กฎหมายปกครอง Administrative Law

อาจารยจรวธ ศรศกดสมบรณ อาจารยประจ าภาควชานตศาสตร คณะรฐศาสตรและนตศาสตร

ความหมายของกฎหมายมหาชน และกฎหมายเอกชน

กฎหมายมหาชน หมายถง บรรดากฎหมายทก าหนดความสมพนธระหวางองคกรของรฐดวยกนเองหรอก าหนดความสมพนธระหวางรฐกบเอกชนในฐานะทรฐมอ านาจเหนอกวา ไดแก รฐธรรมนญ กฎหมายปกครอง และกฎหมายการคลงและภาษอากร

กฎหมายเอกชน หมายถง บรรดากฎหมายทก าหนดความสมพนธระหวางเอกชนกบเอกชนดวยกนเอง ในฐานะทเอกชนนนมความเสมอภาค หรอเทาเทยมกน ไดแก ประมวลกฎหมายแพงและพาณชย เรอง สญญาซอขาย แลกเปลยน เชาทรพย กยมเงน

2

หลกเกณฑการแบงแยกกฎหมายมหาชน และกฎหมายเอกชน

1. เกณฑองคกร กฎหมายมหาชน ใชบงคบกบสถานะและนตสมพนธ ซงรฐหรอ

หนวยงานของรฐฝายหนง กอกบเอกชนหรอหนวยงานของรฐอกฝายหนง ซงหนวยงานของรฐอยในฐานะผปกครอง

กฎหมายเอกชน ใชบงคบกบสถานะและนตสมพนธระหวางเอกชนกบเอกชนดวยกนในฐานะทเปนผอยใตปกครองเหมอนกน และเทาเทยมกน

3

หลกเกณฑการแบงแยกกฎหมายมหาชน และกฎหมายเอกชน

2. เกณฑวตถประสงค

กฎหมายมหาชน วตถประสงคของนตสมพนธทรฐหรอหนวยงานของรฐกอขนเปนไปเพอประโยชนสาธารณะ

กฎหมายเอกชน วตถประสงคของนตสมพนธระหวางเอกชนตอเอกชน เปนไปเพอประโยชนสวนตนของเอกชนทงสน

4

หลกเกณฑการแบงแยกกฎหมายมหาชน และกฎหมายเอกชน

3. เกณฑวธการทกอนตสมพนธ หรอเกณฑตามรปแบบ กฎหมายเอกชน เทคนคหรอวธการอยบนหลกความเสมอภาค และ

เสรภาพในการท าสญญา (freedom of contract) เครองมอส าคญในการกอนตสมพนธ คอ นตกรรมสญญา

หากมการฝาฝนสทธและหนาทของกนและกน เอกชนจะใชอ านาจตนบงคบอกฝายหนงใหท าตามสญญาไมได ตองน าคดขนสศาล

5

หลกเกณฑการแบงแยกกฎหมายมหาชน และกฎหมายเอกชน

3. เกณฑวธการทกอนตสมพนธ หรอเกณฑตามรปแบบ (ตอ) กฎหมายมหาชน วธการทรฐใชในการกอนตสมพนธสรางสทธหนาทให

เกดขนกบเอกชน เปนวธการฝายเดยวทไมตองอาศยความสมครใจของเอกชน

เมอมการฝาฝนนตสมพนธทรฐกอขนฝายเดยว รฐมอ านาจและเอกสทธ ทจะบงคบใหเปนไปตามค าสงฝายเดยวนนไดโดยไมตองไปศาล

