Рік без віз для Молдови. Позитивний досвід для України та Грузії

Policy BriefOffice 1,32 V, Esplanadna Str., Kyiv,Ukraine 01001Tel. +38 044 374 03 11e-mail: [email protected]

Якуб Бенедичак

Леонід Літра

Кшиштоф Мрозек

Рік без віз для Молдови. Позитивний досвід для України та Грузії

Основні висновки

• Безвізовий режим, запроваджений між ЄС та Молдовою 28 квітня 2014 року, не

спричинив зростання обсягів нелегальної міграції з Молдови до ЄС.

• Вплив безвізового режиму на кількість заяв про надання притулку в ЄС лишається

помірним порівняно з іншими країнами.

• Функціонування безвізового режиму між Молдовою та ЄС позитивно оцінюється як

європейськими інституціями, так і урядами країн-членів та Молдови.

• Процес лібералізації візового режиму, заснований на прийнятті та запроваджені низки

системних реформ, довів свою ефективність.

• Приклад Молдови значною мірою можна порівнювати з Грузією та Україною. Отже,

Україна та Грузія можуть досягти лібералізації візового режиму у разі виконання

відповідного Плану дій.

Вступ

Молдова, разом з Вірменією, Азербайджаном, Білоруссю, Грузією та Україною, є частиною ініціативи

Східного партнерства, проекту східної політики Європейського Союзу, ініційованого з метою наближення

цих шести сусідніх країн до ЄС як у політичному, так і в економічному аспекті. Серед найважливіших цілей

проекту — збільшення транскордонної мобільності та лібералізація візового режиму1. Незважаючи на те,

що майже всі очікували, що Україна стане першою країною Східного партнерства, що досягне лібералізації

візового режиму, саме Молдова отримала безвізовий режим з ЄС 28 квітня 2014 р2. Протягом першого року

після лібералізації візового режиму понад 460000 молдован відвідали ЄС без віз.

До того уряд у Кишиневі був змушений провести близько 40 системних реформ з метою забезпечення

належного контролю міграції та кордонів, в тому числі запровадити біометричні паспорти, сумісні зі

стандартами ІКАО3 (очевидні умови для полегшення візових процедур), а також посилити боротьбу

з корупцією, відмиванням грошей і забезпечити міжнародні стандарти обробки персональних даних

1 Офіційна веб-сторінка ініціативи Східного партнерства: http://eeas.europa.eu/eastern/index_en.htm

2 Лише для власників біометричних паспортів.

3 ICAO — Міжнародна організація цивільної авіації, що встановлює стандарти безпеки для проїзних документів.

Institute of World Policy, 2015

Офіс 1 • вул. Еспланадна, 32 В, • Київ • Україна 01001 • Тел. +38 044 374 03 11 • e-mail: [email protected]

та захисту прав людини4. Республіка Молдова пройшла комплексну програму модернізації

державного апарату і завдяки цьому у певних аспектах стала гарним прикладом для інших

країн СхП.

Однак, залишається відкритим питання, чи було скасування візового режиму для громадян

Молдови правильним кроком, з точки зору Брюсселя? Чи має Кишинів користь від нього? Чи не

повторюється «сербський сценарій» (стрімке збільшення кількості заяв про надання притулку

після лібералізації візового режиму)? Ця стаття ставить за мету дослідження функціонування

лібералізованого візового режиму між Республікою Молдова та Європейським Союзом через

рік після його запровадження та пошук корисних прикладів для Грузії та України, зокрема,

у такому аспекті як управління замороженими конфліктами5.

1. Рік потому з погляду ЄС

«Молдова ніколи не була і на разі не є проблемою [...] з точки зору нелегальної міграції», —

повідомив нам представник управління у справах іноземців, міграційного органу уряду Польщі;

аналогічну думку висловили всі наші співрозмовники. Для декого це може бути сюрпризом,

для інших — ні, але запеклі дебати щодо лібералізації візового режиму з Молдовою точилися

у Брюсселі до кінця 2013 року. Однією з головних причин цього було несподівано стрімке

зростання числа заяв про надання притулку, поданих громадянами Сербії, після лібералізації

візового режиму ще у 2009 році, викликане — відповідно до аналітичної записки ESI

«Врятувати безвізовий режим»6 — «факторами привабливості» ЄС, а саме неефективною і

незрозумілою політикою надання притулку, в рамках якої процедури надання притулку могли

тривати кілька місяців, а фінансова та соціальна підтримка надавалася заявнику за рахунок

держави-члена ЄС.

1.1. Політика лібералізації візового режиму

Для того, щоб уникнути повторення вищезгаданої ситуації з країнами Східного партнерства,

Європейський Cоюз запровадив низку змін до своїх процедур лібералізації візового режиму:

«дорожні карти», що використовувалися для західнобалканських країн, були замінені

Планами дій з візової лібералізації (ПДВЛ), більш докладними документами, що містять

близько 40 системних реформ, які має імплементувати третя країна, зацікавлена у отриманні

4 Детальну інформацію щодо шляху Молдови до лібералізації візового режиму можна знайти у «East-ern Partnership Visa Liberalization Index» за адресою http://monitoring.visa-free-europe.eu/, а також у звітах Європейської комісії.

