1'2012 Пробелы в российском законодательстве

110

4.2. РЕКВИЗИЦИЯ И ИЗЪЯТИЕ ЗЕМЕЛЬНЫХ УЧАСТКОВ ДЛЯ

ГОСУДАРСТВЕННЫХ И МУНИЦИПАЛЬНЫХ НУЖД КАК ОСНОВАНИЯ ПРЕКРАЩЕНИЯ

ПРАВ НА ЗЕМЛЮ Сонина Дарья Дмитриевна, аспирантка кафедры экологического и земельного права. Место учебы: Московский государственный университет им. М.В.Ломоносова. Должность: консультант отдела налогообложения и юридических услуг. Место работы: «Эрнст энд Янг (Б.В.)», филиал в г. Москве. E-mail: ddsonina@mail.ru Аннотация: В статье рассмотрены различные ас-пекты реквизиции и изъятия земельных участков для государственных нужд как разновидностей экс-проприации, проведено их сравнение по ряду ключе-вых признаков, а также рассмотрен ряд наиболее важных судебных решений. Ключевые слова: экспроприация, изъятие зе-мельных участков для государственных или му-ниципальных нужд, реквизиция земельных участ-ков, чрезвычайные обстоятельства.

REQUISITION AND WITHDRAWAL OF LAND PLOTS FOR STATE OR MUNICIPAL NEEDS AS GROUNDS FOR

TERMINATION OF RIGHTS TO LAND

Sonina Darya Dmitrievna, postgraduate student at Environmental and Land Law chair. Place of study: Lomonosov Moscow State University. Position: counsel at Tax & Legal Department. Place of employment: Ernst & Young (CIS) B.V., Moscow branch. E-mail: ddsonina@mail.ru

Annotation: The article deals with various issues of requisition and withdrawal of land plots for state and municipal needs as different types of expropriation, contains comparison of the thereof, as well as the analysis of the most important court decisions with regard to the abovementioned issues. Keywords: expropriation, withdrawal of land plots for state or municipal needs, requisition of land plots, force-majeure events. В российской юридической литературе понятие «экс-

проприация» традиционно включает в себя такие ос-нования принудительного прекращения прав на землю как изъятие, реквизиция и национализация1. С точки зрения земельного права, особого внимания

заслуживают именно реквизиция земельных участков и их изъятие для государственных и муниципальных нужд. Реквизиция и изъятие земельных участков для государственных или муниципальных нужд представ-ляют собой случаи принудительного прекращения прав на землю в целях обеспечения «интересов обще-ства и государства», однако необходимость их осуще-ствления вызвана разными причинами2. Реквизиция (от латинского “requisitio” - требование)

представляет собой временное изъятие земельного участка в связи с чрезвычайными обстоятельствами для целей «защиты жизненно важных интересов граж-

1 Анисимов А. П., Рыженков А. Я., Сотникова М. С. Право муни-

ципальной собственности на земельные участки: Монография, М.: Новый индекс, 2010. – C. 256.

2 Волков Г.А., Голиченков А.К., Козырь О.М. Постатейный науч-но-практический комментарий Земельного кодекса Российской Федерации. М.: Издательство БЕК, 2002. - C. 448.

дан, общества и государства от возникающих в связи с этими чрезвычайными обстоятельствами угроз»3. Статья 51 Земельного кодекса Российской Федера-

ции (далее – ЗК РФ) определяет следующие основа-ния реквизиции: стихийные бедствия, аварии, эпиде-мии, эпизоотии и иные обстоятельства, носящие чрез-вычайный характер. Помимо указанной статьи, ЗК РФ устанавливает также, что реквизиция может быть про-ведена для нужд обороны и безопасности в условиях чрезвычайного или военного положения4. ЗК РФ устанавливает, что государственные или му-

ниципальные нужды, как правило, связаны с необхо-димостью выполнения международных обязательств Российской Федерации; размещения ряда объектов государственного или муниципального значения (элек-троэнергетики, транспорта и так далее) при отсутствии других вариантов возможного размещения этих объек-тов; иными обстоятельствами, указанными соответст-венно в федеральных законах или законах субъектов Российской Федерации5. Следует отметить, что не все специалисты согласны с таким определением «госу-дарственных или муниципальных нужд». В частности, О. И. Крассов предлагает использовать термин «об-щественное использование»6. Несмотря на ряд общих черт правовых институтов

