалено закон, що передбачає реорганізацію нинішніх міжму-

ніципальних установ – Etablissements Publics de Coopеration Communale (EPCI)

– у так звані «нові комуни». Ці нові міжмуніципальні об’єднання (з більш ши-

роким переліком функціональних обов’язків, ніж старі, малі комуни) можуть

– на добровільній основі – замінити старі, дуже малі місцеві органи влади і

забезпечити певні економічні вигоди за рахунок ефекту масштабу. Фінансова

криза лише опосередковано впливає на ці зміни (обговорення реформ тери-

торіальної організації влади у Франції тривають постійно), але вона може під-

штовхнути процес змін. Інша країна, яку варто згадати в цьому розділі, – це

Ірландія. Хоча конкретних планів територіальних реформ немає, остання до-

повідь Міністерства фінансів рекомендує ліквідацію менших місцевих орга-

нів влади і їх об’єднання з більшими. Метою доповіді було виявити можливос-

ті для заощаджень, і територіальне об’єднання було згадане як один з можли-

вих варіантів, який варто розглянути.

Трохи дивно, що криза не пожвавила обговорення територіальних ре-

форм у Норвегії, оскільки це питання періодично обговорюють в країні вже

багато років.

5.3. Міжмуніципальне співробітництво (ММС)Деякі політики та експерти стверджують, що добровільне міжмуніци-

69

пальне співробітництво може бути корисною альтернативою територіально-

му укрупненню, оскільки це дозволяє уникнути високої політичної ціни ре-

форми адміністративно-територіального устрою, і в той же час спільне на-

дання послуг двома чи кількома муніципалітетами забезпечує вигоди від

економії за рахунок масштабу, тому ефект фінансової економії може бути

подібним. Проте, як припускає Роберт Герцог, спільне надання послуг часто

забезпечує кращу якість за ту саму ціну, а не абсолютну економію, оскільки

мешканці відповідних муніципалітетів вимагають підвищення якості послуг

до стандартів інших муніципалітетів. Деякі автори (див. дослідження Гароль-

да Уоллмана від 2007 р. та дослідження Олів’є Борраца та Патріка Ле Галь від

2005 р.) висловлюють сумніви щодо фактичних результатів ММС. Політич-

ну складність добровільної співпраці часто можна порівняти зі складністю

об’єднання. Вона вимагає компромісів у конкретних інтересах окремих му-

ніципалітетів. Необхідність угоди про співпрацю іноді зачіпає особисті ам-

біції місцевих керівників. Є також потенційні організаційні та демократич-

ні проблеми, пов’язані з ММС. Хоча спільне виконання функцій часто несе

фінансові вигоди, воно спричиняє операційні витрати, пов’язані з певни-

ми організаційно-управлінськими процедурами. Складні угоди між грома-

дами, включаючи потребу обговорення питань відповідними місцевими ра-

дами, може також уповільнювати процес прийняття рішень. Побічним нега-

тивним ефектом іноді буває те, що угоди про співпрацю роблять більш про-

блематичними підзвітність місцевим мешканцям і прозорість процесу при-

йняття рішень.

Проте можна очікувати, що підтримка міжмуніципального співробіт-

ництва стане популярним політичним ходом під час фінансової кризи. Такі

рішення давно успішно заохочуються у Франції і Фінляндії, а в останні кіль-

ка років вони стають все більш популярними (також завдяки політиці відпо-

відних центральних урядів) Чехії, Угорщині і Словаччині. Навіть у Великій

Британії зростає співпраця між сусідніми органами влади у таких галузях, як

закупівлі, інформаційні технології, нагляд за будівництвом і навіть управ-

ління освітою.

5.4. ВисновкиРеакція центральних і місцевих органів влади на кризу поки що більш

схематична, ніж інноваційна. Намагання заощадити шляхом скорочення де-

яких витрат, збільшення бюджетного дефіциту чи підвищення податків тра-

пляються набагато частіше за політику, спрямовану на підвищення ефек-

тивності та результативності витрат. Відсутність уваги до територіальних ре-

форм здається прикладом втраченого шансу. Ситуацію може ускладнювати

той факт, що в економічно складний період центральні уряди особливо бо-

яться непопулярних рішень, які могли б послабити їхні шанси виграти на-

ступні вибори. Територіальні реформи рідко бувають популярні, особливо

тому, що більшість людей, включаючи місцевих політиків, не знає напевно

70

потенційних вигод, тоді як безпосередня політична ціна є зрозумілою усім.

6. Побічні наслідки економічного спаду для соціальної політики

6.1. Зміни в європейських суспільствахНинішня світова фінансова криза виявила суперечності між еконо-

мічною ефективністю і конкурентоспроможністю сучасної соціальної дер-

жави, з одного боку, і соціальними правами, з іншого. Хоча соціальна дер-

жава є одним із найважливіших культурних здобутків Європи, і її значення

постійно зростало з 1990-х рр., коли формувалась політика ЄС, один із клю-

чів до розв’язання економічної кризи вбачається у скороченні державних

витрат, головним чином витрат у соціальній сфері. У колишніх соціалістич-

них країнах такого роду пропозиція може зустріти набагато менший спро-

тив, ніж у традиційних соціальних державах, де інституції громадянського

суспільства та інші організації готові до захисту соціальних прав тоді, як у

колишніх соціалістичних країнах ці інституції є більш слабкими, і політична

дискусія зосереджена на інших питаннях.

Інша проблема колишніх соціалістичних країн полягає в тому, що їхні

органи соціального забезпечення постійно змінюються, бракує надійних

статистичних даних для аналізу результатів.

У презентації Світового банку на міжнародній конференції весною

2009 р. зазначалось, що країни Європи і Середньої Азії за сім місяців кризи

почали втрачати здобутки у боротьбі з бідністю останніх 10 років».

Схема 8. Перспективи бідності

Джерело: Оцінки персоналу Світового банку.

Падіння справило різний вплив на різні соціальні групи, і системи со-

ціального забезпечення, що мають їх підтримувати.

На думку багатьох експертів, падіння насамперед відчулось у зростанні

71

безробіття.

Таблиця 6. Рівень безробіття з урахуванням сезонних коливань

Вересень 2008 Вересень 2009

ЄС 27 7.7 9.2Бельгія 7.3 7.9Болгарія 5.2 7.6Чеська Республіка 4.3 7.0Данія 3.4 6.4

Німеччина 7.1 7.6

Естонія 6.5 —Ірландія 6.7 13.0Греція 7.5 —Іспанія 12.4 19.31Франція 8.0 10.0Італія 6.8 —Кіпр 3.5 5.9Латвія 8.1 19.7Литва 6.3 —Люксембург 5.1 6.6Угорщина 7.8 9.7Мальта 5.8 7.2Нідерланди 2.7 3.6Австрія 3.9 4.8Польща 6.8 8.2Португалія 7.8 9.2Румунія 5.8 —Словенія 4.1 5.9Словаччина 8.9 12.0Фінляндія 6.5 8.6Швеція 6.4 8.7Великобританія 6.0 —Норвегія 2.5 —США 6.2 9.8Японія 4.0 —

Джерело інформації: Eurostat. Відомості станом на: 12.08.2009.

Хоча це й є вірним для країн ЄС, у Хорватії, наприклад, мінімальне

зростання здається спричиненим сезонними коливаннями, пов’язаними з

туристичним сезоном, принаймні на цей час.

В перший період кризи цю проблему мала вирішити система страху-

вання від безробіття, але з часом людям працездатного віку доведеться по-

72

кладатись на систему соціальної допомоги та програми боротьби з бідністю.

Ми рідко розглядаємо стан людей похилого віку, хоча проблеми з

функціонуванням пенсійних систем є очевидними (наприклад, у Фінлян-

дії, Угорщині). Дійсно, це виходить за компетенцію місцевих органів влади.

Проте перед ними постає багато завдань, пов’язаних з боротьбою з бідністю

серед людей похилого віку.

Схема 9. Витрати на соціальний захист (середні регіональні показники)

Примітки: Дані по 69 країнах взяті з оглядів державних витрат Світового

банку чи інших подібних праць. Для ОЕСР – дані ОЕСР.

«Системи соціального захисту є менш пристосованими до кризи; кра-

їни Європи та Середньої Азії багато витрачають на соціальне страхування,

але менше – на програми соціальної допомоги». Це цитата з вищезгаданої

презентації. Це підказує необхідність менших витрат на соціальне страху-

вання та одноразові субсидії і більше – на соціальну допомогу малозабезпе-

ченим категоріям населення, зокрема на програми, що розподіляються на

основі перевірки рівня забезпеченості отримувачів. Ці узагальнені висновки

не враховують різні характеристики системи соціального захисту в європей-

ських країнах.

73

Таблиця 7. Видатки на забезпечення соціального захисту

(у відношенні до показників ВВП)

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006

ЄС 27 — — — — — 27.1 26.9

ЄС 25 26.5 26.7 27.0 27.3 27.2 27.3 27.0

ЄС 15 26.8 27.0 27.3 27.7 27.6 27.7 27.5

EA 15 26.7 26.8 27.4 27.8 27.7 27.8 27.5

Бельгія 26.5 27.3 28.0 29.1 29.3 29.7 30.1

Болгарія — — — — — 16.0 15.0

Чеська Республіка 19.5 19.4 20.2 20.2 19.3 19.1 18.7

Данія 28.9 29.2 29.7 30.9 30.7 30.2 29.1

Німеччина 29.3 29.4 30.1 30.4 29.8 29.7 28.7

Естонія 14.0 13.1 12.7 12.6 13.0 12.7 12.4

Ірландія 13.9 14.9 17.5 17.9 18.2 18.2 18.2

Греція 23.5 24.3 24.0 23.6 23.5 24.3 24.2

Іспанія 20.3 20.0 20.4 20.6 20.7 21.1 20.9

Франція 29.5 29.6 30.4 30.9 31.3 31.4 31.1

Італія 24.7 24.9 25.3 25.8 26.0 26.3 26.6

Кіпр 14.8 14.9 16.3 18.4 18.1 18.4 18.4

Латвія 15.3 14.3 13.9 13.8 12.9 12.4 12.2

Литва 15.8 14.7 14.0 13.5 13.3 13.1 13.2

Люксембург 19.6 20.9 21.6 22.1 22.2 21.7 20.4

Угорщина 19.3 19.3 20.4 21.1 20.8 21.9 22.3

Мальта 16.9 17.8 17.8 18.2 18.6 18.4 18.1

Нідерланди 26.4 26.5 27.6 28.3 28.3 27.9 29.3

Австрія 28.4 28.8 29.2 29.7 29.3 28.8 28.5

Польща 19.7 21.0 21.1 21.0 20.1 19.7 19.2

Португалія 21.7 22.7 23.7 24.1 24.7 25.4 25.4

Румунія 13.2 13.2 13.4 12.6 15.1 14.2 14.0

Словенія 24.2 24.5 24.4 23.7 23.4 23.0 22.8

Словаччина 19.4 19.0 19.1 18.2 17.2 16.7 15.9

Фінляндія 25.1 24.9 25.6 26.5 26.6 26.7 26.2

Швеція 30.1 30.8 31.6 32.5 32.0 31.5 30.7

Великобританія 26.4 26.8 25.7 25.7 25.9 26.3 26.4

Ісландія 19.2 19.4 21.2 23.0 22.7 21.7 21.2

Норвегія 24.4 25.4 26.0 27.2 25.9 23.8 22.6

Швейцарія 26+.9 27.6 28.5 29.1 29.3 29.3 28.4

74

Таблиця 8. Видатки на забезпечення соціального захисту

(у відсотках від загального обсягу)

Загальні видатки

Соціальні внескиІнші

отримувачіВсього РоботодавціЗахищені верстви

населення (1)

2000 2006 2000 2006 2000 2006 2000 2006 2000 2006ЄС 27 — 37.6 — 58.9 — 38.2 — 20.6 — 3.5ЄС 25 35.5 37.7 60.9 58.8 38.7 38.2 22.2 20.7 3.6 3.5ЄС 15 35.6 38.0 60.9 58.9 38.7 38.3 22.2 20.6 3.5 3.2EA 15 31.8 34.28 64.3 62.4 41.4 39.8 22.9 22.6 3.9 3.4Бельгія 25.3 27.7 72.1 70.8 49.9 49.3 22.3 21.4 2.5 1.5Болгарія — 39.5 — 58.0 — 38.3 — 19.7 — 2.5Чеська Республіка 25.0 18.8 73.8 80.3 49.8 53.9 24.0 26.4 1.2 0.9

Данія 63.9 62.8 29.4 30.8 9.1 11.0 20.3 19.8 6.7 6.4Німеччина 31.9 35.3 66.0 63.1 38.4 35.3 27.6 27.8 2.1 1.6Естонія 20.6 19.5 79.2 80.4 79.2 80.1 — 0.3 0.2 0.1Ірландія 58.6 53.2 41.0 41.8 25.6 26.2 15.4 15.5 0.4 5.0Греція 29.2 31.4 60.8 57.7 38.2 35.1 22.6 22.6 10.0 10.9Іспанія 29.4 33.9 68.0 63.9 51.8 48.5 16.2 15.4 2.6 2.2Франція 30.3 30.6 65.9 65.2 46.0 44.3 19.9 20.9 3.8 4.2Італія 40.6 41.9 57.7 56.4 42.8 41.3 14.9 15.1 1.6 1.6Кіпр 39.9 48.1 43.0 39.1 26.6 24.0 16.4 15.1 17.1 12.8Латвія 34.6 35.5 65.4 63.9 49.4 47.1 16.0 16.8 0.0 0.6Литва 38.9 38.5 59.6 61.0 53.7 54.9 5.9 6.1 1.5 0.5Люксембург 46.9 45.6 48.6 50.5 24.7 26.5 23.8 24.0 4.6 3.9Угорщина 31.6 40.6 59.7 53.8 47.0 38.6 12.8 15.2 8.7 5.7Мальта 29.8 35.2 67.6 62.0 46.6 43.3 21.0 18.7 2.6 2.8Нідерланди 14.4 20.1 67.5 69.5 29.4 31.8 38.1 37.7 18.1 10.4Австрія 32.3 33.3 66.3 65.3 39.2 37.8 27.1 27.4 1.3 1.4Польща 32.5 33.3 55.3 48.0 30.5 25.9 24.8 22.0 12.2 18.8Португалія 39.1 44.1 53.0 45.3 35.6 30.8 17.4 14.5 7.9 10.6Румунія — 19.6 — 69.5 — 56.3 — 13.2 — 10.8Словенія 31.5 30.7 66.3 67.9 27.0 27.1 39.3 40.8 2.2 1.4Словаччина 31.0 25.5 66.8 65.6 48.3 44.2 18.5 21.4 2.2 8.9Фінляндія 42.9 43.3 50.0 50.6 38.0 38.8 12.0 11.8 7.0 6.0Швеція 45.9 48.9 49.9 48.7 40.4 39.9 9.4 8.9 4.3 2.4Великобританія 46.4 50.4 52.4 47.9 29.9 34.2 22.5 13.7 1.2 1.7Ісландія 51.4 31.6 48.6 30.6 39.5 24.8 9.1 5.8 — 37.9Норвегія 60.5 52.9 38.4 47.0 24.4 32.0 14.0 15.0 1.1 0.1Швейцарія 21.0 22.3 60.4 62.2 29.3 28.7 31.1 33.6 18.6 15.4

75

Витрати на соціальний захист у цей період становили 26,9% ВВП, але

відмінності від однієї до іншої країни в ЄС-27 відрізнялись в 2 рази.

У той час як різниця у витратах на соціальний захист між новими члена-

ми і ЄС-15 становить лише 0,6%, порівняно з ВВП цих країн, є значні відмін-

ності у фактичних сумах, витрачених на підтримку осіб, що потребують допо-

моги.

Існують також значні відмінності між різними країнами у джерелах фі-

нансування соціального захисту. У період кризи сума внесків на соціальне стра-

хування залежить переважно від стабільності ринку праці і обсягу тіньової еко-

номіки. Податкові надходження дуже залежать від особливостей споживчої ак-

тивності населення, враховуючи велике значення податків на споживання.

Різні країни мають дуже різні системи фінансування соціального за-

хисту, залежно від того, чому вони надають перевагу – внескам на соціаль-

не страхування чи фінансуванню із бюджету. Урядові внески в Данії, Ірлан-

дії, Великій Британії і Норвегії є особливо високими у порівнянні з надхо-

дженнями на соціальне страхування. «Відмінності склались історично і ма-

ють інституційне обґрунтування систем соціального захисту. Північноєвро-

пейські країни, де домінує урядове фінансування, дотримуються «беверіджі-

анської» традиції (у системі цього типу достатньо бути нужденним резиден-

том, щоб мати право на соціальні пільги). Інші країни прихильні до «біс-

марковської» традиції, за якої система ґрунтується на концепції страхування

(у формі внесків). Проте, розрив/відмінність між європейськими країнами

поступово зменшується, із збільшенням фінансування з податкових надхо-

джень у тих країнах, де воно було низьким (наприклад, Франція, Німеччи-

на, Італія і Португалія), з одного боку, і збільшенням внесків у країнах з ви-

соким рівнем урядового фінансування, з іншого».

В усіх країнах найбільшими окремими статтями витрат на соціальний

захист є пенсії та охорона здоров’я, але тут теж існують суттєві відмінності між

різними країнами. Розбіжність витрат пенсійного типу як частки ВВП коли-

вається від середніх 11,9% до максимальних 15,5% (Італія) і мінімальних 5,5%

(Естонія). У сфері охорони здоров’я середній показник становить 7,5%, мак-

симальний – 8,7% (Франція і Нідерланди), а мінімальний – 3,5% (Латвія).

Схема 10. Структура видатків на соціальний захист у ЄС-27, 2006 р.

76

Таблиця 9. Зміни у соціальних виплатах між 2000 і 2006 рр.

Кількість виплат, що зазнали змін

Країна

1 незначне зростанняГреція, Чехія, Данія, Нідерланди, Бельгія, Італія, Мальта, Португалія, Німеччина, Словенія

2 незначних зростання Естонія, Латвії

3 незначних зростання Латвії, Іспанія

4 незначних зростання Кіпр, Угорщина, Люксембург

5 незначних зростань Ірландія, Румунія

1 зменшенняБельгія, Нідерланди, Австрія, Мальта, Румунія, Словенія, Велика Британія, Естонія, Латвія

2 зменшення Польща, Данія, Швеція

3 або більше зменшень Німеччина, Словаччина

Хоча витрати на соціальний захист у країнах Європейського Союзу у

2000-2006 рр. В цілому виросли (2,6% у ЄС-25), між країнами існують суттє-

ві відмінності. У Румунії (11,0%) та Ірландії (10.3%) зростання витрат на со-

ціальне забезпечення було найбільшим. Проте, погляд на різноманітні соці-

альні пільги дає більш різноманітну картину. Структура виплат і пропорції

змін відображають дуже різні політики соціальних держав. У той час як Ір-

ландія і Румунія суттєво збільшили свої витрати, вище середнього в усіх ас-

пектах соціальних виплат, Німеччина і Словаччина здійснили суттєві скоро-

чення в усіх сферах (крім пенсій). Деякі країни збільшили окремі виплати,

інші скоротили їх.

Таблиця 10. Зміни у соціальних виплатах між 2000 і 2006 рр.

Випл

ати лю

дям

по

хило

го віку

та ветер

анам

Випл

ати за

ста

-но

м здо

ров’я

Випл

ати лю

дям

з об

меж

еним

и мож

ливо

стям

и

Випл

ати

на

утри

ман

ня ро-

дини

/дітей

Випл

ати

безроб

ітни

м

гром

адян

ам

Випл

ати дл

я бе

зпри

туль

-ни

х та

соц

іаль

-но

незахищ

е-ни

х верств

на-

селе

ння

Знач

не зро

стан

ня

Кіпр

, Естон

ія, Гре-

ція,

Угорщ

ина,

Ір-

ланд

ія, Р

умун

ія,

Ірла

ндія

, Угор-

щин

а, Латвія,

Ру-

мун

ія

Чеська

Республ

іка,

Кіпр

, Дан

ія. Есто-

нія,

Ірланд

ія, Л

ит-

ва, Л

юксем

бург

, Угор

щин

а, Рум

унія

Кіпр

, Естон

ія, Ір

-ла

ндія

, Лат

-вія,

Люксем

бург

, Угор

щин

а, Нідер

-ла

нди,

Рум

унія

, Іс-

панія

Бель

гія,

Кіпр,

Ір-

ланд

ія, Італія,

Лат

-вія,

Литва

, Люк-

сембу

рг, М

аль-

та, П

ортугалія,

Іс-

панія

Німеччи

на, Л

юк-

сембу

рг, Р

умун

ія,

Слов

енія

, Іспан

ія

Змен

шен

ня

зростанн

я

Німеччи

на,

Слов

аччи

на

Австрія

, Бе

льгія,

Ні-

меччи

на, Н

і-де

рлан

ди,

Пол

ьща

Німеччи

на,

Мал

ьта,

Сло

-ваччин

а

Дан

ія, Н

імеч

-чи

на, П

оль-

ща,

Рум

унія

, Сл

овен

ія,

Слов

аччи

-на

, Швеція,

Ве

лика

Бри

-танія

Дан

ія, Есто-

нія,

Литва

, Сл

оваччи

на,

Швеція

77

Пенсійні витрати зросли скрізь, але дві країни скоротили витрати на

охорону здоров’я, чотири скоротили виплати непрацездатним, три зменши-

ли виплати у зв’язку з материнством і дітьми, вісім зменшили допомогу без-

робітним. Найбільше у ЄС-25 виросло фінансування допомоги, але на від-

міну від Румунії, де зростання було дуже високим (35,5%), п’ять країн змен-

шили витрати на соціальну допомогу.

Сума фінансування соціальної допомоги сама по собі дає мало інфор-

мації про ефективність допомоги і про досягнення її головної мети – змен-

шення бідності.

Схема 11. Люди, яким загрожує бідність, 2006 р. (частка усього населення)

Джерело: Eurostat.

Різке зменшення бідності у 2006 р. було зафіксовано в Ірландії, Угор-

щині, Фінляндії, Бельгії, Німеччині, Австрії, Франції, Швеції, Данії, Сло-

венії, Чехії і Нідерландах, у той час як система надання соціальної допомо-

ги мала дуже низьку ефективність в Латвії, Греції, Литві, Італії, Іспанії, Ру-

мунії, на Кіпрі і в Болгарії. На графіку показано, що соціальна допомога не є

самим ефективним інструментом зменшення бідності, бо якщо ми подиви-

мось на витрати на соціальне забезпечення, ми не виявимо зв’язок між об-

сягом фінансування, виділеним на допомогу, і зменшенням бідності в ці-

лому. (Є країни, що виділяють більше і менше середнього, як серед країн з

ефективними програмами зменшення бідності, так і серед тих, де результа-

ти є недостатньо високими).

Мусимо зробити висновок, що враховуючи величезні відмінності у

системах, універсальні рішення видаються неможливими, але у той же час

78

дуже важливо підвищити ефективність систем захисту, з огляду на тиск еко-

номічного спаду.

6.2. Системи соціальної допомоги і реагування на кризуЄвропейські системи соціальної допомоги суттєво відрізняються не

лише у тому, кому вони адресовані, але й їхнім ефектом зменшення біднос-

ті і розміром залучених бюджетних коштів. Одна дуже суттєва відмінність для

нашої теми полягає в тому, чи передбачають вони якусь загальну базову фор-

му допомоги, залежну лише від розміру сімейних доходів (наприклад, Руму-

нія, Болгарія, Сербія). Інша суттєва відмінність – чи використовує інститу-

ційна система кошти центрального уряду, надаючи допомогу через декон-

центрований орган (як у Болгарії, Сербії, Боснії і Герцеговині та Вірменії), чи

вона є децентралізованою. В останньому випадку варіанти є різними: від міс-

цевих органів влади, що просто розподіляють центральні фонди, через засто-

сування децентралізованої системи, коли ресурси надходять від центрально-

го уряду, але місцеві органи влади приймають рішення (наприклад, в Угор-

щині, Чехії, Італії, Ісландії), й до місцевих органів влади, що не лише при-

ймають рішення, але й надають левову частку коштів (Швеція і Словаччина).

Ці відмінності важливі для реагування на кризу, оскільки вони визна-

чають, хто саме буде боротись з бідністю.

Розглядаючи шляхи підвищення адресності, ми часто вважаємо, що

ресурси громад мають бути спрямовані на справді нужденних, і зауважує-

мо, що великі системи, які фінансуються за рахунок податків і внесків (ко-

штів соціального забезпечення, охорони здоров’я, материнства і допомоги

сім’ям), часто надають допомогу людям, які за інших обставин могли б мо-

білізувати свої власні ресурси.

Схема 12. Соціальні виплати в євро, 2006 р.

Джерело: Eurostat.

79

Багато людей бачать шлях подолання негативних наслідків у розши-

ренні переліку виплат, що виділяються на основі перевірки рівня матеріаль-

ної забезпеченості громадян. В усіх державах-членах ЄС люди, які потребу-

ють допомоги, можуть отримати доступ до більшості видів соціальної допо-

моги без згаданих перевірок. У деяких країнах такі перевірки (включаючи

доходи і майно) вимагаються не лише при виділенні допомоги для зменшен-

ня бідності, але й при наданні інших видів виплат (наприклад, в Сербії ви-

плати допомоги сім’ям).

Одночасно слід відзначити іншу велику проблему адресної допомо-

ги - не всі люди, які потребують соціальної допомоги, можуть її отримати.

Багато рис систем соціального захисту можуть мати як добрий, так і

поганий ефект. «Там, де програми соціальної допомоги фінансуються при-

наймні частково за рахунок солідарних джерел мають місце певні помилки.

Через брак інформації і високі операційні витрати багато людей, які мали би

право на допомогу, не звертаються по неї. «У дослідженні грошових пере-

казів, допомоги на дітей і соціальних пенсій у Східній Європі і Центральній

Азії (…) середній коефіцієнт покриття становить 42%. Дослідження досвіду

кількох країн Організації економічного співробітництва та розвитку (ОЕСР)

дозволило змоделювати покриття серед правомочних осіб і дійшло висно-

вку, що коефіцієнт покриття зазвичай становить від 40 до 80 відсотків для

програм соціальної допомоги та житла».

Виходячи з наявної міжнародної статистики і відповідей національ-

них фахівців на анкету, ми можемо зробити висновок, що у більшості кра-

їн місцеві органи влади не побачили жодних серйозних кроків, вжитих для

пом’якшення соціальних наслідків кризи, незважаючи на те, що, напри-

клад, Комітет регіонів ЄС зазначив, що «фінансова криза і її негативний

вплив на економічне зростання і зайнятість збільшать попит на соціальну

допомогу, громадські послуги за пільговими тарифами; місцеві та регіональ-

ні органи влади перебувають на передньому краї в тому, що стосується цих

очікувань...»

Початкова фаза кризи була помітна, насамперед, через значне збіль-

шення кількості людей, які звертаються за допомогою по безробіттю. Лише

після того, як ці виплати закінчаться, можна буде оцінити наслідки на рівні

системи соціальної допомоги і місцевих органів влади.

Криза може справляти двоякий ефект на державні витрати на соціаль-

не забезпечення. З одного боку, рекомендовані скорочення, щоб упоратись

з браком державних коштів, а з іншого, потрібне збільшення, оскільки кіль-

кість людей, які потребують допомоги, має зрости.

Що стосується суми соціальних витрат, то суттєвих змін не відбулось

у жодній країні.

80

Таблиця 11. Зміни у видатках на соціальний захист

Видатки на соціальний захист

Не існує змін, пов’язаних з падінням в цілому

Зміни було запроваджено, але є ознаки лише зменшення видатків і більшої економії у витратах

Зміни було запроваджено – переважно заздалегідь (включно з можливим скороченням бюджету)

Вірменія, Чехія, Естонія, Франція, Польща, Румунія, Словаччина, Колишня Югославська Республіка Македонія

Болгарія, Угорщина, РосіяФінляндія, Угорщина, Ірландія, Росія, Велика Британія

У Росії, наприклад, федеральний уряд своєю постановою від квітня

2009 р. передбачив виділення додаткових 34 млрд. рублів суб’єктам Росій-

ської Федерації як допомогу у зв’язку з безробіттям; у той же час було вирі-

шено скоротити бюджети кількох міст, а від органів місцевого врядування

вимагалось розробити заходи проти рецесії.

Ірландія очевидно намагається збільшити свої ресурси. Країна праг-

не пом’якшити наслідки кризи головним чином за рахунок переформату-

вання системи допомоги безробітним. За даними експертів, на національно-

му рівні вартість соціальних виплат різко зросла – бюджет на 2009 р. уже на

20% більше, ніж було витрачено у 2008 р. Очікується, що загальні валові ви-

трати на соціальне забезпечення становитимуть 29% загальних валових ви-

трат уряду у 2009 р.

У Словаччині Парламентом у жовтні 2008 р. було схвалено новий за-

кон про соціальне забезпечення, який змушує місцеві органи влади збільшу-

вати соціальні видатки. Одночасно вступ в силу цього Закону було відкладе-

но на 2013 р.

У той же час ми рідко бачимо в європейських країнах приклади, коли

загальне зменшення соціальних витрат або скорочення конкретної форми

соціальних виплат стає інструментом досягнення макроекономічної рівно-

ваги. Проте, Угорщина скоротила витрати центрального бюджету на соці-

альне забезпечення на 6%.

У деяких країнах, особливо у випадках, коли фінансування соціаль-

ного забезпечення надходить з центрального бюджету, місцеві органи вла-

ди пробували тиснути на центральні уряди для збільшення ресурсів. У Поль-

щі, наприклад, «представники польських міст запросили центральний уряд

підготувати антикризовий пакет для місцевих органів влади», але не отри-

мали його.

81

Таблиця 12. Зміни у фінансуванні соціальної допомоги і системи соціального

забезпечення

Зміни лише у соціальній допомозі – збільшення (витрат)

Хорватія, Фінляндія, Франція, Польща, Румунія, Росія, Словаччина

Лише у соціальній допомозі, нова/розширена

Естонія

В обох – збільшення - Негативна реакція: менше ресурсівдля допомоги

-

Негативна реакція: менше ресурсів для забезпечення

Вірменія, Угорщина

Немає змін Боснія і Герцеговина, Болгарія, Люксембург

Деякі країни (Естонія, Боснія і Герцеговина, Сербія і Україна) відре-

агували на падіння уповільненням або затримкою запланованих реформ у

своїх соціальних системах.

Під час кризи є дуже важливим коефіцієнт охоплення, тобто частка

бідних людей, які мають доступ до отримання соціальної допомоги, інши-

ми словами.

Таблиця 13. Метод розподілу і пріоритетність потреб найбідніших

домогосподарств

Пріоритети адресністьПерешкоди для отримання соціальної допомоги

бідними домогосподарствами Пріоритет (вищий) найбіднішим домогосподарствам – через кризу

Немає (немає потреби, працює задовільно)

Немає, погана адресність

Є, згадані причини

Естонія, ІрландіяФінляндія, Франція, Люксембург, Польща

Боснія і Герцеговина, Румунія, Сербія, Україна

Боснія і Герцеговина, Естонія, Фінляндія, Румунія, Росія, Сербія, Україна

Традиційні соціальні держави відреагували на соціальні виклики кри-

зи використанням установ існуючих систем. Як зазначив фінський експерт,

відповідаючи на нашу анкету: «Законодавство у соціальній сфері працює на-

лежним чином, і немає потреби оновлювати його на цьому етапі. Нещодав-

но внесено кілька змін в індекси для покращення асигнувань, як правило,

збільшення на 3–5%».

На запитання про причини, що ускладнюють бідним громадянам до-

ступ до допомоги, естонський експерт побачив головну проблему в умовах

надання таких прав (місцевий орган влади може відмовити у допомозі, якщо

заявник відмовляється від запропонованої роботи). У Боснії і Герцеговині

82

складно обробляти заявки у віддалених районах. Фінський експерт згадав

звичайний час очікування, тоді як російський відзначив довгі черги за до-

кументами при зверненні по допомогу для забезпечення прожиткового мі-

німуму.

Що стосується надання соціальних послуг для вразливих категорій

населення, то тут помітних позитивних чи негативних змін ще менше. Угор-

щина була єдиною країною, що скоротила витрати (мінус 6%), тоді як у Ві-

рменії національний експерт згадав наслідки девальвації національної ва-

люти.

НУО можуть відіграти певну роль у наданні послуг за рахунок влас-

них ресурсів або як партнери органів місцевого самоврядування. У доповід-

ях по країнах немає свідчень того, що центральні або місцеві органи вла-

ди свідомо обирають цей метод подолання кризи, який передбачає передачу

відповідальності. Французький експерт висловився прямо: «Численні асо-

ціації у Франції намагаються боротись із бідністю законними засобами. Де-

які з них користуються субсидіями і вимагають державного фінансування,

але вони ніколи не використовувались урядом або місцевими органами вла-

ди для зменшення витрат на соціальне забезпечення».

У кількох країнах, що в останні роки реорганізували свої системи со-

ціального забезпечення, розвиток НУО і надання ними послуг ще перебува-

ють у зародженому стані (наприклад, Боснія і Герцеговина, Україна).

На думку незалежних експертів, «Уряд України продовжував здійсню-

вати реформи у наданні соціальних послуг (для підвищення значимості по-

слуг, що надаються на рівні громад) у звичайному темпі, без особливого вра-

хування тиску кризи».

У Словаччині НУО здійснили безпрецедентний крок – закликали до

фінансування розбудови й розвитку цього сектору з боку ЄС.

6.3. Піклування про працюючих та (або) загальна система соціального забезпечення?

Ключем до підтримання європейських соціальних держав та до під-

вищення їхньої конкурентоспроможності і зміцнення соціальної єдності є

збільшення кількості осіб, що мають роботу, та частки працюючого насе-

лення. Без сумніву, найбільш ефективним інструментом зменшення біднос-

ті є забезпечення людей роботою.

Для цього використовують три нових терміна, які мають, однак, тро-

хи різний зміст. Це «політика активації», «соціальне забезпечення через ро-

боту» і «від соцзабезпечення до праці.»

«Активація» як соціально-політична стратегія ринку праці є збірною

концепцією. «Термін має широке значення і стосується широкого спектру

політик, зокрема, орієнтованих на людей, які отримують соціальні пільги, та

(або) ризикують опинитись поза ринком праці (…). Цілі й заходи можуть різ-

нитись; цілями можуть бути входження (повернення) до ринку праці, розви-

83

ток пов’язаних з роботою навичок тощо, тоді як заходи можуть варіювати від

добровільного навчання до програм обов’язкової праці. Іншими інструмен-

тами можуть бути створення робочих місць, субсидіювання зарплати і фі-

нансове заохочення».

Завданням цієї концепції є замінити пасивні інструменти ринку праці

(такі, як різні види грошової підтримки) заходами, спрямованими на покра-

щення професійних навичок.

Модель соціального забезпечення через роботу («праця заради власного

добробуту») ґрунтується на думці, що коли люди активного віку отримують

допомогу, вони стають залежними від соціального забезпечення. Вважаєть-

ся, що вони більше не бажають працювати, тому що вони отримують допо-

могу, нічого не роблячи. Цей підхід, який виник у Сполучених Штатах, вста-

новлює передумови (такі, як навчальні курси, перепідготовка, обов’язкова

громадська робота чи згода на комунальну роботу) для отримання прожит-

кового мінімуму за рахунок соціальної підтримки, оскільки вважається, що

найбільшою перешкодою для роботи у цій групі є ставлення самих безробіт-

них, і піклування про працюючих виправдовує використання системи со-

ціальної допомоги для тиску на незайнятих з тим, щоб вони погоджувались

на будь-які можливості праці. Таке ставлення відрізняється від традиційно-

го уявлення про соціальну державу тим, що воно не розглядає забезпечення

прожиткового мінімуму як основоположне право усіх громадян.

Концепцію «від соцзабезпечення до праці» було розроблено у Великій Бри-

танії, де та була частиною програми Тоні Блера, відомої як «Нова угода». Хоча

вона пропонує безробітним різного віку широкий вибір засобів розвитку люд-

ського капіталу для забезпечення успіху на ринку праці, вона подібна до пі-

клування про працюючих тим, що відмова від участі може призвести до втра-

ти пільг. Всі три концепції можуть бути використані як пряник, так і як батіг.

Активізаційний підхід покладається переважно на засоби політики рин-

ку праці і зайнятості, тоді як «соцзабезпечення через роботу» і «від соцзабез-

печення до праці» поєднують інструменти ринку праці і підтримання доходів.

«Іншою рисою європейських політик у соціальній сфері є загальна

тенденція реформування у напрямі активних, а не пасивних заходів, санк-

цій, а не пільг, обов’язків, а не прав (…) Отже, спостерігається своєрід-

не зближення в інтерпретації політичних викликів і у політичних відповід-

ях, незалежно від національних інституційних передумов. Ця тенденція до

зближення національних політик у соціальній сфері, щоправда, поєднуєть-

ся з протилежними тенденціями в інших аспектах».

Таблиця 14. Орієнтація заходів мобілізації на соціальну допомогу громадянам

Більша увага до збільшення можливостей Більша увага до політики зайнятостіЧехія, Франція, Грузія, Ісландія, Ірландія, Люксембург, Словенія

Данія, Фінляндія, Угорщина, Словаччина

84

Як уже згадувалось, заходи мобілізації можуть включати навчання і

перенавчання, надання навичок роботи або участь у тій чи іншій формі в ко-

мунальних чи громадських роботах, а також варіанти розвитку можливос-

тей, що спираються на інструменти соціальної роботи. Відмінність – серед

іншого – полягає у природі організацій, що відповідають за мобілізацію. Чи

це виключно або переважно служби зайнятості, чи якийсь соціальний за-

клад теж відіграє суттєву роль? Іншим чинником різниці в методах роботи

та інтересах є те, що служби зайнятості – це переважно великі централізова-

ні установи, що діють в рамках ієрархії і дотримуються однакових порядків

і процедур, тоді як соціальне забезпечення загалом перебуває у компетенції

місцевих органів влади, які намагаються з’ясувати особливості людей і пра-

цювати, враховуючи їх. Їхніми клієнтами є сім’ї, а не лише одержувачі соці-

альної допомоги працездатного віку.

Однією з форм допомоги, що все більше запроваджується в європей-

ських країнах, є обумовлене надання коштів. «Умова» не обов’язково пов’язана

з роботою. Наприклад, у деяких країнах, що розвиваються, вона пов’язана з

такими важливими цілями соціальної політики, як відвідання дітьми школи

чи функціонування системи охорони здоров’я. За думкою експертів, в умовах

значного поширення тіньових ринків праці стан дитячого здоров’я і відвіду-

вання шкіл легше відстежити, ніж пошук роботи і вимоги праці.

Подібні методи, які обмежують автономію особи і сім’ї, не є традицій-

ними для європейських соціальних держав, але час від часу вони дають пев-

ні результати. В Угорщині, наприклад, хоч статистика і показує незначний

відсоток пропуску школи; там існують інституційні шляхи забезпечення до-

тримання встановленого законом обов’язку відвідання школи, деякі місце-

ві органи влади хотіли б прив’язати допомогу до гарантованого відвідування

школи дітьми. Іншим прикладом є Латвія, де існує вимога «згоди на медич-

не лікування і реабілітацію (наприклад, у випадку зловживання алкоголем

чи наркотиками) і участі в заходах заохочення зайнятості (наприклад, пере-

навчання, оплачувана тимчасова робота тощо)».

Таблиця 15. Мобілізація і мережа соціального забезпечення

Батіг Пряник

Допомога може бути повністю припинена, якщо одержувач не погоджується на заходи активації

Допомога може бути скорочена, якщо одержувач не погоджується на заходи активації

Допомога припиняється поступово, коли одержувач отримує роботу

Болгарія, Естонія, Угорщина Данія, ШвеціяКіпр, Франція, Грузія, Угорщина, Ірландія, Латвія, Мальта, Велика Британія

Багато дослідників бачать головну причину, чому життя на соціальну

допомогу не створю стимули для пошуку роботи тому, що дохід від роботи не

85

є набагато більшим за суму, яка отримується як допомога, у той час як робо-

та збільшує видатки. Цю проблему можна вирішити, поступово зменшуючи,

але не ліквідуючи допомогу, оскільки повне їх скасування може загрожувати

самому існуванню людей, або поступово скорочуючи допомогу, коли людина

починає працювати. У Європі є декілька прикладів саме останнього варіанту.

Коли у Сполучених Штатах запроваджували систему «соціального за-

безпечення через роботу», більшість одержувачів допомоги були афроаме-

риканцями. Сьогодні в Європі роми (Угорщина, Румунія, Болгарія, і Сер-

бія) та іммігранти з груп національних меншин надмірно представлені серед

об’єктів заходів мобілізації. Це дає всі підстави для припущення, що спроби

запровадити піклування про працюючих мають расистську мотивацію. На-

віть коли це не так, при оцінці цього метода ми не можемо ігнорувати сту-

пінь їхнього впливу на різні етнічні групи.

Причини, чому деякі люди не можуть пробитись на ринок праці, пе-

реважно особисті і не можуть бути усунені політикою зайнятості і соціаль-

ними засобами. Функціонування самого ринку праці і його потреба у робо-

чій силі теж мають значення. Заходи мобілізації відрізняються, якщо вони

передбачають можливість працевлаштування навіть для людей з низьким

освітнім рівнем і без кваліфікації, коли поширено гнучкий графік роботи і

коли функціонує соціальна економіках.

У часи падіння, при звуженні ринку праці і зростанні безробіття, осо-

бливо загострюється питання: чи можна провину за економічне і структур-

не за своїм характером явище покладати на окрему особу? Експертні дослі-

дження просто дозволяють припустити, що кількість одержувачів допомоги

зросла, витрати на допомогу збільшились, але не містять згадки про запро-

вадження хоча б тимчасових системних змін.

6.4. УрокиПоки що у більшості європейських країн не було здійснено системних

кроків для пом’якшення бюджетних проблем, обумовлених кризою, скоро-

чення соціальних витрат.

Отримана на цей час інформація дозволяє припустити, що жодна кра-

їна не запровадила системних заходів для пом’якшення соціальних наслідків

кризи. Не знайшли ми і прикладу країни, яка б скористалася спровокова-

ною кризою ситуацією для здійснення давно назрілих структурних реформ.

Натомість ми часто спостерігаємо відкладення запланованих чи ледь розпо-

чатих реформ систем соціального забезпечення.

Очевидно, що зменшення зайнятості загострює проблеми фінансу-

вання пенсійних систем, які ґрунтуються на системі соціального забезпе-

чення. У країнах, де безробіття суттєво зросло, системи допомоги ще не від-

чули силу прийнятого ними удару повною мірою.

У дуже централізованих системах соціальної допомоги лише урядо-

ві заходи визначають наявну суму фінансування і коло можливих одержува-

86

чів. Велика урядова бюрократія повільніше рухається і менше здатна до ди-

ференційованих рішень, ніж децентралізовані системи, в яких місцеві гро-

мади можуть прорахувати ситуацію в окремих групах при формуванні своїх

систем і перегрупуванні ресурсів.

Запровадження умов отримання пільг, особливо якщо ці умови ма-

ють на меті перевірити бажання працювати, є дуже ризикованим рішенням,

коли очевидно, що за умов економічного спаду шансів на довгостроковий

розвиток ринку робочої сили просто не існує.

87

ІІ. ДІАГНОСТИЧНИЙ ІНСТРУМЕНТ З ПИТАНЬ КОНТРОЛЮ ПОКАЗНИКІВ МІСЦЕВИХ ФІНАНСІВ

Робота над підготовкою Діагностичного інструментарію з питань

місцевих фінансів була розпочата у 2007 р. органами місцевого самовряду-

вання, Ініціативою з питань реформи місцевого самоврядування, публіч-

ним сектором Інституту Відкритого Суспільства та Центром експертизи

реформи місцевого самоврядування Ради Європи на основі двох рекомен-

дацій Комітету Міністрів Ради Європи – рекомендації (2004)1 про фінан-

сове та бюджетне управління на місцевому та регіональному рівнях та ре-

комендації (2005)1 про фінансові ресурси місцевих та регіональних влад.

Основними експертами з підготовки цього інструментарію виступили Кен

Дейві, Габор Петері та Сузанна Кассо.

Облікові картки, щодо визначення результатів, пройшли первинне

тестування в Болгарії, за участю шести муніципалітетів та національної асо-

ціації місцевих влад.

Розробка інструментарію була завершена у вересні 2008 р. після вра-

хування результатів первинного тестування.

Даний інструментарій складається з трьох частин: документ контр-

ольних показників з питань місцевих фінансів, збірник проблемних випад-

ків під час первинного тестування інструментарію в Болгарії та довідник з

питань місцевих фінансів, який також містить правові документи Ради Єв-

ропи у цій галузі.

Частина I – Документ контрольних показників з питань місцевих фінансівВпровадження європейського інструментарію в тій чи іншій країні

має бути здійснене лише після його адаптації до місцевих умов. Цей інстру-

ментарій включає в себе, зокрема, методологічні рекомендації стосовно роз-

робки (адаптації) облікових карток щодо визначення результатів та їх вико-

ристання з метою отримання максимальних результатів.

Європейські облікові картки щодо визначення результатів є структу-

рованим переліком тверджень з питань місцевих фінансів. Дві облікові карт-

ки (одна стосується місцевих влад, а інша - центральних органів влади) ґрун-

туються на рекомендації Комітету Міністрів Ради Європи (2004)1 про фі-

нансове та бюджетне управління на місцевому та регіональному рівнях, а дві

інші облікові картки, які також стосуються місцевих та національних влад

базуються на рекомендації Комітету Міністрів Ради Європи (2005)1 про фі-

нансові ресурси місцевих та регіональних влад.

«Національні контрольні показники» включатимуть середні показ-

ники органів місцевого самоврядування, які візьмуть участь у дослідженні.

Вони мають стати мірилом, за яким буде оцінюватись кожен муніципалі-

тет, шляхом здійснення самостійного оцінювання за допомогою незалеж-

них експертів.

88

Облікові картки допомагають визначити базову структуру, щодо ор-

ганізації системи місцевих фінансів на місцевому рівні, таким чином, виро-

бити на основі відповідних документів Ради Європи рекомендації (на основі

впровадження інструментарію в Болгарії) Уряду та органам місцевого само-

врядування, щодо виявлення їх сильних і слабких сторін, покращення робо-

ти з питань місцевих фінансів.

Частина II – Проблемні випадки

Частина III - Довідник з питань місцевих фінансів Ради Європи

Цей документ включає в себе основні правові акти з питань місцевого

самоврядування та місцевих фінансів Ради Європи з коментарями експер-

тів Ради Європи.

Частина I – Документ контрольних показників з питань місцевих фінансів

ЦіліКомітетом Міністрів Ради Європи було ухвалено дві рекомендації

щодо місцевих фінансів:

Рекомендація щодо фінансових ресурсів місцевих та регіональних

влад (2005 р.);

Рекомендація щодо фінансового і бюджетного управління на міс-

цевому та регіональному рівнях (2004 р.)1. Ці рекомендації адресовані цен-

тральним, місцевим та регіональним органам влади.

Контрольні показники повинні, в першу чергу, використовуватись

для аналітичних та діагностичних цілей. Разом з тим, результати, які можуть

бути представлені у вигляді кількісних показників, допоможуть визначити

напрями для розробки та впровадження національної та місцевої політик.

Підхід та методологія Рада Європи розробила облікові картки щодо визначення результа-

тів з питань місцевих бюджетів, які мають бути адаптовані до національних

особливостей.

Вони надають можливість здійснення самооцінки та підготовки наці-

ональних контрольних показників. Вони можуть бути використані для під-

готовки та проведення програм реформування. Європейська облікова карт-

ка є структурованим переліком тверджень, що є відправною точкою для під-

готовки національних контрольних показників, які встановлюють середні

значення для усіх муніципалітетів, які беруть участь в програмі. Вони мають

стати інструментом, за допомогою якого інші органи місцевого самовряду-

вання можуть здійснити самооцінку та розробити власний план роботи.

Оцінка національної системи фінансових ресурсів і фінансового

управління вимагає більш серйозних аналітичних інструментів, які мають

1 www.coe.int/localdemocracy

89

допомогти провести дослідження в національній правовій, політичній та

інституційній системах.

З метою оцінки різних компонентів фіскальної децентралізації метод

облікових карток повинен супроводжуватись спеціальною фінансовою

статистикою та фіскальними показниками. Аналіз даних та оцінювання

(присвоєння балів) забезпечують основу для оцінки політики і законодавства,

діяльності місцевих та центральних органів влади. У зв’язку з цим було

підготовлено документ контрольних показників як для центральних, так і

місцевих органів влади:

Фіскальна децентралізація: пріоритети та методи оцінки

Набір рекомендаційРівні уряду

Центральні органи влади Місцеві органи влади

Фінансові ресурсиСтатистичний аналіз данихІнституційна оцінкаОблікові картки

Статистичний аналіз данихКонтрольні показники на основі облікових карток

Фінансове управлінняІнституційна оцінкаОблікові картки

Контрольні показники на основі облікових карток

Універсальність та структура рекомендаційРекомендації, сформульовані Радою Європи, надають універсальні і

одночасно досить детальні критерії оцінки фіскальної децентралізації.

Контрольні показникиКонтрольні параметри згруповані відповідно до розділів рекомендацій.

У першій колонці подається назва рекомендації (компоненту).

Рекомендації класифікуються за галузями і кожній рекомендації (або

кожному компоненту) окремо присвоюється бал:

ЧАСТИНА та СФЕРА (з посиланням на номер

рекомендації)

ДІЯЛЬНІСТЬ, ІНДИКАТОР

ПІДТВЕРДЖЕННЯ/ ДОКУМЕНТИ

БАЛ ВАГА

I. Частина Сфера рекомендацій

рекомендація Бал 0-10

Вага (%)

Фактичні контрольні показники визначені у двох середніх стовпчи-

ках, які можуть бути сформульовані у 2 наступних способах:

1. Визначення критеріїв оцінки рекомендацій.

2. Визначення показників для оцінки ефективності обраної реко-

мендації.

Третій стовпчик визначає потенційні джерела отримання (перевірки)

необхідної інформації.

90

Присвоєння балівКожен контрольний показник має оцінюватись за десятибальною

шкалою (від нуля до десяти). Чотири види професійної оцінки мають бути

перетворені у бали, а саме:

Компонент не існує або не узгоджується з рекомендацією: => 0

Фактор існує але не збігається належним чином

з рекомендацією => 3

Окремий пункт відповідає рекомендації, але не повністю: => 6

Контрольний показник цілком відповідає рекомендації: => 10

Статистичні дані з питань публічних фінансівІснує ряд міжнародних статистичних даних, які можуть бути основою

для збору даних з питань публічних фінансів (статистика державних фінан-

сів МВФ, статистики доходів (ОЕСД), Статистика державних фінансів Єв-

ростату). Для цілей даної оцінки використовується Європейська система ра-

хунків (ЕСС, 1995).

Запропоновані статистичні таблиці стосуються вирішення трьох

основних проблем міжбюджетних відносин. Першою є склад власних дохо-

дів, які включають в себе загальні та місцеві податки (згідно рекомендацій

щодо фінансових ресурсів Комітету Міністрів Ради Європи). Оскільки роз-

поділ державних доходів є одним із важливих джерел фінансування видат-

ків місцевих бюджетів, необхідно здійснити детальний аналіз реальної ав-

тономії органів місцевого самоврядування у встановленні та зборі податків.

Іншим важливим питанням є специфікація міжбюджетних трансфер-

тів, субвенцій, субсидій, дотацій тощо. У зв’язку з цим приймаються до ува-

ги три аспекти, які характеризують міжбюджетні трансферти:

1. Якого типу є субвенції: загальна чи цільова?

2. Методи перерахування коштів з центрального бюджету: ґрунту-

ється на формулі чи ні?

3. Обсяг автономії місцевих влад у використанні субвенції: умовна

або повна?

ВпровадженняЗапропоновані контрольні показники фіскальної децентралізації ба-

зуються виключно на рекомендаціях Ради Європи. Дана стандартизована

методологія для оцінки масштабів та фокусу фіскальної децентралізації по-

винна бути перевірена та адаптована до національних (місцевих) умов. Тому

процесам впровадження (використання) контрольних показників мають пе-

редувати:

а) експертні коментарі, які мають бути зосереджені на адаптованості

та доцільності запропонованих контрольних показників.

б) тестування в країні, яка зацікавлена в результатах оцінки, або яка

є вже добре дослідженою, щоб перевірити результати оцінки за допомогою

інших джерел. Після технічної роботи в країнах-пілотах, які беруть участь в

91

дослідженні, є кілька варіантів для подальшого впровадження контрольних

показників:

• поступове формування загальноєвропейських середніх показників

для подальшої розробки європейської та національної моделей (Benchmark);

• регіональні порівняння за групами країн (наприклад, у скандинав-

ських або балканських країнах);

• порівняння контрольних показників в одній країні (на основі даних

трьох або чотирьох муніципалітетів).

Впровадження контрольних показників має базуватись на співробіт-

ництві міжнародних та національних експертів. Крім перекладу на місцеву

мову, терміни, поняття та контрольні показники мають бути адаптовані до

особливостей національної системи публічних фінансів.

Кожна країна потребує принаймні три види експертизи для відповіді

на питання, визначені контрольними показниками:

1. Фінанси місцевих органів влади та міжбюджетні відносини;

2. Державний бюджетний процес, звітність, аудит;

3. Облік та моніторинг, які здійснюються органами державної (пу-

блічної) влади.