6

หลกเกณฑการแบงแยกกฎหมายมหาชน และกฎหมายเอกชน

4. เกณฑทางเนอหา กฎหมายมหาชน เปนกฎเกณฑทมลกษณะทวไปและปราศจากการระบ

ตวบคคล เรยกวา กฎหมายตามภาวะวสย ตองปฏบตตาม จะตกลงยกเวนไมได ถอวาเปนกฎหมายบงคบ

กฎหมายเอกชน เปนกฎเกณฑทจะใชบงคบตอเมอเอกชนไมท าสญญาตกลงเปนอยางอน เอกชนสามารถสรางกฎหมายตามอตวสย ขนใชบงคบกนเฉพาะรายได เนอหาของกฎหมายเอกชนจงมฐานะเปนกฎหมายเสรม

7

ความหมายของกฎหมายปกครอง

กฎหมายปกครอง หมายถง กฎหมายทวางหลกเกยวกบการจดระเบยบการปกครองรฐในทางปกครองหรอทเรยกวา “การจดระเบยบราชการบรหาร” รวมทงการวางระเบยบเกยวกบกจกรรมของฝายปกครองทเรยกวา “บรการสาธารณะ” ซงฝายปกครองจดท าเพอสนองความตองการสวนรวมของประชาชน

8

เนอหาของกฎหมายปกครองแยกไดเปน 3 สวน คอ 1. กฎหมายปกครองเปนกฎหมายทเกยวกบการจดองคกรของรฐและ

บคลากรของรฐในทางบรหาร ก. กฎหมายปกครองทเกยวกบการจดองคกรของรฐในทางบรหาร

โดยใชหลกการรวมอ านาจโดยก าหนดใหมองคกรของรฐในรปแบบของสวนราชการ ไดแก กระทรวง ทบวง กรม ตามกฎหมายวาดวยการปรบปรงกระทรวง ทบวง กรม หรอจดตงขนโดยกฎหมายเฉพาะ แลวก าหนดใหมการแบงเขตการปกครองเปนราชการสวนภมภาค

9

เนอหาของกฎหมายปกครองแยกไดเปน 3 สวน คอ 1. กฎหมายปกครองเปนกฎหมายทเกยวกบการจดองคกรของรฐและ

บคคลากรของรฐในทางบรหาร (ตอ) ข. กฎหมายปกครองทเกยวกบการจดองคกรของรฐในทางบรหาร

โดยใชหลกการกระจายอ านาจ โดยก าหนดใหมการจดตงนตบคคลขนมารบการถายโอนอ านาจไปจากรฐ ไมวาจะเปนองคกรปกครองสวนทองถน รฐวสาหกจ หรอหนวยงานของรฐทไมใชสวนราชการและรฐวสาหกจ

10

เนอหาของกฎหมายปกครองแยกไดเปน 3 สวน คอ 1. กฎหมายปกครองเปนกฎหมายทเกยวกบการจดองคกรของรฐและ

บคคลากรของรฐในทางบรหาร (ตอ) ค. กฎหมายปกครองทเกยวกบการจดบคลากรของรฐในทางบรหาร

อาจก าหนดใหมบคลากรของรฐประเภทตางๆ เชน ขาราชการ พนกงานรฐวสาหกจ พนกงานสวนทองถน ฯลฯ หรออาจก าหนดใหมองคกรหมทเปนคณะบคคล เชน คณะกรรมการสภามหาวทยาลย

11

เนอหาของกฎหมายปกครองแยกไดเปน 3 สวน คอ 2. กฎหมายปกครองเปนกฎหมายทก าหนดใหองคกรของรฐหรอ

บคลากรของรฐมอ านาจรฐหรออ านาจมหาชนทจะก าหนดกฎเกณฑหรอออกค าสงใหเอกชนตองปฏบตตามไดโดยไมจ าเปนตองอาศยความสมครใจหรอความยนยอมของเอกชน และกฎหมายปกครองยงเปนกฎหมายทก าหนดใหองคกรของรฐหรอบคลากรของรฐมอ านาจรฐหรออ านาจมหาชนทจะบงคบใชกฎหมายใหเอกชนปฏบตตามกฎหมาย โดยไมตองรองตอศาลใหบงคบให