реквизиции земельных участков и их изъятия для го-сударственных или муниципальных нужд, цели и осно-вания данных институтов различаются коренным об-разом. В последнем случае законодатель стремится разместить объекты инфраструктуры, а также обеспе-чить реализацию обязательств, принятых Российской Федерацией, ее субъектами в соответствии с заклю-ченными международными трудовыми договорами. Таким образом, прекращение прав в рамках изъятия вызвано не чрезвычайными обстоятельствами, нега-тивные последствия которых следует предотвратить или преодолеть, а необходимостью удовлетворения государственных или муниципальных нужд, то есть, в конечном счете, общественных интересов. Случаи изъятия земельных участков для государст-

венных или муниципальных нужд закреплены в ЗК РФ с оговоркой о возможности установления иных случа-ев изъятия земельных участков федеральными зако-нами, а земельных участков из собственности субъек-тов РФ – на уровне законов субъектов РФ7. В течение последнего времени был принят ряд законов, устанав-ливающих новые основания изъятия земельных участ-ков для государственных или муниципальных нужд8.

3 П. 1 ст. 51 Земельного кодекса Российской Федерации от

25 октября 2001 года № 136-ФЗ. 4 П. 6 ст. 93 Земельного кодекса Российской Федерации от

25 октября 2001 года № 136-ФЗ. 5 П. 1 ст. 49 Земельного кодекса Российской Федерации от

25 октября 2001 года № 136-ФЗ. 6 Крассов О. И. Право частной собственности на землю, М.,

Юрист, 2000. - C. 349. 7 Ст. 49 Земельного кодекса Российской Федерации от

25 октября 2001 года № 136-ФЗ. 8 Например, Федеральный закон от 24 июля 2008 года № 161-

ФЗ «О содействии развитию жилищного строительства», Феде-ральный закон от 8 мая 2009 года № 93-ФЗ «Об организации про-ведения встречи глав государств и правительств стран - участни-ков форума «Азиатско-тихоокеанское экономическое сотрудниче-ство» в 2012 году, о развитии города Владивостока как центра международного сотрудничества в Азиатско-Тихоокеанском ре-гионе и о внесении изменений в отдельные законодательные ак-ты Российской Федерации», Федеральный закон от 1 декабря 2007 года № 310-ФЗ «Об организации и о проведении XXII Олимпийских зимних игр и XI Паралимпийских зимних игр 2014 года в городе Сочи, развитии города Сочи как горноклима-

ИЗЪЯТИЕ ЗЕМЕЛЬНЫХ УЧАСТКОВ Сонина Д.Д.

111

Такие законы, как правило, имеют ограниченное тер-риториальное действие, но проблема заключается в другом: законодательные нововведения касаются не только оснований, но и самой процедуры, сроков изъя-тия. Более того, эти изменения ограничивают права собственников, землепользователей, землевладель-цев, арендаторов соответствующих земельных участ-ков по сравнению со стандартными правилами проце-дуры изъятия, закрепленными в гражданском законо-дательстве. Схожие проблемы существуют и в законодательном

регулировании реквизиции земельных участков. За-крепление в законодательстве только примерного пе-речня чрезвычайных обстоятельств создает возмож-ность для использования такого правового инструмен-та как реквизиция в любых ситуациях, способных трактоваться государством как чрезвычайные. На практике это может привести к злоупотреблениям со стороны публичной власти. Некоторые авторы относят к «иным обстоятельст-

вам, носящим чрезвычайный характер» «положение, возникшее в результате террористического акта»9. Другие, напротив, отрицают возможность расшири-тельного толкования «иных обстоятельств», подчерки-вая, в частности, что в рамках контртеррористической операции должен применяться такой инструмент, как временное занятие земельного участка, но не рекви-зиция10. Закрепление в законодательстве открытого перечня оснований реквизиции можно оценить двояко. С одной стороны, такое решение законодателя позво-ляет прибегать к реквизиции по усмотрению конкрет-ного органа государственной власти. С другой сторо-ны, совершенно очевидно, что невозможно указать пу-тем перечисления в законе все ситуации, когда защита общественных интересов может потребовать реквизи-ции земельных участков. В действующем законода-тельстве, однако, уже существуют примеры разреше-ния подобного противоречия. В частности, в Трудовом кодексе Российской Федерации, законодатель прямо указывает, что обстоятельство должно быть признано чрезвычайным «решением Правительства Российской Федерации или органа государственной власти соот-ветствующего субъекта Российской Федерации»11. Сходное положение установлено также в Соглашении от 9 декабря 2010 года «О единых правилах государ-ственной поддержки сельского хозяйства»12. Таким образом, в целях наиболее полной защиты

прав собственников, землевладельцев, землепользо-вателей и арендаторов необходимо, по аналогии с рассмотренными выше примерами, закрепить в ЗК РФ положение о том, что реквизиция земельных участков может быть осуществлена при наличии чрезвычайных обстоятельств, которые признаются таковыми реше-нием Правительства Российской Федерации или орга-

тического курорта и внесении изменений в отдельные законода-тельные акты Российской Федерации».