4. Оцінка впровадження контрольних показників може здійснюва-

тись наступними шляхами:

5. Національний уряд здійснює оцінку впровадження контрольних

показників (власними силами або через зовнішнього підрядника);

6. Асоціації місцевих органів влади або місцеві аналітичні центри

здійснюють оцінку;

7. Зовнішня оцінка, яка здійснюється міжнародними експертами у

співпраці з місцевими партнерами.

На рівні органів місцевого самоврядування оцінка контрольних по-

казників має бути здійснена шляхом самооцінки (власними силами або за

допомогою консультантів).

Авторське право і право власностіПри використанні цього інструментарію має бути зроблено посилан-

ня на його розробників (Раду Європи та Інститут Відкритого Суспільства),

які зберігають авторські права на цей документ.

92

Кон

трол

ьні п

оказ

ники

1. К

онтр

ольн

і пок

азни

ки ф

інан

сови

х ре

сурс

ів м

ісце

вих

і рег

іона

льни

х вл

ад: ц

ентр

альн

а вл

ада

(хар

акте

рист

ики

фіс

каль

ної д

ецен

трал

ізац

ії)2

СФЕРА

або

ОБЛ

АСТ

Ь (з

посил

ання

м на відпо

відну

Ре

комен

дац

ію)

ДІЯЛЬН

ІСТЬ

, ІНДИКА

ТОР

ПІДТВ

ЕРДЖЕН

НЯ

/ДОКУ

МЕН

ТИБА

Л

І. За

гальні

при

нцип

и фінан

сови

х ре

сурсів

Цілі п

одатко

во-бюджетни

х відно

син ор

ганів вл

ади різних

рівнів

(R.2

)0-

10

а) Вер

тикаль

ний фіскаль

ний

бала

нс: заб

езпе

ченн

я на

дход

жен

ь у відп

овідно

сті

з по

внов

ажен

нями та

стан

дартни

ми по

треб

ами

• Нов

і пов

новажен

ня місце

вих ор

ганів вл

ади,

по-

єдна

ні зі збільш

ення

м д

оход

ів м

ісце

вого

бю

-дж

ету

(тра

нсфер

ти, вла

сні д

оход

и);

• зм

іни в стан

дартах

послуг компе

нсую

ться

більш

ви

соки

ми місце

вими до

хода

ми;

• збільш

ення

под

атково

го тягар

я (на пр

ацю

або

по

слуги)

супро

водж

ується

пок

ращен

ням

стану

ре

сурсів

орган

ів місце

вого

сам

овря

дуванн

я;

• інфля

ція компе

нсується

за ра

хуно

к пр

опор

цій-

ного

збіль

шен

ня міжбю

джетни

х тран

сфер

тів аб

о загаль

них до

ходів;

•

інфля

ція компе

нсується

за ра

хуно

к пр

опор

цій-

ного

підви

щен

ня доход

ів з

вла

сних

джер

ел.

• Док

умен

ти з

питан

ь фор

муван

ня

держ

авно

го бюдж

ету,

які

містять

пе

релік но

вих по

внов

ажен

ь міс

-це

вих вл

ад і зм

ін в

доход

ах;

• да

ні державно

го бюдж

ету за

еко

-но

мічни

ми категоріям

и;•

фіскаль

на статистик

а на

ціон

аль-

них та

місце

вих ор

ганів вл

ади;

• сектор

альн

і пр

авил

а з на

данн

я по

слуг

;•

табл

иця

3;•

табл

иця

4.

40%

2 П

ідго

то

вл

ен

о п

. Га

бо

ро

м П

етер

і (g

pete

ri@

lgid

ev.

co

m)

93

б) Вер

тикаль

ний фіскаль

ний

бала

нс/вир

івню

ванн

я

• Ана

логічн

і фун

кції фінан

суються

одн

аков

о дл

я всіх

категор

ій орган

ів м

ісце

вого

сам

овря

дуван-

ня;

• різні фун

кції фінан

суються

по-різном

у дл

я всіх

категорій ор

ганів місце

вого

сам

овря

дуванн

я;

• по

казник

муніцип

альних

витрат на

душ

у населен-

ня у

найбагатш

их та

найбідн

іших

регіонах

(округах

);•

показник

мун

іцип

альн

их витра

т на

душ

у на

се-

ленн

я у

10%

най

багатш

их та на

йбідніших

орга-

нах місце

вого

сам

овря

дуванн

я.

• Док

умен

ти з

питан

ь фор

муван

ня

держ

авно

го бюдж

ету;

• фіскаль

на статистик

а за

категор

і-ям

и ор

ганів місце

вого

сам

овря

-ду

ванн

я (регіон,

ро

змір

, ад

мі-

ністра

тивн

ий статус)

з таких

пи-

тань

:-

питомі витра

ти по сф

ерам

послуг;

- на

рахуванн

я за

оди

ницю

вик

она-

ної р

оботи.

30%

в) Підви

щен

ня ефективн

ості

• Стим

ули,

створ

ені м

іжбю

джетни

ми тран

сфер

та-

ми,

на ви

тратну

та до

ходн

у частин

и по

точн

ого і

капіталь

ного

бюдж

ету;

•

місце

вим

орган

ам вла

ди ком

пенсую

ться

лиш

е ви

трати,

вищ

і за

сер

едні

/станд

артизовані

(аб

о запл

анов

ані);

• місце

ві о

рган

и вл

ади

отри

мую

ть ком

пенсац

ію

за отрим

ання

ниж

че сер

едніх/ціль

ових

доход

ів

з вл

асни

х дж

ерел

(заходи

по підв

ищен

ню м

іні-

мал

ьних

доход

ів).

• Док

умен

ти з

питан

ь фор

муван

ня

держ

авно

го бюдж

ету;

• пр

авил

а ро

зпод

ілу

субсид

ій та

тран

сфер

тів

органів;

місце

вого

самов

ряду

ванн

я •

табл

иця

6.

30%

Спро

мож

ність до

збіль

шен

ня вла

сних

доход

ів: а

втон

омія

у сфер

і опо

даткува

ння

(R.3

)0-

10

а) Достатня

• Кіль

кість дж

ерел

вла

сних

доход

ів місце

вих вл

ад

(под

атки

, збо

ри);

• по

казник

вла

сних

поточ

них,

кап

італ

ьних

і загаль

-ни

х до

ходів у місце

вих бю

джетах

(у відсотках

);•

власні

дж

ерел

а до

ходів

місце

вих

бюдж

етів

є

прям

о по

в’язан

ими з по

внов

ажен

нями та

сфе-

рою

ком

петенц

ії ор

ганів місце

вого

сам

овря

ду-

ванн

я.

• Мун

іцип

альн

а фіскаль

на статис-

тика

;•

пода

тков

е законо

давство;

• но

рматив

но-пра

вові

акти

щод

о місце

вих по

датків

та збор

ів.

40%

94

б) Над

ана автоно

мія

• Вл

асні

джер

ела до

ходів місце

вих бю

джетів

вра

-ховуються

при

загал

ьнод

ержавно

му по

датков

о-бю

джетно

му пл

ануван

ні;

• ви

кори

стан

ня

власни

х дж

ерел

до

ходів

є по

в’язан

им зі спе

ціал

ьним

и фон

дами аб

о група-

ми ви

трат

(цільо

вими)

; •

органи

місце

вого

сам

овря

дуванн

я маю

ть пра

во

контро

лювати

вла

сні д

оход

и, зібра

ні відпо

відн

и-ми

(под

аткови

ми)

служба

ми.

• Док

умен

ти з

питан

ь фор

муван

ня

держ

авно

го бюдж

ету;

• по

датков

е законо

давство;

• но

рматив

но-пра

вові

акти

щод

о місце

вих по

датків

та збор

ів.

30%

в) Регулюється

законо

давством

• Мінімал

ьний

/максимал

ьний

рівень

осно

вних

вл

асни

х дж

ерел

доход

ів в

стан

овлю

ється

зако

-но

м;

• меж

і автон

омії місце

вих вл

ад у

встан

овле

нні о

б-сягів місце

вих по

датків

та збор

ів.

• Под

аткове

закон

одавство

• но

рматив

но-пра

вові

акти

щод

о місце

вих по

датків

та збор

ів.

• табл

иця

2.

30%

Вирівн

юва

ння у бю

джетно

-под

атко

вій сф

ері

а) Вид

атки

, затверд

жен

і місце

вими вл

адам

и, що

фінан

суються

за ра

хуно

к їх

вл

асни

х до

ходів

(R.5

)

• Ча

стка

под

аткови

х на

дход

жен

ь до

місце

вих бю

-дж

етів

(под

атки

, збо

ри, інш

і доход

и) у

пор

івня

н-ні

з вид

атками;

•

частка

ціль

ових

місце

вих

пода

тков

их на

дхо-

джен

ь у по

рівн

янні

з вид

атками;

•

норм

атив

но-пра

вові

акти

щод

о ціль

ового

при-

значен

ня под

атків,

збо

рів,

інших

доход

ів;

• сф

ера та

обм

ежен

ня щ

одо ви

кори

стан

ня над

хо-

джен

ь місце

вих бю

джетів

.

• Місце

ві в

идатки

за

категоріям

и CO

FOG

(таб

лиця

5);

• законо

давство щод

о місце

вих по

-да

тків

, збо

рів та

пла

тежів

.

0-10

При

нцип

и на

дан

ня под

атко

вих піль

г

а) Пор

ядок

опо

даткуван

ня

та стягнен

ня збо

рів з

гром

адян

та підп

риєм

ств як

кори

стувачів

послуг

(R.6

)

• Ча

стка

под

аткови

х на

дход

жен

ь до

місце

вих бю

-дж

етів

(под

атки

, збо

ри, інш

і доход

и) у

пор

івня

н-ні

з вид

атками;

• частка

збо

рів,

под

атків у по

рівн

янні

з загал

ьним

до

ходо

м дом

огоспо

дарств

;•

частка

збо

рів,

витрат, по

датків

у пор

івнянн

і з за

-гальни

м по

датковим

навантаж

енням

підп

риєм

-ства

.

• Законо

давство

щод

о місце

вих

пода

тків

, збо

рів та

пла

тежів

; •

загаль

ноде

ржавна

та місце

ва фіс

-каль

на статистик

а;•

норм

атив

но- пра

вові

акти

щод

о ро

зпод

ілу

надх

оджен

ь до

бю

-дж

ету,

при

клад

и.

0-10

95

б) Суб

сидіюванн

я

кори

стувачів

, а не

послуг

(R.7

)

• Метод

и стягнен

ня збо

рів:

одн

оразовий

, двофазо-

вий

(базовий

+ змінни

й), доход

ний/надл

ишкови

й;•

фор

ми та

розміри субсид

ій, що на

даються

ко-

ристувачам

послуг;

• но

рматив

но-пра

вові

акти щод

о зм

еншен

ня м

іс-

цеви

х по

датків

або

звіль

ненн

я від ни

х.

• Законо

давство

щод

о місце

вих

пода

тків

, збо

рів та

пла

тежів

; •

галузеві

но

рматив

но-пра

вові

акти

щод

о на

данн

я субсид

ій;

• фор

ми та

розміри соціал

ьних

ви-

плат

щод

о місце

вих по

слуг

.

0-10

Місце

ве опо

даткува

ння

(R.4

)0-

10

б) Пра

во введе

ння місце

вих

пода

тків

• Автон

омія

у визна

ченн

і по

датков

ої б

ази,

вста-

новл

ення

ставо

к та

упр

авлінн

я по

датков

ими ор

-гана

ми.

• Законо

давство пр

о місце

ві под

ат-

ки та по

датков

у ад

міністрац

ію.

40%

в) Поп

еред

жен

ня вин

икне

ння

диспро

порц

ій

• Про

порц

ії та

тип

и на

дход

жен

ь до

орган

ів місце

-во

го сам

овря

дуванн

я від

пода

тків

з гро

мад

ян,

спож

ивачів

послуг та

місце

вих підп

риєм

ств.

• Місце

ва фіскаль

на статистик

а;•

табл

иця

2.

20%

г) Створ

ення

кор

донів,

інші

види

дискр

имінац

ій та

не

рівн

ості

• Про

гресив

ність місце

вого

опо

даткуван

ня;

• відсоток

місце

вих по

датків

від

доход

у аб

о чи

с-тих активів.

• Фіскаль

на статистик

а;•

статистика

доходів

дом

огосподарств

;•

дослідження

місцевих

норм

ативно

-правових

актів

з питань

оподаткування

.

20%

д) Пов

новажен

ня місце

вих

влад

щод

о забе

зпечен

ня

ефективн

их та на

лежни

х пр

оцед

ур з

питан

ь оп

одаткуванн

я

• Ро

ль місце

вих вл

ад у

: -

встано

влен

ні ставки по

датків

; -

збор

і под

атків;

- упра

влінні

заб

оргованістю

;-

упра

влінні

при

мусов

ими захода

ми.

• Законо

давство пр

о місце

ві под

ат-

ки та по

датков

е ад

мініструван

ня;

• пр

актика

по

датков

ого

адміні-

струванн

я.

20%

Регулю

ванн

я діяль

ності п

ідпр

иємств на

місце

вому рівн

і (R.

8)0-

10

a)

Накла

данн

я штраф

ів,

інших

збо

рів

• Типи

стягнен

ь, ш

траф

ів, на

клад

ених

на місце

ві

підп

риєм

ства

;•

обсяг стягне

нь, штраф

ів, на

клад

ених

на підп

ри-

ємства

, пор

івня

но з

под

аткови

м наван

тажен

ням

на

ці підпр

иємства

.

• Нор

матив

но-пра

вові

акти

щод

о на

клад

ення

штраф

ів та стягне

нь

на підпр

иємства

; •

місце

ва фіскаль

на статистик

а.

50%

96

б) Вид

ача до

звол

ів, л

іцен

зій

• Пов

новажен

ня місце

вих вл

ад щод

о ре

єстрац

ії та

ліце

нзуван

ня підпр

иємств;

• терм

ін, нео

бхідни

й дл

я ви

дачі

ліцен

зій місце

вим

підп

риєм

ствам

, у пор

івня

нні з

загал

ьним

тер

мі-

ном

, не

обхідн

им дл

я ре

єстрац

ії/ліце

нзуван

ня

підп

риєм

ства

.

• но

рмативно

-правові

акти щодо реє-

страції та ліцензування

підприємств.

50%

Розпод

іл под

атко

вих на

дходжен

ь (R

.9)

0-10

а) Заход

и щод

о моб

ілізац

ії на

дход

жен

ь від місце

вих

пода

тків

(відпо

відн

о до

дж

ерел

)

• Типи

та значим

ість

над

ходж

ень від місце

вих по

-да

тків

до місце

вого

бюдж

ету;

• метод

и ро

зпод

ілу по

датков

их над

ходж

ень:

про

-по

рційни

й (про

порц

ійно

до

по

датков

ої ба

зи,

отри

ман

их под

атків)

або

дов

ільн

ий.

• Табл

иця

2;•

пода

тков

е законо

давство;

• Дер

жавни

й бю

джет

в частині

за-

галь

них по

датків

.

50%

б) Посил

ення

заход

ів щод

о моб

ілізац

ії на

дход

жен

ь від

місце

вих по

датків

• Пов

новажен

ня місце

вих вл

ад щ

одо встано

влен

-ня

под

атково

ї бази,

ставо

к по

датків

та звільн

ен-

ня від

їх спл

ати;

•

меж

і неп

рямого вп

ливу

місце

вих вл

ад на фор

му-

ванн

я загал

ьних

под

атків.

• Под

аткове

закон

одавство

;•

законо

давство з пи

тань

про

цеду

р оп

одаткуванн

я;•

Дер

жавни

й бю

джет

в частині

за-

галь

них по

датків

.

50%

Вирівн

юва

ння

(R.1

0)0-

10

97

a)

Компе

нсац

ія для

мен

ш

фінан

сово

спр

омож

них

місце

вих вл

ад (р

ізни

ця між

стан

дартни

ми

вид

атками та

фінан

сово

ю спр

омож

ністю

місце

вих вл

ад)

• Ча

стка

субв

енцій

вирівн

юванн

я від

загаль

ної

суми тран

сфер

тів;

• оц

інка

місце

вих ви

датків

;•

регулю

ванн

я спец

іаль

них та

станд

артних

(сер

ед-

ніх,

мінімал

ьних

) місце

вих ви

датків

;•

оцінка

вла

сних

доход

ів місце

вих бю

джетів

;•

показник

и спец

іаль

них аб

о стан

дартни

х (сер

ед-

ніх,

мінімал

ьних

, максимал

ьних

) вл

асни

х до

хо-

дів місце

вих бю

джетів

;•

метод

и ро

зрахун

ків до

тації вир

івню

ванн

я:-

забе

зпечен

ня

(мінімальн

их, сере

дніх

) ви

датків

пр

и ви

значен

ому рівн

і власних

доход

ів (E

-Ri=

>Gi);

- на

данн

я субв

енцій за

сфер

ами по

слуг

, незал

еж-

но від

розміру вл

асни

х до

ходів

(G+R

i=>E

);-

дотація ви

рівнюванн

я - р

ізни

ця між

станд

артним

и ви

даткам

и та

станд

артним

и до

хода

ми

(E-R

=> G

).

• Дер

жавни

й бю

джет

;•

законо

давство щод

о місце

вих фі-

нансів

.60

%

б) Тра

нсфер

ти

• Автон

омність

місце

вих

влад

щод

о ви

датків

у

сфер

ах послуг, які м

ають

пра

во на тран

сфер

ти;

• по

внов

ажен

ня м

ісце

вих вл

ад щ

одо капіталь

них

та поточ

них до

тацій.

• Дер

жавни

й бю

джет

;•

законо

давство щод

о місце

вих фі-

нансів

.40

%

Гарм

онізац

ія яко

сті п

ослу

г (R

.11)

0-10

a)

Цен

трал

ізов

ане

встано

влен

ня станд

артів

послуг

• Стан

дарти по

слуг

визна

чаються

як ре

зультат;

• технол

огічні

нор

ми ви

трат

зазна

чаються

за сф

е-ра

ми по

слуг

;•

стандарти встановлюються

у натуральних

показниках;

• стан

дарти встано

влюються

у ф

інан

сови

х по

каз-

никах;

(вар

тість за

оди

ницю

).

• Дер

жавни

й бю

джет

;•

законо

давство щод

о місце

вих фі-

нансів

;•

галузеве

закон

одавство

;•

бюдж

етні

про

цеду

ри.

40%

б) Підтрим

ка діяль

ності

місце

вих вл

ад шля

хом

на

данн

я спец

іаль

них

субв

енцій

• Типи

спе

ціал

ьних

(цільо

вих/ум

овни

х) суб

венц

ій;

• співвідн

ошен

ня спе

ціал

ьних

(цільо

вих/ум

овни

х)

та загал

ьних

суб

венц

ій;

• співвідн

ошен

ня спец

іаль

них

(цільо

вих/ум

ов-

них)

суб

венц

ій до ви

датків

орган

ів місце

вого

са-

мов

ряду

ванн

я (за категоріям

и / сф

ерам

и).

• Дер

жавни

й бю

джет

;•

законо

давство щод

о місце

вих фі-

нансів

;•

галузеве

закон

одавство

;•

бюдж

етні

про

цеду

ри;

• табл

иця

6.

30%

98

в) Розра

хуно

к кр

итер

іїв

нада

ння субв

енцій

• Кр

итер

ії на

данн

я субв

енцій:

кількість

фактичн

их

спож

ивачів

послуги

;•

критер

ії на

данн

я субв

енцій:

пер

едба

чена

(стан

-да

ртизов

ана)

кіль

кість

спож

ивачів

по

слуги

(спр

омож

ність щод

о на

данн

я по

слуги)

;•

критер

ії ви

діле

ння субв

енцій:

сер

едній по

пит на

по

слугу.

• Дер

жавни

й бю

джет

;•

законо

давство щод

о місце

вих фі-

нансів

.30

%

Фінан

сува

ння дел

егов

аних

пов

нова

жен

ь (R

.12)

0-10

a)

Пов

не фінан

суванн

я по

внов

ажен

ь місце

вих вл

ад

(щод

о на

данн

я ок

ремих

по

слуг

), яке здійснюється під

контро

лем

цен

трал

ьних

вла

д

• Встано

влен

ня стан

дартів

, рівн

я та

пр

оцед

ур

здійснен

ня дел

егов

аних

пов

новажен

ь;•

правил

а ви

діле

ння коштів дл

я здійснен

ня дел

е-говани

х по

внов

ажен

ь;•

стан

дарти у сф

ері фінан

сів та

бюдж

етне

пла

ну-

ванн

я щод

о здійснен

ня д

елегов

аних

пов

нова

-жен

ь;•

схем

а фінан

суванн

я та

пільги щод

о здійснен

ня

деле

говани

х по

внов

ажен

ь.

• Дер

жавни

й бю

джет

;•

законо

давство щод

о місце

вих фі-

нансів

;•

галузеве

закон

одавство

;•

бюдж

етні

про

цеду

ри.

50%

б) Вне

ски це

нтра

льно

ї вла

ди

щод

о здійснен

ня місце

вих

повн

оваж

ень

(послуг,

програ

м)

• Автон

омія

місце

вих вл

ад щод

о ви

значен

ня обся-

гів,

цілей

та ре

зультатів ок

ремих

послуг, ад

міні-

струванн

я/упра

вління

та ор

ганізації здійснен

ня

деле

говани

х по

внов

ажен

ь;•

поря

док ро

зпод

ілу міжбю

джетни

х тран

сфер

тів

(R.1

0-R.

11)

• Дер

жавни

й бю

джет

;•

законо

давство щод

о місце

вих фі-

нансів

;•

галузеве

закон

одавство

;•

бюдж

етні

про

цеду

ри;

• табл

иця

2.

50%

ІІ. М

ісце

ве опо

даткуван

ня

Адек

ватні п

одатки

, заб

езпе

ченн

я фінан

сово

ї відпо

відал

ьності

(R.1

3, R

.17)

0-10

б) Аде

кватні

вла

сні р

есур

си

для фінан

суванн

я здійснен

ня

значно

ї кількості

місце

вих

повн

оваж

ень,

пер

едба

чени

х законо

давством

• Кіль

кість місце

вих по

датків

;•

співвідн

ошен

ня м

ісце

вих по

датків

до по

точн

их

та сум

арни

х до

ходів місце

вих вл

ад.

• Мун

іцип

альн

а фіскаль

на статис -

тика

;•

пода

тков

е законо

давство;

• табл

иця

2.

40%

99

в) М

ожли

вість ман

евру

• Доход

и від місце

вих по

датків

пря

мо по

в’язан

і з

викона

нням

пов

новажен

ь місце

вих вл

ад;

• автоно

мія

місце

вих вл

ад у

:-

визначен

ні под

атково

ї бази;

- встано

влен

ні ставки

по

датків

(нульо

ва, міні-

мал

ьна,

максимал

ьна ставка

або

в меж

ах визна

-чено

го діапа

зону

)-

збір

под

атків ад

мініструється

на місце

вому рівн

і.

• Місце

ва фіскаль

на статистик

а;•

законо

давство пр

о місце

ві под

ат-

ки;

• законо

давство з пи

тань

про

цеду

р оп

одаткуванн

я.

40%

г) Стимулюванн

я фінан

сово

ї відп

овідал

ьності

• Місце

ві п

одатки

в о

снов

ному

спра

вляю

ться

з

гром

адян

.•

Законо

давство пр

о місце

ві под

ат-

ки.

20%

Загаль

ні доход

и як

про

порц

ійні

, нец

ільо

ві дод

атко

ві доход

и, виз

наче

ні закон

одав

ство

м (R

.14)

0-10

a)

Нец

ільо

ві (п

ропо

рційні

) до

ходи

місце

вих бю

джетів

• Типи

загал

ьнод

ержавни

х по

датків

та інших

дохо-

дів

(вне

ски,

штраф

и, збо

ри), які р

озпо

діля

ються

, зокр

ема,

на кори

сть місце

вих бю

джетів

;•

повн

оваж

ення

місце

вих вл

ад щ

одо ви

значен

ня

пода

тков

ої бази,

встан

овле

ння ставок

под

атків,

звільн

ення

від

под

атків;

• не

прям

ий впл

ив на ро

зпод

іл загальн

их под

атків.

• Под

аткове

закон

одавство

;•

законо

давство щод

о загаль

нона

-ціон

альн

их неп

одаткови

х на

дхо-

джен

ь;•

законо

давство з пи

тань

про

цеду

р оп

одаткуванн

я;•

Дер

жавни

й бю

джет

в

частин

і ро

зпод

ілу до

ходів;

• табл

иця

2.

60%

б) Нец

ільо

ві (д

одаткові

) до

ходи

• Метод

и ро

зпод

ілу де

ржавни

х до

ходів:

про

по-

рційно

до

доходн

ої (по

датков

ої) ба

зи, до

ходи

збир

аються

за рішен

ням

цен

трал

ьних

вла

д.

• Под

аткове

закон

одавство

;•

законо

давство щод

о загаль

нона

-ціон

альн

их неп

одаткови

х на

дхо-

джен

ь;•

законо

давство з пи

тань

про

цеду

р оп

одаткуванн

я;•

держ

авни

й бю

джет

в частині

роз

-по

ділу

доход

ів.

40%

Шля

хи посил

ення

под

атко

вої д

ецен

трал

ізац

ії (R

.16)

0-10

100

a)

Щод

о вл

асни

х по

датков

их над

ходж

ень

• Ун

икне

ння

«под

атково

ї конк

урен

ції»

між

це

н-трал

ьним

и та

місце

вими вл

адам

и;

• відр

ахуван

ня місце

вих по

датків

з:

• загаль

ноде

ржавно

ї под

атково

ї бази;

• загаль

ноде

ржавни

х по

датків

.

• Под

аткове

закон

одавство

;•

законо

давство пр

о місце

ві под

ат-

ки;

• законо

давство з пи

тань

про

цеду

р оп

одаткуванн

я.

50%

б) Щ

одо загаль

них

пода

тков

их над

ходж

ень

• частка

загальн

одер

жавни

х по

датків

, які ро

зпод

і-ляються

, зокре

ма,

на кори

сть місце

вих бю

джетів

50%

Фор

ми по

датко

вої д

ецен

трал

ізац

ії (R

.18)

0-10

a)

Автон

омія

щод

о встано

влен

ня ставо

к (R

.22,

R.

27)

• Пов

новажен

ня місце

вих вл

ад щ

одо встано

влен

ня

пода

тков

их ставо

к (діапа

зону

ставо

к);

• відсоток

місце

вих ор

ганів вл

ади,

які

встан

овлю

-ють

місце

ві п

одатки

з м

аксимал

ьно

мож

ливо

ю

ставкою

(заохоч

ення

зусил

ь дл

я максимізац

ії міс

-це

вих по

датков

их над

ходж

ень)

.

• Місце

ва фіскаль

на статистик

а;•

законо

давство

про

місце

ві по -

датки;

• законо

давство з пи

тань

про

це-

дур оп

одаткуванн

я.

40%

б) Об’єктивн

ість

та

рівн

омірність у затвер

джен

ні

пода

тков

ої бази

• Доступн

ість

інфор

мац

ії щод

о ба

зи місце

вих по

дат-

ків;

• спри

яння

уря

ду в

оцінц

і ба

зи місце

вих по

датків

; •

стан

дартизов

ані м

етод

и оц

інки

вла

сності

;•

комп’ютери

зовані

інф

ормац

ійні

системи

стосов

-но

пла

тник

ів под

атків та

под

атково

ї бази

(доступн

і дл

я місце

вих вл

ад).

• Законо

давство пр

о місце

ві по-

датки;

• законо

давство з пи

тань

про

це-

дур оп

одаткуванн

я;•

пода

тков

і експер

ти з

питань

оц

інки

вла

сності

(асоціац

ії);

• інфор

мац

ійні

системи.

60%

Дер

жав

на под

атко

ва пол

ітик

а (R

.32)

0-10

a)

Уник

ненн

я значни

х та

шви

дких

змін

под

атково

ї ба

зи, ставо

к, що

встано

влюються

орган

ом

влад

и ви

щого рівн

я

• Обсяг

змін

щод

о місце

вих та

загал

ьних

под

атків;

•

кіль

кість та

сутність зм

ін щ

одо місце

вих та

загал

ь-ни

х по

датків

про

тягом

остан

ніх п’яти ро

ків.

• Под

аткова

статистик

а;•

Терм

ін для

таб

лиці

2;

• законо

давство

про

місце

ві по-

датки;

• по

датков

е законо

давство;

• Дер

жавни

й бю

джет

в

частин

і ро

зпод

ілу по

датків

.

20%

б) Уни

кнен

ня рішен

ь,

які супер

ечать місце

вим

інтере

сам

• Вк

люченн

я місце

вої по

датков

ої б

ази

в систем

у міжбю

джетни

х тран

сфер

тів

• Дер

жавни

й бю

джет

;•

законо

давство

про

місце

ві ф

і-на

нси.

40%

101

в) Доступн

ість

інфор

мац

ії пр

о суму стягне

них по

датків

(R

.35)

• Доступн

ість

інфор

мац

ії пр

о по

датки,

стягнен

і орга-

нами вл

ади ви

щого рівн

я.

• Законо

давство з пи

тань

про

це-

дур оп

одаткуванн

я;•

пода

ткові інф

ормац

ійні

системи.

20%

г) Уни

кнен

ня пер

ерахун

ків

стягне

них сум

под

атків

(R.3

5)

• Вч

асни

й тран

сфер

т загаль

ноде

ржавни

х по

датків

;•

вчасни

й тра

нсфер

т місце

вих по

датків

, стягнен

их

пода

тков

ою адм

іністрац

ією

(це

нтра

льно

ю адм

іні-

стра

цією

);•

актуальна та

точна іден

тифікац

ія платників

под

атків.

• Дер

жавни

й бю

джет

;•

законо

давство з пи

тань

про

це-

дур оп

одаткуванн

я;•

місце

ве п

одаткове

адм

іністру-

ванн

я.

20%

Нор

матив

но-пра

вова

база щод

о місце

вих по

датків,

спр

ямов

аних

на забе

зпеч

ення

спр

авед

ливо

сті та до

сягнен

ня цілей

дер

жав

ної е

коно

мічно

ї пол

ітик

и (R

.19)

0-10

a)

Обм

ежен

ня, які

стосую

ться

«спра

ведл

ивого»

ро

зпод

ілу по

датків

• Ум

ови звільн

ення

від

місце

вих по

датків

встан

ов-

люються

закон

ом;

• відм

інно

сті м

іж ном

інал

ьним

и та

дійсним

и/еф

ек-

тивн

ими по

датков

ими ставками;

• відм

інно

сті між

ефективн

ими по

датков

ими став

-ками в різних

орган

ах місце

вого

сам

овря

дуванн

я.

• Місце

ва под

аткова

статистик

а;•

законо

давство

про

місце

ві по-

датки;

• по

датков

е законо

давство;

• Дер

жавни

й бю

джет

в

частин

і ро

зпод

ілу по

датків

.

30%

б) Обм

ежен

ня, п

ов’язані

зі

здійснен

ням

еконо

мічно

ї по

літики

• Масштаб конк

урен

ції м

іж орган

ами вл

ади різних

рівн

ів вла

дами за

одн

у і ту саму по

датков

у ба

зу.

20%

в) Про

порц

ійність до

цілей

• Зм

іни но

рматив

но-пра

вово

ї ба

зи щ

одо місце

вих

(вла

сних

та загаль

них)

доход

ів від

под

атків.

10%

г) Вне

сенн

я зм

ін у

якомога

коро

тший

тер

мін

•

Зміни но

рматив

но-пра

вово

ї ба

зи щ

одо місце

вих

(вла

сних

та загаль

них)

доход

ів від

под

атків.

10%

д ) Кон

сультації

з асоц

іаціям

и (R

.20)

• Залученн

я асоц

іацій

до роб

оти на

д по

правками

до п

одатково

го з

акон

одавства

, підготов

ки д

ер-

жавно

го бюдж

ету,

удо

скон

ален

ня роб

оти по

дат-

ково

ї адм

іністрац

ії.

20%

е) ком

пенсац

ії за

змен

шен

ня

місце

вої п

одатково

ї бази

(R.2

1)

• зм

іни но

рматив

но-пра

вово

ї ба

зи щ

одо місце

вих

(вла

сних

та загаль

них)

доход

ів від

под

атків

10%

Відкр

итість

нац

іона

льно

ї пол

ітик

и у сф

ері м

ісце

вих фінан

сів та

відпо

відні

кон

суль

тації (

R.23

)0-

10

102

a)

Про

цеду

ри

встано

влюються

згідн

о з

поло

жен

нями законо

давства

• Терм

іни та

про

цеду

ри загал

ьнод

ержавно

го та міс

-це

вого

под

атково

го пла

нуванн

я;•

заходи

щод

о вн

есен

ня змін

у закон

одавство

.

• Законода

вство з пи

тань

бюдж

ету;

• Дер

жавни

й бю

джет

;•

правил

а щод

о законо

давчого

проц

есу.

40%

б) Загал

ьнод

ержавни

й рівень

: опр

илюдн

ення

інфор

мац

ії, про

веде

ння

націон

альн

их обгов

орен

ь,

консультац

ій

• Доступн

ість

інфор

мац

ії щод

о по

тенц

ійни

х до

ходів

від місце

вих по

датків

;•

моделювання та тестування місцевої

податкової системи;

•

залученн

я ор

ганів місце

вого

сам

овря

дуванн

я до

розроб

ленн

я по

датков

ого законо

давства.

30%

в) М

ісце

вий рівень

: пр

овед

ення

зустрічей

з

гром

адськістю

, публічн

ого

голо

суванн

я, публікація

осно

вних

док

умен

тів

• Основ

ні вим

оги до

нор

мотво

рчого пр

оцесу на

міс

-це

вому рівн

і:•

залученн

я пл

атни

ків по

датків

до пр

оцесу підготов

-ки

змін

до по

датков

ого законо

давства;

• відк

ритість інфор

мац

ії щод

о ро

зроб

ленн

я по

датко-

вої пол

ітик

и, пер

едачі под

атків на

місце

вий рівень

.

30%

Різні, спра

ведли

ві, п

ропо

рційні

до до

ходів

, зро

зумілі м

ісце

ві под

атки

0-

10

a)

Місце

ві под

атки

, по

клад

ені н

а пр

иватни

х осіб

, вл

асність,

підпр

иємства

(R.2

4)

• частка

та ти

п доходів від місц

евих

податків,

стягнених з

: •

резиде

нтів

,•

нере

зиде

нтів

,•

кори

стувачів

послуг,

• підп

риєм

ств;

• пропорція м

ісцевих

податків

(за типом

податкової бази)

.

• Місце

ва под

аткова

статистик

а;•

табл

иця

2.40

%

б) М

ісце

ві под

атки

, встано

влен

і згідн

о з

платоспр

омож

ністю

пл

атни

ків по

датків

(R.2

5)

• Над

ання

под

аткови

х піль

г та звільн

ення

від

місце

-ви

х по

датків

, встан

овле

них законо

давством

та від-

повідн

ими місце

вими актами;

• відм

інно

сті еф

ективн

их под

аткови

х ставок

в різ

-ни

х ор

гана

х місце

вого

сам

овря

дуванн

я.

• Місце

ві акти з пи

тань

опо

датку-

ванн

я;•

місце

ва под

аткова

статистик

а;•

досліджен

ня щ

одо рівн

я до

хо-

дів

пла

тник

ів под

атків.

20%

в) Справедливий та

відкритий

розподіл

податкового

наванта

-ження

: платники податків

зна-

ходяться

в однакових

умовах

та

сплачують

однакові податки

(R.2

5)

• Типи

місце

вих по

датків

;•

відм

інно

сті е

фективн

их под

аткови

х ставок

для

ка-

тегорій пл

атни

ків по

датків

за рівн

ем доход

ів.

20%

103

г) Под

аткове

наван

тажен

ня,

прям

о по

в’язан

е з

пода

тков

ими піль

гами

(R.2

6)

• Ха

рактер

истики

місце

вих по

датків

:•

обсяг, шкала

доход

ів від

місце

вих по

датків

;•

кіль

кість місце

вих по

датків

;•

типи

місце

вих по

датків

(R.2

4).

• частка

місце

вих по

датків

у місце

вому бю

джеті.

• Под

аткове

закон

одавство

; •

табл

иця

2;•

табл

иця

4.20

%

Стаб

ільн

ість

, три

валість та

гну

чкість

доход

ів від

місце

вих по

датків

(R.2

9)0-

10

a)

Стаб

ільн

і та

пере

дбачуван

і доход

и•

Зміни на

ціон

альн

ого законо

давства

з питан

ь міс

-це

вих по

датків

.

• Законода

вство з пи

тань

бюдж

ету;

• де

ржавни

й бю

джет

;•

законо

давство з пи

тань

місце

-ви

х фінан

сів;

•

правил

а щод

о законо

давчого

проц

есу.

50%

б) Рівен

ь гнучкості д

ля

пристосуванн

я до

змінювани

х ви

датків

• Зм

іни на

ціон

альн

ого законо

давства

з питан

ь міс

-це

вих по

датків

; •

обґрун

туванн

я зм

ін місце

вих по

датків

.

• Законода

вство з пи

тань

бюдж

ету;

• де

ржавни

й бю

джет

;•

законо

давство з пи

тань

місце

-ви

х фінан

сів.

50%

Ней

трал

ьність

та мінімал

ьні вик

ривл

ення

(R.3

0)0-

10

a)

Виважен

ість

пол

ітик

и щод

о пл

атни

ків по

датків

(див

. R.2

5)

• Вр

ахуван

ня м

ісце

вої спец

ифіки

в оп

одаткуванн

і ви

робн

иків

тов

арів

та по

слуг

;•

збал

ансована

(різно

ман

ітна

) місце

ва система оп

о-да

ткуван

ня;

• місце

ві под

атки

є структурн

им еле

мен

том

нац

іо-

наль

ної;

системи оп

одаткуванн

я.•

Місце

ві акти з пи

тань

опо

датку-

ванн

я;•

місце

ва под

аткова

статистик

а;•

досліджен

ня щ

одо рівн

я до

хо-

дів

пла

тник

ів под

атків;

• на

ціон

альн

е по

датков

е законо

-да

вство;

• Табл

иця

2.

40%

б) М

інімал

ьний

впл

ив на

зростанн

я та

структуру

місце

вої еконо

міки

• Ун

икне

ння ви

веде

ння по

датків

;•

відм

інно

сті у

встано

влен

ні місце

вої по

датков

ої

бази

та ставок

місце

вих по

датків

.20

%

в) Поп

еред

жен

ня

демогра

фічни

х пр

обле

м,

спри

чине

них мігра

цією

• Збалансоване

под

аткове

навантаження

на меш

канц

ів;

• збал

ансована

структура

вла

сних

доход

ів місце

вих

бюдж

етів

(місце

ві збо

ри та по

датки)

20%

20%

г) Зап

обіган

ня соц

іаль

них

катаклізмів

та підтри

мка

соціал

ьно не

захищен

их

верств

насел

ення

• Збалансоване

под

аткове

навантаження

на меш

канц

ів;

• гнучкість у ро

зроб

ленн

і місцевої под

аткової політи

ки.

104

Под

атко

ва адміністрац

ія0-

10

a)

Дохід

у пор

івня

нні з

ви

тратам

и на

стягнен

ня

пода

тків

та інспектуванн

я (R

.28,

R.3

3)

• Вл

асні

та залучені

(зовн

ішні

) кошти

(ре

сурси)

по-

датков

ої а

дміністрац

ії, я

ка зай

мається

стягнен

-ня

м под

атків:

•

реєстрац

ія, інф

ормац

ійні

системи

• ви

ставле

ння ра

хунк

ів•

опла

та•

бухгал

терський

обл

ік•

контро

ль за ви

кона

нням

• тяжби

• наявність альтер

нативних

метод

ів спл

ати по

датків

;•

відстань

до місць

розташуван

ня под

атково

ї адм

і-ністра

ції.

• Місце

ві акти з пи

тань

опо

датку-

ванн

я;•

законо

давство

з пи

тань

про

це-

дур оп

одаткуванн

я;•

місце

ве по

датков

е ад

міністру-

ванн

я;

• по

датков

і інф

ормац

ійні

системи.

30%

б) Підтрим

ка місце

вої

пода

тков

ої адм

іністрац

ії (R

.31,

R.3

4)

• Доступн

ість

інф

ормац

ії (реєстр пл

атни

ків по

дат-

ків,

под

аткова

база)

для

місце

вої п

одатково

ї ад-

міністрац

ії;•

розповсю

дження

зразків

місцевих податкових

нор

м;

• стан

дарти та

про

цеду

ри м

ісце

вої п

одатково

ї ад-

міністрац

ії;•

навчання

та обм

ін інфор

мац

ією

відпо

відн

их кад

рів;

•

гарм

онізов

ані інф

ормац

ійні

системи.

30%

в) Єди

на база да

них,

доступ до

всіх

місце

вих по

датків

(R.3

1)

• Шля

хи спл

ати місце

вих по

датків

;•

інфор

мац

ійні

цен

три дл

я гром

адян

при

орган

ах

місце

вого

сам

овря

дуванн

я (їх

кількість

, фун

кції)

.20

%

г) Сво

єчасне

пер

ерахуван

ня

пода

тків

, зібра

них

центра

льни

ми ор

гана

ми

влад

и (R

.35)

• Пра

вила

щод

о тран

сфер

тів місце

вих та

загал

ьних

по

датків

вищ

им орган

ом под

атково

ї ад

міністра-

ції: граф

ік пер

ерахун

ків,

річни

й ба

ланс

, упр

авлін-

ня заб

оргованістю

.

20%

105

Єдин

а по

зовн

а пр

оцед

ура

(R.3

6)

a)

Загаль

ні про

цеду

ри

• Ун

іфіков

ані п

рави

ла щод

о по

данн

я по

зовів;

• кіль

кість спра

в у пе

ршій

та інших

судов

их ін

стан

-ціях

у відно

шен

ні до загаль

ної кіль

кості пл

атни

-ків по

датків

;•

штраф

и за

неспл

ату по

датків

та пр

остроч

ені п

ла-

тежі п

орівня

но з

кон

кретни

ми до

хода

ми від по

-да

тків

.

• Законо

давство

з пи

тань

про

це-

дур оп

одаткуванн

я;•

Судо

ва статистик

а.

0-10

ІІІ. П

одаткове

вир

івню

ванн

я Цілі п

одатково

го вир

івню

ванн

я

a)

Заходи

з питан

ь оп

одаткуванн

я, спр

ямов

ані

на заб

езпе

ченн

я відп

овідно

ї якості

послуг

(R.3

7)

• Сп

ромож

ність до

збіль

шен

ня доход

ів включена

у

схем

у ро

зпод

ілу до

тацій:

• дл

я об

меж

еної

групи

пов

новажен

ь (вик

лючн

о дл

я забе

зпечен

ня окр

емих

послуг)

;•

оцінка

: об

гово

ренн

я щод

о мож

ливи

х (при

йнят

-ни

х) місце

вих по

датків

;•

стан

дартизов

аний

(сер

едній,

мінімал

ьний

) рі

-вень

місце

вих по

датків

.•

обґрун

товани

й зв

’язок між

вид

атками та

под

атка

-ми на

душ

у на

селе

ння.

• Дер

жавни

й бю

джет

: міжбю

-дж

етні

тра

нсфер

ти;

• законо

давство

з пи

тань

міс

-це

вих

фінан

сів:

міжбю

джетні

тран

сфер

ти;

• місце

ва под

аткова

статистик

а;

• табл

иця

6.

0-10

б) Вир

ішен

ня про

блем

фінан

сово

ї нер

івно

сті: оц

інка

фінан

сово

ї спр

омож

ності та

її вр

ахуван

ня при

визна

ченн

і ро

зміру тран

сфер

тів

(більш

е фінан

сови

х ре

сурсів

для

фінан

сово

сла

бких

гром

ад)

(R.3

8, R

.39)

• Ча

стка

вла

сних

ресур

сів ор

ганів місце

вого

сам

о-вр

ядуван

ня вра

ховується у фор

мулі розпо

ділу

об-

сягу

міжбю

джетни

х тран

сфер

тів;

• рівень

автон

омії

органів

місце

вого

сам

овря

ду-

ванн

я щод

о їх

вла

сних

ресур

сів вр

ахов

ується

при

ви

значен

ні обсягу

міжбю

джетни

х тран

сфер

тів;

• об

сяг та

метод

и на

данн

я до

тацій ви

рівн

юванн

я.

• Дер

жавни

й бю

джет

: міжбю

-дж

етні

тра

нсфер

ти;

• місце

ві акти з пи

тань

опо

датку-

ванн

я;•

табл

иця

6.

0-10

106

в) Вра

хуванн

я факторів

нерівн

ості

: відсутність

компе

нсац

ії різниц

і вид

атків

та доход

ів у

разі р

ізно

ї спро

мож

ності д

о упра

вління

по

слугам

и (R

.38,

R.3

9)

• Ск

лад

міжбю

джетни

х тран

сфер

тів:

фор

мульн

ий

підх

ід та ди

скре

ційн

а по

літика

дозво

ляють

збіль

-шити об

сяг компе

нсац

ії;•

фор

мула ро

зпод

ілу об

сягу

міжбю

джетни

х тран

с-фер

тів

вра

ховує по

казник

и по

питу

на по

слуги

• Дер

жавни

й бю

джет

: міжбю

-дж

етні

тра

нсфер

ти;

• законо

давство

з пи

тань

міс

-це

вих

фінан

сів:

міжбю

джетні

тран

сфер

ти;

• табл

иця

6.

0-10

г) Окр

еме вр

ахуван

ня

факторів не

рівн

ості

: компе

нсац

ія різни

ці

вида

тків

та до

ходів

(більш

е фінан

сови

х ре

сурсів

для

фінан

суванн

я до

датков

их

послуг

з ура

хуванн

ям ін

ших

спец

ифічни

х факторів)

(R.3

8,

R.39

)

• Фор

мула ро

зпод

ілу об

сягу

міжбю

джетни

х тран

с-фер

тів ба

зується на

спр

омож

ності о

крем

их орга-

нізацій щод

о на

данн

я по

слуг

;•

фор

мула ро

зпод

ілу об

сягу

міжбю

джетни

х тран

с-фер

тів

вра

ховує по

казник

и по

питу

на по

слуги.

0-10

д) О

крем

е вр

ахуван

ня

факторів не

рівн

ості

якості

послуг:

відсутність

компе

нсац

ії у зв

’язку з

місце

вими особ

ливо

стям

и (R

.38,

R.3

9)

• Ск

лад

міжбю

джетни

х тран

сфер

тів:

фор

мульн

ий

підх

ід та ди

скре

ційн

а по

літика

дозво

ляють

збіль

-шити об

сяг компе

нсац

ії;•

критер

ії ро

зпод

ілу до

тацій по

в’язан

і з поп

итом

, а

не з

окр

емим

и фор

мам

и на

данн

я по

слуг

;•

при ро

зпод

ілі дотац

ії вр

ахов

уються

показни

ки по-

питу

, а не фактичн

а спро

мож

ність щод

о на

данн

я по

слуги.

0-10

Пол

ітич

ні ріш

ення

зад

ля заб

езпе

ченн

я ек

оном

ічно

ї стабіль

ності та стал

ого ре

гіон

альн

ого ро

звитку

(R.4

0)

a)

Пол

ітич

ні завда

ння та

особ

ливо

сті відоб

ражаю

ться

у схем

ах вир

івню

ванн

я

• Пріор

итети міжбю

джетни

х відн

осин

визна

чають

-ся

відпо

відн

о до

цілей

под

атково

ї пол

ітик

и;•

цілі

под

атково

ї пол

ітик

и відо

браж

аються

у відпо

-відн

их метод

ах розпо

ділу

дотац

ій;

• зм

іни кр

итер

іїв р

озпо

ділу

дотац

ій відоб

ражаю

ть

зміни в систем

і опо

даткуван

ня та ок

ремих

секто

-ра

х

• Дер

жавни

й бю

джет

: міжбю

-дж

етні

тра

нсфер

ти;

• галузеве

закон

одавство

. 0-

10

Про

зора

та зрозум

іла інфор

мац

ія щ

одо систем

вир

івню

ванн

я (R

.41)

107

a)

Розпов

сюдж

ення

та

роз’ясне

ння інфор

мац

ії пр

о схем

и ви

рівн

юванн

я

• Тран

сфер

ти для

здійсне

ння по

точн

их бюдж

етни

х ви

датків

визна

чаються

за встано

влен

ими кр

ите-

ріям

и та

пра

вила

ми;

• тран

сфер

ти для

здійсне

ння капіталь

них бю

джет

-ни

х ви

датків

ви

значаю

ться

за

встано

влен

ими

критер

іями та

пра

вила

ми;

• ор

гани

місце

вого

сам

овря

дуванн

я об

ізна

ні про

кр

итер

ії та пр

оцед

ури пр

изна

ченн

я до

тацій;

• кр

итер

ії пр

изна

ченн

я до

тацій

обгово

рюються

з

пред

ставни

ками

органів

місце

вого

самов

ряду

-ванн

я (їх

асоціац

іями)

;•

метод

и при

значен

ня дотац

ій та ро

зпод

ілу по

дат-

ків ре

гулю

ються

закон

одавство

м.

• Дер

жавни

й бю

джет

: міжбю

-дж

етні

тра

нсфер

ти;

• пр

авил

а та

про

цеду

ри бюдж

ет-

ного

про

цесу

; •

правил

а щод

о по

забю

джетни

х коштів;

•

табл

иця

6.

0-10

Стаб

ільн

і, пе

редба

чува

ні, станд

артизова

ні схеми ви

рівн

юва

ння

a)

Рівень

вир

івню

ванн

я

доходів та

вид

атків ор

ганів

місце

вого

сам

овря

дуванн

я є зрозум

ілим

та

прогно

зовани

м (

R.43

)

• Ро

зрахун

ок загал

ьного фон

ду тра

нсфер

тів дл

я ре

-ал

ізац

ії по

літики

вир

івню

ванн

я ре

гулю

ється чи

н-ни

ми но

рматив

но-пра

вови

ми актами;

• метод

и ви

значен

ня доход

ів із

вла

сних

джер

ел є

стан

дартизов

аним

и;•

метод

и ви

значен

ня доход

ів з

вла

сних

джер

ел є

публ

ічни

ми;

• ро

змір

над

ходж

ень стан

дартни

х (сер

едніх,

роз

-ра

ховани

х) доход

ів з

вла

сних

джер

ел є

фіксова

-ни

м та публ

ічни

м;

• метод

и ви

значен

ня усіх категорій місце

вих ви

дат-

ків є стан

дартизов

аним

и;•

метод

и ви

значен

ня усіх груп

місце

вих ви

датків

є

публ

ічни

ми;

• стан

дартні

(м

інімал

ьний

, максимал

ьний

) рівн

і ви

датків

є визна

чени

ми та

опр

илюдн

еним

и;•

метод

и на

данн

я біль

шості

категор

ій д

отац

ій є

стан

дартизов

аним

и;•

метод

и над

ання

більш

ості

категор

ій дотац

ій є

пу-

блічни

ми.

• Дер

жавни

й бю

джет

: міжбю

-дж

етні

тра

нсфер

ти;

• пр

авил

а та

про

цеду

ри бюдж

ет-

ного

про

цесу

; •

правил

а щод

о по

забю

джетни

х коштів;

•

табл

иця

6.

0-10

108

б) Схеми ви

рівн

юванн

я ба

зуються

на

стан

дартизов

аних

(не

фактичн

их) р

івня

х до

ходів та

ви

датків

(R.4

6)

• Метод

и ро

зпод

ілу до

тацій не

пер

едба

чають

ком

-пе

нсац

ій вкінц

і под

атково

го пер

іоду

(не

запл

ано-

вани

х коштів)

;•

міжбю

джетні

тра

нсфер

ти є

загал

ьним

и за

сво

-єю

при

родо

ю та ди

скре

тним

и на

місце

вому рів-

ні (п

ідзвітні

);•

органи

місце

вого

самов

ряду

ванн

я не

маю

ть

впли

ву на ок

ремі кри

терії ро

зпод

ілу до

тацій

(ви-

ключенн

я загрози суб’єктивн

ості

).

• Дер

жавни

й бю

джет

: міжбю

-дж

етні

тра

нсфер

ти;

• пр

авил

а та

про

цеду

ри бюдж

ет-

ного

про

цесу

; •

правил

а щод

о по

забю

джетни

х коштів;

• табл

иця

6.

0-10

Верхов

енство

закон

у, постійн

е уд

оско

нале

ння

a)

Критер

ії ви

рівн

юванн

я до

ходів та

вид

атків ор

ганів

місце

вого

сам

овря

дуванн

я ви

значаю

ться

закон

ом (R

.44)

• Схем

и ви

рівн

юванн

я до

ходів ви

значаю

ться

зако-

ном

;•

міжбю

джетні

тран

сфер

ти у

поточ

ному бю

джетно

-му ро

ці регулюються

закон

ом;

• міжбю

джетні

тра

нсфер

ти д

ля кап

італ

ьного

бю-

джету ре

гулю

ються

закон

ом;

• пр

авил

а ро

зпод

ілу по

датків

регулюються

зако-

ном

.

• Дер

жавни

й бю

джет

: міжбю

-дж

етні

тра

нсфер

ти;

• бю

джетне

закон

одавство

; •

правил

а та

про

цеду

ри бюдж

ет-

ного

про

цесу

; •

правил

а щод

о по

забю

джетни

х коштів;

•

законо

давство

з пи

тань

місце

-ви

х фінан

сів;

• табл

иця

6.