12

เนอหาของกฎหมายปกครองแยกไดเปน 3 สวน คอ 3. กฎหมายปกครองเปนกฎหมายทก าหนดเงอนไข หลกเกณฑและ

วธการในการใชอ านาจโดยองคกรของรฐหรอบคลากรของรฐ และเปนกฎหมายทก าหนดกฎเกณฑในการทควบคมการใชอ านาจดงกลาว ซงอาจจะเปนกฎหมายเฉพาะหรอกฎหมายทก าหนดมาตรฐานกลาง

13

14

ความหมายของการกระท าทางปกครอง

หลก การกระท าทางปกครอง หมายถง ผลตผลของการใชอ านาจรฐตามกฎหมายขององคกรของรฐหรอเจาหนาทของรฐฝายปกครอง

องคกรของรฐหรอเจาหนาทของรฐฝายปกครอง คอ องคกรของรฐหรอเจาหนาทของรฐซงอยในบงคบบญชาหรอในก ากบดแลของนายกรฐมนตรหรอรฐมนตรคนใดคนหนง

องคกรของรฐหรอเจาหนาท

ของรฐ

กระท าการโดยอาศยอ านาจตาม พ.ร.บ. หรอกฎหมายอนทมคาบงคบดงเชน

พ.ร.บ.

การกระท าทางปกครอง

15

ความหมายของการกระท าทางปกครอง

แตถาการกระท าขององคกรหรอเจาหนาทดงกลาว มใชผลตผลของการใชอ านาจรฐตามพ.ร.บ.หรอกฎหมายอนทมคาบงคบดงเชนพ.ร.บ. จะไมใช การกระท าทางปกครอง เชน เจาหนาทบนทกขอมลพมพหนงสอราชการ หรอ พนกงานขบรถของสวนราชการขบรถไปสงหนงสอราชการ

16

ประเภทของการกระท าทางปกครอง

การกระท าทางปกครอง จ าแนกไดเปน 2 ประเภท คอ 1. นตกรรมทางปกครอง 2. ปฏบตการทางปกครอง

17

ประเภทของการกระท าทางปกครอง ความหมายของ “นตกรรมทางปกครอง” “นตกรรมทางปกครอง” หมายถง การกระท าขององคกรของรฐฝาย

ปกครอง องคกรอนของรฐหรอองคกรเอกชนทกระท าโดยอาศยอ านาจตามพ.ร.บ.หรอกฎหมายอนทมคาบงคบดงเชน พ.ร.บ. แทนและในนามขององคกรดงกลาวแตเพยงฝายเดยวเพอแสดงเจตนาใหปรากฏตอบคคลคนหนงหรอคณะบคคลคณะหนงวา ตนประสงคจะใหเกดผลทางกฎหมายเปนการสรางนตสมพนธขนระหวางองคกรดงกลาวกบบคคลนนหรอคณะบคคลนน โดยบคคลนนหรอคณะบคคลนนไมจ าเปนตองใหความยนยอม

18

ประเภทของการกระท าทางปกครอง ลกษณะของ “นตกรรมทางปกครอง” “นตกรรมทางปกครอง” มลกษณะส าคญอย 4 ประการ ดงน

1) เปนการกระท าขององคกรของรฐหรอเจาหนาทของรฐฝายปกครองทกระท าโดยอาศยอ านาจตามพ.ร.บ.เพอแสดงเจตนาใหปรากฏตอบคคล

2) เจตนาทแสดงออกนนตองมงหมายทจะใหเกดผลทางกฎหมายอยางใดอยางหนงขน

19

ประเภทของการกระท าทางปกครอง ลกษณะของ “นตกรรมทางปกครอง” 3) ผลทางกฎหมายทมงหมายจะใหเกดขนคอการสรางนตสมพนธขน