9 Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации (постатейный) / Ю.Г. Жариков, В.В. Залесский, А.Д. Куликов и др.; под ред. Г.В. Чубукова, М.Ю. Тихомирова. 2-е изд., перераб. и доп. М.: Издательство Тихомирова М.Ю., 2007. 640 с.

10 Тихомиров М. Ю. Реквизиция земельных участков // Право и экономика, 2007. № 9.

11 П. 7 ст. 83 Трудового кодекса Российской Федерации от 30 декабря 2001 года № 197-ФЗ.

12 П. 6 Приложения 3 к Соглашению от 9 декабря 2010 года «О единых правилах государственной поддержки сельского хозяйст-ва» между Правительством Республики Беларусь, Правительст-вом Республики Казахстан и Правительством Российской Феде-рации, ратифицировано Федеральным законом от 11 июля 2011 года № 177-ФЗ.

на государственной власти соответствующего субъек-та Российской Федерации. Еще один аспект реквизиции, требующий более под-

робного рассмотрения, связан с возмещением убытков землевладельцам, землепользователям, собственни-кам, арендаторам земельных участков, возникающих в результате реквизиции или изъятия земельных участ-ков для государственных или муниципальных нужд. Реквизиция имущества, по общему правилу, предпо-

лагает возмещение его стоимости собственнику13. ЗК РФ устанавливает особенность по отношению к такому общему положению: собственнику земельного участка возмещаются убытки, вызванные таким изъятием, и выдается документ о реквизиции14. Порядок возмеще-ния убытков лицам, земельные участки которых были реквизированы, не определен в действующем законо-дательстве15. Аналогичным образом, изъятие земельного участка

для государственных или муниципальных нужд также предполагает возмещение его стоимости или предос-тавление взамен другого земельного участка по со-глашению с собственником16. Необходимо отметить, что реквизированы и изъяты

могут быть земельные участки не только у собствен-ников, но также у лиц, обладающих ими на праве по-стоянного (бессрочного) пользования, пожизненного наследуемого владения17, аренды18, безвозмездного срочного пользования19. При этом, в нормах, посвя-щенных возмещению убытков в случае реквизиции имущества20, в том числе земельных участков, гово-рится только о собственниках. В результате возникает неясность относительно возможности возмещения убытков лицам, обладающим иными правами на зе-мельные участки, в случае реквизиции земельного участка. В судебной практике возникают трудности с отграни-

чением реквизиции и изъятия земельного участка для государственных и муниципальных нужд. Как следует из одного судебного решения, истец потребовал пре-доставления ему иного земельного участка ввиду не-возможности использования ранее предоставленного земельного участка, возникшей в связи с мероприя-тиями по тушению торфяников, проводимыми органа-ми местного самоуправления. Суд первой инстанции

13 П. 1 ст. 242 Гражданского кодекса Российской Федерации

(часть первая) от 30 ноября 1994 года № 51-ФЗ. 14 П. 1 ст. 51 Земельного кодекса Российской Федерации от

25 октября 2001 года № 136-ФЗ. 15 В отличие от случаев изъятия земельных участков для госу-

дарственных или муниципальных нужд, ухудшении качества зе-мель, временном занятии земельных участков, ограничении прав собственников земельных участков, землепользователей, земле-владельцев и арендаторов земельных участков. -Ст. 57 ЗК РФ, Постановление Правительства РФ от 7 мая 2003 года № 262 "Об утверждении Правил возмещения собственникам земельных уча-стков, землепользователям, землевладельцам и арендаторам земельных участков убытков, причиненных изъятием или вре-менным занятием земельных участков, ограничением прав собст-венников земельных участков, землепользователей, землевла-дельцев и арендаторов земельных участков либо ухудшением качества земель в результате деятельности других лиц".