5 З метою демонстрації тенденцій у показниках міграції та досягнення розуміння поглядів найповажніших національних та міжнародних діячів, що взяли участь у проаналізованих процесах, у цьому дослідженні ми поєднали кількісні та якісні методи. У якості кількісного методу використано порівняльний аналіз статистичних даних щодо транскордонного руху, порушень кордонів та візового законодавства (перевищення терміну перебування у ЄС, спроби незаконного перетину зовнішніх кордонів ЄС), а також заяв про отримання притулку за період з січня 2011 р. по січень 2015 р. Якісні методи, у свою чергу, представлені IDI (in-depth interviews — поглибленими інтерв’ю) з представниками Міністерства закордонних справ Польщі, Управління у справах іноземців Польщі, посольства Німеччини у Варшаві, а також уряду Молдови щодо їхньої оцінки функціонування безвізового режиму між ЄС та Молдовою.

6 European Stability Initiative, Saving visa-free travel: Visa, asylum and the EU roadmap policy, Berlin-Brussels 2013, с. 2

Офіс 1 • вул. Еспланадна, 32 В, • Київ • Україна 01001 • Тел. +38 044 374 03 11 • e-mail: [email protected] 3

РІК БЕЗ ВІЗ ДЛЯ МОЛДОВИ.

Позитивний досвід для України та Грузії

безвізового режиму7. Відповідно до Плану дій, спільний комітет з представників Європейської

комісії та адміністративних органів відповідної третьої країни має регулярно оцінювати прогрес

у впроваджені необхідного законодавства, а пізніше — у його реалізації. Цей «технічний»

аспект, також присутній у випадку з Сербією, був доповнений «політичним»: після позитивної

рекомендації ЄС щодо лібералізації візового режиму Європейський парламент і Рада Європи

мають прийняти рішення, ґрунтуючись на технічних критеріях та беручи до уваги загальні

політичні відносини з відповідною країною, у цьому випадку — з Молдовою. Цей аспект мав

за мету гарантувати Євросоюзу право уповільнювати або навіть зупиняти процес лібералізації

візового режиму з вибраними країнами, незалежно від їхньої технічної готовності і на основі

більш-менш точних «міграційних ризиків» або з інших причин.

Втім, цього було недостатньо, і процес лібералізації візового режиму з Молдовою, яка в той час

була близькою до виконання критеріїв другої, «імплементаційної» фази Плану дій, залишався

під великим сумнівом. Серед іншого, для забезпечення затвердження рішення про внесення

Молдови та інших країн до переліку держав, громадяни яких не потребують візи для в‘їзду в

Шенгенську зону, у вересні 2013 р. було запроваджено «механізм тимчасового скасування

безвізового режиму», що надавав Комісії право повернути візовий режим для громадян

певних третіх країн на строк до шести місяців у разі наявності обґрунтованої серйозної загрози

безпеці ЄС з боку держави-члена через безвізовий режим (наприклад, масового припливу

нелегальних мігрантів та людей, що зловживають системою надання притулку).

Ідея запровадження подібного механізму була різко розкритикована громадськими діячами,

які стверджували, що його було створено з метою припинення процесу лібералізації візового

режиму з країнами Східного партнерства. Зрештою, однак, вищезазначені заходи дозволили

всім державам-членам погодитися з лібералізацією візового режиму з Кишиневом. Відповідне

рішення набуло чинності 28 квітня 2014 р. і надало всім власникам молдовських біометричних

паспортів можливість в’їзду до Європейського Союзу без візи, хоча мандрівники все ще мали

бути здатними довести наявність достатніх фінансових ресурсів для покриття перебування

в ЄС, а також бажання повернутися на батьківщину, але наразі відповідні документи8 можуть

бути затребувані представниками імміграційної або прикордонної служби на зовнішньому

кордоні ЄС.

1.2. Безвізовий режим у цифрах

Перші оцінки, засновані на емпіричних даних, можна зробити вже через рік потому після

запровадження безвізового режиму між ЄС і Молдовою. Ця тема не була предметом широкого

обговорення у Європейському Союзі впродовж минулого року, і це не дивує, якщо зважати на

зростання напруги між Росією та Заходом і наявний військовий конфлікт на сході Україні. Ми не

знайшли жодного офіційного документа, що містить оцінку функціонування безвізового режиму;

7 Реформи було поділено на чотири блоки (1) безпека документів та біометричні паспорти, 2) управління міграцією, кордонами та системою надання притулку, 3) громадський порядок та співпраця з ЄС у справах правоохоронних органів, судочинства та захисту персональних даних, і, нарешті, 4) дотримання фундаментальних прав людини та громадянина) та дві фази — прийняття законодавства та його застосування.

8 Наприклад, довідки про наявність коштів на банківському рахунку, підтвердження бронювання готелю, зворотні квитки, тощо.


також майже нічого на цю тему не було чути від політиків. У той час як МЗС Молдови заявляло,

що безвізовий режим працює «відмінно»9, європейські чиновники коментували цю тему рідко,

але в цілому позитивно. Зважаючи на приклад Сербії та дискусії щодо — за деякими оцінками —

передчасного рішення про лібералізацію візового режиму для західнобалканських країн, подібне

«мовчання» у випадку Молдови доводить, що цей випадок не є спірним. Усі зібрані дані дійсно

підтверджують, що Кишинів був добре підготовлений до запровадження безвізового режиму.

