자료집 R669 연구자료-2 | 2012. 12.

해외 농어촌 정주공간 관련 정책 동향과 시사점

성 주 인

박 시 현

윤 병 석

김 상 빈

이 수 진

정 회 훈

연 구 위 원

선 임 연 구 위 원

초 청 연 구 원

도시및지역계획연구원

프랑스공간자연문화연구소

대구 경북연구원

연구 담당

성 주 인 연 구 위 원 연구 총괄, 제1~5장 집필

박 시 현 선임연구위원 제2~5장 집필

윤 병 석 초 청 연 구원 제2~5장 집필

i

머 리 말

우리나라의 농어촌은 1970년대 이후 인구가 지속적으로 감소하였지만 최근

이촌향도 현상의 감소 및 도시 인구의 유입으로 농어촌 인구가 정체되거나 소

폭 증가하고 있다. 따라서 농어촌 마을 및 중심지 정주공간의 변화와 향후 예

상되는 변화에 따른 새로운 정책 방향의 모색이 필요하다.

해외 선진국은 1970년대에 이미 농촌에서의 인구증가율이 크게 나타나기 시

작하였으며, 이를 반영하기 위한 공간 정책에도 많은 변화가 있어왔다. 그에 대

한 연구가 이루어진다면, 향후 급변하게 될 우리 농어촌과 관련된 정책을 제안

하는 데 큰 시사점을 도출할 수 있을 것이다.

본 자료집은 우리 연구원에서 수행하고 있는 일반연구과제, ‘농어촌 정주공

간의 변화와 정책과제(2의1차년도)’ 연구의 일환으로 이루어진 해외 농어촌 정

주공간 관련 정책 동향 연구를 정리한 것이다. 해외 선진국은 프랑스, 독일, 영

국 등 유럽의 3개 국가와 일본 등 총 4개 국가를 대상으로 하였으며, 농어촌

정주공간 변화와 그에 따른 국가 정책 등을 다루고 있다.

지역개발정책의 효과적인 실행을 위해서는 농어촌 정주공간의 변화에 대한

이해가 선행되어야 한다. 지역에 대한 정확한 이해 없이 정책을 추진하게 되면

이는 유효성 있는 정책이 되지 못할 것이다. 따라서 농어촌지역의 선진 사례를

연구함으로써 향후 우리나라 농어촌 정책 방향의 초석을 다질 수 있을 것이다.

그런 측면에서 본 자료집이 농어촌에 대한 이해를 높이고 관련 정책 수립에 기

초 자료로서 기여하기를 기대한다.

2012. 12.

한국농촌경제연구원장 이 동 필

iii

차 례

제1장 서론

1. 연구 필요성 및 목적 ···················································································1

제2장 프랑스의 농어촌 정주공간 관련 정책 동향과 시사점

1. 프랑스 농촌 및 정주공간의 인구, 사회, 경제적 변화 현황 ···················3

2. 농촌 정주공간 변화에 따른 프랑스 정책의 현안 및 쟁점 ···················33

3. 프랑스 농촌개발정책의 특징 및 한국 농촌개발에 대한 시사점 ·········56

제3장 독일의 농어촌 정주공간 관련 정책 동향과 시사점

1. 독일 농촌 및 정주공간의 인구, 사회, 경제적 변화 현황 ····················59

2. 농촌 정주공간 변화에 따른 독일 정책의 현안 및 쟁점 ······················85

3. 독일 농촌개발정책의 특징 및 한국 농촌개발에 대한 시사점 ···········127

제4장 영국의 농어촌 정주공간 관련 정책 동향과 시사점

1. 영국 농촌 및 정주공간의 인구, 사회, 경제적 변화 현황 ··················131

2. 농촌 정주공간 변화에 따른 영국 정책의 현안 및 쟁점 ····················150

3. 영국 농촌개발정책의 특징 및 한국 농촌개발에 대한 시사점 ···········187

제5장 일본의 농어촌 정주공간 관련 정책 동향과 시사점

1. 일본 농촌 및 정주공간의 인구, 사회, 경제적 변화 현황 ··················193

2. 농촌 정주공간 변화에 따른 일본 정책의 현안 및 쟁점 ····················199

3. 일본 농촌개발정책의 특징 및 한국 농촌개발에 대한 시사점 ···········219

참고 문헌 ···········································································································221

iv

표 차 례

제2장

표 2-1. 브르타뉴 레지옹내 기간별 인구유출 (1831-1962) ······················10

표 2-2. 1954~1968년 도시와 농촌 간 인구 변화 ·····································14

표 2-3. 농업종사자 인구 ··············································································26

표 2-4. 인구 규모별 코뮌 수의 변화 ·························································33

표 2-5. 인구 10만 명당 의료진의 수 ·························································54

제3장

표 3-1. 지역의 기본 유형과 크라이스 유형에 따른 분류 ·······················60

표 3-2. 정주유형별 면적, 인구, 고용의 비중 ············································69

표 3-3. 승인된 통합적 농촌개발지역 ·······················································121

표 3-4. 승인된 LEADER 지역 ·································································122

제4장

표 4-1. 농촌의 인구 및 비중(2008년) ······················································140

표 4-2. 정주공간별 서비스시설의 개수 및 농촌지역의 비율 ···············142

표 4-3. 정주공간별 서비스시설별 적정 접근성에 있는 가구의 비율 ·· 143

표 4-4. 마켓타운에 대한 기술적 정의 사례 ············································178

표 4-5. 마켓타운의 기능별 그 정도의 분류 ············································179

제5장

표 5-1. 농업지역유형별 농업취업인구와 고령화율의 추이 ·················195

표 5-2. 각 법에 있어 과소대책 사업비 ···················································201

표 5-3. 2009년도 과소대책사업 실적 ···················································203

표 5-4. 사례 마을 개요 ·············································································209

v

그 림 차 례

제2장

그림 2- 1. 전국 인구 대비 일드프랑스 인구 비중의 변화(%) ·····························4

그림 2- 2. 1990~1999, 1999~2005 연평균 인구증가율 비교 ··················8

그림 2- 3. 공간별 연평균 인구증가율(%) ···················································9

그림 2- 4. 농촌 내 도시 및 고용 구역에 따른 구분 ······························16

그림 2- 5. Sagesa 캉통 분류에 의한 프랑스 농촌 공간의 형태 ············20

그림 2- 6. 지트 드 프랑스(Gîte de France) 숙박업소와 다양한 농가체험관광··· 29

그림 2- 7. 농촌재활성화지구의 분포 ·························································44

그림 2- 8. 농촌우수거점 2009~2010년 선정 결과 ···································46

그림 2- 9. 1974년(좌)과 2006년(우) 고속도로망의 비교 ······················48

그림 2-10. 2007년 2월 프랑스 고속철도 노선 ·········································49

그림 2-11. 프랑스 초고속 통신망 기술 구비 현황(2007~2008) ·············51

제3장

그림 3- 1. 공간유형 구분: 독일 BBR과 OECD 비교 ·····························61

그림 3- 2. OECD 구분에 의한 공간 유형 구분 ····································62

그림 3- 3. BBR의 구분에 의한 공간 유형 구분 ·····································62

그림 3- 4. BBR의 농촌 크라이스 공간 유형 구분 ··································63

그림 3- 5. 정주구조에 따른 크라이스의 유형 ··········································65

그림 3- 6. 독일 도시지역과 농촌지역 ·······················································66

그림 3- 7. 공간 유형에 따른 동 서독 인구 분포 ····································70

그림 3- 8. 동독(Ost)과 서독(West) 인구변화(1989~2005년) ···················71

그림 3- 9. 동독과 서독의 인구 변화 예측(2005~2025년) ·······················72

그림 3-10. 자연적 인구증감의 수지(인구 1,000명당, 1994～2005년) ····73

그림 3-11. 인구이동의 증감 수지(인구 1,000명당, 1994～2005년) ······· 74

vi

그림 3-12. 통합적 농촌발전구상 ······························································119

그림 3-13. 선정 과정의 진행 ····································································120

그림 3-14. 마을개발의 진행과정 도식 ·····················································125

제4장

그림 4- 1. 인구밀도의 특성을 반영한 다양한 정주공간의 구분 ··········132

그림 4- 2. 영국의 정주공간(settlements)의 구분 ····································135

그림 4- 3. 지자체(Districts)의 도시/농촌 구분(잉글랜드) ······················138

그림 4- 4. 농촌 정주공간별 비중의 변화(2001~2008년) ·······················141

제5장

그림 5- 1. 도농 간 인구 이동 추이 ·························································194

그림 5- 2. 후타가와아이 지역만들기위원회 활동 사례 ·························210

그림 5- 3. 교토부 미야즈시 요시즈 건강회 활동 사례 ·························212

그림 5- 4. 시마네현 오난쵸 「아유미프로젝트」의 활동 사례 ·············213

그림 5- 5. 미야자키현 미야코노죠시「후에미즈 지구 활성화위원회」의

활동 사례 ·················································································215

그림 5- 6. 아이치현 토요네무라「NPO토미야마 교류센터」활동 사례 ···217

1

제 1 장

서 론

1. 연구 필요성 및 목적

○ 1970년대 이후 지속적으로 인구가 감소하던 우리나라 농어촌은 최근 이촌

향도 현상의 감소 및 도시 인구의 유입으로 감소가 정체되거나 오히려 소

폭 증가하고 있음. 이에 따라 농어촌 마을 및 중심지 정주공간의 지금까지

의 변화와 향후 예상되는 변화에 따른 새로운 정책 방향 모색이 필요함.

마을당 가구 규모 20가구 미만으로 기능 유지가 어려운 과소화마을이 상

당수이고, 증가하는 추세이지만, 농어촌의 전체적인 인구 감소 추세는 둔

화되거나 일부 지역은 증가세로 반전하는 양상임.

도시민들의 농어촌 정주 수요가 광범위하게 존재하고 있으며, 베이비부머

들의 대거 은퇴와 함께 이러한 수요가 현실화될 가능성이 더욱 높아짐.

중장기적인 농어촌 정주공간의 변화 전망과 미래상을 고려한 정책 추진

을 위해 농어촌 현황에 대한 실증적인 분석이 필요함.

○ 이러한 배경하에 한국농촌경제연구원에서는 ‘농어촌 정주공간의 변화와 정

책과제’ 연구를 수행하고 있음. 이 연구는 마을과 중심지 등을 대상으로 농

어촌의 정주 여건 현황 및 변화 양상을 실증적으로 고찰하고 이를 바탕으로

2

지역개발정책의 향후 과제를 제시하는 데 목적을 둠.

이를 위하여 농어촌 마을 및 중심지의 기능과 사회 경제적 특성의 변화

와 활성화 요인, 농어촌 정주에 대한 도시민의 수요와 변화 요인, 선진국

의 공간정책사례 연구 및 시사점, 향후 지역개발정책 지향 방향 및 과제

등을 분석함.

○ 선진국들에서는 1970년대에 들어와 농촌에서의 인구증가율이 도시보다 크

게 나타나기 시작한 만큼, 이미 30~40년 전부터 농어촌 정주공간의 변화가

일어나고 있음. 또한 이를 반영하기 위하여 공간정책에도 많은 변화가 일어

났음. 이를 파악하여 우리나라의 향후 농어촌 정주공간의 변화 및 관련 정

책 제안에 대한 시사점을 도출할 수 있음.

○ 이러한 취지하에 해외 선진국 사례를 연구함으로써 선진국 농어촌 마을 및

중심지의 변화와 그에 따른 관련 정책을 파악하고, 이를 통하여 우리나라

농어촌 정책에 벤치마킹하고자 함.

3

제 2 장

프랑스의 농어촌 정주공간 관련 정책 동향과 시사점

1. 프랑스 농촌 및 정주공간의 인구, 사회, 경제적 변화 현황

1.1. 도농 간 관계의 변화

1.1.1. 이촌향도에서 귀촌으로(1945년~오늘날)

프랑스에서 이촌향도는 다른 서유럽 국가들과 마찬가지로 산업혁명을 계기

로 시작되었다. 부유한 농촌을 바탕으로 성장한 프랑스는 산업혁명과 이촌향도

가 다른 나라보다는 늦게 나타났으며 이 시기의 이촌향도는 농사를 짓기 어려

운 몇몇 지역에 집중되어 있었다. 산간 지방인 알프스 이남, 동부 로렌지역에서

이출이 많았고, 이들 지역의 커뮤니티를 지탱하던 서비스 기능과 장인산업이

함께 사라졌다. 1880년 곡물과 포도농장에 닥친 전염병으로 인한 농업 위기

(céréales, phylloxéra)는 이촌향도의 흐름을 가속화하였다. 집중적으로 1872년

부터 1931년 사이 연간 12만 5,000명, 즉 1,000명당 5명이 농촌에서 도시로 이

주하였다. 오늘날에도 농촌을 떠나 도시로 이주하는 현상이 나타나고 있으나,

다른 선진국들과 마찬가지로 이촌향도는 줄고 도시를 떠나 농촌에 정착하는

귀촌에 의해 이출 인구가 보충되고 있다. 또한 도시가 농촌지역으로 확장되면

서 도시에서 일하면서 농촌 생활양식을 가진 사람들이 늘고 있다.

4

그림 2-1. 전국 인구 대비 일드프랑스 인구 비중의 변화(%)

자료: 정옥주, 2007.

□ 1945년～1975년 : 전쟁 후 복구와 경제 성장에 따른 이촌향도

이촌향도가 프랑스 국토의 전반적인 움직임이 된 것은 20세기 중반부터의

일이다. 전쟁이 끝난 후 1945년부터 1975년까지 급격한 이촌향도가 진행되었

다. 이촌향도의 가장 큰 원인은 농촌의 일자리 감소였지만 단지 일자리라는 이

유만으로 설명할 수 없는 복합적인 현상이었다. 도시적 삶의 편리와 문화활동

등 도시가 제공하는 다양한 조건이 농촌인구의 흡인 요인이었다. 당시 농촌의

생활양식을 완전히 바꾸어 놓은 농업의 기계화와 농촌인구 감소 현상에 대해

농촌사회학자 Henri Mendras 는「La fin des paysans, 1967」이라는 저서를 통

해 전통적인 농민 중심 농촌사회의 근본적인 변화를 서술하였다. 1965년 농지

정리 이후로 1975년부터 이촌향도의 흐름이 점차 줄어들었다.

5

이촌향도와 인구의 수도권 집중화가 동시에 일어났다. 이 시기에 파리를 포

함한 수도권지역인 일드프랑스(Ile-de-France)의 인구는 급격히 증가하였다.

1945년부터 1975년까지 영광의 30년이라 불리는 프랑스의 경제 부흥기 동안

일드프랑스 내 인구는 전체 인구의 약 16%에서 19%로 상승하였다. 반면 1962

년까지 프랑스 인구의 20.8%를 차지하던 농촌 인구는 1975년 16.5%(87만

3,000명)로 감소하였는데, 이는 수도권 인구보다 조금 많은 수였다1).

프랑스의 공업화는 북부지방인 오뜨 노르망디(Haute-Normandie), 노르(Nord),

로렌(Lorraine), 알자스(Alsace) 레지옹과 남동부 프랑슈 콩테(Franche- Comté)

지방을 잇는 북남동 축을 중심으로 이루어졌다. 1960년대 이들 지역의 경제

활동인구 중 40%가 공업에 종사할 정도로 이들 지역의 공업화가 가중되었

다2). 공업화와 함께 이들 지역 내 낙농업, 밀 재배, 포도농장이 현대화되었다.

그러나 이들 지역에서 농업이 경제활동에서 차지하는 비율은 매우 낮았다.

반면 프랑스 서부지역의 절반(Basse-Normandie, Midi-Pyrénées, Bretagne,

Loire, Poitou-Charente, Limousin, Aubergne, Aquitaine) 지역은 밀도가 낮은 재

래식 농업 방식을 유지해왔다. 공업화 축에 속하지 않고, 농업 생산량이 지역의

경제를 지탱해 주지 못하는 상황에서 이들 지역은 농업의 기계화와 집중화로

생산성을 높여 농업을 산업화하는 성과를 거두었다. 예를 들어, 브르타뉴의 경

우 젊은 농업인구를 바탕으로 해안가를 따라 채소 재배, 사료를 이용한 산업화

된 가축 사육을 시작하였다. 척박한 토지를 바탕으로 농업 생산량이 매우 낮았

던 이 지역은 가축 양식의 산업화로 프랑스 전역에 각종 육류와 달걀의 공급처

가 되었다. 농업이 산업화되면서 화학비료의 사용이 일반화되었고, 지역 내 토

질의 차이도 많이 좁혀졌다. 다른 지역들도 이러한 경향을 따랐지만 브르타뉴

만큼 강도와 밀도가 높은 농업에 이르지는 않았다. 농업 생산량이 갑자기 증가

하면서 농산물의 과잉재배로 인해 가격이 폭락하고 농업 재배면적을 축소하는

정책이 시행되어 농업의 산업화를 이룬 지역에 큰 타격을 주기도 하였다.

1) Lévy, Michel, 1978 sept.2) Claval, Paul, 2000, p.109.

6

프랑스 북남동축의 산업개발이 상당히 진행된 이후 1960년대부터 실시된

산업의 지방분권화(Décentralisation industrielle) 정책으로 프랑스 서부지역에

도 정책적으로 공업이 도입되었다. 자동차, 항공산업, 조선 등이 수도권과 동북

부 산업지대를 떠나 남부 및 서부지방으로 이전하면서 농업지역 내 중간 규모

도시들이 고용에 있어 활기를 띠기 시작하였고, 그 결과로 서부지역이 현대화

되었다. 항공산업이 입지한 남서부 툴루즈(Toulouse)시의 경우 지속적으로 인

구가 성장하였고, 툴루즈 주변에 위치한 코뮌 소재지가 활기를 띠었으며 가옥

이 현대식으로 재정비되었다.

또한, 관광이 발달하면서 TGV 노선이 연결된 농촌 지역(Bretagne, Pays de

la Loire, Poitou-Charente, Aquitaine)과 같이 대서양을 낀 지역에 여가를 활용

한 경제 활동이 늘기 시작하였다.

□ 1975～1990년: 귀촌의 시작

도시 인구가 농촌으로 이주하는 움직임이 전국적으로 시작된 것은 1975년부

터이지만, 이미 농촌인구의 자연증가율이 매우 낮은 상황에서 귀촌인구가 당시

의 농촌인구 변화에 반영되지는 않았다. 1975년부터 1982년 사이 농촌 코뮌(인

구 2,000만 명 미만의 코뮌)의 인구는 매년 1%씩 증가하였으며, 1982년부터

1990년까지 연간 0.7%, 1990년부터 1999년까지 연간 0.5%씩 증가하였다. 그러

나 당시의 귀촌인구는 지속된 인구 유출과 출생률보다 높은 사망률로 인해 감

소를 지속해 오던 농촌인구의 감소폭을 보완하고 증가세로 돌아설 수 있는 새

로운 국면을 부여하였다.

□ 1990년～오늘날: 농촌 정주공간의 다양화와 농업 기능의 다양화

1980년대부터 전체 인구상으로 보면 도시나 농촌이나 인구가 크게 변화하지

않는 상태가 10여 년간 지속되다가 1990년대부터 중소도시가 발달한 레지옹3)

3) Région, 행정구역의 단위로 한국의 도에 해당.

7

을 중심으로 농촌인구가 증가하기 시작하였다. 중소도시 네트워크가 잘 발달된

뻬이 드 루아르(Pays de Loire) 레지옹과 알자스(Alsace) 레지옹이 이에 해당한

다. 산간지역 중에서는 주라(Jura), 알프스(Alpes) 및 알프스 중간고도지대

(Préalpes)를 중심으로 인구가 늘어났는데, 이는 산간지역 내 소규모 공업, 관광

업, 농업, 방목이 새로 발달하였기 때문이다4). 귀촌의 움직임이 농촌인구 변화

에 반영되기 시작한 것은 1990년 이후이다. 인구 2000명 이하의 농촌 코뮌의

인구 변화를 보면, 1990~1999년 사이 인구가 연평균 0.5% 증가한 데 비해

1999~2005년 사이 연평균 1.3%씩 증가하여 도시 코뮌의 성장률 대비 약 3배

빠르게 증가하였다. 같은 기간 도시 코뮌의 인구증가율은 각각 0.3%와 0.5%였다.

1.1.2. 귀촌(Retour à la terre, retour aux provinces )

농촌인구 증가의 첫 번째 원인은 도시인구의 귀촌으로 인한 것이다. 프랑스

통계청에 의하면 1990년 이래 농촌 인구의 평균 자연감소율은 0.2%로 사망이

출생보다 여전히 많다. 그런데 1999~2005년 이주에 의한 인구증가율이 0.8%로

유출인구보다 유입인구가 더 많았다. 도시에서 농촌으로 이주한 인구는 1999

년 1만 명당 8명, 2004년 1만 명당 23명으로 증가하였다.

<그림 2-2>는 1990~1999년 사이와 1999~2005년 사이의 도시 농촌 간 인구

증감률을 비교한 것이다. 도시인구 전체(ensemble urbain)와 농촌인구 전체

(ensemble rural)를 비교해 보면 도시인구는 이미 높은 자연증가율에 비해 이주

에 의한 인구증가가 적거나 마이너스를 기록한 반면, 농촌인구는 자연증가율은

지속적으로 마이너스를 보이고 있으나 인구 이동에 의한 증가폭이 매우 크다

(1990~1999).

4) Pitte, Jean-Robert, 1997, p.38.

8

그림 2-2. 1990~1999, 1999~2005 연평균 인구증가율 비교

주 1) 왼쪽의 그림은 도시, 오른쪽의 그림은 농촌을 의미함.

2) 노란색은 인구이동에 의한 인구변동률(%), 보라색은 인구의 자연증가율(%)을 의미함.

인구 증가가 눈에 띄게 나타나는 지역은 도시가 팽창하면서 농촌을 잠식하

는 도시 근교농촌(Périurbain)과 순수 농촌으로 관광이 발달한 곳이다. 도시 근

교 농촌은 자연증가와 인구유입에 의한 증가, 두 가지 요소의 영향을 모두 받

는다. 반대로 농촌 관광지의 인구증가는 인구유입에 의한 것으로 유입인구는

주로 퇴직자이다. 이들은 읍면 소재지나 그 배후지에 정착하는 것을 선호한다.

1.1.3. 도시와 농촌의 이분법에서 도농 복합화(Pér iurbanisation)로

1960년대 이전 농촌을 떠난 인구는 주로 도시 내부로 몰려들면서 오늘날의

도시 거점(Pôle urbaine)5)을 형성하였다. 1960년대부터 도시는 점차 그 범위를

9

확장하기 시작하여 도시 코뮌의 주변 코뮌 인구가 증가하기 시작하였다. 1962

년부터 2006년까지 프랑스 전체 인구는 32% 증가하였는데, 인구 증가는 도시

보다 도시 외곽에서 훨씬 빠르게 진행되었다. 48년간 도시 근교 농촌

(Périurbain)의 인구증가율은 50% 이상으로 연평균 1.1%씩 지속적으로 성장하

였다. 그러나 도시 거점 내부의 중심도시(Ville-centre)6) 내에서는 같은 기간 동

안 인구가 8% 증가하였다. 프랑스 내에서 도시가 가장 활발하게 주변으로 확

장된 시기는 1975년에서 1990년 사이로 도시 근교의 연평균 인구성장률은

1975~1982년 1.9%, 1982~1990년 연평균 인구 성장률은 1.5%로 정점이었고 그

후로 점차 감소하였다.

3

2

1

0

-1 1962-1968 1968-1975 1975-1982 1982-1990 1990-1999 1999-2006

en %

Pôle urbain-Banlieue

Pôle urbain-Ville-centre

Espace rural

Périurbain

그림 2-3. 공간별 연평균 인구증가율(%)

주: Pôle urbain 도시거점, Périurbain 도시확장지대, Ville-centre 도시거점 내 중심도시,

Banlieue 방리우, Espace rural 농촌

자료: Mélanie Bigard et Eric Dirieux, 2010.

5) 고용이 5,000명 이상이며 다른 도시 거점의 배후지에 속하지 않는 도시권(INSEE).6) 중심도시는 여러 개의 코뮌이 모여 형성된 도시 단위 전체 인구의 50% 이상이 거주하는 코뮌. 인구 절반 이상 거주하는 코뮌이 없는 경우 인구가 가장 많은 코뮌 인구의 50% 이상이 거주하는 코뮌은 모두 중심도시이다. 도시 코뮌 중 중심도시가 아닌 코뮌을 방리우(Banlieue)라 칭한다.

10

1.1.4. 브르타뉴(Bretagne) 레지옹: 이촌향도에서 귀촌으로(200년간

인구 변화)

프랑스 북서부 반도에 위치한 브르타뉴 레지옹은 바다를 통해 영국과 마주

보고 있으며 농업과 어업이 발달한 지역이었다. 2012년 현재 전체 면적은 2만

7,200km²이며, 2010년 현재 인구는 31만 9,000명이다. 1945년부터 30년간 프

랑스가 전쟁 후 복구를 통한 일명 영광의 30년(Trente Glorieuses)이라 불리는

경제발전을 하는 동안 산업발달 계획 축(북 프랑스파리동프랑스 및 리옹 축)

에서 떨어져 있었던 이 지역은 산업화와 근대화가 늦어지면서 생산인구의 급

격한 유출을 겪었다. 브르타뉴 레지옹은 프랑스지역 중 이촌향도와 귀촌의 양

방향 인구 이동을 가장 뚜렷하게 보이는 지역으로 1970년대까지 극심한 인구

유출을 겪은 반면 오늘날은 귀촌인구가 가장 많은 지역 중 하나이다.

1910년부터 1954년 사이 프랑스의 인구는 증가하고 있는 반면, 브르타뉴 인

구는 급격히 감소했다. 레지옹 인구는 20세기 초 프랑스 전체 인구의 6.3%를

차지하였으나 점차 줄어들어 1958년 5.8%를 차지하였다. 반세기 동안 연평균

1만 2,000명 이상이 지속적으로 유출되었기 때문이다. 인구가 유출한 지역은

내륙의 전통적 농업지역이었다. 이곳은 20세기 초반까지도 가스, 전기, 전화선,

수도 설비가 미미한 곳으로 수도 설비의 경우 1975년까지도 두 집당 한 집꼴로

시설이 되어 있었다.

구분 기간별 총 유출 연평균 유출

1831～1851

1851～1901

1901～1921

1921～1946

1946～1954

1954～1962

22,700

321,800

290,400

244,600

154,700

93,000

2,200

6,400

14,500

9,700

17,200

11,600

총 1,127,000 8,600

표 2-1. 브르타뉴 레지옹 내 기간별 인구 유출(1831~1962)

자료: Philipponeau, Michel, 1970, p.13

11

농업의 기계화는 농촌인구가 도시로 이주하는 가장 큰 원인이었지만 이 밖에

도 레지옹 내 지선 철도의 폐쇄, 도로망의 부재, 전기, 전화, 수도시설 부재의

영향도 컸다. 해안을 중심으로 한 주요 철도 노선의 발달은 기존에 강을 중심으

로 생활하던 마을의 정주공간을 수정하였다. 1, 2차 대전 후 복구가 진행되면서

본격적으로 주요 철도망과 도로망이 지나는 해안가 도시가 크게 성장하였다7).

1960년대부터 레지옹 외부로의 인구 유출이 줄어 들었지만, 레지옹 내의 이

촌향도로 인해 농촌 인구는 계속 감소하였다. 또한, 1960년대부터 국가의 산업

지방분산정책으로 원거리 통신산업, 자동차 산업, 조력발전소가 설치되어 도시

가 성장하였다. 1975년 이후에는 도시가 커지면서 주변 농촌으로 확장하는 도

시확산현상(Périurbanisation)이 나타났다.

도시인구가 도시 외곽의 농촌으로 확산되면서 농촌 인구가 늘어나기 시작

하였다. 젊은 연령대의 귀촌이 늘면서 인구의 자연증가율이 늘어났다. 1975

년까지 농촌인구의 자연증가율은 마이너스였으나, 1975~1982년 도시가 확장

하면서 농촌의 인구가 늘었고 1999년부터 농촌 내 출생률이 사망률을 초과하

게 되었다.

브르타뉴 농촌 내 유입인구는 2002년부터 2007년까지 26만 명이며, 이 중

10만 명이 도시지역에서 농촌으로 이주한 것으로 나타났다. 같은 시기에 15만

2,000명이 브르타뉴 도시를 떠나 프랑스 내의 다른 곳으로 이주하였으며, 이

중 절반은 브르타뉴 내 다른 도시로 이주하였다. 농촌인구의 농촌 내 이동도

활발한 것으로 나타났다. 브르타뉴 농촌에 거주하는 5세 이상 인구 중 15만

3,000명이 2002~2007년 사이 같은 레지옹 내에서 이주한 것으로 나타났다8) 브

르타뉴는 오늘날 프랑스 22개 레지옹 중 론 알프(Rhône-Alpes) 레지옹 다음 두

번째로 농촌 인구가 많은 레지옹이다. 2007년 현재 218만 5,000명(전체 인구

320만 명)이 농촌에 거주하고 있다. 농촌에 유입하는 인구를 연령대별로 살펴

보면, 2007년 현재 브르타뉴 농촌에 5년 이상 거주한 사람 3명 중 1명은 55세

7) Rennes, Saint-Brieuc, Brest, Quimper, Lorient, Redon 시는 20세기 초반 50년 동안 인구가 20% 성장하였다.