16 Ст. 281 Гражданского кодекса Российской Федерации (часть первая) от 30 ноября 1994 года № 51-ФЗ.

17 Пп. 5-6 п. 2 ст. 45 Земельного кодекса Российской Федерации от 25 октября 2001 года № 136-ФЗ.

18 ПП. 5-6 п. 2 ст. 46 Земельного кодекса Российской Федерации от 25 октября 2001 года № 136-ФЗ.

19 Пп. 2 п. 1 ст. 47 Земельного кодекса Российской Федерации от 25 октября 2001 года № 136-ФЗ.

20 Ст. 242 Гражданского кодекса Российской Федерации (часть первая) от 30 ноября 1994 года № 51-ФЗ, ст. 51 Земельного ко-декса Российской Федерации от 25 октября 2001 года № 136-ФЗ.

1'2012 Пробелы в российском законодательстве

112

отказал в удовлетворении иска. Суд кассационной ин-станции отменил судебное решение и отправил дело на новое рассмотрение в суд первой инстанции, по-скольку изъятие в данном случае могло быть произве-дено только в рамках реквизиции, в связи с чем суд должен был установить ряд обстоятельств, в частно-сти в чью компетенцию входит реквизиция земельных участков, а также возможность использования земель-ного участка в условиях проводимых мероприятий21. Неправомерные акты о реквизиции земельных уча-

стков, изданные без достаточных правовых оснований для этого, могут быть успешно оспорены в суде. По-добное решение было вынесено Курским областным судом в отношении постановления Администрации Курской области от 12 октября 2010 года №-па «О рек-визиции земельных участков»22. В целях защиты прав собственников, землепользо-

вателей, землевладельцев, арендаторов следует пря-мо закрепить в федеральном законодательстве поло-жение о возмещении убытков всем лицам, права на земельные участки которых были прекращены в ре-зультате проведения реквизиции. По аналогии с изъя-тием земельных участков для государственных и му-ниципальных нужд, следует урегулировать основания и процедуру возмещения посредством принятия Пра-вительством Российской Федерации соответствующе-го постановления. При этом, необходимо указать, на каком уровне возмещаются убытки – из федерального или регионального бюджета, а также закрепить поло-жение о возмещении убытков, вызванных досрочным прекращением обязательств перед третьими лицами. Избежать споров относительно определения размера убытков в каждом конкретном случае реквизиции по-зволило бы принятие уполномоченным федеральным органом исполнительной власти методических реко-мендаций по расчету размера убытков при реквизиции земельного участка с учетом особенностей прекраще-ния каждого из перечисленных выше прав на землю. Обоснованным выглядит предложение закрепить в за-конодательстве требование о том, что при возврате реквизированного земельного участка его собственник получает компенсацию с учетом понижения его стои-мости за период использования в рамках реквизиции23. Аналогичные проблемы существуют в правовом ре-

гулировании выплаты возмещения лицам, земельные участки которых подлежат изъятию для государствен-ных или муниципальных нужд. Суды подчеркивают компенсационный характер платежей при таком изъя-тии. По одному из дел, суд первой инстанции удовле-творил требования истца частично, исходя из того, что соглашение о возмещении убытков было подписано 15 декабря 2008 года, а фактическое изъятие было произведено 20 декабря 2008 года, то есть на не-сколько дней позже, отказав при этом в удовлетворе-нии требования о взыскании 6 813 175 руб. упущенной выгоды в виде неполученной арендной платы за ис-пользование земельных участков в период с 1 января 2009 года по 1 июля 2010 года24. В настоящее время возникают также трудности с ус-

тановлением лица, обязанного к возмещению убытков

21 Определение Московского областного суда от

14 апреля 2009 года по делу № 33-6540. 22 Определение Курского областного суда от

24 февраля 2011 года по делу № 33-474-2011. 23 Масевич М.Г. Гражданское право России. Курс лекций. Ч. 1.

М.: Юрид. лит., 1996. - С. 203. 24 Постановление ФАС Северо-Западного округа от

31 марта 2011 года по делу № А56-39222/2010.

в случае изъятия земельных участков для государст-венных или муниципальных нужд25. Ситуация услож-няется также тем, что по данному вопросу есть неоп-ределенность в законодательном регулировании26. В заключении хотелось бы отметить, что изъятие

земельных участков для государственных или муници-пальных нужд и реквизиция как основания принуди-тельного прекращения прав на земельные участки ну-ждаются в более подробном регулировании как на уровне федерального закона, так и на уровне норма-тивных правовых актов федеральных органов испол-нительной власти, в части установления процедуры прекращения соответствующих прав.