0-10

б) Вер

тикаль

не вир

івню

ванн

я (дотац

ії) пов

инне

інде

ксуватись згідно

до

росту сумар

них на

дход

жен

ь до

загал

ьнод

ержавно

го

бюдж

ету

(R.4

2)

• сумар

ний фон

д міжбю

джетни

х тран

сфер

тів у по

-точн

ому бю

джетно

му ро

ці визна

чається згідно

з:

• фіксовани

м збіль

шен

ням

за встано

влен

ий пер

іод

• по

казник

ами інфля

ції;

• зростанн

ям ВВП

;•

встано

влен

им відсотком

загаль

ноде

ржавно

го

бюдж

ету;

• де

фіциту бю

джету;

• до

хода

ми загаль

ноде

ржавно

го бюдж

ету від по

-да

тків

.

• Дер

жавни

й бю

джет

;•

бюдж

етне

закон

одавство

; •

законо

давство

з пи

тань

місце

-ви

х фінан

сів;

• табл

иця

4.

0-10

109

в) Пер

ерозпо

діл до

ходів

від місце

вих по

датків

(групуванн

я фон

дів

для гори

зонтал

ьного

вирівн

юванн

я) регулюється

законо

м (R

.42)

• механ

ізм

гор

изон

таль

ного

вир

івню

ванн

я (дохо-

ди від

місце

вих по

датків

) регулюється законо

м на

терм

ін більш

е, ніж

оди

н рік;

• значим

ість

: частка пере

раховани

х до

ходів від місце

-ви

х по

датків

у відсотках

від

загальних

над

ходж

ень;

• вп

лив:

частка пе

рера

ховани

х до

ходів від місце

-ви

х по

датків

у відсотках

від

сум

арни

х до

ходів ор

-ганів місце

вого

сам

овря

дуванн

я;•

кіль

кість/частин

а ор

ганів

місце

вого

сам

овря

ду-

ванн

я, які

отрим

ують

пер

ерозпо

діле

ні доход

и від

місце

вих по

датків

;•

кіль

кість/частин

а ор

ганів

місце

вого

сам

овря

ду-

ванн

я, які

маю

ть місце

ві под

атки

для

пер

ерозпо

-ділу

;•

частка

пер

ерахов

аних

доход

ів від

місце

вих по

дат-

ків у відсотках від загаль

них на

дход

жен

ь отри

му -

вача

;•

частка

пер

ерахов

аних

доход

ів від

місце

вих по

дат-

ків у відсотках від загаль

них на

дход

жен

ь до

нора

.

• Дер

жавни

й бю

джет

;•

бюдж

етне

закон

одавство

; •

законо

давство

з пи

тань

місце

-ви

х фінан

сів;

• місце

ва под

аткова

статистик

а.

0-10

г) Регуляр

на оцінк

а вп

ливу

систем

вир

івню

ванн

я (R

.47)

• Кіль

кість та

зна

чимість

змін

у схемах

вир

івню

ван-

ня за останн

і п’ять

рок

ів;

• мож

ливості розро

блен

ня под

атково

-бюдж

етно

ї по-

літики

нац

іонально

го уряду

(власним

и зусилл

ями)

;•

зовн

ішні

мож

ливо

сті ро

зроб

ленн

я п

одатково

-бю

джетно

ї пол

ітик

и (при

ватний

та третій

сектор)

.

• Дер

жавни

й бю

джет

: міжбю

джет

-ні

трансфер

ти та ро

зпод

іл под

ат-

ків;

• звіти ор

ганів місце

вого

сам

овря

-ду

ванн

я;•

комітети ре

фор

м;

• ор

ганізації, що

займ

аються

пи-

танн

ями публ

ічни

х фінан

сів.

0-10

Дотац

ії ви

рівн

юва

ння аб

о фор

муван

ня фон

дів

(R.4

2)0-

10a)

Ве

ртикальне вирівнюванн

я (шляхом

дотацій

) відоб

ражає

об

ов’язкову відп

овідальність

щод

о нада

ння відп

овідни

х по

слуг

• Загаль

ний

обсяг

дотацій

відо

браж

ає зм

іни

у фун

кціях та

пов

новажен

нях ор

ганів місце

вого

са-

мов

ряду

ванн

я;•

критерії ро

зпод

ілу до

тацій по

рівнюються

з категор

ія-

ми по

вноваж

ень ор

ганів місцевого

сам

оврядуванн

я.

• Дер

жавни

й бю

джет

: міжбю

-дж

етні

тра

нсфер

ти та ро

зпод

іл

пода

тків

;•

табл

иця

6.

50%

110

б) Пер

ерозпо

діл до

ходів від

місце

вих по

датків

ґрунтується

на

взаєм

ній відп

овідал

ьності

та

має

уне

мож

ливи

ти

нера

ціон

альн

е ви

кори

стан

ня

місце

вих ре

сурсів

• Загаль

ний об

сяг д

оход

ів від

місце

вих по

датків

ре-

гулю

ється законо

м;

• метод

и ро

зпод

ілу місце

вих по

датків

, закріпл

ені в

угод

ах з

орган

ами місце

вого

сам

овря

дуванн

я та

їх

асоціац

іями;

• пе

реро

зпод

ілен

і ресурси

пер

ебуваю

ть у

власном

у ро

зпор

яджен

ні органів

місце

вого

сам

оврядуванн

я.

• Дер

жавни

й бю

джет

;•

бюдж

етне

закон

одавство

; •

законо

давство

з пи

тань

місце

-ви

х фінан

сів.

50%

Вирівн

юва

ння ви

датко

вих по

треб

б) М

ісце

ві пов

новажен

ня

щод

о ви

кори

стан

ня дотац

ій

для ви

рівн

юванн

я ви

датков

их

потреб

(R.4

8)

• Загаль

ні дотац

ії до

міную

ть сер

ед міжбю

джетни

х тран

сфер

тів;

• контро

ль над

вик

ористанн

ям дотац

ій здійсню

єть-

ся згідн

о загаль

них пр

авил

аудиту;

• на

данн

я до

тацій здійснюється на

базі д

ержавни

х контра

ктів

.

• Дер

жавни

й бю

джет

;•

бюдж

етне

закон

одавство

; •

законо

давство

з пи

тань

місце

-ви

х фінан

сів;

• табл

иця

6.

0-10

в) Кри

терії на

данн

я до

тацій

вирівн

юванн

я спри

яють

своб

оді о

рган

ів місце

вого

самов

ряду

ванн

я (R

.49)

• Пра

во на отри

ман

ня дотац

ій вир

івню

ванн

я ма-

ють

різні

орган

ізац

ії не

зале

жно

від

їх по

внов

а-жен

ь та

послуг, які вон

и на

дають

;•

систем

а на

данн

я до

тацій не

заб

орон

яє орган

ам

місце

вого

сам

овря

дуванн

я зм

еншувати ви

датки;

• на

данн

я до

тацій

вирівн

юванн

я має

підтри

ма-

ти більш

ефективн

е та

рац

іона

льне

над

ання

по-

слуг

, яке

має

бути до

сягнуто,

зок

рема чере

з біль

ш

ефективн

е співро

бітниц

тво між

відпо

відн

ими ін

-ституц

іями та

орган

ізац

іями;

• систем

а тран

сфер

тів не

створ

ює загрози забе

зпе-

ченн

ю підзвітно

сті.

• Дер

жавни

й бю

джет

: міжбю

-дж

етні

тра

нсфер

ти та ро

зпод

іл

пода

тків

;•

бюдж

етне

закон

одавство

; •

законо

давство

з пи

тань

місце

-ви

х фінан

сів.

0-10

г) Об’єктивн

ість

вид

аткови

х по

треб

визна

чається

критер

іями,

які

не

встано

влюються

орган

ами

місце

вого

сам

овря

дуванн

я (R

.48,

R.4

9)

• Дотац

ії,

виділе

ні

на

осно

ві

статистичн

их

(об’єктивн

их) інди

каторів,

їх відсоток від загаль

-но

го обсягу до

тацій;

• інфор

мац

ійна

система,

яка

обслуговує пр

оцес

на-

данн

я до

тацій,

ґрунтується

на статистичн

их д

а-ни

х, які

регуляр

но оно

влюються

.

• Дер

жавни

й бю

джет

: міжбю

-дж

етні

тра

нсфер

ти та ро

зпод

іл

пода

тків

;•

статистика

щод

о діял

ьності

орга-

нів місце

вого

сам

овря

дуванн

я;•

статистика

щод

о стан

у місце

вих

фінан

сів;

• табл

иця

6.

0-10

111

д) Оцінк

а по

треб

щод

о ви

датків

здійсню

ється

на основ

і фор

мули,

яка

по

винн

а бу

ти універсал

ьною

, стаб

ільн

ою, д

етал

ьною

, на

дійн

ою та пр

остою

(R.5

0,

R.51

)

• Пов

новажен

ня орган

ів м

ісце

вого

сам

овря

дуван-

ня вра

ховані

у фор

мулі н

адан

ня дотац

ій;

• пр

авил

а над

ання

дотац

ій (фор

мули)

встан

овлю

-ються

на трив

алий

пер

іод

;•

критер

ії над

ання

дотац

ій пов

’язані

з основ

ними

категоріям

и по

внов

ажен

ь ор

ганів місце

вого

са -

мов

ряду

ванн

я;•

метод

и оц

інки

вид

аткови

х по

треб

та фор

мули

на-

данн

я до

тацій

є зро

зумілим

и та

доступн

ими дл

я гром

адськості.

• Дер

жавни

й бю

джет

: міжбю

-дж

етні

тра

нсфер

ти та ро

зпод

іл

пода

тків

;•

бюдж

етне

закон

одавство

; •

законо

давство

з пи

тань

місце

-ви

х фінан

сів.

0-10

є) Фор

мули по

винн

і ба

зуватись

на об

’єктив

ній

інфор

мац

ії (R

.50)

• Ро

змір

дотац

ій узгод

жується

з категор

іями ви

трат

ор

ганів місце

вого

сам

овря

дуванн

я.

• Дер

жавни

й бю

джет

: міжбю

-дж

етні

тра

нсфер

ти та ро

зпод

іл

пода

тків

;•

законо

давство

з пи

тань

місце

-ви

х фінан

сів;

• статистика

щод

о стан

у місце

вих

фінан

сів.

0-10

е) Ін

дикатори

визна

ченн

я ви

датков

их потре

б аб

о на

данн

я до

тацій по

винн

і вр

ахов

увати ре

альн

і зміни

вартості

послуг

(R.5

0)

• Сп

іввідн

ошен

ня м

іж інд

икатор

ами,

які

вик

орис

-товуються

для

розра

хунк

у об

сягу

дотац

ій та спе-

ціал

ьним

и категоріям

и ви

трат

.

• Дер

жавни

й бю

джет

: міжбю

-дж

етні

тра

нсфер

ти та ро

зпод

іл

пода

тків

;•

статистика

щод

о стан

у місце

вих

фінан

сів.

0-10

Вирівн

юва

ння фінан

сово

ї спр

омож

ності

a)

Дотац

ії ви

рівн

юванн

я по

винн

і підсилю

вати

доход

ну

базу

місце

вих бю

джетів

, яка

визначаю

ться

відпо

відн

о до

загал

ьнод

ержавни

х стан

дартів

(R.5

2);

фактичн

е фіскаль

не наван

тажен

ня не

є ад

екватним

інди

каторо

м

фіскаль

ної спр

омож

ності

(R.5

7)

• об

сяг місце

вої автон

омії по

отрим

анню

доход

ів;

• частка

тра

нсфер

тів,

яка

вик

ористовується дл

я за

-по

біганн

я ви

никн

енню

диспр

опор

цій у загаль

ній схе-

мі вид

ілен

ня дотац

ій;

• стан

дарти,

які

вик

ористовуються

для

вим

ірюванн

я мож

ливо

стей

доход

ів:

- пе

редб

ачен

і закон

ом нор

матив

и;-

сере

дні загал

ьнод

ержавні

показни

ки;

- сере

дньо

статистичн

і показни

ки (за категоріям

и ор

-ганів місце

вого

сам

овря

дуванн

я).

• Дер

жавни

й бю

джет

: міжбю

джет

-ні

тра

нсфер

ти та ро

зпод

іл под

атків;

• статистика

щод

о стан

у місце

вих

фінан

сів;

• табл

иця

6.

0-10

112

б) Орган

и місце

вого

самов

ряду

ванн

я не

пов

инні

пр

ямо вп

ливати

на об

сяг

дотацій ви

рівн

юванн

я (R

.55)

• Стан

дартизов

ана оц

інка

мож

ливо

стей

доход

ів міс

-це

вих бю

джетів

• Дер

жавни

й бю

джет

: міжбю

джет

-ні

тра

нсфер

ти та ро

зпод

іл под

атків;

• табл

иця

6.0-

10

в) Пов

инні

вра

ховуватись

усі

фінан

сові

ресур

си орган

ів

місце

вого

сам

овря

дуванн

я (R

.53,

R.5

6)

• Усі осно

вні до

ходи

місце

вого

бюдж

ету вклю

чено

до

фор

мули ро

зпод

ілу об

сягу

міжбю

джетни

х тран

с-фер

тів

• Дер

жавни

й бю

джет

: міжбю

джет

-ні

тра

нсфер

ти та ро

зпод

іл под

атків

• Табл

иця

6.0-

10

г) Дотац

ії ви

рівн

юванн

я маю

ть бути загаль

ними

(R.5

2)•

Дотац

ії ви

рівн

юванн

я є бе

зумов

ними аб

о загаль

-ни

ми.

• Дер

жавни

й бю

джет

: міжбю

джет

-ні

тра

нсфер

ти та ро

зпод

іл под

атків;

• табл

иця

6.0-

10

д) Дотац

ія вир

івню

ванн

я має

створ

ювати

зао

хоченн

я діял

ьності

орган

ів місце

вого

самов

ряду

ванн

я (R

.54,

R.5

5)

• Вп

лив

на п

одатково

-бюдж

етну

пол

ітик

у ор

ганів

місце

вого

сам

овря

дуванн

я та

збір по

датків

: зао

хочен-

ня для

вдо

скон

ален

ня роб

оти;

• вп

лив на

под

аткову

пол

ітик

у ор

ганів місце

вого

са-

мов

ряду

ванн

я: дозво

ляються

заход

и щод

о моб

ілізац

ії по

датков

их над

ходж

ень;

•

впли

в на

под

аткову

пол

ітик

у ор

ганів місце

вого

са-

мов

ряду

ванн

я: д

озво

ляються

відмінно

сті у по

датках

(різни

ці у

ставках

под

атків)

.

• Дер

жавни

й бю

джет

: міжбю

джет

-ні

тра

нсфер

ти та ро

зпод

іл под

атків;

• місце

ві акти

з пи

тань

опо

датку-

ванн

я;•

статистика

щод

о стан

у місце

вих

фінан

сів;

• Табл

иця

6.

0-10

IV. Д

отац

ії дл

я місце

вих вл

адПол

ітик

а щод

о загаль

них та

спе

ціал

ьних

дотац

ій

a)

Дотац

ії по

винн

і ре

гулю

ватись

законо

давством

(R.5

8)

• В окре

мих

закон

одавчи

х актах ви

значаю

ться

тип

и,

фор

ми та

метод

и ро

зпод

ілу міжбю

джетни

х тран

с-фер

тів та

пра

вила

розпо

ділу

дер

жавни

х до

ходів;

• де

ржавни

й (річни

й ) бюдж

ет пер

едба

чає ви

діле

н-ня

дотац

ій;

• критерії виділенн

я дотацій

регулюються

закон

ами.

• Бю

джетне

закон

одавство

; •

законо

давство

з пи

тань

місце

-ви

х фінан

сів;

• законо

давство

щод

о ро

зпод

ілу

дотацій.

0-10

б) Загал

ьні д

отац

ії є

пріори

тетною

фор

мою

міжбю

джетни

х тран

сфер

тів

(R.5

9)

• скла

д міжбю

джетни

х тран

сфер

тів

• Табл

иця

6.0-

10

113

Над

ання

загал

ьних

дотац

ій

a)

Для

розра

хунк

у загаль

ного

обсягу до

тацій

місце

вим

бюдж

етам

потрібн

а стаб

ільн

ість

(R.6

1, R

.62)

• Загаль

ний об

сяг міжбю

джетни

х тран

сфер

тів на

-пр

яму по

в’язан

ий з

об’єктивн

ими екон

омічни

ми

інди

катора

ми;

• цілі

еконо

мічно

ї (по

датков

о-бю

джетно

ї) по

літики

ви

значаю

ть загал

ьний

обсяг

дотац

ій;

• жод

ні дод

аткові

рішен

ня щ

одо загаль

ного

обсягу

дотацій не

при

ймаю

ться

про

тягом

поточ

ного

бю

-дж

етно

го рок

у;•

існу

ють

нечасті

зміни у метод

ах визна

ченн

я за-

галь

ного

обсягу до

тацій.

• Бю

джетне

закон

одавство

; •

проц

едур

и по

датков

ого

план

у-ванн

я та

бюдж

етно

го про

цесу

;•

законо

давство

з пи

тань

місце

-ви

х фінан

сів.

0-10

б) Орган

и місце

вого

самов

ряду

ванн

я маю

ть

заздал

егідь знати пр

о об

сяг

дотацій

(R.6

2)

• Інструмен

ти розпо

ділу

дотац

ій розро

бляю

ться

у

співро

бітниц

тві з

орган

ами вл

ади всіх

рівнів;

•

критер

ії розпо

ділу

дотац

ій встан

овлю

ються

зако-

ном

;•

терм

ін, вид

ілений

органам

місцевого

сам

оврядуван-

ня на підготовку

річно

го бюдж

ету,

є достатнім

для

того

, щоб

забезпечити

викон

ання

повно

важень,

на

фінансуванн

я яких

було виділено

субвенц

ії.

• Законо

давство та

при

клад

и з пи

-тань

под

атково

го пла

нуванн

я.

0-10

в) О

рган

и місце

вого

самов

ряду

ванн

я не

пов

инні

вп

ливати

на об

сяг отри

ман

их

загаль

них до

тацій

(R.6

4)

• Кр

итер

ії розпо

ділу

дотац

ій пов

’язані

зі статистич

-ни

ми

(об’єктивн

ими)

інди

катора

ми

• Дер

жавни

й бю

джет

: міжбю

-дж

етні

тра

нсфер

ти та ро

зпод

іл

пода

тків

;•

табл

иця

6.

0-10

г) Різно

ман

ітні

фактори

по

винн

і бра

тись

до уваги пр

и об

числен

ні загал

ьного об

сягу

до

тацій

(R.6

0)

• Под

атково

-бюдж

етне

пла

нуванн

я загаль

них до

-тацій ба

зується на

наступн

их фактора

х:•

демографічні

зміни

(кількість населення,

віковий

склад)

• екон

омічні

умов

и: зро

стан

ня, інфля

ція,

деф

іцит

бю

джету тощо;

• по

літика

щод

о:•

опод

аткуванн

я;•

опла

ти пра

ці;

• стандартів

послуг о

рганів

місц

евого самоврядуванн

я;•

вимоги щод

о захисту до

вкілля

.

• Дер

жавни

й бю

джет

: міжбю

-дж

етні

тра

нсфер

ти та ро

зпод

іл

пода

тків

;•

бюдж

етне

закон

одавство

; •

проц

едур

и по

датков

ого

план

у-ванн

я та

бюдж

етно

го про

цесу

;•

табл

иця

6.

0-10

114

д) Поступо

ві зміни в по

літиці

щод

о на

данн

я до

тацій маю

ть

забе

зпечити мож

ливість

адап

тації о

рган

ів місце

вого

самов

ряду

ванн

я до

нов

их

умов

(R.6

0)

• Нем

ожли

вість вн

есен

ня змін

до закону

про

бю

-дж

ет про

тягом

поточ

ного

рок

у;

• пр

авил

а щод

о зм

іни

осно

вних

міжбю

джетни

х відн

осин

;•

план

ові зміни до

тацій.

• Дер

жавни

й бю

джет

: міжбю

-дж

етні

тра

нсфер

ти та ро

зпод

іл

пода

тків

;•

бюдж

етне

закон

одавство

; •

проц

едур

и по

датков

ого

план

у-ванн

я та

бюдж

етно

го про

цесу

;•

табл

иця

6.

0-10

Спец

іаль

ні дотац

ії (суб

венц

ії)a)

При

значен

ня спе

ці-

альн

их суб

венц

ій має

бути

обмеж

ено відп

овідни

ми

норм

атив

но-пра

вови

ми акта

-ми

(R.6

5):

- співфінан

суванн

я осно

-вн

их вид

атків;

- фінан

суванн

я мінімал

ьно-

го рівня

(станд

арту

); мун

іци-

паль

них по

слуг

- фінан

суванн

я де

леговани

х по

внов

ажен

ь щод

о на

данн

я публ

ічни

х по

слуг

.

• Ча

стка

спе

ціал

ьних

(цільо

вих)

суб

венц

ій у

загал

ь-но

му об

сязі

тра

нсфер

тів;

• частка

спе

ціал

ьних

суб

венц

ій у

загал

ьном

у об

ся-

зі дотац

ій;

• по

казник

вар

тості вик

онан

ня дел

егов

аних

пов

но-

важен

ь щод

о на

данн

я публ

ічни

х по

слуг

у пор

ів-

нянн

і з місце

вим

бюдж

етом

; •

обсяг субв

енцій по

рівн

яно із

загал

ьною

вар

тістю

ви

кона

ння де

леговани

х по

внов

ажен

ь щод

о на

-да

ння публ

ічни

х по

слуг

.

• Дер

жавни

й бю

джет

: міжбю

-дж

етні

тра

нсфер

ти та ро

зпод

іл

пода

тків

;•

бюдж

етне

закон

одавство

; •

сектор

альн

е законо

давство;

•

табл

иця

6.

0-10

б) Над

ання

спе

ціал

ьних

субв

енцій по

винн

о (R

.65)

: -

базуватись

на об

’єктив

них

критер

іях;

- вр

ахов

увати ви

датков

і по

треб

и;-

визначатись відп

овідно

до

про

зори

х пр

оцед

ур із

об

ов’язков

им інфор

муван

ням

гром

адськості.

• Дер

жавни

й бю

джет

: міжбю

-дж

етні

тра

нсфер

ти та ро

зпод

іл

пода

тків

;•

бюдж

етне

закон

одавство

; •

сектор

альн

е законо

давство;

•

табл

иця

6.

0-10

115

в) Спе

ціал

ьні суб

венц

ії по

винн

і при

значатись на

осно

ві гн

учки

х кр

итер

іїв

оцінки

фінан

сово

ї спро

мож

ності о

рган

ів

місце

вого

сам

овря

дуванн

я (R

.67)

• Кр

итер

ії маю

ть вр

ахов

увати

пода

тков

у та

бю

-дж

етну

спр

омож

ність ор

ганів місце

вого

сам

овря

-ду

ванн

я.

• Дер

жавни

й бю

джет

: міжбю

-дж

етні

тра

нсфер

ти та ро

зпод

іл

пода

тків

;•

законо

давство з пи

тань

дотац

ій

(суб

венц

ій);

• табл

иця

6.

0-10

V. Збо

ри та інші спл

ати

Обсяги та

при

знач

ення

спл

ат

a)

Місце

ві збо

ри маю

ть

стан

овити значну

частину

місце

вих бю

джетів

(R.6

8)

• Місце

ві збо

ри з

пла

тник

ів (у відсотках від по

точ-

ного

місце

вого

бюдж

ету)

;•

місце

ві збо

ри з

пла

тник

ів (у відсотках від загаль

-но

го обсягу вл

асни

х до

ходів місце

вих бю

джетів

);•

збор

и,

інші

ресурси,

зібр

ані

(отрим

ані)

організаціям

и-по

стачал

ьник

ами по

слуг

, по

рівн

я-но

із ресур

сами з бю

джету,

які

їм над

аються

(за

відп

овідни

ми категоріям

и);

• частка

збо

рів за

категор

іями ор

ганів місце

вого

са-

мов

ряду

ванн

я на

основ

і:•

кіль

кості н

асел

ення

;•

частки

бюдж

ету на

душ

у на

селе

ння;

• об

сягу

доход

ів м

ісце

вих бю

джетів

з вла

сних

ре-

сурсів

на од

ного

гром

адян

ина;

• ад

міністратив

ного

статусу

орган

ів м

ісце

вого

са-

мов

ряду

ванн

я.

• Місце

ва под

аткова

статистик

а;

• Табл

иця

4.0-

10

б) М

ісце

ві збо

ри не по

винн

і об

меж

увати до

ступу

гром

адян

до по

слуг

(R.6

8,

R.70

, R.7

1)

• Мінімал

ьні

стан

дарти

послуг

встано

влюються

ур

ядом

;•

умов

и до

ступу до

послуг

(суб

сидії, піль

ги, звіль-

ненн

я від спла

ти для

най

біль

ш незахищ

ених

ка-

тегорій гром

адян

);•

рівн

ий доступ шля

хом

встан

овле

ння максимал

ь-ни

х та

/або

мінімал

ьних

рівнів оп

лати

послуг.

• Се

ктор

альн

е законо

давство;

•

законо

давство

з пи

тань

місце

-ви

х фінан

сів;

• бю

джетне

закон

одавство

;•

законо

давство

з пи

тань

ціноут-

воре

ння.

0-10

116

в) Автон

омія

місце

вих вл

ад

у встано

влен

ні та стягне

нні

місце

вих збор

ів (R

.69)

• Метод

и об

рахуванн

я ро

змірів

збо

рів,

інших

пла

-тежів

встан

овлю

ються

закон

ом;

• відм

інно

сті щод

о збор

ів сер

ед різни

х категорій

органів місце

вого

сам

овря

дуванн

я.

• Се

ктор

альн

е законо

давство;

•

законо

давство

з пи

тань

місце

-ви

х фінан

сів;

• бю

джетне

закон

одавство

;•

законо

давство

з пи

тань

ціноут-

воре

ння.

0-10

VI. П

озик

и

a)

Позик

и по

винн

і ви

кори

стов

уватись дл

я фінан

суванн

я капіталь

них

витрат

(R.7

3)

• Фор

ми до

ступни

х по

зик дл

я ор

ганів місце

вого

са-

мов

ряду

ванн

я;•

частка

кор

откотерм

інов

их позик

(у відсотках до

загаль

них по

зик в ра

мках фінан

сово

го рок

у);

• скла

д річн

ого бо

ргу за

позик

ами з різним

тер

мі-

ном

погаш

ення

;•

частка

позик

, які в

икор

истовуються

для

фінан

су-

ванн

я загаль

ного

кап

італ

ьного бю

джету.

• Законо

давство

з пи

тань

місце

-ви

х фінан

сів;

•

бюдж

етне

закон

одавство

;•

місце

ва под

аткова

статистик

а;

• но

рматив

но-пра

вові

акти

з пи

-тань

мун

іцип

альн

их позик

.

0-10

б) Позикам

над

ається

перевага

у ти

х галузях,

де вони

по

вертаю

ться

за рахуно

к збор

ів

з кори

стувачів

послуг (

R.73

)

• Позик

и ви

кори

стов

уються

у сфер

ах послуг;

• дж

ерел

а по

верн

ення

позик

.•

Місце

ва под

аткова

статистик

а.0-

10

в) Позики органам

місц

евого са

-моврядуванн

я не

маю

ть надава-

тися

під

гарантію

уряду

(R.7

6)

• Гара

нтії,

що

нада

ються

нац

іона

льни

м у

рядо

м/

держ

авни

м бюдж

етом

.

• Законо

давство

з пи

тань

місце

-ви

х фінан

сів;

•

Бюдж

етне

закон

одавство

.0-

10

г) Поточ

ні вид

атки

не

пови

нні ф

інан

суватись

за

рахуно

к по

зик,

крім

вип

адків

з коро

ткотер

мінов

ими

проб

лемам

и з готівкою

(R.7

4)

• Фор

ми до

ступни

х по

зик дл

я ор

ганів місце

вого

са-

мов

ряду

ванн

я ;

• коро

ткотер

мінов

і позик

и у відсотках до

загал

ьно-

го обсягу по

зик

(в рам

ках фінан

сово

го рок

у);

• скла

д річн

ого бо

ргу за

позик

ами з різним

тер

мі-

ном

погаш

ення

;•

кіль

кість коро

ткотер

мінов

их позик

.

• Законо

давство

з пи

тань

місце

-ви

х фінан

сів;

•

бюдж

етне

закон

одавство

;•

місце

ва под

аткова

статистик

а;•

норм

атив

но-пра

вові

акти

з пи

-тань

мун

іцип

альн

их позик

.

0-10

117

д) Рішен

ням

уря

ду

мож

уть бу

ти встан

овле

ні

обмеж

ення

щод

о місце

вих

позик,

але

вон

и по

винн

і бу

ти об’єктивн

ими та

об

гово

рюватись

з м

ісце

вою

вл

адою

(R.7

5)

• Обм

ежен

ня щ

одо по

зик

орган

ів місце

вого

сам

о-вр

ядуван

ня:

• за

тип

ом позик

и;•

за орган

ізац

ією

-позич

альн

иком

;•

за встан

овле

ною

про

цеду

рою

отрим

ання

позик

;•

за загал

ьною

сум

ою неп

огаш

еної

заб

орговано

сті

(у відсотках

від

загал

ьного бю

джету)

;•

загальни

й об

сяг щорічно

ї вип

лати

боргу

(у відсотках

від поточних

доход

ів або

доход

ів з

власних

джерел

).•

участь

орган

ів місце

вого

сам

овря

дуванн

я у вста

-но

влен

ні пра

вил дл

я отри

ман

ня позик

• Законо

давство

з пи

тань

місце

-ви

х фінан

сів;

•

бюдж

етне

закон

одавство

;•

норм

атив

но-пра

вові

акти

з пи

-тань

мун

іцип

альн

их позик

;•

законо

давство з пи

тань

бан

ків-

ської д

іяль

ності;

• но

рматив

но-пра

вові

акти

з пи

-тань

безпе

ки.

0-10

1. К

онтр

ольн

і пок

азни

ки ф

інан

сови

х ре

сурс

ів м

ісце

вих

і рег

іона

льни

х вл

ад: м

ісце

ві в

лади

3

СФЕРА

або

ОБЛ

АСТ

Ь (з

посил

ання

м на відпо

відну

Ре

комен

дац

ію)

• ДІЯЛЬН

ІСТЬ

, ІНДИКА

ТОР

• ПІДТВ

ЕРДЖЕН

НЯ/

• ДОКУ

МЕН

ТИБА

Л

І. Загаль

ні при

нцип

и по

датков

о-бю

джетно

ї пол

ітик

и на

місце

вому рівн

і Под

атко

ва пол

ітик

а на

місце

вому рівн

і

a)

Рішен

ня щод

о на

дход

жен

ь до

місце

вих

бюдж

етів

маю

ть ухвал

юватись

ор

гана

ми місце

вого

самов

ряду

ванн

я (R

.1)

• Місце

ві рад

и пр

иймаю

ть рішен

ня щод

о:

• ставок

місце

вих по

датків

;•

встано

влен

ня звіль

нень

від

спл

ати,

над

ання

по-

датков

их пільг

;•

цін на

послуги

; •

затвер

джен

ня обсягів

субсидій дл

я кор

истувачів;

•

мун

іцип

альн

их позик

;•

вида

чі гар

антій ор

ганів місце

вого

сам

овря

дуван-

ня та ор

ганізацій-по

стачал

ьник

ів послуг.

• Нор

матив

но-пра

вові

акти

міс

-це

вих ра

д;

• законо

давство з пи

тань

місце

-ви

х фінан

сів;

•

ауди

торські звіти

;•

статути;

•

внутрішні

про

цеду

ри о

крем

их

організацій.

0-10

3 П

ідго

то

вл

ен

о п

. Га

бо

ро

м П

етер

і (g

pete

ri@

lgid

ev.

co

m)

118

б) Оцінк

а вп

ливу

діяль

ності

органів місце

вого

самов

ряду

ванн

я з пи

тань

бю

джетно

ї пол

ітик

и має

оп

рилю

днюватись

(R.3

)

• Со

ціал

ьний

та екон

омічни

й вп

лив рішен

ь ор

ганів

місце

вого

сам

овря

дуванн

я з пи

тань

под

атково

-бю

джетно

ї пол

ітик

и ре

гуля

рно оц

інюється та

ана

-лізується;

• до

ступ

гром

адськості д

о до

кумен

тів з пи

тань

міс

-це

вого

бюдж

ету;

• залученн

я гром

адськості д

о ро

зроб

ленн

я місце

-во

го бюдж

ету;

• фор

ми пр

езен

тації місце

вого

бюдж

ету забе

зпе-

чують

доступ до

потрібн

ої інфор

мац

ії з пи

тань

ре-

сурсів

та на

дход

жен

ь до

бюдж

ету;

• різном

анітні

метод

и по

шир

ення

інф

ормац

ії пр

о місце

ві бюдж

ети.

• Пра

вила

та

пр

оцед

ури

діял

ь-но

сті ор

ганів

місце

вого

сам

о-вр

ядуван

ня;

• до

кумен

ти з

питан

ь бю

джету,

затвер

джен

і на місце

вому рівн

і; •

шля

хи інфор

муван

ня гром

ад-

ськості.

0-10

Про

зорість діяль

ності та залу

ченн

я гром

адсько

сті

a)

Дискусії з

питан

ь бю

джету та

фінан

сів по

винн

і відб

уватись на

відкр

итих

засіда

ннях

(R.2

)

• Уч

асть

у зустрічах

, відк

ритих засіда

ннях

(коміте-

ту, р

ади)

;•

виступи на

відкр

итих

засідан

нях;

• матер

іали

ЗМІ з

питан

ь місце

вих бю

джетів

;•

фор

ми

звер

ненн

я до

ок

ремих

груп

на

селе

н-ня

(на

прик

лад

, на

йбільш

их п

латник

ів п

одатків,

пр

едставни

ків на

йбільш

незахищ

ених

категор

ій

населе

ння)

;•

кана

ли ком

унікац

ії з гром

адськістю

.

• Про

токоли

засідан

ь;

• .гл

яди ЗМ

І.0-

10

б) Асоціац

ії ор

ганів місце

вого

самов

ряду

ванн

я по

винн

і бути

залучені

до ро

зроб

ленн

я но

рматив

но-пра

вови

х актів з пи

тань

місце

вого

оп

одаткуванн

я (R

.5)

• Ча

сові

рам

ки та етап

и ухвале

ння рішен

ь до

звол

я-ють

зал

учити гром

адськість до

про

цесу

при

йнят

-тя

рішен

ь;•

націон

альн

ий уря

д запр

ошує

асоціац

ії орган

ів

місце

вого

сам

овря

дуванн

я бр

ати участь

у про

це-

сі розро

блен

ня нор

матив

но-пра

вови

х актів з пи

-тань

місце

вих по

датків

(на всіх

його стад

іях)

;•

асоц

іації ор

ганів місце

вого

сам

овря

дуванн

я ма-

ють

спр

омож

ність до

розро

блен

ня пол

ітик

.

• Законо

давство

з пи

тань

зако-

нотвор

чої д

іяль

ності;

• законо

давство щод

о діял

ьнос

-ті

орган

ів м

ісце

вого

сам

овря

-ду

ванн

я.

0-10

Пер

іод

ухвал

ення

ріш

ень з пи

тань

под

атко

во-бюджетно

ї пол

ітик

и

119

a)

Рішен

ня щод

о до

ходів

місце

вих бю

джетів

пов

инні

пр

ийматись од

ночасно з

пр

ийня

ттям

рішен

ь пр

о їх

ви

датки

(R.4

)

• Ак

ти нац

іона

льно

го закон

одавства

з питан

ь по

дат-

ково

ї по

літики

маю

ть бути оп

рилю

днен

і (затвер-

джен

і) на

початку

бюдж

етно

го про

цесу

, яки

й здій

-снюється ор

гана

ми місце

вого

сам

овря

дуванн

я;•

правил

а ро

зпод

ілу по

датків

та на

данн

я до

тацій

огол

ошую

ться

на по

чатку бю

джетно

го (фіскаль

-но

го) п

лану

ванн

я, що здійснюється ор

гана

ми міс

-це

вого

сам

овря

дуванн

я;•

дефіцит

місце

вих бю

джетів

не до

звол

яється

зако-

нода

вством

;•

зміни до

місце

вих бю

джетів

вно

сяться

відпо

від-

ними ра

дами.

• Бю

джетне

закон

одавство

;•

законо

давство з пи

тань

місце

-ви

х фінан

сів;

•

акти

з питань місцевого

бюдж

ету.

0-10

Вико

ристан

ня ін

фор

мац

ійни

х техн

ологій

a)

Ефективн

ість

упр

авлінн

я по

винн

а бу

ти удо

скон

ален

а завд

яки

вик

ористанн

ю

інфор

мац

ійни

х технол

огій

, зокр

ема з на

ступни

х пи

тань

(R

.6):

- об

робк

а інфор

мац

ії;-

підготов

ка рішен

ь;-

нагляд

за стан

ом

викона

ння рішен

ь;-

зв’язок з іншим

и систем

ами

(місце

вими аб

о це

нтра

льни

ми)

;-

викори

стан

ня еле

ктро

нної

систем

и оп

лати

послуг.

• Про

грам

не заб

езпе

ченн

я з пи

тань

фінан

сово

ї звіт-

ності ви

кори

стов

ується

фінан

сови

м упр

авлінн

ям

відп

овідно

го орган

у місце

вого

сам

овря

дуванн

я;•

організації, які на

дають

послуги

, по

в’язан

і ел

ек-

трон

ним

зв’язком

з системам

и фінан

сово

ї звіт

-но

сті о

рган

ів місце

вого

сам

овря

дуванн

я;•

місце

ве казна

чейство також

вик

ористовує відп

о-відн

і техно

логії;

• кіль

кість ел

ектрон

них ба

з да

них,

які

є доступн

и-ми/ви

кори

стов

уються

місце

вими вл

адам

и;•

місце

ві б

ази

дани

х по

в’язан

і од

на з

одн

ою та

об’єдн

ані в

одн

у мер

ежу;

• чл

ени ра

ди м

ають

еле

ктро

нну ад

ресу

та до

ступ

до

Інтерн

ету;

• ор

ган місце

вого

сам

овря

дуванн

я має

вла

сну веб-

стор

інку

;•

прое

кти до

кумен

тів ор

ганів місце

вого

сам

овря

-ду

ванн

я ро

зміщую

ться

на сайті;

• кіль

кість

відв

ідуван

ь веб-стор

інки

відпо

відн

ого

органу

місце

вого

сам

овря

дуванн

я ви

мірюється

та ана

лізується.

• Про

цеду

ри та акти

орган

ів м

іс-

цево

го с

амов

ряду

ванн

я з

пи-

тань

інфор

мац

ійни

х технол

огій

та

їх впр

овад

жен

ня.

0-10

120

Підви

щен

ня спр

омож

ності кад

рів

a)

Навчанн

я (у

різни

х фор

мах

) для

службо

вців

та

посад

ових

осіб ор

ганів

місце

вого

сам

овря

дуванн

я (R

.7)

• Кіль

кість на

вчал

ьних

кур

сів,

орган

ізов

аних

для

служ

бовц

ів;

• кіль

кість ро

бочи

х дн

ів, п

роведе

них служ

бовц

ями

на курсах пр

отягом

рок

у;•

кіль

кість курсів

, які ор

ганізуються

для

пра

цівн

и-ків ор

ганізацій,

які

над

ають

послуги

;•

кіль

кість

навчал

ьних

кур

сів,

орган

ізов

аних

для

де

путатів місце

вих ра

д;

• бю

джет

для

про

веде

ння на

вчал

ьних

сем

інар

ів у

відсотках від фон

ду опл

ати пр

аці;

• тематика навчальних

курсів

(право

, фінанси

, под

ат-

кові

питання

, упр

авлінн

я, розви

ток інших

навичок

).

• Структур

ний підр

озділ з кадр

о-во

ї пол

ітик

и;•

місце

вий бю

джет

. 0-

10

б) М

ає бути на

лагодж

ено

систем

ну роб

оту щод

о підв

ищен

ня кваліфікац

ії служ

бовц

ів з

фінан

сови

х,

пода

тков

их та бю

джетни

х пи

тань

(R.8

)

• Відп

овідність

загаль

ноде

ржавни

м стан

дартам

квал

іфікац

ії служ

бовц

ів з

питань

по

датков

о-бю

джетно

ї пол

ітик

и;•

відп

овідність вн

утрішнім

станд

артам

кваліфікац

ії служ

бовц

ів з

фінан

сови

х пи

тань

;•

експер

ти з

питан

ь по

датков

о-бю

джетно

ї по

літи

-ки

, є доступн

ими дл

я структур

них підр

озділів ор

-ганів місце

вого

сам

овря

дуванн

я;

• до

ступ

до

інфор

мац

ії з

питань

по

датков

о-бю

джетно

ї по

літики

для

всіх підр

озділів ор

ганів

місце

вого

сам

овря

дуванн

я.

• Місце

ві статистич

ні д

ані щод

о зайн

ятості

; •

внутрішні

док

умен

ти.

0-10

121

в) М

ає бути на

лагодж

ено

систем

ну роб

оту щод

о підв

ищен

ня етики

службо

вців

з фінан

сови

х та по

датков

о-бю

джетни

х пи

тань

(R.8

)

• коде

кс пов

едінки

для

деп

утатів

місце

вих ра

д, зо-

крем

а, з

питан

ь ро

зв’язанн

я конф

лікту інтере

сів;

• коде

кс пов

едінки

для

службо

вців

місце

вих ра

д,

зокр

ема,

щод

о ро

зв’язанн

я конф

лікту інтере

сів;

• місце

ві нор

матив

но-пра

вові

акти гарм

онізов

ані з

на

ціон

альн

ими стан

дартам

и;•

реєстрац

ія вип

адків щод

о до

трим

ання

/по

рушен

-ня

пра

вил пр

и ви

никн

енні

кон

флікту інтере

сів;

• встано

влення

внутрішніх

правил

фінансового

ме-

недж

менту

щодо об

меж

ення

для

затверд

ження

пла

-тежів

;•

внутрішні

пра

вила

фінан

сово

го мен

еджмен

ту, які

ро

змеж

овую

ть автор

изац

ію та пр

овед

ення

пла

-тежів

.

• Вн

утрішні

док

умен

ти;

• Ко

декс

пов

едінки

; •

законо

давство

з пи

тань

де

р-жавни

х закупівель

, конф

ліктів

інтере

сів.

0-10

ІІ. М

ісце

ве опо

даткуван

няРо

зроб

ленн

я місце

вої п

одатко

вої п

олітик

и

a)

Місце

ві под

атки

пов

инні

ба

зуватись

на пр

инци

пі

спра

ведл

ивості

(мож

ливість

гром

адян

спл

ачувати по

датки)

(R

.9)

• Місце

ві нор

матив

но-пра

вові

акти з пи

тань

опо

-да

ткуван

ня уточн

юють

пол

ожен

ня нац

іона

льно

-го

закон

одавства

щод

о звільн

ення

від

под

атків;

• відм

інно

сті між

ном

інал

ьним

и та

ефективн

ими

пода

тков

ими ставками;

• еф

ективн

і ставки

місце

вих по

датків

пор

івня

но з

загаль

ноде

ржавни

ми сере

дніми по

казник

ами.

• Нор

матив

но-пра

вові

акти з пи

-тань

місце

вого

опо

даткуван

ня;

• місце

ва под

аткова

статистик

а.0-

10

122

б) М

ісце

ві под

атки

пов

инні

да

вати

висок

і доход

и (R

.9)

в) М

ісце

ві под

атки

пов

инні

стягуватись за

низьких

ад

міністратив

них ви

трат

(R.9

)

• Дохід

від

под

атків по

рівн

яно із

загал

ьним

кош

то-

рисом

на

утри

ман

ня по

датков

ої ад

міністрац

ії (для

усіх по

датків

);•

дохід від по

датків

пор

івня

но із

загал

ьним

кош

то-

рисом

на утри

ман

ня под

атково

ї ад

міністрац

ії (в

частин

і щод

о місце

вих по

датків

);•

доходи

місце

вих бю

джетів

від

под

атків у відсо-

тках

від

доход

ів із

вла

сних

джер

ел;

• до

ходи

місце

вих бю

джетів

від

под

атків у відсо-

тках

від

загал

ьного/по

точн

ого бю

джету;

• загаль

ний бю

джет

на утри

ман

ня под

атково

ї ад

-міністрац

ії (у

відсотках

від

загал

ьних

витра

т на

утри

ман

ня адм

іністратив

них ор

ганів)

.

• Місце

ва под

аткова

статистик

а;•

місце

вий бю

джет

. 0-

10

г) кількість

місце

вих по

датків

по

винн

а бу

ти обм

ежен

ою

(R.1

2)

• Кіль

кість місце

вих по

датків

;•

зміни у кіль

кості м

ісце

вих по

датків

;•

кіль

кість місце

вих по

датків

у відсотках

від

загал

ь-но

ї кількості

потен

ційн

их місце

вих по

датків

;

• Нор

матив

но-пра

вові

акти з пи

-тань

місце

вого

опо

даткуван

ня.

0-10

д) Зміни у рівн

і місце

вого

оп

одаткуванн

я по

винн

і бути

пристосовані

до особ

ливо

стей

(різно

ман

ітни

х) пріор

итетів

діял

ьності

орган

ів місце

вого

самов

ряду

ванн

я (R

.11,

R.1

3)

• Різниц

я пр

іори

тетів

місце

воїпол

ітик

и з

питань

бю

джету та

опо

даткуван

ня;

• зм

іни до

актів

з питан

ь місце

вого

под

атково

го ре-

гулю

ванн

я;•

порівн

яння

при

росту бю

джетни

х асигну

вань

та

доходів місце

вих бю

джетів

від

збо

ру под

атків.

• Місце

вий бю

джет

;•

норм

атив

но-пра

вові

акти з пи

-тань

місце

вого

опо

даткуван

ня.

0-10

є) Зміни місце

вої п

одатково

ї систем

и по

винн

і відбу

ватись

вчасно

(R.1

4)

• Підготовка,

затверд

жен

ня основ

них зм

ін актів

з

питань

місце

вого

опо

даткуван

ня: п

одаткови

х ста-

вок,

под

атково

ї бази,

звіль

нень

від

под

атків.

• Нор

матив

но-пра

вові

акти з пи

-тань

місце

вого

опо

даткуван

ня.

0-10

Под

атко

ва пол

ітик

а

a)

Категорії м

ісце

вих

пода

тків

пов

инні

бути

простими та

спр

авед

ливи

ми

(R.1

8)

• Кіль

кість категорій

пода

тків

співп

адає

з відмін

-но

стям

и у по

датков

ій базі;

• зм

іни кіль

кості под

аткови

х категорій зале

жать від

змін

у под

атковій ба

зі;

• пр

огре

сивн

ість

місце

вих по

датків

заб

езпе

чується

удоскона

ленн

ям категор

ій под

атків.

• Нор

матив

но-пра

вові

акти з пи

-тань

місце

вого

опо

даткуван

ня;

• місце

ва под

аткова

статистик

а.0-

10

123

б) Ресурсна база

органів

місце

вого

сам

оврядуванн

я по

винн

а ґрунтуватись

на

стабільній

под

атковій базі

(R.2

0)

• Ск

лад місце

вих по

датків

;•

річн

і зміни в місце

вій по

датков

ій базі;

• кіль

кість пл

атни

ків по

датків

за осно

вним

и катего

-ріям

и місце

вих по

датків

.

• Нор

матив

но-пра

вові

акти з пи

-тань

місце

вого

опо

даткуван

ня;

• місце

ва под

аткова

статистик

а.0-

10

в) Зап

обіган

ня ухиле

нню

від

спла

ти под

атків

(R.1

8)

• Показни

к по

тенц

ійно

ї та дійсно

ї под

атково

ї бази/

пода

тков

их над

ходж

ень;

• загаль

на кількість

пра

вопо

рушен

ь з пи

тань

спл

а-ти

місце

вих по

датків

;•

структур

а забо

ргов

аності

(у часі);

• кіль

кість судо

вих спра

в та

про

цесів

(у співвідно

-шен

ні до загаль

ної кіль

кості пл

атни

ків по

датків

, до

ходів місце

вих бю

джетів

від

под

атків)

.

• Нор

матив

но-пра

вові

акти з пи

-тань

місце

вого

опо

даткуван

ня;

• місце

ва под

аткова

статистик

а.0-

10

г) Якість актів з пи

тань

по

датков

ого ре

гулю

ванн

я має

бу

ти удо

скон

ален

а (R

.18)

• Цілі м

ісце

вої п

одатково

ї пол

ітик

и відо

браж

ають

-ся

у нор

мах

под

атково

го закон

одавства

;•

сума податків

, зібрана

на основі

попереднього ауди

ту;

• ви

гран

і судо

ві про

цеси

пор

івня

но із загаль

ною

кіль

кістю

судов

их спр

ав;

• ви

гран

і судов

і про

цеси

пор

івня

но із

кількістю

по-

датков

их пла

тежів

;•

вигран

і судо

ві про

цеси

пор

івня

но із загаль

ними

дохода

ми місце

вих бю

джетів

від

под

атків;

• загаль

на заб

оргованість по

спл

аті п

одатків

(про

-тягом

рок

у);

• вн

утрішній ауди

т по

датков

ої адм

іністрац

ії.

• Нор

матив

но-пра

вові

акти з пи

-тань

місце

вого

опо

даткуван

ня;

• місце

ва

стра

тегія

у сф

ері

пода

тков

о-бю

джетно

ї по

літи

-ки

;•

місце

ва под

аткова

статистик

а.

0-10

д) Ін

фор

мац

ія стосовн

о по

датков

ої бази по

винн

а он

овлю

ватись

та має

ґрун

туватись

на законн

о до

ступни

х дж

ерел

ах (R

.19)

• спільн

а інфор

мац

ійна

база за

різни

ми підр

озді

-ла

ми ор

ганів місце

вого

сам

овря

дуванн

я;•

гори

зонтал

ьне співро

бітниц

тво ор

ганів місце

вого

самов

ряду

ванн

я з іншим

и па

ртне

рами,

які

над

а-ють

послуги

насел

енню

(на

прик

лад

, по

ліція,

ко-

мун

альн

і служби

);•

співро

бітниц

тво з ор

гана

ми вл

ади ви

щого рівн

я щод

о збор

у інфор

мац

ії, нео

бхідно

ї дл

я місце

вої

пода

тков

ої адм

іністрац

ії (нац

іона

льне

бюро

по-

датків

, реєстра

ція підп

риєм

ств,

кад

астр

, реєстра

-ція тран

спор

тних

засоб

ів).

• Загаль

ноде

ржавні

та місце

ві ін

-фор

мац

ійні

системи.

0-10

124

є) Потрібн

о ви

діля

ти кош

ти

для судо

вих спра

в (R

.24)

• Кіль

кість судо

вих спра

в по

рівн

яно із

загал

ьною

кіль

кістю

пла

тник

ів под

атків;

• сере

дня вартість

судов

их спр

ав;

• ви

гран

і судо

ві с

прави

порівн

яно

із з

агал

ьною

кіль

кістю

судов

их спр

ав.

• Місце

вий бю

джет

; •

місце

ва под

аткова

статистик

а.0-

10

Інфор

мац

ія та пу

блічність

a)

Місце

ва под

аткова

по

літика

пов

инна

ро

зроб

лятись

у відкр

итий

, пр

озор

ий спо

сіб

(R.1

0)

• Опр

илюдн

ення

актів

орган

ів м

ісце

вого

сам

овря

-ду

ванн

я з пи

тань

под

атково

ї пол

ітик

и;•

розпов

сюдж

ення

про

ектів но

рматив

но-пра

вови

х актів з пи

тань

місце

вої п

одатково

ї пол

ітик

и;•

докумен

ти, які об

ґрун

товують

рішен

ня о

рган

ів

місце

вого

сам

овря

дуванн

я з пи

тань

под

атково

ї по

літики

, пов

инні

бути публ

ічни

ми.

• Вн

утрішні

про

цеду

ри;

• но

рматив

но-пра

вові

акти з пи

-тань

місце

вого

опо

даткуван

ня;

• місце

вий бю

джет

.

0-10

б) Ін

фор

мац

ія та ро

з’ясне

ння

з пи

тань

місце

вих по

датків

маю

ть бути оп

рилю

днен

і (R

.15,

R.1

7)

• Різном

анітні

засоб

и ро

зпов

сюдж

ення

інфор

мац

ії (e

-mai

l, по

шта

);•

гром

адські

слуханн

я та

кон

сультації до

та після

затвер

джен

ня актів

з питан

ь по

датков

ої пол

ітик

и;•

докумен

ти для

гро

мад

ян з

питан

ь місце

вих по

-да

тків

(доступн

ість

, якість)

.

• Місце

ві засоб

и зв

’язків

з гро

-мад

ськістю

.0-

10

в) Ін

фор

мац

ія щод

о ви

кори

стан

ня доход

ів

місце

вих бю

джетів

має

бути

компл

ексною

та зрозум

ілою

(R

.16)

• Звіти пр

о ви

кона

ння місце

вого

бюдж

ету;

• ро

з’ясне

ння пр

о загаль

ні нап

рями ви

кори

стан

ня

доходів місце

вих бю

джетів

від

под

атків;

•

звітуван

ня по ціль

ових

місце

вих по

датках

;•

інфор

мац

ія за типами осно

вних

місце

вих по

датків

.