8) Guillemet, Michel, 2010 nov.

12

이상, 5명 중 1명은 65세 이상으로 나타났다. 65세 이상의 연령대에서는 유입

인구보다 유출인구가 더 많은 것으로 나타났다. 따라서 55세 이상의 조기 퇴직

자들이 브르타뉴 농촌에 계속 정착하는가 여부가 인구의 고령화를 예측할 수

있는 중요한 열쇠가 될 것이다.

1.2. 농촌지역 유형 구분 및 유형에 따른 변화

1.2.1. 행정구역 단위: 코뮌, 캉통, 아롱디스망, 데파트망, 레지옹의 정의

□ 코뮌(Commune)

코뮌은 프랑스 행정구역체계에서 최소 단위이며 가장 오래된 단위이다. 코뮌

의 기원은 중세시대의 도시와 카톨릭 교구로서 1789년 프랑스 혁명 시기에 행

정단위로 제정되었으며 1884년 4월 5일 법에 의해 자치권을 갖게 되었다. 코뮌

에는 주민이 선출한 수장이 있으며 수장은 코뮌을 대표하며 예산을 운영한다.

코뮌 지역 내의 학교, 도시계획, 사회복지, 도로관리, 통학버스 등 교통수단 운

영, 가계 쓰레기 분리수거 및 정화조 서비스를 위한 인력을 채용하고 사용, 관

리한다. 코뮌의 수장은 또한 국가 공무원으로 주민등록, 공공 사안 집행, 선거

관리, 주민들을 위한 각종 증서 발행에 책임이 있다. 2010년 1월 1일 현재 프랑

스 내 코뮌은 3만 6,682개이며 이 중 3만 6,570개가 본토 내에 있다.

□ 캉통(Canton)

캉통은 아롱디스망(Arrondissement)의 하위 단위로서 데파트망과 함께 1789

년 12월 22일 법에 의해 재정되었다. 또한 데파트망 의회 의원 선출을 위한 선

거권 단위이다. 일반적으로 여러 개의 코뮌을 둘러싸고 있지만 그렇다고 반드

시 코뮌의 경계를 단위로 하는 것은 아니다. 즉, 인구가 많은 코뮌의 경우 하나

의 코뮌이 여러 캉통에 속해 있을 수 있다. 하나의 캉통은 반드시 하나의 아롱

13

디스망에 속해 있다.

□ 아롱디스망(Arrondissement)

아롱디스망은 데파트망의 하위 단위이며, 코뮌의 경계를 따라 구획된 캉통들

의 연합체이다. 아롱디스망에는 국가가 임명하는 부지사(sous-préfet)가 있고,

부지사는 레지옹에 있는 임명도지사(Préfet)의 지시를 받아 아롱디스망 지역 내

코뮌의 행정 감찰을 한다.

□ 데파트망(Département)

데파트망은 1789년 프랑스 혁명 당시 제정되었으며 1871년 8월 10일 법에

의해 의결기관과 선거로 당선되는 수장을 두며, 자치지구로 인정되었다. 데파

트망은 의회를 두며, 의원은 보통선거에 의해 선출되고, 임기는 6년이다. 데파

트망은 사회복지, 건설, 중학교 관리, 농촌 경지정리, 통학 교통수단 운영 등 다

양한 분야의 임무를 맡고 있다. 2011년 4월 현재 프랑스 내 데파트망 수는 101

개이며 이 중 5개가 해외 영토(DOM: Département d'Outre-Mer)이다. 여러 개

의 데파트망이 하나의 레지옹에 속해 있다. 해외 영토의 경우 하나의 데파트망

이 하나의 레지옹을 구성한다.

□ 레지옹(Région)

레지옹은 프랑스 행정구역 단위 중 가장 최근에 제정되었다. 1986년 3월 16

일 법에 의해 보통선거로 첫 레지옹 의원 선거가 실시되었고, 이에 따라 레지

옹은 자치단체로 인정되었다. 레지옹 의원은 레지옹 의회 의장을 선출하며, 레

지옹 예산과 지역 내 인력관리, 정책을 수립한다. 레지옹의 가장 기본 임무는

지역개발, 경제발전, 직업인력 양성, 건설, 고등학교 관리, 철도교통 관리이다.

프랑스에는 현재 25개의 레지옹이 있으며, 이 중 5개가 해외 영토이다.

14

1.2.2. 프랑스 통계청(INSEE)에 따른 농촌과 도시공간 정의의 변화

□ 1950년대, 농촌 코뮌(Commune Rurale)과 도시 코뮌(Commune

Urbaine)의 이분법적 구분

1954년 프랑스 통계청 INSEE은 코뮌의 인구 규모와 정주공간의 연속성을

기준으로 도시 코뮌을 정의하였다. 농촌 코뮌은 자동적으로 이에 해당하지 않

는 코뮌이었다. 도시 코뮌은 먼저 인구 2,000명이 넘으며 하나의 건설된 지구

를 포함하고 있어야 하며 이 지구 내 주거 시설 간 거리는 200m를 넘지 않는

다. 또한 인구의 절반 이상이 건설된 지구 내에 거주한다. 1954년에서 1968년

사이 도시 코뮌의 인구 수는 증가 추세를 보이는 반면, 농촌 코뮌의 인구는 감

소 추세를 보이며, 양쪽 다 그 폭은 약간씩 줄어들고 있다.

% / 연도 1954～1962 1962～1968

도시 코뮌 +1.86 +1.79

농촌 코뮌 -0.45 -0.44

표 2-2. 1954~1968년 도시와 농촌 간의 인구 변화

자료: Levy, Michel, 1978 sept.

이와 같은 이분법적 구분에 의해 인구 구분을 해 보면 1999년 현재 3만 611

개의 농촌 코뮌이 국토의 82%를 차지하며, 여기에 24.5%의 인구가 살고 있다.

그러나 인구를 기준으로 농촌과 도시를 구분하는 데에는 한계가 있었다. 1999

년 조사 결과 중에서도 599개 농촌 코뮌의 인구가 2,000명을 넘어섰고 도시 코

뮌의 1/3이 인구 2,000명 미만인 것으로 나타났다9).

□ 1960년대 ZIPU(Zone de Peuplement Industriel ou Urbain) 개념의 도입

1960년대부터 대중교통수단이 발달하고 개인차량의 이용이 늘어나면서 농

9) François-Poncet et Belot, 2007~2008.

15

촌과 도시의 이분법 구분의 적용이 더욱 어려워졌다. 도시에서 떨어져 있으며

인구가 2000명이 안되는 코뮌 중에도 주민들이 도시적 생활양식을 영위하고

있는 코뮌이 늘어났다. 이 곳의 인구는 대부분 도시에서 일을 하거나 주변의

산업, 상업 혹은 행정기관에 종사하는 사람들로 농업과는 관계가 없는 인구이

다. INSEE는 이러한 지역을 명명하기 위해 산업인구 및 도시인구지대(Zone de

peuplement industriel ou urban: ZPIU)이란 개념을 새로 만들었다. 따라서 공간

구분은 도시, 산업 및 도시인구지대, 농촌의 3가지로 구분되었다.

□ 1996년 ZAU(Zonage en aire urbaine)에 따른 3가지 구분: 3개

도시공간(거점도시, 외곽도시권, 다핵코뮌연합)과 3개 농촌공간

1997년부터 프랑스 통계청은 농촌주도적 공간(Espace à dominante rurale)

과 도시주도적 공간(Espace à dominante urbaine) 이라는 새로운 개념을 정립

하였다. 여기에서도 역시 ‘농촌주도적 공간은 물론 도시주도적 공간에 속하지

않는 공간이지만’이라는 정의는 사실상 모호하다. 도시주도적 공간의 경우 도

시와 교외 사이의 주거지일터 간 이동을 반영하여 아래와 같이 그 개념을 정

립하였다.

도시 내 중심지가 존재하며 고용이 5,000명 이상

주민의 40% 이상이 도시 내 중심지에서 일을 하는 작은 코뮌. 이와 같은

주변 코뮌은 프랑스 코뮌의 1/3을 차지한다(1만 1,000개).

농촌주도적 공간의 경우 도시주도적 공간에 포함되지 않는 모든 공간을 의

미한다. 농촌주도적 공간도 거점과 주변 기능에 의해서 분리되는데 가령 농촌

코뮌 내 읍 면 소재지와 같이 중심 기능을 하는 곳(Bourg : 중세시대 성곽 내부

에서 기원)의 역동성을 반영하여 2002년부터 농촌 내에서 도시권 및 고용권

(ZAUER Zonage en aires urbaines et aires d'emploi de l'espace rural)으로 나누

었고, 이에 따라 농촌 공간은 아래의 3가지로 다시 구분된다(아래 지도 참조).

16

농촌 내 고용 거점(Pôle d'emploi de l'espace rural): 농촌 내 도시공간으

로 일자리 1,500개 이상 제공(973개 코뮌 내에 525개의 거점이 존재함)

농촌 내 고용거점의 배후지(Couronnes des pôles d'emploi de l'espace ru-

ral) : 인구의 40% 이상이 고용거점 및 다른 코뮌에서 일을 하는, 즉, 고용

거점 혹은 도시코뮌 주변을 둘러싸는 배후코뮌 832개).

기타 농촌 주도적 공간(Autre communes de l'espace à dominante rurale)

(16 730개 코뮌) 고용과 관계 없는 고립된 농촌지역

그림 2-4. 농촌 내 도시 및 고용 구역에 따른 구분

자료: François-Poncet et Belot, 2007~2008, p.13.

17

1.2.3. Segesa 캉통에 의한 농촌 분류

응용 지리, 경제 사회 연구소(Segesa: Société d'études géographiques, écono-

miques, et sociologiques appliquées)에서는 1999년 인구(인구밀도, 인구변동,

고령화 등), 경제활동 인구지표(경제활동인구 유입, 농업의 위치, 공장근로자의

비율), 가계(소득, 자동차 보유, 편부모 가정 등), 주택(제2주택의 비율, 개인주

택의 비율, 신규 건설 비율 등)과 임대주택 현황을 고려하여 농촌을 도시의 농

촌, 취약한 농촌, 신 농촌의 세 가지로 구분하였다. 각 분류마다 두 가지 타입의

하위 분류가 있다10).

□ 도시의 농촌(Campagne des villes): 도시 확장 지대로 약 750개의 캉통이 이

에 해당한다. 일반적으로 인구가 증가하고 있는 지역으로 도시의 농촌은 두

가지로 나눌 수 있다.

○ 주거 기능 위주의 도시확장지대

중간 규모 혹은 대도시의 바로 외곽에 위치해 있으며 약 240개의 캉통(농

촌 캉통의 10%에 해당)이 이에 해당된다. 인구밀도는 195명/km²으로 높

은 편이며, 경제활동인구의 40% 이상이 거주하는 캉통 외부에서 일을 한

다. 자동차 이용이 보편화되어 있어 전체 가계의 90% 이상이 자가용 한

대, 48% 이상이 두 대 이상을 소유하고 있다. 농업 부문의 인력은 2%, 공

장근로자는 23%로 다른 농촌지역보다 비율이 매우 낮은 편이다.

젊은 층 인구 유출이 지속되어 인구가 계속 증가하며, 자녀가 있는 가정의

비율이 50%이다. 신규 건축된 주택의 비율이 16.2%로 다른 농촌지역의 두

배 정도이며 노인층의 비율도 다른 농촌지역보다 두세 배 정도 낮다.

○ 인구밀도가 높은 거주형 생산형 농촌지대

앞서 언급한 도시확장지대 주변에 생겨나고 있는 경제활동과 주거가 공

10) Datar, 2003, pp. 21~25.

18

존하는 농촌지대로 현재 약 500개의 캉통이 이에 해당한다. 인구밀도는

66명/km²이며 캉통 내부에 고용률이 높은 편이다. 도시와 도시 사이 혹은

소규모 도시의 주변에 발달한다. 경제활동인구 중 농업종사자의 비중은

8%이며 곡물 경작이 많다(일드프랑스 내 피카르디 Picardie 지역). 공업종

사자 비율은 23%이며 이 중 34%가 공장근로자이다. 인구의 자연증가와

유입이 지속적으로 늘어 인구가 증가하고 있으며 신규 주택건설비율은

11%이다.

□ 취약한 농촌 지대(Campagne les plus fragiles): 인구가 지속적으로 감소하여

쇠퇴하는 농촌지역으로 약 800개의 캉통이 이에 해당한다. 지나치게 낮은

인구밀도, 단순화된 경제활동과 인구의 감소가 이 지역을 쇠퇴하게 만드는

3가지 요인이며 이 지역도 두 가지로 나누어볼 수 있다.

○ 농업 중심의 고령화, 인구밀도가 낮은 지역

산간지대, 인구가 적은 평야지대에 주로 위치하며, 피레네 산맥 및 브르타

뉴 중부평원이 이에 해당한다. 인구밀도는 23명/km²으로 낮고 인구 고령

화가 심하다(75세 이상 인구가 14%). 현재는 유입인구가 유출인구보다 많

으나 인구의 자연감소율이 매우 높기 때문에 전반적으로 인구 감소지역이

다. 농업의 비중이 매우 높으며(5명 중 1명이 농업에 종사), 가축 사육이

지배적이다. 생활환경은 검소한 편으로 자동차가 없거나 노후한 주택에 사

는 경우가 많다. 빈 집이 다른 농촌지역보다 월등히 많다.

○ 공장근로자 중심의 쇠퇴한 산업지역

과거 섬유산업, 금속산업이 입지한 농촌으로 산업의 쇠퇴와 함께 발전도

더디다. 프랑스 북부 르아브르(Le Havre)와 스트라스부르(Strasbourg)를 잇

는 선상에 위치한 레지옹(Lorraine, Champagne-Ardenne, Picardie, Nord Pas

de Calais, Haute Normandie)에 속한 농촌으로 약 300개의 캉통이 이에 해

당된다. 제조업의 비중이 높고(28%) 제조업의 쇠퇴로 인해 고용이 크게 감

소하였다. 1990~1999년 사이 고용이 11% 감소하였다.

19

인구밀도는 88명/km²으로 비교적 높으나 실업률 증가로(14.3%) 생활이

불안정하며, 여성의 취업률은 농촌지역 중 가장 낮다. 사망이 출생보다 많

으며 유입인구가 유출인구보다 적어 인구의 고령화와 지속적인 감소가

예상되는 지역이다.

□ 신농촌(Nouvelle campagne): 역동성을 찾아 새롭게 발전하는 농촌지역으로

다양화된 경제활동과 내부의 자원을 활용하여 3차산업이 발달하고 있는 곳

이다. 거주 기능이 강하며 이동성이 강한 젊은 세대의 참여를 유도하여 여

가와 관광산업이 발달하였다.

○ 신농촌에 해당하는 지역

관광과 창업의 매력을 지닌 농촌지대로 인식되고 있는 신농촌은 인구유

입에 의한 증가율이 가장 높은 지역이다(1990~1999년 14% 증가). 유럽에

서 나타나는 인구 이동, 헬로트로피즘(Héliotropisme)11)과, 높은 생활의

질이 기본적인 흡인 요인이다. 해당 지역은 지중해 연안의 레지옹

(Languedoc Roussillon, PACA, Sud de la région Rhône-Alpes, Corse)과

대서양 연안이며 250개의 캉통이 이에 해당된다.

인구밀도는 61명/km²으로 적당하며 대부분 은퇴 연령층이 많이 유입되는

것으로 나타났다. 제조업과 서비스업도 매우 발달하였으며, 농업도 높은

비중(12%)을 차지하고 있다.

알프스와 피레네 산맥 부근의 관광경제가 발달한 곳의 40여개 코뮌도 신

농촌에 해당된다. 스키장, 트레킹, 계곡을 통한 관광업이 매우 발달한 이

지역은 숙박업은 물론 제2주택의 건설도 매우 활발하다.

○ 과도기적 농촌과 농촌 소도시

프랑스 서부에서 발견할 수 있는 농촌과 도시의 중간, 즉 과도기적 농촌

유형은 중간적인 농촌공간으로서 농업의 비중이 큰 편(17%)으로 제조업

11) 일조량이 높은 곳을 찾아 떠나거나 정착하는 행태. 퇴직 후 중북부 유럽에서 남부 유럽으로 이주가 많다.

20

도 전체 고용의 22%를 차지하며 지속적으로 유지되고 있다. 농업과 식품

산업이 발달하였으며 3차 산업의 발달도 활발하다. 인구의 유입이 유출보

다 많아서 자연증가에 의한 감소분을 보완하고 있다. 인구밀도는 35명

/km²으로 낮은 편이며 여가와 관광 측면의 개발 가능성이 있으나 미약한

상황이다.

농촌 내에 위치한 소도시(Petites villes)는 농촌의 근교 중심지의 역할을

하며 오랜 세월 지역의 변화가 축적된 곳이다. 전통적으로 공장근로자들

의 거주지였으나 탈산업화를 겪으면서 3차 산업의 부진한 성장으로 실업

률이 높으며 인구증가율도 낮은 편이다. 농촌 소도시는 지역 특산물 산업

을 통해 역동적인 지역경제를 창출해 낼 수 있는 잠재력을 가지고 있으며

몇몇 소도시가 이에 대한 성공 사례이다. Thiers 코뮌의 전통 칼 제조업,

Figeac 코뮌의 메카닉 벨리, Vallée de l'Arve의 정밀기계산업, Oyonnax

의 플라스틱 제조업, l'Yssingelais 의 압축가공업 등이 있다.

그림 2-5. Sagesa 캉통 분류에 의한 프랑스 농촌 공간의 형태

자료: 국토개발청

21

1.3. 인구, 사회적 변화에 대한 논의

1.3.1. 전문 영농인의 등장 및 농업의 위기에서 농업 기능의 다양화로

귀촌으로 인하여 농촌사회의 생활양식은 크게 변화한다. 전통적인 자급자족

적 생활양식이 끝을 맺고 농촌 문화의 새로운 시대를 열었다. 1945년 이후 농

업이 경제활동의 한 분야로 편입되면서 농업에 종사하는 것이 하나의 직업으

로 분류되었다. 이때부터 농사를 짓는 사람을 농민(paysan)이 아닌 영농인

(Agriculteur)라고 부르기 시작하였다. 영농인의 생활방식은 도시인의 그것과

크게 다르지 않으며 점차 합리화되고 있는 사회의 움직임을 따른다. 카톨릭 교

회를 중심으로 한 농촌 청년회(Jeunesse Agricole Catholique)와 농업협동조합

(Syndicalisme agricole)의 결성이 농업 혁신에 큰 기여를 하였다.

1970년대부터 프랑스의 농촌에서는 3가지 단위의 개방이 이루어졌다.

○ 이웃과의 개방

기존 프랑스 농촌은 매우 폐쇄적인 자급자족경제 중심 체제였다. 이촌향도와

귀촌으로 인해 하나의 마을 혹은 중심지는 다른 코뮌의 중심지와 생활공간을

나누게 되었다. 특히 농촌 도로망을 중심으로 형성된 대형마트 밀집 상업지대

와 퇴직자들의 귀촌, 농촌 신세대들의 생활방식이 이를 주도하며 기존의 폐쇄

적 생활공간을 개방하였다.

○ 다른 사회로의 개방

먼저 농촌공간과 국토 내 다른 공간 간 연계가 개선되었다. 1970년대 이후 농촌

가구의 85%가 자동차 한 대 이상을 보유하며 많은 수의 가구가 두 대를 보유하고

있다. 다른 한편으로 농촌 내 도로망이 크게 개선되었으며 동시에 철도 교통의 속

도와 서비스 안정성이 향상되어 인프라 수준이 매우 높아졌다. 또한 도시인들의

생활방식으로만 여겨졌던 휴가와 관광을 즐기는 농촌 인구가 점차 늘어났다.

22

○ 세계로의 개방

농촌가구의 거의 대부분이 텔레비전을 소유하게 되었다. 텔레비전과 인터넷

의 보급은 농촌을 세계로 연결하는 매체가 되었다. 따라서 농촌사회는 농부들

의 사회에서 새로운 사회적 그룹으로 출현하게 되었다.

이와 같이 프랑스의 농촌에 오랜 시간에 거친 분리와 분해의 시간이 끝나고

새로운 재구성의 시간으로 돌아오게 되었다. 가장 큰 변화는 농부 중심의 사회

에서 복합적인 인구로 구성된 새로운 사회 집단이 형성되었다는 점이다.

1.3.2. 귀촌 인구의 증가와 농촌 인구의 새로운 사회적 구성

새로운 인구의 유입으로 농촌사회는 크게 변화한다. 기존의 농촌사회는 농촌

공동체 중심의 폐쇄적인 사회로 도시와 단절되었던 데 반해 새로운 농촌사회

는 고립된 기존 주민들의 공동체에서 벗어나 외부로 열린사회를 지향하며 다

양성을 띠게 되었다. 전반적으로 농촌의 취약점을 보완하고 건강한 농촌으로

변화하는 계기가 되었다. 도시적 생활양식과 사고방식도 적극 유입되었다. 기

존 읍면 소재지의 장터 중심 시장경제에서 자동차를 이용해 접근할 수 있는 대

형 할인점이 밀집된 상업지구가 읍면 소재지 외곽에 형성되었다. 농촌 이미지

는 기존 한적한 시골에서 매력적이고 균형잡힌 삶을 영위할 수 있는 공간으로

탈바꿈하였다. 농촌의 변화를 몇 가지 특징으로 요약하면 아래와 같다.

다양한 경제활동의 출현: 인적 서비스 수요 증대, 서비스업의 발달

주민들의 다양한 동기 발현: 기존 가족 중심의 농촌 공동체에서 문제되지

않았던, 다양한 의견과 행태가 등장

다양한 사회적 행태: 제2주택의 건설, 휴가 즐기기, 해외여행, 각종 동호

회 모임의 발달

정치적 성향의 변화: 도시인구의 농촌 유입으로 도시민들의 정치적 성향

23

이 반영. 농촌의 정치적 성향도 크게 변화하는데, 기존 보수당 지지 성향

이 강한 농촌지역이 사회당 선호지역으로 바뀌는 현상이 몇몇 지역에서

분명하게 나타남.

농촌의 이미지 변화: 1980년대와 1990년대 농촌의 이미지가 반전됨. 농촌

의 이미지 전환으로 인해 농촌 거주민들에 대한 인식이 달라짐.

귀촌 인구의 구성은 젊은 부부와 어린 자녀로 구성된 가정, 퇴직자, 농촌에서

사업을 시작하고자 하는 젊은 층으로 다양하다. 이들의 귀촌 이유는 도시 내

치안문제, 공간 부족, 여가시설과의 접근성, 도시 내 집값 상승과 관련이 크다.

귀촌 인구를 집단별로 나누어 성향을 살펴보면 아래와 같다.

□ 퇴직자와 베이비붐 세대의 경제활동 인구

퇴직자들의 귀촌의 형태는 귀향과 집중, 두 가지로 나뉘어 볼 수 있다. 60세

에서 74세 사이의 인구는 대부분 1950년대에서 1960년대에 농촌을 떠난 세대

는 주로 떠나온 고향이나, 고향과 환경이 비슷한 곳으로 돌아가는 경향을 보인

다. 그렇지 않은 경우 관광이 발달한 농촌에 집중하는데 이는 지중해권, 대서양

권에서 뚜렷하게 나타나는 현상이다.

경제활동 중인 베이비붐 세대의 인구 이동은 퇴직자의 이동과 여러 가지 면

에서 비슷한 점이 있다. 이들은 자녀 양육, 부양의 의무에서 벗어난 연령대로

대부분 자녀가 독립한 후 혼자 혹은 부부가 함께 산다. 이 경우 도시 근교보다

는 비교적 고립된 시골에 정착하는 경향이 강하다. 이들은 주로 개인 자동차를

이용하여 교통에 제한을 덜 받기 때문에, 직업 활동에 있어서도 전 세대보다는

이동이 비교적 자유로운 세대로서 이들의 정착지 선택에는 경관, 기후, 정서적

안정과 같은 어메니티가 더 큰 요인으로 작용한다. 결과적으로 프랑스 남부, 해

안지방이 은퇴자들에게 매력적인 거주지가 되었다. 또한, 이 세대는 프랑스의

경제발전의 혜택을 가장 많이 받은 세대이다. 안정적인 퇴직연금제도의 혜택을

가장 많이 받은 베이비붐 세대는 퇴직 후 정착할 곳을 찾는 데 있어 선택의 폭

24

이 넓다. 도시에 아파트를 소유하면서도 농촌에 제2주택을 구입하거나 건설할

수 있다.

도시민 퇴직자와 경제활동 중인 베이비붐 세대의 귀촌은 지속될 것으로 보인

다. 2007년 국가 단위의 설문조사에 의하면 48%의 도시인들이 퇴직 후 귀촌을

희망하였다12). 따라서 도시인구의 절반가량이 경제활동을 통해 마련한 자금을

바탕으로 퇴직 후 삶을 새로 시작하기를 희망하고 있었다. 같은 설문조사에서

전체 응답자의 23%는 퇴직 후 귀촌하기 위해 마지막 발령지를 가까운 곳으로

신청하거나 직장을 옮기는 방식을 통해 귀촌에 적응하기 위한 준비를 계획하고

있다고 밝혔다. 한편, 성인 귀촌 인구의 절반 이상이 34세 미만인 것으로 보아

경제활동을 시작하는 세대의 귀촌도 큰 비중을 차지하는 것으로 나타났다.

□ 어린 자녀가 있는 가정과 저소득층

이 두 계층은 공통적으로 도시 확장 지대(Périurbain)에 정착하는 경향이 강

하다. 어린아이를 둔 가정의 생활주기에 따른 이주 패턴이 있지만 중산층 이하,

저소득층의 이주에는 무엇보다 경제적인 이유가 가장 크다. 고용 불안정, 치안

상태 악화, 사회적 재생산 등으로 도시 내 생활환경이 쇠퇴하고 있는 상황에서

조건이 좋은 외곽 지구를 선택해 이주하여 사회계층의 상승을 꾀하는 기회가

될 수 있기 때문이다. 도시의 외곽지대에 개인주택이 늘어나게 된 것도 가족들

만의 분리된 거주공간에 대한 희망이 커진 것으로 해석할 수 있다. 부부, 자녀,

가족 그리고 친구들을 중심으로 하는 그들만의 공간을 소유하려는 욕구가 강

해진 것이다. 경제적 소득으로 볼 때 중하층 인구는 사회계층 상승 욕구가 강

하여 소위 좋은 학교가 위치한 농촌 외곽지대로 이주하는 경향이 더욱 강하다.

□ 농촌의 개인사업자

농촌의 독립된 단독주택을 선호하는 사람은 주로 농촌에 거주하는 개인사업

12) 프랑스인과 귀촌, 인구 10만 명 이상의 도시를 대상으로 한 국가 단위의 조사, BVA-CNASEA,

2007년 4월. François-Poncet et Belot, 2007-2008, p. 28.

25

자들이다. 즉 이들은 독립적인 경제활동을 하면서 경제활동의 범위도 거주지를

중심으로 하는 것이다. 여기에는 농업, 장인산업, 상인, 기업가, 지식인 등 다양

한 직종이 혼재되어 있다.

도시와 멀리 떨어진 전원생활에 대한 동경으로 농촌에 이주하는 개인 사업

자의 이주율은 비교적 적은 비율(1999년 현재 연간 약 5%)을 차지한다. 이들의

경제활동 분야는 대부분 배후지 인구수의 영향을 적게 받으며, 전원은 이들에

게 하나의 쉼터의 역할을 한다.

2003년 설문조사 기관인 Ipsos의 조사13)에 의하면 귀촌 실패의 주요 요인은

현지 생활에 대한 적응(47%)과 기존 주민들과의 융합(42%)인 것으로 나타났

다. 신규 농촌인 5명당 1명은 일자리 찾기에 어려움을 호소하였고, 지역의회 의

원의 1/3은 신규 농촌인의 사업 계획에서 실현가능성이 없음을 지적한다. 따

라서 귀촌인구가 도시로 다시 돌아가는 경우가 발생한다.