Дані, надані FRONTEX, Європейською Агенцією управління оперативним співробітництвом

на зовнішніх кордонах держав-членів Європейського Союзу, свідчать про те, що жоден з

показників міграції не може викликати занепокоєння щодо функціонування безвізового

режиму з Республікою Молдова.

Таблиця 1: Показники ЄС стосовно громадян Молдови за 2011-2014 рр. (за даними FRONTEX)

X 2011 р. 2012 р. 2013 р. 2014 р.

Незаконні перетини кордону 280 185 126 60

Незаконне перебування 3435 3388 2445 2432

Відмови у в’їзді 1571 1170 912 1222

Заяви про надання притулку 379 244 228 394

Кількість нелегальних перетинів «зеленого кордону» (ділянок між пропускними пунктами, КПП)

постійно зменшується: з 280 у 2011 р. до 126 у 2013 р. та 60 у 2014 р., що становить близько

50% щороку. У січні 2015 р. жоден молдовський громадянин не був затриманий при спробі

незаконно потрапити до ЄС через зелений кордон (у порівнянні з 4 особами у січні 2014 р.).

Крім того, молдовани, які намагаються таємно перетнути кордон (наприклад, сховавшися

у транспортних засобах при перетині кордону між КПП) не повинні вважатися проблемою,

оскільки зафіксовано лише два подібні випадки у 2014 р. і один у 2013 р.

Можна сказати, що зменшення удвічі кількості незаконних перетинів кордону після введення

безвізового режиму потрібно розглядати на тлі числа відмов у в’їзді та — знову посилаючись

на досвід Західних Балкан — кількості заяв про отримання притулку. Перший з цих показників

у цілому був стабільним: лише близько тисячі молдовських громадян отримували відмову

у в’їзді до ЄС щороку протягом останніх чотирьох років. 1571 відмова у в’їзді була отримана

у 2011 р., 1170 — у 2012 р., 912 — у 2013 р. і 1222 — у 2014 р. У січні 2015 р. 159 особам, які

подорожували з молдовськими паспортами, було відмовлено у в’їзді. Незважаючи на щорічне

збільшення цього показника на чверть, його значення за 2014 р. майже дорівнює середньому

за чотири роки (1219).

Кількість поданих молдованами заяв про надання притулку в ЄС залишається незначною, порівняно з громадянами інших країн, незважаючи на збільшення цього показника в 2014 р. (394 заяви) порівняно з попередніми роками (379 заяв у 2011 р., 244 — у 2012 р. і 228 — у 2013 р.).

9 Ця думка була висловлена високим посадовцем Міністерства закордонних справ Молдови під час бесіди з авторами.




Слід зазначити, однак, що у випадку міграції варто брати до уваги абсолютні значення, а не відсотки. Збільшення на 57% обсягу заяв про надання притулку (якщо порівнювати 2014 рік з 2013 роком) могло б свідчити про те, що ЄС зіткнувся з масовим припливом біженців з Молдови, в той час як насправді, абсолютні показники зростання становлять лише 166 осіб, яких не вистачило б навіть для заповнення одного Boeing-737.

Незважаючи на те, що це збільшення поки що не можна вважати тенденцією, воно, безумовно, заслуговує на увагу інституцій ЄС та протидію у разі подальшого зростання. Проте наразі це не є проблемою. Щомісячні показники свідчать, що кількість заяв про надання притулку зросла після запровадження безвізового режиму з близько 20 на місяць до близько 50, хоча цей показник стабілізувався у листопаді 2014 р. і з того часу не зростав.

Більше того, число молдован, які незаконно перебувають в ЄС (цей показник включає тих, хто незаконно в’їхав до країни ЄС, а також тих, хто перевищив термін перебування, тобто більше не мав права залишатися у Шенгенській зоні) знизилося в аналізованому періоді з 3435 осіб у 2011 р., 3388 у 2012 р. та 2445 у 2013 р. до 2432 осіб у 2014 р., що означає щорічне зниження на 0,53% (2014 р. у порівнянні з 2013 р.) і зниження на 28,22% протягом двох років.

Таблиця 2: Показники ЄС стосовно громадян Молдови за 2011-2014 рр., поділені за періодами (за даними FRONTEX)10

XТравень 2011 р. –

січень 2012 р.Травень 2012 р. –

січень 2013 р.Травень 2013 р. –

січень 2014 р.

Травень 2014 р. – січень 2015 р.