• Звіти пр

о ви

кона

ння бю

джету;

•

місце

ві засоб

и зв

’язків

з гро

-мад

ськістю

.0-

10

Под

атко

ва адміністрац

ія

a)

Реєстрац

ія под

атків

та вчасний

збір по

винн

і підтри

мувати ре

гуля

рний

готівков

ий обіг

(R.2

1)

• Ре

єстр

платник

ів под

атків ре

гулярн

о он

овлю

ється;

• до

ходи

від

місце

вих по

датків

рівно

мірно

розпо

ді-

ляються

про

тягом

бюдж

етно

го рок

у;•

відтерміновані та несплачені

под

атки

відслідковують

-ся

через

інформаційну

систем

у податкових

органів

;•

діючі

пра

ктик

и з пи

тань

пов

ідом

ленн

я та

поп

е-ре

джен

ня щод

о не

спла

ти под

атків;

• встано

влен

і юри

дичн

і пр

оцед

ури щод

о не

спла

-ти

под

атків.

• Нор

матив

но-пра

вові

акти з пи

-тань

місце

вого

опо

даткуван

ня;

• по

датков

а ад

міністрац

ія;

• звіти пр

о до

ходи

місце

вих бю

-дж

етів

.

0-10

125

б) Діяль

ність по

датков

ої

адміністрац

ії по

винн

а бу

ти

зрозум

ілою

: не

вели

ка

кіль

кість пр

оцед

ур, м

інімум

ад

міністратив

них зусиль

пл

атни

ків по

датків

(R.2

2)

• Опр

илюдн

ена інфор

мац

ія про

місце

ві нор

матив

но-

правов

і акти з пи

тань

под

атково

го регулюванн

я;•

проц

едур

а ви

ставле

ння ра

хунк

ів (вчасне

нагад

у-ванн

я пр

о не

обхідн

ість

спл

ати по

датків

);•

обґрун

туванн

я по

датків

;•

різном

анітні

фор

ми оп

лати

;•

інфор

мац

ія про

скарги та

апе

ляції ана

лізуються

та

регуля

рно оп

рилю

днюється.

• Нор

матив

но-пра

вові

акти з пи

-тань

місце

вого

опо

даткуван

ня•

Под

аткова

адм

іністрац

ія0-

10

в) Пов

на ін

фор

мац

ія щод

о пр

авил

щод

о спла

ти под

атків

(R.2

3)

• Обо

в’язкові

еле

мен

ти под

атково

ї декла

рації:

• інфор

мац

ія про

пла

тник

ів под

атків;

• загаль

на под

аткова

база,

пра

вила

звіль

ненн

я від

спла

ти под

атків;

• по

датков

а ставка

, сум

а до

спл

ати;

• терм

ін опл

ати;

• фор

ми оп

лати

;•

наслідки

затри

мки

або

неспл

ати;

• варіан

ти для

апе

ляцій.

• Под

аткова

декла

рація.

0-

10

г) Система зручно

ї спл

ати

пода

тків

(R.2

3)

• Доступн

ість

ви

кори

стан

ня різном

анітни

х фор

м

опла

ти місце

вих по

датків

:•

особ

исто

(чер

ез касир

а);

• чере

з ба

нківськи

й пе

реказ;

• чеком

;•

інші ф

орми оп

лати

.

• Нор

матив

но-пра

вові

акти з пи

-тань

місце

вого

опо

даткуван

ня;

• по

датков

а ад

міністрац

ія.

0-10

д) Про

цеду

ра под

ачі скарг

має

бу

ти чіткою

та зрозум

ілою

(R

.23,

R.2

4)

• Ви

значен

о терм

іни дл

я по

данн

я скар

г;•

фор

ми по

данн

я скар

г (особи

сто,

письм

ово)

;•

встано

влен

о терм

ін для

підготовки відп

овідей

на

скар

ги;

• встано

влен

і про

цеду

ри щод

о на

данн

я ап

еляц

ій.

• Нор

матив

но-пра

вові

акти з пи

-тань

місце

вого

опо

даткуван

ня.

0-10

Аудит

под

атко

вої системи

(R.2

5)

a)

Пор

івня

ння ви

трат

щод

о збор

у по

датків

з под

аткови

ми

надх

оджен

нями

• Над

ходж

ення

від

под

атків по

рівняно з загальни

м ко-

штори

сом

на утри

мання

в цілом

у податкової

адм

іні-

страції;

• надходження

від

місцевих

податків

порівн

яно з загаль

-ним

кошторисом

на утрим

ання

податкової адм

іністрації.

• Місце

вий бю

джет

; •

пода

тков

а ад

міністрац

ія.

0-10

126

б) Ід

ентифікац

ія пла

тник

ів

пода

тків

та об

сягу

спл

ати

пода

тків

• Ре

гуля

рні о

новл

ення

реєстру

пла

тник

ів под

атків;

• пе

рехресна

пер

евірка

под

аткови

х ре

єстрів

(ба

зи

щод

о пл

атни

ків по

датку тощо)

;•

тенд

енції щ

одо сплати

под

атків

(у відсотках

збо

ру);

• відсоток

скарг

;•

задо

воле

ні скарги до

пер

едачі спр

ави до

суду;

• судо

ві позов

и (у

відсотках

до загаль

ної к

ількості

по

датков

их опл

ат).

• Под

аткова

адм

іністрац

ія.

0-10

ІІІ. С

плати,

збо

ри та інші д

оход

и

a)

Збор

и з кори

стувачів

не

пов

инні

пер

евищ

увати

вартість

над

аних

послуг

(R.2

6)

• Ро

зрахун

ок вар

тості п

ослуг вклю

чає загаль

ні по-

точн

і (пр

ямі та не

прям

і) ви

датки та

вар

тість капі

-таль

них інвестиц

ій;

• дв

а компо

ненти збор

ів з

кор

истувачів по

слуг

по-

єдну

ються

з фіксовано

ю та зм

інно

ю вар

тістю

;•

підв

ищен

ня збо

рів з кори

стувачів

послуг ро

зра-

ховується на

основ

і ре

гуль

ован

ої ф

ормули,

яка

відо

браж

ає основ

ні фактори

вар

тості п

ослуг

(на-

прик

лад

, кап

італ

, роб

ота,

ене

ргія

);•

співвідн

ошен

ня м

іж загал

ьним

и на

дход

жен

ня-

ми від збор

ів з

кор

истувачів та

опе

раційн

ими ви

-тратам

и дл

я капіталь

них інвестиц

ій у

том

у само-

му сектор

і.

• Місце

вий бю

джет

; •

норм

атив

но-пра

вові

акти з пи

-тань

ціноутвор

ення

; •

фінан

сові

звіти

та бізнес

-пла

ни

організацій.

0-10

б) Збо

ри (р

івен

ь оп

лати

) не

пови

нні змен

шувати по

пит на

по

слуги

(R.2

7)

• Пільги,

над

ані ор

гана

ми

місце

вого

сам

овря

ду-

ванн

я, відоб

ражен

і у звіль

ненн

ях від

опл

ати по

-да

тків

та субсид

іях;

•

метод

и ціно

утво

ренн

я відп

овідаю

ть цілям

місце

-во

ї пол

ітик

и: опл

ати

(збо

ри) по

категор

іям

(пр

іо-

ритетам

) спо

жив

ання

, кла

сифікац

ія спо

жив

ачів

;•

зовн

ішній вп

лив на

збіль

шен

ня збо

рів

(нел

егал

ь-ни

й ви

віз см

іття

, нел

егал

ьне під’єд

нанн

я до

сис

-теми во

допо

стачан

ня, невра

ховані

вод

ні ресур

си,

які спо

жив

аються

).

• Місце

вий бю

джет

; •

норм

атив

но-пра

вові

акти з пи

-тань

ціноутвор

ення

;•

показник

и якості

над

ання

по-

слуг

.

0-10

127

в) Виб

ір між

збо

рами аб

о місце

вими по

даткам

и має

бу

ти більш

чітки

м (R

.28)

• Пільги,

над

ані ор

гана

ми

місце

вого

сам

овря

ду-

ванн

я, відоб

ражен

і у ви

значен

ні про

порц

ій м

іж

місце

вими по

даткам

и та

збо

рами з кори

стувачів

;•

збор

ам з

кор

истувачів на

дається пе

ревага

для

по

слуг

за на

ступни

ми кр

итер

іями:

•

вимірювани

й ре

зультат;

• на

явна

кор

исть

;•

кори

стувачі, які м

ожуть бу

ти легко

визна

чені

;•

альтер

нативн

і постачаль

ники

послуг;

• ви

мірювані

витра

ти;

• ви

мірювани

й об

сяг до

ходів;

• значни

й об

сяг на

дход

жен

ь.

• Місце

вий бю

джет

; •

норм

атив

но-пра

вові

акти з пи

-тань

ціноутвор

ення

. 0-

10

г) М

ає бути збер

ежен

о до

ступ

до

основ

них по

слуг

для

на

ймен

ш захищ

ених

категор

ій

населе

ння

(R.2

9)

• Метод

и ціно

утво

ренн

я відо

браж

ають

цілі соці

-ал

ьної

пол

ітик

и;•

діють

суб

сидії д

ля кор

истувачів по

слуг

.

• Місце

вий бю

джет

; •

норм

атив

но-пра

вові

акти з пи

-тань

ціноутвор

ення

. 0-

10

д) Вин

яткові

над

ходж

ення

по

винн

і фінан

сувати

капіталь

ні доход

и (R

.31)

• Незап

лано

вані

над

ходж

ення

відок

ремлю

ються

у

місце

вому бю

джеті;

• капіталь

ні доход

и з вл

асни

х дж

ерел

вик

ористову

-ються

лиш

е дл

я капіталь

них ви

трат

.

• Місце

вий бю

джет

.0-

10

128

1. К

онтр

ольн

і пок

азни

ки ф

інан

сови

х ре

сурс

ів м

ісце

вих

і рег

іона

льни

х вл

ад: ц

ентр

альн

а вл

ада

(хар

акте

рист

ики

пода

тков

о-бю

джет

ної а

втон

омії

)4

1. К

онт

роль

ні п

оказ

ники

фін

ансо

вих

ресу

рсів

міс

цеви

х і р

егіо

наль

них

влад

: міс

цеві

вла

ди

СФЕРА

або

ОБЛ

АСТ

Ь (з

по

сила

нням

на відпо

відну

Ре

комен

дац

ію)

ДІЯЛЬН

ІСТЬ

, ІНДИКА

ТОР

ПІДТВ

ЕРДЖЕН

НЯ

/ДОКУ

МЕН

ТИБА

Л0-

10

І. При

нцип

и еф

ективн

ого бю

джетно

го та фінан

сово

го мен

еджмен

ту

Загаль

на фінан

сова

структура

ба

гаторічн

ого бю

джету

(R.4

5)

Бюдж

ет ґр

унтується на

засад

ах дер

жавно

ї макро

екон

о-мічно

ї пол

ітик

и та

місце

вої п

олітик

и, підготовл

еної

на

сере

дньо

стро

кову

пер

спективу

. Сл

абкі

сторо

ни: пр

и відсутно

сті місце

вих стра

тегій

у сере

дньо

стро

ковій

перспе

ктив

і, завд

ання

бюдж

етно

-го

про

цесу

будуть чітко ви

значен

і, що у до

вгостроков

ій

перспе

ктив

і мож

е ство

рити

неб

езпе

ку для

стабіль

ності

систем

и місце

вих фінан

сів.

Силь

ні сторо

ни: відп

овідал

ьність

вла

ди, я

ка базується

на

співр

обітни

цтві

цен

трал

ьної

та місце

вої вла

д.Зм

іни

бюдж

етни

х по

казник

ів м

ають

узгод

жуватись з

пріори

тетами місце

вої пол

ітик

и (діяль

ності о

рган

ів міс

-це

вого

сам

овря

дуванн

я).

• Існує річн

ий б

юдж

етни

й до

ку-

мен

т, яки

й має

включати

таб

ли-

ці, да

ні, які до

звол

яють

пор

івн

ювати

відпо

відн

і показни

ки;

• бю

джет

містить

пор

івня

льні

ві-

домості

; •

бюдж

ет є

структуро

вани

м док

у-мен

том

, який

має

бути публ

іч-

ним

та пр

озор

им.

0-10

4 П

ідго

то

вл

ен

о п

. С

уса

нн

ою

Ка

сс

о (

ka

sso

.zsu

zsa

@t-

on

lin

e.h

u)

129

Багаторічн

і бюдж

етні

пла

ни

(R.4

5)

Умов

и дл

я підготов

ки зба

лансов

аного річн

ого бю

джету

зафіксовані

у багатор

ічно

му пл

ані, який

вра

ховує взає

-мов

ідно

сини

між

ресур

сами та

рівне

м послуг, які н

ада-

ються

гром

адян

ам.

Слаб

кі сторо

ни: я

кщо ба

гаторічн

ий пла

н відіграє

лиш

е фор

мал

ьну ро

ль та не

має

сил

ьної

загал

ьної

кер

івно

ї по

тужно

сті, то

його підготов

ка є

втратою

часу.

Силь

ні сторо

ни: д

ля при

йняття

ефективн

их рішен

ь не

-об

хідн

о вр

ахов

увати май

бутні н

аслідк

и з метою

уни

к-не

ння фінан

сово

ї кри

зи. Є

пер

евагою

, кол

и законо

дав-

ство

вим

агає

вед

ення

фінан

сово

ї звітності

за метод

ом

нара

хувань

, яки

й було

розро

блен

о з метою

мон

ітор

ин-

гу і контро

лю стану

еконо

міки та

фінан

сів.

• Ре

гуля

рне он

овле

ння ба

гаторіч-

ного

бюдж

етно

го пла

ну;

• ок

ремі рішен

ня з

питан

ь бю

дже-

ту у

дов

гостро

ковій пе

рспе

ктив

і (вел

икі інфра

структур

ні пр

оек-

ти, інв

естиції),

які

впл

иваю

ть на

фінан

сові

зоб

ов’язанн

я ор

ганів

місце

вого

сам

овря

дуванн

я у по

-точн

ому ро

ці.

0-10

Обгов

орен

ня стратегії

реал

ізац

ії бю

джету

(R.7

3)

В бю

джетно

му пр

оцесі п

ерший

кро

к по

лягає в об

гово

-ре

нні та затвер

джен

ні дійсних

бюдж

етни

х ціле

й та

фіс

-каль

ної п

олітик

и. Він

зап

обігає

: −

втра

ті часу на

обр

ахун

ки нер

еаль

них бю

джет

-ни

х запи

тів;

−

пере

вищен

ню бюдж

етни

х по

треб

, у пор

івня

н-ні

з рівне

м, н

еобхідни

м для

упр

авлінн

я.Він по

казує на

прям

и ро

зрахун

ку показни

ків бю

джету та

забе

зпечує

якість на

данн

я по

слуг

у дов

гостро

ковій пе

р-спективі

.

• Про

позиції до

про

екту

річно

го

бюдж

ету;

• по

пере

дньо

ви

значен

і компо

-не

нти та

умов

и, які

є пре

дметом

дл

я затвер

джен

ня.

0-10

130

Технічні

мож

ливо

сті

проц

едур

и підготов

ки

бюдж

ету

(R.4

6, R

.57,

R.5

8)

• Кіль

кість структур

них підр

озділів,

які

бер

уть участь

у діял

ьності

з питан

ь ро

зроб

ки бюдж

ету;

• підготов

ці бюдж

ету спри

яє ф

ахов

а ро

бота

пре

д-ставни

ків ор

ганів місце

вої вла

ди;

• підготов

ка бюдж

ету є на

йбільш

дієви

м ін

струмен

-том

обгов

орен

ня та ви

значен

ня ш

ляхів удоскона

-ле

ння на

данн

я по

слуг

; •

з метою

обґрунтуван

ня змін

показни

ків діял

ьнос

-ті

про

води

ться

їх пор

івня

льни

й ан

аліз

на пр

едмет

відп

овідно

сті ц

ілям

; •

залученн

я кадр

ів та їх

спр

омож

ності спр

ияє автоно

-мії о

рганів

місцевого

самоврядуванн

я та

їх відкритості

• Вн

утрішні

нор

матив

ні акти щод

о ре

глам

ентацій ро

боти

структур-

них підр

озділів та

обо

в’язків по

-садо

вих осіб

;•

інфор

мац

ійні

системи,

які

доп

о-магаю

ть здійсни

ти р

озра

хунк

и,

підготувати до

кумен

ти з

питан

ь ви

кона

ння бю

джету;

• технічни

й бю

летень

; •

граф

ік ухвал

ення

рішен

ь.

0-10

При

рода

вид

аткови

х од

иниц

ь (оди

ниць

бюдж

етни

х пр

изна

чень

) (R.

47)

• Гран

ичні

показни

ки та цілі

вид

атків дл

я кожно

-го

бюдж

етно

го при

значен

ня пов

инні

бути до

стат

-нь

о чітким

и, щ

об вик

ористати

ці р

есур

си для

до-

сягнен

ня очікувани

х ре

зультатів.

Кількість

та якість

ви

датків

пов

инні

підда

ватись

вим

ірюванн

ю;

• бе

з на

данн

я відп

овідно

ї інфор

мац

ії дл

я кожно

го

з типів пр

изна

чень

зміни ви

датков

их при

значен

ь по

винн

і бути забо

роне

ні (R

.50)

;•

чітка

структура

один

иць

вида

тков

их п

ризначен

ь до

помагає

відстеж

увати пр

оцес

викон

ання

бюдж

е-ту

та якість на

данн

я відп

овідни

х бю

джетни

х по

слуг

.

• Станда

ртизовані фор

ми

розроб

-ки

бюдж

етни

х пр

изначень

. Міс

-це

ві кри

терії та

умови

для бю

-дж

етни

х пр

изначень

, але

лиш

е в

частин

і цілей ви

трачання

ресур

-сів;

•

існу

ванн

я класиф

ікац

ії ви

датко-

вих пр

изна

чень

, що підл

ягаю

ть

голо

суванн

ю;

• дл

я кожно

го бюдж

етно

го рок

у,

пере

лік

вида

тков

их п

оказни

ків

пови

нен існу

вати

з чітки

м наве-

денн

ям код

ів бюдж

етно

ї кла

си-

фікац

ії дл

я веде

ння об

ліку

; •

існування

порівняльних

таблиц

ь дл

я кодів

бюдж

етни

х класиф

іка-

цій,

що до

зволяю

ть аналізувати

різ-

ні аспекти

вид

аткових призначень

.

0-10

131

Ана

літичн

і дан

і роб

лять

бю

джет

більш

зро

зумілим

(про

зори

м) (

R.47

)

• Ба

лансуван

ня бюдж

ету до

помагає

більш

чітко

ви-

значити пр

іори

тети

бюдж

етно

ї пол

ітик

и та

завда

н-ня

бюдж

етно

го пла

нуванн

я;•

бюдж

етна

статистик

а пр

едставле

на чер

ез систему

табл

иць,

що чітко і ло

гічн

о по

в’язан

і між

соб

ою,

дозвол

яючи

чітко

зро

зуміти структуру бю

джету і

проа

налізувати

його різном

анітні

вим

іри;

• пр

едставле

ння яком

ога біль

шої

кількості

бюдж

ет-

них по

казник

ів і чіткого узгодж

ення

їх м

іж соб

ою

має

на меті д

опом

огти

ефективн

ості

при

йняття

рі-

шен

ь та

узгод

ити їх

із зоб

ов’язанн

ями щод

о ре

алі-

зації бюдж

етно

ї пол

ітик

и та

існу

ючи

ми пр

авил

ами

бюдж

етуван

ня;

• структур

ован

ий наб

ір ана

літичн

их бюдж

етни

х по

-казник

ів пов

инен

доп

омагати усвідо

мити по

тенц

і-ал

бюдж

етно

го пла

нуванн

я.

Наб

ір бюдж

етни

х табл

иць з

роз’ясне

нням

и.0-

10

Поя

снен

ня щод

о ви

кона

ння

бюдж

ету

(R.5

4)

• Бю

джетни

й пр

оцес

, дан

і щод

о ре

зультатів та

його

викона

ння по

ясню

ють

фіскаль

ні цілі;

• консультац

ії між

деп

утатам

и місце

вих ра

д та

служ

-бо

вцям

и щод

о ви

кона

ння бю

джетів

та по

кращ

ен-

ня якості послуг, які над

аються

місце

вими влад

ами;

• контро

ль здійсню

ється за

рахун

ок бюдж

етни

х ко

-штів дл

я отри

ман

ня визна

чени

х (очікувани

х) ре-

зультатів.

• Нор

матив

ні акти ор

ганів місце

-во

го сам

овря

дуванн

я з пи

тань

оц

інки

вик

онан

ня бюдж

етів

;•

правил

а ро

звитку

ба

зи да

них

для мон

ітор

ингу

та по

рівн

яння

еф

ективн

ості

про

тягом

поточ

но-

го бюдж

етно

го рок

у.

0-10

Залученн

я ви

борн

их орган

ів

(місце

вих ра

д) (R

.49,

R.7

4)

• Рівень

розум

іння

місце

вими

рада

ми

ціле

й бю

-дж

етно

ї пол

ітик

и;•

існу

ванн

я відп

овідни

х пр

оцед

ур щод

о:

• ро

згля

ду питан

ь;•

уник

ненн

я конф

лікту інтере

сів та

бор

отьб

а з ко

-рупц

ією

.•

навчал

ьні семінар

и дл

я об

рани

х пр

едставни

ків

органів місце

вого

сам

овря

дуванн

я з метою

більш

по

вного ро

зуміння

бюдж

етно

ї пол

ітик

и.

• Чіткі та

зро

зумілі по

сібн

ики ор

-ганів місце

вого

сам

овря

дуванн

я з ро

з’ясне

нням

и щод

о важли

-во

сті та фун

кцій

різни

х чи

нник

ів;

• матер

іали

навчаль

них семінар

ів

(про

грам

);•

етич

ні код

екси

, які ре

глам

енту

-ють

, зокр

ема,

питан

ня кон

флік-

ту ін

тере

сів.

0-10

132

Незал

ежні

експе

ртні

звіти

щод

о пр

оекту бю

джету

• Сп

рияє

про

веде

нню

відпо

відн

их деб

атів

з питан

ь бю

джету;

• ок

ремі п

итан

ня потре

бують

фахов

их зна

нь.

• врахування

дум

ки незалеж

них експертів

при

підго

-товці докум

ентів

з пи

тань

бюдж

етно

ї політи

ки, щ

о до

-зволяє

перевірити наскільки до

бре рішення

місцевої

влад

и є об

ґрунтовани

ми та

пріор

итизованим

и;•

після

отри

ман

ня н

езал

ежно

ї точки

зору

місце

-ві

деп

утати ро

згля

дають

про

ект бю

джету у біль

ш

трив

алий

пер

іод.

Ана

літичн

і док

умен

ти, п

ідготовл

ені

незале

жни

ми експер

тами.

0-10

Деб

ати з пи

тань

підготовки

до ухвал

ення

рішен

ь з

впро

вадж

ення

інвестиц

ійни

х пр

оектів

, інш

их важ

ливи

х пр

огра

м (R

.50,

R.5

9, R

.71)

• Ухвале

ння компл

ексних

про

грам

(щод

о інфор

ма-

ційн

их техно

логій,

про

веде

ння ре

фор

м, структур-

них зм

ін) п

отре

бують

окр

емого ро

згля

ду;

• існу

ванн

я та

впр

овад

жен

ня про

цеду

р з метою

за-

лученн

я гром

адян

до ви

значен

ня най

біль

ш важ

-ли

вих інвестиц

ійни

х пр

оектів

.

• Існу

ванн

я пр

оцед

ур у

хвал

ення

рішен

ь;•

проп

озиц

ії, п

ідготовл

ені з

цих

питань

;•

прик

лади

участі гро

мад

ян у

цьо

-му пр

оцесі.

0-10

Доп

оміжні

орган

и у

бюдж

етно

му пр

оцесі.

Пра

вила

склад

ання

місце

вих

бюдж

етів

(R.6

1)

• Ро

зрахун

ки показни

ків місце

вих бю

джетів

визна

-чаються

на осно

ві загал

ьнод

ержавни

х пр

авил

та

норм

;•

у відп

овідно

сті до

вим

ог закон

одавства

існую

ть

поло

жен

ня про

різні

орган

ізац

ії;•

залученн

я відп

овідни

х ор

ганів

до бю

джетно

го

проц

есу забе

зпечує

чітку

коо

рдин

ацію

діяль

ності

та обм

ін ін

фор

мац

ією

.

• Док

умен

ти з

питан

ь ви

кона

ння

бюдж

ету;

• по

ложен

ня про

орган

ізац

ії;•

правил

а узгодж

ення

фінан

сови

х по

казник

ів;

• пр

авил

а об

ліку

та ауди

ту місце

-ви

х бю

джетів

.

0-10

Незал

учен

і до бю

джетно

го

проц

есу ор

гани

(R.6

2)

Врахуван

ня в

бюдж

етни

х до

кумен

тах по

тенц

ійни

х фі-

нансов

их ризик

ів, які

мож

уть вп

лину

ти на фінан

сову

стаб

ільн

ість

місце

вих бю

джетів

. Зал

учен

ня до скла

дан-

ня док

умен

тів усіх

зац

ікавле

них осіб

(орган

ів).

• Док

умен

ти з

питан

ь ви

кона

ння

бюдж

ету;

• по

ложен

ня про

орган

ізац

ії;•

стан

дарти по

тенц

ійно

ї фінан

со-

вої підтри

мки

з м

етою

визна

-ченн

я фінан

сови

х зв

’язків

між

місце

вими вл

адам

и та

їх пов

но-

важен

нями,

ви

значен

ня пе

ре-

ваг та фінан

сови

х ри

зиків.

0-10

133

Упра

вління

ризик

ами

(з

питань

місце

вих фінан

сів)

(R

.63,

R.6

4, R

.65,

R.6

7, R

.68,

R.

69)

• Си

стем

а упра

вління

ризик

ами вклю

чає:

• квал

іфікац

ійні

кри

терії;

• пр

авил

а ви

явле

ння ри

зиків,

зок

рема,

у неп

еред

-ба

чувани

х ситуац

іях;

• кр

итер

ії ви

явле

ння ри

зиків,

які

, мож

ливо

, по

тре-

бують

страхуван

ня ризик

ів.

• ви

значен

ня в

бюдж

етній

докумен

тації структур

, по

казник

ів щод

о ри

зиків,

позик

, гар

антій тощо;

• існу

ють

системи мон

ітор

ингу

та контро

лю, в

ідпо

-віда

льно

сті з

питан

ь упра

вління

ризик

ами;

• повноваж

ення

щодо управління

ризикам

и чітко

визначені.

• Си

стем

а упра

вління

ризик

ами;

• класиф

ікац

ія ризик

ів як ел

емен

-ту

роб

оти на

д підготов

кою

бю

-дж

етно

го док

умен

ту;

• пр

авил

а та

пр

оцед

ури

визна-

ченн

я відп

овідал

ьних

осіб

(ор-

ганів)

з питан

ь упра

вління

ризи-

ками.

0-10

Співро

бітниц

тво

з ін

шим

и місце

вими ор

гана

ми вл

ади

(R.7

0)

• Рівень

співр

обітни

цтва

та розпо

діл ви

трат

між

учас-

никами щод

о ре

алізац

ії тих чи

інших

про

ектів.

• рішен

ня відпо

відн

их орган

ів пер

ед зап

очаткуван-

ням

співр

обітни

цтва

; •

бюдж

етні

показни

ки, ро

з’ясне

ння стосов

но роз

-по

ділу

витра

т, пер

еваг

, очікувани

х ре

зультатів,

фі-

нансов

их результатів

у дов

гостро

ковій пе

рспе

кти-

ві та на

слідків на

опе

раційн

ій стадії.

• Ви

значен

і цілі співр

обітни

цтва

;•

Зміни

бюдж

етни

х статей

мо-

жуть бу

ти пре

дметом

співр

обіт

-ни

цтва

між

місце

вими вл

адам

и;•

угод

и пр

о співро

бітниц

тво між

ор-

ганами місцевого

сам

оврядуван-

ня у

довгостро

ковій перспективі;

• відо

мості

та ро

з’ясне

ння відп

о-відн

их бюдж

етни

х пи

тань

.

0-10

Консультац

ії з гром

адськістю

спри

яють

підготовц

і звітних

матер

іалів

(R.5

5)

• Місце

ві нор

матив

ні акти з пи

тань

орган

ізац

ійї кон

-сультацій;

• відк

риті

фор

уми;

• ре

гуля

рні к

онсультації гро

мад

ян, я

кі підтрим

ують

ро

звиток

місце

вої д

емок

ратії.

• Місце

ві нор

матив

ні акти;

• ре

зультати

фор

умів

.0-

10

Граф

ік (тер

мін

) для

пр

овед

ення

обгов

орен

ь з

питань

підготовки бю

джету

Достатній

тер

мін

для

про

веде

ння об

гово

рень

про

ектів

докумен

тів з пи

тань

бюдж

ету.

• Граф

ік про

веде

ння консультац

ій;

• пр

отокол

и засіда

нь (о

бговор

ень)

.0-

10

134

Відк

ритість

(публічн

ий

хара

ктер

) бюдж

етни

х до

кумен

тів

(R.5

2, R

.55)

• Відк

ритість спри

яє п

ідготовц

і звітно

сті та

участі

гром

адян

: •

інфор

мац

ія, пр

отокол

и зустрічей,

матер

іали

, ро

з-міщен

і в мер

ежі Інтер

нет;

• інфор

мац

ійні

до

відк

и, які пр

езен

тують

осно

вні

цілі

, циф

ри, гра

фіки;

• гром

адські

слуханн

я як

частина

бюдж

етно

го про

-це

су.

• Місця

, де

мож

на отрим

ати до

-ступ

до бю

джетни

х до

кумен

тів;

• спец

іалізовані

веб

-сай

ти;

• до

кумен

ти в

Інтерн

еті;

• пр

отокол

и гром

адськи

х слухан

ь (обгов

орен

ь).

0-10

II. Спе

ціал

ьні п

рави

ла бюджетно

го про

цесу

(вне

сенн

я зм

ін, в

пров

аджен

ня та ко

нтро

ль)

Оціню

ванн

я спри

яє

мон

ітор

ингу

впр

овад

жен

ня

бюдж

ету

(R.7

6, R

.77)

• Щор

ічне

оціню

ванн

я;•

щок

вартал

ьні мон

ітор

ингові

звіти,

які на

дають

мож

ливість вн

есен

ня змін

(поп

раво

к) до бю

джету.

• Оціню

ванн

я пр

отягом

рок

у;•

щок

вартал

ьні м

онітор

ингові

зві

-ти

;•

врегульо

вана

система,

щод

о ви

-явле

ння

мож

ливи

х відх

илен

ь від ви

значен

их показни

ків.

0-10

Систем

а мон

ітор

ингу

, контро

лю, аудиту ви

кона

ння

бюдж

ету

(R.8

0, R

.83)

• Си

стем

а звітно

сті, яка вклю

чає затвер

джен

ий бю

-дж

ет, звіт та

висно

вки щод

о йо

го впр

овад

жен

ня;

• остаточн

ий звіт має

таку ж

структуру

, як і б

юдж

ет.

Він на

дає не

обхідн

і поя

снен

ня з

питан

ь ви

кона

н-ня

бюдж

ету,

обґрунтов

ує при

чини

відмінно

стей

.

• Звіт

щод

о ви

кона

ння бю

джету;

• фінан

сові

звіти

;•

докумен

ти, до

ступні

в м

ереж

і Інтерн

ет;

• інфор

мац

ійні

звіти

;•

протокол

и об

гово

ренн

я звітів

і

слухан

ь з пи

тань

вик

онан

ня бю

-дж

ету.

0-10

Зовн

ішній ауди

т звітів

з

питань

місце

вих фінан

сів

(R.8

3)

• Зо

внішній ауди

т до

помагає

підви

щити рівень

до-

віри

до підготов

лени

х фінан

сови

х звітів

та забе

з-пе

чити

точ

ність їх

дан

их (р

езультатів

);•

у ви

падк

у, якщ

о зовн

ішній ауди

т не

підтвер

джує

пе

вні ф

інан

сові

показни

ки, ц

е вказує

на на

явність

серй

озни

х пр

обле

м, які

мож

уть не

співп

адати з рі

-шен

ням

вищ

их посад

ових

осіб.

• Чітке

розуміння

рол

і та

обм

е-жен

ь щод

о зовн

ішнь

ого ауди

ту;

• звіти зовн

ішнь

ого ауди

ту.

0-10

135

Мож

ливо

сті вне

сенн

я зм

ін до

бюдж

ету пр

отягом

поточ

ного

ро

ку є

досить об

меж

еним

и (R

.78)

• Маю

ть бути на

пере

д ви

значен

і про

цеду

ри (в

ипад

-ки

) щод

о вн

есен

ня змін

до бю

джету пр

отягом

по-

точн

ого бю

джетно

го рок

у;•

зана

дто часті зміни ство

рюють

невизна

ченість;

• зана

дто часті зміни ство

рюють

заб

юро

кратизов

а-ність,

яка

мож

е усклад

нювати

досягне

ння ра

ніше

визначен

их цілей

;•

зана

дто

часті зм

іни

заважаю

ть пр

озор

ості

бю

-дж

етно

го про

цесу

та пр

овед

енню

відпо

відн

их об-

гово

рень

.

Місце

ві акти з пи

тань

вне

сенн

я зм

ін

до бюдж

ету.

0-

10

IV. С

пеціал

ьний

кон

трол

ь, мон

ітор

инг діяль

ності

Систем

а та

рол

ь вн

утрішнь

ого

ауди

ту (R

.82,

R.8

4)

• Чіткі пр

оцед

ури щод

о пр

овед

ення

вну

трішнь

ого

ауди

ту;

• чіткі умов

и звітуван

ня;

• на

лежна

стратегія

аудиту спри

яє кра

щій

кон

цен-

трац

ії ре

сурсів

;•

внутрішній

ауди

т спри

яє д

іяль

ності керівн

ицтва,

удоскона

ленн

ю р

оботи

органів місце

вого

сам

о-вр

ядуван

ня;

• якщо звіти щод

о ре

зультатів вн

утрішнь

ого ауди

ти

регуля

рно пе

реда

ються

на ро

згля

д місце

вих ра

д,

то це спри

яє стало

сті а

удиту та

усуне

нню

мож

ли-

вості втручан

ня у

про

цес керівн

ицтва;

• вн

утрішній ауди

т спря

мов

аний

підтрим

увати об

-ра

них

посадо

вих

осіб

у з

дійсне

нні ни

ми

своїх

контро

льни

х по

внов

ажен

ь. Також

нео

бхідно

об-

меж

ити

мож

ливість

підп

оряд

куванн

я пр

оцесу

внутрішнь

ого ауди

ти кер

івни

кам

відпо

відн

их ор-

ганів;

• у зв

’язку з не

достатніми ре

сурсам

и дл

я пр

овед

ен-

ня вну

трішнь

ого ауди

ту слід забе

зпечити зв

’язок

внутрішнь

ого ауди

ту з

зов

нішнім

.

• Місце

ві нор

матив

ні акти,

що ви

-значаю

ть пр

авил

а пр

овед

ення

ауди

ту;

• стра

тегії п

роведе

ння ауди

ту;

• вн

утрішні

нор

матив

ні акти

0-10

136

Окр

ема увага має

бути

спря

мов

ана на

розви

ток

публ

ічно

-при

ватного

партне

рства

(ППП

) (R.

72)

• Ро

звиток

ППП

є мож

ливи

м нап

рямом

для

реаліза

-ції інф

раструктур

них пр

оектів

, пош

уку до

датков

их

(нео

бхідни

х) ресур

сів.

Одн

очасно

це пи

танн

я по

-треб

ує дод

атково

го вив

ченн

я з метою

уни

кнен

ня

мож

ливи

х ри

зиків;

• пр

овед

ення

об

гово

рень

спри

яє на

лагодж

енню

еф

ективн

ого ППП

;•

слід

детал

ьно ви

вчити ситуац

ію пер

ед зап

очатку

-ванн

ям ППП

.

• Засади

та

пр

инци

пи місце

вих

стра

тегій та

пол

ітик

;•

проп

озиц

ії та

обр

ахун

ки ф

інан

-сови

х по

треб

щод

о пр

оектів

ре-

алізац

ії ППП

;.•

прое

кти ППП

;•

звіти щод

о вп

ровадж

ення

про

-ектів ППП

.

0-10

Ефективн

і відно

сини

з

прив

атни

м секторо

м (R

.60)

• Загаль

ні умов

и маю

ть бути ви

значен

і у закон

одав

-стві

;•

визначен

ня взаєм

озв’язків між

пар

тнер

ами спри

-яє

розум

інню

сер

едов

ища;

• ок

рема увага має

бути пр

иділен

а пи

танн

ям:

• оп

одаткуванн

я суб’єктів

підп

риєм

ниць

кої діял

ь-но

сті;

• де

ржавни

х закупівель

;•

аутсор

сингу;

•

орен

дних

ставо

к.

• Док

умен

ти щ

одо

прин

ципів та

підх

одів

з питан

ь ре

алізац

ії міс

-це

вої б

юдж

етно

ї пол

ітик

и;•

за відсутності

таких

док

умен

тів

ство

рюються

умов

и дл

я коруп-

ції,

нерівн

ості

, не

ефективн

ого

упра

вління

0-10

Обм

ежен

ня щод

о веде

ння

підп

риєм

ниць

кої д

іяль

ності

(R.6

6)

Обм

ежен

ня не маю

ть спр

ичин

яти зниж

ення

кон

куре

н-ції, яка в свою

чер

гу спр

ияє збільш

енню

доход

ів бю

-дж

етів

• Засади

та

пр

инци

пи місце

вих

стра

тегій та

пол

ітик

.0-

10

Критер

ії ви

кори

стан

ня

зовн

ішніх консультан

тів.

• Фор

ми ви

кори

стан

ня зов

нішніх консультац

ій є

на-

ступни

ми:

• вн

утрішня

ком

анда

пра

цює на

д пр

оектом

, але

де-

які завд

ання

мож

уть бу

ти д

елегов

ані зовн

ішнім

експер

там

;•

спец

ифіка тем

дослідж

ень,

про

філь експер

тів мо-

жуть об

умов

лювати

зал

учен

ня (е

кспе

ртів

) зов

ніш

-ніх ор

ганізацій дл

я ви

кона

ння пе

вних

завда

нь та

рекомен

дацій.

• на

лежне

обгов

орен

ня пер

ед ухвал

ення

м рішен

ь.

• Місце

ві нор

матив

ні акти

(регла

-мен

ти);

• місце

ві стратегії та

пол

ітик

и;•

розрахун

ки вар

тості вн

утрішніх

та зов

нішніх консультан

тів.

0-10

137

Про

цеду

ри вир

ішен

ня

фінан

сови

х пр

обле

м (R

.85,

R.

86, R

.87)

• Ці про

цеду

ри маю

ть визна

чати

:•

залученн

я відп

овідни

х ор

ганів;

• загаль

ні пр

инци

пи ви

рішен

ня фінан

сови

х пр

о-бл

ем;

• об

ов’язки

(пов

новажен

ня) по

садо

вих осіб

щод

о ро

зроб

ки рішен

ь стосов

но вир

ішен

ня фінан

сови

х пр

обле

м;

• ключо

ві рішен

ня, які

маю

ть бути ухвале

ні з

метою

ви

рішен

ня про

блем

них ситуац

ій.

• Місце

ві нор

матив

ні акти

(регла

-мен

ти);

• місце

ві стратегії по

літики

;•

посібн

ики з пи

тань

про

блем

них

ситуац

ій, упра

вління

ризик

ами

із навед

ення

м при

клад

ів тип

о-ви

х ситуац

ій.

0-10

138

ВСТУП Ефективна система місцевого самоврядування має велике значення як

з політичних, так і з економічних причин. Вона сприяє розмежуванню влад-

них повноважень та підвищенню якості послуг, що надаються громадянам.

Система місцевих фінансів має вирішальне значення для досягнення

обох цих завдань. Обсяг повноважень органів місцевого самоврядування в

значній мірі залежить від наступних факторів:

1) який спектр публічних послуг вони фінансують;

2) чи їх доходи співвідносяться з їх повноваженнями;

3) які повноваження вони мають в частині формування місцевих бю-

джетів та визначенні обсягів видатків щодо фінансування їх повноважень

(послуг, які надаються громадянам);

4) чи вони можуть самостійно встановлювати ставки місцевих подат-

ків і зборів.

Термін «місцеві влади» використовується для визначення різних рів-

нів (регіонального, районного, міського, муніципального, селищного тощо)

місцевого самоврядування.

Обов’язки щодо видатків Існує широкий спектр повноважень органів місцевого самоврядуван-

ня у різних країнах. У більшості країн місцеві органи влади несуть відпо-

відальність за те, що часто називається «комунальними послугами»: місце-

ві дороги та освітлення, водопостачання, управління відходами, утриман-

ня спортивних споруд, цвинтарів, соціального житла тощо. Що змінюєть-

ся в значній мірі, так це ступінь відповідальності місцевих влад за соціальну

сферу, в першу чергу, це питання освіти, охорони здоров’я і соціальної до-

помоги. У деяких країнах усі ці повноваження фінансуються за рахунок ко-

штів державного бюджету, в інших витрати розподіляються між різними рів-

нями влади, а в окремих випадках усі витрати покриваються за рахунок ко-

штів місцевих бюджетів.

Різний рівень повноважень органів місцевого самоврядування у соці-

альній сфері спричиняє одну з основних відмінностей у характері та масш-

табах децентралізації. Без фінансування цих повноважень витрати місцевих

влад навряд чи перевищуватимуть 5-6% ВВП. Повноваження у сфері освіти,

охорони здоров’я та соціальної допомоги можуть значно підвищити цей по-

казник, що має значний вплив на фінансову автономію місцевих влад. Ре-

алізація згаданих повноважень у соціальній сфері, як правило, значною мі-

рою залежить від державних субвенцій, адже можливості фінансування цих

видатків за рахунок виключно місцевих податків є досить обмеженою.

Місцеве оподаткування Європейська хартія місцевого самоврядування значну увагу приділяє

питанням фінансування повноважень місцевих органів влади, зокрема за

рахунок власних податків. Термін «місцеві податки» включає ресурси, які:

139

(1) надходять до бюджетів органів місцевого самоврядування, на території

яких збираються відповідні податки або (2) можуть в деякій мірі відрізнятись

між різними категоріями місцевих влад (в залежності від свободи їх дій, по-

даткових ставок тощо).

Місцеві податки відіграють важливе значення, адже:

1) повноваження змінювати ставки податків дозволяють місцевим ор-

ганам влади пристосовувати рівні їх витрат до місцевих потреб і інтересів

2) встановлення розміру податку, який громадяни повинні платити,

робить місцевих керівників більш відповідальними за те, як вони витрача-

ють кошти місцевих бюджетів.

Для досягнення цих цілей місцеві податки повинні мати певні харак-

теристики. По-перше, мають бути визначені географічні критерії цих подат-

ків для забезпечення того, щоб податок сплачувався фізичними та юридич-

ними особами, які працюють та живуть у відповідній місцевості, а не пере-

кладався на мешканців, що представляють інші регіони. По-друге, необхід-

но передбачити можливості встановлення різних податкових ставок у різних

регіонах. По-третє, податкова база повинна бути досить гнучкою, щоб за-

безпечити відповідне реагування на фактори, що змінюються (інфляція, ріст

населення, економічне зростання тощо).

Податки на нерухомість є найбільш поширеними місцевими податка-

ми, хоча й не обов’язково найбільш важливими. Вони мають дві основні пе-

реваги для місцевих органів влади. По-перше, їх база є чітко локалізованою,

не має місця для аргументів щодо того, куди доходи повинні нараховувати-

ся; існує чіткий зв’язок між вартістю нерухомості і муніципальними витра-

тами на місцеву інфраструктуру. По-друге, нерухомість є єдиною податко-

вою базою, яка не може залишитись «в тіні».

Існують також істотні недоліки, які на практиці знижують рівень збо-

рів від податків на власність у порівнянні з основними податками на дохо-

ди і споживання. Податок повинен збиратись безпосередньо з платника, що

робить його більш політично чутливим, ніж інші збори, які сплачуються не-

прямим шляхом або відраховуються із заробітної плати. Відсутність пря-

мої кореляції між оцінкою податку на майно і податку на прибуток, з яко-

го він повинен сплачуватись, додає певної чутливості. Оцінка ринкового або

орендного значення податку є досить складним завданням, тому часто ви-

користовується приблизна і менш точна основа оцінки, обмежуючи розмі-

ри цього збору.

Ставка цього податку також досить повільно реагує на економічні змі-

ни, рівень інфляції. В результаті ставку податку на нерухомість рідко підні-

мають більше ніж на 1-2% від ВВП, що є достатнім для фінансування муні-

ципальної інфраструктури, але не є достатнім для фінансування основних

зобов’язань у соціальній сфері. Вкрай важливим є також те, що місцеві орга-

ни влади мають право піднімати податкові ставки на регулярній основі, щоб

йти в ногу з цінами.

140

Прибутковий податок на особу може задовольняти потреби місцевих

влад. У деяких західноєвропейських державах (зокрема, Швейцарії та скан-

динавських країнах) органи місцевого самоврядування додають свої влас-

ні надбавки до національної ставки прибуткового податку, адже національ-

ні ставки утримуються на досить низькому рівні, щоб дати місце для локаль-

них зборів. Не є випадковим, що саме в цих країнах місцеві органи влади

мають найвищі показники бюджетної незалежності. Це пояснюється тим,

що прибутковий податок має набагато більший потенціал можливостей, ніж

будь-який інший податок, який вводиться на місцевому рівні. Він також має

чіткий зв’язок з витратами на такі послуги, як охорона здоров’я та освіта.

Частка податку на доходи фізичних осіб є найбільшим податковим

надходженням для місцевих органів влади в більшості країн Центральної

та Східної Європи, але лише в Хорватії та Чорногорії місцеві органи влади

здійснюють певний контроль над його ставками.

Податки на підприємницьку діяльність створюють серйозну базу над-

ходжень до місцевих бюджетів у більшості європейських країн. Разом з тим,

існують серйозні технічні труднощі, які пов’язані з тим, що рівень надход-

жень з цих податків є вкрай нестійким, податковій базі не вистачає стабіль-

ності, щоб забезпечити відповідні повноваження місцевих органів влади. У

зв’язку з цим національні уряди прагнуть обмежити рівень цих податків для

залучення внутрішніх інвестицій.

Податок на продаж товарів і послуг також є досить поширеним, зокрема

в окремих балканських країнах. Одночасно він створює конкуренцію з подат-

ком на додану вартість, який є обов’язковим у країнах Європейського Союзу.

Комунальні тарифи для оплати окремих послуг їх споживачами На муніципальному рівні комунальні тарифи є не менш важливими

ніж місцеві податки для доходної бази місцевих бюджетів та добробуту гро-

мадян. Це питання менше обговорюється, частково тому, що як правило,

встановленням тарифів займаються комунальні підприємства, а не місцева

рада. Проте неналежне регулювання тарифної політики та зняття державних

субсидій в цілому можуть збільшити обсяг таких платежів, як орендна плата

за житло, плата за водопостачання та опалення, тарифи громадського тран-

спорту тощо.

Міжбюджетні трансферти Міжбюджетні трансферти мають декілька форм:

Частка національних податків розподіляється або:

1) за формулою (наприклад, на душу населення) або

2) за походженням (тобто в залежності від органів місцевого самовря-

дування, де вони були зібрані).

Субвенції, які є:

1) конкретними, тобто, орієнтованими на підтримку конкретних ви-

трат (наприклад, соціальні допомоги, освіта) або

141

2) загальними, тобто нецільовими і такими, що використовуються на

розсуд органів місцевого самоврядування (часто відомі як блокові субвен-

ції).

Цільові субвенції, як правило, призначені для стимулювання кон-

кретного виду витрат, якому національний уряд надає перевагу або який ви-

значений як обов’язковий.

Субвенції мають забезпечити вертикальне та горизонтальне вирівню-

вання. Вертикальне вирівнювання означає скорочення розриву між вартіс-

тю повноважень, переданих місцевим органам влади і зборами з їх прямих

джерел доходів. Горизонтальне вирівнювання впорядковує відмінності між

окремими місцевими органами влади в їх доходах на душу населення чи по-

требах стосовно витрат. У деяких випадках, наприклад в Швеції і Польщі,

вирівнювання частково фінансується за рахунок горизонтального перероз-

поділу, тобто шляхом розподілу доходів між місцевими органами влади з до-

ходом вище і нижче середньонаціонального показника.

Трансферти відіграють важливу роль у більшості країн для забезпе-

чення того, щоб ресурси місцевих влад були сумірними з їх повноваження-

ми, а також більшої гармонізації рівня розвитку різних регіонів. Проте за-

лежність від трансфертів створює очевидну загрозу для автономії органів

місцевого самоврядування, а також ризики стосовно політичної упередже-

ності щодо розподілу. Рекомендації Комітету Міністрів Ради Європи визна-

чають ряд принципів і методів для зниження цих ризиків.

По-перше, трансферти повинні, наскільки це є можливим, включа-

ти «блокові субвенції» або перерозподіл надходжень від окремих податків.

Цільові субвенції можуть бути виправдані для окремих видів програм (сфер

діяльності), але їх існування не повинно обмежувати вибір місцевих влад

щодо пріоритетів витрат.

По-друге, обсяг і розподіл трансфертів повинен регулюватись чинним

законодавством і не зазнавати безпідставних змін в річному бюджеті держа-

ви. Наскільки це є можливим, обсяг трансфертів повинен бути співвіднос-

ним до таких факторів як зростання національного доходу або ВВП для того,

щоб ресурсна база місцевих влад залишалась стабільною та життєздатною.

По-третє, розподіл трансфертів повинен визначатись об’єктивними

формулами, які виключають подвійні стандарти, таємні перемовини з їх

одержувачами, хоча з асоціаціями місцевих органів влади необхідно про-

водити відповідні консультації. Потреби щодо витрат мають бути визначе-

ні об’єктивними факторами, такими як кількість дітей шкільного віку, місць

в лікарнях тощо.

Фінансування капітальних витрат Місцеві органи влади часто мають можливість направити доходи,

отримані від основної діяльності, на капітальні витрати, а будь-які надхо-

дження від продажу активів повинні використовуватись виключно як інвес-

142

тиції, а не як поточні витрати. Незважаючи на це, вартість великих інвести-

ційних проектів, таких як будівництво доріг, водоочисних споруд або нових

шкільних будівель часто перевищує можливості щорічних бюджетів і може

фінансуватись лише за рахунок довгострокових кредитів.

Національне законодавство та державна політика повинні дозволити

місцевим органам влади позичати гроші для інвестицій (але не для покриття

дефіциту бюджету), хоча може виявитись необхідним встановити певні об-

меження для запобігання надмірній заборгованості. Верхня межа на частку

щорічного доходу, призначену для обслуговування боргу, є звичайним ме-

ханізмом контролю.

Рекомендується також визначити відповідні джерела фінансування

позик для місцевих органів влади. Вони можуть складатися з банків, що спе-

ціалізуються на муніципальних кредитах або національних фондів, що ді-

ють в якості посередників між ринками капіталу та окремими муніципаль-

ними позичальниками. Такі спеціалізовані установи та фондові об’єднання

в цілому знижують операційні витрати і ризики. Багато програм щодо роз-

витку муніципальної інфраструктури сьогодні фінансується також приват-

ними інвесторами.

Фінансовий менеджмент Усі рекомендації щодо фінансових ресурсів органів місцевого само-

врядування розроблені таким чином, щоб збільшити можливості вибору рі-

шень щодо підвищення доходів і витрат. Основним інструментом є щоріч-

ний бюджет, але місцевим органам влади рекомендується сформулювати це

питання в контексті довгострокових прогнозів для того, щоб капітальні ін-

вестиції та відповідні операційні заходи могли бути ефективно сплановані і

запрограмовані. Прогнозування майбутньої дієздатності капітальних акти-

вів та обслуговування відповідного боргу є невід’ємною частиною рішень

щодо залучення інвестицій.

Європейська хартія місцевого самоврядування наголошує на ролі міс-

цевих представницьких органів щодо затвердження бюджетів та контролю

за їх виконанням. Це повноваження не має бути делеговано іншим органам.

Це не виключає можливості делегування певних повноважень щодо вико-

ристання коштів муніципальним (допоміжним) установам, наприклад, за-

кладам освіти, якщо представницькі органи зберігають загальний контроль

за використанням цих коштів. Бюджетні пропозиції також повинні бути в

достатній мірі публічними для більш широких консультацій із зацікавлени-

ми категоріями громадян, неурядовими організаціями, але участь громад-

ськості не повинна зменшувати остаточну відповідальність депутатів міс-

цевих рад щодо ухвалення бюджетних рішень. Контроль над виконанням

бюджету вимагає достовірної інформації. Професійно підготовлені звіти та

внутрішній аудит є надзвичайно важливими в цьому аспекті. Важливими та-

кож є дані національної статистики, що встановлюють відносні стандарти

143

послуг та їх вартість, за якими можна оцінити їх ефективність.

Зовнішній контрольБудь-які форми зовнішнього контролю часто розглядаються місце-

вою владою в якості загрози для своєї автономії. На практиці вона може по-

ліпшити свою звітність та забезпечити громадську довіру, належним чином

розробляючи та впроваджуючи ці форми контролю.

Зовнішній аудит має вирішальне значення для забезпечення ефектив-

ності діяльності місцевих влад. Зарубіжний досвід щодо здійснення зовніш-

нього аудиту є досить різноплановим. В одних країнах відповідальність ле-

жить на національних органах аудиту, які звітують перед парламентом за пе-

ревірку діяльності усіх органів державної влади та органів місцевого само-

врядування. В інших країнах утворені окремі державні органи, які відпові-

дають за діяльність органів місцевого самоврядування або спеціальні служ-

би аудиторів, створені асоціаціями місцевих влад. У деяких державах не іс-

нує вищезгаданої системи аудиторів, але є юридичне зобов’язання для кож-

ного органу місцевого самоврядування щодо призначення незалежних ау-

диторів, які працюють в приватному секторі. Основною вимогою є незалеж-

ність і професіоналізм аудиторів, цінова доступність їх послуг для усіх кате-

горій органів місцевого самоврядування, представлення підготовлених зві-

тів на розгляд рад та їх оприлюднення для широкої громадськості.