유입인구로 인해 농촌사회 내에도 각종 충동과 대립이 생겨난다. 1990년대

농촌인구가 뚜렷하게 상승하는 시점에서 농촌 공간의 사용을 둘러싼 충돌이

가장 많이 발생하였다. 새로 이주해 오는 사람들과 기존 인구 간 공간 사용에

대한 의견이 다르기 때문이다. 새로운 의견과 기존 주민들의 의견을 수렴하는

것이 코뮌 수장과 지역주체들의 역할이다. 농촌이 관광지일 경우에는 개발을

지지하는 관광객과 개발 주체들 간 이익을 둘러싼 분쟁이 심화된다. 주민 측에

서는 관광지 개발에 따른 소음과 시설 이용의 불편 때문에 가장 많은 민원을

제기하였다. 또한 녹색에너지를 활용한 전기 생산을 위해 설치된 풍력발전기도

소음으로 인해 주변 농가에서 다수의 분쟁이 발생하였다.

1.4. 농촌 경제의 복합화와 역동성 강화

프랑스 국토의 전체 면적 중 농업지대가 차지하는 면적은 55%이다. 전통적

13) Enquête Ipsos dans la perspective de la 2e édition de la foire à l'installation en milieu rural

François-Poncet et Belot, 2007~2008.

26

으로 유럽 내에서 농업 생산량이 매우 높았던 프랑스에서도 농업은 종사자 수

및 부가가치 면에서 오늘날 더 이상 주요 산업이 아니다. 이촌향도와 동시에

농촌인구는 고령화되었고 농업의 위기가 언급되었다. 국립 인구연구소 INED

(Institut National Etudes Demographiques)의 인구조사에 의하면 65세 이상 인

구가 20% 이상인 코뮌만으로 구성된 캉통의 수는 1954년에 126개, 1962년 173

개, 1968년 393개로 빠르게 늘어났다14). 농업 종사자 수는 1968년부터 1975년

까지 사망을 포함한 농업 종사자 은퇴자 수 100명당 신규 종사자 수 22명꼴로

현저히 감소하였다15).

가장이 속한 사회～직업적범주

1968년 1975년

자영 영농인

임금 농업인

은퇴 영농인

4,977

1,137

1,137

3,575

746

1,563

총계 7,251 5,884

표 2-3. 농업종사자 인구단위: 천명

자료: Levy, Michel, 1978 sept.

농업의 쇠퇴는 농업 혁신으로 이어졌다. 농식품업 산업(Industrie agro-

alimentaire)이 발달하였고, 임업 또한 농촌경제를 활성화하는 주요 산업으로

성장하고 있다. 최근 10여 년 동안 정부가 녹색에너지 개발에 대한 지원을 대

폭 늘리면서 식물성 연료(biocarburant)산업이 발달하고 있다. 정부는 2004년부

터 2010년까지 화석연료를 대체할 수 있는 식물성 연료 소비를 7%까지 끌어올

리고자 하는 식물성 연료 계획(Plan biocarburant)을 수립한 바 있다. 새로운 분

야의 개척을 위해 농업 및 산업 분야에서 3만명이 신규 채용되었다.

식물성 가연성 재료 개발과 바이오메스 분야도 매우 활발하다. 공동주택보다

14) Levy, Michel, 1978 sept.15) Ibid.

27

개인주택이 많은 농촌에서는 난방시스템을 즉각적으로 교체할 수 있기 때문에

식물성 가연성 재료의 소비도 크게 늘고 있다. 프랑스의 경우 대부분의 가정에

서 전기 혹은 가스를 이용해 공기를 데우는 방식으로 난방을 하였으나 최근 식

물성 대체연료를 소비하는 벽난로가 개발되어 크게 보급되었다. 정부는 2007

년부터 식물을 이용한 화학과 식물성 소재 전략계획(Plan stratégique pour la

chimie du végéral et les biomatériaux)을 추진하여 규모가 큰 산업체와 중소기

업에 사용을 장려하였다. 이 정책은 지역개발과 고용정책, 환경보전이 모두 조

화를 이룬 계획으로 2015년까지 5만 명 신규 채용을 목표로 하고 있다.

도시민의 귀촌은 기존 농촌 공동체 사회, 경제, 정치적 성향에 많은 변화를

주었다. 우선 농촌 인구의 수와 구성에 커다란 변화가 나타났는데, 기존 농민

중심의 인구에서 서비스업 종사자 및 퇴직 후 정착한 비경제활동인구의 비율

이 크게 늘어났다. 농촌의 기능이 복합적인 성향을 띠는 것은 새로 정착한 이

들의 경제활동으로 인한 영향이 크다. 새로 정착한 인구는 농촌에 살면서도 농

업에 종사하지 않는 사람이거나, 경제활동을 하지 않는 퇴직 인구로 구매력이

매우 높다. 따라서 중심지에 상업 기능이 발달하여 귀촌인구가 늘면서 도시지

역보다 농촌지역의 상업시설의 발달이 더 큰 비율로 증가하는 경향을 보이고

있으며 제2주택(별장)의 구매 및 건설이 늘고 있다16).

인구가 늘면서 현지 생활경제(Economie résidentielle)도 활성화되고 있다. 어

린이 보육사, 노인 요양사, 가사 도우미, 보조교사와 같은 인적 서비스에 대한

수요가 크게 늘어났다. 1994년부터 2004년까지 인적서비스 종사자 수는 두 배

로 증가하여 2008년 현재 130만명이다. 현재 농촌에서는 생산경제(Economie

productive)보다 생활경제의 비중이 더 높다.

도시인들의 이동이 편리해지고 보편화되면서 여러 종류의 관광업과 숙박업이

발달하였다. 프랑스는 향후 관광업의 발전 방향을 지속가능한 관광(Tourisme

durable)으로 정하고 숙박시설과 교통수단을 개발하고 있다17). 농촌관광은 지난

16) Ibid.17) 프랑스는 유엔의 환경 프로그램(PNUE: Programme des Nations Unis pour l'Environnement)과

유엔 사회경제국(UN DESA)이 주관하는 소비 방법과 지속가능한 생산 분야 프로젝트의

28

10년 동안 매년 5% 이상씩 성장하고 있으며 지역 주체들의 참여를 고무시키는

지역정책에 의해 점차 질적인 측면에서 향상되어 관광객의 욕구를 충족시킬 수

있는 상품으로 발전하고 있다. 농업관광(agrotourisme)은 작물 재배지 및 그곳의

활동과 연계된 관광으로 학습과 관련, 앞으로 성장 가능성이 매우 높다.

1.4.1. 녹색 관광

농촌관광 혹은 전원관광으로 분류되는 녹색관광은 경제 위기 속에서 점차 조

용하고 자연과 가깝고 진정성 있는 관광을 원하는 도시인들의 욕구를 충족시키

는 차별화된 관광상품으로 개발되고 있다. 농촌관광상품은 그 종류가 매우 다양

한 것이 특징이다. 전원의 풍광을 자산으로 하는 시골 농가나 성, 캠핑 등 숙박

시설만으로도 여행의 테마가 될 수 있으며, 걷기, 사냥, 낚시, 승마, 자전거, 농업

문화재 탐방, 과일 따기, 지방요리와 같은 체험이나 스포츠, 여가 활동과 연계하

여 집집마다 또는 지방마다 다른 여행 프로그램을 짤 수 있기 때문이다.

이 프로그램을 직접 기획하고 시장에 배포할 수 있는 주체는 농장을 운영하

고 있는 영농인, 은퇴한 영농인과 지역 민간 동호회 및 숙박연합(Association)

이다. 프랑스 내에서 녹색 관광 부문은 이미 다양한 관광 네트워크를 발전시켰

고 다양한 숙박 연합에서는 자체적 인증 마크를 개발했는데, 이 중 잘 알려진

것이 지트 드 프랑스(Gîte de France), 아퀘이 페이장(Accueil paysan), 페르미에

오베르지스트(Fermiers aubergistes) 등이다.

이 중 지뜨 드 프랑스를 소개하면 이 연맹은 프랑스 내 5만 5,000개의 숙박

시설을 회원으로 두고 있다. 소규모 고성이나 펜션, 시골농가 내 방과 독립된

욕실을 빌리는 형태로 운영되며, 아침식사가 제공되고 숙박업소의 방침에 따라

저녁식사를 제공하기도 한다. 숙박업소가 이 연맹에 가입하고자 할 때에는 연

맹측에서 정한 기준을 준수해야 한다. 연맹운영위원회는 신분을 밝히지 않고

하나인 지속가능한 관광개발을 위한 국제 협력팀(Groupe de Travail International sur le

Développement du Tourisme Durable)의 리더를 맡고 있다.

29

숙박업소를 사용해 본 후 시설의 질, 손님 접대, 청결도 등 정해진 기준에 따라

검사하여 연맹 가입 여부를 결정한다. 연맹에 가입한 후에도 정기적으로 익명

의 관광객의 형태로 검사를 시행하여 기준에 미달하는 업소를 탈퇴시킨다.

그림 2-6. 지트 드 프랑스(Gîte de France) 숙박업소와 다양한 농가체험관광

자료: 지트 드 프랑스 홈페이지 http://www.gites-de-france.com

관광객은 주로 도시를 떠나 시골에서 농장체험, 산보, 승마, 동식물 관찰, 캠

핑을 즐기려는 목적으로 시골 농가 형태의 숙소를 찾는다. 도시 구경이나 유적

지 등 익숙한 여행 패턴에서 벗어나 가족, 친구 등 그룹을 지어 시골의 들판을

거닐고 휴양하는 것이다. 숙박소 주인에 따라 제공하는 활동이 다르다. 특히 지

30

역음식 만들기 강좌나 포도주 시음 등 현지 체험의 의미가 강한 활동이 인기가

높다. 지트 드 프랑스 홈페이지는 원하는 지역, 활동, 숙박소의 질과 형태, 여행

테마, 가격의 다양한 기준으로 찾을 수 있도록 검색의 기준을 다양화하였다.

2000년 농업총조사(Resencement général de l'agriculture)에 의하면 65만 명이

녹색관광에 종사하고 있다. 녹색관광 관련 종사자는 1988년에서 2000년 사이

13% 증가하였다. 이 중 분야별 분포를 보면 2%가 숙박관광 분야로 1만 5,000개

의 침상을 구비하고 있다. 0.4%는 요식업 분야, 0.92%는 관광과 관련한 서비스

와 활동을 제공하는데, 예를 들면 양식지나 목축 농가 방문, 중세 기사의 활동

재현 등의 활동이다. 프랑스의 농업생산지 중 15%가 직거래를 하고 있어서 관광

과 함께 이에 연결되는 수입도 높을 것으로 추정된다. 녹색관광이 발달한 지역은

프랑스 중부지방 이남, 즉 남부지방과 동부 알자스 및 해안 지역이다. 특히 남부

지방에서는 녹색관광이 농업 생산만큼이나 중요한 비중을 차지하고 있다.

녹색관광 운영에 있어서 주의할 사항은 제공되는 서비스, 시설과 장비, 마을

단위의 여가시설과 설비 전반에 걸친 질적 향상이다. 손님 접대에 제공되는 시

설과 서비스 전반에 걸쳐 큰 변화가 요구된다. 농촌관광을 원하는 수요자들의

대부분이 도시에서 질 높은 서비스를 제공받고 편안한 환경에서 생활하는 사

람들이기 때문이다. 외국인 손님의 경우 대부분 파리나 유명한 관광지를 방문

한 경험이 있으며, 프랑스 내부에 관심을 갖고 찾아오는 경우가 많다. 프랑스

농촌에 대한 환상과 기대를 갖고 방문하는 외국인 관광객에게 손님 접대는 매

우 중요하며, 국가의 전반적인 생활 및 인식 수준을 보여 주는 척도가 된다.

시설과 장비, 즉 침실, 캠핑시설, 식당들의 시설 기준은 일반 호텔업의 기준

을 참조하되 녹색관광의 특성에 알맞게 향상시켜야 한다. 농촌 숙박인 지트

(Gîte) 시설을 보면, 이삭 모양의 에피(Epis)로 그 질을 명시하는데, 가격과 제

공되는 서비스의 질과 종류에 따라 에피의 수가 결정된다. 에피가 한두 개인

숙박소는 가격이 저렴하고 이윤도 낮으나 실제로는 에피가 3개 이상인 숙박업

소의 임대율이 높다.

자칫, 녹색관광은 관광업의 부수적인 활동(accessoire)으로 생각하기 쉽다. 운

영주체도 대부분이 부부 혹은 가족이다. 가족 단위로 운영되더라도 운영에 있어

31

서 전문성을 추구해야 한다. 손님 접대에 일관성을 유지하며, 시간분배, 영업시

간과 사생활 간 유연한 분리가 요구된다. 데파트망과 레지옹 내의 관광 위원회

에서는 이를 위한 직업 교육을 실시해야 한다. 숙박시설의 분위기, 외국어 구사,

지역에 대한 지식과 같은 다양한 분야에 직업적 전문성을 지닌 인재를 고용할

수 있어야 한다. 숙박업소 주인의 이 같은 노력은 숙박업소연합회(association)

에 의한 라벨 획득으로 이어지는데, 라벨은 해당 업소가 일정한 숙박업소의 기

준을 지켰으며, 정기적으로 검사, 관리되고 있다는 것을 의미한다.

관광객이 이용할 수 있는 공공시설의 조성은 코뮌 및 코뮌 간 상호연합체 결

성으로 더 용이해졌다. 산책 및 산보길 조성, 산악 자전거 코스, 등산로, 공원,

호수는 여러 코뮌에 걸쳐 있기 때문이다. 점차 민간공공 부문의 파트너십과 코

뮌 연합체 결성을 통해 다양한 공공 관광시설을 개발할 수 있게 되었다.

1.4.2. 녹색에너지 개발

녹색에너지 부문에서는 농촌은 도시보다 유리한 개발 여건을 지니고 있다.

자연환경에 노출되어 있으며, 중앙 에너지 공급이 미치지 못하는 곳이 개발 가

능지로 남아 있기 때문이다. 프랑스에서 현재 농촌의 녹색에너지 공급원은 바

이오메스(Biomasse), 지열(Géothermie), 오물처리(déchet), 태양열이다.

서부 유럽에서 가장 넓은 숲을 보유하고 있는 프랑스의 재생 에너지 자원은

풍부하다. 1,500만 ha의 숲은 프랑스 전체 국토의 1/4 이상을 차지하고 있는데,

이는 지난 200년간 숲의 규모가 2배로 늘어난 결과이다. 정부는 나무 중 에너

지 생산이 가능한 수종(Saules, Eucalyptus gunni, pins, triticale, miscanths)을 재

배하여 녹색 에너지 생산율 향상을 장려하는 한편, 바이오메스를 실험적으로

개발하고 있다. 특히 프랑스 중부 마시프 상트랄(Massif Central) 지역이 대표

적이다.

지열은 지구 내부에서 생성되는 열에너지로 자연환경이나 기후변화의 영향

을 적게 받는다. 즉 태양에너지나 풍력보다는 지속적인 에너지 공급을 가능하

32

프랑스 중부 Creuse 데파트망에 위치한 펠르탕(Felletin) 코뮌은 현지 열 에너지

공급망을 개발하였다. 인구 2,000만 명 이하의 농촌코뮌인 펠르탕지역의 에너

지는 현지의 목재처리소에서 배출되는 쓰레기를 통해 공급된다. 개발계획은

1999년 코뮌 소유 건물의 난방시설 교체를 위해 수립되었다. 펠르탕 코뮌은 숲

에 위치하여 목재소가 많이 분포해 있다. 따라서 펠르탕과 주변 코뮌의 목재소

에서 배출하는 쓰레기를 모아 시간당 9t의 연료를 소각하고 이를 코뮌 소유 건

물의 난방 에너지로 활용하는 것이다. 목재 쓰레기는 2/3가 펠르탕 목재소에서

제공되지만, 부족한 양을 채우기 위해 코뮌 주변 반경 30km 내에 위치한 코뮌

목재소들과 경제적 이익을 위한 연합(Groupement d'intérêt économique)을 체

결하였다. 에너지 생산은 연중 내내 가동되며 여름 에너지 소비량이 가장 적은

한 달 동안만 중단된다. 에너지 공급망은 전체 길이가 4km로 직업 전문 고등학

교, 및 지역 내 초 중 고등학교, 시청, 주민 체육관과 요양소, 영세민 아파트를

연결하고 있다. 코뮌은 또한 녹색 에너지 개발을 위해 7명을 신규 고용하였다.

자료: François-Poncet et Belot, 2007~2008, p. 92.

게 한다는 장점이 있다. 2008년 현재 30만 명이 지열로 공급되는 난방시설을

사용하고 있으며, 이는 앞으로 수도권지역의 더 넓은 범위에 적용 가능할 것으

로 보인다. 특히 온천지대에 위치한 파리 분지와 아키텐(Aquitaine) 지역이 향

후 지열을 활용한 에너지 개발 가능 지역이다.

쓰레기 처리장에서 방출되는 자원을 활용하는 방법도 있다. 프랑스 내에서

나오는 쓰레기의 양은 매년 2,700만 톤(t)으로 이를 소각하는 데 발생하는 열을

활용하는 방식이 있다. 가축 사육장에서 발생하는 오물에서 생성되는 바이오가

스(Biogaz)는 전기 생산, 열 생산 혹은 연료 대용으로 사용할 수 있다. 프랑스

정부는 바이오가스가 전체 천연가스 소비량의 10%를 대체할 수 있을 것으로

예상하고 있다.

태양에너지는 전 국토 내에서 개발이 가능하며 각 가정마다 난방용 에너지

33

의 35%, 온수용 에너지의 50%를 절감시킬 수 있다.

녹색에너지의 원활한 소비를 위해서는 각 지자체가 로컬 단위에서 현지 사

정에 알맞은 에너지 공급망을 자체 개발해야 한다. 아래는 Creuse 코뮌에서 에

너지 개발을 한 사례이다.

2. 농촌 정주공간 변화에 따른 프랑스 정책의 현안 및 쟁점

2.1. 프랑스 특수성의 맥락에서 정책 이슈 및 쟁점

2.1.1. 공공사업 실행을 위한 자치기구: 코뮌 간 상호연합체(Intercommunalité)

프랑스 코뮌은 프랑스 행정구역의 최소 단위로 공공사업 실행을 위한 가장

기본적인 자치 단위이다. 카톨릭 교구에 모체를 둔 코뮌은 프랑스 혁명이 일어

난 후 1884년 실시된 코뮌 행정구역 구분에 의해 체계화되었으나, 19세기 후반

부터 농촌인구가 점차적으로 줄어들면서, 그 변화를 행정체제에 적용하기 어렵

게 되었다. 1881년 인구 50명 이하의 코뮌이 67개에 불과했지만 1975년 1,000

여 개에 달하고 있다.

1881* 1936 1975

인구 50명 이하50～99명

100～199명200～499명500～999명

1000명 이상

67

653

3,486

12,664

10,633

8,594

474

2,050

6,752

13,656

8,359

6,723

996

3,006

7,204

11,525

6,454

7,209

총계 36,907 38,014 36,394

표 2-4. 인구 규모별 코뮌 수의 변화

주: * 1881년 통계는 Alsace와 Moselle 지방을 제외한 수임.

자료: Lévy, Michel, 1978.

34

국가는 1959년부터 지속적으로 코뮌 통합을 실시하였다. 1968년부터 1975년

까지 코뮌 통합을 가속화한 결과 2,197개의 코뮌이 918개로 통합되었다. 그러

나 코뮌 통합은 데파트망마다 균등하게 이루어지지 않았으며, 코뮌 통합에도

불구하고 인구 100명 이하의 코뮌의 수는 지속적으로 늘어나 이 정책의 실효성

이 부족한 것으로 판단되었다.

한편, 프랑스인들의 땅과 뿌리를 의미하는 마을 공동체인 코뮌을 통합하고

정리하는 것보다는 기존 공동체와 새로 생겨나는 공동체를 연결하는 새로운

정치권력의 공간 네트워크를 만들자는 제안이 나왔다. 1976년 ‘기샤르 보고서

(Rapport Guichard)’에서는 도시와 농촌을 이분법적으로 나누는 것은 더 이상

국토 개발의 기본방향, 프랑스인들의 희망, 새로운 생활양식에도 맞지 않는다

고 판단하였다. 도시와 농촌의 이분법적 사고에서 벗어나 도농 간 새로운 결속

력을 창출하는 것이 이 시기의 가장 큰 과제였다. 기샤르 보고서에서는 3,600

개의 코뮌 공동체(Communauté de commune) 단위를 만들 것을 제안하였다. 코

뮌 공동체는 하나의 코뮌을 중심으로 여러 개의 코뮌이 연계되어 결속력을 바

탕으로 공동의 프로젝트와 지역 개발을 실행하는 코뮌 간 상호협력을 위한 지

방자치조직이다18). 코뮌 공동체는 사업마다 발생할 수 있는 새로운 개념의 권

력을 만들어냈다. 코뮌 공동체의 성격도 지속적인 것이 아니라 지역개발 사업

기간에 따라 변화할 수 있는 유동성을 지닌다.

1980년대 실시한 지방분권(Décentralisation) 은 코뮌 공동체와 같은 유동적

인 지방자치기구를 구체화할 수 있는 계기를 마련해 주었다. 오늘날 프랑스 지

방자치의 특성은 공공사업 실행을 위한 자치기구 결성에 있다. 즉, 행정구역과

는 별개로 공공사업을 공동으로 실행하기 위해 여러 개의 코뮌이 상호 결합하

는 유동적인 개념을 도입한 것이다. 이 개념을 코뮌 간 상호협력체(Intercommu

-nalité)라고 하는데, 여러 개의 코뮌이 하나의 협력기구를 결성하여 공동으로

경제개발정책, 도시계획을 수립하거나 사업(가계 쓰레기 수거, 정화조, 교통수

단 운영) 수행, 도립공원 관리(Parcs naturels régionaux) 운영을 하는 것이다.

18) Levy, Michel, 1978 sept.

35

코뮌 간 상호협력체의 개념이 구체화된 것이 1999년 Chevènement 법에 의

해 창설된 코뮌 간 상호협력기구(EPCI: Etablissement public de coopération in-

tercommunale)이다. EPCI는 코뮌 간 상호협력체 개념을 기반으로 여러 개의

코뮌이 자율적으로 연합, 협력하여 공동의 규칙을 준수하며 다양한 분야의 지

역 개발에 공동으로 참여하는 자치기구이다. 여기서 다양한 분야란 대중교통,

공공서비스, 지역개발 및 환경관리 분야를 일컫는다. 코뮌 간 상호협력기구의

종류로는 대도시 공동체, 도시공동체, 앞서 언급한 코뮌공동체, Syndicat de

communes, Syndicat mixtes가 있다.

코뮌 간 상호협력기구는 조세 징수권 여부에 따라 둘로 나뉘는데, 조세 징수

권이 있는 코뮌 간 상호협력기구(EPCI à fiscalité propre)는 코뮌이 책정한 세

금 이외에 추가로 세금을 책정하고 징수할 권리가 있다. 2010년 지방자치제 개

혁 이후로 세금 부과의 자율성을 지닌 코뮌 간 상호 협력기구에는 아래 세 가

지가 있다.

대도시 공동체(Communautés urbaines): 인구 50만 명 이상의 대도시권

도시 공동체(Communautés d'agglomération): 인구 5만 명 이상의 도시권

코뮌 공동체(Communautés de communes): 그 밖의 농촌 코뮌 연합(인구

수 기준 없음)

조세징수권이 없는 코뮌 간 상호연합기구(EPCI sans fiscalité propre)는 정해

진 목적을 가지고 창설된 조합들로 학교, 수도국, 전기국, 쓰레기 처리소 등이

있다. 이들 조합의 재정원은 각 코뮌이 내는 분담금으로 만들어진다.

2008년 현재 2,500개의 코뮌 간 상호협력기구가 창설되었고 이는 88%의 코

뮌을 포함하며 여기에 82%의 인구가 살고 있다. 코뮌 간 상호협력체에 대한

국민들의 반응은 매우 긍정적이다. 프랑스 지방자치단체연합(Asseemblée des

communautés de France)이 주최한 설문조사에 의하면 프랑스인의 88%가 코뮌

개발에 필요한 투자를 상호 조절할 수 있으며, 64%가 코뮌 간 재정 결속력을

강화한다고 응답하였다.

36

농촌개발을 위한 코뮌연합체 결성의 성공 사례

Haute-Saintonge(Charente-Maritime)

관련된 코뮌의 수: 123개(프랑스 코뮌공동체 중에 가장 큰 규모임)

인구: 6만 명

면적: 16만 ha, 7개 캉통에 해당함.

역량: 경제발전, 공간개발, 농경의 다양화, 환경보호와 환경의 가치재고, 관광

개발, 오물처리, 산림에 관한 정보교환, 주거정책, 문화재 가치재고, 사회

경제 실현

경제개발 역량의 제고를 위해 다음과 같은 전략이 실행됨

- 장인산업, 상업 및 제조업 창업 위원회 설립. 자문과 창업을 위한 서류준비

를 도움

- 지역 내 신규 입지한 중소기업의 투자와 인력 수급을 위한 자문

- 공공 자본의 지원을 받을 수 있는 프로젝트를 선정하여 서류 작성을 도움

- 투자자 찾기

- 코뮌 내 상업활동지구 정비를 위한 보조

- 프로젝트의 상호연관성을 찾기 위해 데파트망, 레지옹, 국가, 유럽연합과의

접촉

- 서비스업, 장인산업, 상업 개발촉진기금의 지원(FISAC: Fond d'Intervention

pour les Services, l'Artisanat et le Commerce)

코뮌 간 상호연합체의 결성으로 교육기관과 공공서비스의 코뮌 간 통합 운

영이 가능하게 되었다. 또한 2006년부터는 질적으로 기준에 부합하는 코뮌연

합체를 선정하여 라벨(Label)을 부여하는 제도를 도입하였으며, 라벨을 받은

코뮌연합기구에 재정 지원을 제공한다.

뻬이(pays)는 1995년 2월 4일 국토개발과 정비를 위한 방향 설정에 관한 법

(LOADT 법 : loi d'orientation pour l'aménagement et le développement du ter-

ritoire), 일명 파스콰(Pasqua)법이라 불리는 법에 의해 창설된 단위로 코뮌연합

과 마찬가지로 자치단체 간 연합에 의해 생성되며, 하나의 헌장으로 정의되는

37

공통된 프로젝트에 참여하기를 희망하는 주체들 간 합의와 동의에 의해 맺어

진 결정체이다. 뻬이는 코뮌연합기구보다 단위가 크며 몇 개의 코뮌연합기구가

하나의 뻬이를 형성할 수 있다.

데파트망은 초고속 통신망 설비, 관광지 개발과 대규모 사업의 발주 및 핵심

주체이면서 데파트망 지역 내의 코뮌연합기구의 사업 및 도시개발프로젝트 수

립과 실행을 돕는다. 레지옹은 경제개발과 직업교육 분야를 담당하며, 국가는

국토의 결속력을 강화하며 농촌 개발을 위한 분배 정책을 실행하고 있다. 현재

실행되고 있는 국가 단위의 정책은 낙후지역 개발을 위한 농촌 재활성화 지구

(ZRR: Zones de revitalisation rurale), 농촌 우수거점(PER: Pôles d'excellence

rurale), 서비스업, 장인산업, 상업 개발촉진 기금(FISAC: Fonds d'Intervention

pour les services, l'artisanat et le commerce)이 있다.

2.1.2. 농촌공간 정비를 위한 국내법

1900년대 후반 이촌향도와 인구의 중앙집중화가 진행되면서 농촌지역의 인

구유출과 정비계획이 부재하다는 지적이 지속적으로 제기되었다. 당시 국토개

발계획 자체가 사실상 농촌을 거의 다루고 있지 않았다. 이에 따라 농촌 정책

에 대한 전반적인 수정이 필요하다는 주장이 강하게 제기되었다. 1980년대 지

방분권 실시 이후 농촌공간 정비를 위한 프랑스 국내법의 시작은 1995년 수립

된 LOADT 법이다. 그 후 새로운 개념이 추가되면서 다음과 같이 일련의 법이

재정되었다. 1999년 6월 25일 법, 일명 브아네 법(loi Voynet)이라 불리는 국토

개발과 국토의 지속가능한 개발에 관한 법(LOADDT: Loi d'Orientation pour

l'aménagement et le développement durable du territoire)이 재정되었고, 1999

년 7월 12일 코뮌 간 협력 단순화 및 강화에 관한 법(Loi relative au renforce-

ment et à la simplication de la coopération intercommunale), 2000년 12월 13일

도시재개발과 연대에 관한 법(SRU: Solidarité et renouvellement urbain)이 차

례로 재정된다. 실제적으로 국토 개발에서 농촌개발을 다룬 것은 2005년 2월

38

23일 재정된 농촌개발법(LDTR: Loi relative au développement des territoires

ruraux)법 이후이다. 이 법은 농촌을 국토계획의 중심에 놓고자 하였으며 가장

취약한 농촌지역까지 국토개발의 대상에 포함하고 있다.

