Минув рік як набрав чинності Закон «Про добровільне об’єднання територіальних

громад», який дав офіційний старт укрупненню громад в Україні. Відповідно до

цього Закону, об’єднання територіальних громад сіл, селищ, міст має відбуватися

на добровільній основі, а для формування спроможних громад має бути

затверджений Перспективний план, який повинен стати путівником для громад у

процесі об’єднання.

Новий для країни процес об’єднання громад зачіпає інтереси багатьох сторін –

представників виконавчої влади, органів місцевого самоврядування, мешканців.

Тому відбувається він непросто. І закономірно, що за цей період встигла скластися

судова практика щодо вирішення спорів та розбіжностей позицій суб’єктів, які

залучені до процесу об’єднання.

Аналіз судових рішень в цій сфері дозволяє глибше виявити проблеми,

з’ясувати їхні причини і визначити, як ці проблеми слід вирішувати.

Дослідження судової практики здійснене на основі даних Єдиного державного

реєстру судових рішень. Проаналізовано понад 30 судових рішень за період з 5

березня 2015 року до 16 березня 2016 року.

Аналіз причин звернень до судів дозволяє виділити два основні приводи:

± Порушення під час проведення громадських обговорень у процесі

добровільного об’єднання територіальних громад.

± Порушення у процесі розроблення та затвердження Перспективного плану

формування територій громад області.

ПРОВЕДЕННЯ ГРОМАДСЬКИХ ОБГОВОРЕНЬ У ПРОЦЕСІ ДОБРОВІЛЬНОГО

ОБ’ЄДНАННЯ ГРОМАД

З цього приводу була найбільша кількість позовів, з якими, як правило,зверталися

члени територіальної громади, депутати місцевих рад. У більшості випадків суди

відмовляли у задоволенні таких позовів, оскільки місцеві ради надавали копії

протоколів проведених громадських обговорень, що ставало основним доказом.

Однак, станом на березень 2016 року є і задоволені позови, а також порушена

кримінальна справа щодо підроблення сільським головою протоколів

загальних зборів.

Серед задоволених судами є такі позовні вимоги:

± Визнано протиправними дії місцевої ради, що пов’язані з неналежним

розглядом пропозиції сільського голови щодо об’єднання територіальних

громад.

± Скасовано рішення сільської ради «Про надання згоди на добровільне

об’єднання територіальних громад».

± Скасовано рішення сільської ради «Про схвалення проекту рішення

сільської ради «Про добровільне об’єднання територіальних громад».

Так, в одному із сіл Київської області у процесі добровільного об’єднання громад

сільська рада не провела передбачених процедурою громадських обговорень.

Відтак, суд визнав протиправними дії сільської ради, пов’язані з розглядом

пропозиції сільського голови щодо об’єднання територіальних громад в

Тарасівську сільську об’єднану тери-торіальну громаду з адміністративним

центром в с. Тарасівка Києво-Святошинського району Київської області. Суд

визнав незаконним і скасував рішення сільської ради «Про виконання Закону

України «Про надання згоди на добровільне об’єднання територіальних громад».

У зв’язку з цим сільська рада, рішення якої було скасоване, подала апеляційну

скаргу, яку Київський апеляційний адміністративний суд залишив без

задоволення, а постанову Києво-Святошинського районного суду Київської

області від 23 липня 2015 року – без змін.

РОЗРОБЛЕННЯ ТА ЗАТВЕРДЖЕННЯ ПЕРСПЕКТИВНОГО ПЛАНУ

ФОРМУВАННЯ ТЕРИТОРІЙ ГРОМАД ОБЛАСТІ

До суду з цього приводу зверталися сільські голови, депутати місцевих рад та

члени територіальної громади. В основному, у позивних вимогах позивачі просили

скасувати рішення обласної ради «Про схвалення Перспективного плану

формування територій громад області» у частині, що стосується їхнього

населеного пункту.

Але серед проаналізованих судових рішень жодним не було задоволено позовні

вимоги, оскільки, за висновками суду, об'єднання територіальних громад є

добровільним, і воно не обов'язково має здійснюватись відповідно до

Перспективного плану, який має рекомендаційний, необов'язковий характер.

До прикладу, звернення до суду були викликані такими обставинами:

± Об'єднання сіл не відповідає нормам ст. 4 Закону України «Про

добровільне об'єднання територіальних громад», оскільки між

зазначеними в Плані сільськими радами відсутня спільна межа. Крім того,

до прийняття відповідного рішення не проведено публічного громадського

обговорення з членами громади названих сільських рад.

± Відповідно до Перспективного плану формування територіальних громад

області, внаслідок об'єднання має бути створено територіальну громаду в

межах цілого району, яка включатиме в себе 105 населених пунктів, у тому

числі, одне місто обласного значення, одне селище та 103 села. Населення

об'єднаної громади становитиме близько 85 тисяч чоловік.

Оскаржуване рішення, яким пропонується утворити таку територіальну громаду,

прийняте з порушенням Європейської хартії місцевого самоврядування та ряду

принципів добровільного об'єднання, передбачених статтею 2 Закону України

«Про добровільне об'єднання територіальних громад», зокрема, принципів

законності, добровільності, економічної ефективності, прозорості та відкритості.

Порушення принципу добровільності полягає у неврахуванні думки

територіальної громади, яка згідна на добровільне об'єднання лише з частиною

громад району. Пропозиції позивача враховані не були, представники громади в

робочу групу з підготовки перспективного плану не включені, на засідання

постійних комісій облради з розгляду цього питання вони не запрошувались,

внаслідок чого було порушено принцип прозорості та відкритості добровільного

об'єднання.