ระหวางบคคลสองฝายโดยฝายหนงมอ านาจหรอสทธเรยกรองใหอกฝายหนงกระท าการหรองดเวนการกระท าอยางหนงอยางใด ซงมผลเปนการกอ เปลยนแปลง โอน สงวน ระงบ หรอมผลกระทบตอสถานภาพของสทธหรอหนาทของอกฝายหนง

4) นตสมพนธดงกลาวเกดขนโดยการแสดงเจตนาฝายเดยวขององคกรของรฐหรอเจาหนาทของรฐฝายปกครอง โดยทอกฝายหนงไมจ าตองใหความยนยอม

20

ประเภทของการกระท าทางปกครอง ความหมายและลกษณะของ “ปฏบตการทางปกครอง” “ปฏบตการทางปกครอง” คอ การกระท าขององคกรหรอเจาหนาท

ของรฐฝายปกครอง องคกรอนของรฐหรอองคกรเอกชนทกระท าโดยอาศยอ านาจตาม พ.ร.บ.หรอกฎหมายอนทมคาบงคบเสมอกบ พ.ร.บ. ท าแทนหนวยงานของรฐฝายบรหาร หรอหนวยงานอนของรฐ และในนามของหนวยงานดงกลาว โดยทการกระท านนไมใชนตกรรมทางปกครอง แตเปนการกระท าในทางขอเทจจรง หรอเปนการกระท าทมงผลใหเกดผลในทางขอเทจจรง เชน การช าระหน เปนการใชอ านาจฝายเดยวบงคบทางกายภาพ เชน การใชก าลงเขาสลายผชมนม หรอผ บกรกปาสงวนแหงชาต ต ารวจไลจบกมผราย

21

ประเภทของการกระท าทางปกครอง ความหมายและลกษณะของ “ปฏบตการทางปกครอง” ปฏบตการทางปกครองมลกษณะส าคญ ดงน

1) เปนการกระท าขององคกรของรฐหรอเจาหนาทของรฐฝายปกครองทกระท าโดยอาศยอ านาจตาม พ.ร.บ.

2) การกระท าดงกลาวขาดลกษณะหนงลกษณะใดของนตกรรมทางปกครอง

22

ประเภทของนตกรรมทางปกครอง

นตกรรมทางปกครอง ทเปนนตกรรมทางปกครองฝายเดยว ในความหมายอยางกวาง แบงออกเปน 2 ประเภท คอ

1. กฎ 2. ค าสงทางปกครอง

23

ประเภทของนตกรรมทางปกครอง

1. กฎ คอ นตกรรมทางปกครองทมผลบงคบเปนการทวไปโดยไมมงหมายใหใชบงคบแกกรณใดหรอบคคลใดเปนการเฉพาะ

ตามพ.ร.บ.วธปฏบตราชการทางปกครอง พ.ศ.2539 “กฎ” หมายความวา “พระราชกฤษฎกา กฎกระทรวง ประกาศ

กระทรวง ขอบญญตทองถน ระเบยบขอบงคบ หรอบทบญญตอนทมผลบงคบเปนการทวไป โดยไมมงหมายใหใชบงคบแกกรณใดหรอบคคลใดเปนการเฉพาะ”

24

ประเภทของนตกรรมทางปกครอง

“กฎ” จงมลกษณะส าคญ 2 ประการ 1) บคคลทถกบงคบใหกระท าการถกหามมใหกระท าการหรอไดรบ

อนญาตใหกระท าการตองเปนบคคลทถกนยามไวเปนประเภท เชน ขาราชการพลเรอน นกศกษา

2) กรณทบคคลซงถกนยามไวเปนประเภทจะถกบงคบใหกระท าการ ถกหามมใหกระท าการหรอไดรบอนญาตใหกระท าการ ตองเปนกรณทถกก าหนดไวอยางเปนนามธรรม เชน ผขบขรถยนตตองคาดเขมขดนรภย หามมใหผใดสบบหรบนรถโดยสารประจ าทาง