LDTR법은 네 가지 주요 목적을 지닌다. 먼저, 인구 감소지역의 경제발전,

고용증진, 건축물의 가치 제고를 통해 지역 내 주택 공급을 원활히 하고 창업

혹은 폐업된 기업의 재창업을 유도한다. 그리고, 공공서비스를 개선하여 서비

스의 질을 높이고 서비스 이용률도 증대하고자 한다. 공공서비스는 기업 활동,

삶의 질, 기회균등의 측면에서 매우 중요한 기본 바탕이 되기 때문이다. 또한,

도시근교지대, 산간지대, 목축지대, 숲, 습지를 특성에 따라 구분하고 자연환경

보호 프로그램을 수립하였다. 마지막으로 농촌 내의 공공기관 및 자치단체의

간섭권을 강화하였다.

LDTR법은 20개의 법전으로 정리된 240개의 조항으로 이루어져 있으며 농

촌의 현실과 복잡한 문제들에 대해서 지역의 의사결정자와 주체들이 사용할

수 있는 해결 방안을 제시하고 있다.

○ LDTR법의 주요 축

고용과 경제활동

농촌 재활성화지역에 대한 정책

농촌 주택 및 부동산 정책

공공서비스 개선

자연환경에 관한 조처

산림 관리를 위한 정책의 현대화

LDTR법은 농촌의 흡인력을 높이기 위하여 현지 삶에 필요한 실용적인 방안

을 담고 있다. 예를 들어 살펴보면 다음과 같다19).

19) François-Poncet et Belot, 2007~2008, p.116.

39

○ 민간 고용과 공공고용의 누적

3개의 소규모 코뮌에서 한 명의 도로 보수 인부를 필요로 한다. 3개의 코

뮌이 공동으로 파트타임 인부를 모집하고 있는데도 지원자가 없었다. 오

늘날은 코뮌 간 상호협력 운영센터(Centre de gestion intercommunal)를

통해 공공부문의 고용과 민간 부문이 누적될 수 있다. 즉 도로 인부를 풀

타임으로 고용하고 파트타임으로 사용한 후 나머지 시간은 이들 코뮌 내

농업 수요에 필요한 일을 할 수 있다.

○ 고용주의 그룹화와 지자체와의 결합

알프스의 한 코뮌이 해당 지역 스키장의 소유자일 경우 스키장은 12월부

터 3월까지만 개장을 하는 계절영업을 한다. 이 코뮌에는 젊은 인력이 많

으나 한 계절에 제한된 직업을 찾는 후보자는 많지 않았다. 따라서 코뮌

은 지역 내 영농인 및 관광업자와 고용주 그룹을 창설하여 봄부터 가을까

지는 농장일과 농장 체험 숙박업소 일을 하고, 겨울에는 스키장 일을 하

는 1년 풀타임 정규직을 고용할 수 있다.

○ 의료서비스 유지 및 지원

마이엔(Mayenne)지방의 한 코뮌은 농촌 재활성화지역으로 지정되었으며

의료서비스가 부족한 상황이다. 코뮌에서 현재 일하고 있는 의사는 1년

후 은퇴를 앞두고 있으나 그의 자리를 이어갈 사람이 없는 실정이다. 이

러할 경우 코뮌연합체위원회는 현재 의대생 중 한명에게 장학금을 제공

하고 공부를 마친 후 최소 5년 이상 코뮌 내에서 의료활동을 할 것을 제

한할 수 있다. 은퇴를 앞둔 의사가 각 도시의 의대와 연락을 취하여 후보

자를 찾을 수 있으며 여기에 응한 학생은 졸업 후 5년 의료활동을 하는

동안 농촌재활성화지역의 세제 혜택을 받을 수 있다.

○ 부동산 임대 지원

어느 젊은 부부가 농촌 재활성화 지역 내에서 취직을 하여 가까운 곳에

40

합리적인 가격의 임대주택을 찾고 있다. 한편 주민 중 한 사람은 시내에

오래된 주택을 구입하여 리노베이션하였다. 집주인이 이 주택을 임대할

경우에는 다양한 세제 혜택이 있다. 우선 집이 농촌재활성화 지역 내에

위치해 있는 데다 LDTR법의 적용을 받기 때문에 임대 수입에 대한 소득

세의 40%가 할인된다. 이 정책은 코뮌이 농촌재활성화지역 내 주택 소유

자로 하여금 잠들어 있는 부동산을 리노베이션 및 임대하도록 장려하여

지역 내 부동산 유통을 활발히 하고자 하는 데 목적이 있다.

2.1.3. 농촌 정비를 위한 유럽연합(EU)의 규정

농촌개발과 관련된 EU의 규정은 두 가지가 있다. 유럽공동농업개발정책

PAC(Politique Agricole Commune)과 경제, 사회 및 영토의 연계성을 위한 정

책(Politique de cohésion économique, sociale et territoriale), 두 가지이다.

1962년부터 실시된 유럽공동농업정책은 EU 내 농산물 생산과 시장을 재정

적으로 지원하여 EU 회원국의 농촌을 현대화하고자 하는 목적을 가지고 있다.

공동농업정책은 초기에는 주로 유럽연합 내 농업 생산을 다루었는데, 1999년

부터 농촌 개발의 개념을 보완하여 제2축인 농촌개발(Développement rural)정

책을 추가하였다. 농촌개발정책의 핵심은 농업의 경쟁력과 다양한 기능을 제고

및 농업환경을 보호, 지속가능한 개발을 위한 산림 관리 방안 마련, 농촌 지역

개발에의 참여, 세 가지이다.

농촌개발 정책은 현재 제2차 정책(2007~2013)이 실행 중이며, 2차 정책의 특

성은 다음과 같다.

전략적인 접근: 공동체에 관한 전략적인 방향을 정의하여 각 회원국의 국

내 전략계획을 수립한다.

단순화: 재정 지원은 ‘농촌개발을 위한 유럽농업기금(FEADER: Fonds

européen agricole pour le développement rual)’의 하나로 단일화한다.

41

농촌개발정책은 아래 4개의 큰 축을 바탕으로 새로운 전략을 조직한다.

농업과 임업의 경쟁력 강화(전체 재정의 10%)

환경과 공간 정비(전체 재정의 25%)

농촌 경제의 다양화와 삶의 질 향상(전체 재정의 10%)

삶의 질: 경제활동, 마을 재정비 서비스, 교육, 지역개발전략

경제활동의 다양화: 소규모 기업지원, 관광개발, 자연자원 보존 및 지역

고유문화 보존

지역 발전 전략(Leader)의 실행(재정의 5%)

2007~2013년 정책을 위해 프랑스가 할당받은 금액은 64억 유로로 EU기금

수혜국 중 5번째이다.

경제, 사회 및 영토의 연계성을 위한 정책은 전 국토의 경쟁력을 강화하기

위해 지식경제와 혁신, 환경과 위기관리, 교통 통신의 세 가지에 우선 순위를

두었다. 이 정책의 현재 중점사항은 초고속 인터넷 서비스를 균등하게 보급하

는 것으로, 이의 일환으로 현재 프랑스 정부가 진행하고 있는 인터넷망 보급정

책(Très haut débit)에 재정 지원을 제공하고 있다.

2.2. 농촌 및 낙후지역 경제 활성화를 위한 정책 현황

2.2.1. 농촌재활성화지구(Zone de revitalisation rurale)

농촌재활성화지구는 1995년 2월 4일에 재정된 LOADT 법에 의해 창시된 개

념으로 농촌지역 중 인구밀도가 매우 낮아 사회경제적 개발이 매우 취약한 구

조를 가진 지역을 대상으로 한다. 이 법에서는 ‘개발 우선 농촌지역(TRDP:

Territoires ruraux de développement prioritaires)’을 정의하고 이 중에서도 취약

한 지역을 농촌재활성화지구(ZRR: Zone de Revitalisation Rurale)라 명하였다.

그 후 2005 2월 23일 재정된 LDTR 법에서는 선정된 지구들에 대한 대대적인

42

수정작업을 통해 개발 우선 농촌지역에 부여되는 재정적, 사회적 보조의 기한

을 정하고 농촌재활성화지역 선정의 기준으로 1999년 인구총조사 자료와 코뮌

간 상호협력체 개념을 추가로 적용하였다. LDTR법에서는 또한 농촌재활성화

지구에 대한 경제적 지원을 강화하였다.

농촌재활성화지구에 선정되기 위해서는 다음 3가지 기준에 부합해야 한다.

인구 기준 : 캉통, 아롱디스망 혹은 EPCI 단위로 조사

캉통의 경우 31명/km² 이하

아롱디스망의 경우 33명/km² 이하

2005년 1월 1일부터 세금 부과의 자율성을 지닌 EPCI에 속

한 코뮌연합체로 인구가 31명/km² 이하

사회경제적 기준 : 캉통 혹은 아롱디스망 단위로 조사.

인구가 기준에 부합하면 다음의 세 가지 사회경제적

하부 기준 중 하나에 해당되어야 한다.

① 인구가 감소하였는가

② 경제활동인구가 감소하였는가

③ 농업활동인구가 국가 평균의 2배(8.3%) 이상인가

* 인구밀도가 5명/km² 이하인 캉통이나 아롱디스

망에 속한 코뮌은 사회경제적 기준 부합 조건과

관계가 없이 농촌재활성화지역에 편입된다.

제도 기준: 세금 부과의 자율성을 지닌 EPCI에 속하였는가

농촌재활성화지구에 선정되면 소위 ‘긍정적인 차별’이라 불리는 다양한 세

제 혜택을 통해서 낙후 지역 내에서 중소기업을 운영하기 위한 다양한 지원을

받을 수 있다. 창업 지원 해당 분야는 상업, 제조업, 연구, 기술, 보건의료, 관광

등으로 매우 다양하다.

43

농촌재활성화지구 내 창업 혜택

○ 자영업자

소득세 감면(2014년까지 전액 감면 혹은 부분적 감면이 가능함)

○ 장인업 혹은 상업

인구 2,000명 이하의 코뮌에서 기존 폐쇄한 장인산업 사업장을 다시 열거

나 상업 부문의 새로운 사업장을 열 때 재정 보조

○ 비상업 부문(의사, 보건의료 부문 전문직, 수의사, 프리랜서 등)

창업 시 이윤에 대한 세금 감면, 지방세 감면. 보건의료 부문 전문직의 경우

농촌활성화지구 내에서 함께 모여서 보건의료센터를 운영할 경우 이윤에

대한 세금 감면

○ 부동산 소유주

국립 주거청(ANAH: Agence National de l'Habitat)의 지원을 받아 임대를

목적으로 주택을 구입하거나 개조, 수리한 사람은 토지세(taxe foncière)를

감면. 주택을 새로 건설하거나 리노베이션하여 얻은 소득에 대한 세금은

40% 감면

○ 관광업 투자자

관광 지구 내에 위치한 주택을 임대하는 경우 임대를 주는 자에게 소득세

를 할인해 줌. 리노베이션, 재건설, 주택 개조도 이에 해당함.

○ 민간 협회 및 동호회(Association) 근무자

근무자의 월급이 국가 최저 임금 기준의 1.5배 이하인 경우 고용자는 근무

자를 위해 국가에 내야 하는 사회보장비를 감면받음.

자료: François-Poncet et Belot, 2007~2008, p. 119.

2010년 12월 30일 현재 1만 3,082개의 코뮌이 농촌재활성화지구로 선정되었

다. 선정된 지구의 분포는 아래 지도에 나타난 바와 같다. 분포 경향은 주로 프

랑스 동부, 중부와 중남부 산간지대이다. 농촌 재활성화 지구에 해당하는 코뮌

의 수는 프랑스 전체 코뮌 수의 1/3 이상이며, 선정된 지구의 위상은 영구적,

44

임시, 조건부로 다양하다. 선정된 지구 내 거주 인구는 약 500만 명이다. 선정

된 지구는 해마다 국토개발관련 부서의 시행령으로 수정하는데, 이는 지난해의

코뮌 간 상호연합체 내의 변화를 정책에 반영하기 위한 것이다.

그림 2-7. 농촌재활성화지구의 분포

자료 : 국토개발청

2.2.2. 농촌 우수거점 정책(Pôle d'excellence rurale)

농촌 우수거점 정책은 프랑스가 지방분권 정책의 일환으로 지방의 산업, 고

45

등교육, 연구, 공공 및 민간의 다양한 주체로 구성된 클러스터를 조직하여 경제

및 혁신 분야의 시너지 효과를 얻기 위해 추진한 경쟁거점 정책(Pôle de com-

pétitivité)을 농촌에 적용하여 수립한 정책이다. 농촌거점정책의 특성은 분배

방식의 개발이 아닌 경쟁과 심사를 통해 가능성 있는 프로젝트를 선발하여 낙

후 지역을 개발하는 것이다. 국가 단위로 공모를 실시하여 농촌 지방의 고용, 혁

신 부문의 창의성이 있는 프로젝트를 선정, 인증하고 재정 지원한다.

농촌경쟁거점 공모는 현재까지 2세대에 거쳐 실시되었다. 제1세대는 2006년

6월, 12월 두 차례에 공모하였는데, 응모한 프로젝트는 720건이었으며, 이 중

379개 프로젝트가 인증되었다. 선정된 프로젝트는 농촌공간의 역동성을 제고

하고 관련된 주체들의 참여를 이끌어내어 농촌공간 내에서 프로젝트를 통해

경제주체들 간 파트너십을 형성하는 원동력을 제공할 수 있어야 한다. 이러한 분

위기 조성을 위해서는 지방자치단체 및 공공 분야와 기업과 민간협회(association)

의 협력이 매우 중요하다.

2006년에 선발된 제 1세대 농촌 우수거점 프로젝트는 다음 4가지 분야에 걸

쳐 있다.

자연, 문화, 관광자원 홍보 및 활용(41%)

천연자원(Biomasse, 지열, 태양열, 오물) 활용(21%)

공공 및 민간 서비스 제공 및 귀촌 인구를 위한 경제, 보건, 사회 분야의

지원(14%)

제조업, 장인산업, 지역 산업 개발(16%)

농촌우수거점 제2세대 공모는 2009년에서 2010년에 걸쳐 두 차례 실시되었

다. 1차 공모에서 114개 프로젝트가 선정되었고 2차 공모에서 150개 프로젝트

가 선정되었다. 농촌우수거점 제2세대 사업의 주력 분야는 서비스, 지역경제

부문이었다.

46

그림 2-8. 농촌우수거점 2009～2010년 선정 결과

자료:　농촌우수거점 공식 홈페이지

정부는 농촌우수거점이 농촌의 코뮌 혹은 코뮌 연합을 단위로 민간, 공공 주

체가 연합하여 농촌에 특성에 알맞은 자발적인 지역 개발을 이룩해 낼 수 있는

프로젝트를 발굴해 내는 중요한 틀이 될 것으로 기대하고 있다.

2.2.3. 서비스업, 장인산업, 상업개발촉진기금(FISAC)

1989년 12월 31일에 재정된 상업 및 장인산업 개발과 이를 위한 경제, 법적,

사회적 환경 제고를 위한 법에 의해 창시된 장인산업과 상업 지원 기금(FISAC:

Fonds d'intervention et de soutien à l'artisanat et au commerce)은 인구 2,000명

47

미만의 코뮌에서 연간 매출액이 80만 유로 미만의 소상인들과 장인업자를 보

호하고 근거리 경제망을 개발하기 위해 마련되었다. FISAC이 지원하는 지원은

다음의 세 가지이다.

사업의 현대화를 위한 공동지원(OCM : Opérations collectives de modern-

isation): 지방자치단체(뻬이, 코뮌연합 등)에 지원되며 기능 지원(홍보요원

고용, 통신비용)과 투자 지원(부지 구입, 장비구입, 근교 쇼핑센터 재정비)

두 가지 종류가 있다. 개인사업자에게 지원될 수도 있는데, 개인사업장 리노

베이션 등을 위한 지원이다.

개인 지원: 창업, 재창업, 사업장 리노베이션을 위해 창업주 및 사업자에게

직접 지원된다.

정비 지원: 코뮌에 지원되며, 표지판, 주차장, 시장 조성 및 시장 재정비 등

을 위해 지원된다.

2.3. 공공서비스와 통신 인프라의 균등한 제공

2.3.1. 교통 인프라의 건설과 지역 내 확충을 통한 접근성 강화

농촌의 정주공간 개선을 위해 가장 필수 조건은 접근성의 향상이다. 농촌에

사는 경제활동인구가 도시에 사는 경제활동인구보다 일상생활에서 자동차를

사용하는 빈도수가 훨씬 높다. 상업시설이 멀리 떨어져 있으며 대중교통수단의

운행 빈도수가 상대적으로 낮기 때문이다. 퇴직 후 귀촌자들도 가족들의 방문

을 위해 교통이 편리한 곳에 위치하는 것을 선호하며, 관광객들도 농촌 내에서

교통이 편리한 곳을 찾는다.

프랑스에서 지방 간 혹은 지방 내 이동을 위해서는 도로 교통과 철도 교통을

이용한다. 도로 교통의 경우 한국과 같은 고속버스나 시외버스는 일반화되어

있지 않고 개인 승용차 이용이 보편화되어 있다. 프랑스 통계청에 의하면 농촌

가계의 자동차 보유율은 도시 가계보다 빠른 속도로 증가하였는데, 1970년대

48

농촌 가계의 자동차 구비율은 60%, 파리 시내 가계의 경우 40%로 나타났으며,

2000년도에는 각각 90%, 50%인 것으로 나타났다20).

도로교통망을 살펴보면, 지방도 중 데파트망 도로의 총 연장이 37만 km, 데

파트망 도로 하위 단위의 도로 총 연장은 61만 km이다. 고속도로는 1970년대부

터 빠른 속도로 연장되었다. 고속도로 인프라의 총 길이는 1970년대 1,000km에

서 1980년대 4,800km로, 2000년대에는 1만 1,000km로 연장되었다. 1980년대

프랑스 국토 내 고속도로는 파리를 중심으로 방사선 형태로 뻗어 있었으나 새

로 건설되는 고속도로는 지방 주요 도시를 잇고 과거에는 고속도로로 접근할

수 없었던 농촌의 접근성의 강화해 주었다. 리옹(Lyon), 마르세이유(Marseille),

릴(Lille), 낭트(Nantes), 렌느(Rennes), 낭시(Nancy)와 같은 지방 대도시의 고속

도로망이 점차 밀도 높게 발달하였다.

그림 2-9. 1974년(좌)과 2006년(우) 고속도로망의 비교

자료 : François-Poncet et Belot, 2007～2008, p.37.

가장 최근에 고속도로 개발이 이루어진 곳은 프랑스 중부 마시프 상트랄

(Massif central)지역이다. A20번 도로, A75번 도로, A89번 도로는 남북, 동서

20) François-Poncet et Belot, 2007～2008, p 36.

49

간 주요 도시를 이어주면서 접근성이 낮았던 프랑스 중부지방을 외부로 개방

해 주는 중요한 역할을 하였다.

1980년대 개통된 고속철도 TGV도 농촌을 개방하는 데 많은 기여를 하였다.

2006년 현재 TGV 철도의 총연장은 1,500km이다. 프랑스 철도공사는 지속적으

로 소요 시간을 줄여 나가 2014년이 지나면 더 많은 노선이 향상된 속도로 서

비스를 제공할 것으로 보인다. 주요 도시에서만 정차하는 TGV가 과연 농촌을

개방하는 데 기여하였는가에 대한 반대 의견도 많지만 오늘날 프랑스 인구의

절반 이상이 TGV를 이용하여 지방에 가고 있으며 이를 잇는 지선열차

(Intercité, Teoz)가 세밀하게 지역 내를 이어주고 있다는 점에서 고속철도도 농

촌 발전에 기여하였다고 볼 수 있다.

그림 2-10. 2007년 2월 프랑스 고속철도 노선

자료: François-Poncet et Belot, 2007～2008

50

농촌에서 지역 내 혹은 지역 간 교통수단은 주민, 관광객, 물자 수송에 있어

중요하다. 정부는 프랑스 철도공사와 협정을 맺고 도시 간 열차 ‘Intercités’와

‘Téoz’를 확대, 설치해 나가기로 하였다. 또한 농촌우수거점 정책을 통해 농촌

내 이동성 개선에 관한 새로운 프로젝트를 재정적으로 지원한다.

2.3.2. 전 국토의 초고속 인터넷 통신망화

2008년 프랑스 인구의 80%가 휴대전화기를 사용하며 11세 이상 인구 중

3,320만 명이 인터넷을 이용하고 있다. 이는 전체 인구의 62.8%에 해당한다.

2007년 4월 인터넷 이용자가 전체 인구의 55.1%였던 것을 볼 때 빠른 속도로

증가하고 있음을 알 수 있다. 도시에는 통신망 장비의 설치가 훨씬 용이하기

때문에 통신사 간 경쟁이 치열하며 인터넷 이용 속도도 눈에 띄게 향상되고 있

다. 그러나 농촌 중 인구밀도가 매우 낮은 지역은 민간 사업체 간 투자가 적고

경쟁이 없어 결과적으로 인터넷 서비스 공급이 원활하지 못하다.

오늘날 프랑스 내 인터넷 이용자의 94%가 초고속 통신망을 이용하고 있으

며 매년 그 이용자 수는 빠르게 증가하고 있다. 국토 내에서 광섬유를 통한 초

고속 인터넷망이 설치된 지역은 파리 및 수도권인 일드프랑스와 리옹, 마르세

이유, 니스와 같은 인구가 밀집된 도시들이다.

2005년 상원의회 보고서21)에 의하면 프랑스 인구의 10%가 인터넷 서비스가

제공되지 않는 지역에 살고 있으며 41%가 1개 업체가 독점하는 통신망을 이용

하고 있다. 따라서 49%가 사업자 간 경쟁에 의해 가격이 정해지는 인터넷 서비

스를 제공받고 있는 것이다22). 농촌의 인터넷 보급은 그간 개선되어 2008년 현

재 서비스가 제공되지 않는 지역은 2%이다.

21) Haut débit et territoires : enjeu de concurrence, rapport d'information.22) François-Poncet et Belot, 2007～2008, p. 40～41.

51

그림 2-11. 프랑스 초고속 통신망 기술 구비 현황(2007～2008)

기술부재

부분적 기술 존재

한가지 기술 존재

두가지 기술 존재

3가지 이상 기술 존재

자료: 국토개발청

프랑스 정부는 2011년 초고속 통신을 뜻하는 프랑스어 트레 오 데비(Très

Haut Débit) 프로젝트를 수립하여 2025년까지 광섬유를 사용한 인터넷 망을 국

토 전체에 고르게 구축하는 계획을 수립하였다. 민간은 물론이고 공공 분야의

정보까지도 인터넷으로 전달되고 있기 때문에 질 높은 통신 서비스는 온 국민

에게 동등하게 제공되어야 한다는 원칙에 입각한 것이다. 따라서 인터넷 통신

망 설비를 통해 수익 창출이 가능한 지역에는 민간사업자의 투자를 극대화하

고 인구밀도가 낮은 농촌 지역에는 지자체 주도하에 통신기반시설을 설치할

방침이다. 지자체사업은 민간 통신업체와 중복되지 않아야 하며, 국가의 지원

을 받는다. 2011년 6월 현재 민간 사업자 측에서 3만 6,000개 코뮌에 인터넷망

을 새로 설치할 계획이 있으며, 민간 투자가 없는 코뮌의 경우 지자체가 사업

52

자를 고용하여 설치할 계획이다. 정부는 민간업체 대출자금으로 10억 유로를

지원하며 지자체에 9억 유로를 지원하여 통신망이 원활하게 갖추어질 수 있도

록 할 방침이다. 물리적으로 광섬유 통신망 설치가 불가능한 지역은 향후 위성

을 통한 인터넷 서비스 공급을 연구하고 있으며 이를 위해 4,000만 유로에서

1억 유로를 투자할 계획이다.

2.3.3. 우체국 서비스의 재정비 및 농촌공간 소통의 중심으로 활용

프랑스의 우체국 서비스인 라 포스트(La Poste)는 약 400여 년의 역사를 가

지고 있으며, 프랑스인들이 선호하는 공기업 중 하나이다. 현재는 서비스는 우

편서비스와 금융, 보험서비스를 겸하고 있다. 프랑스 우체국은 전국에 1만

7,000개가 있으며 대도시에는 시내 다수의 지점이 있지만 농촌의 경우 몇 개의

코뮌을 묶은 코뮌 간 상호연합체 지점으로 존재한다.

인터넷을 통한 전자우편과 쇼핑이 발달한 오늘날에도 프랑스인들의 일상생

활에서 우편 서비스는 필수 기능이다. 특히 농촌지역에서 우체국은 지역 내 상

인들과 지자체 간 연결점의 역할을 하고 있다.

우체국의 기본 기능은 유지하면서 새로이 발달하는 다양한 교환수단과의 경

쟁에서 살아남기 위해 정부는 2011년 우체국 서비스의 기능을 강화하고 서비

스의 질을 개선하며 다양화하는 경영혁신을 선언, ‘2011～2013 우체국 존속계

약(Contrat de présence postale territoriale)’을 수립하였다. 이 계약을 통해서 정

부는 농촌 코뮌과 고립이 심한 산간지대, 낙후 지역의 우체국 지점 수를 유지

하기로 하였다. 또한 각 지자체장, 우체국 주체 및 지역 경제활동주체 간 대화

의 장을 마련하여 우체국이 단순한 서비스 기능만을 하는 것이 아니라 지역민

의 삶 속에서 생활방식에 알맞은 서비스를 개발, 발전해 갈 수 있도록 그 방향

을 다변화하고 농촌지역 및 낙후지역 각 주체 간 접촉 지점으로 발전시키기 위

한 것이다. 이번 계약에서는 데파트망 단위로 존재하고 있는 우체국 존속위원

회(Comission Départementales de Présence Postale Territoriale)의 역할을 강화

53

하였다. 위원회는 우체국 지점의 데파트망 내 고른 분포 유지를 위해 노력하며,

서비스 활성화를 위한 예산을 수립한다.

국가는 지속적으로 우체국사업에 투자해 왔는데, 이번 경영 혁신을 위해 예

산은 지난 분기보다 30% 증가한 1억 7,000만 유로를 지원하였다. 농촌지역에

현금지급기 보급 확대, 장애인과 노약자 시설 확충도 2011～2013년 수행해야

할 과제이다.

2.3.4. 교육시설의 통합 및 분권: 코뮌 간 학교 통합 및 대학의 농촌 이전

전원에 새로 정착한 사람들에게 학교는 주민 연결망의 중심이 된다. 아이가

있는 가정은 우선적으로 통학이 유리한 곳에 정착하게 된다. 아이가 어릴수록

학교의 위치는 가족의 새로운 터전을 찾을 때 우선 순위에 있다. 프랑스에서는

초등학교 학생의 경우 부모나 보모가 동반하지 않으면 아이를 통학시킬 수 없

기 때문에 아이와 부모 모두에게 집학교 간 거리는 매우 중요하다.

정부는 농촌 내 학생 수의 부족으로 인해 폐교하는 학교가 늘어남에 따라 1970

년대부터 농촌에 산재한 정원 미만 학교들을 재조정하고 효율적인 교육 서비스 제

공을 위해 코뮌 간 학교통합제도(Regroupements Pédagogiques Intercommunaux:

RPI )를 실시하였다. 코뮌 간 학교 통합 방식은 두 가지가 있는데, 그 중 한 가

지는 여러 개의 코뮌에 흩어져 사는 학생들을 교육 과정에 따라 지정된 학교에

보내는 것이다. 예를 들면 A, B, C 3개 코뮌을 통합했을 때, 1, 2학년은 A코뮌,

3, 4학년은 B코뮌, 5, 6학년은 C코뮌에서 수업을 한다. 81%의 통합제 대상 학

교가 이 방식을 채택하고 있다. 나머지 하나의 방법을 여러 개의 코뮌에 흩어

져 있는 학생을 하나의 학교에서 가르치는 방식이다. 코뮌 간 학교 통합제는

평균적으로 3개 코뮌을 하나로 묶고 있으며 중 고등학교의 경우 도시보다 농

촌의 학교 분포가 오히려 양호한 것으로 나타났다.

대학의 경우 주요 도시에 위치한 대학의 일부 캠퍼스를 농촌으로 이전하였다. 브

르타뉴(Bretagne) 레지옹의 경우 2년제 대학 고등기술자격증(Brevet de Technicien

54

Supérieur: BTS) 분야 중 광학, 안경과를 중소도시인 푸제르(Fougère)로 옮긴 결

과 3개의 관련 기업이 창업을 하게 되었다. 또한 농업 고등기술자격증 분야를

인구 9,000명 규모의 플로에멜(Ploëmel) 코뮌으로 이전하여 농업 실습 분야를

강화하여 농촌에서 가능한 고등교육 분야를 확보하게 되었다.

