美国航运反恐法律制度研究 —— 以集装箱安全倡议（ CSI ）为

对象

2006 级国际经济法班 王非 2007-9-20

研 究 提 纲

• CSI 提出的背景• CSI 的操作方案• CSI 的执行情况• CSI 对国家主权及国际航运等的影响

一、 CSI 提出的背景

• （一）国际恐怖主义威胁严重

• 美国着力推行单边措施• “ 预先防御”的理念• 改组海关署为海关及边境保护

局（ CBP ），隶属于国土安全部

• 已经成为最重要的航运手段• 事后检查的难度大

（二）集装箱易成为新的攻击手段（二）集装箱易成为新的攻击手段

19981998 年的美驻肯尼亚、年的美驻肯尼亚、坦桑尼亚大使馆爆炸案坦桑尼亚大使馆爆炸案

二、 CSI 的操作方案

• （一） CSI 的核心内容（ Core Element ）

• 1. 确定高度危险集装箱；• 2. 在集装箱装运前对其进行甄别；• 3. 使用技术手段快速排查高危集装箱；• 4. 使用更智能化、更安全的集装箱。

（二）加入 CSI 港的条件

• 1. 运到美国的集装箱必须为常规、直接而且量大的；

• Seaport must have regular, direct, and substantial container traffic to ports in the United States.

2. 海关必须检查从该国始发、过境、转船的货物；

• Customs must be able to inspect cargo originating, transiting, exiting, or being transshipped through a country.

• 3. 海关行政部门必须使用非侵入的探测装置及放射性探测设备检查港口；

• Non-intrusive inspection (NII) equipment (gamma or X-ray) and radiation detection equipment must be available for use at or near the potential CSI port.

• 4. 建立一个风险管理系统能够用于自动识别高风险集装箱；

• Establish an automated risk management system.

• 5. 能够与美国海关与边境保护局合作共享、交流关键的数据、情报及风险管理信息；

• Share critical data, intelligence, and risk management information with U.S. Customs and Border Protection (CBP)

• 6. 有能力对港口基础设施链接之间的安全性进行评估并处理易守攻击的环节；

• Conduct a thorough port assessment and commit to resolving port infrastructure vulnerabilities.

• 7. 有完整方案预防雇员流失，维系海关完整性。

• Maintain integrity programs, and identify and combat breaches in integrity.

（三）加入 CSI 的程序

• 1. 港口的海关当局在满足上述条件后， 于美国 CBP 签署原则性声明；

—— 声明并不是具有约束性的协议，只是海关与海关，而不是政府与政府的关系

• 2. 确定为期 6 个月的试行期。美国 CBP根据各港口的不同情况，派遣海关关员小组，到海关现场安装舱单自动系统和目标跟踪系统，以帮助事先检查运至美国的集装箱货物。

—— 派遣的海关关员不能携带武器、对货物和人员没有扣留权

• 1. 执行的依据• 美方及加入港受加入声明的约束；• 加入港依该国法及习惯做法来执行计划。

• 2. 相关费用负担• （ 1 ）前期费用 派遣海关关员的费用——美国 执行计划的费用——加入港自负• （ 2 ）具体检测费用 在东道国：自主决定由谁承担 在美国： 由货物进口方承担

（四）执行中的有关问题

（五）加入与否的影响

• 1. 加入的优惠措施

• 经过检测的集装箱，将附加 tamper-evident seals, 抵达美国港口后将快速通关，尽快进入流通领域，大大提高 CSI 港口的效率

• 但 CBP 保留再检测权（除非在运输中得到额外的信息）

• 需要结合 24 Hours Rule （ 24 小时规则）

• 2. 不加入的影响

• 在美国的战略计划（ Strategic Plan ）中没有提及，但可以想见，非来自 CSI 港口的集装箱将至少接受普通的严格检验，将耗费更多的等待进港时间；进而削弱与 CSI 港口在货物输出方面的竞争力。

三、 CSI 的执行情况

• 1. 最初计划中，美国邀请输美货物量占 70% 的前 20位的外国港口参加；

• 2. 截至 2007 年 9 月 17日，共有 33 个国家或地区的 54 个港口加入了 CSI计划，遍布北美、拉丁美洲、亚洲、欧盟、非洲等。来自大西洋及太平洋航线的近 90% 的输美货物都能被检测。