Аудит традиційно зосереджується на законності та чесності фінансо-

вих операцій, які здійснюються органами місцевого самоврядування. Про-

те, для зовнішнього аудиту спостерігається зростаюча тенденція вивчення

питань ефективності та порівняння діяльності органів місцевого самовряду-

вання з точки зору продуктивності їх роботи та виміру «ціна/якість».

Ще одним важливим питанням є професійна підготовка та кваліфі-

кація фінансистів органів місцевого самоврядування. У зв’язку з цим є важ-

ливим, щоб фінансові менеджери були належним чином підготовлені, при-

значені на основі критеріїв своєї компетентності та захищені від політично-

го втручання при виконанні своєї професійної діяльності.

Центральні органи влади часто передають фінансові рішення, що сто-

суються діяльності органів місцевого самоврядування на затвердження мі-

ністерств або регіональних адміністрацій. Небезпека полягає в тому, що та-

кий контроль може здійснюватись неефективно, шляхом надання полі-

тичних переваг, а отже бути контрпродуктивним. У зв’язку з цим заходи з

контролю слід здійснювати шляхом введення нормативних правил та стан-

дартів, ніж шліхом ухвалення директивних рішень однією особою.

Висновок У попередніх розділах було окреслено загальні положення фіскальної

децентралізації, яка визначена в Європейській хартії місцевого самовряду-

вання та відповідних рекомендаціях Комітету Міністрів Ради Європи.

Практика та принципи організації системи місцевих фінансів є досить

144

різними в європейських країнах, що ускладнює вироблення загальних реко-

мендацій. Разом з тим, як принципи, так і практики, повинні бути розробле-

ні таким чином, щоб дозволити представницьким органам місцевого само-

врядування мати більшу свободу дій з питань фінансової та бюджетної по-

літики.

Рекомендація 1 (2004) Комітету Міністрів Ради Європи про фінансове та бюджетне управління на місцевому та регіональному рівнях

(ухвалена 8 січня 2004 р.)

Комітет Міністрів у відповідності з положеннями статті 15.b Стату-

ту Ради Європи,

Беручи до уваги той факт, що метою Ради Європи є досягнення більшої

єдності між її членами з метою захисту та реалізації ідеалів і принципів, які є

їх загальним надбанням та сприяння економічному і соціальному прогресу;

З огляду на те, що ця мета може здійснюватись, зокрема, шляхом

прийняття спільних дій в економічній, соціальній, правовій та адміністра-

тивній галузях;

Зважаючи на положення Європейської хартії місцевого самовряду-

вання від 15 жовтня 1985 року, яка на сьогодні ратифікована переважною

більшістю держав-членів Ради Європи;

Беручи до уваги наступні робочі звіти Керівного комітету з питань

місцевої та регіональної демократії (CDLR) Ради Європи:

• Вплив на фінансову самостійність місцевої та регіональної влади в

результаті обмежень, встановлених на європейському рівні щодо національ-

ного (державного) боргу (2000);

• Методики, оцінки витрат та надходжень до місцевих бюджетів

(2001);

• Ризики, що виникають у зв’язку з фінансовими зобов’язаннями ор-

ганів місцевої влади (2002);

• Можливі рішення щодо виходу місцевих та регіональних влад з

скрутного фінансового становища (2002);

• Бюджетні процедури та бюджетне управління на рівні місцевих ор-

ганів влади (2002);

Беручи до уваги Рекомендацію Комітету Конгресу місцевих і регі-

ональних влад Ради Європи 20 (2003) щодо фінансового та бюджетного

управління на місцевому та регіональному рівні;

З огляду на те, що місцеве і, там де воно існує, регіональне самовря-

дування передбачає певний рівень автономії з питань управління місцеви-

ми фінансами, а також управління часткою публічних справ, що відносять-

ся до їх компетенції;

Зважаючи на важливість управління публічними фінансами відкрито

та у відповідності з законом;

З огляду на те, що фінансові та бюджетні процедури управління по-

145

винні бути пристосовані до потреб місцевих та регіональних влад для їх

більш ефективної діяльності,

Рекомендує урядам держав-членів:

1. реалізовувати свою політику в галузі фінансового та бюджетного

управління на місцевому та регіональному рівнях на наступних принципах:

а) забезпечення відповідності з макроекономічними завданнями на-

ціональної економічної політики;

б) створення та забезпечення фінансової стабільності місцевих та ре-

гіональних влад;

в) прагнення досягнення рентабельності послуг, що надаються гро-

мадам;

г) забезпечення відкритості та підзвітності в процесі ухвалення рі-

шень;

2. Забезпечити, щоб ці принципи дотримувались за допомогою на-

лежних засобів, в тому числі з використанням національного законодавства,

змінюючи, при необхідності, нормативно-правову базу фінансового та бюд-

жетного управління на місцевому і регіональному рівнях, та спираючись на

керівні принципи, що додаються до даної рекомендації;

3. Залучення місцевих та регіональних органів влади або їх представ-

ників до обговорення будь-яких реформ, які можуть виявитись необхідними

в галузі фінансового та бюджетного управління на місцевому та регіональ-

ному рівнях, а також в області фінансових взаємовідносин між різними рів-

нями влади, зокрема, стосовно виконання цієї рекомендації;

4. Ререклад даної рекомендації на офіційні мови держав-членів (та її

розповсюдження серед місцевих і регіональних органів влади та їх асоціа-

цій). При цьому останні мають бути запрошені проаналізувати та виконува-

ти керівні принципи, викладені у частині II додатку.

146

Додаток до Рекомендації 1 (2004)

Частина IКерівні принципи для центральних органів влади

Дані керівні принципи призначені для центральних органів влади, оскільки

вони несуть відповідальність за формування нормативно-правової бази та здій-

снення нагляду за діяльністю органів місцевої або регіональної влади.

У деяких федеральних землях ці повноваження належать суб’єктам фе-

дерації. У таких випадках ці керівні принципи призначені саме для них.

Загальні принципи1. Орган місцевої або регіональної влади повинен мати право, в рам-

ках національної економічної політики, на передбачувані ресурси, сумірні з

його повноваженнями та обов’язками, які дозволили б йому здійснювати ці

повноваження ефективно та якими він міг би вільно розпоряджатись.

2. Загальна система місцевих та регіональних фінансів повинна бути

спрямована на встановлення адекватного балансу між фінансовими транс-

фертами, у тому числі субвенціями та розподіленими податками з одного

боку, а також визначеними на місцевому рівні податками та зборами з ін-

шого боку. Такий баланс повинен надати повноваження пристосувати рів-

ні доходів і витрат до місцевих пріоритетів та забезпечити, щоб місцеві вла-

ди забезпечували подання мінімальних стандартів, незалежно від того, яким

може бути їх фінансовий потенціал.

3. Органи влади вищого рівня, рішення яких призводять до додатко-

вих витрат місцевих та регіональних влад, повинні забезпечити, щоб ці ви-

трати покривались новими фінансовими ресурсами (трансферти або інші

додаткові фінансові ресурси).

4. Законодавство повинно встановлювати правила для формування,

затвердження і реалізації місцевих і регіональних бюджетів та контролю за їх

виконанням, а також за їх ефективним і збалансованим управлінням у дов-

гостроковій перспективі.

5. Прийняття бюджету та затвердження фінансової документації по-

винно бути надано лише представницькому органу місцевого самоврядуван-

ня та в жодному випадку не делеговано іншим органам.

6. В рамках чинного законодавства, органи місцевої або регіональної

влади повинні мати можливість самостійно приймати свої бюджети, при-

стосовувати операційні правила щодо реалізації бюджетів та застосовувати

їх в конкретних ситуаціях.

7. Місцевий або регіональний орган влади повинен мати можливість

виділяти залишки коштів окремого бюджетного року на одноразові витра-

ти (наприклад, фінансування інвестицій, скорочення запозичень, створен-

ня резервів тощо).

147

Обмеження фінансової самостійності органів місцевого самоврядування

8. Орган державної влади чи інший контролюючий орган може вжити

заходів для обмеження фінансової самостійності місцевих або регіональних

влад або обмежити чи скоротити обсяг фінансових коштів, які йому було пе-

редано. Такі заходи повинні бути прийняті в рамках, визначених законом, та

не мають створювати загрозу принципам місцевої автономії.

9. Такі обмежувальні заходи можуть бути загальними (для всіх орга-

нів влади) або індивідуальними (застосовуються для обмеженого кола ор-

ганів влади, з урахуванням особливих ситуацій). Їх мета повинна полягати

в наступному:

- забезпечення здорової макроекономічної політики на державно-

му рівні;

- забезпечення раціонального та безпечного управління при дотри-

манні правил, встановлених законом, та подоланні фінансових труднощів

або вирішенні виняткових ситуацій, що виникають на території відповідних

місцевих або регіональних влад та підлягають обмеженням.

10. Обмеження, які можуть бути накладені державою з питань фінан-

сової самостійності місцевих та регіональних влад, повинні бути встановлені

законом. Обмеження повинні ґрунтуватись на об’єктивних, прозорих та пе-

ревірених критеріях, що застосовуються справедливо та об’єктивно.

11. З місцевими або регіональними владами повинні бути проведені

консультації перед реалізацією будь-яких дій щодо обмеження її фінансо-

вої та бюджетної автономії. Місцеві влади повинні бути поінформовані про

застосування та наслідки будь-яких з цих заходів. Можуть створюватись ін-

ституційні механізми постійного діалогу, консультацій та співпраці між різ-

ними рівнями влади.

12. Регулярні перевірки повинні здійснюватись центральними орга-

нами для оцінки того, чи обмеження є необхідними та ефективними.

13. Конкретні заходи щодо обмеження фінансової та бюджетної сво-

боди відповідних місцевих або регіональних органів влади повинні бути ко-

роткостроковими. Вони мають бути скасовані після досягнення своєї мети.

14. Обмеження, що накладаються на відповідні органи місцевого са-

моврядування, повинні бути чіткими, об’єктивними та вимірюваними

15. Ці обмеження повинні бути пропорційними до поставленої мети,

позбавленої будь-яких дій карального характеру.

16. Заходи, які мають суттєвий вплив на фінансову самостійність міс-

цевих або регіональних влад (наприклад, загальне обмеження витрат та по-

даткових ставок), слід уникати, якщо можуть бути використані інші, більш

м’які заходи (стимули та гнучкі обмеження, які змінюються в часі і врахову-

ють ситуацію, а також середні витрати і податкові ставки для певних катего-

рій громад).

148

Методи фінансової оцінки17. Оцінка еволюції на національному рівні потреб щодо витрат фі-

нансових трансфертів та критеріїв їх розподілу для місцевих та регіональних

органів влади повинна бути належним чином підготовлена та оприлюднена.

Попередні розрахунки повинні підлягати корегуванню з регулярними інтер-

валами. Вони повинні бути засновані на розрахунку формули, яка є прозо-

рою, стабільною, справедливою і об’єктивною.

18. Мета цих оцінок полягає в наданні інформації про зміни в макро-

економічній ситуації та розрахунку суми коштів, яка може бути надана цен-

тральними органами влади місцевим та регіональним владам. Ці оцінки ма-

ють забезпечити справедливий розподіл коштів між різними органами влади.

19. Там, де це є доцільним, держава повинна сприяти створенню стан-

дартів для основних місцевих і регіональних послуг та розробити схеми про-

цедур фінансової оцінки витрат, пов’язаних з потребами на місцевому та ре-

гіональному рівнях.

Оцінка і управління фінансовими ризиками20. Оцінка фінансових ризиків повинна включати моніторинг і меха-

нізми раннього попередження (таблиці, які представляють еволюцію дохо-

дів і витрат, заборгованості та відсоткові ставки, інформацію про податко-

ву базу тощо), а також процедури контролю. Слід віддавати перевагу підходу

загального регулювання ніж контролю індивідуальних заходів.

21. Спекулятивні дії з боку місцевої та регіональної влади повинні бути

заборонені. Якщо місцеві або регіональні органи влади бажають здійснювати

інвестиційну діяльність на фондовому ринку, їх дії мають бути професійними.

22. Будь-які методи фінансування, які мають своєю метою прихову-

вання обсягу заборгованості органів місцевої або регіонально влади, пови-

нні бути заборонені. Усі методи фінансування повинні відповідати умовам,

які забезпечують або відновлюють прозорість фінансової ситуації або об-

межують ризики.

23. Законодавство повинно виключити або обмежити можливості ви-

користання будівель та майна, необхідних для виконання місцевими або ре-

гіональними органами влади своїх повноважень, в якості застави для гаран-

тування позики.

24. В цілому, місцеві та регіональні органи влади повинні мати пра-

во брати на себе боргові зобов’язання тільки для фінансування інвестицій-

них витрат, а не на поточні витрати. Рівень заборгованості може бути вста-

новлений по відношенню до обсягу власних ресурсів, стабільності передба-

чуваного розвитку.

Місцеві виборні представники та службовці25. Якість і достовірність фінансової та бюджетної інформації, пода-

ної місцевими або регіональними органами влади, повинна бути гарантова-

на мером, будь-яким іншим обраним представницьким або виконавчим ор-

149

ганом, призначеним у відповідності до норм законодавства, який має відпо-

відні повноваження.

26. Посадові особи, відповідальні за збір місцевих або регіональних

податкових надходжень, реалізацію відповідних витрат, що користуються

певною незалежністю при виконанні своїх обов’язків, повинні бути особис-

то підзвітні за свої дії у відповідності з нормами чинного законодавства.

27. Центральна влада повинна забезпечити, щоб посадові особи, ви-

борні представники місцевих або регіональних органів влади отримали від-

повідну професійну підготовку. Якщо така підготовка не забезпечується ор-

ганами місцевої та регіональної влади або їх асоціаціями, центральна влада

могла б, наприклад, розробити стандарти з цього питання, організувати таку

підготовку, а також допомогти місцевим або регіональним органам та їх асо-

ціаціям в організації навчання для їх представників.

Контроль 28. Зовнішні процедури контролю повинні бути встановлені законом

та бути збалансованими і справедливими. Ця процедура має бути обмежена

перевіркою законності рішень. У разі виникнення розбіжностей, мають бути

передбачені процедури звернення до відповідних компетентних органів.

29. В цілому, слід віддавати перевагу контролю «a posteriori» (після

ухвалення рішення) перед попереднім контролем, який передує ухваленню

рішення.

30. Коли не виконується умова щодо попередньої згоди, особливо для

здійснення делегованих повноважень, законодавством повинен бути вста-

новлений розумний термін для того, щоб контролюючий орган дав свій до-

звіл, який вважається наданим, якщо не отримано відповідь у встановлений

термін.

31. В законодавстві повинен бути встановлений чіткий термін для

прийняття місцевих і регіональних бюджетів та механізми для забезпечення

стабільності в роботі, якщо бюджет не був прийнятий у встановлений тер-

мін, або якщо місцеві або регіональні органи не є спроможними виконува-

ти свої обов’язки (наприклад, неточність бюджетних позказників, грубе по-

рушення бюджетних процедур тощо). Такі механізми можуть передбачати

втручання органів центральної влади, органу з питань здійснення контролю

чи іншого незалежного адміністративного органу з метою виправлення си-

туації. Одночасно має бути гарантовано, що втручання буде пропорційним

до причин, які його викликали. Воно не повинно бути обумовлено політич-

ними факторами, воно не повинно ставити під загрозу свободи місцевих та

регіональних влад, а також не повинно тривати довше, ніж це потрібно для

виправлення ситуації і виявлених недоліків.

32. Має бути підготовлений статистичний та порівняльний аналіз ви-

конання бюджету, рівня витрат з метою виявлення будь-яких порушень та

ініціювання профілактичних заходів, які мають замінити відповідні дирек-

тиви, які не мають особливого значення.

150

33. Центральна влада повинна забезпечити, щоб здійснювались захо-

ди для порівняння бюджетів та діяльності місцевих або регіональних орга-

нів влади, які мають однаковий розмір та соціально-економічні характерис-

тики. Ця інформація має бути доступною для широкого кола громадськості

(публікації в мережі Інтернет, розсилки тощо) та супроводжувались поясню-

вальним текстом (зокрема, щодо показників, які використовуються).

Подолання складних фінансових проблем органами місцевої і регіональ-ної влади

34. Як правило, центральна влада не повинна надавати гарантії щодо

позик, які беруться органами місцевої або регіональної влади.

35. Поточні видатки місцевих і регіональних органів влади повинні

фінансуватись з поточних надходжень, крім винятків, коли ситуація може

бути вирішена за рахунок короткострокових позик.

36. Держава чи контролюючий орган повинен розробити процедури

для контролю за фінансовим становищем місцевих і регіональних органів

влади шляхом збору фінансової інформації та її оприлюднення. Ця інфор-

мація повинна дозволити громадянам, місцевим та регіональним владам,

уряду бути більш обізнаними щодо фінансового становища того чи іншого

органу влади, порівняти його з роботою інших органів влади з аналогічни-

ми характеристиками, вжити належних заходів, у разі необхідності та у від-

повідності з нормами законодавства, з метою запобігання будь-яких фінан-

сових труднощів, що можуть виникнути.

37. Процедури повинні існувати для того, щоб дозволити місцевим

або регіональним органам влади подолати локальну і короткострокову фі-

нансову кризу без звернення за допомогою до вищого рівня влади (держави).

Такі процедури могли б бути створені, наприклад, для нормативно-правових

актів з питань банкрутства та фінансової неспроможності місцевих і регіо-

нальних органів влади.

38. Держава чи контролюючий орган повинен встановити та дотриму-

ватись чітких правил втручання для надання допомоги місцевим або регіо-

нальним органам у випадку фінансових труднощів.

39. Ці правила щодо втручання повинні застосовуватись з метою фі-

нансового оздоровлення органів місцевої або регіональної влади. Одночас-

но має бути забезпечена відповідальність обраних представників та посадо-

вих осіб за свої дії. Повинні бути розроблені положення, спрямовані на за-

побігання та уникнення негативних факторів (нечесна конкуренція за дер-

жавну допомогу, негативні фінансові результати управління).

40. У тих випадках, коли фінансові труднощі виникають через струк-

турний дефіцит надходжень, центральна влада повинна не тільки надавати

фінансову допомогу, але й сприяти розв’язанню проблем, пов’язаних з цим

дефіцитом.

41. Центральний орган повинен передбачити спеціальні фінансові ре-

сурси для допомоги місцевим та регіональним органам влади, які опинились

151

у складній фінансовій ситуації в результаті різкого економічного спаду, сти-

хійних лих тощо.

42. Фінансова допомога повинна надаватися після проведення діалогу

з відповідними місцевими або регіональними органами влади на основі пла-

ну економічного відновлення, що включає фінансові внески та зобов’язання

відповідних органів місцевої влади.

43. Фінансова допомога повинна бути скоригована у відповідності з

рівнем добробуту та середньостроковими економічними і фінансовими по-

казниками розвитку відповідних місцевих або регіональних влад.

Частина II

Керівні принципи для місцевих та регіональних органів владиМісцевим та регіональним органам влади пропонується враховувати

наступні заходи при розробці своєї політики у галузі фінансового та бюджет-

ного управління у тій мірі, наскільки це належить до їх компетенції.

Загальні принципи 44. Рекомендується для новообраних керівників органів місцевої та

регіональної влади представити на початку свого перебування на посаді

програму з визначенням цілей, пріоритетів та заходів, графіку реалізації та

відповідних бюджетних ресурсів.

45. Орган місцевої або регіональної влади повинен розробити багато-

річний бюджетний план (від двох до чотирьох років) з викладенням загаль-

них бюджетних цілей, зазначенням вартості реалізації запланованих захо-

дів, майбутніх наслідків рішень, які вже затверджені або будуть затверджені.

46. Бюджетні прогнози та пропозиції повинні бути підготовлені за

участю власних експертів (наприклад, фахівців з питань податків, внутріш-

нього аудитора) та зовнішніх фахівців (наприклад, економістів, незалежних

аудиторів тощо), особливо у випадку публічних обговорень (слухань у відпо-

відних комітетах, місцевих або регіональних органах влади тощо).

47. Кожного разу, коли рішення приймається виконавчою владою або

місцевою чи регіональною радою, бюджетні витрати на поточний рік і на на-

ступні фінансові роки повинні бути чітко пояснені.

48. Як правило, засідання комітетів, які займаються питаннями бю-

джету, повинні бути відкриті для громадськості, а їх документи оприлюднені

і доступні для громадськості.

49. Обраним представникам та посадовим особам місцевих та регіо-

нальних органів влади повинні пропонуватись навчальні програми з питань

бюджету, що дозволить їм краще розуміти згадані питання і ухвалювати не-

обхідні рішення. Необхідно також розробити стимули для навчання служ-

бовців (зокрема, підвищення по службі та ін.).

50. Будь-яка діяльність, яка може призвести до збільшення боргів або зна-

чних фінансових ризиків, повинна в першу чергу погоджуватись і затверджуватись

відповідним обраним представницьким органом місцевого самоврядування.

152

Інформація та відкритість51. Бюджет та звітні документи повинні бути зрозумілими, забезпечу-

ючи одночасно чіткий та зрозумілий огляд бюджету (зокрема, основні дані,

проблеми та пріоритети) його аналіз, здійснення відповідних порівнянь (з

іншими фінансовими роками, діяльність інших органів влади тощо).

52. Оприлюднені документи повинні супроводжуватись належними

роз’ясненнями, що зробить їх більш зрозумілими для широкої громадськості.

53. Витрати та надходження повинні бути представлені в бюджетних

документах з розбивкою за видами і функціями, визначаючи, наскільки це

є можливим, різні види діяльності місцевих та регіональних органів влади.

54. Інформація про ефективність діяльності місцевих або регіональ-

них органів влади (фінансові показники, індикатори результативності, по-

рівняння з діяльністю інших місцевих або регіональних органів влади та ін-

терпретація такої інформації), повинна, по мірі необхідності, бути включена

до документів з питань бюджету.

55. Місцеві або регіональні влади повинні стимулювати участь грома-

дян та соціальних партнерів в управлінні, регулярно провадити консульта-

ції з ними, забезпечувати надання об’єктивної інформації з фінансових пи-

тань, які розглядаються.

56. Місцеві або регіональні влади повинні забезпечити громадянам

можливість отримувати інформацію про проект бюджету, як тільки він на-

правляється до місцевої або регіональної ради для остаточного затверджен-

ня. Після прийняття бюджету, його стислий зміст та наслідки його впрова-

дження для громадян повинні бути оприлюднені, наприклад, шляхом пояс-

нення змін у сфері оподаткування або пріоритетного розподілу фінансових

ресурсів, визначення служб, які готові надати громадськості більш докладну

інформацію з тих чи інших питань.

Підготовка бюджету57. Підготовка бюджету повинна бути обов’язком спеціалізованого

підрозділу місцевих або регіональних органів влади, який має фахівців з від-

повідними знаннями для того, щоб запропонувати різні варіанти стосовно

виконавців та підготовки звітної документації на більш пізньому етапі.

58. Бюджетні пропозиції повинні обговорюватись з відповідними ор-

ганами влади та посадовими особами, які відповідають за фінансові питан-

ня, питання кредитів, позик тощо.

59. Вибір між різними інвестиційними проектами повинен бути до-

статньо об’єктивним, наприклад, рекомендується використовувати систему

«балів» на основі декількох критеріїв.

60. Наслідки будь-яких зв’язків місцевих або регіональних органів з

приватним сектором (наприклад, виконання певних гарантій) повинні бути

ретельно оцінені у відповідності з правилами та процедурами оцінки, які ви-

користовуються в приватному секторі.

153

Оцінка і управління фінансовими ризиками61. Презентація бюджету має надати якомога більш повну та

об’єктивну картину фінансового становища місцевих або регіональних ор-

ганів влади. Місцеві або регіональні органи влади повинні працювати у на-

прямку підготовки єдиної звітності, узагальнюючи результати досліджень та

інформацію, підготовлену іншими організаціями.

62. У тих випадках, коли узагальнення звітності є неможливою, місцеві

або регіональні органи влади повинні представити огляд, підготовлений будь-

якою зовнішньою організацією, та можливі ризики, які організація може за-

знати, а також інформацію про ситуації, в яких органи місцевої або регіональ-

ної влади можуть бути зацікавленими сторонами з фінансових питань.

63. Презентація бюджету повинна супроводжуватись аналізом фінан-

сових ризиків, які можуть зазнати місцеві або регіональні органи влади. Ри-

зики, які можна кількісно оцінити, повинні призвести до підготовки певних

запобіжних заходів. Одночасно потрібно оцінити вплив ризиків, що не під-

даються кількісній оцінці.

64. У тих країнах, де місцеві або регіональні органи влади можуть збе-

рігати свої кошти на депозитах банків, яким вони довіряють, система стра-

хування є необхідною для захисту місцевих або регіональних органів влади

від втрати своїх активів у разі банкрутства їх банківської установи.

65. Гарантії та депозитні зобов’язання повинні бути оприлюднені з

проведенням розмежування між зобов’язаннями протягом фінансового

року, сумою непогашених позик та витрат, що виникають у зв’язку з цими

гарантіями. Рекомендується використовувати показники аналізу ризиків

для обмеження згаданих ризиків.

66. Створення і управління комерційними підприємствами та участь

в таких підприємствах повинна бути обмежена діяльністю з питань надання

публічних послуг або діяльності, яка не створює конкуренції на ринку або

заходів, які спрямовані на економічне заохочення (наприклад, житлове бу-

дівництво, створення бізнес-парків, сприяння зайнятості населення тощо).

67. Якщо місцеві або регіональні органи влади мають право щодо здій-

снення інвестицій на фінансовому ринку, такі інвестиції мають бути обме-

жені ринком облігацій.

68. Треба створити системи моніторингу для аналізу фінансової ситу-

ації та попередження ризиків.

69. Місцеві та регіональні органи влади повинні отримати, індивіду-

ально чи колективно, відповідні знання, необхідні для управління ризика-

ми, пов’язаними з їх фінансовими зобов’язаннями. Така діяльність означає

фахову підготовку з питань фінансів та бюджету представників органів міс-

цевого самоврядування, незалежних консультативних органів, асоціацій ор-

ганів місцевого самоврядування, установ приватного сектору на комерцій-

ній основі. Консультації та функції контролю не повинні здійснюватись од-

ним і тим же органом.

154

70. Горизонтальна та вертикальна співпраця між органами влади по-

винна заохочуватись з метою сприяння реалізації великих проектів таким

чином, щоб розподілити витрати та ризики.

71. Оцінки інвестиційної вартості проекту мають включати можливі

додаткові витрати (наприклад, укомплектування штату, поточна діяльність

тощо), які логічно мають бути включені в багаторічний бюджетний план.

72. В рамках реалізації публічно-приватного партнерства, ризики по-

винні бути реально розподілені, а місцеві або регіональні органи влади по-

винні уникати у разі свого втручання ролі гаранта ризикованих приватних

інвестицій.

Затвердження бюджету73. Дискусія щодо бюджетної стратегії повинна бути організована на

початку бюджетного процесу, що дозволить забезпечити обговорення за-

гальних завдань, які повинні бути прийняті на рік або майбутні роки.

74. Місцеві або регіональні органи влади повинні передбачати достат-

ній проміжок часу, протягом якого члени відповідної ради можуть ознайо-

митись та проаналізувати підготовлені бюджетні документи.

75. Якщо виборні представники вважають отриману інформацію не-

достатньою або незрозумілою, вони - індивідуально чи колективно (напри-

клад, у складі відповідних комітетів) - повинні мати можливість запроси-

ти додаткову інформацію, заслухати відповідних посадових осіб, експертів.

Виконання бюджету76. У тих випадках, коли це є доцільним, дискусії щодо виконання бю-

джету повинні бути організовані в середині року з тим, щоб внести зміни до

бюджету та переглянути зміни економічного, бюджетного та соціального ха-

рактеру, а також зміни, що можуть мати місце після завершення відповідно-

го фінансового року.

77. Рада повинна регулярно отримувати оновлену інформацію (на-

приклад, кожні три-чотири місяці) з питань контролю за виконанням бю-

джету. Якщо виявиться необхідність щодо ухвалення поправок до бюджету,

було б доцільно згрупувати їх в один або два «набори» на рік, супроводжую-

чи їх відповідним оглядом або обговоренням стану виконання бюджету.

78. Бюджетні зміни повинні бути обмежені за кількістю та масштаба-

ми з тим, щоб уникнути відходу від первинних завдань бюджету. Поправки

повинні бути зроблені таким чином, щоб дати чітке уявлення про запропо-

новані зміни та їх важливість. Вони повинні мати однаковий рівень прозо-

рості, публічності та умови контролю, що й початковий бюджет.

155

Бюджетні розрахунки79. Розрахунки (за фінансовий рік N) повинні бути передані до ради

протягом визначеного періоду часу, зазвичай до проведення обговорення

бюджету на наступний рік (N + 1) та розробки бюджету через рік (N + 2).

80. Затвердження розрахунків повинно обговорюватись належним

чином в комітеті, а потім у раді, з урахуванням думок зовнішніх експертів

або зовнішнього аудиту.

81. Виконавці з місцевого або регіонального органу влади повинні за-

безпечити оприлюднення доповідей комітетів та ради з питань бюджету, зо-

крема з метою забезпечення доступу громадян до інформації та проведення

оплати консультацій.

Контроль82. Місцеві або регіональні органи влади повинні створювати і впро-

ваджувати у практику своєї роботи правила внутрішнього аудиту (напри-

клад, етичні кодекси, повідомлення ради, оприлюднення звітів, підготовка

методології).

83. Без шкоди для будь-яких існуючих правових зобов’язань, місце-

вий або регіональний орган влади повинен систематично використовувати

щорічний зовнішній аудит (в будь-якій формі), щоб забезпечити перевірку

розрахунків та їх відповідність закону (у тому числі, заходи з питань бороть-

би з шахрайством та корупцією).

84. Місцеві або регіональні органи влади повинні оцінювати ефектив-

ність управління через регулярний проміжок часу, наприклад шляхом вико-

ристання зовнішнього аудиту.

Фінансові труднощі85. Місцеві або регіональні органи влади не повинні звертатись для

отримання фінансової допомоги до держави або контролюючого органу,

якщо вони мають можливості самостійно виправити своє фінансове стано-

вище за допомогою інших засобів.

86. Як тільки місцеві або регіональні органи влади опиняться в скрут-

ному фінансовому становищі, вони повинні розробити і розпочати план фі-

нансового оздоровлення, при необхідності за допомогою держави або контр-

олюючого органу, незалежних органів або приватних аудиторських фірм.

87. Плани відновлення повинні розглядатись та затверджуватись міс-

цевою радою на її відкритих засіданнях. У таких планах слід вказувати необ-

хідні дані, а також заходи щодо підготовки бюджетів. Цей план, в залежності

від законодавства, може бути договірним, зокрема, у партнерстві з органом,

який має надати необхідну фінансову підтримку відповідним місцевим або

регіональним органам влади.

156

Пояснювальний коментар до Рекомендації 1 (2004)

I. Історія підготовки(Ця Рекомендація Комітету Міністрів Ради Європи є підсумковим

документом у діяльності Комітету CDLR, яким вже було підготовлено

декілька тематичних звітів з питань місцевих фінансів)

Комітетом Міністрів Ради Європи було також ухвалено Рекомендацію

№ 5 (92) з питань позик місцевих та регіональних органів влади, а також Ре-

комендацію № 3 (96) з питань бюджетного дефіциту та надмірної заборгова-

ності органів місцевого самоврядування.

У 1996 р. на Європейській Конференції Міністрів, відповідальних за

місцеве та регіональне врядування (м. Лісабон), було ухвалено звіт та резо-

люцію з питань місцевих фінанси.

У 2000 р. Комітетом Міністрів Ради Європи було ухвалено Рекомен-

дацію № 14 (2000) з питань місцевого оподаткування, фінансового вирівню-

вання та субвенцій для органів місцевого самоврядування. Дана рекоменда-

ція була підготована Комітетом CDLR на основі відповідного звіту та націо-

нальних практик у цій галузі.

Починаючи з 2000 р., Комітетом CDLR було підготовлено низку тема-

тичних звітів з питань, пов’язаних з фінансовим та бюджетним управлінням

органів місцевого самоврядування, а саме:

- «Вплив на фінансову самостійність місцевих та регіональних влад

в результаті обмежень, встановлених на європейському рівні щодо

національних (державних) запозичень» (2000 р.);

- «Методи оцінки потреб щодо витрат та доходів місцевої влади» (2001 р.);

- «Ризики, що виникають у зв’язку з фінансовими зобов’язаннями

органів місцевого самоврядування» (2002 р.);

- «Сприяння виходу регіональних та місцевих органів влади зі

скрутного фінансового становища» (2002 р.);

- «Бюджетні процедури та бюджетне управління на рівні органів

місцевого самоврядування» (2002 р.).

Результатом цих звітів стала розробка керівних принципів з питань ре-

комендованої діяльності у відповідних галузях. Комітетом CDLR було вирі-

шено згрупувати ці керівні принципи в один документ - Рекомендацію Ко-

мітету Міністрів Ради Європи з питань фінансового та бюджетного управ-

ління на місцевому та регіональному рівнях.

II. Підстави для розробки РекомендаціїОдним із завдань діяльності Ради Європи є зміцнення та консолідація

місцевої та регіональної демократії в державах-членах Організації. Рада Єв-

ропи допомагає у розробці та удосконаленні нормативно-правової бази, об-

міну досвідом та кращими практиками, які стосуються різних напрямів роз-

витку місцевої та регіональної демократії.

157

Бюджетний процес є не тільки технічним, але й важливим політич-

ним питанням.

Слід зазначити те, що деякі питання, які пов’язані з темою місцевих

фінансів, місцевих та регіональних органів влади висвітлені в інших право-

вих інструментах Ради Європи, а саме:

Рекомендація № 14 (2000) Комітету Міністрів Ради Європи про місце-

ве податкове та фінансове вирівнювання та субвенції органам місцевого са-

моврядування;

Рекомендація № 12 (98) з питань контролю за діяльністю органів міс-

цевого самоврядування.

У зв’язку з цим згадані питання не розглядаються у цій Рекомендації.

III. Застосування РекомендаціїЦя рекомендація була розроблена після ретельного вивчення

передової практики держав-членів, а також органів місцевої та регіональної

влади.

У зв’язку з цим вона адресована:

- урядам держав-членів Ради Європи;

- органам місцевого самоврядування;

- регіональним органам влади.

Застосування положень цієї Рекомендації для органів регіональної

влади враховує висновки засідань CDLR та рішення на 13-ї сесії конференції

європейських міністрів, відповідальних за місцеве та регіональне врядування

(м. Гельсінкі, 2002 р.). В резолюції Гельсінської конференції регіональні

органи влади було визначено як «рівень публічної влади, який знаходиться

між центральним урядом та органами місцевого самоврядування». Також

було визначено, що «регіональне самоврядування означає спроможність

регіональних влад в межах, встановлених Конституцією та законами,

здійснювати управління часткою суспільних справ в інтересах населення

відповідного регіону та у відповідності з принципом субсидіарності».

IV. Консультації, які проводились в рамках підготовки рекомендаціїДо передачі проекту рекомендації до Комітету Міністрів, Комітетом

CDLR було отримано оцінку від Конгресу місцевих та регіональних влад Ради

Європи.

Комітетом CDLR було також проведено консультації зі Світовим бан-

ком, Міжнародним валютним фондом, Організацією економічного спів-

робітництва та розвитку, Ініціативою місцевого самоврядування (LGI), які

дали можливість суттєво покращити зміст документу, оцінити його актуаль-

ність та корисність у світлі існуючих теоретичних знань та практичного до-

свіду.

Проект рекомендації також було розміщено на сайті Ради Європи та

включено до бази даних LOREG (www.loreg.org).

158

V. Роз’яснення щодо змісту РекомендаціїДана Рекомендація складається з преамбули, яка зазначає основні по-

ложення на основі яких було підготовлено згаданий документ, основної час-

тини, яка містить офіційні рекомендації для держав-членів Ради Європи, а

також додаток, який складається з двох частин (Керівні принципи для цен-

тральних органів влади (Частина I) та Керівні принципи для місцевих та ре-

гіональних органів влади (Частина II)).

159

Рекомендація 1 (2005) Комітету Міністрів Ради Європи про фінансові ресурси місцевих та регіональних влад (ухвалена 19 січня 2005 р.)

Комітет Міністрів у відповідності з положеннями статті 15.b Статуту

Ради Європи,

Беручи до уваги той факт, що метою Ради Європи є досягнення більшої

єдності між її членами з метою захисту ідеалів і принципів, які є їх загальним

надбанням, а також сприяння їх економічному і соціальному розвитку.

З огляду на те, що ця мета може здійснюватись, зокрема, шляхом прийнят-

тя спільних дій в економічній, соціальній, правовій та адміністративній галузях;

Зважаючи на те, що місцеве самоврядування передбачає певний рі-

вень фінансової автономії;

Зважаючи на положення статті 9 Європейської хартії місцевого само-

врядування від 15 жовтня 1985 р., яка на сьогодні ратифікована переважною

більшістю держав-членів Ради Європи;

Беручи до уваги:

• Резолюцію про місцеві фінанси, ухвалену Конференцією євро-

пейських міністрів, відповідальних за місцеве та регіональне вря-

дування (м. Лісабон, 1996 р.);

• Рекомендацію 1 (2004) Комітету Міністрів про фінансове та бю-

джетне управління на місцевому і регіональному рівнях;

• наступні робочі звіти Керівного комітету з питань місцевої та регі-

ональної демократії (CDLR):

- Місцеві фінанси в Європі (1997 р.);

- Обмеження щодо місцевого оподаткування, фінансового вирівню-

вання та методів розрахунку загальних субвенцій (1998 р.);

- Вплив на фінансову самостійність місцевих та регіональних влад

в результаті обмежень, встановлених на європейському рівні щодо

національного (державного) боргу (2000 р.);

- Методи оцінки витратних потреб та надходжень органів місцевої

влади (2001 р.);

- Ризики, що виникають у зв’язку з фінансовими зобов’язаннями

органів місцевої влади (2002 р.);

- Вихід місцевої та регіональної влади зі скрутного фінансового ста-

новища (2002 р.);

- Бюджетні процедури та бюджетне управління на рівні місцевих

органів влади (2002 р.);

• Рекомендацію 79 (2000) Конгресу місцевих та регіональних влад

Ради Європи, яка була прийнята у зв’язку з контролем за впровадженням

Європейської хартії місцевого самоврядування, зокрема з питань аналізу по-

вноважень місцевих влад до їх фінансових ресурсів.

З огляду на те, що місцеве оподаткування, державні субвенції і меха-

нізми фінансового вирівнювання повинні бути адаптовані до потреб місце-

160

вих громад з тим, щоб органи місцевого самоврядування могли функціону-

вати якомога більш ефективно, з урахуванням правил і кодексів поведінки,

які застосовуються на національному рівні;

З огляду на те, що шляхи вирішення фінансових проблем місцевих ор-

ганів влади повинні бути адаптовані до особливостей кожної країни (з ура-

хуванням структури, територіальної організації, розподілу повноважень між

різними рівнями управління і традицій);

З огляду на те, що ця рекомендація, яка була спеціально розробле-

на для місцевих органів влади, може також застосовуватись, після внесення

необхідних змін, до самоврядних регіональних органів влади, та згадуючи в

цьому відношенні Гельсінську фінальну декларацію про регіональне само-

врядування, яка була прийнята на конференції європейських міністрів, від-

повідальних за місцеве та регіональне врядування у 2002 р.і;

З огляду на те, що зміни, які відбулись з моменту її прийняття, ви-

правдовують заміну Рекомендації 14 (2000) Комітету Міністрів Ради Євро-

пи про місцеві податки, фінансове вирівнювання та субвенції місцевим ор-

ганам влади даною Рекомендацією;

Рекомендує урядам держав-членів:

1. Забезпечити справедливий розподіл фінансових ресурсів між різни-

ми рівнями влади, з урахуванням повноважень, що можуть змінюватись, а

також економічних умов;

2. Гарантувати місцевим органам влади систему фінансування їх ви-

трат, яка ґрунтується на наступних принципах:

- Ресурси місцевих органів влади та правила їх розподілу мають відпо-

відати вимогам ефективного виконання владою своїх повноважень;

- Місцеві органи влади мають право в рамках національної еконо-

мічної політики мати достатню кількість власних ресурсів;

- Значна частина трансфертів, і, як правило, власних ресурсів орга-

нів місцевого самоврядування, не повинні бути зарезервовані для

конкретних цілей;

- Розмір державної субвенцій повинен бути справедливим, прозо-

рим та передбачуваним; з метою досягнення більшої справедли-

вості правила розподілу фінансових ресурсів повинні бути ста-

більними, недискримінаційними та обов’язковими для усіх ви-

падків;

- Фінансова система вирівнювання повинна дозволити місцевим

органам влади забезпечувати своїх громадян, якщо вони того по-

бажають, різними рівнями послуг в обмін на різні рівні оподатку-

вання; така система повинна враховувати як відмінності у фінан-

сових можливостях органів місцевого самоврядування, так і від-

мінності в їх потребах стосовно витрат;

- Якщо вимоги національної економічної політики цього потребу-

ють, повинні бути вжиті заходи для забезпечення того, щоб систе-

161

ма фінансування місцевих органів влади узгоджувалась в цілому з

даними вимогами. Такі заходи повинні:

- не бути непропорційними до вимог, про які йде мова;

- бути предметом переговорів з відповідними органами влади або їх

представниками;

- бути впроваджені в рамках закону;

- Конкретні обмеження, які застосовуються до невеликої кількості міс-

цевих органів влади, повинні бути скасовані як тільки це дозволяє кон-

кретна ситуація.

3. Огляд - у разі необхідності - правової та адміністративної структу-

ри місцевих податків та субвенцій місцевим органам влади з метою сприян-

ня поліпшенню якості послуг, а також правової та адміністративної структу-

ри фінансового вирівнювання з тим, щоб забезпечити справедливість і солі-

дарність між різними рівнями влади, особливо з належним урахуванням ке-

рівних принципів, що додаються до цієї рекомендації;

4. Залучення місцевих рад до дискусії щодо реалізації реформ, необ-

хідних у цій галузі, зокрема, реформ, які здійснюються у відповідності до

цієї рекомендації;

5. Перекласти дану рекомендацію на офіційні мови держав-членів

Ради Європи та поширити серед місцевих органів влади та їх асоціацій, за-

прошуючи їх взяти до уваги керівні принципи, які викладені у частині II до-

датку до цієї рекомендації.

162

Додаток до Рекомендації 1 (2005)

Частина I - Керівні принципи для центральних органів влади Дані керівні принципи спрямовані на діяльність центральних органів

влади, оскільки вони несуть відповідальність за розробку нормативно-

правової бази та здійснюють контроль за діяльністю місцевих органів влади.

У деяких федеративних державах ці обов’язки покладені на органи суб’єктів

федерації. У таких випадках, ці керівні принципи призначені для згаданих

органів. Органам центральної влади пропонується довести до їх відома

керівні принципи.

1. ТерміниУ розумінні положень цієї рекомендації:

a. З точки зору рівнів публічної влади, ресурси можуть бути класифі-

ковані, як власні або передані ресурси (шляхом трансферту).

«Власні ресурси» визначені як ресурси, обсяг яких може бути зміне-

ний органами місцевого самоврядування, в рамках заздалегідь визначених

критеріїв. Такі ресурси можуть бути, наприклад, фіскальними або не фіс-

кальними і т.д.

«Передані ресурси» - це ресурси, обсяг яких органи місцевого само-

врядування не можуть змінювати. Вони можуть бути, наприклад, фіскаль-

ними чи нефіскальними, винятковими або додатковими, пропорційними чи

непропорційними (субвенції) і т.д.

b. З точки зору можливостей органу влади вільно використовувати

свої надходження, ресурси можуть бути класифіковані як цільові або неці-

льові.

«Цільові ресурси» місцевої влади – це ресурси, які повинні бути вико-

ристані на цілі (товари, послуги, програми), які затверджувались іншим ор-

ганом влади ніж той, про який йде мова.

«Нецільові ресурси» - це ресурси, які можуть використовуватись віль-

но місцевими органами влади з урахуванням вимог законодавства щодо ви-

користання публічних коштів.

c. З точки зору співвідношення між сумою, що складає дохід місцевої

влади і загальною сумою, що стягується на місцевому рівні, ресурси можуть

бути пропорційними або непропорційними.

«Пропорційні ресурси» - це ресурси, які безпосередньо залежать від

суми, яка збирається на місцях. Вони можуть бути, наприклад, фіскальними

або не фіскальними, винятковими або невинятковими і т.д. Власні ресурси

є, як правило, пропорційними.

«Субвенції» є непропорційними фінансовими трансфертами.

d. З точки зору кількості органів влади, які розподіляють свої доходи,

ресурси можуть бути винятковими або спільними.

«Виняткові ресурси» це ресурси органу влади, де надходження в ці-

лому складають дохідну частину бюджету, про який йде мова. Вони можуть

163

бути, наприклад, фінансовими чи не фінансовими, власними ресурсами або

фінансовими трансфертами тощо.

«Спільні ресурси» - це ресурси, які збираються відповідним органом

влади на додаток до ресурсів, зібраних іншим органом влади на тій самій

основі.

e. Інші терміни.

• «Додаткові ресурси» - це спільні власні ресурси.

• «Доплати» є фіскальними додатковими ресурсами.

• «Загальні субвенції» є цільовими, непропорційними фінансови-

ми трансфертами.

• «Спеціальні субвенції» є цільовими, непропорційними фінансо-

вими трансфертами.

• «Фінансовий потенціал» - це максимальний дохід, який орган

влади може отримати в стандартних умовах, які встановлені на

національному рівні. Як правило, фінансові можливості значною

мірою залежать від податкового (фіскального) потенціалу. Існу-

ють, однак, органи влади, які можуть збирати досить істотні не

фіскальні ресурси (доходи від власності, в особливості, землі та

будівель, економічної діяльності або фінансових інвестицій). Їх

фінансовий потенціал має враховувати згадані фактори.

«Податковий (фіскальний) потенціал» органу влади - це його здат-

ність підвищувати податки в стандартних умовах, які встановлені на націо-

нальному рівні. Податковий потенціал тому є пропорційним до податкової

бази, а відмінності в податковій базі призводять до відмінностей в податко-

вих можливостях.

«Витратні потреби» - це теоретично необхідна для органу влади сума

для виробництва або надання товарів та послуг, заздалегідь визначених

комплектів товарів та послуг стандартного рівня. Розбіжності між витрат-

ними потребами органів влади виникають або через різницю в собівартос-

ті товарів та послуг, які виробляються чи надаються владою з метою забез-

печення кількісного та якісного мінімуму, який від них вимагається, або від

кількості необхідних послуг (ефект масштабу) для досягнення цих мініму-

мів, або через різницю в кількості мешканців, які мають право на ці послуги.

«Делеговані повноваження» - це повноваження, за які відповідаль-

ність несуть органи влади більш високого рівня, а реалізація цих повнова-

жень покладена на органи місцевої влади.

«Винятковим доходом» є дохід, який не отримується на регулярній

основі.

«Фіскальний тиск» є співвідношенням між загальною сумою

обов’язкових внесків і доданою вартістю (для компаній) або доходом (для

сімей) на відповідній території.

164

2. Загальні принципи1. Державам-членам Ради Європи пропонується взяти до уваги та ре-

алізувати на практиці основні принципи, яких необхідно дотримуватись

щодо фінансових ресурсів місцевих та (з відповідними змінами) регіональ-

них органів влади, як це зазначено в статті 9 Європейської хартії місцевого

самоврядування.

2. Наступні завдання повинні бути основними при розробці фінансо-

вих взаємовідносин між різними рівнями публічної влади:

- Забезпечення доходів для кожного рівня влади у відповідності до

їх повноважень і стандартних фінансових потреб (вертикальна

збалансованість бюджету);

- Досягнення рівномірного розподілу ресурсів між місцевими орга-

нами влади (горизонтальний фінансовий баланс);

- Підвищення ефективності роботи державного сектору.

3. Місцеві органи влади повинні (в рамках національної економічної

політики) мати право на свої власні ресурси, які повинні бути адекватними,

і якими вони можуть вільно розпоряджатись при здійсненні своїх повнова-

жень в межах, встановлених законом (так звана фінансова автономія).

4. Податки (право отримувати доходи та можливості встановлювати

ставки, по можливості в рамках заздалегідь встановлених критеріїв) пови-

нні бути покладені на місцеві органи влади. Проте якщо ці податки потяг-

нуть за собою нерівномірну структуру доходів між місцевими органами вла-

ди або дискримінацію чи перекоси у ресурсній базі відповідних органів вла-

ди, то виправданим буде адміністрування цих податків на вищих рівнях вла-

ди (мова йде про так званий принцип пріоритетності нижчої ланки у при-

йнятті рішень). Коли податки надаються органам місцевої влади, то вони та-

кож повинні отримати певні повноваження щодо їх управління з метою під-

вищення їх ефективності та отримання доходів. Згадана фіскальна автоно-

мія має включати повноваження щодо стратегії податкової політики з боку

місцевих органів влади, особливо при встановленні податкових ставок.

5. Кожен місцевий орган влади повинен по можливості максимально

фінансувати зі своїх власних ресурсів витрати, рішення про які він приймає

(фіскальний паритет на рівні місцевих органів влади).

6. Фінансовий паритет зобов’язує місцеві влади встановлювати опла-

ту місцевих публічних послуг в рамках загальної нормативно-правової бази, а

також податки з громадяни та місцевих підприємств у відповідності з рівнем

використання ними місцевої інфраструктури (принцип податкової вигоди).

7. Місцеві органи влади повинні забезпечувати збалансованість фі-

нансування публічних послуг на основі податків та зборів, які вони здійсню-

ють. Якщо влада вважає за необхідне допомогти певним категоріям грома-

дян мати доступ до публічних послуг, вона повинна не здійснювати субсиді-

ювання цих послуг, а надавати адресну фінансову допомогу окремим грома-

дянам (користувачам), наскільки це є можливим в індивідуальний спосіб.

165

8. Органи місцевої влади повинні мати можливість стягувати на ре-

гулярній основі штрафи та інші види оплат, надавати дозволи та права ко-

ристування місцевим підприємствам.

9. Там, де податки є спільними для різних рівнів влади, частка орга-

нів місцевого самоврядування повинна бути сумірною з зусиллями цих орга-

нів щодо збору податків з метою їх заохочення до діяльності щодо зміцнення

та розвитку місцевої податкової бази.

10. Коли існують великі розбіжності між доходами та потребами ор-

ганів місцевого самоврядування, органи центральної влади повинні забез-

печити фінансову підтримку найбільш слабим у фінансовому плані органам

місцевої влади. Такі трансферти повинні бути безумовними. Вони також ма-

ють забезпечити належний рівень фінансування публічних послуг.

11. Для місцевих послуг, які мають загальнонаціональне значення

або які потребують у певній мірі гармонізації, центральні органи влади по-

винні здійснювати координацію діяльності органів місцевої влади та забез-

печувати їх підтримку шляхом виділення відповідних субвенцій.

12. У тих випадках, коли місцеві органи влади виступають в якості

агентів вищих органів влади, ці органи (центральної влади) повинні розді-

лити витрати з питань реалізації цих програм (принцип підключення). По-

вне фінансування є доречним, коли орган центральної влади, що делегує по-

вноваження, здійснює контроль щодо управління певною програмою. В ін-

ших випадках від місцевих органів влади може вимагатись виділення певних

коштів для забезпечення фінансування своєї частини видатків та сприяння

більш ефективному управлінню відповідними програмами.

3. Керівні принципи місцевого оподаткуванняa. Фіскальна децентралізація

13. Фінансова самостійність органів місцевого самоврядування перед-

бачає, що місцева влада має у своєму розпорядженні достатньо власних ре-

сурсів для фінансування значної частини витрат, пов’язаних з виконанням

її обов’язків, як це визначено в Конституції або законах. Ця частка повинна

бути достатньою, щоб дати можливості для маневру органами місцевої влади

при визначенні витрат, пов’язаних з виконанням цих обов’язків.

14. Розподілені ресурси місцевих органів влади, в першу чергу, пови-

нні складатись з нецільових додаткових ресурсів та/або нецільових розподі-

лених пропорційних ресурсів, визначених відповідно до норм чинного зако-

нодавства.

15. Ступінь податкової децентралізації має бути достатнім. Для його

визначення використовуються такі критерії:

- Співвідношення податкових надходжень місцевої влади до за-

гальних державних податкових надходжень;

- Співвідношення місцевих податків до загальних місцевих ресур-

сів;

166

- Співвідношення податкових надходжень до державних субвенцій

або інших видів субвенцій;

- Співвідношення власних податкових надходжень місцевої влади

до валового внутрішнього продукту країни;

- Співвідношення максимальних ресурсів до мінімальних ресурсів,

які влада може отримати, змінюючи ставки місцевих податків в

межах, визначених чинним законодавством.

16. Коли рівень фіскальної децентралізації є нижчим вказаних параме-

трів, центральні органи влади повинні розглянути разом з місцевою владою

засоби збільшення частки власних податкових надходжень місцевих влад та

податкових надходжень, що перераховуються у відповідності з діючим зако-

нодавством, без обов’язкового збільшення загального податкового тиску.