2.3.5. 농촌 의료서비스 확충

농촌에서는 환자 수의 급격한 감소로 1990년대 초반부터 농촌의 공립병원이

문을 닫기 시작하였다. 1992년부터 2006년인 15년 동안 공립병원의 수는 프랑

스 전체에서 1057개에서 987개로 6% 감소하였다. 대부분 농촌지역에서 일어

났으며 공통적인 이유는 병원을 운영할 만큼 환자의 수가 충분치 않았기 때문

이다. 동시에 자동차와 같은 개인교통수단과 고속도로망이 발달하면서 농촌지

역에 사는 인구가 도시에서 진료를 받는 데 어려움이 점차 줄게 되었다. 또한

지속적인 치료를 필요로 하는 노인층은 진료를 받기 수월한 도시로 이주하는

경향이 늘어났다. 개인, 사립 병원의 농촌 감소 현상은 더 심하였다. 특히 산부

인과의 이전이 매우 두드러졌다. 1992년부터 2000년대 후반까지 농촌지역 산

부인과의 30%가 문을 닫았다.

귀촌을 인구가 늘어나면서 지방 내 의료서비스의 고른 분포는 매우 중요한

문제가 되었다. 가장 심각한 문제는 일반의 수의 부족이다.

직업 3만명 이상의 거점도시 그 밖의 농촌지역 전체

일반의 129.2 101.2 115.6

간호사 96.5 104.6 100.1

약사 51.9 47.5 49.0

표 2-5. 인구 10만 명당 의료진의 수단위: 명

자료: François-Poncet et Belot, 2007～2008, p.47.

55

농촌 내 일반의 수의 부족을 보완하기 위한 방안으로 프랑스 서부 샤랑트

(Charente)지역의 라 호슈푸코(La Rochefoucauld)시는 2004년 4월부터 라 호슈

푸코 진료센터(La maison de garde médicale de La Rochefoucauld)를 설립하여

인근에서 진료를 하는 25명의 일반의를 하나의 네트워크로 연결하였다. 네트

워크로 연결된 의원진이 돌아가면서 매주 주말마다 진료센터에서 근무하여 농

촌 의료서비스의 유연적 운영체제를 마련하였다.

또한, 농촌종합진료센터(Maisons de santé rurales pluridisciplinaire)는 의사,

약사, 구급차 및 의료보조원을 하나의 장소로 모으는 방식이다. 9개 농촌(La

Vienne, les Deux-Sèvres, la Charente-Maritime, l'Aveyron, la Haute-Loire, les

Pyrénées-Atlantiques, la Loire-Atlantique, la Meuthe-et-Moselle, les Vosges)에

서 실시되었는데, 농촌 주민들이 흩어진 여러 진료기관에 따로 방문해야 하는

것이 아니라 한 군데서 여러 과목의 진료를 같이 받을 수 있게 되었다. 정부는

2010년부터 2013년까지 250개의 농촌 종합진료센터를 재정 지원하여 각 의료

진에게 400여개 계약건을 제시하고 젊은 의료진들의 농촌 정착을 장려하고 있

다23).

외국인 의사들의 프랑스 진출도 농촌의 의료서비스 부족을 해결하는 데 도

움이 되었다. 프랑스의사위원회(Conseil national de l'Ordre des médecins)에 의

하면 2007년 1월 현재 8,431명의 유럽 및 유럽 외 외국인 의사들이 프랑스 의

사 명부에 등록을 하였는데, 이는 2003년 대비 24% 증가한 수이다. 이들이 프

랑스로 진출하면서 의료서비스가 부족한 곳의 공급을 채웠고, 결과적으로 의료

서비스의 균형 보급에 기여하였다. 외국인 의사는 프랑스 내 의료진 수의 3.5%

를 차지한다.

그 밖에 원격진료의 발달은 농촌 및 노인 의료서비스 보급에 큰 기여를 하였

고, 앞으로도 수요가 충분치 않은 지역에 의료서비스를 대체할 수 있는 중요한

수단으로 부각되고 있다.

23) Ministère de l'espace rural et de l'aménagement du territoire, ‘Le plan d'action en faveur des

territoires ruraux’.

56

3. 프랑스 농촌개발정책의 특징 및 한국 농촌개발에 대한 시사점

1970년대부터 시작된 귀촌으로 인해 프랑스 농촌의 인구구성은 복합적으로

변화하였다. 농촌으로 이주한 도시민들은 농촌의 생활수준을 향상시켰으며,

도시적 생활양식을 농촌에 보급하는 역할을 하였다. 이촌향도 이전의 농촌이

인구가 많고 살기 어렵고 일자리가 없는 곳이었다면, 오늘날은 독립성과 여유

를 제공하고, 편안하고 창의적이고 다양성을 갖춘 공간으로 이미지가 변화하

고 있다.

농촌 정주권 개발에 있어 가장 우선되어야 할 것은 기본적인 인프라의 조성

이다. 프랑스에서 1980년대 실시된 지방분권정책에서는 지방 주요도시를 중

점 육성하여 정치, 경제, 사회, 문화, 교육 부문에서 수도와 같은 높은 질의 서

비스를 받을 수 있도록 지방도시의 수준을 끌어올리는 데 중점을 두었다. 그

후 실시된 정책도 교통, 통신 분야에 있어 인프라 조성을 농촌지역까지 확대

하여 TGV, 지역 내 철도교통, 도로, 이동통신 및 초고속 통신망 서비스를 전

국토에 빠짐없이 제공하는 데 역점을 두었다. 프랑스에서 현재 가장 시급한

것은 농촌 내 의료진 확보이다. 앞서 본 바와 같이 농촌개발법(LDTR법)상의

의료서비스 유지 및 지원정책과 농촌재활성화지대, 농촌종합진료센터와 같은

정책이 장기적으로 농촌 의료서비스의 원활한 보급에 큰 기여를 할 것으로 예

상된다.

두 번째는 농촌 경제의 역동성 강화이다. 과거 농업 생산에만 의지했던 농촌

은 이제 다양한 직업을 가진 사람들이 함께 사는 복합 공동체로 변화하였다.

젊은 층의 이주가 늘면서 창업과 기존 폐쇄 사업장의 재개시도 늘고 있다. 프

랑스는 농촌의 경제활동을 지원하는 데 있어서 농촌재활성화지구와 같은 분배

방식의 정책을 통해 장려하는 한편, 농촌우수거점사업과 같은 공모와 선정을

통한 방식으로 경쟁력 있는 농촌을 지향하고 있다. 프랑스에서 현재 농촌 경제

발전의 두 가지 큰 이슈는 관광과 녹색에너지 부문이다. 이 중 관광 개발의 경

우 도시민들에게 매력적인 곳이 되기 위하여 시설과 서비스의 질을 크게 개선

57

해야 한다. 농촌의 향수를 제공하되 이용에 불편함이 없으며, 시설과 청결도,

손님 접대 측면에서는 도시 내 관광업 기준에 상응하는 서비스를 제공해야 한

다. 이를 위해서는 지방정부의 관리도 중요하지만 지속적인 회원 관리를 통해

자체 유지하고 마케팅을 하는 프랑스의 민간연맹조직은 벤치마킹할 만한 좋은

사례이다.

마지막으로 새로운 농촌을 운영하기 위한 지자체의 협력과 유연성의 강화이

다. 프랑스적 맥락에서는 기존 행정구역 단위에서 벗어나 사업을 중심으로 코

뮌이 연합하는 코뮌 간 상호협력체를 창설하였다. 오늘날 코뮌 간 상호협력기

구는 과거 개개의 코뮌이 할 수 없었던 분야에 가능성을 열어 주며, 고용이나

생산 측면에서 공공의 비효율적인 측면을 민간과 협력하여 풀어 나가는 자율

적 주체의 역할을 한다. 한국의 농촌도 고용을 촉진하고 다양한 경제활동을 창

출할 수 있는 역량을 가진 유동적 지역협의체를 만드는 것이 필요하다.

59

제 3 장

독일의 농어촌 정주공간 관련 정책 동향과 시사점

1. 독일 농촌 및 정주공간의 인구, 사회, 경제적 변화 현황

1.1. 독일 농촌지역의 정의 및 인구 현황

1.1.1. 독일 농촌지역에 대한 정의

농촌지역에 대한 OECD의 정의는 표준 정의를 사용하는 OECD 국가들과의

비교를 위해서 중요한 바탕을 제공한다. 이 정의는 농촌지역이 낮은 인구밀도

의 많은 수의 게마인데를 포함하고 있으며 주요 중심 도시를 포함하고 있지 않

다는 평가에 바탕을 두고 있다. 그래서 지역들은 그 자체로 농촌이거나 혹은

도시로 분류되지 않는다. 농촌 게마인데에 거주하는 인구의 비율에 따라 그것

들은 농촌(Predominantly Rural: PR), 중간지역(Intermediate: IN) 혹은 도시

(Predominantly Urban: PU)로 분류된다. 그래서 3가지 유형의 지역 각각에서

몇몇 농촌게마인데와 몇몇 도시게마인데를 포함하고 있지만 정도 면에서 차이

가 있다. 독일의 지역 유형을 타국과 비교하기 위해 주로 OECD의 유형 분류가

사용된다.

독일 내에서 농촌지역에 대하여 국가 전체적으로 엄격하게 정의되고 활용된

60

정의가 존재하지 않는다. 또한 다양한 연방 주들이 자신들의 독자적인 공간범주

를 활용한다. 연방건설공간정비청(Bundesamt für Bauwesen und Raumordnung,

BBR)은 분석의 목적에 따라 다양한 일련의 공간 범주를 사용하고 있다. 이것들

은 정주구조, 접근성 혹은 기능 지역에 바탕을 두고 있는데, 여기서 그 범위는

게마인데에서부터 란트크라이스 그리고 공간정비지역(Raumordnungsregionen)

에 걸쳐 있다. 가장 일반적으로 사용되는 공간 구분의 하나는 집적지역

(Agglomerationsräume), 도시화된 지역(verstädterte Räume), 농촌지역(ländliche

Räume)이다. <표 3-1>에서 보는 것처럼 농촌 크라이스(즉, 인구밀도 150명/㎢

미만인 크라이스)는 세 가지 공간 유형 범주에서 모두 찾아 볼 수 있다.

표 3-0. 지역의 기본 유형과 크라이스 유형에 따른 분류

지역의 기본유형 크라이스 유형 인구밀도

집적지역

집적지역의 핵심도시 인구 10만 이상의 도시

집적지역에서 초고밀도

크라이스

인구밀도 300명/㎢ 이상의

크라이스

집적지역에서 고밀도 크라이스인구밀도 150명/㎢ 이상의

크라이스

집적지역에서 농촌 크라이스인구밀도 150명/㎢ 미만의

크라이스

도시화된 지역

도시화된 지역의 핵심도시 인구 10만 이상의 도시

도시화된 지역의 고밀도

크라이스

인구밀도 150명/㎢ 이상의

크라이스

도시화된 지역의 농촌

크라이스

인구밀도 150명/㎢ 미만의

크라이스

농촌 주변부

지역

농촌 주변부 지역에서

고밀도의 농촌 크라이스

인구밀도 100명/㎢ 이상의

크라이스

농촌 주변부 지역에서 저밀도

농촌 크라이스

인구밀도 100명/㎢ 미만의

크라이스

출처: BBR, OECD, 2007에서 재인용

61

독일에서 농촌 지역의 비중은 명확하게 어떠한 정의를 이용하느냐에 달려

있다. 앞서 언급한 OECD 정의를 활용하면 독일의 농촌 크라이스는 국토 면적

의 29%, 인구의 12% 그리고 국내총생산의 9%에 달한다. 그러나 BBR의 공간

구분의 기준을 이용하면, 농촌지역의 비중은 국토의 59%, 인구의 27%, 국내총

생산의 21%를 차지한다. 농촌 크라이스 중에서 면적, 인구, 생산의 대략 절반

이 도시화된 지역 혹은 집적지역 근처의 농촌 크라이스에, 나머지 절반은 다양

한 인구밀도를 보이는 주변부 농촌 크라이스에 해당된다. OECD의 정의는

BBR의 정의보다 더 종합적인 지역 규모를 사용하고 도시의 중심 유무를 포함

시킨다. 이것은 왜 농촌지역으로 분류된 일부 지역들이 OECD에 의해서 중간

지역으로 구분되는가에 대한 근거가 된다.

그림 3-1. 공간유형 구분: 독일 BBR과 OECD 비교

자료: OECD, 2007

62

그림 3-2. OECD 구분에 의한 공간 유형 구분

자료: OECD, 2007

그림 3-3. BBR의 구분에 의한 공간 유형 구분

자료: OECD, 2007

63

그림 3-4. BBR의 농촌 크라이스 공간 유형 구분

자료: OECD, 2007

또 BBR에 의해서 정주구조에 따른 보다 최근의 크라이스 구분의 예를 소개

하면 다음과 같다. 독일에서 공식적인 지역통계는 여전히 대개 도시크라이스나

농촌 크라이스와 관련이 있다. 그래서 정주구조에 따른 크라이스 유형은 현재

공간 관찰을 위한 분석의 유형으로 특별히 중요하다. 공간 유형의 구성에서 과

거에는 하향식 접근이 선택되었다. 지역의 유형에 의해 대표되는 광역적 맥락

은 그곳에 속하는 크라이스의 발전가능성을 각인시킨다. 그래서 정주구조적 크

라이스 유형은 암묵적으로 위치기준을 포함하고 있다. 새로운 공간 유형 구분

에서는 시각의 방향이 변화되었고 상향식 접근이 선택되었다. 즉, 게마인데는

한편으로는 크라이스의 외형과 발전에, 다른 한편으로는 지역에 기여한다. 정

주구조적 크라이스 유형을 위해 실질적으로 단지 정주구조 특징만이 관련된다.

이에 반하여 위치상의 유리함과 불리함은 새로운 정주구조적 크라이스 유형과

결합될 수 있는 독자적인 차원으로 파악된다. 크라이스 유형의 구성을 위한 공

간적 차원은 412개의 도시 및 농촌 크라이스 자체가 아니라 367개의 크라이스

64

지역(Kreisregionen)24)이다. 유형 구분을 위해 다음과 같은 정주구조의 특징들

이 관련되어 있다.

대도시와 중도시(Groß- und Mittelstädte)25)에서 인구의 비중

크라이스지역에서 인구밀도

대도시와 중도시를 고려하지 않고 크라이스지역의 인구밀도

이러한 방식으로 네 그룹이 구분될 수 있다.

① 자치시(kreisfreie Großstädte): 적어도 인구 10만 명 이상의 자치시

② 도시적 크라이스(Städtische Kreise): 대도시와 중도시에 주민의 비율이 적

어도 50% 이상이며, 인구밀도는 적어도 150명/km² 이상인 크라이스; 대

도시와 중도시 없이도 인구밀도가 최소 150명/km² 이상인 크라이스

③ 밀집의 단초를 보이는 농촌 크라이스(Ländliche Kreise mit Verdichtung-

sansätzen): 대도시와 중도시에 주민의 비율이 50% 이상, 그러나 인구밀도

는 150명/km² 미만인 크라이스; 대도시와 중도시에 주민의 비율이 50%

이하지만 인구밀도가 대도시와 중도시 없이 적어도 100명/km² 이상인 크

라이스

④ 인구희박 농촌 크라이스(Dünn besiedelte ländliche Kreise): 대도시와 중

도시 인구 비중이 50% 이하이고 대도시와 중도시를 제외한 인구밀도가

100/km²인 크라이스

24) 인구 10만 이하의 자치시와 그 주변 지역으로 구성됨25) 독일에서 중도시(Mittelstadt)는 통계적으로 20만명 이상 10만명 미만이며, 연방건설공간정

비청에 의하면 인구 50만명 이상의 大중도시와 인구 50만명 이하의 小중도시(Kleine

Mittelstadt)로 보다 세분된다. 중도시는 대개 중차중심지(Mittelzentren)이다

65

자치대도시

도시 크라이스

밀집의 단초가 보이는농촌크라이스

인구희박 농촌 크라이스

정주구조별 크라이스 유형 2011

그림 3-5. 정주구조에 따른 크라이스의 유형

자료: 연방건축도시공간정비연구소(BBSR)

농촌지역 인구의 비중은 얼마나 될까? 이 문제에 대한 답은 관찰된 조사단위

의 크기에 따라, 바탕이 되는 유형의 크기에 따라 다양하게 나올 수 있다. 적어

도 연방건축도시공간정비연구소(BBSR)의 시각에서는 농촌지역에 대한 확고

한 정의를 제시하고 있다. 즉 모든 자치대도시들과 도시크라이스는 도시지역을

형성하고 모든 농촌크라이스는 농촌지역을 구성한다.

66

도시지역

농촌지역

도시지역과 농촌지역 2011

그림 3-6. 독일 도시지역과 농촌지역

자료: 연방건축도시공간정비연구소(BBSR)

1.1.2. 독일 농촌의 인구 현황

독일에서 농촌지역에 대해 학계에서나 실제 계획에서 매우 다양한 정의가

존재하고 심지어 모순적인 정의가 존재한다. 이것은 특히 다양한 부분지역들에

서 지배적인 도시와 농촌의 연속체(Stadt-Land-Kontinuum)에 일치하는 정주구

조에서 복잡하고도 다양한 결과라고 할 수 있다.

농촌지역의 정의 및 부분지역에 대한 논쟁은 다음과 같은 매우 단순한 문제

에 답하기 위해서 이미 요구되었다. 즉, ‘농촌에 사람들이 얼마나 살고 있는

가?’ 혹은 ‘도시로부터 농촌으로 더 많은 사람들이 이주하는지 아니면 그와 반

67

대인지?’ 아니면 ‘도시 탈출 혹은 농촌 탈출이 존재하는 가?’.26) 이러한 문제에

진지한 답변을 위해서는 각각의 맥락에서 농촌지역이 이해되어야 한다. 그러나

이러한 과제는 결코 사소한 것이 아니다. 이것은 계속 관찰의 크기와 관련되어

있기 때문이다. 전통적으로 행정단위로 제시되는 지역 인구의 경우에 많은 문

제점을 내포하고 있다.

확실하지만 직관적으로 근거를 둔 컨센서스는 대개 농촌지역을 도시 혹은

도시적 영역 외부에 있는 지역으로 이해하는 것이다. 여기서 가장 큰 어려움은

농촌지역을 교외지역으로부터 구분하는 것이다. 이러한 연관관계 속에서 상대

적으로 빠르게 다음과 같은 인식이 수정되어야 한다. 농촌지역이라는 것은 존

재하지 않으며 순수하게 농촌과 도시의 이분법은 존재하지 않는다.

독일 내에서 정주구조적 다양성을 표현하고 공간 모니터링의 목적에 유용하

도록 하기 위해 오래 전부터 BBSR의 정주구조적 지역유형 구분이 기여하였

다. 여기서는 의식적으로 단순화 된 신중한 그룹 형성이 중요하다. 그럼에도 불

구하고 그것은 크라이스 레벨에서, 정주구조적 크라이스 유형에서 다양한 종류

의 농촌 크라이스를 보여주고 있다. 정주구조적 크라이스 유형은 쉽게 이해할

수 있다는 점 이 외에도 특히 자료의 다양성 때문에 확고하고도, 확증된 분석

의 단위가 될 수 있다. 또한 시계열의 구축도 가능하다.

물론 크라이스들이 상대적으로 규모가 크고 상호 동질성이 적은 분석 단위

이며, 특히 동독지역에서 행정구역 개편에 의해 대형 크라이스들이 출현하면서

문제가 더 첨예해졌다.

정주구조적 유형 구분의 대안으로는 BBR의 국토정비보고서 2005(Raumordnungsbericht

2005)에서 채택된 공간구조유형이 있다. 이 유형 구분은 2006년 여름에 발표

된 공간 발전의 새로운 이념 탄생 과정에 깊이 관여되어 있고, 여기서는 모든

공간범주에 대하여 과제지향적이어야 했고 그래서 의도적으로 농촌지역을

회피하였다. 즉 공간구조 유형에서 ‘농촌지역’이라는 카데고리가 존재하지

않았다.

26) Mai/Schlömer, 2007,

68

Schrömer & Spangenberg(2009)는 위에서 언급한 BBR의 국토공간정비보고

서에서 사용되는 공간구조 유형에서 한층 더 발전시켜 도시와 농촌을 구분하

고자 했다. 이들은 국토공간정비 보고서에서 소개되었던 공간구조유형과 유사

한 접근방법을 이용했지만, 경계획정에서 새로운 내용의 기준을 고려하였고 새

로운 방법론적 가능성을 활용하였다. 이들이 사용한 유형 구분의 컨셉트는 2차

원적 공간 기본구조의 특징, 즉, 정주와 위치에 바탕을 두고 있다.

탁월한 도시나 농촌으로 각인된 지역들 간의 구분을 통한 정주는 인구밀

도와 정주면적 비율에 따라 분류된다(국지적/소지역적 크기에서).

중심부와 주변부에 위치한 지역들을 구분하는 위치는 잠재적으로 도달가

능한 일일 주민 수에 따라 분류된다(지역적/광역적 크기에서).

결과적으로 농촌 및 도시 교외지역 사이의 정주에 관하여 그리고 위치적으

로 매우 중심적, 중심적, 주변적, 매우 주변적 사이에 공간 유형 구분이 이루어

진다. 이론상 모든 조합이 가능하지만 분석을 위해서 조건적으로 고려한다. 공

간 유형 구분을 통해 얻어진 결과 중에서 가장 인구적 내용의 기술을 위한 바

탕이 되는 자료들은 <표 3-2>와 같다.

탁월한 도시적 게마인데는 독일 전체 면적의 20%에 불과하지만, 그곳에 주

민의 2/3이 거주하고, 일자리의 3/4이 집중되어 있다. 부분적으로 도시적인 게

마인데에서 인구 및 고용의 비중은 20%에도 미치지 못하고 있다. 농촌적으로

특징지어지는 지역은 독일 전체 면적의 60%를 차지하지만, 그곳에 18%의 주

민과 10%가량의 고용이 이루어진다.

게마인데 수준에서 위치에 따른 유형 구분은 기대에 걸맞게 인구와 일자리의

강력한 집중을 보여준다. 약 11%의 면적에 해당하는 매우 중심 위치에 있는

게마인데들에서 대략 절반의 인구와 일자리가 존재한다. 반면에 극단적인 예로

20%가 채 안되는 면적의 매우 주변적 위치의 게마인데들에서는 단지 4%의 인

구와 3%의 일자리가 존재한다.

69

정주구조적특징

위치적 유형 면적 인구 고용

농촌적

매우 주변적 17.5% 3.2% 1.9%

주변적 31.9% 9.9% 6.0%

중심적 10.6% 4.5% 2.5%

매우 중심적 0.7% 0.4% 0.2%

합계 60.6% 18.1% 10.6%

부분적으로도시적

매우 주변적 1.2% 0.8% 0.9%

주변적 8.3% 6.1% 6.2%

중심적 7.9% 6.5% 5.2%

매우 중심적 1.7% 1.7% 1.3%

합계 19.1% 15.1% 13.6%

탁월하게도시적

매우 주변적 0.2% 0.3% 0.3%

주변적 2.9% 5.2% 6.2%

중심적 7.9% 17.3% 19.1%

매우 중심적 9.3% 44.0% 50.3%

합계 20.3% 66.8% 75.8%

전체

매우 주변적 18.9% 4.4% 3.1%

주변적 43.2% 21.2% 18.3%

중심적 26.3% 28.3% 26.7%

매우 중심적 11.6% 46.1% 51.8%

표 3-2. 정주유형별 면적, 인구, 고용의 비중

자료: BBSR, 2009. S. 25

동독과 서독의 공간구조 유형별 인구 분포를 살펴보면, 특히 농촌적 공간유형

의 분포가 결코 동일하지 않다. 그래서 동독지역에서는 농촌적 유형의 공간유형

이 보다 더 강하게 대표되고, 이에 비하여 서독에서는 불균형적으로 적어도 부

분적으로 도시적인 지역의 비중이 높게 나타난다. 공간 유형에서 동독과 서독에

인구 분포 특수성이 <그림 3-7>에서 명확하게 나타난다. 전체적으로 보면 동독

의 인구 비중은 베를린을 포함하여 대략 20%에 달한다. 개별적인 카테고리, 특

히 매우 주변적인 위치의 유형은 그곳에 살고 있는 사람들의 수에서 측정하면

동독지역에서 절반이 넘는다. 이것은 또한 탁월하게 도시적으로 표시된 주변적

혹은 매우 주변적인 위치에 존재하는 것으로서 소지역에도 적용된다. 이에 비하

여 농촌적이며 매우 중심적인 위치의 유형은 단지 서독에만 존재한다.

70

인구 비중

서독 동독

탁월

하게

도시적

부분

적으로

도시적

농

촌

적

그림 3-7. 공간 유형에 따른 동 서독 인구 분포

자료: BBSR, 2009. S. 26

위의 특수성과 많은 영역에서 동독 지역의 인구발전이 서독과는 구분되는

특수한 발전을 취하고 있다는 인식 때문에 공간 유형 구분에서 추가로 동독

(Ost)과 서독(West)를 구분할 필요성이 있다. 농촌지역의 인구 변화가 근본적

으로 도시에서 보다 더 특징적이라는 것이 정주구조에서 상반됨을 고려한 대

부분 분석의 근본적인 결과라고 할 수 있다.

<그림 3-8>에서는 독일 통일 이후 인구 변화의 역동성을 보여주고 있다. 여

기서 근본적 동독과 서독의 대조적인 특징이 나타난다. 이 외에도 각 정주구조

적 유형 내에서 인구 변화의 역동성에서 중심과 주변부 사이의 격차가 존재한

다. 각 유형에서 중심적일수록 상대적 발전이 보다 나았다. 통일 직후 인구가

증가하였던 동독의 일부 지역들, 특히 부분적으로 도시적이면서 매우 중심적인

71

지역들 및 농촌적이면서 중심적인 곳이 해당된다는 것을 확실하게 보여주고

있다. 여기서 소지역적으로 완전히 농촌적 성격을 가지고 있지만, 대도시에 직

접적으로 근접하고 있거나 접근성이 좋은 곳에 위치한 게마인데들이 관건이다.

이들 지역들은 특히 1990년대에 도시교외지역 인구 이동으로 이득을 보았다.

대표적인 사례는 베를린 교외지역이다.

그림 3-8. 동독(Ost)과 서독(West) 인구변화(1989～2005년)

농촌적 부분적으로 도시적 탁월하게 도시적

자료: BBSR, 2009, S. 27

앞으로 독일의 인구가 어떻게 변화할 것인지에 대한 내용은 BBSR의 인구

예측을 통해서 살펴보기로 하겠다(<그림 3-9> 참조). 이 예측에 따르면 앞선 인

구 변화의 모습과 크게 다르지 않았다. 물론 여기서 전반적인 인구 감소에 따

른 전체 수준의 하락이 예상된다. 동독지역에서 인구 증가는 단지 부분적으로

도시적인 지역의 중심적인 지역에서만 예상되며, 반면에 농촌적인 지역과 부분

적으로 도시적인 지역의 중심적인 지역들은 성장에서 감소로 반전된다.

72

그림 3-9. 동독과 서독의 인구 변화 예측(2005～2025년)

농촌적 부분적으로 도시적 탁월하게 도시적

자료: BBSR, 2009, S. 28

인구의 역동성은 주지하다시피 자연적 인구 증감과 인구 이동에 의해서 결

정된다. BBSR의 공간 모니터링이 1994년부터 시작되었기 때문에 1994년부터

게마인데 수준의 인구 변화에 대한 자료가 축적되었고, 따라서 독일 통일 무렵

의 자료는 누락되어서 정교한 공간 세분화의 불리한 점이 존재한다. 그럼에도

불구하고 공간 유형에 대한 맥락에서 두 가지 특징(정주, 위치)에 대한 두드러

진 상황이 발생한다. 서독의 각 유형에서 새롭게 중심과 주변부 격차가 발생한

다. 여기서 농촌적 유형에서 거의 대부분 출생자의 잉여가 발생했다. 여기서 인

지될 수 있는 패턴은 아마도 장기간 인구 이동 프로세스의 결과라고 할 수 있

다. 특히 중심적 위치에 존재하는 지역들은 보다 유리한 즉, 비교적 젊은 인구

구조를 보유하고 있었다. 동시에 출생률과 사망률의 지역 격차가 출생자수와

사망자 수를 결정한다.

73

이에 반하여 동독지역에서는 공간 유형에 관계 없이 명확하고도, 광범위하게

사망자 수가 초과하는 상태를 기록하였다. 이것은 특히 동독에서 출생률의 엄

청난 감소를 반영한다. 비록 1994년 이후 회복되긴 했지만, 최근 과거에서야

비로소 서독 수준에 도달하였다. 이러한 단절은 동독의 도시와 농촌에서 모두

동일한 정도로 파악된다. 출생자 수를 결정하는 두 가지 요소들, 즉, 연령구조

와 출생률에서 동독에서는 1990년 이전에 공간적, 정주구조적 차이가 존재하

지 않았다. 그래서 동독의 인구적 역동성의 차이는 대부분 인구 이동에서 기인

하고 있다.