(безвізовий режим)

Незаконні перетини кордону

228 142 99 34

Незаконне перебування

2479 2525 1843 2112

Відмови у в’їзді 1090 876 657 1136

Заяви про надання притулку

294 206 178 384

Щодо питання відмов у в‘їзді, варто додатково прокоментувати причини для відмови. Відсутність

дійсної візи була основною підставою для відмови протягом останніх чотирьох років, і навіть

після запровадження безвізового режиму в середньому 33 особи на місяць (в період з травня

2014 р. по січень 2015 р.) отримували відмови у в’їзді з цієї причини. У травні 2014 року, першому

місяці після впровадження нового законодавства, 52 особи отримали відмови у в‘їзді на кордоні

через те, що не мали візи у паспорті (найпоширеніша причина відмови у 2014 р.). Це можна

пояснити тим, що частина мандрівників не знала, що скасування віз поширюється лише на тих

громадян, які мають біометричні паспорти, в той час як усі інші, як і раніше, мають отримувати

візи. Якщо порівняти дані за 2014 р. з 2013 р., кількість відмов у в’їзді, пов’язаних з відсутністю

візи, зменшилася на 26,3%, з 566 до 417. Водночас, обсяг відмов, пов’язаних з недостатнім

обґрунтуванням в’їзду, зріс майже вдвічі — з 145 до 280. Не всі мандрівники можуть знати про

те, що, незважаючи на безвізовий режим, вони мають бути готові підтвердити мету свого візиту

до ЄС та надати (на вимогу) відповідні документи під час перетину кордону.

10 У цій таблиці представлені дані за період після запровадження безвізового режиму (травень 2014 р. — січень 2015 р.), а також за аналогічні періоди попередніх трьох років.


1.3. Країни-члени ЄС: приклад ПольщіВідповідно до статистики, наданої польським управлінням у справах іноземців, обсяг незаконної міграції з Молдови до Польщі у 2014 р. скоротився, а кількість заяв про легалізацію перебування в країні різко знизилася. За даними на середину лютого 2015 р., 782 молдовани легально перебували на території Польщі. У 2014 р. число молдован, які претендували на легалізацію свого перебування у Польщі, знизилося на 31,25% в порівнянні з 2013 р. (з 800 до 550 осіб) і на 33.73% порівняно з 2012 р. (з 830 до 550 осіб). На початок лютого 2015 р. вже було зареєстровано 49 заяв. Кількість рішень про депортацію з території Польщі за той же період знизилася з 59 у 2012 р. і 39 у 2013 р. до 25 у 2014 р., тобто на 35,9%, якщо порівняти 2014 р. з 2013, і на 67,63%, якщо порівняти 2014 р. з 2012.

Більше того, показник, що викликає найбільше занепокоєння, а саме обсяг заяв про надання

статусу біженця, стрімко знизився — з 17 у 2013 р. до 2 у 2014 р., тобто на 88,24% за рік, і з

10 до 2, якщо порівняти 2012 р. та 2014, тобто на 80%. За даними на середину лютого, у 2015

р. ще не було подано жодної заяви.

Таблиця 3: Показники Польщі стосовно громадян Молдови за 2012-2015 рр. (за даними управління у справах іноземців Польщі)

X 2012 р. 2013 р. 2014 р.2015 р.

(до середини лютого)

Заяви про легалізацію перебування

830 800 550 49

Рішення про депортацію з Польщі

59 39 25 немає даних

Заяви про надання статусу біженця

10 17 2 0

Можемо зробити висновок, що лібералізація візового режиму не викликає зростання обсягів

(виявленої) нелегальної міграції або будь-яких спроб зловживання процедурами надання

притулку. Насправді, ці показники знижуються. Втім, було б передчасно стверджувати, що

причиною цього є запровадження безвізового режиму наприкінці квітня 2014 року, і для того,

щоб довести це припущення, потрібно проаналізувати інші показники, у тому числі зменшення

привабливості ринку праці ЄС, поліпшення ситуації у Молдові і нарешті той факт, що значна

кількість молдован має румунський (європейський) паспорт. Одне можна стверджувати

напевно — Польща не зіткнулася зі зростанням нелегальної міграції з Молдови з моменту

запровадження безвізового режиму.

1.4. Європейський Союз: загальна оцінка

Можна припустити, що європейські інституції, разом з державами-членами ЄС, задоволені

реалізацією безвізового режиму з Молдовою. У березні 2015 р. Рада асоціації, новий орган в

рамках Угоди про асоціацію між ЄС та Республікою Молдова, що включає представників як ЄС,

так і Молдови, «привітала успішне запровадження безвізового режиму»11 під час першої наради.

11 ENPI-info, http://www.enpi-info.eu/maineast.php?id=40249&id_type=1&lang_id=450




Німецькі дипломати відзначають, що запровадження безвізового режиму з Молдовою відбулося

«рівно, як і очікувалося», завдяки якісній реалізації Кишиневом Плану дій, а Берлін не зіткнувся

з суттєвим збільшенням числа осіб, які шукають притулку, як це сталося у випадку Західних

Балкан. Незважаючи на те, що представники Німеччини не можуть чітко відповісти на питання

щодо доцільності застосування молдовської моделі до інших країн Східного партнерства,

вони вважають лібералізацію візового режиму важливим інструментом формування відносин

зі східними сусідами Європейського Союзу і сподіваються, що у найближчому майбутньому

візовий режим може бути скасований також для України та Грузії.