17. Місцеві органи влади повинні мати можливість визначити обсяг

їх податкової бази, якщо це є потрібним, в межах заздалегідь встановлених

рамок, таким чином, щоб можна було змінювати кількість і якість послуг,

які надаються місцевими владами, відповідно до місцевих потреб та відпові-

дальності місцевих представницьких органів.

18. Місцеві органи влади повинні, в цілому, мати можливість змінити

ставку податків, встановлених на національному рівні. Фіксовані ставки по-

винні відображати вибір місцевих політиків, у той час як податкова база по-

винна бути оцінена об’єктивно і цілком ґрунтуватись на основі діючого за-

конодавства.

19. Свобода органів місцевого самоврядування в питаннях оподатку-

вання повинна бути обмежена лише з міркувань справедливості і рамок на-

ціональної економічної політики.

20. Обмеження фінансової самостійності місцевих органів влади по-

винні бути пропорційними до встановленої мети, і повинні обговорюватись

з місцевими органами влади або їх асоціаціями. Ці обмеження мають бути

встановлені діючим законодавством і скасовуватись якомога швидше.

21. В цілому має бути надана компенсація у випадках, коли вищі ор-

гани приймають рішення, щодо скорочення податкової бази місцевих орга-

нів влади.

22. Для того, щоб надати чіткий сигнал громадськості і забезпечити,

щоб місцеві органи влади були підзвітними, місцеві податкові ставки пови-

нні змінюватись у відповідності з кількістю послуг, які надаються відповід-

ними громадами. З цієї причини розбіжності у фінансових можливостях, і в

особливості в місцевій податковій базі і потребах витрат, повинні бути пе-

редбачені в системі вирівнювання.

23. Мінімальні умови, що стосуються відкритості рішень стосовно

місцевих податків повинні бути встановлені законом, як для центральної

влади (оприлюднення інформації, на основі якої приймаються рішення, на-

ціональні дебати, консультації з місцевими владами або її асоціаціями), так і

для місцевих органів влади (публічні засідання, громадські слухання, опри-

167

люднення ключових документів до засідань, на яких приймаються відповід-

ні рішення тощо).

b. Структура місцевих податків

24. Податкові надходження місцевих влад повинні надходити від фі-

зичних осіб - резидентів, підприємств, які знаходяться на території відповід-

ної громади5.

25. Структура місцевих податків повинна бути такою, щоб забезпечи-

ти справедливий, відкритий розподіл місцевого податкового тиску в залеж-

ності від платоспроможності платників податків.

26. Структура місцевих податків повинна бути такою, щоб загальний

податковий тягар і його співвідношення до рівня послуг, що надаються фі-

зичним та юридичним особам, які платять податки, є чітко зрозумілими (це

є необхідною умовою для ефективного розподілу ресурсів у відповідності до

місцевих пріоритетів).

27. Місцеві органи влади повинні мати можливість змінювати ставки

податків, які представляють значну частину їх доходів. Це здійснюється для

запобігання поєднанню дещо відмінного рівня обслуговування з великими

відмінностями місцевих податкових ставок.

28. Місцеві податки повинні мати достатньо високий рівень збору та

низькі адміністративні витрати.

29. Місцеві податки мають бути достатньо стабільним для того, щоб

забезпечити спадкоємність і передбачуваність публічних послуг, а також

мати певну міру гнучкості з тим, щоб податкові надходження могли бути

пристосовані до бюджетних витрат, які змінюються.

30. Місцеві податки повинні бути нейтральними і створювати незна-

чні економічні (мінімальний вплив на економічне зростання та економіч-

ну структуру муніципалітету), демографічні (не спричинити міграцію насе-

лення) та соціальні зміни (не викликати додаткові проблеми для соціальних

груп, які знаходяться у скрутній ситуації).

31. Центральні органи влади повинні бути спроможні допомогти міс-

цевій владі розробити місцеві регулятивні акти з питань оподаткування.

Створення єдиної бази даних з питань місцевих податків може сприяти біль-

шій відкритості.

32. Необхідно також уникати занадто великих або надмірно швидких

змін податкової бази або податкових ставок, введених вищим органом вла-

ди; заходів, які підривають стимули для збору податків, призначених для

місцевої влади; браку інформації про обсяг зібраних податків.

c. Збір податків та судові розгляди

33. Органи центральної влади мають бути залучені до системи реє-

страції та збору податків. Основною перевагою такої системи є те, що пра-

5 Дослідження, проведені Комітетом CDLR, демонструють, що місцеві та регіональні органи

влади мають більшу фінансову автономію у країнах, де вони отримують частку надходжень,

отриманих з податків на землю та нерухомість.

168

вила розробляються центральним органом, реєстраційні витрати скорочу-

ються, а витрати по збору податків зменшуються, завдяки тому, що за ці пи-

тання відповідають вищі органи влади.

34. Якщо податки збираються місцевими владами, то центральна вла-

да повинна надавати їм матеріально-технічну підтримку (підготовка кадрів,

доступ до інформації, програмне забезпечення тощо) та створювати спеці-

альні бази даних на національному рівні.

35. Якщо податок збирається вищим органом влади, є необхідним,

щоб перерахування необхідних коштів здійснювалось протягом визначено-

го періоду часу, встановленого законом. Місцевим органам влади повинна

бути надана прозора інформація про графік трансфертів і виплачених сум.

36. Бажано мати єдину процедуру судового розгляду питань, які стосу-

ються місцевих податків, запроваджену на національному рівні (або на регі-

ональному рівні у федеративних країнах). Одночасно рекомендується здій-

снити необхідні заходи для гармонізації різних процедур.

4. Керівні принципи щодо фінансового вирівнюванняa. Системи вирівнювання

37. Метою фінансового вирівнювання є надання можливостей місце-

вим органам влади забезпечувати своїх громадян, якщо вони того побажа-

ють, послугами, рівень яких відповідає рівню оподаткування.

38. При розробці відповідних систем вирівнювання центральні орга-

ни влади повинні брати до уваги той факт, що відмінності в рівнях податко-

вого навантаження, яке органи влади повинні накладати на своїх мешкан-

ців для досягнення відповідного рівня послуг, є в цілому результатом різниці

їх фінансових можливостей, витратних потреб або ефективності управління.

39. Системи вирівнювання повинні компенсувати, принаймні част-

ково, відмінності фінансового потенціалу органів влади (таким чином, щоб

надати більше фінансових ресурсів для більш слабких органів влади) та ви-

тратних потреб (таким чином, щоб надати більше ресурсів для органів вла-

ди, які або мають додаткові функції або в силу свого географічного положен-

ня, демографічної ситуації та інших факторів зобов’язані витрачати більше

ресурсів для виконання своїх повноважень). Вони не повинні компенсувати

відмінності в ефективності управління і розходженні у вартості в результаті

адаптації рівня послуг до місцевих інтересів.

40. Значна міра фінансового вирівнювання є необхідною передумовою

для успішного проведення фіскальної децентралізації та забезпечення належ-

ного місцевого врядування. У той же час, фінансове вирівнювання є переду-

мовою для успіху політики, спрямованої на економічну стабільність та збалан-

сований, сталий регіональний розвиток. Рішення щодо бажаного рівня вирів-

нювання є в значній мірі політичним. Не існує оптимального рівня вирівню-

вання на європейському рівні. Одночасно є важливим, що після ухвалення рі-

шення починається впровадження ефективної системи вирівнювання.

169

41. Місцеві органи влади повинні бути забезпечені належною інформа-

цією про те, яким чином працюють системи вирівнювання, оскільки вони не

здатні сприйняти правила функціонування системи, з якою вони не знайомі.

42. Вирівнювання може бути досягнуто за допомогою дотацій, отрима-

них від вищого органу влади (вертикальне вирівнювання) або перерозподілу

місцевих податкових надходжень, особливо, якщо вони збираються структу-

рами центрального уряду (горизонтальне вирівнювання) чи поєднання обох

елементів. Вертикальне вирівнювання в цілому зменшує ризик незадоволен-

ня серед органів місцевої влади. Горизонтальне вирівнювання (як це передба-

чено законом, у відповідності з принципом солідарності між органами влади

одного рівня) має перевагу у зміцненні міжмуніципальної солідарності і на-

дання місцевим органам влади більшої незалежності від центральної влади.

Треба мати на увазі ті випадки, коли місцевий податковий потенціал є достат-

ньо відмінним, щоб можна було досягти бажаного рівня вирівнювання ви-

ключно шляхом переказу фінансових коштів від держави до органів місцево-

го самоврядування. Частка, яка очікується від місцевих органів влади з рів-

нем доходів на душу населення, який є вищим ніж середньостатистичний, що

вноситься у горизонтальний перерозподіл, не повинна бути настільки вели-

кою, щоб демотивувати їх розвивати власну ресурсну базу. Обсяг ресурсів, на-

даних національним бюджетом для вертикального вирівнювання, повинен ві-

дображати пріоритетність послуг, за які місцева влада несе відповідальність в

рамках загальної структури державних витрат. Їх стабільність повинна гаран-

туватись законом. Одночасно певна форма індексації до зростання сукупних

доходів національного бюджету є дуже бажаною.

43. Бажаний рівень вирівнювання відмінностей у витратних потребах

та фінансових можливостях повинен бути чітким і передбачуваним.

44. Системи вирівнювання повинні відкрито і передбачувано вказа-

ти які місцеві партнери мають право на отримання фінансових трансфертів

для здійснення вирівнювання фінансових можливостей і потреб у витратах.

Критерії визначення тих, хто має право на отримання трансфертів, повинні

бути встановлені законом.

45. Хоча системи вирівнювання діють, як правило, на національно-

му рівні, є доцільним заохочувати системи об’єднання деяких місцевих по-

датків та їх перерозподілу між місцевими органами влади, які входять до од-

ного регіону, і в особливості між його центром та периферією. Місцеві сис-

теми вирівнювання такого типу дозволяють компенсувати, принаймні част-

ково, зовнішні фактори і можуть бути створені на основі угоди між муніци-

палітетами. У деяких випадках, якщо є неможливим досягти такої домовле-

ності, може виявитись необхідним прийняти відповідне рішення на законо-

давчому рівні.

46. В усіх випадках механізми, затверджені для реалізації політики ви-

рівнювання, повинні бути засновані на стандартизованих рівнях доходів і

витрат. Стандартизація витрат і доходів виступає в якості захисту від прихо-

170

ваних фінансових гарантій, які в іншому випадку могли б ліквідувати звіт-

ність місцевих органів влади (та їх посадових осіб) і мати своїм наслідком не-

ефективне використання публічних ресурсів. Вона також дозволяє уникну-

ти морального ризику з боку місцевої влади, оскільки вона виключає мож-

ливість маніпулювання критеріями розподілу з боку центральних урядів.

47. Центральним органам влади слід регулярно перевіряти яким чи-

ном функціонують їх системи вирівнювання і розглядати з місцевими орга-

нами влади можливості удосконалення, які можуть здійснюватись з метою

забезпечення виправлення негативних наслідків нерівномірного розподілу

ресурсів і потреб стосовно видатків.

b. Вирівнювання потреб стосовно видатків

48. Вирівнювання (стандартизованих) потреб стосовно видатків пови-

нно здійснюватись шляхом надання субвенцій на основі об’єктивних кри-

теріїв. Навіть коли ці субвенції прив’язуються до конкретних програм, вони

повинні дозволити певні обмежені повноваження для їх використання в

рамках програм. Вони мають забезпечити уникнення обтяжливого моніто-

рингу та звітності.

49. Витратні потреби повинні бути оцінені в першу чергу на основі

критеріїв, які:

- є об’єктивними та які місцеві органи влади прямо не контролюють;

- навряд чи позначаться на свободі вибору місцевих органів влади в

межах наявних бюджетів;

- не каратимуть місцеві органи влади, які намагаються впорядкувати

управління своїми послугами, щоб зробити їх більш ефективними або за ра-

хунок зниження витрат, або шляхом укладення угод про співпрацю збільши-

ти кількість користувачів та інших критеріїв для отримання ефекту масштабу;

- врахувати, наскільки це є можливим, демографічні, географічні, со-

ціальні та економічні фактори, що ведуть до диспропорції у витратах.

50. Розрахункові формули, що використовуються для оцінки витрат-

них потреб, повинні відповідати наступним умовам:

- вага, що присвоюється різним окремим показниками, повинна ви-

значатись на основі об’єктивної інформації про вплив зміни цих показників

на фактичну вартість місцевих послуг;

- оскільки оцінка потреб призводить до оціночних суджень щодо ваги,

що надається різним показникам, необхідно визначити та оцінити результа-

ти цієї оцінки у співпраці з представниками місцевої влади або їх об’єднань;

- формули для оцінки потреб (моделей) повинні бути якомога більш

простими, щоб їх легко можна було зрозуміти. Вони мають сприяти відкри-

тості та підзвітності, а також бути достатньо всеохоплюючими і докладними,

щоб бути надійними;

- формули для оцінки потреб повинні залишатись якомога більш ста-

більними, щоб дозволити місцевій владі робити довгострокові прогнози, і та-

171

кими, щоб зміни в оцінках потреб відображали реальні зміни в ситуаціях, які

місцева влада не здатна контролювати.

51. В процесі вирівнювання видаткових потреб слід брати до уваги

якомога більше заходів місцевої влади, і в особливості ті, які є дуже важли-

вими або обов’язковими. Окремі формули повинні бути складені для кож-

ної з витратних потреб, у відношенні яких будуть застосуватись заходи ви-

рівнювання.

с. Вирівнювання фінансових можливостей

52. Вирівнювання (стандартизованого) фінансового потенціалу по-

винно бути спрямовано на зміцнення доходної бази органів місцевого са-

моврядування в порівнянні з національними (контрольними) показниками.

Мова йде про трансферти, які представляють собою безумовні загальні суб-

венції, які можуть бути використані самостійно місцевими органами влади.

53. В оцінку фінансових можливостей органів місцевого самовряду-

вання бажано включати усі джерела доходів з метою врахування усіх фінан-

сових ресурсів.

54. Повинні бути вжиті заходи для забезпечення того, щоб вирівню-

вання фінансових можливостей не підірвало засад місцевого самоврядуван-

ня шляхом примусу відповідних органів влади забезпечити однаковий рі-

вень послуг або застосовування однакової ставки оподаткування.

55. Вирівнювання фінансових можливостей не повинно демотивува-

ти місцеві органи влади покращувати податкову базу та забезпечувати ефек-

тивний збір податків. Оцінка фінансових можливостей з метою вирівнюван-

ня повинна ґрунтуватись на припущенні, що усі місцеві органи влади стягу-

ють податки за схожими ставками і є однаковою мірою ефективними в оцін-

ці та зборі податків (з тим, щоб органи влади не були покарані за ті зусилля,

які вони роблять або навпаки якимось чином заохочені, не зважаючи на їх

недостатні дії у цій сфері). Це припущення має використовуватись виключ-

но для розрахунку фондів вирівнювання і не повинно підривати право влади

змінювати фактичні ставки податків, які стягуються. Рішення місцевої вла-

ди не повинні прямо впливати на суму фондів вирівнювання, отриманих чи

сплачених.

56. На відміну від вирівнювання видаткових потреб там, де є більше

одного місцевого податку, вирівнювання не повинно відбуватись для кож-

ного податку: мають бути розроблені підходи до усієї податкової системи,

які мають відображати увесь місцевий податковий потенціал. Повинен бути

створений ресурсний фонд вирівнювання, а кошти повинні виділятись з

урахуванням відмінностей податкового потенціалу та середнього податко-

вого потенціалу різних органів влади.

57. Фактичний фіскальний тиск не повинен використовуватись в

якості показника фінансового потенціалу.

172

5. Субсидії для місцевої влади58. Субсидії надаються центральними органами влади з різних причин

і можуть приймати різні форми. В цілому, вони повинні бути передбачені за-

коном або ухвалені на основі чітких критеріїв, встановлених законом. По-

вноваження органів влади у здійсненні розрахунків та перерахуванні коштів

повинні бути обмежені з метою уникнення проблем стосовно об’єктивності

та достовірності.

a. Загальні субвенції

59. Внесок вищого органу влади до місцевих бюджетів, в основному,

має бути здійснений у формі загальних субвенцій.

60. Загальна сума таких субвенцій повинна:

− покривати стандартизовані витрати на виконання делегованих за-

вдань та дефіцит ресурсів місцевих органів влади стосовно виконання їх

власних повноважень;

− враховувати такі фактори, як демографічні зміни та економічні фак-

тори, економічне зростання і зростання витрат, особливо, коли рівень влас-

них ресурсів місцевих органів влади та їх здатність впливати на ці ресурси

не дозволяють спрямовувати ці ресурси для покриття збільшених внаслідок

економічних факторів витрат;

− брати до уваги розходження у витратах, спричинених рішеннями,

прийнятими на національному рівні, в особливості коливання таких факто-

рів, як заробітна плата і видатки на соціальне забезпечення, мінімальні стан-

дарти для місцевих послуг та стандарти охорони навколишнього середови-

ща, за які відповідає місцева влада.

61. Органам державної влади слід забезпечити органам місцевої влади

певний рівень стабільності цих ресурсів, можливо шляхом змін у законодав-

стві або на підставі угод, спрямованих на забезпечення економічної стабіль-

ності у співробітництві усіх рівнів влади. Загальна сума перерахувань не по-

винна бути предметом частих, довільних коливань при розробці річних дер-

жавних бюджетів.

62. Критерії для розподілу загальних субсидій, повинні бути чітко ви-

значені законом або іншими нормативно-правовими актами, що унемож-

ливлює ухвалення рішень на власний розсуд. Це повинно дозволити місце-

вим органам влади розрахувати заздалегідь суми субвенцій, які вони будуть

отримувати при виконанні бюджетів.

63. Будь-який великий перерозподіл ресурсів між місцевими орга-

нами влади в результаті суттєвих змін критеріїв для розрахунку субвенцій,

розподілу податків або формули вирівнювання повинні відбуватись посту-

пово, протягом достатньої кількості років, щоб дозволити місцевим орга-

нам влади привести свої бюджети у відповідність з новими обсягами фінан-

сування без будь-якої надмірної передачі послуг.

64. Місцеві органи влади не повинні впливати на розмір загальних суб-

венцій, які вони отримують, якщо це не є однією з явних цілей окремої субвенції.

173

b. Спеціальні субвенції

65. Спеціальні субвенції місцевим органам влади обмежують свободу ви-

бору стратегій політики, вони є менш ефективними, ніж загальні субвенції при

недостатності ресурсів на виконання повноважень, та не є дуже корисними в

якості інструментів вирівнювання. Застосування спеціальних субвенцій пови-

нно бути обмежено до того, що необхідно для досягнення наступних цілей:

- фінансування (співфінансування) капітальних витрат як частини

збалансованого, сталого регіонального розвитку;

- забезпечення деяких місцевих публічних послуг, для яких мінімаль-

ні стандарти встановлюються на національному рівні такі послуги надають-

ся у стандартному вигляді по всій території країни;

- компенсація будь-яких витрат, що впливають на постачання дея-

ких місцевих публічних послуг тією мірою, якою вони не компенсуються за

рахунок горизонтальних трансфертних механізмів внаслідок добровільних

угод чи інших зобов’язань;

- фінансування деяких публічних послуг, які місцеві органи влади за-

безпечують від імені держави, або компенсація витрат, які несуть місцеві ор-

гани влади при виконанні обов’язків, делегованих іншими органами. Спе-

ціальні субвенції можуть бути використані для цих цілей, особливо у зв’язку

з тим, що вони можуть слугувати певним стимулом, одночасно загальні суб-

венції є більш ефективними. Центральним органам влади слід проаналізува-

ти, який варіант є найкращим, з урахуванням місцевих повноважень в кож-

ній окремій ситуації.

66. Спеціальні субвенції повинні призначатись на основі об’єктивних,

прозорих критеріїв витрат, пов’язаних з витратними потребами. Усі органи вла-

ди, які мають право на такі субвенції, повинні бути поінформовані про наяв-

ність коштів та відповідні критерії, і повинні мати можливість подавати заяв-

ки на такі субвенції, які повинні відбиратись за допомогою прозорих процедур.

67. У тих випадках, коли конкретні субвенції залежать від фінансових

внесків органів влади, які їх отримують, рівень таких внесків повинен бути

гнучким, щоб враховувати фінансові можливості відповідних органів влади.

Центральна влада повинна вивчити можливості зміни певних субсидій у від-

повідності зі згаданими можливостями для того, щоб здійснити порівнян-

ня фінансових зусиль відповідних органів влади, а не їх фінансових внесків.

6. Інші фінансові ресурси a. Оплати і збори

68. Використання оплат і зборів може внести значний вклад в доходи

місцевих органів влади. Проте, їх вплив на попит і доступ до послуг повинен

бути додатково оцінений.

69. Місцеві органи влади повинні мати право вирішувати розмір опла-

ти за послуги, які вони надають у відповідності з ситуацією та місцевими ін-

тересами.

174

70. Що стосується основних послуг, центральні органи влади можуть

встановлювати мінімальні (кількісні та якісні) стандарти і умови доступу для

незахищених категорій населення (пільги та субсидії).

71. У разі необхідності, центральні органи влади можуть, з метою за-

безпечення рівного доступу на всій території країни, закласти максимальну

плату за основні послуги і мінімальні платежі для послуг комфорту.

b. Різні ресурси

72. Що стосується різних ресурсів місцевих органів влади (доходи від

господарської діяльності, власності, інвестицій, пожертвувань, спадщини,

майна), а також позик, органам державної влади пропонується прийняти до

уваги керівні принципи, призначені для них у Рекомендації 1 (2004) про фі-

нансове та бюджетне управління на місцевому та регіональному рівнях.

7. Позики

73. Місцеві органи влади повинні мати можливість позичати кошти

для фінансування своїх капітальних проектів. Такі проекти є спрямованими

на користь майбутніх поколінь, а залучення позики може дозволити розпо-

ділити навантаження рівномірно між поколіннями. Оскільки майбутні по-

коління не мають права голосу при виборі проектів, фінансування за раху-

нок позик підходить головним чином для послуг, позика за які буде погаша-

тись за рахунок зборів з користувачів.

74. Крім випадків авансових внесків, а також у виняткових випадках,

місцевим органам влади не має бути дозволено брати позики для фінансу-

вання поточних витрат. Поточними витратами користуються нинішні поко-

ління, а фінансування їх за рахунок позик, буде означати, що витрати бу-

дуть покриватись майбутніми поколіннями. Крім того, фінансування поточ-

них витрат шляхом позичання зробить обраних представників менш відпо-

відальними за фінансові наслідки своїх рішень.

75. Доступ місцевої влади до позик може бути обмежений шляхом

певних заходів на національному рівні з метою зменшення ризиків неповер-

нення позик і уникнення рішень, які призведуть до передачі надмірного фі-

нансового тягаря майбутнім поколінням. Будь-які обмеження такого роду

повинні бути справедливими, у відповідності до обмежень, про які йдеться,

обговорені заздалегідь з представниками місцевих органів влади та скасова-

ні як тільки це дозволить зробити макроекономічна ситуація.

76. Для того, щоб особи, які приймають рішення, були більш відпо-

відальними, місцеві органи влади повинні нести повну відповідальність за

свої рішення стосовно отримання позик. Центральна влада не повинна на-

давати гарантії для позик місцевої влади, за винятком надзвичайних обста-

вин.

Частина II – Керівні принципи для місцевих органів влади

1. Загальні принципи1. Основні рішення, зокрема встановлення ставок податків, зборів,

175

що сплачуються користувачами за надані послуги, і отримання позик, по-

винні прийматись обраними представницькими органами (радою або збо-

рами) на пленарних засіданнях, і не делегуватись керівникам, комітетам або

іншим структурам, які підпорядковуються згаданим органам.

2. Мають бути проведені дискусії з фінансових та бюджетних питань, і

відповідні рішення повинні прийматись на відкритих для громадськості за-

сіданнях виборного представницького органу.

3. Наслідки рішень місцевої влади щодо джерел надходжень повинні

оприлюднюватись. Бюджетні документи повинні включати огляди на цю

тему, які мають бути зрозумілими.

4. У сферах, де місцеві органи влади мають повноваження самостій-

но приймати рішення щодо тих чи інших питань, основні фінансові рішен-

ня повинні бути прийняті протягом визначеного періоду часу. Як правило,

рішення, що стосуються доходів і витрат, повинні прийматись спільно, коли

приймається бюджет або вносяться зміни до нього.

5. Асоціації місцевих органів влади мають відігравати важливу роль у по-

шуку рішень, які мають забезпечити баланс ресурсів між різними рівнями влади

при формуванні національної економічної політики; те ж саме стосується на-

дання допомоги місцевій владі в регулюванні питань місцевих податків.

6. Місцеві органи влади повинні використовувати інформаційні тех-

нології для підвищення ефективності управління (збір і обробка інформації,

підготовка та виконання рішень). Першочергова увага буде приділятись сис-

темам, які є в «реальному часі», відкриті, еволюційні, які у випадках, де це є

можливим, взаємодіють з іншими системами влади та системами, що вста-

новлюються централізовано, або в результаті горизонтального співробітни-

цтва. Можливості для оплати у дистанційному режимі за допомогою елек-

тронних засобів повинні бути збільшені.

7. Місцеві органи влади повинні забезпечити своїх співробітників різ-

ними формами навчання, якого вони можуть потребувати (юридичні, фі-

нансові, податкові, організаційні та інші форми), а також на регулярній

основі удосконалювати відповідні навички своїх представників.

8. Місцеві органи влади повинні створити системи для підвищення

професіоналізму та етики співробітників, що займаються фінансовими і в

особливості податковими питаннями. Їм також пропонується взяти до відома

інформацію про кращі практики, визначені в Довіднику CDLR з питань стан-

дартів публічної етики на місцевому рівні, схваленому на міжнародній конфе-

ренції, яка відбулась у місті Нордвійкерхауті 31 березня-1 квітня 2004 р.

2. Місцеве оподаткування9. Основними принципами для встановлення місцевих податків пови-

нні бути визначені справедливість (оподаткування повинні бути пропорцій-

ними до платоспроможності платників податків) та ефективність (високі

надходження і низька вартість збору).

176

10. Коли місцеві органи влади встановлюють рівень податків, вони

повинні робити це якомога більш відкрито, щоб їх рішення були зрозуміли-

ми для громадськості. Заходи щодо забезпечення прозорості бюджетних рі-

шень повинні включати публікації (у паперовому та електронному варіанті),

розміщення і, можливо, поширення усіх проектів бюджетних рішень, доку-

ментів, необхідних для їх розуміння, та рішень, які вже були ухвалені.

11. Місцеві органи влади повинні змінювати рівень оподаткування

лише з метою адаптації рівня послуг до місцевих потреб.

12. Місцевим органам влади слід уникати введення занадто великої

кількості податків, оскільки це неминуче збільшує адміністративні витрати

та витрати щодо зборів, пов’язаних із судовим розглядом тощо.

13. Не зважаючи на те, що слід стимулювати розвиток місцевої по-

даткової бази, ці заходи повинні бути законними. Будь-які стимули повинні

дотримуватись принципу рівності громадян перед законом. У таких випад-

ках питання визначення податкової бази, податкових ставок та пільг пови-

нні відповідати поставленій меті.

14. Слід уникати несвоєчасних змін до місцевої податкової системи,

які можуть призвести до дестабілізації економічних суб’єктів та домогоспо-

дарств.

15. Місцеві органи влади повинні надавати громадськості інформацію

та роз’яснення, що стосуються будь-яких податків на додаток до податків,

встановлених органами влади вищого рівня. У випадках, коли мова йде про

виняткові податки, орган місцевої влади сам розробляє свої фіскальні пра-

вила і доводить їх до відома громадськості.

16. Місцеві органи влади повинні надавати громадськості всеосяжну,

доступну для сприйняття інформацію про використання податкових надхо-

джень.

17. Засоби, які використовуються для інформування громадськості

про місцеві податки, повинні брати до уваги специфічні місцеві особливості:

електронні видання, плакати, електронна пошта, телефонний зв’язок тощо.

Деякі методи проведення попередніх консультацій також можуть бути ко-

рисними, наприклад, відкриті засідання, які проводяться після затверджен-

ня відповідних постанов.

18. У випадках виняткових місцевих податків, місцева влада повинна

приділяти особливу увагу:

- забезпеченню того, щоб податкові категорії були простими і спра-

ведливими;

- якості підготовки податкового законодавства, особливо в невеликих

громадах;

- механізмам ухилення від сплати податків, які можуть бути виклика-

ні місцевими правилами.

19. Інформація про податкову базу повинна регулярно оновлюватись і

бути заснованою на факторах, які не піддаються оскарженню. Співпраця між

177

підрозділами місцевих органів влади має бути організована з метою отриман-

ня необхідної інформації (поліція, реєстрація народжень, шлюбів, інші пи-

тання). Співпраця з вищими органами влади може дозволити органам місце-

вої влади отримати інформацію, необхідну для розвитку податкової бази.

20. Основна частина місцевого оподаткування повинна базуватись на

відносно стабільній податковій базі.

21. Реєстрація і збір місцевих податків на самому початку фінансово-

го року дозволить муніципалітету мати в своєму розпорядженні фінансові

ресурси на початку року. Необхідно вжити заходів, щоб уникнути затримок,

які могли б привести до подальших коригувань, які зобов’язують платників

податків сплачувати протягом одного року податки декількох років. Систе-

ма відслідковування несплачених податків повинна бути створена як для за-

хисту інтересів громади, так і для врахування їх соціального становища.

22. Місцеві податки повинні вимагати якомога менше зусиль і фор-

мальностей з боку платників податків таким чином, так щоб вони не ухиля-

лись ненавмисно від сплати податків. Місцеве оподаткування не повинно

ґрунтуватись на попередніх податкових деклараціях платників податків.

23. Вимоги щодо сплати податків повинні дозволити платникам по-

датків перевіряти достовірність інформації, з використанням якої обрахову-

ється сума податку (податкова база, ставка, пільги тощо). Процедура пода-

чі скарг також повинна бути чітко визначена, як і процедура запиту спроще-

них процедур оплати (у випадку зазначених податків).

24. З огляду на затримки в ході судового розгляду і певну невизначе-

ність, яка має до цього відношення, є бажаним, щоб судовий розгляд був

зведений до мінімуму. Тому рекомендується, щоб усі зусилля зосереджува-

лись на тому, щоб забезпечити процедури і правила, які повинні бути чітки-

ми (з кількома винятками та особливими випадками), інформацію, яка по-

винна бути доступною, спрощені процедури оплати тощо. Податкові доку-

менти повинні визначити термін для подання скарги, а також форми подан-

ня скарг та апеляцій. Бюджетні резерви повинні, в разі необхідності, бути

відкладені для врахування тенденцій судового розгляду.

25. Місцеві органи влади мають проводити аудит на регулярній основі

для кожного прямого податку. Такий аудит повинен:

- порівняти витрати по збору (і зміни таких витрат) з надходженнями

від податку;

- вказати чи, наприклад, усі платники податків були ідентифіковані і

чи всі вони сплачують податки;

- оцінити стимулюючу і демотивуючу роль будь-яких податків.

3. Тарифи та збори26. Як правило, оплати не повинні перевищувати вартості послуг, а

місцеві органи влади не повинні прагнути отримати необґрунтовані прибут-

ки від надання публічних послуг.

178

27. Оплати, що застосовуються, не повинні надмірно знижувати по-

пит, особливо у випадку надання важливих публічних послуг.

28. Вибір між фінансуванням через оплату (у цьому випадку користу-

вачі здійснюють оплату) і фінансуванням за рахунок податків (у цьому ви-

падку здійснюють оплату платники податків) повинен бути чітким і прийма-

тись органами влади з урахуванням особливостей і інтересів усіх категорій

громадян. Він повинен бути зроблений для кожної послуги, виходячи з мір-

кувань справедливості та рівності.

29. Місцеві органи влади повинні забезпечити доступ до основних по-

слуг для найбільш незахищених категорій населення.

4. Інші ресурси30. Місцевим владам пропонується взяти до уваги керівні принципи,

що стосуються інших ресурсів (позик, надходжень від господарської діяль-

ності, власності, інвестицій тощо), визначених в Рекомендації 1 (2004) Ко-

мітету міністрів Ради Європи.

31. Виняткові доходи повинні використовуватися тільки для фінансу-

вання капітальних витрат і відшкодування заборгованості.

179

ІІІ. НАВЧАЛЬНО-МЕТОДИЧНІ МАТЕРІАЛИ ДО ДИСЦИПЛІНИ«Муніципальне фінансове право» 6

(Розробники: ст. викл. Росіхіна В.Ю., доктор права к.ю.н., Толкованов В.В.;

Рецензенти: Кампо В.М., к.ю.н., Удовиченко В.П., д.е.н.)

Навчально-методичне видання з дисципліни «Муніципальне фінан-

сове право» містить комплекс матеріалів, які визначають обсяги знань, яки-

ми повинен опанувати студент відповідно до вимог освітньо-кваліфікаційної

характеристики майбутнього фахівця; алгоритм вивчення навчального ма-

теріалу дисципліни з урахуванням дисциплінарних зв’язків з «Фінансо-

вим правом», «Муніципальним правом України» та ін.; необхідне мето-

дичне забезпечення, складові та технології оцінювання знань студентів. Ці

навчально-методичні матеріали можуть бути використані студентами та ви-

кладачами Академії муніципального управління, інших вищих навчальних

закладів України, які цікавляться питаннями місцевих фінансів.

ВСТУПМета вивчення курсу «Муніципальне фінансове право»:Ознайомити студентів у доступній для сприйняття та засвоєння формі

з найважливішими поняттями та категоріями муніципального фінансового

права, які розкривають сутність та зміст принципу фінансової автономії міс-

цевого самоврядування, особливості правового статусу муніципальних фі-

нансів в Україні, надати загальне уявлення про проблеми правового забезпе-

чення та практику реалізації повноважень в сфері місцевих фінансів терито-

ріальними громадами та органами місцевого самоврядування, ознайомити

студентів зі змістом правових норм, які регламентують статус муніципаль-

них фінансів (місцевих бюджетів, місцевих податків та зборів тощо), висвіт-

лити особливості фінансової діяльності органів місцевого самоврядування

в Україні, основні тенденції розвитку муніципального фінансового законо-

давства України, підвищити рівень правових знань студентів, їх правосвідо-

мості та правової культури в сфері муніципального фінансового права.

Завдання курсу «Муніципальне фінансове право»:а) ознайомити зі змістом понять теорії муніципального фінансового

права;

б) розкрити сутність та зміст принципу фінансової автономії місцево-

го самоврядування;

в) висвітлити та охарактеризувати особливості фінансової діяльності

органів місцевого самоврядування в Україні та особливості правового стату-

су окремих складових муніципальних фінансів;

г) розкрити нормативно-правову регламентацію статусу муніципаль-

них фінансів в Україні (місцевих бюджетів, місцевих податків та зборів, фі-

нансів комунальних підприємств тощо) та повноважень територіальної гро-

6 Підготовлено за сприяння проекту Німецького товариства міжнародного співробітництва

(GІZ) «Підвищення якості муніципальних послуг в Україні»

180

мади й органів місцевого самоврядування в сфері муніципальних фінансо-

вих правовідносин;

д) ознайомити з особливостями фінансової діяльності органів місце-

вого самоврядування в Україні, зокрема, в бюджетній сфері, в сфері місцево-

го оподаткування, в сфері фінансово-кредитних відносин тощо;

ж) надати уявлення студентам про основні засади муніципальної фі-

нансової політики в Україні, тенденції її розвитку;

з) висвітлити основні тенденції розвитку муніципальних фінансів в

Україні та інших європейських країнах.

Вимоги до знань та вміньЗнати:

- поняття, предмет та принципи муніципального фінансового пра-

ва;

- об’єкти, суб’єкти та джерела муніципального фінансового права;

- поняття та сутність місцевих фінансів;

- нормативно-правову регламентацію та особливості правового ста-

тусу муніципальних фінансів;

- основні засади муніципальної фінансової політики в Україні;

- повноваження органів місцевого самоврядування та територіаль-

них громад в сфері фінансових правовідносин, принципи та заса-

ди їх правової регламентації;

- актуальні проблеми правового регулювання статусу муніципаль-

них фінансів та шляхи їх вирішення;

- тенденції розвитку муніципального фінансового законодавства

України;

- нормативно-правові акти Ради Європи, інших міжнародних орга-

нізацій з питань місцевих фінансів.

Вміти:- користуватись понятійним апаратом теорії муніципального фі-

нансового права;

- користуватись нормативно-правовими актами, які регламентують

статус муніципальних фінансів в Україні та повноваження терито-

ріальних громад й органів місцевого самоврядування в сфері фі-

нансових правовідносин;

- застосовувати набуті теоретичні знання в правотворчій, правозас-

тосовчій, правореалізаційній діяльності;

- здійснювати порівняльний аналіз правової регламентації статусу

муніципальних фінансів в Україні та зарубіжних країнах;

- опрацьовувати літературні джерела з метою узагальнення знань у

сфері муніципального фінансового права;

- складати схему на будь-які теми курсу «Муніципальне фінансо-

ве право»;

- вирішувати тематичні ситуаційні завдання з курсу;

181

- здійснювати правовий аналіз державних і муніципальних рішень

з питань формування, управління та розпорядження муніципаль-

ними фінансами;

- готувати наукові доповіді з актуальних питань курсу «Муніци-

пальне фінансове право».

В процесі вивчення курсу «Муніципальне фінансове право» перед-

бачається проведення лекцій, практичних занять, ділових (рольових) ігор,

круглих столів та контроль знань студентів.

2. ТЕМАТИЧНИЙ ПЛАН ДИСЦИПЛІНИ«Муніципальне фінансове право»

Кількість годин

Назва теми

Денна форма навчання

Лек

ції

Пра

ктич

ні

заня

ття

СРС

Інди

віду

-ал

ьна

робо

та

ВСЬ

ОГО

Мод

уль

1

Тема 1. Основи муніципального фінансового права 2 2 2 2 8Тема 2. Суб’єкти муніципального фінансового права. Територіальні громади та органи місцевого самоврядування як суб’єкти муніципального фінансового права

2 2 2 2 8

Тема 3. Місцеві бюджети та бюджети місцевого самоврядування 2 2 2 2 8

Тема 4. Доходи та видатки місцевих бюджетів 2 2 2 2 8Тема 5. Муніципальний бюджетний процес 2 2 3 2 9

Мод

уль

2

Тема 6. Місцеві податки та збори 2 2 2 2 8

Тема 7. Правові засади організації міжбюджетних відносин 2 2 3 2 9Тема 8. Муніципальний кредит та муніципальний борг 1 2 2 1 6Тема 9. Фінансовий контроль та юридична відповідальність в сфері місцевих фінансів 1 - - 1 2Тема 10. Сучасні тенденції щодо розвитку місцевих фінансів в Україні та інших європейських країнах

1 - - 2 3

Тема 11. Рекомендації Ради Європи та інших міжнародних організацій з питань розвитку місцевих фінансів

1 - - 2 3

ВСЬОГО 18 16 18 20 72

182

ТЕМАТИЧНИЙ ПЛАН ДИСЦИПЛІНИ«Муніципальне фінансове право»

Кількість годин

Назва теми

Заочна форма навчання

Лек

ції

Пра

ктич

ні зан

яття

СРС

ВСЬО

ГО

Мод

уль

1

Тема 1. Основи муніципального фінансового права 1 1 4 6Тема 2. Суб’єкти муніципального фінансового права. Територіальні громади та органи місцевого самоврядування як суб’єкти муніципального фінансового права

1 - 7 8

Тема 3. Місцеві бюджети та бюджети місцевого самоврядування -

- 7 7

Тема 4. Доходи та видатки місцевих бюджетів 1 1 4 6

Тема 5. Муніципальний бюджетний процес1 - 7 8

Мод

уль

2

Тема 6. Місцеві податки та збори 1 1 7 9

Тема 7. Правові засади організації міжбюджетних відносин 1 - 5 6Тема 8. Муніципальний кредит та муніципальний борг 1 - 4 5

Тема 9. Фінансовий контроль та юридична відповідальність в сфері місцевих фінансів -

-7 7

Тема 10. Сучасні тенденції щодо розвитку місцевих фінансів в Україні та інших європейських країнах

- 1 5 6

Тема 11. Рекомендації Ради Європи та інших міжнародних організацій з питань розвитку місцевих фінансів

1 - 5 6

ВСЬОГО 8 4 62 74

183

3. ЗМІСТ ДИСЦИПЛІНИ«Муніципальне фінансове право» за темами

Тема 1. Основи муніципального фінансового праваПередумови виникнення поняття “муніципальне фінансове право”.

Муніципальне фінансове право як субгалузь українського законодавства,

що виникла внаслідок інтеграції норм муніципального та фінансового пра-

ва. Принцип фінансової автономії місцевого самоврядування. Фінансова ді-

яльність органів місцевого самоврядування.

Співвідношення понять «публічні фінанси», «державні фінанси»,

«місцеві фінанси», «фінанси місцевого самоврядування», «муніципальні фі-

нанси». Складові фінансів місцевого самоврядування.

Муніципальні фінансові правовідносини: поняття, об’єкти, суб’єкти

та зміст. Методи правового регулювання в муніципальному фінансовому

праві.

Система муніципального фінансового права. Інститути та норми му-

ніципального фінансового права.

Поняття та ієрархія джерел муніципального фінансового права. Кон-

ституційні основи муніципального фінансового права. Акти органів держав-

ної влади як джерела муніципального фінансового права. Бюджетний та По-

датковий кодекси, Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні»

як джерела муніципального фінансового права. Акти органів місцевого са-

моврядування як джерела муніципального фінансового права. Прецеден-

ти (судові, адміністративні, муніципальні), звичаї, нормативні договори та

доктрина як джерела муніципального фінансового права.

Тема 2. Суб’єкти муніципального фінансового права. Територіальна гро-мада та органи місцевого самоврядування як суб’єкти муніципального фінансо-вого права

Поняття та коло суб’єктів муніципального фінансового права. Спів-

відношення понять «суб’єкт муніципального фінансового права» та «суб’єкт

муніципальних фінансових правовідносин». Муніципальна фінансова

правосуб’єктність: поняття та складові (муніципальна фінансова правоздат-

ність, муніципальна фінансова дієздатність, муніципальна фінансова делік-

тоздатність).

Загальна характеристика суб’єктів муніципального фінансового пра-

ва. Органи державної влади як суб’єкти муніципального фінансового права.

Місцеві фінансові органи: поняття та функції.

Поняття та правовий статус територіальних громад в Україні та їх роль

у формуванні місцевих фінансів. Повноваження територіальної громади як

суб’єкта муніципального фінансового права.

Правові засади та форми фінансової діяльності органів місцево-

го самоврядування. Компетенція місцевих рад та їх виконавчих органів як

суб’єктів муніципального фінансового права. Проблеми розмежування по-

184

вноважень органів місцевого самоврядування та органів державної влади в

сфері місцевих фінансів.

Тема 3. Місцеві бюджети та бюджети місцевого самоврядуванняПоняття та принципи бюджетної системи України.

Поняття місцевих бюджетів та бюджетів місцевого самоврядування,

їх місце в бюджетній системі України. Співвідношення понять «місцеві бю-

джети» та «бюджети місцевого самоврядування».

Правовий та фактичний статус місцевих бюджетів.

Структура місцевих бюджетів. Дохідна та видаткова частина місцево-

го бюджету. Загальний, спеціальний та резервний фонди місцевого бюджету.

Поточний бюджет та бюджет розвитку.

Тема 4. Доходи та видатки місцевих бюджетів Правові засади, принципи розподілу та критерії розмежування дохо-

дів між різними ланками бюджетної системи. Поняття та види доходів міс-

цевих бюджетів. Класифікація доходів місцевих бюджетів. Власні, закріпле-

ні та регулюючі доходи місцевих бюджетів.

Бюджетна класифікація. Податкові надходження як доходи місцевих

бюджетів. Доходи від власності та підприємницької діяльності, інші непо-

даткові надходження як доходи місцевих бюджетів. Доходи від операцій з

капіталом як доходи місцевих бюджетів. Офіційні трансферти як доходи міс-

цевих бюджетів.

Правові засади, принципи розподілу та критерії розмежування видат-

ків між різними ланками бюджетної системи. Поняття та класифікація ви-

датків місцевого бюджету.

Проблема фінансування делегованих державних повноважень.

Передача видатків на виконання власних повноважень органів місце-

вого самоврядування між місцевими бюджетами.

Поняття та загально-правова характеристика кошторисно-

бюджетного фінансування.

Тема 5. Муніципальний бюджетний процес Поняття та зміст бюджетного процесу в органах місцевого самовряду-

вання (муніципального бюджетного процесу). Бюджетний період.

Учасники бюджетного процесу: поняття та характеристика.

Стадії муніципального бюджетного процесу: поняття та загальна харак-

теристика. Порядок складання місцевих бюджетів. Затвердження та виконан-

ня місцевих бюджетів. Підстави та порядок внесення змін до рішення про міс-

цевий бюджет. Затвердження звіту про виконання місцевого бюджету.

Періодичність, структура та терміни подання звітності про виконан-

ня місцевих бюджетів. Звітність про виконання місцевих бюджетів як засіб

забезпечення публічності та гласності у бюджетному процесі та фінансового

виконання місцевих бюджетів.

185

Тема 6. Місцеві податки та збориІсторичні аспекти формування місцевих податків і зборів. Співвід-

ношення загальнодержавних та місцевих податків і зборів та їх значення як

джерела доходів місцевих бюджетів. Роль місцевих податків і зборів у забез-

печенні фінансової автономії місцевого самоврядування.

Місце місцевих податків та зборів в податковій системі України. Види

місцевих податків і зборів, їх характеристика. Комунальний податок та по-

даток з реклами. Самооподаткування.

Правове забезпечення механізму встановлення, обчислення та сплати

місцевих податків та зборів. Платники місцевих податків та зборів. Підстави

та порядок надання пільг по сплаті місцевих податків і зборів.

Практика місцевого оподаткування в Україні та зарубіжних країнах:

порівняльна характеристика.

Перспективи розвитку законодавства України про місцеві податки і

збори: аналітичний огляд законопроектів про місцеві податки та збори.

Тема 7. Правові засади організації міжбюджетних відносинПоняття та правове забезпечення міжбюджетних відносин в Україні.

Поняття та види міжбюджетних трансфертів. Дотації та субвенції.

Правове забезпечення та порядок надання міжбюджетних трансфертів.

Трансферти, які надаються з державного бюджету України місцевим бюдже-

там.

Дотація вирівнювання бюджету Автономної Республіки Крим, облас-

ним бюджетам, бюджетам міст Києва та Севастополя, районним бюджетам

та бюджетам міст республіканського АРК та обласного значення. Субвен-

ція на компенсацію витрат бюджетів місцевого самоврядування на виконан-

ня власних повноважень внаслідок надання пільг, встановлених державою.

Субвенції на виконання власних повноважень органів місцевого самовря-

дування.

Тема 8. Муніципальний кредит та муніципальний боргПоняття та призначення комунального кредиту. Історичні аспекти

розвитку та сучасний стан правового забезпечення інституту комунально-

го кредиту в Україні.

Умови розвитку ринку муніципальних кредитів (запозичень). Поря-

док та форми здійснення внутрішніх та зовнішніх запозичень до місцевих

бюджетів. Проблеми ефективності правового регулювання відносин у сфері

муніципального кредиту.

Поняття муніципального боргу та порядок його обслуговування. Спо-

соби забезпечення погашення майнових зобов’язань місцевих бюджетів.

Тема 9. Фінансовий контроль та юридична відповідальність у сфері міс-цевих фінансів

Роль фінансового контролю у здійсненні фінансової діяльності орга-

186

нів місцевого самоврядування. Особливості фінансово-контрольних право-

відносин у сфері місцевих фінансів. Система органів фінансового контролю

в Україні. Види, форми та методи фінансового контролю. Проблема запро-

вадження ревізійних комісій в місцевих радах.

Поняття і види юридичної відповідальності в сфері місцевих фінансів.

Фінансова (бюджетна, податкова), цивільна, дисциплінарна, адміністратив-

на та кримінальна відповідальність за правопорушення у сфері місцевих фі-

нансів. Поняття та склад бюджетного правопорушення. Відповідальність

за бюджетні правопорушення, порядок притягнення до відповідальності та

види стягнень.

Тема 10. Сучасні тенденції щодо розвитку місцевих фінансів в Україні та інших європейських країнах

Вплив економічної кризи на органи місцевого самоврядування в Єв-

ропі: політична реакція урядів держав-членів Ради Європи.

Порівняльний аналіз місцевих бюджетів в європейських країнах під

час кризи.

Побічні наслідки економічного спаду для соціальної політики.

Шляхи підвищення ефективності в управлінні місцевими бюджетами.

Тема 11. Рекомендації Ради Європи та інших міжнародних організацій з питань розвитку місцевих фінансів

Значення Європейської хартії місцевого самоврядування для забезпе-

чення фінансової автономії органів місцевого самоврядування.

Інструментарій Ради Європи з питань контролю показників місцевих

фінансів.

Утрехтська Декларація та Європейський план дій щодо забезпечення

доброго врядування на місцевому рівні.

Рекомендація (2004)1 про фінансове та бюджетне управління на міс-

цевому та регіональному рівнях та Рекомендація (2005)1 Комітету Міністрів

Ради Європи про фінансові ресурси місцевих та регіональних влад.

187

4. ПЛАНИ ЛЕКЦІЙ

Тема 1. Основи муніципального фінансового права(2 години)

Перелік питань:

• Поняття муніципального фінансового права.

• Співвідношення понять «публічні фінанси», «державні фінанси»,

«місцеві фінанси», «фінанси місцевого самоврядування», «муні-

ципальні фінанси».

• Конституційні основи муніципального фінансового права.

• Фінансова діяльність органів місцевого самоврядування. Складо-

ві фінансів місцевого самоврядування.

• Муніципальні фінансові правовідносини.

• Система муніципального фінансового права.

• Поняття та ієрархія джерел муніципального фінансового права.

Тема 2. Суб’єкти муніципального фінансового права. Територіальна гро-мада та органи місцевого самоврядування як суб’єкти муніципального фінансо-вого права

(2 години)

Перелік питань:

• Поняття та коло суб’єктів муніципального фінансового права.

• Загальна характеристика суб’єктів муніципального фінансового

права.

• Органи державної влади як суб’єкти муніципального фінансово-

го права.

• Повноваження територіальної громади як суб’єкта муніципально-

го фінансового права.

• Правові засади та форми фінансової діяльності органів місцевого

самоврядування.

• Компетенція органів місцевого самоврядування як суб’єктів муні-

ципального фінансового права.

Тема 3. Місцеві бюджети та бюджети місцевого самоврядування (2 години)

Перелік питань:

• Поняття та принципи бюджетної системи України.

• Поняття місцевих бюджетів та бюджетів місцевого самоврядуван-

ня, їх місце в бюджетній системі України.

• Співвідношення понять «місцеві бюджети» та «бюджети місцево-

го самоврядування».

• Правовий та фактичний статус місцевих бюджетів.

• Структура місцевих бюджетів.

188

Тема 4. Доходи та видатки місцевих бюджетів(2 години)

Перелік питань:

• Правові засади, принципи розподілу та критерії розмежування до-

ходів між різними ланками бюджетної системи.

• Поняття та класифікація доходів місцевих бюджетів.

• Бюджетна класифікація.

• Правові засади, принципи розподілу та критерії розмежування

видатків між різними ланками бюджетної системи.

• Поняття та класифікація видатків місцевого бюджету.

• Проблема фінансування делегованих державних повноважень.

Тема 5. Муніципальний бюджетний процес(2 години)

Перелік питань:

• Поняття муніципального бюджетного процесу.

• Правове регулювання муніципального бюджетного процесу.

• Учасники бюджетного процесу: поняття та характеристика.

• Стадії муніципального бюджетного процесу: поняття та характеристика.

• Порядок складання місцевих бюджетів.

• Затвердження та виконання місцевих бюджетів. Підстави та поря-

док внесення змін до рішення про місцевий бюджет.

• Затвердження звіту про виконання місцевого бюджету.

Тема 6. Місцеві податки та збори (2 години)

Перелік питань:

• Історичні аспекти формування місцевих податків і зборів.

• Поняття та види місцевих податків і зборів в Україні.

• Роль місцевих податків і зборів у забезпеченні фінансової автоно-

мії місцевого самоврядування.

• Правове забезпечення механізму встановлення, обчислення та

сплати місцевих податків та зборів.

• Практика місцевого оподаткування в Україні та зарубіжних краї-

нах: порівняльна характеристика.

• Перспективи розвитку законодавства України про місцеві подат-

ки і збори.

Тема 7. Правові засади організації міжбюджетних відносин(2 години)

Перелік питань:

• Поняття та правове забезпечення міжбюджетних відносин в Україні.

• Поняття та види міжбюджетних трансфертів.

• Дотації та субвенції.

189

• Правове забезпечення та порядок надання міжбюджетних трансфертів.

• Трансферти, які надаються з Держбюджету України місцевим бюджетам.

Тема 8. Муніципальний кредит та муніципальний борг(1 година)

Перелік питань:

• Поняття та призначення комунального кредиту.

• Історичні аспекти розвитку та сучасний стан правового забезпе-

чення інституту комунального кредиту в Україні.

• Порядок та форми здійснення внутрішніх та зовнішніх запози-

чень до місцевих бюджетів.

• Проблеми ефективності правового регулювання відносин у сфері

муніципального кредиту.

• Поняття муніципального боргу та порядок його обслуговування.

Тема 9. Фінансовий контроль та юридична відповідальність в сфері міс-цевих фінансів

(1 година)

Перелік питань:

• Поняття і зміст землеустрою.

• Роль фінансового контролю у здійсненні фінансової діяльності

органів місцевого самоврядування.