Включення до об'єднаної територіальної громади 61 населеного пункту, які

розташовані на відстані від 20 кілометрів і більше від пропонованого центру

громади, не сприятиме соціально-економічному розвитку громади і не зможе

забезпечити якісне та доступне надання публічних послуг. А відтак від прийнятого

рішення не буде позитивного економічного і соціального ефекту.

Тобто, схвалений облрадою Перспективний план формування територій

громад області не відповідає принципам формування спроможних

територіальних громад, передбачених урядовою Методикою.

Цікавим є також позов cільського голови Лучанської сільської ради Лохвицького

району Полтавської області до Полтавської обласної ради про визнання

протиправним та скасування рішення Полтавської обласної ради від 18.06.2015

«Про схвалення перспективного плану формування територій громад Полтавської

області».

Позивач зазначив, що оспорюваним рішенням передбачено утворення

Гирявоісковецької об'єднаної громади шляхом об'єднання Гирявоісковецької та

Білогорільської сільських рад Лохвицького району Полтавської області.

Позивач звертав увагу на те, що таке об'єднання не відповідає приписам пп. 2 п. 1

ст. 4 Закону України «Про добровільне об'єднання територіальних громад»,

оскільки між зазначеними сільськими радами відсутня спільна межа. Крім того, до

прийняття відповідного рішення не проведено публічне громадське обговорення з

територіальними громадами названих сільських рад.

Суд погодився з доводами позивача про невідповідність Перспективного

плану у спірній частині вимогам Закону.

Разом із тим, наведена обставина не була визнана судом у якості достатньої

підстави для скасування спірного рішення з огляду на рекомендаційний,

необов'язковий характер Перспективного плану .

У цій справі позивачеві варто було клопотати перед судом, щоб обласна державна

адміністрація в спірній частині переглянула та внесла зміни до Перспективного

плану формування територій області відповідно до законодавства України.

Отже, з аналізу судових рішень можна виокремити такі основні проблеми,

з якими позивачі звертаються до суду:

± відсутність проведення або неналежне проведення громадських обговорень у

процесі добровільного об'єднання територіальних громад;

± відсутність належного правового забезпечення проведення громадських

обговорень з питань добровільного об'єднання територіальних громад;

± формування Перспективних планів не відповідно до законодавства;

± недостатній рівень комунікації та погане залучення обласними державними

адміністраціями членів територіальних громад, депутатів місцевих рад,

сільських, селищних голів до процесу розроблення Перспективного плану.

ЦІ ПРОБЛЕМИ МОЖНА І ТРЕБА ПОПЕРЕДЖУВАТИ НА МАЙБУТНЄ. ДЛЯ

ЦЬОГО ПРОПОНУЄТЬСЯ:

По-перше. Верховній Раді України слід законодавчо закріпити правове

урегулювання процедури проведення загальних зборів та конференцій членів

територіальних громад за місцем проживання, враховуючи, що відповідний

законопроект зареєстрований у Секретаріаті ВРУ за № 2467 і має найближчим

часом розглядатися у першому читанні. Адже не можна гарантувати якісне

врахування думки мешканців під час проведення громадських обговорень щодо

добровільного об'єднання громад за відсутності унормованих процедур таких

обговорень.

По-друге. Місцеві ради, які мають на меті здійснювати об'єднання, можуть

затверджувати Положення про громадські обговорення з урахуванням вимог,

передбачених Законом «Про добровільне об'єднання територіальних громад». А

під час процедури добровільного об'єднання територіальних громад належним

чином інформувати усіх зацікавлених про проведення громадських обговорень.

По-третє. Станом на березень 2016 року й надалі існує необхідність внесення

змін до Перспективних планів. Тому обласним державним адміністраціям спільно

із офісами реформ та неурядовими організаціями слід активізувати цей процес і

максимальною мірою враховувати думку членів територіальних громад.

По-четверте. Проаналізовані судові справи свідчать про часту відсутність

традиції у місцевих рад та державних адміністрацій обговорювати із жителями

важливі питання, що стосуються життєдіяльності громад. Тому коли згідно

вимогам законодавства ці обговорення доводиться проводити, це робиться із

низькою якістю та ефективністю. Та й самі жителі не завжди охоче беруть участь у

таких обговореннях, оскільки мають сумніви, що можуть дійсно вплинути на

рішення. Тому у цій сфері місцевим органам державної влади, органам місцевого

самоврядування, офісам реформ, неурядовим організаціям необхідно проводити

інформаційно-роз'яснювальну роботу.

По-п'яте. Сільським, селищним, міським головам, профільним неурядовим

організаціям, членам громад у разі порушень законодавства у сфері

добровільного об'єднання територіальних громад слід звертатись до обласної

державної адміністрації. Якщо вона належно не реагує, слід звертатись із

скаргою у профільне міністерство – Мінрегіон або оскаржувати таку діяльність у

судовому порядку. В останньому випадку необхідно зібрати доказову базу і, чітко

висвітливши проблему, сформувати позовні вимоги.

Аналіз судових рішень у сфері добровільного об'єднання громад показав також,

що в деяких випадках висновки суддів базуються на спірних і суперечливих

аргументах, що можна віднести на недосконале місцями законодавство, а також

на відсутність належної суддівської практики при розгляді цієї категорії справ.

Ця аналітична записка підготовлена в рамках Ініціативи з розвитку аналітичних центрів, яку виконує Міжнародний фонд «Відродження» (МФВ) у партнерстві з Фондом розвитку

аналітичних центрів (TTF) за фінансової підтримки Посольства Швеції в Україні (SIDA).

Думки та позиції, викладені у цьому дослідженні, є позицією авторів та не обов’язково відображають позицію уряду Швеції.