25

ประเภทของนตกรรมทางปกครอง 2. ค าสงทางปกครอง คอ นตกรรมทางปกครองทขาดลกษณะขอหนง

ขอใดของกฎ ตาม พ.ร.บ.วธปฏบตราชการทางปกครอง พ.ศ.2539 “ค าสงทางปกครอง” หมายความวา 1) การใชอ านาจตามกฎหมายของเจาหนาททมผลเปนการสรางนต

สมพนธขนระหวางบคคลในอนทจะกอ เปลยนแปลง โอน สงวน ระงบ หรอมผลกระทบตอสถานภาพของสทธหรอหนาทของบคคล ไมวาจะเปนการถาวรหรอชวคราว เชน การสงการ การอนญาต การวนจฉยอทธรณ การรบรอง และการรบจดทะเบยน แตไมหมายความรวมถงการออกกฎ

2) การอนทก าหนดในกฎกระทรวง

26

องคประกอบของค าสงทางปกครอง

ค าสงทางปกครอง ตองเปนการกระท าโดยเจาหนาท ตองเปนการใชอ านาจทางปกครองตามกฎหมาย ตองเปนการกระท าทมผลเปนการสรางนตสมพนธขนระหวางบคคลหรอมผลกระทบตอสถานภาพของสทธหรอหนาทของบคคล ตองเปนการกระท าทมงใชบงคบแกกรณใดหรอบคคลใดเปนการเฉพาะ ตองมผลบงคบโดยตรงออกไปภายนอกฝายปกครอง

27

กฎกระทรวง ฉ.12 ออกตามความใน พรบ.วธปฏบตราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539

ใหการด าเนนการของเจาหนาทดงตอไปน เปนค าสงทางปกครอง 1. การด าเนนการเกยวกบการจดหาหรอใหสทธประโยชนในกรณดงตอไปน (1) การสงรบหรอไมรบค าเสนอขาย รบจาง แลกเปลยน ใหเชา ซอ เชา หรอ ใหสทธประโยชน (2) การอนมตสงซอ จาง แลกเปลยน เชา ขาย ใหเชา หรอใหสทธประโยชน (3) การสงยกเลกกระบวนการพจารณาค าเสนอหรอการด าเนนการอนใด ในลกษณะเดยวกน (4) การสงใหเปนผทงงาน 2. การใหหรอไมใหทนการศกษา

คดปกครอง

ศาลปกครองถกจดตงใหพจารณา “คดปกครอง”

ความหมายของ “คดปกครอง” “คดปกครองเปนคดพพาทระหวางหนวยงานทางปกครองหรอเจาหนาท

ของรฐกบเอกชน หรอระหวางหนวยงานทางปกครองหรอเจาหนาทของรฐดวยกน ซงเปนขอพพาทอนเนองมาจากการทหนวยงานทางปกครองหรอเจาหนาทของรฐใชอ านาจทางปกครองออกกฎ ค าสง หรอกระท าการอนใดโดยไมชอบดวยกฎหมาย หรอจากการทหนวยงานทางปกครองหรอเจาหนาทของรฐละเลยตอหนาททางปกครองตามทกฎหมายก าหนดใหตองปฏบตหรอปฏบตหนาทดงกลาวลาชาเกนสมควร หรอเปนขอพพาทเกยวกบสญญาทางปกครอง”

28

คดทอยในอ านาจของศาลปกครอง คกรณ (เปนคดพพาทระหวาง)