Польське МЗС, що вважається одним з найактивніших в плані сприяння наближенню

країн Східного партнерства до європейських стандартів та європейської інтеграції на

пострадянському просторі, вважає лібералізацію візового режиму з Молдовою прикладом

своєрідного «порушення табу». Перш за все, це було перше подібне рішення щодо європейської

країни після незадовільних результатів аналогічних процесів у західнобалканських країнах;

по-друге, Молдова стала першою пострадянською республікою після країн Балтії, що

отримала безвізовий режим з ЄС. Наші співрозмовники відзначили, що після 28 квітня 2014

року не було жодних сюрпризів, адже Кишинів був добре підготовлений до лібералізації

візового режиму. Молдовській владі вдалося переконати ЄС, що проблема Придністров‘я,

сепаратистського регіону, непідконтрольного Кишиневу, не має розглядатися як перешкода

для лібералізації візового режиму після запровадження ефективних заходів з контролю

міграції на адміністративному кордоні між регіоном та рештою території Молдови. Показово,

що виконання Плану дій з візової лібералізації в Молдові відбувалося під особистим наглядом

заступника міністра закордонних справ Наталії Герман.

2. Рік потому з погляду Молдови

Вплив лібералізації візового режиму на Молдову ще потребує оцінки. З одного боку,

лібералізація візового режиму розглядається як практичний елемент процесу європейської

інтеграції, який відчувається пересічними громадянами, але з іншого, скасування віз для

молдовських громадян, які мають біометричні паспорти, істотно не вплинуло на підтримку

населенням процесу євроінтеграції, а також не призвело до суттєвих кількісних та якісних змін

у міграційних процесах. З іншого боку, неможливо визначити, чи знизилася б підтримка ЄС у

разі припинення процесу лібералізації візового режиму.

Молдовська сторона підтримує думку про те, що лібералізація візового режиму не призведе

до істотних змін у структурі міграції, а ЄС не стикнеться з проблемами, аналогічними тим, що

виникли після надання безвізового режиму балканським країнам. Аналогічні аргументи були

надані у представленому напередодні лібералізації візового режиму звіті з міграції та загроз

безпеці, який містив позитивні оцінки успіхів Молдови та висновки, що лібералізація візового

режиму буде вигідною для обох сторін. Рік потому після лібералізації візового режиму основні

показники (див. розділ, присвячений погляду ЄС), схоже, підтверджують ці прогнози.

Загальна кількість молдовських громадян, які відвідали ЄС протягом року, становить понад

46000012. Кількість порушень була низькою. Це свідчить про те, що молдовські громадяни

12 http://oficial.md/politica/declaratia-ministrului-natalia-gherman-cu-prilejul-marcarii-unui-an-de-calatorii-fara-vize-in-spatiul-european


значною мірою дотримуються правил лібералізованого візового режиму, а також про те, що

до лібералізації візового режиму урядом було проведено якісну інформаційну та комунікаційну

кампанію, навіть незважаючи на те, що її було впроваджено головним чином засобами масової

інформації та, певною мірою, громадянським суспільством.

Попри підвищення мобільності молдовських громадян через лібералізацію візового режиму, а

також — в деяких випадках — те, що близько 330000 громадян мають румунські (або болгарські)

паспорти, не зафіксовано жодних істотних змін у обсягах грошових переказів з країн ЄС. Це

може мати кілька пояснень, але одним з найважливіших є те, що ринок праці ЄС зіткнувся з

труднощами, мав місце певний спад і, отже, зменшилася кількість робочих місць для людей з

обмеженою кваліфікацією. Хоча число молдовських громадян, які подорожують до ЄС, могло

бути більшим, одним з чільних аргументів, що часто згадується в суспільстві, є обмежені

фінансові можливості для подорожей до країн ЄС. Це свідчить про наявність потенціалу для

зростання туризму, але це значною мірою залежатиме від рівня доходів громадян Молдови.

2.1. Шлях Молдови до безвізового режиму з ЄСПроцес лібералізації візового режиму є тривалим і складним. Спочатку громадяни всіх країн, які не користуються безвізовим режимом, повинні отримувати візу для в’їзду до Європейського Союзу. Це коштує 60 євро, хоча існує незначна кількість професійних та соціальних груп, що безкоштовно отримують багаторазові візи замість віз для одноразового чи дворазового в‘їзду. Якщо Брюссель вважає відносини з третьою країною важливими, обидві сторони можуть підписати угоди про спрощення візового режиму та реадмісію (VF&RA). Після того, як цей пакет угод набуває чинності, вартість візи знижується до 35 євро, і більше людей можуть отримувати довгострокові візи та/або не сплачувати візовий збір. У разі, якщо обидві сторони задоволені процесом імплементації угод про спрощення візового режиму та реадмісію, може розпочатися візовий діалог, у рамках якого європейські та місцеві експерти оцінюють якість контролю кордонів та міграції, а також інші аспекти функціонування тієї чи іншої держави і розробляють вищезгаданий План дій з візової лібералізації для конкретної країни (хоча на практиці він є більш-менш однаковим для усіх країн).

Угода про спрощення візового режиму та реадмісію були підписані з Республікою Молдова у 2007 р. і набули чинності у 2008 р., в той час, як візовий діалог був ініційований 15 червня 2010 р., Кишинів отримав План дій з візової лібералізації у січні 2011 р., і за результатами п‘яти звітів щодо прогресу імплементації Плану дій (від вересня 2011 р., лютого 2012 р., червня 2012 р., червня 2013 р. і листопада 2013 р.), 27 листопада 2013 р. Європейська комісія рекомендувала впровадження безвізового режиму для молдовських громадян, що мають біометричні паспорти. Відповідне рішення, як уже згадувалося раніше, набуло чинності 18 квітня 2014 р. і зробило Молдову першою з шести країн — учасниць Східного партнерства, що отримала безвізовий режим.