농촌적 부분적으로 도시적 탁월하게 도시적

그림 3-10. 자연적 인구증감의 수지(인구 1,000명당, 1994～2005년)

자료: BBSR, 2009, S. 29

74

인구 이동 자체에 대한 내용은 <그림 3-11>에 표현되어 있다. 여기서 공간

유형들 사이에 독자적인 차이의 수행자로서 ‘중심적주변적’ 차원이 새롭게 보

여진다. 여기서 다시 한 번 동독의 모든 지역들이 인구 이동으로 인한 손실을

입은 것이 아니라는 점이 분명해진다. 가장 큰 손실은 주변적, 매우 주변적, 탁

월하게 도시적으로 각인된 지역들에서다. 여기서 대형 중심지들로부터 멀리 떨

어진 대개 중소도시들이 관건이라고 할 수 있다. 이들 지역은 빈번하게 ‘이중

적’ 인구 이동의 손실을 기록하였다. 서독에서 인구 이동의 수치는 공간유형과

덜 체계적으로 연계되어 있다. 단지 농촌지역 내에서 두드러진 중심부-주변부

격차를 보여준다.

농촌적 부분적으로 도시적 탁월하게 도시적

그림 3-11. 인구이동의 증감 수지(인구 1,000명당, 1994～2005년)

자료: BBSR, 2009, S. 30

75

독일 농촌지역의 인구 발전은 매우 다양하게 진행되어 왔다. 계속적인 인구

성장 지역이 있는가 하면 수많은 인구 감소지역이 존재하는데 그 비중이 점차

높아지고 있다. 이러한 인구구조와 트렌드의 다양성으로부터 농촌지역들은 매

우 다양화된 경제적 사회적 도전에 직면하고 있다. 1990년에서 2005년 사이의

기간을 돌이켜 볼 때 독일의 농촌지역들은 동독과 서독에서 부분적으로 혹은

탁월하게 도시적으로 각인된 지역들에 비하여 유리한 인구발전을 보여주고 있

다. 그래서 구 서독의 농촌지역에서 인구 수는 대략 10% 정도 상승하였지만,

이에 반해 구 동독지역에서 6% 넘게 인구가 감소하였다. 이러한 유리한 인구

상황은 1990년대 전반까지만 해당된다. 왜냐하면 1997년 이후로는 동 서독지

역 모두 강력하게 집중된 지역의 인구수가 비교적 유리하게 발전하였기 때문

이다.

또한 인구뿐만 아니라 위치 기준을 도입하여 세분화한다면 독일 농촌지역

은 훨씬 더 다양한 모습을 보여준다. 동독과 서독에서 농촌지역의 유리한 인

구 발전이 중앙에 위치한 농촌지역 덕분이라는 것이 더욱 빠르고 명확하게 드

러날 것이다. 이들 지역은 앞서 언급한 기간 동안 서독지역에서 16%, 동독지

역에서 8%의 인구 성장률을 기록하였다. 매우 주변부에 위치한 농촌지역들은

다른 유형의 지역에 비하여 불리한 발전 상황을 보여주고 있다. 서독의 매우

주변부에 위치한 농촌지역들은 이러한 위치상의 악화가 단지 인구 정체와 연

관이 된다. 동독의 매우 주변부지역의 농촌은 이에 비하여 8%의 인구 손실을

경험하였다.

농촌지역의 점점 더 많은 게마인데에서 인구 감소는 이미 현실화되었다.

1990년부터 1995년까지 독일 전역에서 단지 1/5만이 인구 감소에 해당되었지

만, 2000년부터 2005년까지 인구 감소 게마인데가 50% 이상으로 상승하였고,

특히 주변부 지역에 위치한 농촌 지역에서는 60% 이상에 달하였다. 이러한 인

구 상황은 특히 동독의 농촌지역에 해당이 되는데, 2000년에서 2005년까지 인

구감소 게마인데가 94.5%가 되어 거의 모든 게마인데가 인구감소지역이라고

할 수 있다. 서독지역은 36.8%만이 인구 감소에 해당된다.

76

1.2. 독일 농촌의 변화

독일의 모든 지역에서 동등한 가치의 생활 상태를 창출하는 것이 전통적으로

연방정부와 주정부의 가장 중요한 공간정비정책의 목표에 속한다. 국토공간정

비법(Raumordnungsgesetz) 제1조 2항에 언급된 생활 상태(Lebensvehältnisse)는

경제적 성과, 노동시장의 상황, 의료공급, 복지시설의 배치, 국내 안전, 주택의

상태, 교육, 문화적 공급, 기술적 공급 및 배출 접근 가능성 및 이동상황 및 환

경적 상황에 대한 부분지역들의 특성의 총합에서 발생한다. 추가적으로 생활상

태의 도달한 수준은 노동시장정책, 사회보장(실업보험과 연금보험), 재정균형

그리고 구조정책의 공적 이전흐름의 재정 범위에 달려 있다.

헌법적 관점에서 동등한 가치의 명제는 모든 공간에서 생활 상태가 모든 시

민들이 성과와 인프라에 대한 최소 기준을 이용할 수 있을 정도로 형성하는 것

을 목표로 한다. 그래서 정책 목표는 주춧돌이 되는 사항의 등가치화와 최소기

준의 문턱까지 공급의 균등을 추구하는 복지국가적 보장을 지향한다. 한 부분

지역에서 추구했던 최소 공급의 수준에 도달하지 못한다면 더 이상 동등한 가

치의 생활 상태에 대해서 말할 수 없다. 동등한 가치의 생활 상태 창출을 위한

연방입법기관의 행동은 기본법 제72조 2항에 걸맞게 연방헌법재판소의 새로운

판결에 따라 물론 극단적인 연방국가의 위기 상황에만 필요하다.

독일의 농촌공간은 지난 몇 십년간 엄청난 변화의 소용돌이에 내맡겨져 왔

다. 아직 1960년대까지만 해도 ‘농촌 공간’이라는 개념하에서 농업의 비중이

크고 상대적으로 낮은 인구밀도가 특징인 상대적으로 동질적인 공간 유형으로

이해할 수 있었다면, 이제는 더 이상 이러한 모습은 해당되지 않는다. 오늘날

실제로 농촌공간은 다양하게 세분화된 패턴으로 나타나고 있으며 동시에 다수

의 다양한 기능을 수용하고 있다. 그래서 농촌공간에 대해서 복합적인 측면에

서 언급되어야 그 의미가 있을 수 있다.

구조 전환의 특징적인 징후는 이와 동시에 나타나는 농촌 공간의 중요성 상

실로서, 이것은 특히 기능공간적인 분업의 틀에서 농촌공간의 도구화를 거쳐

결정된다. 그래서 많은 농촌공간들은 중심지들에서 생산요소에 대한 한계에 대

77

한 버퍼 기능이 주어진다. 이것을 분공장의 입주에서부터 단순 조립공장

(verlängerte Werkbänke)27)에 이르는 사례에서 명확하게 인식할 수 있고 이에

걸맞게 농촌 공간에 대한 정의도 공간정비정책적 측면에서 고밀도집적공간

(Verdichtungsräume) 외부의 나머지 범주(Restkategorie)로 간주되고 있다. 그래

서 1970년대에는 시종일관 많은 농촌의 게마인데에서 도시적 정주 형태로의

전환을 통해 표현을 했던 이념상(Leitbild) ‘미래의 생활공간으로서 도시’가 유

효하였다.

비로소 1980년대에 들어서야 이러한 생각은 점차적으로 문제시되었다. 점차

적으로 연성적인 입지요소의 중요성, 특히 지역의 생활의 질(거주 및 여가의

가치)과 또한 농촌공간에 대한 문제의식 성장이 강화되면서 농촌공간에 대한

‘운동’이 발생하였다. 특히 분배지향적인 지역정책의 가능성에 대한 탈환상이

결정적으로 기여하였는데, 그 결과 내생적 발전전략의 등장과 농촌지역의 독자

적인 발전 지원을 위한 새로운 종류의 지원프로그램의 실천(예를 들면 헤센

(Hessen)주의 농촌 지역 프로그램)으로 이어졌다. 여기서 중요한 동기 부여자

로서 교육과 과학, 농촌 공간에 대한 연구, 정보 및 계몽 그리고 새롭게 조정한

컨셉트 및 전략으로 입증되었고, 그것의 지원과 발전은 당연히 농촌인구집단의

활성화와 지역의식 내지 지역정체성의 강화에 기여한다.

21세기 초반에 또 다른 절박함과 함께 농촌공간의 발전 전망에 대한 문제

가 제기된다. 유럽의 국경 개방, EU 역내시장 및 유럽경제공간, 동중부유럽

국가들의 EU으로의 통합의 실현뿐만 아니라 점차 부족해지는 공공 재정수단

에 의해 농촌공간과 공간정비정책과 지역정책의 과제와 함께 도전이 발생하

였다.

27) ‘길게 늘어선 작업대’라는 의미로 연구 기능 없이 외부의 하청을 받아서 단순 조립하는 공장을 은유적으로 표현한 것

78

1.2.1. 농촌공간의 구조 변동

농촌공간의 모습은 두드러진 이중구조에 의해 결정된다. 많은 지역에서 보다

개선된 발전기회로의 진입과 이와 연관된 과거의 문제 상황 극복은 진행 중인

구조 변동과 관련되어 있는 반면에 다른 곳에서는 이미 현존하는 문제 상황의

안정화 혹은 새로운 문제 상황의 발생으로 이어지고 있다. 이러한 발전의 패턴

은 두 가지 스케일에서 두드러진다. 한편으로는 광역적으로 격차(특히 동-서간

격차의 틀 속에서)의 형성을 규정하고, 다른 한편으로는 지역 간, 빈번하게 극

도의 소지역적 격차가 형성되는 결과를 낳는다. 후자는 오늘날 일반적으로 지

배적이고 농촌공간의 거대한 이질성을 일으킨다.

다양한 요소들이 구조변동에 영향력을 행사하며 여기서 유래하는 농촌공간

의 공간적 발전 패턴을 규정한다.

①농업의 산업화

진행 중인 변동 과정에서 중심 의의는 농업의 산업화가 점유하고 있다. 그

것을 조정하는 요소들은 특히 농업기술의 진보와 유럽의 농업정책이다. 기업

집중(성장 혹은 굴복)의 진전과 공간적 전문화는 농업 부문의 동시적 공간적

성극화에서 기업구조(기업규모 구조, 전업/부업 상태)의 상호 분리로 이어졌

다. 이것은 한편으로는 효율적인 집약농업지역(예를 들면, Oldenburger

Münsterland28))의 육성에서, 다른 한편으로는 조방농업지역(가령, 다양한 중앙

산지지역)에서 나타난다.

②비농업적 취업 대안의 발전

농촌공간의 특수한 입지의 질(부지 활용성, 저렴한 노동력)을 이용하는 2차,

3차 부문의 역동성이 또 하나의 중요한 영향력의 크기를 나타낸다. 여기서

28) 올덴부르거 뮌스터란트. 정식 행정구역으로는 니더작센주의 란트크라이스 클로펜부르크와 베흐타Cloppenburg und Vechta를 지칭.

79

1960년대와 1970년대에 많은 농촌 공간들의 점차적인 후발산업화에 이르렀고,

반면에 오늘날에는 진전된 3차화(특히 관광 부문에서)가 전면에 등장하였다.

거대산업의 입주가 종종 지속적인 효과 없이 머물러 있는 반면에 중간규모 경

제의 발전은 많은 농촌공간을 오늘날 경제 발전의 승자가 되도록 만들었다. 가

령 올덴부르크(Oldenburg), 암머란트(Ammerland), 쉬바인푸르트(Schweinfurt)

와 이와는 대조적으로 신연방주에서, 특히 메클렌부르크주와 브란덴부르크주

에서 농업 외적인 소득 기회의 발전이 통일 이후 여전히 나타난다.

③인구계층구조의 변화

대도시에 비하여 경관이 아름다운 농촌공간의 매력 증대는 유리한 토지가격

과 훌륭한 교통 연계에 의하여 뒷받침되며 도시의 밀집지역으로부터 수용 가

능한 통근거리에 있는 농촌지역으로 강력한 인구 이동의 인구 분산의 결과로

이어진다. 이러한 인구발전의 결과로서 많은 농촌 게마인데와 지역들의 성장이

목격될 수 있었고, 이것은 과거 농업으로 각인된 인구들의 근본적인 계층 변화

와 연관되어 있다. 동시에 다른 곳에서는 인구 유출의 고전적인 경향과 고령화

가 확인된다.

④인프라 설비

1960년대 이래 많은 농촌공간에서 엄청난 인프라 확대가 확인될 수 있다. 특

히 교외의 주변 게마인데 및 밀집지역으로부터 떨어진 지역의 중심지들이 여

기에 해당된다. 이곳의 공공 및 민간 인프라 공급의 품질은 대도시의 그것에

비하여 몇배에 달한다. 이에 비하여 다른 지역들에서는 엄청난 인프라의 폐쇄

에 이르게 되었는데, 특히 많은 지역에서 대중교통을 더 이상 이용할 수 없거

나 극히 제한적으로 이용할 수 있게 되었다. 특정 농촌지역에서 부피가 큰 인

프라(쓰레기처리장, 발전소, 시험구간)의 집적은 특별한 문제를 나타낸다.

80

⑤여가 및 휴양기능

여가와 휴양을 위한 농촌공간에 대한 이용은 한없이 광범위하다. 그래서 수

많은 농촌과 농촌지역들이 휴양과 관광의 중심으로 발전하였다. 여기서 이들

기능은 종종 유일한 농업의 경제 대안을 나타낸다. 물론 모든 농촌 공간들이

관광 발전에 대한 전제를 제공하는 것은 아니다. 또한 관광에 대한 일방적 의

존 및 이와 연관되는 사회적, 생태적 부담 특히 대중관광의 아성인 알프스지방

및 북해와 동해가 간과되어서는 안된다.

1.2.2. 농촌공간의 정의와 유형

진전된 구조 변동에도 불구하고 농촌공간에 대한 수많은 정의들이 진행 중

인 발전의 불충분한 모습을 전달한다. 이에 따라 농촌지역은 빈번하게 오늘날

에도 여전히 마을에서부터 소도시에 이르는 정주구조가 지배적이고, 인구밀도

는 상대적으로 낮고, 경제활동인구의 대부분은 압도적으로 농업에 종사하는 지

역으로 특징지어져 있다. 또한 농촌공간들은 일괄적으로 ‘구조적으로 취약한’

‘낙후한’, ‘지원이 필요한’, 혹은 ‘주변부’로 특징지어져 있다. 일반적으로 일반

화된 귀납적인 공간 기술에서 기인하는 그러한 혹은 유사한 주장들은 현실에

거의 부합하지 못한다. 그러나 그것들은 수많은 상투적인 관념에 기여하고, 특

히 농촌공간의 이상화 내지 ‘농촌에서 생활’에 기여한다.

특히 응용실천지향적인 관점에서 동일한 방식으로 구조와 프로세스의 지역

적 차이의 특성화에 대한 요구와, 상황에 적응한 전략과 수단의 개발 그리고

실천을 상응하는 방식으로 고려하는 농촌 공간의 정의와 경계 획정의 필요성

이 존재 한다.

공간 정비의 측면에서 특징적인 공간 유형의 세분화를 위하여 분석적이고

프로그램적인 지역 범주가 개발되었다. 분석적 지역 범주는 단지 공간적 관찰

을 위한 분석적 유형으로서 기여하는 데 반해 프로그램적 지역 범주는 공간정

비정책적 기능 할당을 나타낸다. 이것은 동시에 전형적 공간적 문제 상황과 행

81

동의 요구사항을 결정하도록 해준다. 연방 차원에서 보통은 5개 유형의 농

촌공간을 구분하는데 이것은 1995년 공간정비 주무장관회의(MKRO)의

공간정비정책적 행동규범에서 표현되었다. 이것은 다양한 공간적 구조, 프

로세스, 발전의 역동성 때문에 다소간 명확하게 서로 구분될 수 있다. 그러

나 여기서 명확한 경계 설정은 어려울 수 있다. 왜냐하면 정의된 기능의 할

당이 불명료한 것이 드물지 않기 때문이다. 따라서 유형화의 가치는 주로

프로그램적인 진술에 있다.

①도시집적지역 및 광역교통축 인접 농촌지역

이 공간은 특히 주거입지(녹지에서 거주, 매력적인 근교휴양지에 인접)로서

커다란 역할을 하며 특히 비교적 높은 인구밀도가 특징이다. 동시에 중간기업

경제의 역동성에서 기인하는 훌륭한 경제적 기반을 활용할 수 있다. 이웃한 도

시밀집공간들과 긴밀한 교통공간적 연관 관계 때문에 이들 공간의 발전 기회

는 철저하게 긍정적으로 평가된다.

②관광에 매력적인 농촌공간

여기서는 경관적으로 특별한, 매력적이고 변화무쌍한 공간이 관건이며, 이들

공간에서는 관광이 적어도 계절적으로 많은 사람들에게 적합한 일자리와 소득

가능성을 제공한다. 그러나 이들 지역은 빈번하게 일방적으로 관광에 의존하고

충분한 관광 외적인 발전 가능성이 결여되어 있다. 북해와 동해 그리고 포어알

펜란트(Voralpenland: 알프산맥 산기슭지역)들이 그러한 사례 지역들이다.

③농업에 유리한 생산 조건을 갖춘 농촌 공간

이들 공간은 농업을 위한 훌륭한 자연 전제조건, 고도 농업기술 발전 상태

혹은 농산물을 위한 판매시장 인접성 때문에 대개 긍정적 발전을 보인다. 전형

적인 사례들은 기름진 평원과 와인 재배지역이다.

82

④역동적 경제발전의 덜 밀집된 농촌공간

이들 공간은 도시밀집지역들과 상당한 거리와 명백하게 낮은 인구밀도에 의

해 특징지어진다. 동시에 공업, 수공업, 서비스 부문에서 고용의 성장이 이들

공간의 발전을 지원하고, 이에 걸맞는 훌륭한 입지조건이 존재한다. 사례 지역

들은 남부 니더작센 혹은 중부 바이에른이다.

⑤구조적으로 취약한 주변부 농촌공간

이 공간 유형의 상황은 중심부로부터 멀리 떨어진 위치에 의해 특징지어지

며, 불충분하게 중심지와 연결되어 있다. 부족한 인프라 설비, 경제 구조적 약

점, 인구 손실들이 이 농촌공간을 문제지역으로 각인시킨다. 사례 지역들로는

메클렌부르크포어폼머른 주의 광범위한 지역과 북부 브란덴부르크이다.

이러한 유형화는 오늘날 농촌 공간이 결코 하나의 통일적인 범주로 이해될

수 없으며 단순히 낙후한 발전 상태를 보이는 지역으로서 세분화되지 않고 관

찰할 수 없다는 것을 분명하게 한다.

1.2.3. 공간정비와 지역정책에 대한 도전으로서 농촌공간의 발전

농촌공간의 구조 변동과 함께 나타난 문제들은 지난 10년간의 진행 속에서

공간정비정책과 지역정책적 논의의 시계로 들어왔다. 여기서 농촌공간의 문제

는 주지하다시피 공간 정비와 지역정책의 전혀 새로운 대상이 아니다. 독일 국

토 내의 모든 부분지역들에서 생활조건의 등가치성을 유지하기 위한 공간 정

비와 주 계획의 요구로 정당화되는 지원의 오랜 전통을 뒷받침한다. 그러나 오

늘날 농촌 공간들이 새롭게 높은 관심이 필요하다는 것에 포괄적으로 일치한

다. 왜냐하면 농촌의 미래 발전을 위해 다양한 갈등과 문제상황의 광범위한 악

화가 예측되기 때문이다. 앞서서 언급한 농촌공간의 유형화와 지역적 구조변동

83

의 기저의 과정의 배경 하에 미래에 두 개의 공간 유형에 중점적으로 주목이

이루어질 것이다.

①구조적으로 취약한 주변부 농촌 공간

이들 공간은 지속적으로 목표를 향한 원조가 필요하다. 주민들의 인구 이동

의 경향과 고령화, 지속적인 농기업의 감소, 업종 주기와 제품 주기의 막바지

단계에 있는 제조업, 특히 사업서비스의 부족, 부족한 투자활동에 의하여 지역

정책의 중심되는 과제 영역은 여기서 무엇보다도 지역과 게마인데를 위한 다

기능적인 발전 전망의 형성에 있다. 적합한 틈새시장의 개발, 고용과 소득의 다

양화에 직면했다고 생각되는 농업 이외에도 여기서 마찬가지로 주거기능의 개

발(특히 휴가를 위한 별장), 자연과 가까운 여가 및 휴양을 위한 공급의 확대

(소위 연성관광), 문화역사적 과제의 수용(역사적 문화경관의 보장) 및 생태적

기능(보전지역)이 중요한 역할을 한다. 산업적 영역에서 대기업보다는 오히려

수공업과 소기업이 가장 중요한 일자리원으로 생각되며, 입주기업들의 유지와

창업컨설팅의 틀 안에서 적합한 지원 방식을 통해 지원될 수 있다. 특히 전문

적인 지역 경영의 설치 속에서 지역과 국지적 장소의 특색과 이와 연관된 발전

잠재력을 확인하고, 그것이 발휘될 수 있도록 하고 그래서 자신들의 생활공간

을 위해서, 또는 자신들의 생활공간과 함께 주민들의 정체성과 책임감을 고양

하는 것이 중요한 전제조건으로 간주된다.

이러한 종류의 농촌발전계획은 또한 유럽 지역정책에서 점점 더 중요해지는

수단의 프로그램적인 이행의 표현인 것처럼(특히 공동 이니셔티브 LEADER)

전체적이고, 통합적이고, 지속가능한 발전 전략에 바탕을 두고 있다. 참여적인

계획이라는 의미에서 미래발전의 근본적인 수행자로 시민을 처음부터 직접 고

려하여 관련시키는 것이 그러한 접근의 목표다.

②집적지역 및 광역교통축에 인접한 농촌공간

이들 공간은 특별한 방식으로 중심지들의 발전 역학에 의해 규정되는데, 중

84

심지들의 확산 효과에 의하여 여러 가지 방식으로 이익을 얻는다. 동시에 이들

농촌 공간이 지금까지의 매력성이 의문시되는 위험과 위해로 중심지들과 연관

되어 있다. 이와 연관된 공간정비에 대한 도전들이 우선 정비정책적으로 그리

고 덜 발전정책으로 부가된다. 확실히 정주, 주거, 산업 및 교통 발전으로부터

동반해 나타나는 압력들인 경쟁적인 토지 이용에 대한 요구들의 점증하는 상

호충돌은 이러한 유형의 중심 문제를 나타낸다. 중심도시와 주변 게마인데 사

이의 입지경쟁 그리고 주변 게마인데들 간 입지경쟁은 이러한 문제들을 악화

시키는 데 일조를 한다.

이러한 배경하에서 오늘날 다음과 같은 공간계획적 과제들이 전면에 등장한다.

특별히 환경의 질을 고려한 주거 산업 등을 위한 소지역적 기능 및 토지 지정

우선지역과 유보지역의 입증이라는 의미에서 녹지공간의 유지, 보전, 진전

중요한 천연자원을 보유한 지역의 유지 및 보전(가령 지하수보전지역)

갈등적인 토지 이용에 대한 요구 내지 경쟁에서 특히 지자체 간 해결 전

망을 가진 규칙의 개발

이러한 농촌 공간에 있어 특히 성장한 생태적 이해관계를 고려하고 이러한

공간들의 매력을 지속 보장하는 것을 도울 수 있도록 정주구조 및 경제구조의

안정화 및 정비된 발전에 도달하는 것이 일반 목표여야 한다.

85

2. 농촌 정주공간 변화에 따른 독일 정책의 현안 및 쟁점

2.1. 연방정부 차원의 농촌정책

2.1.1. 농촌공간의 진전을 위한 행동 구상

2008년 독일 연방정부는 연방식품농업소비자보호부(BMELV)의 소관하에

범부처(연방경제 기술부, 연방교통건설도시발전부, 연방노동 및 사회부, 연방

교육 및 연구부, 연방가족노인여성청소년부, 연방보건부)적인 작업반 ‘농촌공

간’을 탄생시켰으며 이를 통해 2008년 말까지 농촌공간의 진전을 위한 연방정

부의 합의된 행동구상(Handlungskonzept der Bundesregierung zur Entwicklung

der ländlichen Räume)을 제시하도록 위탁하였다.

많은 농촌공간들이 유리한 미래전망을 보유한 매력적인 생활공간 및 경제

공간이어서 계속 머물러 있어야 하는 반면에 다른 지역들은 다가오는 도전을

극복해야 하는 커다란 어려움에 직면해 있다. 특히 인구 변화에 특별히 해당

되는 주변부에 위치하고 구조적으로 취약한 지역들은 발전에서 지속적으로

뒤떨어질 위험에 처해 있다. 정책은 특별하게 이 지역들에 시선을 주목해야

한다. 그곳에서 목표지향적 조치들을 중단하는 것은 또한 독일에서 미래에 가

시적인 기간에 하향발전이 역전될 수 있게 될 지역들이 존재한다는 것을 고려

해야한다.

연방정부는 농촌공간에 대한 정책과 함께 독일의 모든 지역에서 균등한

가치의 생활 상태를 창출하고 사회 전체의 발전에 사람들이 참여할 수 있는

전제조건을 유지하거나 개선하는 것을 목표로 한다. 여기서 농촌공간은 단

일한 공간 범주가 아니고 따라서 단 하나의 모든 지역에 어울리는 전략이 존

재할 수 없다는 것을 의식해야 한다. 농촌 발전은 경제적 사회적 생태적 측

면을 포함한다. 농촌공간에 대한 정책의 성공을 위해서는 지속가능한 발전

을 위한 연방정부의 이념상(Leitbild)에 걸맞게 다양한 정책 분야를 지금보다

86

더 강력하게 서로 연계시키고 지역들이 그들의 미래를 자기 책임하에 형성

할 수 있는 가능성을 보다 더 많이 받을 수 있도록 외부 환경을 세팅하는

것이 중요하다.

농촌발전은 연방정부의 소관 사항이기도 하지만 압도적으로 주정부와 지자

체의 관할 사항이다. 연방정부는 주어진 재정적 예산적 여지의 틀 내에서 도전

에 맞서며 주에 권한이 있는 영역에서 이들과 대화의 지속과 긴밀화를 위해 노

력한다.

연방정부는 다음과 같이 농촌공간의 진전을 위한 조치들을 제안했다.

◯ 단기적으로 경기의 안정화와 지역 인프라 설비의 개선

미래투자법의 틀 내에서 지자체와 주정부의 투자 지원을 하고 2009년에

서 2011년까지 교육인프라 그 중에서도 탁아소, 학교, 계속교육기관에 투

자, 특히 에너지 관련시설 정화 그리고 기타 인프라 그중에서도 병원, 농

촌 인프라, 거리의 소음 정화를 위한 투자에 연방정부가 100억 유로의 재

정 지원을 한다.

◯ 구조적으로 취약한 농촌공간에서 장기적으로 지역경제구조 개선

2008년 10월 1일 공동과제 지역경제구조개선(GRW)의 틀에서 의결된 농

촌공간의 지원을 위한 다양한 조치들의 실현. 구조적으로 취약한 농촌지

역을 특별히 고려하여 두 번째의 공동과제 지역경제구조개선의 진흥지역

확대가 이루어진다.

제한된 범위 내에서 지금까지 지원이 가능하지 않았던 조치들이 ‘실험적

인 조항’의 도입으로 지원될 수 있다.

지자체 간 협력 혹은 독자적인 전략의 실천의 경우에 지원을 강화한다.

◯ 구조적으로 취약한, 특히 구조적으로 취약한 농촌지역들로 특수 전문프로그

램의 보다 강력한 지향

개별적이 아닌 관할 지원프로그램이 전적으로 취약한, 특히 구조적으로

87

취약한 농촌지역들, 가령 공동과제 진흥지역에 집중되어야 하는지 그리

고 연방 전역에 유효한 프로그램에서 앞서 언급한 지역들을 위해 보조율

이 지속되어야 하는지, 지원 대상(사업)의 확대가 도입되어야 하는지 그

리고 혹은 이들 지역에 대한 각각의 프로그램의 범위 내에서 과도한 재원

을 투입해야 하는지가 검토되어야 한다.

◯ 농업구조의 지속가능한 개선 및 농촌 인프라의 진전

농업구조적 관련이 있는 지원 조치를 통한 농촌공간의 강화를 위한 공동

과제 ‘농업구조와 해안보호의 개선(Gemeinschaftsaufgabe Verbesserung

der Agrarstruktur und des Küstenschutzes: GAK)’의 최신 지원 범위의 확

대. 여기에는 GAK법의 조정과 재정적 틀의 조정이 의미를 갖는다.

지역 예산의 도입과 연계하여 지역발전전략의 제출 시에만 특정한 조치

들이 지원된다는 효과가 있는 라멘플란(Rahmenplan)의 개정.