• Система органів фінансового контролю в Україні.

• Поняття і види юридичної відповідальності в сфері місцевих фінансів.

• Поняття та склад бюджетного правопорушення.

• Відповідальність за бюджетні правопорушення, порядок притяг-

нення до відповідальності та види стягнень.

Тема 10. Сучасні тенденції щодо розвитку місцевих фінансів в Україні та інших європейських країнах

(1 година)

Перелік питань:

• Вплив економічної кризи на органи місцевого самоврядування в

Європі: політична реакція урядів держав-членів Ради Європи.

• Побічні наслідки економічного спаду для соціальної політики.

Тема 11. Рекомендації Ради Європи та інших міжнародних організацій з питань розвитку місцевих фінансів

(1 година)

Перелік питань:

• Значення Європейської хартії місцевого самоврядування для забез-

печення фінансової автономії органів місцевого самоврядування.

• Утрехтська Декларація та Європейський план дій щодо забезпе-

чення доброго врядування на місцевому рівні.

190

5. ПЛАНИ ПРАКТИЧНИХ ЗАНЯТЬ

Заняття 1. Основи муніципального фінансового права. Суб’єкти муніци-пального фінансового права. Територіальна громада та органи місцевого само-врядування як суб’єкти муніципального фінансового права.

(2 години)

Перелік питань:

1. Поняття та предмет муніципального фінансового права.

2. Конституційні основи муніципального фінансового права

3. Система муніципального фінансового права

4. Поняття та ієрархія джерел муніципального фінансового права

5. Акти органів державної влади та місцевого самоврядування як дже-

рела муніципального фінансового права.

6. Прецеденти (судові, адміністративні, муніципальні), звичаї, норма-

тивні договори та доктрина як джерела муніципального фінансового права.

7. Поняття та загальна характеристика суб’єктів муніципального фі-

нансового права.

8. Органи державної влади як суб’єкти муніципального фінансового

права.

9. Компетенція органів місцевого самоврядування як суб’єктів муні-

ципального фінансового права.

Заняття 2. Місцеві бюджети та бюджети місцевого самоврядування(2 години)

Перелік питань:

1. Поняття та принципи бюджетної системи України.

2. Поняття місцевих бюджетів та бюджетів місцевого самоврядування,

їх місце в бюджетній системі України.

3. Співвідношення понять «місцеві бюджети» та «бюджети місцевого

самоврядування».

4. Правовий та фактичний статус місцевих бюджетів.

5. Структура місцевих бюджетів.

6. Дохідна та видаткова частина місцевого бюджету.

7. Загальний, спеціальний та резервний фонди місцевого бюджету.

8. Поточний бюджет та бюджет розвитку.

Заняття 3. Доходи та видатки місцевих бюджетів(2 години)

Перелік питань:

1. Правові засади, принципи розподілу та критерії розмежування до-

ходів між різними ланками бюджетної системи.

2. Поняття та класифікація доходів місцевих бюджетів.

3. Бюджетна класифікація.

4. Правові засади, принципи розподілу та критерії розмежування ви-

191

датків між різними ланками бюджетної системи.

5. Поняття та класифікація видатків місцевого бюджету.

6. Податкові надходження як доходи місцевих бюджетів.

7. Доходи від власності та підприємницької діяльності, інші неподат-

кові надходження як доходи місцевих бюджетів.

8. Офіційні трансферти як доходи місцевих бюджетів.

9. Проблема фінансування делегованих державних повноважень.

Заняття 4. Муніципальний бюджетний процес(2 години)

Перелік питань:

1. Поняття муніципального бюджетного процесу.

2. Правове регулювання муніципального бюджетного процесу.

3. Учасники бюджетного процесу: поняття та характеристика.

4. Стадії муніципального бюджетного процесу: поняття та характе-

ристика.

5. Порядок складання місцевих бюджетів.

6. Затвердження та виконання місцевих бюджетів.

7. Підстави та порядок внесення змін до рішення про місцевий бю-

джет.

8. Затвердження звіту про виконання місцевого бюджету.

9. Періодичність, структура та терміни подання звітності про вико-

нання місцевих бюджетів.

Заняття 5. Місцеві податки та збори(2 години)

Перелік питань:

1. Історичні аспекти формування місцевих податків і зборів.

2. Поняття та види місцевих податків і зборів в Україні.

3. Роль місцевих податків і зборів у забезпеченні фінансової автономії

місцевого самоврядування.

4. Правове забезпечення механізму встановлення, обчислення та

сплати місцевих податків та зборів.

5. Комунальний податок та податок з реклами.

6. Підстави та порядок надання пільг по сплаті місцевих податків і

зборів.

7. Практика місцевого оподаткування в Україні та зарубіжних країнах:

порівняльна характеристика.

8.Перспективи розвитку законодавства України про місцеві податки

і збори.

Заняття 6. Правові засади організації міжбюджетних відносин (2 години)

Перелік питань:

192

1. Поняття та правове забезпечення міжбюджетних відносин в Укра-

їні.

2. Поняття та види міжбюджетних трансфертів.

3. Дотації та субвенції.

4. Правове забезпечення та порядок надання міжбюджетних транс-

фертів.

5. Трансферти, які надаються з Держбюджету України місцевим бю-

джетам.

6. Дотація вирівнювання бюджету Автономної Республіки Крим, об-

ласним бюджетам, бюджетам міст Києва та Севастополя, районним бюдже-

там та бюджетам міст республіканського АРК та обласного значення.

7. Субвенція на компенсацію витрат місцевих бюджетів на виконан-

ня власних повноважень внаслідок надання пільг, встановлених державою.

8. Субвенції на виконання власних повноважень органів місцевого са-

моврядування.

Заняття 7. Муніципальний кредит та муніципальний борг (2 години)

Перелік питань:

1. Поняття та призначення комунального кредиту.

2. Історичні аспекти розвитку та сучасний стан правового забезпечення інсти-

туту комунального кредиту в Україні.

3. Порядок та форми здійснення внутрішніх та зовнішніх запозичень до міс-

цевих бюджетів.

4. Проблеми ефективності правового регулювання відносин у сфері муніци-

пального кредиту.

5. Поняття муніципального боргу та порядок його обслуговування.

6. Способи забезпечення погашення майнових зобов’язань місцевих бюдже-

тів.

7. Умови та перспективи розвитку ринку муніципальних кредитів (запози-

чень) в Україні.

Заняття 8. Фінансовий контроль та юридична відповідальність в сфері місцевих фінансів

(2 години)

Перелік питань:

Роль фінансового контролю у здійсненні фінансової діяльності орга-

нів місцевого самоврядування.

1. Система органів фінансового контролю в Україні.

2. Види, форми та методи фінансового контролю.

3. Проблема запровадження ревізійних комісій в місцевих радах.

4. Поняття і види юридичної відповідальності в сфері місцевих фінансів.

5. Поняття та склад бюджетного правопорушення.

6. Відповідальність за бюджетні правопорушення, порядок притяг-

нення до відповідальності та види стягнень.

193

6. САМОСТІЙНА РОБОТА СТУДЕНТІВ

Тема 1. Основи муніципального фінансового права6.1. Питання для самостійного вивчення:1. Методи правового регулювання в муніципальному фінансовому

праві.

2. Конституція України, Бюджетний кодекс України та Закон Украї-

ни «Про місцеве самоврядування в Україні» як джерела муніципального фі-

нансового права.

3. Прецеденти (судові, адміністративні, муніципальні), звичаї, норма-

тивні договори та доктрина як джерела муніципального фінансового права.

6.2. Питання для самоконтролю:1. Назвіть статті Конституції України, які є основоположними для му-

ніципального фінансового права.

2. Охарактеризуйте фінанси місцевого самоврядування як об’єкт му-

ніципальних фінансових правовідносин.

3. Який метод правового регулювання превалює в муніципальному

фінансовому праві і чому?

4. Наведіть по 2-3 приклади прецедентів та звичаїв, що є джерелами

муніципального фінансового права

6.3. Тестові завдання:1. Як співвідносяться поняття «місцеві бюджети» та «бюджети місце-

вого самоврядування»?

а) ці поняття є синонімами;

б) поняття «місцеві бюджети» ширше ніж «бюджети місцевого само-

врядування»;

в) поняття «бюджети місцевого самоврядування» ширше ніж «місце-

ві бюджети».

2. Відповідно до чинного законодавства України рішення органів дер-

жавної влади, які призводять до додаткових видатків органів місцевого са-

моврядування:

а) обов’язково супроводжуються передачею органам місцевого само-

врядування необхідних фінансових ресурсів;

б) не супроводжується передачею фінансових ресурсів;

в) супроводжується передачею фінансових ресурсів лише тоді, коли

таке фінансування передбачено законом про Державний бюджет України.

3. Муніципальне фінансове право – це:

а) самостійна галузь права;

б) інститут конституційного права;

в) інститут муніципального права;

г) інститут фінансового права;

д) субгалузь вітчизняного законодавства.

194

4. Предметом муніципального фінансового права є:

а) муніципальні фінансові правовідносини;

б) фінансова діяльність органів місцевого самоврядування;

в) місцеві фінанси;

г) місцеві фонди коштів.

5. Група правових норм, що регулюють найбільш споріднені муніци-

пальні фінансові відносини, називається:

а) метод правового регулювання;

б) система муніципального фінансового права;

в) інститут муніципального фінансового права;

г) предмет муніципального фінансового права.

6. Матеріальним змістом муніципальних фінансових правовідносин є:

а) поведінка суб’єктів;

б) суб’єктивні юридичні права;

в) суб’єктивні юридичні обов’язки;

г) все перераховане вище.

7. Суб’єктивні юридичні права та обов’язки є:

а) матеріальним змістом муніципальних фінансових правовідносин;

б) юридичним змістом муніципальних фінансових правовідносин;

в) предметом муніципального фінансового права.

8. За призначенням у механізмі правового регулювання норми муні-

ципального фінансового права поділяються на:

а) імперативні та диспозитивні;

б) матеріальні та процесуальні;

в) постійні та тимчасові;

г) уповноважуючі, установчі та зобов’язуючі.

9. Яке з наведених нижче джерел визначає стандарти в сфері місце-

вих фінансів?

а) Конституція України;

б) Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні»;

в) Європейська хартія місцевого самоврядування;

г) Бюджетний кодекс України.

10. До якого виду джерел муніципального фінансового права належать

статути територіальних громад?

а) підзаконні нормативно-правові акти органів державної влади;

б) адміністративний прецедент;

195

в) нормативний договір;

г) нормативно-правові акти суб’єктів системи місцевого самовряду-

вання.

6.4. Практичні завдання:№ 1. Підтвердити чи спростувати правильність тверджень:

• муніципальне фінансове право є самостійною галуззю права України;

• поняття «місцеві фінанси», «муніципальні фінанси» та «фінанси

місцевого самоврядування» є тотожними;

• в муніципальному фінансовому праві домінуючим є імперативний

метод правового регулювання;

• муніципальні фінанси – це система формування, розподілу і ви-

користання грошових та інших фінансових ресурсів для забезпе-

чення місцевими органами влади покладених на них функцій та

завдань;

• предметом муніципального фінансового права є правовідносини,

що виникають в процесі фінансової діяльності органів місцевого

самоврядування;

• Конституція України чітко регламентує засади матеріально-

фінансової самостійності місцевого самоврядування;

• основне місце в системі джерел муніципального фінансового пра-

ва належить Бюджетному кодексу України та Закону України «Про

місцеве самоврядування в Україні».

Свої відповіді аргументуйте юридично, теоретично та практично.

№ 2. Які з нижченаведених інститутів входять до складу місцевих фі-

нансів:

- місцевий бюджет;

- цільові позабюджетні фонди;

- програми соціально-економічного розвитку;

- комунальний кредит;

- комунальний борг;

- дотація вирівнювання;

- місцеві податки та збори;

- фінанси комунальних підприємств;

- комунальна власність;

- земельний податок;

- адміністративні штрафи.

Відповідь обґрунтувати юридично та власними міркуваннями.

№ 3. Проаналізувати положення Конституції України, Європейської

хартії місцевого самоврядування, Бюджетного кодексу України, Закону

України «Про місцеве самоврядування в Україні» стосовно принципів побу-

дови муніципальної фінансової політики.

196

1. Що в них спільного та відмінного? Чому?

Відповідь обґрунтувати теоретично та юридично.

6.5. Рекомендована література: [30, 32, 39, 58, 78, 87, 91].

Тема 2. Суб’єкти муніципального фінансового права. Територіальна гро-мада та органи місцевого самоврядування як суб’єкти муніципального фінансо-вого права

6.1. Питання для самостійного вивчення:1. Муніципальна фінансова правосуб’єктність: поняття та складові

(муніципальна фінансова правоздатність, муніципальна фінансова дієздат-

ність, муніципальна фінансова деліктоздатність).

2. Поняття та правовий статус територіальних громад в Україні та їх

роль у формуванні місцевих фінансів.

3. Місцеві фінансові органи: поняття та функції.

6.2. Питання для самоконтролю:

46.3. Тестові завдання:1. Чи передбачає Бюджетний кодекс України право органів місцевого

самоврядування на вільне створення позабюджетних фондів?

а) так;

б) ні;

в) виключно з дозволу місцевих державних адміністрацій.

г) власний варіант (дописати).

2. Встановлення тарифів щодо оплати побутових, комунальних, тран-

спортних та інших послуг, які надаються підприємствами та організаціями

комунальної власності, належить до компетенції:

а) місцевих державних адміністрацій;

б) сільських, селищних, міських рад;

в) виконавчих органів місцевих рад;

г) сільського, селищного, міського голови;

д) загальних зборів громадян за місцем проживання.

3. Прийняття рішення щодо необхідності створення резервного фон-

ду місцевого бюджету належить до компетенції:

а) Верховної Ради України;

б) Кабінету Міністрів України;

в) Державного казначейства України;

г) відповідної ради.

4. До видатків, що не враховуються при визначенні обсягу міжбю-

джетних трансфертів, належать видатки на:

а) управління комунальним майном;

б) регулювання земельних відносин;

197

в) охорону здоров’я;

г) державні програми підтримки будівництва (реконструкції) для

окремих категорій громадян.

5. До компетенції яких з зазначених нижче суб’єктів належить вико-

нання районних та обласних бюджетів?

а) територіальні громади;

б) розпорядники бюджетних коштів;

в) місцеві державні адміністрації;

г) обласні та районні ради.

6. Прийняття рішення про виділення коштів з резервного фонду місь-

кого бюджету належить до компетенції:

а) Кабінету Міністрів України;

б) міського голови;

в) міської ради;

г) виконавчого комітету міської ради.

7. Фінансування видатків місцевого бюджету належить до компетенції:

а) виконавчого органу місцевої ради;

б) місцевої державної адміністрації;

в) місцевої ради;

г) місцевих фінансових органів;

д) розпорядників бюджетних коштів.

8. До повноважень місцевих рад в сфері місцевих фінансів належить:

а) прийняття рішення про проведення місцевої лотереї;

б) затвердження звіту про виконання місцевого бюджету;

в) розробка проекту місцевого бюджету;

г) надання пільг по місцевих податках та зборах;

д) встановлення тарифів оплати за комунальні послуги.

9. До повноважень виконавчих органів місцевих рад в сфері місцевих

фінансів належить:

а) прийняття рішення про проведення місцевої лотереї;

б) затвердження звіту про виконання місцевого бюджету;

в) розробка проекту місцевого бюджету;

г) надання пільг по місцевих податках та зборах;

д) встановлення тарифів оплати за комунальні послуги.

10. Відповідного до чинного законодавства України затвердження ра-

йонних та обласних бюджетів належить до компетенції:

а) місцевих фінансових органів;

б) територіальних громад;

в) районних та обласних рад;

г) місцевих державних адміністрацій.

198

6.4. Практичні завдання:№ 1. Підтвердити або спростувати правильність тверджень:

- суб’єкти муніципальних фінансових правовідносин – це юри-

дичні та фізичні особи, які мають муніципальну фінансову

правосуб’єктність;

- обласні та районні ради мають право самостійно розробляти, за-

тверджувати і виконувати відповідні місцеві бюджети;

- місцеві збори на засадах самооподаткування можуть запроваджу-

ватися або місцевою радою, або безпосередньо територіальною

громадою;

- місцеві ради можуть отримувати кредити в банківських установах;

- законодавство України чітко регламентує компетенцію територі-

альних громад в сфері місцевих фінансів;

- прийняття рішень щодо надання пільг по місцевих податках та

зборах належить до виключної компетенції виконавчих органів

місцевих рад;

- Кабінет Міністрів України формує Рахункову палату, яка є постій-

но діючим органом контролю, що підпорядкований і підзвітний

Кабміну.

Свої відповіді аргументуйте юридично, теоретично та практично.

№ 2. Визначити суб’єктів муніципального фінансового права, до ком-

петенції яких належить:

- контроль за фінансуванням загальнодержавних програм еконо-

мічного, соціального і національно-культурного розвитку, охоро-

ни довкілля;

- затвердження нормативів відрахувань від загальнодержавних по-

датків, зборів і обов’язкових платежів до обласних бюджетів;

- розробка нормативно-методичних документів з питань бухгалтер-

ського обліку, звітності та організації виконання бюджетів усіх рівнів;

- розробка прогнозних показників зведеного бюджету України;

- розподіл між Державним бюджетом України та бюджетами Авто-

номної Республіки Крим, областей, міст Києва та Севастополя

відрахувань від загальнодержавних податків, зборів і обов’язкових

платежів;

- прийняття законів;

- складання проекту та забезпечення виконання районних бюджетів;

- розподіл переданих з Державного бюджету України коштів у ви-

гляді дотацій, субвенцій відповідно між районними бюджетами,

місцевими бюджетами міст обласного значення, сіл, селищ, міст

районного значення;

- встановлення тарифів щодо оплати побутових, комунальних,

транспортних та інших послуг, які надаються підприємствами та

організаціями комунальної власності відповідної територіальної

199

громади;

- прийняття рішень щодо випуску місцевих позик.

Свої відповіді аргументуйте посиланнями на чинне законодавство

України.

№ 3. Під фінансові гарантії міської ради комерційний банк надав кре-

дити ряду комунальних підприємств міста. Частина цих підприємств розра-

хувалася з банком у визначені терміни. Однак два підприємства не змогли

своєчасно повернути борги банку. Тоді банк звернувся до міської ради з ви-

могою повернути йому борги цих двох підприємств за рахунок коштів місь-

кого бюджету, як це було передбачено угодою між ними.

1. Чи є вимоги банку обґрунтованими? Якщо так (ні), то чому?

2. Чи правомірно діяла міська рада, укладаючи угоду з банком?

Якщо так (ні), то чому?

3. Відповіді аргументуйте юридично, практично та власними мірку-

ваннями.

6.5. Рекомендована література: [33, 39, 60, 86, 112].

Тема 3. Місцеві бюджети та бюджети місцевого самоврядування

6.1. Питання для самостійного вивчення:1. Дохідна та видаткова частина місцевого бюджету.

2. Загальний, спеціальний та резервний фонди місцевого бюджету.

3. Поточний бюджет та бюджет розвитку.

6.2. Питання для самоконтролю:1. Як співвідносяться між собою поняття «місцеві бюджети» та «бю-

джети місцевого самоврядування»?

2. Що таке профіцит?

3. З якою метою утворюються спеціальний та резервний фонди міс-

цевого бюджету? Хто приймає рішення про їх утворення?

4. Яке практичне значення має поділ на поточний бюджет та бюджет

розвитку? Який нормативно-правовий акт встановлює такий по-

діл?

6.3. Тестові завдання:1. 1. До місцевих бюджетів відносяться:

2. а) бюджети місцевого самоврядування;

3. б) обласні, районні бюджети;

4. в) консолідований бюджет;

5. г) бюджети районів у містах.

2. Бюджет розвитку місцевого бюджету є складовою частиною:

6. а) загального фонду;

7. б) спеціального фонду;

8. в) резервного фонду;

9. г) цільового фонду;

200

10. д) власний варіант (дописати).

3. До бюджетів місцевого самоврядування відносяться:

11. а) бюджет Автономної Республіки Крим, районні та обласні бю-

джети;

12. б) бюджети територіальних громад сіл та селищ;

13. в) бюджети територіальних громад сіл, селищ, міст та їх об’єднань;

14. г) бюджет Автономної Республіки Крим, обласні, районні бюдже-

ти, бюджети районів у містах та бюджети місцевого самоврядуван-

ня.

4. Відповідно до Бюджетного кодексу України підставою для створен-

ня спеціального фонду у складі місцевого бюджету є:

а) рішення відповідної ради;

б) розпорядження сільського, селищного, міського голови;

в) рішення виконавчого комітету відповідної ради;

г) виключно Закон про Державний бюджет України;

д) рішення загальних зборів громадян за місцем проживання.

5. Як називається бюджет, що складається з доходів та видатків місце-

вого бюджету, необхідних для розширення матеріальної бази місцевого са-

моврядування та реалізації програм соціально-економічного розвитку?

а) Державний бюджет України;

б) бюджет розвитку;

в) поточний бюджет;

г) консолідований бюджет.

6. Бюджети місцевого самоврядування затверджуються:

а) відповідними радами;

б) виконавчими комітетами відповідних рад;

в) сільськими, селищними, міськими головами;

г) територіальними громадами.

7. Передача коштів між загальним та спеціальним фондами місцевого

бюджету дозволяється:

а) виключно законом про Державний бюджет України;

б) на підставі рішення місцевої ради;

в) на підставі рішення обласної ради;

г) на підставі рішення місцевої державної адміністрації.

8. Місцеві бюджети складаються:

а) із загального та спеціального фондів;

б) із загального та позабюджетного фондів;

в) із поточного та капітального фондів;

г) із загального та цільового фондів;

д) власний варіант (дописати).

201

9. Для здійснення непередбачених видатків, що не мають постійного

характеру і не були передбачені при складанні проекту місцевого бюджету, в

складі місцевого бюджету формується:

а) загальний фонд;

б) спеціальний фонд;

в) резервний фонд;

г) власний варіант (дописати).

10. Розмір резервного фонду бюджетів місцевого самоврядування ста-

новить:

а) не більше 1% обсягу видатків загального фонду бюджетів;

б) не більше 10% обсягу видатків загального фонду бюджетів;

в) 1% обсягу видатків загального фонду бюджетів;

г) 10% обсягів видатків загального фонду бюджетів.

6.4. Практичні завдання:№ 1. Підтвердити або спростувати твердження:

- місцеві ради та їхні виконавчі комітети самостійно розпоряджа-

ються коштами місцевих бюджетів;

- кошти бюджету розвитку спрямовуються на фінансування уста-

нов і закладів, що утримуються за рахунок бюджетних асигнувань;

- доходи бюджету розвитку формуються за рахунок частини подат-

кових надходжень, коштів, залучених від розміщення місцевих

позик, а також інвестицій та субсидій з інших бюджетів;

- районні та обласні бюджети формуються з коштів Державного

бюджету України;

- субвенції – це погашення зобов’язань, що виникли в поточному

або попередніх бюджетних періодах;

- рішення щодо необхідності створення резервного фонду місцево-

го бюджету приймає відповідна рада, а порядок використання ко-

штів цього фонду визначається Кабінетом Міністрів України;

- резервний фонд місцевого бюджету не може перевищувати 5% об-

сягу видатків загального фонду відповідного бюджету.

Свої відповіді аргументуйте юридично, теоретично та практично.

№ 2. Сільська рада прийняла рішення включити до переліку видатків,

що здійснюються з бюджету села, витрати на придбання службового авто-

мобіля «ВМW-525» для дільничного інспектора Управління МВС України,

який обслуговує територію села. Підставою для прийняття цього рішення

стали положення Плану заходів щодо зміцнення правопорядку на території

села, які передбачали надання фінансової допомоги правоохоронним орга-

нам району за рахунок коштів бюджету села.

1. Чи є дане рішення сільради правомірним? Якщо так (ні), то чому?

2. Які принципи муніципального фінансового права слід застосову-

202

вати в даній ситуації та чому?

Відповіді необхідно обґрунтувати юридично, теоретично, практично

та власними міркуваннями.

№ 3. Сільська рада села Великі Копані вирішила залучити до сільсько-

го бюджету кошти у формі самооподаткування у розмірі 50 гривень з кожно-

го жителя села. Двадцяти селян не сплатили цієї суми, мотивуючи це тим,

що вони не погоджуються з цілями, на які здійснюються видатки сільсько-

го бюджету. Сільський голова звернувся до районної податкової служби з ви-

могою про примусове стягнення платежу.

1. Чи правомірне рішення сільради? Якщо так (ні), то чому?

2. Чи правомірні дії сільського голови? Якщо так (ні), то чому?

Відповіді необхідно обґрунтувати посиланнями на чинне законодав-

ство України та власними міркуваннями.

6.5. Рекомендована література: [4, 36, 39, 44, 60, 64, 89, 100, 101].

Тема 4. Доходи та видатки місцевих бюджетів6.1. Питання для самостійного вивчення:1. Податкові надходження як доходи місцевих бюджетів.

2. Доходи від власності та підприємницької діяльності, інші непо-

даткові надходження як доходи місцевих бюджетів.

3. Передача видатків на виконання власних повноважень органів

місцевого самоврядування між місцевими бюджетами.

4. Поняття та загально-правова характеристика кошторисно-

бюджетного фінансування.

6.2. Питання для самоконтролю:1. Які податки закріплюються чинним законодавством України за

місцевими бюджетами?

2. Від яких загальнодержавних податків закріплюється певний від-

соток за місцевими бюджетами?

3. Наведіть 4 приклади неподаткових надходжень, що можуть бути

доходами місцевих бюджетів?

4. Охарактеризуйте порядок та назвіть випадки передачі видатків на

виконання власних повноважень між місцевими бюджетами.

5. Назвіть основні засади кошторисно-бюджетного фінансування.

Хто та в якому порядку складає кошториси?

6.3. Тестові завдання:1. Кошти, які безоплатно і безповоротно передаються з Державного

бюджету України до місцевих бюджетів, називаються:

а) надходження до бюджету;

б) міжбюджетні трансферти;

в) бюджетне призначення;

г) запозичення.

203

2. Перевищення видатків місцевого бюджету над його доходами на-

зивається:

а) профіцит місцевого бюджету;

б) дефіцит місцевого бюджету;

в) касові розриви.

3. Видатки місцевих бюджетів поділяються на:

а) видатки на виконання власних повноважень та видатки на вико-

нання делегованих повноважень;

б) на поточні та цільові видатки;

в) на постійні та одноразові;

г) власний варіант (дописати).

4. Надходження від місцевих грошово-речових лотерей належать до

доходів місцевих бюджетів, які:

а) враховуються при визначенні обсягу міжбюджетних трансфертів;

б) не враховуються при визначенні обсягу міжбюджетних трансфертів;

в) враховуються при визначенні обсягу дотації вирівнювання, але не

враховуються при визначенні обсягу субвенцій;

г) власний варіант (дописати).

5. Перевищення доходів місцевого бюджету над його видатками на-

зивається:

а) профіцит місцевого бюджету;

б) дефіцит місцевого бюджету;

в) власний варіант (дописати).

6. Видатки місцевих бюджетів на здійснення програм соціального за-

хисту фінансуються:

а) за рахунок субвенцій з Державного бюджету України;

б) за рахунок дотацій з Державного бюджету України;

в) за рахунок власних коштів;

г) за рахунок місцевих податків та зборів.

7. Які з зазначених нижче джерел доходів належать до закріплених за

місцевими бюджетами?

а) місцеві податки і збори;

б) прибутковий податок з громадян;

в) податок на нерухоме майно;

г) надходження від надання в оренду комунального майна;

д) частина доходів від приватизації державного майна.

8. Які з зазначених нижче джерел доходів належать до власних дохо-

дів місцевих бюджетів?

а) місцеві податки і збори;

б) прибутковий податок з громадян;

204

в) податок на нерухоме майно;

г) надходження від надання в оренду комунального майна;

д) частина доходів від приватизації державного майна.

є) доходи від відчуження об’єктів комунальної власності.

9. Відповідно до Бюджетного кодексу України грант або дарунки (у

вартісному обрахунку), одержані розпорядниками бюджетних коштів на

конкретну мету, включаються до:

а) загального фонду місцевого бюджету;

б) спеціального фонду місцевого бюджету;

в) цільового фонду.

10. Фінансовий норматив бюджетної забезпеченості – це:

а) гарантований державою в межах наявних бюджетних ресурсів рі-

вень фінансового забезпечення повноважень місцевих державних адміні-

страцій та виконавчих органів місцевого самоврядування;

б) коефіцієнт, що застосовується при визначенні обсягу дотацій ви-

рівнювання;

в) податки та збори, що закріплюються на постійній основі за бюдже-

тами місцевого самоврядування.

6.4. Практичні завдання:№ 1. Підтвердити чи спростувати правильність тверджень:

- районні та обласні бюджети не мають власних доходів, а форму-

ються з коштів Державного бюджету України;

- доходами бюджету є всі податкові, неподаткові та інші надхо-

дження на безповоротній основі, справляння яких передбачено

законодавством України, за винятком трансфертів, дарунків та

грантів;

- кошти від відчуження майна комунальної власності повинні від-

носитись до доходів бюджету розвитку;

- місцеві податки та збори є власними доходами місцевих бюджетів;

- розмір та цільове спрямування видатків місцевих бюджетів вста-

новлюються відповідними місцевими радами;

- видатки бюджету – це кошти, що спрямовуються на здійснення

програм та заходів, передбачених відповідним бюджетом, вклю-

чаючи кошти на погашення основної суми боргу та повернення

надміру сплачених до бюджету сум;

- видатки, що пов’язані з виконанням власних повноважень місце-

вого самоврядування не враховуються при визначенні обсягу між-

бюджетних трансфертів.

Свої відповіді аргументуйте теоретично, юридично та практично.

№ 2. Визначити правомірність з точки зору чинного законодавства

України віднесення до доходів місцевих бюджетів таких джерел:

205

- благодійні внески громадян та їх об’єднань;

- місцеві податки і збори;

- державні трансферти;

- відрахування від доходів комунальних підприємств;

- міжнародна допомога;

- банківський кредит;

- адміністративні штрафи;

- місцеві позики.

Свої відповіді аргументуйте юридично та теоретично.

№ 3. Складовська районна рада прийняла рішення про спільне фінан-

сування за рахунок відрахувань на протязі трьох років у розмірі 10% доходів

сільських бюджетів району на будівництво санаторію в м. Скадовськ. Біль-

шість сільських рад погодились з пропозицією про будівництво, але напо-

лягали на частковому фінансуванні в залежності від якого має визначатись

частка власності.

1. Чи правомірним є рішення Складовської районної ради? Якщо

так (ні), то чому?

2. Чи обґрунтовані пропозиції сільських рад? Якщо так (ні), то чому?

Відповіді обґрунтуйте юридичними та власними міркуваннями.

6.5. Рекомендована література: [4, 36, 39, 53, 60, 72, 74, 94, 99, 117].

Тема 5. Муніципальний бюджетний процес

6.1. Питання для самостійного вивчення:1. Бюджетний період.

2. Підстави та порядок внесення змін до рішення про місцевий бю-

джет.

3. Звітність про виконання місцевих бюджетів як засіб забезпечення

публічності та гласності у бюджетному процесі та фінансового ви-

конання місцевих бюджетів.

6.2. Питання для самоконтролю:1. Хто та в яких випадках може ініціювати внесення змін до рішення

про місцевий бюджет?

2. Хто затверджує звіт про виконання місцевого бюджету? Якими є

правові наслідки не затвердження звіту про виконання місцево-

го бюджету?

3. В які терміни та в якому порядку має подаватись звітність про ви-

конання місцевих бюджетів? Які нормативно-правові регулюють

ці питання?

6.3. Тестові завдання:1. Складання проектів місцевих бюджетів відноситься до компетенції:

а) місцевих рад;

206

б) виконавчих комітетів місцевих рад;

в) місцевих державних адміністрацій;

г) сільських, селищних, міських голів;

д) органів самоорганізації населення.

2. Документ, підготовлений розпорядником бюджетних коштів, що

містить пропозиції з обґрунтуванням щодо обсягу бюджетних коштів, необ-

хідних щодо його діяльності на наступний бюджетний період, називається :

а) бюджетний розпис;

б) бюджетне призначення;

в) бюджетне зобов’язання;

г) бюджетний запит.

3. Відповідно до чинного законодавства України рішення про внесен-

ня змін до рішення про місцевий бюджет приймається:

а) відповідною радою;

б) виконкомом відповідної ради;

в) місцевою державною адміністрацією;

г) сільським, селищним, міським головою;

д) Державним казначейством України.

4. Документ, в якому встановлюється розподіл доходів та фінансуван-

ня бюджету по певних періодах року, називається:

а) бюджетний розпис;

б) бюджетне призначення;

в) бюджетне зобов’язання;

г) бюджетний запит.

5. Оцінка ефективності використання бюджетних коштів здійснюється:

а) на всіх стадіях бюджетного процесу;

б) на стадії складання проекту місцевого бюджету;

в) на стадії виконання місцевого бюджету;

г) на стадії підготовки звіту про виконання місцевого бюджету.

6. Відповідно до чинного законодавства України затвердження звітів

про виконання місцевих бюджетів належить до компетенції:

а) місцевих рад;

б) виконавчих комітетів місцевих рад;

в) місцевих державних адміністрацій;

г) сільського, селищного, міського голови.

7. Бюджетний період для місцевих бюджетів дорівнює наступному періоду:

а) один квартал;

б) один місяць;

в) один календарний рік;

207

г) один рік з моменту затвердження місцевого бюджету;

д) періоду, протягом якого відбуваються всі стадії бюджетного процесу.

8. Прийняття міського бюджету з дефіцитом:

а) не дозволяється в жодному разі;

б) дозволяється в разі наявності обґрунтованих джерел фінансування

дефіциту;

в) дозволяється за рішенням міської ради;

г) дозволяється виключно законом про Державний бюджет України.

9. До компетенції яких з зазначених нижче суб’єктів належить вико-

нання районних та обласних бюджетів?

а) територіальні громади;

б) розпорядники бюджетних коштів;

в) місцеві державні адміністрації;

г) обласні та районні ради.

10. Розробка проектів обласних та районних бюджетів належить до

компетенції:

а) місцевих рад;

б) обласних та районних рад;

в) місцевих державних адміністрацій;

г) місцевих фінансових органів.

6.4. Практичні завдання:№ 1. Підтвердити чи спростувати правильність тверджень:

- фінансовий контроль і аудит та оцінка ефективності використан-

ня бюджетних коштів здійснюються лише на стадії виконання

місцевого бюджету;

- рішення про місцевий бюджет повинно бути оприлюднене не піз-

ніше 10 днів з дня його прийняття;

- якщо до початку нового бюджетного періоду не прийнято відпо-

відне рішення про місцевий бюджет, виконавчі органи відповід-

них рад мають право здійснювати витрати з відповідного бюджету

лише на цілі, які визначені у рішенні про місцевий бюджет на по-

передній бюджетний період;

- проект рішення про місцевий бюджет перед його розглядом на се-

сії відповідної ради схвалюється виконавчим органом відповідної

ради чи місцевої державної адміністрації;

- бюджетний період для місцевого бюджету становить 1 календар-

ний рік, який починається 1 січня кожного року і закінчується 31

грудня того ж року;

- місцевий бюджет виконується за бюджетним розписом;

- до прийняття рішення про місцевий бюджет на поточний бю-

джетний період проводити капітальні видатки органам місцевого

208

самоврядування забороняється.

Свої відповіді необхідно аргументувати посиланнями на теоретичні

положення, відповідні правові акти та практику їх застосування.

№ 2. Районна державна адміністрація затвердила план приватизації

об’єктів права комунальної власності територіальних громад району, згідно

з яким приміщення районної лікарні було продано ЗАТ «Кардіолог», а отри-

мані кошти були направлені до Державного бюджету України. Голова район-

ної ради оскаржив до суду рішення районної адміністрації про продаж ра-

йонної лікарні, оскільки, на його думку, отримані кошти мали бути направ-

лені до районного бюджету.

1. Чи правомірні дії районної державної адміністрації? Якщо так

(ні), то чому?

2. Чи правильно розмірковує голова районної ради? Якщо так (ні),

то чому?

3. Яке рішення має прийняти суд? Чому?

Відповіді обґрунтувати теоретично, юридично та практично.

№ 3. Районна державна адміністрація прийняла рішення про засну-

вання комунального телеканалу і внесла зміни до переліку видатків район-

ного бюджету з метою виділення необхідних для цього коштів. Голова ра-

йонної ради скасував це рішення, оскільки, на його думку, кошти на засну-

вання комунального телеканалу можуть бути передбачені лише в бюджетах

місцевого самоврядування, до яких районний бюджет не належить.

1. Хто, на Вашу думку, правий в даному випадку – голова районної

ради чи районна державна адміністрація? Чому?

2. Відповідь аргументуйте юридично, теоретично та практично.

6.5. Рекомендована література: [4, 36, 39, 41, 60, 114].

Тема 6. Місцеві податки та збори6.1. Питання для самостійного вивчення:1. Співвідношення загальнодержавних та місцевих податків і зборів

та їх значення як джерела доходів місцевих бюджетів.

2. Платники місцевих податків та зборів.

3. Підстави та порядок надання пільг по сплаті місцевих податків і

зборів.

6.2. Питання для самоконтролю:1. Визначте роль місцевих податків і зборів у забезпеченні фінансо-

вої автономії місцевого самоврядування та їх місце в податковій

системі України.

2. Хто є платниками місцевих податків та зборів?

3. Хто вирішує питання щодо надання пільг по сплаті місцевих по-

209

датків та зборів? В якому порядку?

6.3. Тестові завдання:1. 1. Встановлення місцевих податків та зборів відноситься до ком-

петенції:

2. а) місцевих державних адміністрацій;

3. б) органів самоорганізації населення;

4. в) сільських, селищних, міських рад;

5. г) районних та обласних рад;

6. д) виконавчих органів місцевих рад.

2. Надання пільг по місцевих податках та зборах належить до компе-

тенції:

а) виконавчих органів сільських, селищних, міських рад;

б) місцевих фінансових органів;

в) сільського, селищного, міського голови;

г) сільської, селищної, міської ради;

д) органів самоорганізації населення.

3. Місцеві податки та збори належать до доходів місцевих бюджетів,

які:

а) враховуються при визначенні обсягу міжбюджетних трансфертів;

б) не враховуються при визначенні обсягу міжбюджетних трансфер-

тів;

в) або враховуються, або не враховуються при визначенні обсягу між-

бюджетних трансфертів (залежно від конкретного виду податку чи

збору).

4. Встановлення розмірів ставок місцевих податків та зборів належить

до компетенції:

а) загальних зборів громадян за місцем проживання;

б) сільських, селищних, міських рад;

в) виконавчих органів сільських, селищних, міських рад;

г) Кабінету Міністрів України;

д) місцевих державних адміністрацій.

5. Прийняття рішення про встановлення місцевих податків та зборів

на території міста відноситься до компетенції:

а) міських рад;

б) виконавчих комітетів міських рад;

в) місцевих державних адміністрацій;

г) міського голови;

д) зборів громадян за місцем проживання.

6. Які з зазначених місцевих зборів є обов’язковими для запровадження?

210

а) збір за припаркування автотранспорту;

б) збір за участь у бігах на іподромі;

в) ринковий збір;

г) збір з власників собак;

д) збір за проведення місцевого аукціону.

7. Які з наведених нижче податків є місцевими?

а) комунальний податок;

б) податок з реклами;

в) земельний податок;

г) прибутковий податок.

8. Який нормативно-правовий акт регламентує порядок сплати місце-

вих податків та зборів?

а) Закон України «Про систему оподаткування»;

б) Декрет Кабінету Міністрів України «Про місцеві податки і збори»;

в) Закон України «Про місцеві податки та збори»;

г) відповідні рішення місцевих рад.

9. Контроль за сплатою місцевих податків та зборів здійснюється:

а) відповідними місцевими радами;

б) виконавчими органами відповідних місцевих рад;

в) Головним контрольно-ревізійним управлінням України;

г) державними податковими інспекціями.

10. Місцеві податки та збори є:

а) власними податковими надходженнями місцевих бюджетів;

б) закріпленими податковими надходженнями місцевих бюджетів;

в) регулюючими податковими надходженнями місцевих бюджетів.

6.4. Практичні завдання:№ 1. Підтвердити чи спростувати правильність тверджень:

- органи місцевого самоврядування мають право самостійно визна-

чати систему місцевих податків та зборів;

- місцеві податки та збори зараховуються до відповідних місцевих

бюджетів;

- механізм справляння та порядок стягнення місцевих податків та

зборів визначається виключно законами України;

- ринковий збір та збір з власників собак є обов’язковими для вста-

новлення сільськими, селищними та міськими радами;

- сільські, селищні та міські ради можуть надавати пільги по місце-

вих податках та зборах лише з дозволу відповідної районної чи об-

ласної ради;

- на відміну від місцевого податку місцевий збір має відплатний ха-

рактер;

211

- граничні розміри ставок всіх місцевих податків та зборів встанов-

люються Кабінетом Міністрів України.

Свої відповіді аргументуйте теоретично, юридично та практично.

№ 2. З метою підтримки і розвитку агропромислового комплексу об-

ласті Кіровоградська обласна рада прийняла рішення про запровадження

збору за ввезення на територію області сільськогосподарської продукції, ви-

робленої за межами області. Всі надходження від даного збору було заплано-

вано використати на кредитування сільськогосподарських виробників об-

ласті.

1. Дайте оцінку даної ситуації з правової точки зору.

2. Чи правомірне рішення Кіровоградської обласної ради? Якщо так

(ні), то чому?

3. Відповіді необхідно обґрунтувати юридично, практично та влас-

ними міркуваннями.

№ 3. Міська рада ввела місцевий податок за утримування домашніх

тварин у сумі від 10 до 20 грн. на рік залежно від виду тварини. Громадянка

Петрова О. оскаржила це рішення міської ради до суду у зв’язку з тим, що

вона не може із своєї пенсії сплачувати цей місцевий податок за сім кішок.

1. Чи правомірно діяла в даному випадку міська рада? Якщо так (ні),

то чому?

2. Як повинен поступити суд по скарзі Петрової і чому?

3. Відповіді аргументуйте юридично, практично та власними мірку-

ваннями.

6.5. Рекомендована література: [11, 17, 35, 39, 51, 80, 108].

Тема 7. Правові засади організації міжбюджетних відносин

6.1. Питання для самостійного вивчення:1. Дотація вирівнювання бюджету Автономної Республіки Крим,

обласним бюджетам, бюджетам міст Києва та Севастополя, ра-

йонним бюджетам та бюджетам міст республіканського АРК та

обласного значення.

2. Субвенція на компенсацію витрат бюджетів місцевого самовря-

дування на виконання власних повноважень внаслідок надання

пільг, встановлених державою.

3. Субвенції на виконання власних повноважень органів місцевого

самоврядування.

6.2. Питання для самоконтролю:1. В якому порядку надаються дотації вирівнювання бюджету АРК,

обласним бюджетам, бюджетам міст Києва та Севастополя, ра-

йонним бюджетам та бюджетам міст республіканського АРК та

обласного значення?

212

2. В якому порядку надаються субвенції на компенсацію витрат бю-

джетів місцевого самоврядування на виконання власних повнова-

жень внаслідок надання пільг, встановлених державою?

3. Яким чином визначається обсяг міжбюджетних трансфертів? Якими

нормативно-правовим актами регламентовано порядок та особли-

вості розрахунку обсягів кожного виду міжбюджетних трансфертів?

6.3. Тестові завдання: 1. Передача видатків до бюджетів місцевого самоврядування на вико-

нання делегованих державних повноважень здійснюється у вигляді:

а) бюджетного асигнування;

б) міжбюджетних трансфертів;

в) кредитування;

г) запозичення.

2. Міжбюджетний трансферт на вирівнювання доходної спроможнос-

ті місцевого бюджету називається:

а) субвенція;

б) дотація;

в) свій варіант (дописати).

г) власний варіант (дописати).

3. Відповідно до Бюджетного кодексу України коригуючі коефіцієнти

фінансових нормативів бюджетної забезпеченості затверджуються:

а) територіальними відділеннями Державного казначейства України;

б) відповідними місцевими радами;

в) Кабінетом Міністрів України;

г) розпорядженням сільського, селищного, міського голови.

4. Податки та збори, які закріплені Бюджетним кодексом України на

постійній основі за бюджетами місцевого самоврядування та враховуються

при визначенні міжбюджетних трансфертів, називаються:

а) міжбюджетні трансферти;

б) субвенції;

в) кошик доходів бюджетів місцевого самоврядування;

г) фінансовий норматив бюджетного забезпечення.

5. Для визначення розподілу міжбюджетних трансфертів використо-

вується:

а) дотація вирівнювання;

б) індекс податкоспроможності відповідної території;

в) кількість жителів, що мешкають на відповідній території;

г) фінансовий норматив бюджетної забезпеченості.

6. Кошти обласного бюджету, передані у вигляді дотацій та субвенцій:

а) зараховуються до районних бюджетів і розподіляються районними

213

радами між місцевими бюджетами;

б) використовуються для фінансування з районного бюджету спіль-

них проектів територіальних громад;

в) використовуються для погашення внутрішнього боргу;

г) використовуються для покриття тимчасових касових розривів.

7. Порядок та умови надання міжбюджетних трансфертів із Держав-

ного бюджету України місцевим бюджетам затверджуються:

а) Кабінетом Міністрів України;

б) відповідними радами;

в) виконавчими комітетами відповідних рад;

г) Верховною Радою України.

8. Міжбюджетний трансферт, який надається до місцевих бюджетів

для використання на певну мету, називається:

а) субвенція;

б) дотація;

в) субсидія;

г) запозичення.

9. Які з зазначених нижче доходів місцевих бюджетів не враховуються

при визначенні обсягу міжбюджетних трансфертів?

а) надходження від адміністративних штрафів, що накладаються ви-

конавчими органами відповідних рад;

б) місцеві податки та збори;

в) надходження у вигляді відсотків за користування тимчасово вільни-

ми бюджетними коштами;

г) державне мито в частині, що належить місцевим бюджетам.

10. При розподілі міжбюджетних трансфертів використовується:

а) дотація вирівнювання;

б) індекс податкоспроможності відповідної території;

в) кількість жителів, що мешкають на відповідній території;

г) фінансовий норматив бюджетної забезпеченості.

6.4. Практичні завдання:№ 1. Підтвердити або спростувати правильність тверджень:

- при визначенні обсягу міжбюджетних трансфертів місцеві подат-

ки та збори не враховуються;

- дотації – це міжбюджетні трансферти для використання на певну

мету в порядку, визначеному тим органом, який прийняв рішен-

ня про надання дотації;

- надходження від адміністративних штрафів, що накладаються ви-

конавчими органами місцевих рад, не враховуються при визна-

ченні обсягу міжбюджетних трансфертів;

214

- сільські, селищні, міські (міст районного значення) ради можуть

передавати видатки на виконання всіх або частини власних по-

вноважень районній раді чи раді іншої територіальної громади з

передачею коштів до відповідного бюджету у вигляді міжбюджет-

ного трансферту;

- територіальні громади сіл, селищ та міст можуть об’єднувати на

договірних засадах кошти відповідних бюджетів для виконання

власних повноважень;

- для визначення розподілу міжбюджетних трансфертів використо-

вується фінансовий норматив бюджетної забезпеченості;

- коригуючі коефіцієнти фінансових нормативів бюджетної забез-

печеності затверджуються рішеннями відповідних місцевих рад.

Свої відповіді аргументуйте юридично, теоретично та практично.

№ 2. Комунальному АТП № 12 з міського бюджету м. Горлівка було

надано субвенцію на придбання палива до резервного фонду. Начальник

АТП, з огляду на відсутність належних умов зберігання пального, витратив

кошти на ремонт 5 автобусів. Фінансування такого ремонту також було пе-

редбачено кошторисом АТП на даний рік.

1. Чи є дії начальника АТП протиправними? Якщо так (ні), то чому?

2. Спрогнозуйте можливі правові наслідки розвитку даної ситуації.

3. Відповіді аргументуйте юридично, практично та власними мірку-

ваннями.

№ 3. На розгляд обласної ради було внесено проект рішення про бу-

дівництво обласного театру опери та балету, згідно з яким передбачалося,

що фінансування будівництва має здійснюватися за рахунок видатків з бю-

джетів місцевого самоврядування, розмір яких встановлює обласна рада.

Присутні на сесії міські голови висловилися проти цього рішення. На їхню

думку, обласна рада може визначити розмір видатків на будівництво театру

лише з районних бюджетів, оскільки її втручання в процес складання та ви-

конання бюджетів місцевого самоврядування порушує принцип фінансової

самостійності місцевого самоврядування.

1. Чи правомірне рішення обласної ради? Якщо так (ні), то чому?

2. Чи правильно розмірковують міські голови? Якщо так (ні), то

чому?

3. Відповідь необхідно аргументувати юридичними, практичними та

власними міркуваннями.

6.5. Рекомендована література: [4, 7, 18, 39, 70, 102, 103, 118].

Тема 8. Муніципальний кредит та муніципальний борг

6.1. Питання для самостійного вивчення:1. Умови розвитку ринку муніципальних кредитів (запозичень).

215

2. Способи забезпечення погашення майнових зобов’язань місце-

вих бюджетів.

6.2. Питання для самоконтролю:1. Назвіть та розкрийте зміст основних проблем правового регулю-

вання відносин в сфері муніципального кредиту в Україні. Запро-

понуйте шляхи щодо їх розв’язання.

2. Дайте визначення муніципального боргу. Яким нормативно-

правовим актом регламентовано порядок його обслуговування?

3. Якими способами, передбаченими чинним законодавством Укра-

їни, може забезпечуватися погашення майнових зобов’язань міс-

цевих бюджетів?

6.3. Тестові завдання:1. Чи передбачає Бюджетний кодекс України право органів місцевого

самоврядування на здійснення запозичень?

а) так;

б) ні;

в) таке право передбачене лише для міських рад міст з чисельністю

понад 800 тисяч чоловік.

2. Метою надання позичок місцевим бюджетам є:

а) здійснення капітальних вкладень;

б) фінансування делегованих повноважень;

в) покриття тимчасових касових розривів;

г) власний варіант (дописати).

3. Доходи бюджету розвитку формуються за рахунок:

а) кредитування;

б) запозичення;

в) частини податкових надходжень;

г) коштів, залучених від розміщення місцевих позик;

д) інвестиційних субсидій з інших бюджетів.

4. Прийняття рішення щодо випуску місцевих позик належить до

компетенції:

а) сільського, селищного, міського голови;

б) органів самоорганізації населення;

в) місцевих фінансових органів;

г) місцевої ради.

5. Позички місцевим бюджетам надаються для:

а) капітальних вкладень;

б) фінансування делегованих повноважень;

в) для покриття тимчасових касових розривів.

6. Внутрішні та зовнішні запозичення органів місцевого самовряду-

216

вання є:

а) джерелами фінансування профіциту місцевого бюджету;

б) кошиком доходів бюджетів місцевого самоврядування;

в) джерелами фінансування дефіциту місцевого бюджету;

г) бюджетним асигнуванням.

7. Порядок здійснення запозичень до місцевих бюджетів встановлю-

ється:

а) Верховною Радою України;

б) рішенням відповідної ради;

в) Міністерством фінансів України;

г) Кабінетом Міністрів України.

8. Чинне законодавство України передбачає, що надання позичок з

одного місцевого бюджету іншому:

а) дозволяється без будь-яких умов;

б) забороняється;

в) дозволяється за умови погодження з Мінфіном України;

г) дозволяється, якщо бюджет, який надає позичку, є профіцитним.

9. Зовнішні запозичення можуть здійснювати:

а) всі місцеві ради;

б) лише міські ради міст з населенням понад 100 тисяч мешканців;

в) лише міські ради міст з населенням понад 500 тисяч мешканців;

г) лише міські ради міст з населенням понад 800 тисяч мешканців.

10. Граничний обсяг внутрішнього та зовнішнього боргу місцевого са-

моврядування встановлюється:

а) Законом України про Держбюджет України на відповідний рік;

б) постановою Кабінету Міністрів України;

в) рішенням про місцевий бюджет;

г) розпорядженням сільського, селищного, міського голови.

6.4. Практичні завдання:№ 1. Підтвердити чи спростувати правильність тверджень:

- надання позичок з одного бюджету іншому забороняється;

- держава несе відповідальність по зобов’язаннях за запозиченнями

до місцевих бюджетів;

- для покриття тимчасових касових розривів, що виникають під

час виконання загального фонду місцевого бюджету, відповідні

ради можуть отримувати короткотермінові позички у фінансово-

кредитних установах;

- дефіцит бюджетів місцевого самоврядування покривається за ра-

хунок запозичень;

- запозичення до відповідного місцевого бюджету можуть бути

217

здійснені лише до бюджету розвитку;

- внутрішні запозичення можуть здійснювати лише міські ради міст

з чисельністю населення понад 800 тисяч мешканців;

- величина основної суми муніципального боргу не може переви-

щувати 10% загального фонду місцевого бюджету.

Свої відповіді аргументуйте теоретично, юридично та практично.

№ 2. Між сільськими радами с. Іванівка та с. Петрівка було укладено

угоду про те, що у випадку виникнення касових розривів у виконанні сіль-

ських бюджетів, буде надано безвідсоткову позичку для їх покриття. На ста-

дії виконання бюджету с. Петрівка виникла потреба у покритті касового роз-

риву, про що було повідомлено виконавчому комітету Іванівської сільради.

Незважаючи на укладену угоду в наданні позички було відмовлено, оскільки

на час звернення на рахунку Петрівської сільради були відсутні достатні ко-

шти. Петрівський сільський голова звернувся з позовом до районного суду

про примусове виконання умов договору.