2.2. Молдова на шляху модернізаціїПісля того, як Молдова отримала План дій з візової лібералізації, деякі учасники процесу,

зокрема, державні установи, вважали, що його виконання потребуватиме мінімальних зусиль

і часу, та заявляли, що молдовани зможуть їздити до ЄС без віз уже до кінця 2012 року13.

13 Заява прем’єр-міністра Молдови Юріє Лянке.




Подібні крайнощі у поглядах на процес лібералізації візового режиму були пов’язані, в першу

чергу, з відсутністю інформації про відповідні реформи, а також з досвідом балканських країн,

який показав, що можна досягти безвізового режиму протягом 1,5 років.

Процес лібералізації візового режиму в Молдові мав два виміри — технічний та політичний.

З технічного боку, закони були прийняті достатньо швидко, а їхня реалізація розпочалася без

зволікань. Більшість з тих законів стосувалися таких важливих питань як безпека документів,

міграція, контроль кордонів, захист персональних даних, тощо. Щодо політичного аспекту, він

був пов’язаний з законами, які могли б поставити під загрозу рейтинг або імідж тієї чи іншої

політичної партії. Серед найвизначніших прикладів подібних законів можна згадати закони про

боротьбу з корупцією та дискримінацією.

Закон про боротьбу з корупцією був прийнятий парламентом після довгого зволікання і досі

не функціонує належним чином. Чимало молдовських політичних діячів пов‘язані з корупцією,

а отже, посилення боротьби з корупцією було явною загрозою саме для тих осіб, від яких

залежало прийняття відповідних законодавчих поправок. Молдовський парламент прийняв

законодавчі норми щодо посилення заходів по боротьбі з корупцією; окрім поправок до

закону про боротьбу з корупцією, основного прогресу було досягнуто за рахунок створення

Національного агентства непідкупності, уповноваженого перевіряти декларації доходів

і активи державних службовців, а також слідкувати за відсутністю будь-яких конфліктів

інтересів. Крім того, були посилені повноваження і роль Національного антикорупційного

центру. Обидві установи були вкрай необхідні для боротьби з корупцією, а їхні дії призвели

до певних відчутних результатів. Допити міністрів щодо прихованих активів, а також суди над

корумпованими суддями стали новинкою як для громадськості, так і для системи. Обидві

інституції все ще мають чимало недоліків, таких як недостатня незалежність, обмежене

фінансування та небажання боротися з корупцією на найвищому рівні (останнє вважається

найсуттєвішою проблемою). Втім, система вже збудована, а приклад інших країн, таких як

Румунія, свідчить про те, що вона почне працювати належним чином не раніше, ніж за кілька

років. У цьому контексті важко уявити, чи були б вищезазначені заходи боротьби з корупцією

взагалі прийняті без Плану дій з візової лібералізації.

Другим прикладом є закон про боротьбу з дискримінацією (у Молдові він має назву Закон

«Про рівність шансів»), прийняттю якого передували 4 роки дискусій та запеклої політичної

боротьби. Закон виносився на порядок денний кілька разів, після чого знімався після протестів

з боку громадськості, церкви та інших інституцій, в основному через те, що закон містив

положення про права сексуальних меншин. Тому політичні партії уникали його прийняття,

оскільки це могло зашкодити їхньому політичному рейтингу. Цей закон забороняє всі форми

дискримінації, забезпечує рівні права та запроваджує механізм покарання за дискримінаційну

поведінку14. З моменту свого створення в 2013 р. Рада з питань рівності та запобігання і ліквідації

дискримінації прийняла більше 70 антидискримінаційних вердиктів. Хоча законодавство

14 Viorel Ursu, How the European Union Persuaded Moldova to Fight Discrimination, http://www.opensocietyfounda-tions.org/voices/how-european-union-persuaded-moldova-fight-discrimination


лишається недосконалим, і у багатьох випадках рішення Ради скасовуються в судах, люди,

що піддаються дискримінації, тепер мають інституцію, що може захистити їхні права15.

Графік 1: Успіхи Молдови в імплементації Плану дій: 2011 р. у порівнянні з 2015 р.

Внаслідок виконання критеріїв Плану дій з візової лібералізації Молдова пройшла вражаючий

процес модернізації державного управління та громадської сфери. Систему свободи, безпеки та

правосуддя було модернізовано та наближено до європейських стандартів. Втім, перед урядом

Молдови стоїть завдання і надалі послідовно здійснювати прийняті реформи. Основними

чинниками реформ були чіткі умови, поставлені Європейським Союзом, а також підхід «більше

за більше», застосований у процесі лібералізації візового режиму, а не інші фактори, відзначені

під час реалізації Угоди про асоціацію і Поглибленої та всеосяжної угоди про вільну торгівлю.