◯ 브로드밴드 연결을 포함한 공급의 개선

미답지의 연결과 고성능 네트워크 구축을 위한 연방정부의 브로드밴드

전략의 실천. 전략의 핵심은 인프라 확대에서 시너지 효과 이용, 지원적

인 주파수정책, 성장 및 혁신지향 조정, 재정 지원 조치

◯ 기초서비스 공급과 구조의 장기적인 안정

진행 중인 시범사업에서 얻어진 지식의 실천과 주정부 및 지역의 공간정

비계획에서 새로운 공간정비법에 걸맞은 공간정비 기본원칙의 구체화에

관하여 주정부와 긴밀한 대화

진행 중인 시범사업의 틀 내에서 시민 참여의 강화와 가족의 지원을 위하

여 모든 연령대의 주민들의 만남의 장으로서 다세대(多世帶)주택의 지원

코뮌의 네트워크와 정보의 허브로서 인터넷 플랫폼의 개발 지원

프로그램 ‘활동적인 고령’에서 지원을 통한 코뮌과 크라이스에서 공동작

업을 위한 고령자 참여의 활성화

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◯ 생활과 동반적인 학습을 위한 외부 환경조건의 개선

직업훈련의 현대화

삶의 이력에서 학습을 위한 전체적인 관리의 발전을 위한 지원프로그램

‘현장에서 학습’의 실현

교육자를 위한 추가 교육활동

○ 훌륭한 질의 수요에 맞는 아이 돌봄과 청소년 전망의 개선

3세 이하의 유아를 위한 유아돌봄의 확대

청소년 지원과 학교의 철저하고도, 분산적이고 사회공간 관련 네트워크

화를 위한 투입

◯ 모든 주민집단의 이동성 강화

교통체계와 이동성의 지속적인 개선을 위하여 2009년도 연방예산 및 투

자기금 상각(償却)기금과 함께 교통 인프라에 대한 투자를 높임

근거리 대중교통에서 충분한 교통의 효율성을 보장하기 위하여 연방에서

준비한 재원의 사용에 관한 보다 나은 정보

◯ 거주지 인접 의료 공급의 보장

농촌지역에서 의료 공급의 안정화를 위하여 이미 의결한 조치들의 실천,

그리고 경우에 따라서는 목표로 하는 지원을 통하여 그에 대한 재조정이

요구되는지를 검토

가령 병원의 경제적 보장 혹은 의사들의 정착 지원에 관하여 주정부와

대화.

◯ 자연자본의 유지와 지속가능한 이용

국가적인 종의 다양성 전략의 사례 실천을 위한 시범사업의 개발

경쟁 ‘아이디어자연’을 통한 통합적 자연보호와 지역개발사업의 실천

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지역적 가치창출의 사슬 구축을 위한 기존 지원수단의 활용 강화

관광을 통한 자연과 경관의 개선된 가치 설정

가령 경관 보호로부터 재활용 물질의 에너지 활용을 위한 사업의 지원

강화

열 이용을 위한 바이오매스 중심의 행동프로그램 ‘석유 이후의 미래농촌을 위한 기회’의 발전

농촌공간의 성과를 특별히 고려해 기후 변화에 적응을 위한 전략의 진전

과 실천

◯ 도시와 게마인데 사이에 파트너십 강화

연방주들은 농촌공간의 발전을 지원하기 위하여 도시개발진흥, 공동과제

지역경제구조개선/공동과제 농업구조와 해안보호의 개선 진흥으로부터

재원의 투입을 위하여 적합한 경우에 특정한 목표를 삼은 조합 가능성을

검토해야 한다.

초지역적 파트너십과 목표로 했던 결과와 도출된 행동의 권고에 관한 연

방주의 정보에 대한 연방정부가 주도하는 구상의 실천을 위하여 시범사

업의 시행과 집중 수행

2.1.2. 정책의 출발 및 목적

□ 출발상황

독일의 농촌은 매우 다양하다. 그것은 생활공간이자 경제적 입지로서 자연공

간과 휴양공간과 마찬가지로 농업과 삼림경제적 이용 공간을 포함한다. 많은

경성 및 연성 영향요소들이 농촌 발전에 작용을 한다. 이 점에 있어서 그것들

은 사회적 경제적 인구적 자연공간적 관점에서 구분된다. 여기에 성장과 위축

의 프로세스가 종종 병렬적으로 진행된다.

변화된 외부환경적 조건, 특히 인구 변동과 관련하여 농촌공간은 정책이 수

90

용해야 할 특별한 도전에 직면해 있다. 여기서 연방정부의 국가 지속가능성 전

략에 방향을 맞추고, 통합적이고 부서를 초월하는 접근이 실현될 수 있다. 중요

한 연관성들이 인구전략, 참여전략 그리고 생물학적 다양성을 위한 국가전략에

도 존재한다. 지속가능한 농촌 발전은 연방, 연방주, (기초)지자체의 긴밀한 협

력 그리고 의사결정자와 현지 주민들의 책임과 참여를 요한다.

연방정부에 의해 시작된 부처 간 작업반 ‘농촌공간(IMAG ‘Ländliche

Räume’)’은 2009년 4월에 농촌공간의 진전을 위한 연방정부의 행동구상을 제

시했다. 연방정부 내각은 적절한 정책영역을 보다 더 조정하고 행동구상의 계

획을 실천하도록 지시를 내렸다. 이 중간보고서에서는 3개 주제의 상위에 있는

행동영역에서 각각 현재 상태를 기술하고 중심 목표가 도출된다. 또한 각각의

연방 부문의 현재 조치들이 종합된다. 본 중간보고서는 농촌공간의 발전을 위

한 연방정부의 통합적 정책적 접근을 기록하였다. 유연한 구성을 통해 부처 간

작업반 ‘농촌공간’은 새로운 인식과 현재의 도전에 대응할 것이고 조치들의 진

전을 위해 작업을 할 것이다.

□ 목표

연방정부의 최우선 목표는 농촌공간의 다양한 발전잠재력을 고려하여 고

유한 생활공간과 경제공간으로서 강화하고, 지속가능하게 형성하고, 미래에

도 존속할 수 있게 하고, 그곳의 매력성을 유지하도록 하는 것이다. 농촌공

간은 중요하고도, 다기능적이고, 경쟁력있고, 살만한 가치가 있는 공간으로

보다 더 발전되어야 한다. 여기서 경제적 사회적 생태적 측면은 지금보다

더 구체적인 지역적 요구에 집중되어야 하고 발전을 위해 지역의 자기책임

이 강화되어야 한다. 이와 함께 독일에서 등가치의 생활 상태의 유지를 위해

중요한 기여를 하게 된다.

농촌공간의 진전을 위한 연방정부의 활동은 이 중간보고서와 함께 통합적

정책적 접근이라는 의미에서 상호간에 보다 더 잘 조율되고, 규칙적으로 평

가되고 업데이트된다. 이와 함께 또한 모든 EU의 지원 수단을 유럽집행위원

91

회에 의해 2014년부터 제안된 농촌공간의 진전을 위한 공동 전략적 틀에 기

여한다.

2.1.3. 범부처 작업반 “농촌공간”의 지금까지의 이니셔티브와 성공

어려운 경제정책적 그리고 재정정책적 외부 환경에도 불구하고 2009년 5월

연방내각에 의한 행동구상의 가결 후 참여한 연방부서에 의하여 다수의 조치

들이 실천되었거나 내지는 시작되었다. 단기적인 경기안정과 지역 인프라 설

비의 개선에 관하여 경기패키지 II와 함께 지자체와 연방주 투자 지원을 위한

연방정부의 추가 재정 지원(특히 농촌 인프라) 준비되었다. 구조적으로 취약

한 농촌공간에서 장기적인 경제구조 개선에 관하여 공동과제 지역경제구조개

선(Gemeinschaftsaufgaben Verbesserung der regionalen Wirtschaftsstruktur:

GRW)과 공동과제 농업구조와 해안 보호의 개선(Gemeinschaftsaufgaben

Verbesserung der Agrarstruktur und des Kustenschutzes: GAK)은 내용적으로

확대되었다.

공동과제 지역경제구조개선으로 ‘농촌공간’ 중심과 함께 두 번째 진흥지역

그룹이 수용되었다. 새로운 지원가능성(예를 들면, ‘지역예산’, ‘실험적 조항’)

이 창출되었고 기존 지원은 연장되었다(가령, 지역경영). 인프라 분야에서 지자

체 간 협력과 지역발전전략의 지원은 강화되었고 광대역 지원은 수용되었다.

중소기업의 경우에 D진흥지역에서 지원율이 높아졌다. 농촌공간에서 기술이

전의 강화를 위하여 정규 지원 카탈로그에서 공동이용의, 대학 외부 연구시설

의 지원이 강요되었다.

공동과제 농업구조와 해안보호의 개선의 틀에서 근거리 열공급망에 바이

오에너지의 삽입과 브로드밴드망 확대의 지원과 함께 두가지 새로운 지원 가

능성이 창출되었다. 지자체의 브로드밴드 확대를 위한 지원율은 90%로 상승

하였다. 또한 지역 경영을 통한 지역의 주체들(게마인데, 기업, 단체) 사이에

부문을 초월한 합의의 수행과 조정은 지원율, 지원 최고액, 지원 기간에 관하

92

여 확대되었다. 또한 농촌 성격에 조응한 인프라 조치들에 대한 지원율은 높

아졌다. 지역경제의 강화를 위한 과정으로 지속가능한 농업 및 삼림경제의

연계를 위한 부문을 초월하고 조화로운 통합적 농촌발전 구상(Integrierte

Ländliche Entwicklungskonzepte: ILEK)을 바탕으로 한 특별한 조치들은 인센

티브를 받는다.

브로드밴드 연결과 함께 공급은 2009년 11월 메제베르크 의결(Meseberger

Beschlüsse)에 의해 확인된 연방정부의 광대역 전략의 실천에서 강행된다. 통

신법 개정을 위한 수정은 특별한 방식으로 브로드밴드망에 대한 투자를 위한

유인, 기업 협력의 가능성, 새로운 망의 확대에서 시너지 활용을 특별히 고려한

다. 인프라 지도는 더욱 발전했고 연방, 주, 단체와 기업들 사이에 네트워크화

는 강화되었다. 연방정부의 브로드밴드 사무소와 연방주 역량센터의 설치를 통

해 지자체는 추가로 모바일화될 수 있었다. 브로드밴드 지도는 소규모 공간을

바탕으로 브로드밴드 연결의 이용가능성을 나타낸다. GAK와 GRW의 틀에서

브로드밴드 지원은 2008년 내지 2009년에 가능해졌고 그 이후로 여러 차례 수

요에 맞게 조정되었다. 경제성의 공백 지원 이 외에도 도관(導管)의 부설이 지

원 가능하게 되었다. 2011년 1월부터 공동과제 경제구조개선(GRW)의 틀에서

또한 고성능 브로드밴드 연결과 차세대 네트워크 지원이 가능하다.

연방 프레임 워크 규정 도관(Bundesrahmenregelung Leerrohre)은 주와 지자

체로 하여금 패시브 인프라29)의 지원에 걸맞은 확대를 용이하게 해준다. 시범

사업에서 예시적으로 어떻게 고성능 네트워크의 확대가 시너지 활용하에서 또

한 작은 게마인데에서 성공적일 수 있는지를 보여주었다.

거주지 인근 의료 공급의 보장을 위해 법적 의료보험에서 조직구조의 진전을

위한 법률과 함께 계약직 의사의 직무 수행을 위한 보다 강력한 유연화에 대한

전제조건(연령제한 철폐, 병원에서 고용가능성의 개선)이 창출되었다. 시범 프

로젝트 Schwester AGnES(Arztentlastende, Gemeinde-nahe, E-Healthgestützte,

29) 예를 들면 통신 분야에서 패시브 인프라는 성공적이고 응용 가능한 통신 인프라의 물리적 기반을 말함. 즉 케이블.

93

Systemische Intervention, 의사부담완화, 게마인데 인근의, E건강지원 체계적

개입)와 함께 의사가 아닌 직업에게 활동의 일부를 이전해 의사의 부담완화가

추구되었다. 가격 유인을 통한 의사들의 정착 행동 조정을 위하여 법정의료보

험협회에 의한 제안이 개발되었고 작업반에 의하여 평가되었다.

자연자원의 보전 및 지속가능한 이용을 위해 지역부가가치 창출 사슬의 구

축을 위하여 기존 지원 수단이 활용되었다. 시험 및 개발계획 ‘체험 녹색 벨트’

와 함께 3개 시범지역에서 경관보호 조치 이외에 특수한 관광 인프라의 구축

및 예약가능한 관광 패키지 공급이 시작되었다. 생물학적 다양성을 위한 국가

전략의 실천과 통합된 자연보호, 지역사업의 실천은 마찬가지로 지역가치 창출

사슬의 광범위하게 지속가능하고 질적인 확대와 구축을 위한 단서를 제공한다.

재생가능에너지법은 농촌공간에서 경제구조의 개선에 기여한다. 재생가능한

에너지의 대부분, 특히 바이오에너지는 농촌공간에서 분산해서 생산된다. 특히

바이오에너지의 경우에 새로운 지역적가치 창출 사슬이 발생한다. 그것은 일자

리가 창출되고 동시에 기후 보호에 중요한 기여를 한다.

지역협력의 강화를 위하여 공간정비 시범사업 초지역적 파트너십이 실행되

었다. 7개 시범 지역의 40개 이상의 개별사업에서, 특히 행동영역 클러스터발

전, 지역경제 순환, 전문인력 안정, 과학협력, 가족친화성, 지역발전 구상, 거버

넌스 문제에서 성공적으로 광역적 파트너 접근이 시험되었다. 여기서 추구되는

전략적 접근의 핵심은 다양하게 구조화된 공간들, 즉 도시들, 메트로폴리스, 농

촌 성장지역 및 주변부 구조취약지역 사이의 파트너십적인 협력이다.

2.1.4. 범부처 작업반 ‘농촌공간’의 중점 활동사항

부처 간 작업반 ‘농촌공간’은 연방정부가 책임이 있는 다음과 같은 활동영역

에서 특별하게 강조를 두고 있다.

1. 경제와 일

2. 기초서비스와 농촌 인프라

94

3. 자연과 환경

조치들은 예시적으로 행동의 가능성을 보여주고 발전은 연방정부의 정책에

서 농촌공간의 지속가능한 발전을 위해 적합한 영역과 연계되어야 한다.

가. 활동영역 1: 경제와 일

□ 상황

○ 농촌지역의 경제 안정은 농촌 발전을 위한 토대이자 현장 주체들의 행동 여

지다. 동시에 그것들은 생활, 노동, 휴양, 자연공간으로서 농촌의 매력성에

대한 전제조건이다. 구조 변동과 인구 변화는 종종 역으로 강화하며 농촌지

역이 상이하게 발전하는 결과로 이어진다.

○ 높은 실업률을 보유한 농촌 지역들은 빈번하게 주변부 위치에 있으며 경제

중심지와 경제적 연관관계가 거의 존재하지 않는다. 매력성의 저하, 인구 유

출 그리고 인프라의 제한 및 쇠락이 존재한다. 특히 경쟁력 있는 일자리의

부족, 낮은 임금 수준과 이에 의한 낮은 구매력, 피고용자들의 부족한 자질,

좋은 교육을 받은 인구의 유출, 점점 낮아지는 인프라 이용과 기초 서비스

등이 문제에 속한다.

○ 한편으로 높은 고용을 보유한 농촌 공간, 예를 들면 거대 도시집적지역의

가장자리에 위치한 농촌공간은 기업의 입주와 주거지로서 인력(引力)으로

부터 이익을 본다. 특히 독일 남부에서 중소기업의 비중이 높고 부분적으

로 대단히 혁신적인 기업을 보유한 경제적으로 강력한 농촌지역이 발견될

수 있다. 다른 농촌지역에서 클러스터와 유사한 구조가 존재하는데 그곳에

서는 .기업들이 가치 창출의 사슬을 따라 지역적으로 그리고 초지역적으로

서로 맞물려 있고 스스로 발전을 견인한다. 농업 생산과 가공 및 판매, 산

95

림경제, 수공업, 서비스업 그리고 상업은 여기서 국지적 경제순환에 연계

되어 있다.

○ 질적으로 고급 교육을 제공하는 것은 본질적으로 한 지역의 잠재력이 활용

될 수 있고, 경쟁력이 있는 경제를 유지하고 사회적 문화적 생활이 풍부하

게 되고, 생활의 질이 높아지는 데 기여한다. 교육의 제공은 또한 항상 입지

결정에 영향을 미친다. 그래서 세분화되고 수요에 맞는 교육 제공의 안정화

는 농촌공간을 위한 중심적인 교육정책적 도전을 형성한다. 이러한 연관성

속에서 디지털 미디어가 특별히 중요하게 된다. 교육공급에 대한 일반적인

접근, 미디어지원학습센터 협력, 직업 관련 또한 여가지향적 온라인 공동체

의 교육은 농촌의 교육 및 문화공간을 활성화하고 통합하는 새로운 기회를

열어 놓았다.

○ 관광은 독일의 농촌지역에서 근본적인 경제요소로 발전하였으며 미래의 시

장이다. 지역들의 관광의 발전 상태는 매우 다양하다. 도시 구조와 비교하여

제공지의 경관은 작은 부분이고 이질적이다. 그래서 종종 네트워크화된 공

급을 보유한 매력적인 지역체험공간이 부족하다. 관광 잠재력의 보다 나은

활용을 위하여 필수적인 것이 공공교통수단과 지역적으로 서로 합의한 이

동성의 사슬에 의한 충분한 연계다.

○ 지속가능한 지역경제를 구축하고 미래 발전을 위한 강점을 활용하며 도시적

으로 각인된 공간과 협력하는 것이 성공적일 때 농촌공간은 성공하는 것이다.

□ 목표

○ 경제력의 강화와 경제적 잠재력의 활성화

○ 새로운 일자리의 안정화와 창출

○ 전문인력기반의 안정화, 지자체의 행동 여지 안정화, 교통인프라와 기초서

96

비스의 적응을 위한 통합적 진전을 통한 입지 개선

○ 지역 가치창출 사슬의 정립 및 확대

○ 지역 협력의 강화

○ 농촌지역에서 관광을 위한 환경조건의 개선

□ 조치

① 전문인력 보장

전문인력은 생산성, 성장, 혁신능력, 고용을 안전하게 한다. 경제적 구조변동

및 지식집약적인 제품과 서비스에 대한 수요 증가 때문에 전문인력의 수요는

높아진다. 또한 인구 변화에 의해서 경제활동인구 잠재력의 감소에서부터 시작

되어야 한다. 이러한 트렌드의 영향은 특히 주변부 농촌지역에서 조기에 나타

난다. 연방정부는 이러한 배경 하에서 이에 걸맞는 구상 내지 전략을 작성한다.

2010년 6월 18일 메제베르크(Meseberg)에서 열린 미래대화의 틀에서 사회구성

체(Sozialpartner)와 협력하는 공동 작업반 ‘미래의 전문인력’이 소집되었다.

2011년 6월 22일(메제베르크 II) 두 번째 미래대화에서 연방정부와 사회

구성체는 각각의 책임성의 틀에서 전문인력기반의 보장을 위해 기여하게

될 것이라는 공동선언을 확인했다.

이를 넘어서서 연방노동사회부(BMAS)의 책임하에 부처 간 작업반 ‘미래

의 전문인력’은 안정화 과정을 따라 활성화와 고용안정, 가족과 직업의

보다 나은 양립, 처음부터 모든 사람을 위한 교육기회, 자격, 훈련과 계속

교육 그리고 통합과 자격 있는 이민 연방정부 내에서 조율된 전문인력 구

상을 작성하였고, 2011년 6월 22일 내각에서 의결되었으며 미래대화에서

연방총리에게 소개되었다.

지역 수준의 전문인력안정영역에서 다양한 활동을 하는 이미 다수의 주

체, 이니셔티브 그리고 사업이 존재한다. 이니셔티브 ‘지역을 위한 전문

인력’의 목표는 이를 넘어서서 전문인력 안정 영역에서 활동하고 있는 지

97

역협력의 구조를 구축 내지 확장하고 지원하는 것이다.

연방 차원에서는 이니셔티브의 틀 내에서 경제와 노동시장과 긴밀한 그

리고 지역적으로 뿌리를 내린 기관들 DIHK(독일 상공회의소), ZDH(독

일수공업 중앙협회), BDA(독일사용자단체연방총연합), DGB(독일노동조

합총연맹), 연방노동국(Bundesagentur für Arbeit) 그리고 독일연금보험과

연방노동사회부의 전략적 파트너십이 구축되었다. 소위 노동력 연대. 또

한 2011년 3월 지역 네트워크와 사업을 상담해주고 현장에서 적극적으

로 지원해주며 지식과 수범사례를 연계하고 제공해 주는 혁신사무소 ‘지

역을 위한 전문인력’이 설치되었다.

중소기업들은 농촌지역에서 도시집적중심지역에 입주한 대기업과 전문

인력 경쟁이라는 특별한 도전에 직면해 있다. 이를 넘어서 중소기업들은

종종 필수 전문인력의 채용을 집중 케어할 만한 자원을 이용할 수 없다.

그것의 지원을 위해 연방경제기술부는 전문인력 안정을 위한 역량센터를

설치했다. 그곳에서는 수범사례와 전문인력 부족에 대응하는 적합한 연

구와 전략이 다듬어져 왔으며 이용할 수 있었다.

2007년 이후 연방노동국에 등록된 직업교육구직자의 수치가 약 1/4 이상

감소하였고, 동독지역의 경우 반으로 줄었다. 이러한 변화를 고려하고 모

든 잠재 인력을 가능한 한 최대로 이용하기 위하여 연방정부, 경제계의

수장과 교육과학문화주무관계장관회의(Kultusministerkonferenz)에 의해

2014년까지 연장된 훈련과 전문인력 안정을 위한 국가 협약은 새로운 중

점 분야를 설정했다. 그것은 특히 고령구직자, 이민자, 사회적 약자, 학습

에 침해를 받은 사람 및 장애 청소년과 같이 직업교육으로 전환에 어려움

이 있는 젊은 사람들을 훈련에 참여시키고자 한다.

‘전문인력 이니셔티브 동독’으로 연방내무부는 동독의 주와 사회구성체

들과 공동으로 지역 접근을 지원한다. 각 지역의 고용잠재력을 가능한 한

최대로 활용할 수 있는데 적합한 10개의 혁신적인 사업이 지원되었다. 중

소기업의 경쟁력과 동독에서 경제성장을 지원하는 것이 목표다. 그래서

특히 ‘Generation Energie’ 프로젝트에서 ‘메클렌부르크포어폼머른의

98

500 바이오 에너지마을’ 프로그램의 필요 전문인력을 2020년까지 보장하

는 직업교육풀 및 자격풀이 형성되었다. 우제돔(Usedom)지역에서 우제

돔지역의 관광 분야에서 전문인력 수요에 대한 해결 전략을 4개의 작업

반이 작성한다.

② 지자체의 교육관리

교육은 경제와 국민경제의 혁신적 안정성을 위한 핵심 기능을 소유하고 있

다. 그래서 세분화되고 수요에 맞는 교육의 제공은 농촌공간을 위한 중심되는

교육정책적 도전을 형성한다. 농촌지역의 교육시설은 세분화되고 그래서 수요

지향적인 교육과 상담 제공의 유지 혹은 확대를 위하여 자원을 연계할 수 있

도록 도시의 시설보다 더 강력하게 상호 네트워크화에 의존하고 있다.

연방교육연구부의 독일재단과의 공동 이니셔티브 ‘현장에서 학습(Lernen

vor Ort)’은 시범적으로 독일 전역에서 40개 지자체를 현장에서 응집적

인 지자체 교육관리의 발전에서 3년 동안 지원한다. 목표는 다른 지자체

로 이전가능한 문제 해결 접근법의 개발이다.

연방은 소관 업무의 틀에서 특히 충분한 교육실습자리 공급의 보장에서

주와 지자체를 지원한다.

③공동과제지역경제구조개선과 공동과제농업구조와해안보호개선

공동과제 지역경제구조개선(GRW)과 공동과제 농업구조와 해안 보호 개선

(GAK) 지역경제정책과 농업정책의 중심적인 수단으로서 농촌 공간을 위한 성

장 동기를 부여한다. 각각의 중심점의 설정과 독립적으로 해당 EU 기금들의

다양한 목표와 지원 절차에 조건지어진 공동과제는 분업적 지원에 의해 특징

지어진다. 보다 광범위한 시너지 효과를 위해 현재 두 가지 시스템의 공통점과

차이점이 보다 강력하게 대비된다. 그래서 농촌공간 강화를 위한 두 개의 공동

과제는 여전히 조정되고 목표를 향해 투입되어야 한다.

99

④연방정부의브로드밴드전략의실천

효율적인 브로드밴드 연결과 함께 광범위한 공급과 차세대 네트워크의 구축

은 경제적 안정과 경제 성장을 위한 중요한 전제 조건들이다. 고성능 네트워크

구축 지원을 위하여 다음과 같은 조치들이 우선 추진된다.

인프라 확대에 있어 시너지의 활용(특히 인프라 지도, 연구)

통신법 개정의 틀 안에서 투자 및 성장지향적 조정의 최적화

패시브 인프라 구축의 지원을 위하여 지원 조치들의 최적화(특히 공동과

제 지역경제구조개선, 공동과제 농업구조 및 해안선 보호 개선)

⑤시범지역 “농촌미래”

이 시범계획과 함께 주변부 구조취략 농촌지역에서 지역 가치창출과 일

자리의 보장을 지원하기 위하여 통합적 농촌 발전에서 새로운 방법이 시험

된다. 인구 변화 중에 있는 지역들의 경제적 발전을 증진시키기 위하여 혁

신적인 프로젝트의 준비와 실천에 현장의 주체들이 동반된다. 농촌 발전을

위해 기업가 정신을 가진 사람들이 가령 수공업 기업, 농업 및 삼림경제 기

업, 제조업 분야에서 동원되어야 한다. 또한 특별한 방식으로 자신의 지역

의 발전을 위해 참여하는 행정, 정책, 협회, 단체에서 기업가 정신을 가지고

있는 사람들, 그리고 시민들이 언급된다. 여기서 초점은 주변부, 구조적으로

취약한 지역들을 위한 해결책에 있다. 결과적으로 인구 전환의 극복을 위한

이전 가능한 접근 방법이 개발되어야 한다.

⑥ 게마인데 재정 개혁

미래에 안정적인 투자 또한 구조적으로 취약한 농촌지역에서도 요구된다. 이

들 지역의 미래를 위해 예를 들면 인구 전환에 대한 적응 과정에서 그에 해당

하는 수단을 갖추는 것이 필수이다. 여하튼 지자체에서 힘겨운 구조 전환은 결

국에는 다가오는 몇 십 년간 높은 지출 때문에 일반 주민들에게 부담이 된다.

이러한 측면을 각각의 지자체의 재정균형에서 고려하는 것은 연방주의 과제다.

100

연방은 연방국가 전체의 재정균형뿐만 아니라 연방에 의하여 결정적으로 공동

으로 재원을 부담하는 사회적 안전시스템의 작용을 통해 이미 지금도 구조적

으로 취약한 농촌지역의 안정화에 근본적으로 기여하고 있다.

게마인데 재정위원회 조언의 결과로서 연방은 점진적으로 노인에 대한 기

초보장과 지지난해의 수입 감소에 대한 지자체 지출에 보상을 높인다. 2014

년부터는 완전배상이 이루어진다. 연방에 의한 이러한 부담 완화는 실질적이

고 기초보장수급자에 대한 예측가능한 미래에 강하게 증가하는 지출 때문에

또한 지속가능하다. 그것은 모든 지자체에 부담을 완화시켜주고, 그래서 농촌

지역도 부담을 완화해 준다. 또한 게마인데 재정위원회의 조사에 따르면 어

려운 재정 상황에 처한 지자체들은 평균 이상 이러한 부담 완화로부터 이익

을 보았다.

⑦소액대출제도(마이크로크레딧)

연방정부는 독일 소액대출기금과 함께 소기업과 창업가의 소액대출로의 접

근이 개선되었다. 이를 위해 연방노동사회부와 유럽사회기금으로부터 총 1억

유로의 재원을 준비하였다. 기금은 협력 모델의 틀에서 소액대출의 할당을 보

장한다. 그래서 은행으로부터 신용대출을 받을 수 없는 기업들을 위해 2만 유

로까지 신용대출의 접근을 개선한다. 신용대출이 필요한 소기업들은 소액대출

기관을 활용할 수 있다.

신용대출은 GLS 은행으로부터 이루어진다. 이미 지금 농촌지역의 소기업들

에 의해 소액대출기금이 광범위하게 이용되고 있다. 그러나 농촌공간의 잠재력

의 체계적 개발은 아직 부족하다. 캠페인의 틀 안에서 이 기금은 2012년 초 광

범위한 대중들에게 공시된다. 또한 농촌공간에서 소기업을 위한 기금의 기회를

제공하는 것을 목표로 예정되어 있다. 소액 대출에 대한 엄청난 수요가 존재한

다는 것은 최초 20개월의 수치로부터 드러난다. GLS 은행은 이미 3,540만 유

로 이상 소액대출이 이루어졌고 평균 대출액은 6,100 유로였다.