1. Яке рішення, на Вашу думку, має прийняти суд? Чому?

2. Відповідь аргументуйте юридично та власними міркуваннями.

№ 3. В листопаді 2008 р. міський голова за рішенням міської ради

звернувся до комерційного банку з заявою про надання кредиту на 3 місяці

для покриття тимчасового касового розриву. Банк погодився надати кредит,

але не на 3 місяці, а лише до кінця грудня 2008 р.

1. Дайте правову оцінку ситуації.

2. Відповідь аргументуйте юридично та власними міркуваннями.

6.5. Рекомендована література: [4, 13, 19, 20, 27, 39, 52, 59, 104].

Тема 9. Фінансовий контроль та юридична відповідальність в сфері міс-цевих фінансів

6.1. Питання для самостійного вивчення:1. Види, форми та методи фінансового контролю.

2. Проблема запровадження ревізійних комісій в місцевих радах.

3. Фінансова (бюджетна, податкова), цивільна, дисциплінарна, ад-

міністративна та кримінальна відповідальність за правопорушен-

ня у сфері місцевих фінансів.

6.2. Питання для самоконтролю:1. Назвіть та розкрийте сутність форм та методів фінансового контролю.

2. Обґрунтуйте доцільність (або недоцільність) запровадження реві-

зійних комісій в місцевих радах.

3. Наведіть 5 прикладів бюджетних правопорушень та назвіть види

юридичної відповідальності за них.

6.3. Тестові завдання:

218

1. Фінансовий контроль та аудит в бюджетному процесі здійснюється:

а) на всіх стадіях бюджетного процесу;

б) на стадії складання проекту місцевого бюджету;

в) на стадії виконання місцевого бюджету;

г) на стадії підготовки звіту про виконання місцевого бюджету;

д) власний варіант (дописати).

2. Правом на безспірне списання коштів місцевих бюджетів наділені:

а) органи прокуратури;

б) місцеві державні адміністрації;

в) Державне казначейство України;

г) власний варіант (дописати).

3. Оцінка ефективності використання бюджетних коштів здійснюється:

а) на всіх стадіях бюджетного процесу;

б) на стадії складання проекту місцевого бюджету;

в) на стадії виконання місцевого бюджету;

г) на стадії підготовки звіту про виконання місцевого бюджету.

4. Прийняття міського бюджету з дефіцитом:

а) не дозволяється в жодному разі;

б) дозволяється в разі наявності обґрунтованих джерел фінансування

дефіциту;

в) дозволяється за рішенням міської ради;

г) дозволяється виключно законом про Державний бюджет України.

5. Згідно з Бюджетним кодексом України створення позабюджетних

фондів органами місцевого самоврядування:

а) допускається виключно законом про Державний бюджет України;

б) не допускається;

в) допускається на підставі рішення відповідної ради.

6. Контроль за сплатою місцевих податків і зборів здійснюється:

а) відповідними місцевими радами;

б) виконавчими органами відповідних місцевих рад;

в) Головним контрольно-ревізійним управлінням України;

г) державними податковими інспекціями.

7. Здійснення контролю за цільовим та ефективним використанням

коштів місцевих бюджетів покладається на:

а) відповідні місцеві ради;

б) державні податкові інспекції;

в) Державне казначейство України;

г) органи Державної контрольно-ревізійної служби України.

8. Як співвідносяться поняття «порушення бюджетного законодав-

ства» та «бюджетне правопорушення»?

219

а) це синоніми;

б) це різні поняття: поняття «порушення бюджетного законодавства»

є ширшим за поняття «бюджетне правопорушення»;

в) це різні поняття: поняття «бюджетне правопорушення» є ширшим

за поняття «порушення бюджетного законодавства».

9. Зупинення операцій з бюджетними коштами можливе на термін:

а) до двох місяців;

б) до 30 днів;

в) до одного року;

г) до 10 днів.

10. Рішення про накладення заходу стягнення за бюджетне правопо-

рушення набирає чинності:

а) з дня його підписання;

б) через 3 дні після його підписання;

в) через 5 днів після його підписання;

г) через 10 днів після його підписання.

6.4. Практичні завдання:№ 1. Підтвердити чи спростувати правильність тверджень:

- Верховна Рада України здійснює фінансовий контроль за орга-

нами місцевого самоврядування через Рахункову палату і лише в

частині використання ними коштів державного бюджету України;

- єдині правила ведення єдиного бухгалтерського обліку та скла-

дання звітності про виконання бюджетів встановлює Державна

контрольно-ревізійна служба України;

- здійснення контролю за додержанням виконавчими комітетами

місцевих рад порядку прийняття і обліку податків, інших плате-

жів від платників податків покладається на місцеві державні ад-

міністрації;

- нецільове використання бюджетних коштів є підставою для при-

зупинення бюджетних асигнувань;

- зупинення операцій з бюджетними коштами можливе на термін

до 30 днів;

- чинне законодавство України не передбачає матеріальної відпо-

відальності посадових осіб органів місцевого самоврядування за

вчинення ними бюджетних правопорушень;

- контроль за виконанням рішення місцевої ради про бюджет пови-

нна здійснювати відповідна рада.

Свої відповіді аргументуйте теоретично, юридично та практично.

№ 2. Керуючись принципом фінансової автономії місцевого самовря-

дування, сільська рада прийняла рішення про скорочення витрат на утри-

мання сільських доріг, а зекономлені таким чином бюджетні кошти було ви-

220

рішено витратити на соціальну допомогу малозабезпеченим родинам. Ра-

йонна державна адміністрація в порядку фінансового контролю зауважила,

що дане скорочення витрат не має під собою достатніх правових підстав.

1. Чи можна вирішити протиріччя між позиціями сільради та район-

ної державної адміністрації? Якщо так (ні), то чому?

2. Якими є межі фінансової автономії сільської ради?

3. Відповіді аргументувати юридично, практично та теоретично.

№ 3. З метою фінансування благоустрою прилеглих до селищного

ринку територій рішенням Брилівської селищної ради було створено поза-

бюджетний фонд, який мав формуватись за рахунок надходжень від ринко-

вого збору. Зібрані кошти мали розміщуватись на рахунку селищної ради у

відділенні державного казначейства. Однак відділення казначейства відмо-

вило у розміщенні цих коштів.

1. Чи є відмова відділення Держказначейства обґрунтованою? Якщо

так (ні), то чому?

2. Відповідь аргументуйте посиланнями на чинне законодавство

України та власними міркуваннями.

6.5. Рекомендована література: [4, 21, 39, 68, 69, 71, 113].

221

7. ІНДИВІДУАЛЬНІ ЗАВДАННЯТеми рефератів і доповідей1. Теорії виникнення місцевих фінансів.

2. Міжнародні правові стандарти в сфері місцевих фінансів.

3. Принцип фінансової автономії місцевого самоврядування.

4. Гарантії матеріально-фінансової автономії місцевого самовряду-

вання: правове забезпечення та практика реалізації.

5. Суб’єкти муніципального фінансового права.

6. Джерела муніципального фінансового права.

7. Конституційні засади муніципального фінансового права.

8. Європейська хартія місцевого самоврядування як джерело муні-

ципального фінансового права.

9. Фінансова правосуб’єктність територіальної громади.

10. Проблеми правового забезпечення бюджетної реформи в Україні.

11. Участь держави у формуванні доходів місцевих бюджетів.

12. Історичні аспекти становлення інституту місцевих бюджетів в

Україні.

13. Доходи місцевих бюджетів: поняття та класифікація.

14. Правовий режим місцевих фондів коштів в Україні.

15. Місцеві бюджети та бюджети місцевого самоврядування: співвід-

ношення понять.

16. Шляхи формування доходної частини місцевих бюджетів.

17. Історичні аспекти виникнення місцевих податків та зборів в

Україні.

18. Роль місцевих податків і зборів у забезпеченні фінансової автоно-

мії місцевого самоврядування.

19. Місцеві податки і збори: теорія і практика.

20. Порівняльний аналіз проектів законів України про місцеві подат-

ки та збори.

21. Проблеми правового регулювання фінансової діяльності органів

місцевого самоврядування в Україні.

22. Правові засади організації муніципального бюджетного процесу

в Україні.

23. Ефективність формування доходів місцевих бюджетів в Україні.

24. Правові засади організації міжбюджетних відносин в Україні.

25. Міжбюджетні трансферти: види, правове регулювання та поря-

док надання.

26. Історичні аспекти розвитку та сучасний стан правового забезпе-

чення інституту комунального кредиту в Україні.

27. Порядок та форми здійснення внутрішніх та зовнішніх запози-

чень до місцевих бюджетів.

28. Проблеми ефективності правового регулювання відносин у сфері

муніципального кредиту.

222

29. Умови та перспективи розвитку ринку муніципальних кредитів в

Україні.

30. Відповідальність за бюджетні правопорушення, порядок притяг-

нення до відповідальності та види стягнень.

31. Порівняльний аналіз місцевих бюджетів в європейських країнах

під час кризи.

32. Інструментарій Ради Європи з питань контролю показників міс-

цевих фінансів.

33. Утрехтська Декларація та Європейський план дій щодо забезпе-

чення доброго врядування на місцевому рівні.

34. Рекомендація (2004)1 про фінансове та бюджетне управління на

місцевому та регіональному рівнях та Рекомендація (2005)1 Комі-

тету Міністрів Ради Європи про фінансові ресурси місцевих та ре-

гіональних влад

8. МЕТОДИКА АКТИВІЗАЦІЇ ПРОЦЕСУ НАВЧАННЯДля активізації навчально-пізнавальної діяльності студентів при ви-

вченні дисципліни можуть використовуватись: проблемні лекції, міні-

лекції, робота в малих групах, семінари-дискусії, мозкові атаки, кейси, пре-

зентації, рольові ігри, дидактичні ігри тощо).

Кожен з видів методик застосовується викладачем на власний розсуд.

При цьому слід враховувати рівень групи, кількість студентів, бажання при-

ймати участь в тому чи іншому виді методик активізації процесу навчання, а

також особливості тієї чи іншої дисципліни.

Проблемні лекції покликані сприяти розвитку логічного мислення

і характеризуються тим, що коло питань теми обмежується двома-трьома

ключовими моментами, увага студентів концентрується на матеріалі, що не

знайшов відображення в підручниках, використовується досвід закордон-

них навчальних закладів з роздачею під час лекції друкованого матеріалу та

виділенням головних висновків з питань, що розглядаються. При читанні

лекцій студентам даються питання для самостійного розмірковування, про-

те лектор сам відповідає на них, не чекаючи відповідей студентів.

Міні-лекції повинні бути побудовані так, щоб передбачити можли-

вість викладення навчального матеріалу за короткий проміжок часу й харак-

теризується значною ємністю, складністю логічних побудов, образів, дока-

зів та узагальнень. Міні-лекції, як правило, проводяться як частина заняття-

дослідження з кінцевою постановкою конкретного науково-дослідного за-

вдання невеликого за обсягом і складністю.

Робота в малих групах проводиться з метою активізації роботи сту-

дентів при проведенні семінарських і практичних завдань. Це так звані гру-

пи психологічного комфорту, де кожен учасник відіграє свою особливу роль

і певними своїми якостями доповнює інших. Використання цієї технології

дає змогу структурувати практично семінарські заняття за формою і змістом,

223

створює можливості для участі кожного студента в роботі за темою занят-

тя, забезпечує формування особистих якостей та досвіду соціального спіл-

кування. Така форма навчання використовується також з метою більш ґрун-

товного засвоєння матеріалу, що викладається, загострення уваги студентів

на особливо важливих аспектах, що містять в собі винесені на розгляд про-

блемні питання.

Семінари-дискусії (колоквіуми) проводяться для того, щоб сприяти

обміну думками і поглядами учасників з приводу даної теми, а також розви-

нути мислення, допомагати формуванню поглядів і переконань, виробити

вміння формулювати думки й висловлювати їх, вміння прислухатися до точ-

ки зору опонентів і «чути їх», навчитись оцінювати пропозиції інших людей,

критично підходити до власних поглядів.

Мозкові атаки, як метод розв’язання невідкладних завдань за дуже об-

межений час, використовуються для того, щоб студенти за порівняно неве-

ликий проміжок часу, відштовхуючись від поставленої задачі або поставле-

ного завдання, могли висловити якнайбільшу кількість ідей і пропозицій по

вирішенню озвученої і поставленої проблеми. Обговорити ці ідеї і пропози-

ції, здійснити їх селекцію. Суть мозкової атаки полягає також в тому, щоб

студент, який висловив найбільшу кількість ідей або пропозицій, не тільки

дав їх коротку анотацію, а й за невеликий проміжок часу, зміг здійснити се-

лекцію ідей і пропозицій, висловлених іншими учасниками даної форми на-

вчання.

Кейс-метод (тобто метод аналізу конкретних ситуацій) може і пови-

нен використовуватись викладачем під час проведення будь-якого виду за-

нять як одна із форм його практичного направлення, що дає змогу наблизи-

ти процес навчання до реальної практичної діяльності спеціалістів і перед-

бачає розгляд як існуючих в реальності, так і запропонованих викладачем

ситуацій, а також управлінських та інших ситуацій, складних конфліктних

випадків, проблемних ситуацій тощо.

Презентації проводяться у формі виступів студентів по результатам

виконання письмових завдань, з науково-навчальними тезами, рефератами,

доповідями тощо перед аудиторією, а також використовуються для пред-

ставлення певних досягнень, результатів роботи в групах, звіту про вико-

нання індивідуальних завдань, демонстрації нових наукових поглядів, ори-

гінальних висновків та пропозицій.

Рольові ігри (інсценізації) використовуються у навчальному процесі

як одна з форм активізації навчальної роботи студентів, за якої вони задіяні

в процесі інсценізації певної виробничої ситуації у ролі безпосередніх учас-

ників подій, що дає змогу відчути і виробити можливі варіанти поведінки

у майбутній професійній діяльності, попередивши, таким чином, небажа-

ні наслідки і перспективи ефективного використання отриманих під час на-

вчання знань та умінь.

Запровадження у навчальний процес дидактичних ігор надає можли-

224

вість активізувати відшліфування професійних знань та умінь завдяки ме-

тоду імітації виконання функцій посадових осіб, наділених певними по-

вноваженнями (тобто наслідування або відображення таких повноважень)

для прийняття управлінських рішень в різноманітних ситуаціях шляхом гри

(програвання, розігрування) за правилами, що вже вироблені або виробля-

ються самими учасниками. Ця форма занять (самостійного і індивідуаль-

ного прийняття рішення) передбачає перевірку отриманих знань та умінь

і можливість їх ефективного чи імпровізованого використання в штучно

створеній екстремальній ситуації). Вона реалізується через самостійне вирі-

шення студентами поставленої проблеми за умови недостатності необхідних

знань, коли вони змушені самостійно опановувати новий зміст або шукати

нові зв’язки в уже засвоєному матеріалі.

9. СИСТЕМА ПОТОЧНОГО І ПІДСУМКОВОГО КОНТРОЛЮВідповідно до вимог регламенту навчального процесу та з метою

успішного засвоєння знань студентами, зокрема, з дисципліни «Муніци-

пальне фінансове право», їх об’єктивного оцінювання здійснюється по-

точний контроль знань і організація заліку. У зв’язку з цим при викладанні

дисципліни «Муніципальне фінансове право» використовуються такі види

контролю:

- попередній (ознайомлення із загальним рівнем підготовки сту-

дентів);

- поточний;

- модульний;

- підсумковий (залік).

Контроль знань студентів з дисципліни «Муніципальне фінансове

право» здійснюватиметься на практичних та індивідуальних заняттях, які

проводитимуться з метою відпрацювання поточної заборгованості або отри-

мання поглиблених знань з окремих питань.

2. Форми і методи поточного контролю:

Форми поточного контролю

Методи поточного контролю

Контроль на практичних заняттях

- вибіркове усне опитування;- фронтальне усне опитування;- стандартизоване опитування за тестовими завданнями;- письмова робота;- виконання практичних завдань.

Контроль на лекції- вибіркове експрес-опитування;- самостійні роботи.

225

3. Оцінювання знань студентів проводиться за національною шкалою

та шкалою ECTS таким чином:

Рейтингові бали за шкалою

Академії

Оцінка за національною

шкалою

Оцінка за шкалою

ECTSПояснення оцінки

90-100 Відмінно AВідмінне виконання лише з незначною кількістю помилок

82-89Добре

BВище середнього рівня з кількома помилками

75-81 CВ загальному вірне виконання з певною кількістю суттєвих помилок

67-74Задовільно

(зараховано)

DНепогано, але зі значною кількістю недоліків

60-66 EВиконання задовольняє мінімальним критеріям

35-59 Незадовільно(не зараховано)

FX З можливістю повторного складання1-34 F З обов’язковим повторним курсом

4. Підсумковий модульний контроль здійснюється в балах

Умовний розподіл балів по визначенню підсумкового модульного контролю (залік)

Модуль Контроль знань К-сть балів Разом

Мод

уль

1

Поточний контроль(робота на практичних заняттях)

5-10

30-50СРС 5-10ІРС 10

Модульна контрольна робота 10-20

Мод

уль

2

Поточний контроль (робота на практичних заняттях)

5-10

30-50СРС 10ІРС 5-10

Модульна контрольна робота 10-20Всього за семестр

від 60 до 100

226

МЕТОДИЧНІ РЕКОМЕНДАЦІЇдо написання контрольних робіт з курсу «Муніципальне фінансове право»

для студентів заочної форми навчання

Контрольна робота – це комплексне завдання, яке полягає у переві-

рці набутих теоретико-правових і практичних знань з вивченого курсу, яке

спрямоване на формування та розвиток практичних навичок застосування

нормативно-правових актів; використання нормативної, навчальної, спеці-

алізованої літератури, а також електронних джерел.

Контрольна робота з муніципального фінансового права передбачає

самостійне виконання із застосуванням творчого підходу при викладенні

питання з обраної тематики. При цьому студент повинен проаналізувати та

розкрити обране питання в наступній послідовності:

1. Теоретичне визначення.

2. Правове забезпечення.

3. Проблеми правового забезпечення та практичні проблеми.

4. Шляхи вирішення названих вище проблем.

5. Загальний висновок

Метою письмової контрольної роботи є демонстрація рівня засвоєн-

ня отриманих знань з муніципального фінансового права; уміння користу-

ватись джерельною базою курсу (в тому числі, нормативними, навчальни-

ми, науковими, статистичними, довідковими матеріалами, даними мережі

Інтернет тощо).

Кожен студент повинен мати індивідуальне завдання, тобто обрана

тематика не повинна співпадати з іншими. Обсяг контрольної роботи з за-

значеного курсу становить 10-15 сторінок, обов’язково список посилань на

джерела, з яких були взяті дані.

Рекомендації щодо оформлення контрольних робіт:

Обсяг роботи не менше 10-15 сторінок тексту (14 кегель, інтервал 1,5,

Times New Roman, поля 2 см), титульний аркуш, вступ (1-2 сторінки), спи-

сок посилань на джерела, з яких були взяті дані, додатки.

Титульний аркуш повинен містити наступні дані: назва вищого на-

вчального закладу, назва кафедри, тема контрольної роботи, відомості про

студента та викладача.

227

ТЕМАТИКА КОНТРОЛЬНИХ РОБІТ (для студентів заочної форми навчання)

1. Теорії виникнення місцевих фінансів.

2. Міжнародні правові стандарти в сфері місцевих фінансів.

3. Принцип фінансової автономії місцевого самоврядування.

4. Гарантії матеріально-фінансової автономії місцевого самовряду-

вання: правове забезпечення та практика реалізації.

5. Суб’єкти муніципального фінансового права.

6. Джерела муніципального фінансового права.

7. Конституційні засади муніципального фінансового права.

8. Європейська хартія місцевого самоврядування, інші правові ін-

струменти Ради Європи як джерело муніципального фінансово-

го права.

9. Фінансова правосуб’єктність територіальної громади.

10. Проблеми правового забезпечення бюджетної реформи в Україні.

11. Участь держави у формуванні доходів місцевих бюджетів.

12. Історичні аспекти становлення інституту місцевих бюджетів в

Україні.

13. Доходи місцевих бюджетів: поняття та класифікація.

14. Правовий режим місцевих фондів коштів в Україні.

15. Місцеві бюджети та бюджети місцевого самоврядування: співвід-

ношення понять.

16. Шляхи формування доходної частини місцевих бюджетів.

17. Історичні аспекти виникнення місцевих податків та зборів в Україні.

18. Роль місцевих податків і зборів у забезпеченні фінансової автоно-

мії місцевого самоврядування.

19. Місцеві податки і збори: теорія і практика.

20. Порівняльний аналіз проектів законів України про місцеві подат-

ки та збори.

21. Проблеми правового регулювання фінансової діяльності органів

місцевого самоврядування в Україні.

22. Правові засади організації муніципального бюджетного процесу

в Україні.

23. Ефективність формування доходів місцевих бюджетів в Україні.

24. Правові засади організації міжбюджетних відносин в Україні.

25. Міжбюджетні трансферти: види, правове регулювання та порядок

надання.

26. Історичні аспекти розвитку та сучасний стан правового забезпе-

чення інституту комунального кредиту в Україні.

27. Порядок та форми здійснення внутрішніх та зовнішніх запози-

чень до місцевих бюджетів.

28. Проблеми ефективності правового регулювання відносин у сфері

муніципального кредиту.

228

29. Умови та перспективи розвитку ринку муніципальних кредитів в

Україні.

30. Відповідальність за бюджетні правопорушення, порядок притяг-

нення до відповідальності та види стягнень.

31. Порівняльний аналіз місцевих бюджетів в європейських країнах

під час економічної кризи.

32. Побічні наслідки економічного спаду для соціальної політики.

33. Шляхи підвищення ефективності в управлінні місцевими бюдже-

тами.

34. Значення Європейської хартії місцевого самоврядування для за-

безпечення фінансової автономії органів місцевого самовряду-

вання.

35. Інструментарій Ради Європи з питань контролю показників міс-

цевих фінансів.

36. Утрехтська Декларація та Європейський план дій щодо забезпе-

чення доброго врядування на місцевому рівні.

229

11. РЕКОМЕНДОВАНА ЛІТЕРАТУРА (основна і додаткова)

Основна:

1. Конституція України від 28 червня 1996 р.

2. Рішення Конституційного Суду України у справі про місцеве само-

врядування № 1-рп від 9 лютого 2000 р. // Конституційний Суд Укра-

їни: Рішення. Висновки. 1997-2001. – Книга 2 / Відп. ред. Р.Б. Євгра-

фов. – К.: Юрінком Інтер, 2001. – С. 3-12.

3. Європейська хартія місцевого самоврядування // Збірка договорів

Ради Європи. Українська версія. – К., 2000. – С. 194-205.

4. Рекомендація (2004)1 Комітету Міністрів Ради Європи про фінансове

та бюджетне управління на місцевому та регіональному рівнях.

5. Рекомендація (2005)1 Комітету Міністрів Ради Європи про фінансові

ресурси місцевих та регіональних влад.

6. Бюджетний кодекс України від 8 липня 2010 р. № 2456 – VI // Відо-

мості Верховної Ради України. – 2010. -№ 50-51. – Ст. 572. (із зміна-

ми та доповненнями).

7. Кодекс адміністративного судочинства України // Відомості Верхо-

вної Ради України. – 2005. - № 35-36. – Ст. 446.

8. Господарський кодекс України від 16 січня 2003 р. // Відомості Верхо-

вної Ради України. – 2003. - № 18. – Ст. 144.

9. Про місцеве самоврядування в Україні: Закон України від 21 травня

1997 р. // Відомості Верховної Ради України. – 1997. - № 24. – Ст. 170.

10. Про місцеві державні адміністрації: Закон України // Відомості Вер-

ховної Ради України. – 1999. - № 20-21. – Ст. 190.

11. Про Рахункову палату: Закон України від 11 липня 1996 р. № 315/96-ВР.

12. Про міжбюджетні відносини між районним бюджетом та бюджетами

територіальних громад сіл, селищ, міст та їх об єднань: Закон Украї-

ни від 1 липня 2004 р. № 1953-ІV// Урядовий кур’єр. – 2004. - № 141.

13. Про систему оподаткування: Закон України в редакції від 18 лютого

1997 р. // Відомості Верховної Ради України. – 1997. - № 16. – Ст. 119.

14. Про Державне казначейство України: Указ Президента України від 27

квітня 1995 р. № 335/95.

15. Про впорядкування внутрішніх та зовнішніх запозичень, що проводять-

ся органами місцевого самоврядування: Указ Президента України від 18

червня 1998 р. № 655/98 // Офіційний вісник України. – 1998. - № 25.

16. Про затвердження Положення про Міністерство фінансів України:

Указ Президента України від 26 серпня 1999 р. № 1081/99.

17. Про затвердження Положення про Головне контрольно-ревізійне управлін-

ня України: Указ Президента України від 28 листопада 2000 р. № 1265/2000.

18. Про зміцнення фінансової дисципліни та запобігання правопорушен-

ням у бюджетній сфері: Указ Президента України від 25 грудня 2001 р.

№ 1251/2001 // Урядовий кур’єр. – 11 січня 2001 р. - № 6.

230

19. Про місцеві податки та збори: Декрет Кабінету Міністрів України від

20 травня 1993 р. № 56-93 // Голос України. – 1993. – 11 червня.

20. Деякі питання врегулювання міжбюджетних відносин: Постанова Ка-

бінету Міністрів України від 31 грудня 2004 р. № 1782 // Офіційний ві-

сник України. – 2005. - № 1. – Ст. 19.

21. Про затвердження Порядку надання та погашення безвідсоткових се-

редньострокових позичок місцевим органам виконавчої влади та орга-

нам місцевого самоврядування: Постанова Кабінету Міністрів Украї-

ни від 28 січня 2005 р. № 104 // Офіційний вісник України. – 2005. - №

5. – Ст. 280.

22. Про затвердження Порядку здійснення запозичень до місцевих бю-

джетів: Постанова Кабінету Міністрів України від 24 лютого 2003 р. №

207 // Офіційний вісник України. – 2003. - № 9. – Ст. 377.

23. Про затвердження Порядку повернення бюджетних коштів, отрима-

них як субвенція, до відповідного бюджету в разі їх нецільового вико-

ристання: Постанова Кабінету Міністрів України від 11 квітня 2002 р.

№ 495 // Урядовий кур’єр. – 2002. - № 72. – С. 11.

24. Про затвердження Порядку перерахування дотації вирівнювання та

субвенцій з державного бюджету місцевим бюджетам, коштів, що пе-

редаються до державного бюджету з місцевих бюджетів, а також між-

бюджетних трансфертів між місцевими бюджетами: Постанова Кабі-

нету Міністрів України від 11 квітня 2002 р. № 490 // Офіційний ві-

сник України. – 2002. - № 15. – Ст. 807.

25. Про затвердження Порядку перерахування з державного бюджету міс-

цевим бюджетам субвенції для будівництва та придбання житла окре-

мими категоріями громадян, її цільового використання, визначення

ціни житла та його розподілу: Постанова Кабінету Міністрів Украї-

ни від 13 червня 2002 р. № 820 // Урядовий кур’єр. – 20 червня 2002 р.

26. Про затвердження Порядку розподілу субвенції з державного бюдже-

ту місцевим бюджетам на утримання стаціонарних відділень терито-

ріальних центрів обслуговування громадян похилого віку та інвалідів,

центрів ранньої соціальної реабілітації дітей-інвалідів, що фінансу-

ються з відповідних місцевих бюджетів, між місцевими бюджетами:

Постанова КМУ від 13 червня 2002 р. № 804 // Урядовий кур’єр. – 3

липня 2002 р.

27. Про затвердження Формули розподілу обсягу між бюджетних транс-

фертів (дотацій вирівнювання та коштів, що передаються до держав-

ного бюджету) між державним бюджетом та місцевими бюджетами:

Постанова Кабінету Міністрів України від 5 вересня 2001 р. № 1195 //

Офіційний вісник України. – 2001. - № 38. – Ст. 1729.

28. Порядок отримання короткотермінових позичок на покриття тимча-

сових касових розривів, що виникають під час виконання загального

фонду місцевого бюджету, затв. Наказом Міністерства фінансів Укра-

231

їни від 9 серпня 2002 р. № 627 // Офіційний вісник України. – 2002.

- № 35. – Ст. 1673

29. Про затвердження Положення про порядок випуску облігацій вну-

трішніх місцевих позик, затв. рішенням Державної комісії з цінних

паперів та фондового ринку № 414 від 7 жовтня 2003 р., зареєстрова-

не Міністерством юстиції України від 28 жовтня 2003 р. № 982/8303.

30. Законопроект про внесення змін до Конституції України в частині

місцевого самоврядування № 3207-1

31. Азаров М.Я., Копилов В.А., Воронова Л.К., Єфименко Т.І., Мярков-

ський А.І. Науково-практичний коментар до Бюджетного кодексу

України. – К., 2006. – 632 с.

32. Актуальні проблеми становлення та розвитку місцевого самовряду-

вання в Україні: Монографія / В.О. Антоненко, М.О. Баймуратов,

О.В. Батанов. Ін-т держави і права ім. В.М. Корецького НАН Украї-

ни. – К.: Атіка, 2007.

33. Баймуратов М.О., Григор’єв В.А. Муніципальна влада: актуальні про-

блеми становлення і розвитку в Україні: Монографія. – Одеса: Юри-

дична літ-ра, 2003. – 248 с.

34. Батанов О.В. Територіальна громада – основа місцевого самовряду-

вання в Україні: Монографія. – К.: Інститут держави і права ім. В.М.

Корецького НАН України, 2001. – 260 с.

35. Батанов О.В. Конституційно-правовий статус територіальних громад

в Україні: Монографія / За заг. ред. В.Ф. Погорілка. – К.: Концерн

«Видавничий Дім «Ін Юре», 2003. – 512 с.

36. Батанов О.В. Муніципальне право України / За заг. ред. М.О. Байму-

ратова. – К., 2008.

37. Біленчук П.Д., Задояний М.Т., Форостовець М.А. Місцеві податки і

збори: правове регулювання: Навчальний посібник / За ред. П.Д. Бі-

ленчука. – К.: Атіка, 1999. – 120 с.

38. Бюджетний кодекс України: Науково-практичний коментар / За заг.

ред. П.В. Мельника. – К.: Юрінком Інтер, 2003. – 416 с.

39. Василик О.Д., Павлюк К.В. Державні фінанси України: Підручник. –

К.: Центр навчальної літератури, 2003. – 608 с.

40. Воронова Л.К., Кучерявенко Н. П. Финансовое право: Учебное посо-

бие для студентов юридических вузов и факультетов. – Х., 2003. – 360 с.

41. Губерська Н.Л., Близнюк О.С., Музика О.А., Усенко Р.А. Правове ре-

гулювання муніципальних фінансів в Україні: Курс лекцій. – К.: Ака-

демія муніципального управління, 2006. – 246 с.

42. Данілов О.Д., Лапшин Ю.В., Онищенко В.А. Оподаткування місцеви-

ми, ресурсними, рентними податками та зборами. Неподаткові плате-

жі: Навчальний посібник. – Ірпінь: Академія ДПС України, 2002. –

269 с.

43. Заверуха О.Б. Бюджетні повноваження органів місцевого самовряду-

232

вання в Україні: Автореф. дис. к.ю.н. – Київ. нац. ун-т ім. Т. Шевчен-

ка. – К., 2001.

44. Закон про місцеве самоврядування в Україні: Науково-практичний

коментар. – К., 1999. – 397 с.

45. Іванова Т.В. Організація місцевого самоврядування в Україні: На-

вчальний посібник. – К.: ВД «Професіонал», 2005. – 112 с.

46. Кириленко О.П. Місцеві бюджети України (історія, теорія, практи-

ка). – К.: НІОС, 2000. – 384 с.

47. Корнієнко М.І. Муніципальне право України. Концептуальні та

організаційно-правові питання. Навч. посібник. – К.: Алеута, 2005. –

144 с.

48. Кравченко В.І. Фінанси місцевих органів влади. Основи теорії і прак-

тики. – К.: НДФІ, 1997. – 276 с.

49. Кравченко В.І. Місцеві фінанси України: Навчальний посібник. – К., 1999.

50. Кравченко В.І. Фінанси місцевих органів влади: Монографія. – К.:

Національний інститут стратегічних досліджень, 1996. – 106 с.

51. Кравченко В. Фінанси місцевого самоврядування: проблеми станов-

лення (1998-2001). – К., 2001. – 460 с.

52. Кравченко В.В., Пітцик М.В. Муніципальне право України: Навчаль-

ний посібник. – К.: Атіка, 2003. – 672 с.

53. Кучерявенко Н.П. Налоговое право Украины: Учебник. – Х., 2001. – 584 с.

54. Місцеві позики в країнах з перехідною економікою: досвід, правове

регулювання, уроки для України / За ред. І. Бурковського. – К.: Інсти-

тут Схід-Захід. – С. 5-8.

55. Музика О.А. Доходи місцевих бюджетів за українським законодав-

ством: Монографія. – К.: Атіка, 2004. – 344 с.

56. Музика О.А. Фінансове право: Навч. посіб. – Київ, 2004.

57. Музика О.А. Неподаткові доходи місцевих бюджетів України (фінансово-

правове дослідження): Монографія. – К.: Атіка, 2006. – 256 с.

58. Муніципальне право зарубіжних країн: Навчальний посібник: у 2 ч. /

а заг. ред. проф. П.Ф. Мартиненка. – К.: Знання України, 2005-2006.

– Ч. 2 / М.О. Баймуратов, О.В. Батанов, В.М. Кампо, О.А. Музика. –

2006. – 120 с.

59. Муніципальне право України: Підручник / За ред. В.Ф. Погорілка,

О.Ф. Фрицького. – К.: Юрінком Інтер, 2006. – 592 с.

60. Муніципальне статутне право: Навч. посібник / Авт. кол.: Дуда А.В.,

Кампо В.М., Росіхіна В.Ю., Рубановський К.С. / За заг. ред. Кампо

В.М. – К., 2005. – 100 с.

61. Муніципальні позики: світова практика та український досвід / За

ред. І. Бурковського. – К.: К.І.С., 2000. – 72 с.

62. Научно-практический комментарий Бюджетного кодекса Украины /

Г.В. Бех, Л.К. Воронова, Н.П. Кучерявенко и др.; Под ред. Н.П. Куче-

рявенко. – Х., 2005. – 416 с.

233

63. Нечай А.А. Проблеми правового регулювання публічних фінансів та

публічних видатків: Монографія. – Чернівці: Рута, 2004. – 264 с.

64. Опарін В.М. Фінанси (Загальна теорія). – К: КНЕУ, 2002.

65. Орлюк О.П. Фінансове право: Навчальний посібник. – К.: Юрінком

Інтер, 2003. – 528 с.

66. Пасічник Ю.В. Бюджетна система України та зарубіжних країн: На-

вчальний посібник. – К.: Знання-Прес, 2002. – 495 с.

67. Принципи Європейської хартії місцевого самоврядування: Навч. по-

сібник / М. Пітцик, В. Кравченко, Е.С. Моньйо, Б. Фонтен, В. Черні-

ков та ін. – К., 2000. – 136 с.

68. Розвиток місцевого самоврядування в Україні: стан, проблеми, пер-

спективи / М.О. Пухтинський, П.І. Пав ленчик, В.М. Князєв. – К.:

Логос, 2002. – 212 с.

69. Рубцов В.П. Засоби громадської участі. Науково-практичний збірник

модельних місцевих нормативних актів. – К.: Екософія, 2003. – 100 с.

70. Савченко Л.А. Правові проблеми фінансового контролю в Україні:

Монографія. – Ірпінь: Академія ДПС України, 2001. – 407 с.

71. Сікорська І.А. Правова відповідальність за порушення бюджетного

законодавства: Автореферат дис. к.ю.н. – Ірпінь, 2004. – 18 с.

72. Слухай С. Міжбюджетні трансферти у постсоціалістичних країнах: від

теорії до реалій: Монографія. – К.: «АртЕк», 2002.

73. Стрельцов В.Ю. Державний фінансовий контроль діяльності органів

місцевого самоврядування: Автореферат дис. к. з держ. управління. –

Харків, 2005. – 16 с.

74. Толубяк В.С. Ефективність формування доходів місцевих бюджетів в

Україні: Автореферат дис. к. з держ. управління. – К., 2004. – 16 с.

75. Фінансове право України / Г.В. Бех, О.О. Дмитрик, І.Є. Криницький;

За ред. М.П. Кучерявенка. – К., 2004. – 320 с.

76. Фінансово-правовий механізм формування доходної частини бюдже-

тів: Курс лекцій. – Ірпінь: Академія ДПС України, 2000. – 357 с.

Додаткова:

1. Блажевич В. Проблема формування місцевих бюджетів та перспекти-

ви їх вирішення // Право України. – 2002. – С. 116-121.

2. Блажевич В. Збалансування місцевих бюджетів та роль міжбюджетних

відносин у вирівнюванні місцевих бюджетів // Підприємництво, гос-

подарство і право. – 2003. - № 2. – С. 69-72.

3. Бобро А., Жовтяк Є. Бюджетний процес в Україні в 1998-2000 рр.:

спроба реформ. – К.: «Просвіта», 2001. – 319 с.

4. Ф. де Брюке. Європейська хартія місцевого самоврядування: по-

ложення, що торкаються фінансів місцевого рівня // Українсько-

європейський журнал міжнародного та порівняльного права. – 2001. -

№ 1. – С. 221-227.

234

5. Василик О. Місцеві бюджети – категорія динамічна // Місцеве само-

врядування. – 1997. – С. 53-58.

6. Вишневський В.П., Рибак В.В. Місцеві податки і збори в ринковій

економіці // Фінанси України. – 2001. - № 1. – С. 11-20.

7. Григорьев В.В., Острина И.А., Руднев А.В. Управление муниципаль-

ной недвижимостью: Учебно-практическое пособие. – М.: Дело, 2001.

8. Дзісяк О.П. Правовий статус місцевих органів податкової служби в

Україні: Автореферат дис. к.ю.н. – К., 2001. – 20 с.

9. Заверуха О.Б. Місцеві фінанси як об’єкт фінансово-правового дослі-

дження // Держава і право: Збірник наукових праць. Юридичні та по-

літичні науки. Випуск 9. – К., 2000. – С. 267-273.

10. Заверуха О.Б. Цели и принципы правового регулирования муници-

пального долга // Финансово-правовая доктрина постсоциалистичес-

кого государства. – Черновцы, 2003. – 147 с.

11. Інноваційні механізми місцевого та регіонального розвитку: Ма-

теріали муніципальних слухань / Наук. ред. М. Пухтинський. – К.:

Атіка-Н, 2003.

12. Ісаєва Н.К. Проблеми правового регулювання фінансової діяльності

місцевих рад народних депутатів: Автореф. дис. к.ю.н. – К., 1993. – 22 с.

13. Карасёва М. Финансовое правоотношение. – М., 2001. – 288 с.

14. Корнієнко М.І. Місцеве самоврядування: життя йде, проблеми зали-

шаються // Місцеве самоврядування: 10 років здобутків / За ред. М.

Пухтинського. – К.: Атіка, 2002. – С. 27-31.

15. Косаняк В. Понятійно-категоріальний апарат Бюджетного кодек-

су України: критичний аналіз // Вісник Львівського університету. –

2002. – Випуск 37.

16. Кравченко В. Моделі розподілу фінансових ресурсів між різними рів-

нями державного управління в Україні // Українсько-європейський

журнал порівняльного права. – 2001. - № 1. – С. 227-234.

17. Кравченко В.І. Фінанси місцевого самоврядування: основні поняття і

терміни // Місцеве та регіональне самоврядування в Україні. – 1995. -

№ 3-4. – С. 72-84.

18. Кравченко В.І. Проблеми та основні напрями реформи міжбюджет-

них відносин в Україні // Муніципальний рух в Україні – 10 років роз-

витку / За заг. ред. М.О. Пухтинського. – К.: Логос, 2002. – С. 261-271.

19. Кравченко В.В., Пітцик М.В., Салій І.М. Основи муніципального

менеджменту: Навчальний посібник / За ред. В.В. Кравченка. – К.:

Атіка-Н, 2003. – 304 с.

20. Левкович В.В. Поняття і правова природа неподаткових доходів // Ві-

сник Львівського університету. – 2001. – Випуск 36. – С. 276-280.

21. Місцеве самоврядування в Україні. Загальні збори громадян. Місцеві

ініціативи. Громадські слухання: Збірник типових місцевих норматив-

них актів / А. Ткачук, В. Кампо, В. Прошко, Ю. Ганущак, М. Гумен-

235

тик. – К.: Інститут громадянського суспільства, 2001. – 44 с.

22. Місцеве самоврядування в Україні: історія, сучасність, перспективи

розвитку: Навч. посіб. / В.В. Кравченко, Н.В. Кравченко, В.П. Лисю-

ченко, В.А. Негода, М.В. Пітцик, Л.Є. Подобєд, М.О. Пухтинський.

– К., 2001.

23. Місцеве самоврядування: 10 років здобутків / За ред. М.О. Пухтин-

ського. – К.: Атіка, 2002. – 368 с.

24. Місцеве самоврядування в Україні: стан і перспективи законодавчо-

го регулювання. Доповідь Моніторингової комісії Конгресу місцевих

та регіональних влад України на парламентські слухання «Регіональ-

на політика і місцеве самоврядування в Україні: законодавчі аспекти»

16 квітня 2003 р. / Наукова ідея і заг. ред. В. Кампо. – К., 2003. – 60 с.

25. Музика О.А. Видатки місцевих бюджетів: законодавство України і за-

рубіжний досвід // Держава і право: Збірник наукових праць. Юри-

дичні і політичні науки. Випуск 9. – К., 2001. – С. 268-277.

26. Музика О.А. Щодо поняття бюджету // Підприємництво, господар-

ство і право. – 2001. - № 5. – С. 60-64.

27. Музика О.А. Трансформація підходів щодо визначення бюджету //

Право України. – 2002. - № 2. – С. 42-47.

28. Музика О.А. Загальні правові основи надання дотацій бюджетам

України // Юридична Україна. – 2003. - № 9. – С. 50-54.

29. Музика О.А. Правові основи надання субвенцій місцевим бюджетам

України // Підприємництво, господарство і право. – 2003. - № 12. – С.

86-89.

30. Музика О.А. Місцеві запозичення: Україна і зарубіжний досвід //

Юридичний вісник України. – 2005. - № 9 (505). – С. 32.

31. Муніципальне статутне право: Навч. посібник / Авт. кол.: Дуда А.В.,

Кампо В.М., Росіхіна В.Ю., Рубановський К.С. / За заг. ред. Кампо

В.М. – К., 2005. – 100 с.

32. Нечай А. Фінансова діяльність держави та фінансове право в сучасний

період: їх поняття // Право України. – 2000. – № 1. – С. 54-59.

33. Нечай А. Публічні фонди та публічні видатки як категорії фінансово-

го права // Право України. – 2004. - № 4. – С. 60-64.

34. Ославський М. Правові засади інституту місцевого оподаткування в

Україні// Юридична Україна. – 2004. - № 9. – С. 19-24.

35. Пришва Н.Ю. Правові проблеми регулювання обов’язкових плате-

жів. – К.: ЕксОб, 2003.

36. Росіхіна В.Ю. Пропозиція політики для нормативних та законодав-

чих змін по створенню умов для виконання спільних ініціатив зі ста-

лого розвитку, спільного планування та фінансування місцевого роз-

витку. – Київ, Муніципальна Програма Сталого Розвитку, 2006. – 26 с.

37. Рудый К.В. Финансово-кредитные системы зарубежных стран: Учеб-

ное пособие. – М.: Новое знание, 2003.

236

38. Тарангул В.Д. Правове забезпечення розмежування публічних фінан-

сових інтересів державних та муніципальних органів // Держава і пра-

во. Збірник наукових праць. Юридичні і політичні науки. – 2006. –

Вип. 31. – С. 350-356.

39. Теленик С. Сутність поняття «порушення бюджетного законодавства»

та його співвідношення з поняттям «бюджетне правопорушення» //

Підприємництво, господарство і право. – 2008. - № 5. – С. 77-81.

40. Ткачук А. Місцевий бюджет і повноваження органів місцевого само-

врядування: фінанси та відповідальність // Парламент та проблеми

розвитку регіонального та місцевого самоврядування в Україні: Мате-

ріали міжнародних семінарів. – К., 2001. – С. 25-35.

41. Ж. ле Шательє. Фінансове становище французьких місцевих громад

// Українсько-європейський журнал міжнародного та порівняльного

права. – 2001. - № 1. – С. 203-211.

42. Хоменець Р. Історико-правові аспекти господарської діяльності те-

риторіальної громади // Підприємництво, господарство і право. –

2002. - № 1. – С. 20-24.

43. Цвєтков А. Визначення поняття «видатки бюджету» в теорії фінансо-

вого права та законодавстві України // Підприємництво, господар-

ство і право. – 2002. - № 12. – С. 82-84.

44. Чернадчук В. До питання об’єктів міжбюджетних правовідносин //

Підприємництво, господарство і право. – 2008. - № 5. – С. 67-69.

45. Чугунов І.Я. Планування доходної частини місцевих бюджетів // Фі-

нанси України. – 2001. - № 12. – С. 20-31.

Рекомендована література іноземними мовами:

1. The Council of Europe Report on «The Impact of Economic Downturn on

Local Government in Europe». Strasbourg, 2010, 81 p.

2. The Council of Europe Toolkit on Local Finances, Strasbourg, 2008, 59 p.

3. K. Ott, Fiscal Destimulation Instead of Fiscal Stimulation. Zagreb: Institute

of Public Finance, 2009.

4. А. Kraay and L. Serven, Fiscal Policy Responses to the Current Financial

Crisis: Issues for Developing Countries, Macroeconomics and Growth

Research, The World Bank, 2008

5. A European Economic Recovery Plan (COM(2008) 800 final), 2008.

6. P. Desilets, PPPs Projects and Financial Crisis: Short-Term Impacts and

Medium-Term Trends. Institute for Public-Private Partnerships, Inc., 2009.

7. Like Kommunalkredit (Austria), Kommunalkreditt (Norway), or Dexia.

See CEMR survey in March 2009.

8. ECA Economic Briefing. Office of the Chief Economist Europe and Central

Asia World Bank Spring Meetings 2009.

9. Antonella Puglia, «Population and Social Conditions.» Statistics in Focus

40/2009, p.9

237

10. Margaret Grosh, Carlo del Ninno, Emil Tesliuc, and Azedine Ouerghi, For

Protection and Promotion: The Design and Implementation of Effective Safety

Nets. The World Bank, 2008, p.90.

11. Conditional cash transfers Reducing present and future poverty. Ariel

Fiszbein and Norbert Schady with Francisco H.G. Ferreira, Margaret

Grosh, Nial Kelleher, Pedro Olinto, and Emmanuel Skoufias (2009) The

International Bank for Reconstruction and Development. The World Bank,

p.73.

12. Resolution of the Committee of the Regions on the financial crisis (2009/C

76/13).The committee of the Regions. The Official Journal of the European

Union of 31.03.2009. 23. http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.

do?uri=OJ:C:2009:076:0063:0065:EN:PDF.

13. Nanna Kildal, Workfare Tendencies in Scandinavian Welfare Policies.

Geneva: International Labour Office, February 2001, p.2.

14. Ariel Fiszbein and Norbert Schady, with H.G. Francisco Ferreira, Margaret

Grosh, Nial Kelleher, Pedro Olinto and Emmanuel Skoufias (2009)

Conditional Cash Transfers, Reducing Present and Future Poverty, The World

Bank, p.33.

238

12. ПИТАННЯ ДО ЗАЛІКУ З КУРСУ«МУНІЦИПАЛЬНЕ ФІНАНСОВЕ ПРАВО»

1. Поняття та предмет муніципального фінансового права.

2. Конституційні основи муніципального фінансового права.

3. Система муніципального фінансового права.

4. Поняття та ієрархія джерел муніципального фінансового права.

5. Акти органів державної влади та місцевого самоврядування як

джерела муніципального фінансового права.

6. Прецеденти (судові, адміністративні, муніципальні), звичаї, нор-

мативні договори та доктрина як джерела муніципального фінан-

сового права.

7. Поняття та характеристика суб’єктів муніципального фінансово-

го права.

8. Органи державної влади як суб’єкти муніципального фінансово-

го права.

9. Компетенція органів місцевого самоврядування як суб’єктів муні-

ципального фінансового права.

10. Поняття та принципи бюджетної системи України.

11. Поняття місцевих бюджетів та бюджетів місцевого самоврядуван-

ня, їх місце в бюджетній системі України.

12. Співвідношення понять «місцеві бюджети» та «бюджети місцево-

го самоврядування».

13. Правовий та фактичний статус місцевих бюджетів.

14. Структура місцевих бюджетів.

15. Дохідна та видаткова частина місцевого бюджету.

16. Загальний, спеціальний та резервний фонди місцевого бюджету.

17. Поточний бюджет та бюджет розвитку.

18. Правові засади, принципи розподілу та критерії розмежування

доходів між різними ланками бюджетної системи.

19. Поняття та класифікація доходів місцевих бюджетів.

20. Бюджетна класифікація.

21. Правові засади, принципи розподілу та критерії розмежування

видатків між різними ланками бюджетної системи.

22. Поняття та класифікація видатків місцевого бюджету.

23. Податкові надходження як доходи місцевих бюджетів.

24. Доходи від власності та підприємницької діяльності, інші непо-

даткові надходження як доходи місцевих бюджетів.

25. Проблема фінансування делегованих державних повноважень.

26. Поняття муніципального бюджетного процесу.

27. Правове регулювання муніципального бюджетного процесу.

28. Учасники бюджетного процесу: поняття та характеристика.

29. Стадії муніципального бюджетного процесу: поняття та характе-

ристика.

239

30. Порядок складання місцевих бюджетів.

31. Затвердження та виконання місцевих бюджетів.

32. Підстави та порядок внесення змін до рішення про місцевий бю-

джет.

33. Затвердження звіту про виконання місцевого бюджету.

34. Періодичність, структура та терміни подання звітності про вико-

нання місцевих бюджетів.

35. Історичні аспекти формування місцевих податків і зборів.

36. Поняття та види місцевих податків і зборів в Україні.

37. Роль місцевих податків і зборів у забезпеченні фінансової автоно-

мії місцевого самоврядування.

38. Правове забезпечення механізму встановлення, обчислення та

сплати місцевих податків та зборів.

39. Комунальний податок та податок з реклами.

40. Підстави та порядок надання пільг по сплаті місцевих податків і

зборів.

41. Практика місцевого оподаткування в Україні та зарубіжних краї-

нах: порівняльна характеристика.

42. Перспективи розвитку законодавства України про місцеві подат-

ки і збори.

43. Поняття та правове забезпечення міжбюджетних відносин в Укра-

їні.

44. Поняття та види міжбюджетних трансфертів.

45. Правове забезпечення та порядок надання міжбюджетних транс-

фертів.

46. Трансферти, які надаються з Держбюджету України місцевим бю-

джетам.

47. Субвенція на компенсацію витрат місцевих бюджетів на виконан-

ня власних повноважень внаслідок надання пільг, встановлених

державою.

48. Субвенції на виконання власних повноважень органів місцевого

самоврядування.

49. Поняття та призначення комунального кредиту.

50. Історичні аспекти розвитку та сучасний стан правового забезпе-

чення інституту комунального кредиту в Україні.

51. Порядок та форми здійснення внутрішніх та зовнішніх запози-

чень до місцевих бюджетів.

52. Поняття муніципального боргу та порядок його обслуговування.

53. Способи забезпечення погашення майнових зобов’язань місце-

вих бюджетів.

54. Умови та перспективи розвитку ринку муніципальних кредитів в

Україні.

55. Система органів фінансового контролю в Україні.

240

56. Види, форми та методи фінансового контролю.

57. Проблема запровадження ревізійних комісій в місцевих радах.

58. Поняття і види юридичної відповідальності в сфері місцевих фі-

нансів.

59. Поняття та склад бюджетного правопорушення.

60. Відповідальність за бюджетні правопорушення, порядок притяг-

нення до відповідальності та види стягнень.

61. Вплив економічної кризи на органи місцевого самоврядування в

Європі: політична реакція урядів держав-членів Ради Європи.

62. Порівняльний аналіз місцевих бюджетів в європейських країнах

під час кризи.

63. Побічні наслідки економічного спаду для соціальної політики.

64. Шляхи підвищення ефективності в управлінні місцевими бюдже-

тами.

65. Значення Європейської хартії місцевого самоврядування для за-

безпечення фінансової автономії органів місцевого самовряду-

вання.

66. Інструментарій Ради Європи з питань контролю показників міс-

цевих фінансів.

67. Утрехтська Декларація та Європейський план дій щодо забезпе-

чення доброго врядування на місцевому рівні.

68. Рекомендація (2004)1 про фінансове та бюджетне управління на

місцевому та регіональному рівнях та Рекомендація (2005)1 Комі-

тету Міністрів Ради Європи про фінансові ресурси місцевих та ре-

гіональних влад.

Розвиток місцевих фінансів в Україні та іншихдержавах-членах Ради Європи

Автори: К. Деві, Г. Петері, В.Ю. Росіхіна, В.В.Толкованов

Дизайн обкладинки: Єрємцов А. І.

Комп’ютерна верстка: Васюк А.Л.

Виготовлено ТОВ “ПЦ “Крамар”.

м. Київ, Московський пр-т, 23, тел.: +38 044 536-04-06

Підписано до друку з оригінал-макету 30.03.2011 р.

Формат 64х45/16. Гарнітура NewtonC. Папір офсетний.

Наклад 1000 прим.