2.3. Придністров’я: проблеми кордону та міграції

Сьогодні, коли лібералізація візового режиму з Грузією та Україною посідає чільне місце на

порядку денному Європейського Союзу, а відповідні рішення, ймовірно, будуть прийняті

найближчим часом, має бути порушене питання щодо невирішених заморожених конфліктів.

З середини 1990-х років (а тим більше, після війни 2008 р. з Росією) Грузія змушена вирішувати

проблему підтримуваного Росією сепаратизму в двох самопроголошених, невизнаних на

міжнародному рівні «республіках», Абхазії та Південній Осетії, які наразі мають так звані

адміністративні «кордони» між ними і рештою території Грузії, що де-факто перебувають під

контролем російських військ. З 2014 р. Україна перебуває у стані війни з підтримуваними

Росією сепаратистами на Донбасі, східному промисловому регіоні, і також має перспективу

«заморожування» цього конфлікту та відокремлення непідконтрольної Києву території за

15 http://www.realitatea.md/discriminarea-ramane-o-problema-grava-in-moldova-nicio-persoana-nu-a-fost-pedep-sita-video_13476.html

Блок 1: Безпека доку-ментів, у тому числі біомет-ричних пас портів

Блок 2: Неза-конна міграція, у тому числі реад місія

Блок 3: Охорона порядку та без-пеки

Блок 4: Між-народні від носини та захист основних прав людини та грома-дянина

Азербайджан

Білорусь

Вірменія

Грузія

Молдова

Україна

8 6,8 4,5 4,5

6,5 4,5 3,2 2,3

4 5,8 3,2 2,5

10 8,3 7,7 6,8

10 9,5 9,2 8,5

9,5 7,7 7,7 7,3

5 5,8 4 4,5

3 3,7 3 2,8

4 4,7 2,8 3

7,5 5,7 4,7 6

9,5 6,8 6,3 6

2,5 6,8 5,5 5,8

8 6,8 4,5 4,5

6,5 4,5 3,2 2,3

4 5,8 3,2 2,5

10 8,3 7,7 6,8

10 9,5 9,2 8,5

9,5 7,7 7,7 7,3

5 5,8 4 4,5

3 3,7 3 2,8

4 4,7 2,8 3

7,5 5,7 4,7 6

9,5 6,8 6,3 6

2,5 6,8 5,5 5,8

Блок 1: Безпека доку-ментів, у тому числі біомет-ричних пас портів

Блок 2: Неза-конна міграція, у тому числі реад місія

Блок 3: Охорона порядку та без-пеки

Блок 4: Між-народні від носини та захист основних прав людини та грома-дянина

Азербайджан

Білорусь

Вірменія

Грузія

Молдова

Україна




допомоги адміністративного «кордону», що обговорюється з початку 2015 р. У цьому контексті

варто проаналізувати приклад Молдови в аспекті вирішення проблеми сепаратистського

регіону Придністров‘я, підтримуваного Росією периметру між контрольованою конституційною

владою територією Молдови та Україною.

Незважаючи на схожість із ситуацією на сході Україні з точки зору джерел нестабільності

і витоків конфлікту, Придністровський конфлікт, на відміну від конфлікту на Донбасі, є

замороженим, неактивним. План дій — для всіх трьох країн, Молдови, України та Грузії, — не

містить однозначних згадок про заморожені конфлікти (у випадку України на момент отримання

пропозиції щодо підписання Угоди про асоціацію такий конфлікт ще навіть не існував), і тому

питання прикордонного контролю на територіях, контрольованих сепаратистами, є наскрізним

у другому блоці Плану дій.

Одним з основних чинників, що викликали занепокоєння експертів з ЄС у зв’язку

з придністровським конфліктом, було те, що адміністрація у Тирасполі могла видавати фальшиві

документи особам, які могли перебувати у кримінальному розшуку з різних причин. З огляду

на те, що Кишинів вважає окуповану територію Придністров‘я частиною своєї держави,

а її жителів, відповідно, громадянами Молдови, такі особи могли отримувати молдовські

документи та паспорти, надаючи державним органам посвідчення, видані у Придністров’ї. Для

того, щоб унеможливити отримання молдовського паспорта на підставі фальшивих документів,

молдовська влада розробила закон, який передбачає спеціальну процедуру ідентифікації,

а отримана таким чином інформація звіряється з даними конституційних органів — реєстром

даних, яким володіє Молдова (цей реєстр охоплює дані придністровського регіону до

1994 року). Із загального числа наявних молдовських біометричних паспортів — 1169017 —

близько 77000 належать громадянам, які мешкають у Придністров’ї, і лише близько 28000

з цих документів були отримані впродовж минулого року16.

Важливим елементом є також контроль міграційних потоків на кордонах Молдови та України

з Придністров’ям, для чого було розроблено спеціальний механізм. Головним інструментом

цього механізму моніторингу є вимога до всіх іноземців, що перетинають придністровську

ділянку кордону зареєструватися протягом 72 годин після перетину кордону. З метою

полегшення процесу реєстрації іноземців бюро з міграції та притулку Молдови відкрило

шість додаткових територіальних відділень на основі інфраструктури внутрішнього митного

контролю. Поряд з тим, було запроваджено систему обміну даними громадян третіх країн,

які перетинають кордони, між Молдовою та Україною. Крім того, молдовська влада створила

мобільні підрозділи, завданням яких є спостереження за головними маршрутами та виявлення

внутрішніх порушників. Також було внесено поправки до закону «Про державні кордони», які

дозволили прикордонникам проводити перевірки по всій території країни17.