3. 中国与 CSI计划

• 中国的上海港、深圳港、香港、高雄港在最初的邀请计划中；

• 2002 年 10 月 25日，中美两国元首于德州克劳福德就中国加入原则上达成一致；

• 2003 年 7 月 29日，中国海关总署与美国关税及边境保护局，在北京签署了《中国与美国关于加强集装箱安全合作的原则声明》，标志着中国正式加入了 CSI计划。

具体的加入时间表

• 香 港： 2003 年 5 月 5日• 上海港： 2005 年 4 月 28日• 深圳港： 2005 年 6 月 24日• 高雄港： 2005 年 7 月 25日• 基隆港： 2006 年 9 月 25日

CSI 的远期目标

• 在战略上推行 CSI标准• 目前，包括世界海关组织（ WCO ）、欧盟、八国集团（ G 8 ）已经采纳并决定实行 CSI 的安全措施

三、 CSI 对国家主权及国际贸易、航运等的影响

• （一）从国家主权来看• 1. 国家主权的分层化理论• 核心主权：对内最高统治和独立权• 外围主权：主权派生的一般国家权利

• 在全球化时代的背景之下，必须在坚持核心主权的前提下，适当让渡外围主权，以换取并分享他国的部分主权

• 例证：• 欧盟发行单一的货币——欧元• 发展中国家对外国资本由限制——允许及鼓励• 中美在“东突”问题上的利益交换

2. 从中国加入 CSI 的声明来看

• 声明中规定：中方同意美利坚合众国海关与边境保护局在上海港和深圳港派驻海关工作人员。中国海关总署将来亦可向美有关港口派驻海关工作人员。中美双方海关人员应遵守驻在国的法律和法规。

——互惠的安排

• 附件中的具体规定：• （ 1 ） 美方必须尊重中国主权。… … … …美派驻人员

不从事任何执法活动，因此不能携带武器，对货物和人员没有扣留权。

• （ 3 ） 美派驻人员若确定某集装箱为高风险集装箱 , 应告知中方联络员。

• 为集装箱安全倡议（ CSI ）合作目的而进行查验的集装箱应在中美海关官员就甄别结果协商之后确定 , 并由中国海关官员决定是否查验及如何查验。查验由中国海关官员实施 , 允许美派驻人员在旁观察。

• 对中方已查验过的货物 , 若无特定理由 , 美方一般不应要求重新查验。

• （ 5 ）美方确定查验的货物 , 查验结果异常的 , 应由中国海关负责调查并根据中国有关法律法规予以处理 , 处理结果可主动或应美方请求向美方通报。

3. 国家主权限制的问题：

• 国家主权限制的价值基点是国家利益• 国家主权限制应有范围• 国家外围主权限制应对等 发展中国家的主权，因形式上的平等而受到实质上不平等的冲击

如，中国亦可向美国港口派驻海关人员，但目前仍未派驻。

（二）从国际贸易、航运来看

• 1. 是否成为新的国际贸易壁垒？

• 若达不到相关标准，不能加入 CSI计划 的港口，必然会在激烈的国际航运中丧失集散货物的竞争力，进而使相关国家的国际贸易受影响，尤其对发展中国家不利。

• 2. 是否改变了传统的贸易方式？

• 已经在相当程度上改变了对美航线的传统业务方式，特别是“ 24 小时规则”实施的影响；

• CSI计划与 ISPS 规则相联结，增加了港口的经营成本。

• 纵然反恐怖主义是所有爱好和平的人类的共同使命，航运业亦概莫能外，但是否应由发展中国家为发达国家，特别是美国的一国国家安全而买单？

参考文献资料

• 美国海关及边境保护局 http: //www.cbp.gov

• Strategic Plan • Fact Sheet• Ports in Brief of CSI• 最新的港口加入信息

• 中国海关总署 http://www.customs.gov.cn• 《中国海关总署与美国海关与边境保护局

关于在有关港口加强海运集装箱安全合作的原则声明》（中、英文）

• 程立雪：美国航运反恐法律与主要措施的研究

• 李学勤：论中美海上反恐的国家主权依据

未完，继续… …

谢 谢！