Список литературы: Анисимов А. П., Рыженков А. Я., Сотникова М. С.

Право муниципальной собственности на земельные участки: Монография. М.: Новый индекс, 2010. – c. 256. Волков Г.А., Голиченков А.К., Козырь О.М. Постатей-

ный научно-практический комментарий Земельного кодекса Российской Федерации. М.: Издательство БЕК, 2002. - с. 448. Крассов О. И. Право частной собственности на зем-

лю. М.: Юрист, 2000. - с. 349. Комментарий к Земельному кодексу Российской Фе-

дерации (постатейный) (под ред. Чубукова Г. В., Тихо-мирова М. Ю.). 2-е изд., перераб. и доп. М.: Издатель-ство Тихомирова М.Ю., 2007. - C. 640. Тихомиров М. Ю. Реквизиция земельных участков //

Право и экономика, 2007. - № 9. Масевич М. Г. Гражданское право России. Курс лек-

ций. Ч. 1. М.: Юрид. лит., 1996. - C. 203. Literature list: Anisimov A. P., Ryzhenkov A. Y., Sotnikova M. S. Land

Plots in Municipal Ownership: Monograph, M.: Novyi Index, 2010. –P. 256.

Volkov G.А., Golichenkov А.К., Кozyr О.М. Clause-by-clause Research and Practice Commentary of Land Code of the Russian Federation. М.: BEK Press, 2002. - P. 448. Кrassov О. I. Private Ownership to Land. М.:Yurist,

2000. - P. 349. Commentary to Land Code of the Russian Federation

(clause-by-clause) (edited by Chubukov G. V., Tikhomirov M. Y.). 2 edition, revised and enlarged. М.:, Tikhomirov M. Y. Press 2007. - P. 640.

Tikhomirov M. Y.Requisition of Land Plots // Law and Economics, 2007. – No. 9.

Masevich М. G. Civil Law of Russia. Course of Lectures. P. 1. М.:Yurid. Lit., 1996. - P. 203.

Рецензия на статью Сониной Дарьи Дмитриевны «Реквизиция

и изъятие земельных участков для государственных и муниципальных нужд как основание прекращения прав на землю» Изучение статьи Сониной Д. Д. показало, что работа

выполнена по актуальной в теоретическом и практиче-ском отношении проблеме. Автором проведено после-довательное сравнение двух смежных правовых ин-ститутов - реквизиции земельных участков и изъятия

25 Постановление ФАС Московского округа от 18 сентября

2007 года, 25 сентября 200 года № КГ А-40/9461-07 по делу № А-4073958/06-49-562, Постановление ФАС Московского округа от 13 октября 2008 года № КГ-А40/8653-08-П, Определение ВАС РФ от 3 марта 2009 года № 17459/08.

26 П. 3 ст. 47 Земельного кодекса Российской Федерации от 25 октября 2001 года № 136-ФЗ.

ИЗЪЯТИЕ ЗЕМЕЛЬНЫХ УЧАСТКОВ Сонина Д.Д.

113

земельных участков для государственных нужд, про-анализированы наиболее интересные судебные ре-шения по данной тематике, а также выявлены ключе-вые проблемы, требующие разрешения на законода-тельном уровне. В частности, в работе обоснована необходимость признания чрезвычайных обстоя-тельств в качестве таковых на федеральном уровне или на уровне субъектов Российской Федерации в це-лях осуществления реквизиции земельных участков, а также необходимость восполнения ряда пробелов в правовом регулировании возмещения убытков земле-пользователям, землевладельцам, арендаторам и собственникам земельных участков, права на которые подлежат принудительному прекращению по указан-ным основаниям. Отдельно необходимо отметить са-мостоятельность проделанной работы в свете недос-таточности разработок по указанной теме в современ-ной российской юридической научной литературе, судебной практики по вопросам реквизиции земельных участков, а также хорошую ориентированность автора в предмете исследования. Работа полностью готова и соответствует всем фор-

мальным требованиям, предъявляемым к научной статье. Статья Сониной Д. Д. «Реквизиция и изъятие земельных участков для государственных и муници-пальных нужд как основание прекращения прав на землю» рекомендована к публикации. Научный руководитель: Доц., к.ю.н., Козырь О. М.