Молдовський досвід свідчить про те, що питання ефективного контролю міграції та митного

контролю на адміністративних кордонах мають велике значення у випадку України та Грузії.

16 http://oficial.md/politica/declaratia-ministrului-natalia-gherman-cu-prilejul-marcarii-unui-an-de-calatorii-fara-vize-in-spatiul-european

17 П’ятий звіт про імплементацію Плану дій з візової лібералізації у Республіці Молдова, http://ec.europa.eu/dgs/home-affairs/what-is-new/news/news/docs/20131115_5th_progress_report_on_the_implementation_by_moldova_of_the_apvl_en.pdf


Вирішення цих питань дозволить швидко застосувати моделі, випробувані та схвалені

експертами, які оцінювали готовність Молдови до лібералізації візового режиму.

Висновки

Вже понад рік Молдова користується безвізовим режимом, а її громадяни, які мають

біометричні паспорти, можуть подорожувати до ЄС без віз. Майже півмільйона молдован

уже скористалися цією можливістю. Водночас, обсяг виявлених порушень є незначним

у порівнянні з кількістю добросовісних мандрівників та громадян інших третіх країн. До того ж,

у абсолютних показниках міграційні тенденції не змінилися — усіх молдован, які подали заяви

про надання притулку в ЄС протягом 2014 р., можна вмістити на борту одного авіалайнера.

Це свідчить про те, що у разі дотримання умов, поставлених ЄС, як це вже було зроблено

Молдовою і наразі робиться Україною та Грузією, лібералізація візового режиму не становить

небезпеки для Європейського Союзу. Крім того, третя країна, що отримує безвізовий режим,

впроваджує реформи, отримує професійніший уряд і стає надійним партнером для Союзу.

Приклад Молдови доводить, що заморожені конфлікти, які насправді є серйозною проблемою,

не є нездоланною перешкодою з погляду процесу лібералізації візового режиму. Молдова

дійсно була змушена посилити міграційний контроль між основною територією країни та

Придністров’ям. З іншого боку, відповідно до статистичних даних щодо видачі біометричних

паспортів, лібералізація візового режиму може сприяти процесу реінтеграції: прямий доступ

до Європейського Союзу може спонукати мешканців сепаратистських регіонів до перегляду

своїх поглядів щодо держави.

Щодо придатності досвіду Молдови до застосування в Україні та Грузії, конкретні рішення

(наприклад, контроль міграції на адміністративному кордоні з Придністров’ям), прийняті

Кишиневом, певною мірою вже реалізуються у Грузії (у випадку з Абхазією та Південною Осетією)

та Україні (на лінії припинення вогню на Донбасі). Те, що, незважаючи на проблему сепаратизму,

Молдова отримала безвізовий режим з ЄС, є суттєвим аргументом у дискусії про те, чи

можуть сепаратистські регіони Грузії та України унеможливити лібералізацію візового режиму.

Слід пам’ятати про те, що однією з причин, з яких Росія підтримує сепаратистів, є прагнення

запобігти європейській інтеграції цих країн і, отже, в інтересах ЄС — після впровадження

належної системи контролю міграції — не припиняти процес лібералізації візового режиму.

Автори висловлюють подяку Міністерству закордонних справ Республіки Польща, управлінню

у справах іноземців Республіки Польща та посольству Федеративної Республіки Німеччина

в Варшаві за зустрічі, під час яких нам вдалося обговорити функціонування безвізового режиму

з Молдовою, а також FRONTEX за надані дані щодо міграції та перетину кордонів ЄС. Ця стаття

представляє лише погляди її авторів.

Полісі бріф підготовлено Фондом імені Стефана Баторія

у партнерстві з Інститутом світової політики у межах

«Ініціативи з розвитку аналітичних центрів України»,

реалізованої Міжнародним фондом «Відродження» (МФВ)

у партнерстві з Фондом розвитку аналітичних центрів (TTF)

за фінансової підтримки Посольства Швеції в Україні (SIDA).

Думки та позиції викладені у цій публікації є позицією автора та не обов’язково відображають позицію уряду Швеції.

© Шведськеагенствозміжнародногорозвитку(SIDA),Інститутсвітовоїполітики,ФондіменіСтефанаБаторія

Публікаціяможебутизавантаженатут:http://iwp.org.ua/ukr/public/1526.html

Тираж: 100примірниківНадруковано:ФОПМатушевськаЮ.Р.,травень2015Друк: цифровий

INSTITUTE OF WORLD POLICY

Office 1, 32 V, Esplanadna Str., Kyiv, Ukraine 01001

Tel. +38 044 374 03 11e-mail: [email protected]

ІНСТИТУТ СВІТОВОЇ ПОЛІТИКИ

01001, Україна, м. Київ, вул. Еспланадна, 32 В, офіс 1

Тел. +38 044 374 03 11Ел. пошта: [email protected]

Documents

Рік без віз для Молдови. Позитивний досвід для України та Грузії