• หนวยงานทางปกครอง/เจาหนาทของรฐ กบเอกชน • หนวยงานทางปกครอง/เจาหนาทของรฐ ดวยกนเอง

ลกษณะคดพพาท (พพาทในเรอง) 1) หนวยงานฯ หรอเจาหนาทของรฐ กระท าการโดยไมชอบดวยกฎหมาย

จากการออกกฎ ค าส ง หรอการกระท าอน

2) หนวยงานฯ/เจาหนาทของรฐ ละเลยตอหนาท ปฏบตหนาทลาชาเกนสมควร

3) ละเมดเจาหนาท และความรบผดอยางอน

4) สญญาทางปกครอง

5) กฎหมายก าหนดใหหนวยงานฯ/เจาหนาทของรฐ ฟองคดตอศาลปกครอง

6) กฎหมายก าหนดใหอยในอ านาจของศาลปกครอง 29

คดทไมอยในอ านาจของศาลปกครอง

1) กฎหมายจดตงศาลปกครองฯ (มาตรา 9 วรรคสอง) 1. การด าเนนการเกยวกบวนยทหาร 2. การด าเนนการของ ก.ต. 3. คดทอยในอ านาจของศาลอน

ศาลเยาวชนและครอบครว ศาลแรงงาน ศาลภาษอากร ศาลทรพยสนทางปญญาและการคาระหวางประเทศ ศาลลมละลาย ศาลช านญพเศษอน

2) กฎหมายอน ■ พ.ร.ก. บรหารราชการในสถานการณฉกเฉน พ.ศ. 2548 (มาตรา 16 มาตรา 17) ■ พ.ร.ก. บรรษทบรหารสนทรพยไทย พ.ศ. 2544 (มาตรา 11)

30

31

หลกเกณฑและเงอนไขในการฟองคดตอศาลปกครอง

1. ตองเปนผมสทธฟองคดตอศาลปกครอง จะตองเปนผซงไดรบความเดอดรอนหรอเสยหายหรออาจจะเดอดรอนหรอเสยหายโดยมอาจหลกเลยงได

2. ไดด าเนนการแกไขความเดอดรอนหรอเสยหายตามขนตอนหรอวธการทกฎหมายก าหนดแลว มกฎหมายเฉพาะก าหนดขนตอนหรอวธการโตแยงหรอคดคาน ท าตามท

กฎหมายเฉพาะก าหนด ไมมกฎหมายเฉพาะก าหนดไว ตองอทธรณตอเจาหนาทผท าค าสงภายใน 15

วน

32

หลกเกณฑและเงอนไขในการฟองคดตอศาลปกครอง

การฟองคดดงตอไปน ผมสทธฟองคดสามารถฟองคดตอศาลปกครองไดโดยตรง โดยไมตองด าเนนการอทธรณ คดคานหรอโตแยงกอน

1. กรณทกฎหมายเฉพาะมไดก าหนดขนตอนหรอวธการในการโตแยงหรอคดคานไวโดยเฉพาะและการกระท าทจะน ามาฟองคดตอศาลเปนค าสงทออกโดยคณะกรรมการหรอรฐมนตร

2. การฟองขอใหเพกถอนกฎ ซงหมายถงพระราชกฤษฎกา กฎกระทรวง ระเบยบ ขอบงคบ

3. การฟองคดวาหนวยงานทางปกครองหรอเจาหนาทของรฐละเลยตอหนาทตามทกฎหมายก าหนดใหตองปฏบตหรอปฏบตหนาทดงกลาวลาชาเกนสมควร

4. การฟองคดเกยวกบการกระท าละเมดหรอสญญาทางปกครอง

หลกเกณฑและเงอนไขในการฟองคดตอศาลปกครอง

3. การจดท าค าฟองตามทกฎหมายก าหนด

ค าฟองตองท าเปนหนงสอ

ใชถอยค าสภาพ และอยางนอยตองมรายการ

1. ชอทอยของผฟองคด

2. ผถกฟองคด (หนวยงานทางปกครอง เจาหนาทของรฐ หรอบคคลอน)

3. การกระท าทเปนเหตแหงการฟองคดตามสมควร

4. ค าขอ

5. ลงลายมอชอของผฟองคด

6. ตองจดท าส าเนาค าฟอง และพยานหลกฐานเทาจ านวนผถกฟองคด