101

⑧공간정비의 시범계획 ‘도시-농촌-파트너십: 광역적-혁신적-다양한’

농촌 주변부 공간까지 도시와 게마인데 사이 연관 영역의 광범위한 확대 때

문에 연방정부는 공간 정비의 시범계획의 틀에서 광역적 도시농촌 파트너십

의 형성과 발전을 지원한다. 다양하게 구조화된 즉, 전체 지역의 경쟁력을 증진

시키고 협력 지역의 모든 공간에서 동등한 가치의 생활조건을 창출한다는 목

표를 가진 도시와 농촌 부분 공간의 파트너십적인 협력이 지원된다. 여기서 지

역적 조정 메커니즘이 중심이 되는데, 그것은 공공 및 민간 주체들 사이에 개

선되고, 공동으로 합의된 의사소통과 의사결정 전략이라는 의미에서 도시의 잠

재력뿐만 아니라 농촌의 잠재력을 협력으로 이끌어 내고 지역 전체의 발전을

위하여 효율적이 되는 데 기여해야 한다.

⑨관광 잠재력을 활용하고확대하기

농촌관광에 존재하는 잠재력은 아직 충분히 활용되지 않았다. 지역적 가치창

출의 사슬을 개발하고 농촌 관광의 경제력을 개선하기 위하여 특히 두 가지의

연방과 주의 공동 과제를 통하여 농촌 공간에서 중심적인 관광 프로젝트가 지

원된다. 성공적인 관광 개발은 인프라와 기초서비스의 유지를 위한 조치들과

긴밀한 연관관계에 있다. 관광은 자연공간적 전제조건의 활용 하에서 그것의

유지에 기여할 수 있는 것과 마찬가지로 농촌구조에 의존한다. 현재 연방경제

기술부는 농촌공간에서 관광의 발전을 위한 행동권고사항을 작성하도록 지시

했다. 관광의 행동영역과 전망은 이것을 통해서 보다 가깝게 규정되고 실천지

향적으로 준비된다.

이것은 관광을 위해 농촌공간의 매력성의 제고에 기여해야 하며 이에 걸

맞는 마케팅 활동을 뒷받침해야 한다. 이를 위해 실마리, 수범 사례, 체크리스

트 작업이 이루어져야 한다. 추가로 연방경제기술부는 농촌지역에서 가치창

출 목표에 정확하게 그리고 지역 수요에 적응하여 더 높이기 위하여 자전거

관광, 걷기관광, 수상관광의 강화를 위한 구체적이고 실제에 가까운 도움의

제공을 지원한다.

102

나. 행동영역 2: 기초서비스와 농촌 인프라

□ 상황

○ 생활 상태의 등가치성은 연방정부의 정책적 주도 이념으로 머물러 있다. 모

든 지역에서 주민들에게 적절한 기초서비스를 공급하는 것이 그것의 목표

다. 공공의 기초서비스는 생활의 질을 위한 기초와 한 지역의 경제적 성과

와 발전 능력을 창출한다. 변화된 외부환경 조건은 공공 기초서비스의 전

영토를 커버하는 보장에 커다란 도전이 되고 있다. 여기서 스스로 강화되는

순환의 위험이 높아져 가는데, 그 끝은 공간 격차가 증가한다. 특별한 문제

는 인구 희박 주변부 지역에서 공공기초서비스 공급의 지속가능성 내지 유

지하는 데 재정조달이 가능한지에 관한 것이다.

○ 의료 공급

인구가 희박하고 위축되어가는 지역에서 또한 의료 공급의 보장(가정의

와 전문의를 포함한 외래 환자 치료, 입원환자 치료와 응급서비스)은 기

초서비스 공급의 중심 대상이다. 특히 구 동독지역의 주변부에 위치한 농

촌지역에서는 공급의 문제가 예상된다. 의료서비스 경제에서 중요한 부

분을 차지하며 동시에 일련의 특수성을 보여준다.

연령이 높아지면서 그 필요성이 증대되고 의료비는 연령에 달려 있다.

훌륭한 접근성에 대한 최소치가 점점 더 중요해지고 있다

그 결과 그 지역의 연령구조의 특성에 따라 그리고 서비스시설의 접근성

에 따라 비용, 가치 창출 그리고 노동시장의 영향은 다양하다. 인구 변화

는 재정 부담 완화에 적은 영향을 미치지만, 소득기반을 허약하게 만들

수 있다. 여기서 효율적인 재원 투입과 변화된 요구조건에 대한 의료 인

프라의 적응에 대한 행동압력이 발생한다.

○ 이동성

효율적인 교통시스템은 경제 발전을 위한 전제 조건이다. 효율적이고 안

103

정적인 교통 인프라와 수요에 맞는 교통 공급에 의한 이동성의 보장은 그

래서 기초서비스 공급의 핵심 과제다. 교통정책은 특히 인구 변화에 의한

커다란 지역 격차와 주요 교통축에서 교통량 증대에 대응해야 한다. 성장

하는 지역과 쇠퇴하는 지역에서 수요지향적인 이동성의 제공을 보장하는

것이 필요하다. 바로 농촌지역에서 교통인프라와 근거리대중교통

(ÖPNV)에서 특별한 도전이 발생한다. 많은 인프라 부문에서 인구 변화

와 이와 연관된 인구 감소와 주민들의 고령화의 결과 수요의 변화가 일어

난다. 그래서 농촌도로망의 유지는 점점 더 어려워진다. 주민 1인당 교통

인프라의 확대와 유지를 위한 비용은 특히 느슨한 정주방식(작은 마을,

散村)과 인구 감소의 경우 두드러지게 상승한다. 그래서 이용자 수의 감

소는 인구밀도가 낮은 농촌공간에서 지자체 혹은 지역의 인프라를 여러

가지의 경제적 지속가능성의 한계에 빠져들게 한다.

○ 기초서비스 공급과 인프라

농촌공간의 소도시와 게마인데는 공공서비스의 중요한 공급 중심이며,

한 지역의 경제적 사회적 문화적 중심이다. 특히 강한 인구 감소와 인구

구조의 변화에 해당되는 농촌적 성격이 탁월한 지역에서 도시와 게마인

데들은 지금까지와 같은 형태로 공공기초서비스 인프라의 지속성을 보장

할 수 없다. 높아지는 비용부담을 한정하기 위하여 점점 더 빈번하게 시

설들은 변화된 활용도 때문에 폐쇄하거나 확장 혹은 재건축해야 한다.

상수도 공급과 하수도 배출의 보장을 위한 비용과 시설 유지를 위한 투자

비용은 정주밀도에 달려 있다. 인구 변화에 대한 시스템 적응은 부분적으

로 도시재개발과정에서 철거가 가능한 대도시보다 소규모 정주 단위로

이루어진 농촌지역에서 훨씬 더 어렵다. 많은 지자체들이 이러한 적응의

필요성을 더 이상 홀로 극복할 수 없다. 그래서 지자체들의 힘과 자원의

연계, 도시개발 인프라 공급에서 지자체 간 협력의 확대, 그리고 네트워

크 협력이 중요하게 되었다.

104

○ 안전/위험 방지

경찰 외적인 위험 방지는 주와 지자체의 일차적 과제다. 직업 소방관 이외

에도 특히 농촌지역에서 의용소방대는 경찰 외적인 보안의 척추다. 기술구

제(Technische Hilfswerk) 명예 조력자들은 현장에서 재난 방지를 지원한

다. 농촌지역의 많은 곳에서 충분하게 질적으로, 그리고 양적인 출동 준

비는 특히 평일에 점점 더 어려워지고 있다. 그 이유는 다양하지만 의용

소방대의 성원이 현지에서 일하지 않고, 청년층이 지역을 떠나 있거나 후

속 세대가 부족하기 때문이다.

□ 목표

○ 주변부 농촌공간의 상황에 특별하게 그 적합성 공급의 새로운 접근(통합 공

급, 의료 전문센터, 게마인데 간호사, 원격의료)의 검토 내지 재검토

○ 외래환자 부문 또한 지역계획의 영역 내에서 잠재적으로 과소 공급에 해당

되는 농촌지역에서 공급 상황 고려

○ 충분한 교통인프라와 수요지향적 교통공급을 통한 이동성의 지속가능한 보장

○ 지속가능하고 재정조달이 가능한 기술적 도시개발의 인프라의 광범위한 보장

○ 농촌공간에서 위험 방지 보장

□ 조치

①의료 공급

독일에서 의료 공급의 개선을 위하여 2012년 1월 1일 공급구조법이 발효되

었다. 이를 통해 한편으로는 농촌지역을 의료인들에게 매력적으로 만들고 다른

한편으로는 농촌지역 환자들의 이해를 고려하는 조치들이 시작되었다. 전체적

으로 이러한 조치들은 외래환자 분야에서 공급의 공백을 메우고 또한 비용이

많이 드는 공급에서, 가령 응급 및 구조서비스의 공급 영역에서 요구를 최적화

하는데 기여한다. 주정부의 확대된 영향력의 가능성과 함께 지역 특수성을 고

105

려하는 유연한 수요 예측의 구상 이외에도 특별히 다음과 같은 수단들이 확대

되어야 한다.

모바일 공급 구상의 확대(예를 들면, 광범위한 장소에서 활동, 분원)는 계

속 지원된다.

의사들의 부담 완화를 위한 성과와 위임가능성의 더 나은 활용을 위하여

해당되는 제안리스트를 작성한다.

원격의료는 계약의사의 보수체계에서 보다 강력한 원격의료 성과의 고려

를 통해 특히 농촌공간을 위한 의료 공급의 중요한 요소가 되어야 한다.

구조적으로 취약한 지역에서 활동하고 있는 의사들의 모든 성과들은 근

본적으로 성과를 초월하는 경우에 보수의 등급 매기기에서 제외된다.

지역 계약파트너들은 구조적으로 취약한 지역에서 활동하고 있는, 특별

히 지원을 받을만한 성과를 가져오는 사람들에 대해 추가가격을 협상할

수 있는 옵션을 받는다.

의료보험소속의사 연합은 과소공급 혹은 과소공급의 위험에 처한 지역에

서 정착을 위해 그리고 특별한 공급 수요에 대한 금전적 매력을 제공하기

위하여 구조기금의 설치를 위한 가능성을 얻는다.

지자체의 주체들(시, 게마인데, 란트크라이스)은 조합소속의사연합의 동

의와 함께 근거가 있는 예외의 경우 직접 의료 공급을 위해 독자적인 시

설을 운영할 가능성을 얻는다.

②시민 참여

2010년 10월 연방정부는 국가 참여 전략을 궤도에 올려놓았다. 이것의 근본

적인 목표는 물리적(계획, 프로젝트, 법률)뿐만 아니라 비물리적(예를 들면, 승

인문화) 지향의 정책 프레임워크를 통하여 시민 참여의 지금까지의 활동과 지

원의 연계, 속행 그리고 확대에 있다. 여기서 모든 연방소관부서가 공동으로 상

호 동의한 참여 지원을 위한 초석을 놓아야 한다. 목표는 그 중에서도 국가행

정, 경제 및 기업 그리고 도시와 농촌 시민사회의 다양한 집단의 긴밀한 협력

106

의 지원, 모든 연방 수준의 협력에서 참여정책과 참여인프라의 확대, 사회적

혁신적 해결방안의 발전을 위한 모터로서 광범위한 시민사회의 지원, 그리고

프로젝트와 조치들의 더 나은 조정과 합의 등이다.

행동프로그램 다세대주택(Mehrgenerationshäuser)과 함께 현장에서 사회의 결속

에 지속적으로 기여하는 광범위한 사회적 인프라가 생겨난다. 연방 전역에 걸쳐

거의 모든 란트크라이스와 자치시들은 현재 적어도 하나 이상의 다세대주택을 이

용할 수 있다. 이들은 반 이상이 농촌과 소도시에 정주하였다. 농촌지역의 다세대

주택은 그것들의 다양한 사회적 문화적 공급과 함께 모든 시민들을 위한 중요한

상담소로 발전하였다. 프로그램과 함께 시작된 프로세스의 목표를 더욱 발전시키

기 위하여 후속프로그램으로서 연방주들과 합의하여 3년 간(2012～2014)의 행동

프로그램 다세대주택 II를 구상하였다. 그래서 다세대주택들은 이미 존재하는 이

니셔티브 조직들과 협력할 것이고 네트워크화의 구조를 다른 지방의 참여 주체들

과 함께 구축하고 확대할 것이다. 이것은 특히 ‘모든 세대를 아우르는 자원봉사

(Freiwilligendienste aller Generationen)’에 적용된다. 이것의 계속적인 발전과 확

고함은 각 지역의 상황을 고려하여 지원한다. 모든 세대를 아우르는 자원봉사는

다양한 응용 분야에서 예를 들면 노인을 위한 도움 및 지원 공급, 지구 발전에서

특별히 입증되었고 잠재적 자원자들의 기대와 시간 범위에 맞게 수용된다.

③이동성의개선

특히 수요가 적은 공간에서 승용차를 포함한 개별 교통이 계속적으로 매우 중

요해진다. 또한 혁신적인 해결방법으로 수요에 맞으면서 동시에 효율적인 모바

일 인프라를 주거지 근처에서 보장하는 것이 중요하다. 이 경우에는 독일 전역에

통일적인 처방은 존재하지 않는다. 그에 대한 열쇠는 각각의 지역적 그리고 경제

적 소여를 고려하는 장소별로 적응된 해결책에 있다. 여기서 우선 주와 지자체가

지원된다. 연방정부는 헌법적 소관사항의 틀에서 이것을 지원하고 참여한다. 또

한 이동성의 보장에 있어 혁신적이고 장소별로 적응된 해결책이 요구된다.

여기서 또한 그 지역의 근거리대중교통이 중요한 역할을 하게 된다. 그러나

107

특히 수요가 낮은 농촌공간에서 호출버스, 호출택시 혹은 택시버스와 같은 유

연한 서비스 형태의 보조 개발이 중요한 의미를 얻게 된다. 교통회사는 추가적

으로 포괄적인 이동서비스업체로 계속 발전되어야 하고 그래서 개별적인 교통

수단의 더 나은 연계에 기여해야 한다. 기존 규정의 틀(가령, 승객수송법

(Personenbeforderungsgesetz) 내지 재원조달의 토대(특히 분리 및 지역화법)의

법적 가능성의 최적 활용은 구체적 시범사업의 틀에서 테스트된다.

시범지역에서 농촌공간의 연계 하에 특히 전기이동수단의 도입을 통해 새로

운 이동성의 구상이 발전되어야 한다. 이와 관련하여 공공 도로변에 전기이동

수단이 되는 충전소의 확대 가능성이 검토되어야 하고 카셰어링 공급과의 협

력, 여타 차량이용구상과 픽업서비스 및 지역철도인프라의 운영을 위한 새로운

운영자모델이 시험되어야 한다.

국가자전거교통계획(Nationaler Radverkehrsplan, NRVP)의 진전은 농촌공간에

서 자전거 교통을 위한 조건을 개선하는 데 기여해야 한다. 자전거교통인프라에

대한 투자(자전거 도로 건설과 자전거 주차시설) 이외에도 일상생활과 여가교통

에서 자전거의 매력성을 증대시키기 위하여 강력하지 않은 조치들도 요구된다.

④경찰 외적인위험예방

주민 보호의 영역에서 ‘자원봉사의 문화’를 계속 지원하기 위하여, 2009년

이래 매년 자원봉사의 상 ‘돕는 손’을 수여한다. 청소년사업의 강화 이 외에도

특별한 이미지 조치를 통하여 강화된 여성, 노인 그리고 이민의 배경을 가진

사람들처럼 자원봉사활동에서 지금까지 대표되는 일이 덜 했던 인간집단들이

언급되어야 한다. 도로교통법 개정과 함께 의용소방대의 경우 7.5t까지의 응급

차량 운전의 간소화가 이루어졌다. 이 차량은 가격이 저렴하고 비관료주의적

으로 이용할 수 있으며 그래서 자원봉사 지원에 중요한 기여를 한다.

⑤이니셔티브 농촌인프라

이니셔티브 ‘농촌 인프라’와 함께 농촌공간의 강화를 위한 수많은 조치들이

108

한 지붕 아래 통합된다. 이니셔티브는 지역에서 새로운 전망을 제시하고 생활

의 질을 보장하기 위하여 지역의 강점과 시민들의 아이디어와 협조를 지원한

다. 도시개발 프로그램 ‘소도시와 게마인데지역적 협력과 네트워크’는 특히

인구밀도가 낮고 농촌 특성이 부각된 지역들에서 소도시와 게마인데 지원을

목표로 한다. 목표는 전체 지역의 주민을 위하여 공공기초서비스의 공급 기능

을 지속적으로 그리고 수요에 걸맞게 미래를 위해 보장하고 강화하는 것이다.

프로그램의 행동 중심은 기초서비스를 위한 건설 인프라의 분업적 조달과 적

응에서 활발한 지자체 간 내지 지역을 넘어서는 협력의 지원에 있다.

실천프로그램 지역 기초서비스는 시범계획으로서 지역계획의 주체, 란트크

라이스 혹은 게마인데 연합을 지향한다. 농촌 공간에서 이들 지역적 계획주체

들은 기초서비스의 안정을 위한 수단으로서 ‘지역전략 기초서비스’를 활용하

는 데 지원을 받아야 한다. ‘지역전략 기초서비스’는 과거의 시범계획의 틀 안

에서 농촌적으로 구조화된 지역들을 위해 개발되었고, 성공적으로 시험되었다.

이들 지역들에서는 학교, 유치원, 의료 및 상담시설, 대중교통, 도로, 기술적 공

급 및 배출시설과 같이 지자체의 서비스 제공을 포함한 기본 공급이 위험에 처

해 있다. 왜냐하면 주민의 수가 강하게 감소하거나 고령화되고 이 때문에 중요

한 최소활용의 아래에 있기 때문이다.

2014년까지 특별한 정도로 인구 변화에 해당되는 21개 지역, 란트크라이스

혹은 게마인데 연합들은 특별히 결정적인 영역가령, 의료 공급과 근거리 대중

교통에서 기초서비스의 안정을 위한 통합적 지역구상의 작성과 실천에서 전

문적이고 재정적인 지원이 있어야 한다.

공모사업 ‘인간과 성공활동적인 농촌인프라를 위하여 ’와 함께 현장에

서 수요에 맞고 지속가능한 인프라 공급을 위한 모범적인 해결은 농촌공

간에서 대중적으로 널리 알려지고 탁월해졌다 . 특히 시민들의 독자적인

이니셔티브와 창조성은 존중된다 . 여기서 다양한 과제를 지역을 넘어서

그리고 게마인데의 경계를 넘어서 서로 연계하기 위해서 초점은 특별하게

통합적 접근에 놓여지게 된다 .

109

⑥ 연구와혁신

의학 연구는 그것의 혁신적 구상과 함께 본질적으로 농촌지역에서 의료 공

급의 보장에 기여한다. 의료연구의 결과는 가능한 한 빠르게 환자들에게 도움

이 되어야 한다. 바로 이것을 위해서는 모든 주체들의 최적의 합의와 네트워크

화가 성공의 열쇠가 된다.

공모사업 ‘미래의 건강지역 연구와 혁신을 통한 진보’는 의료경제에서 지

역의 가치 창출 사슬을 지속적으로 강화하고 보다 높은 질과 효율성을 통해 의

료 공급을 개선하는 혁신잠재력을 개발해야 한다. 한 지역의 의학 연구, 개발,

의료공급의 주체들은 서로 관계를 맺어야 한다. 최상의 구상 실천을 위하여

2014년까지 도합 2,200만 유로가 준비되어 있다.

이러한 구상 중의 하나인 브란덴부르크(Nordbrandenburg)주의 북부에서

FONTANE는 기술적 신개발이 어떻게 혁신적 공급 접근에 기여하고 지원하는

가를 보여준다. 여기서 ‘환자가정의전문의’로 구성된 고전적 구상으로부터

농촌 공간을 위한 새로운 공급구조가 발생한다. 이것은 활동적인 환자와 가정

의, 원격의료를 위한 센터 그리고 환자 거주지 외부의 순환기내과병원으로 구

성되어 있다.

건강지역은 연구계획에 의해 수반되는데, 이 계획은 건강지역의 상이한 발전

을 기술하고 분석할 뿐만 아니라 혁신으로부터 공급으로 이전에 관한 근본적

인 문제에 답을 한다. 이러한 인식은 지역의 가치창출 사슬과 공급 사슬의 개

선을 위한 미래 연구 및 지원조치들의 진전으로 유입되어야 한다.

다. 행동영역 3: 자연과 환경

□ 상황

○ 천연자원인 토지, 물, 공기 및 생물학적 다양성은 자연유산, 경제활동의 토

대 그리고 미래 세대의 생활의 토대다. 그것의 유지와 지속가능한 이용은

110

경제적 뿐만 아니라 사회적 생태적으로 매우 중요하다. 보전된 경관은 지역

발전에 중요한 기여를 한다. 그래서 지역의 이미지는 개선되고 가치창출의

사슬은 확립된다. 예를 들면 관광과 지역 생산품에 의해서 천연자원을 보전

하고 이를 통해 국가적 그리고 유럽적 환경목표에 도달하는 데 기여하는 것

이 농촌지역의 발전을 위해서도 매우 중요하다.

○ 토지 이용은 엄청난 수의 종과 생활공간을 만들어 낸다. 다른 한편으로는

지속가능하지 않고 자연친화적이지 않은 이용과 몇몇 지역에서 증가하고

있는 이용의 과제는 좋지 않은 환경상태와 종과 생활공간의 상실에 주요한

원인을 나타낸다. 그래서 생물학적 다양성의 유지를 위하여 농촌공간은 두

드러진 역할을 한다.

○ 가능한 한 지속가능한 농업적 토지 이용의 생산성과 수확의 안전을 올바르

게 유지하기 위하여 예측된 기후변화와 관련하여 토지 이용으로부터 기후

에 적합한 가스의 배출을 최소화하고 동시에 대비를 위해 적응전략을 실천

하는 것이 중요하다. 또한 통합적 지역 발전과 지자체의 투자 영역에서, 가

령 에너지 공급에서 온실가스 배출의 감소와 관련하여 아직 이용되지 않은

잠재력이 존재한다.

○ 핵에너지로부터 중도하차와 함께 미래 에너지 공급에서 포괄적으로 투입

범위를 가지고 있고 훌륭한 저장 가능성을 가진 바이오에너지는 여전히 보

다 더 중요한 역할을 하게 될 것이고, 특히 활용 범위에서 열과 전기는 보

다 확대된다. 증가하는 부지이용경쟁과 종의 다양성과 환경에 대해 가능한

부정적인 영향을 저지하기 위하여 바이오매스 생산과 이용을 위한 지속가

능성의 기준이 요구된다.

111

□ 목표

○ 자연자본 안정화: 종의 다양성 및 자연경관과 문화경관의 유지와 지속가능

한 취급과 활용

○ 지속가능한 성장을 위한 시범지역을 개발

○ 지속가능한 관광과 지원: 농촌공간에서 고용 창출

○ 재생가능한 에너지를 위한 부지 마련: 이용갈등 해결

○ 정주와 교통 목적을 위한 부지의 새로운 요구 최소화

□ 조치

① 연방 공모 ‘아이디어 자연’

연방공모사업의 수상자 프로젝트의 틀에서 ‘아이디어 자연자연보호 프로

젝트와 농촌발전’은 다음 해에 독일 자연보호의 대형 프로젝트를 위한 새

로운, 혁신적인, 미래를 기대하는 구상으로 전환되는데, 이것은 모범적으로

자연보호와 농촌발전을 상호 연계시킨다. 이러한 전환의 중심 테마는 ‘숲’

과 ‘습지’의 영역에 있다.

② 연방 프로그램 종의 다양성

연방프로그램 종의 다양성은 종의 다양성을 위한 국가 전략의 실천을 위한

근본적인 추동력을 제공해야 한다. 거대한 연방의 이해를 가진 계획은 지원

되는데 그것은 종의 다양성을 위한 국가 전략의 틀에서 국가 전체를 대표하

는 의미에 이르게 되거나 이러한 전략은 특별하게 모범적인 방식으로 실천한

다. 주와 지자체와 함께 광범위하게 디자인된 사회적 대화 과정의 결과로서

숲의 소유자, 토지이용자, 자연보호단체들은 다음과 같은 지원이 결정되었다.

독일의 특별한 책임에 있는 종

독일의 종 다양성의 핫스팟

생태계서비스의 보장 및 전략을 위해 특별하게 대표되는 중요성의 광

112

범위한 조치

프로그램은 승수작용을 전개해야 하고 생물학적 다양성에 관한 국가 전략의

목표 실천에서 다양한 주체들의 협력을 지원해야 한다. 그래서 가령 프로그램

의 틀에서 농업과 자연보호의 주체들에 의해서 공동으로 선별된 농촌지역에서

종의 다양성이 유지되거나 내지는 지속적으로 개선될 수 있는가, 그리고 농촌

공간에서 생태계서비스의 안정과 지원을 위하여 농업과 농업의 가치를 높이는

것이 어떻게 기여할 수 있는가를 모범적으로 제시될 수 있다. 여기서 특정한

동식물 종의 유지와 지원을 위한 프로젝트가 매우 중요하다. 또 다른 프로젝트

들은 가령, 목초지 혹은 기타 농업적으로 이용된 영역에서 생태계서비스의 안

정과 지원에 헌신한다.

③ 관광 잠재력 이용하기

농촌지역에서 관광은 자연공간적 전제조건으로부터 이익을 얻을 수 있고 동

시에 그것의 유지에 기여할 수 있다. 독일에서 130개 이상의 보호구역(국립공

원, 생물학적 보호구역, 자연공원)의 대다수는 공동으로 하나의 엄브렐라 브랜

드 ‘국립 자연경관’하에서 출현한다. 이들 지역의 지속가능한 관광 발전을 추

동하고 이들 지역의 지명도를 높이며 (관광)상품 제공과 그것의 판매를 지원하

기 위하여 이 엄브렐라 브랜드가 개발되었다. 또한 파트너십의 틀에서(가령, 국

가적 자연경관의 파트너들) 보호구역, 자연보호단체, 관광 파트너, 각 지역의

여타 경제 및 서비스업체 사이의 네트워크화와 협력은 보다 지원되고 확대되

어야 한다.

④ 재생에너지와 재생자원

에너지 구상 2010과 함께 연방정부는 에너지 공급의 재건을 위한 토대를 놓

았다. 기후보전에 결정적으로 보다 더 다가서고 2050년까지 온실가스 배출을

80～95% 감축하는 것이 목표다. 미래 에너지 공급을 위한 중심 요소는 재생가

능한 에너지의 광범위하고도 신속한 확대다. 재생에너지는 미래에 독일의 에너

113

지의 대부분을 산출해야 한다. 동시에 환경친화적이며, 신뢰할 만하고 지불가

능한 에너지 공급에 도달하기 위하여, 재생에너지의 확대는 지속가능하고 효율

적으로 이루어져야 한다. 또한 주민들 및 환경과 자연보호의 목표에서 수용이

고려되어야 한다.

핵에너지로부터 중도 이탈의 배경하에 바이오에너지는 재생에너지로 전환

에서 중요한 기여를 한다. 여기에는 가령, 저장능력, 분산 생산, 특히 잔여 재료

를 이용하여 농촌공간에서 에너지 공급과 같은 특히, 바이오에너지의 강점이

중요해진다. 게다가 바이오가스 생산은 농촌공간의 강화를 위해 높은 위치를

점하고 있다. 바이오매스로부터의 전기와 열은 현재 유일한 재생가능 에너지

운반체로서 동시에 수요에 맞을 뿐만 아니라 24시간 내내 얻을 수 있다. 이러

한 유연성은 시스템의 안정성에 중요한 기여를 할 수 있다.

연방식품농업소비자보호부의 시범사업 바이오에너지지역(Bioenergieregion)

과 함께 2012년부터 지역 차원에서 에너지 변화가 실천된다. 기존 에너지 형태

의 응용과 인텔리전트한 투입하에 에너지믹스의 형태로 재생에너지에 바탕을

둔 지역은 지속가능하고 가능한 한 자급자족으로 에너지공급이 조직화된다.

‘에너지구상 2050’ 목표에 도달하기 위해서 연방정부는 주정부들과 긴밀하게

협력하게 될 것인데 재생가능한 에너지의 생산, 저장, 전달을 위한 부지의 지정

을 높이고 출현하는 이용갈등을 해결한다. 추가적으로 연방정부는 유럽 차원에

서 모든 형태의 바이오에너지에 대한 지속가능성의 요구 확대를 위해, 즉 특히

전기와 열 부문에서 고체의 그리고 가스 형태의 바이오매스를 위해 그리고 간

접적 토지 이용 변화의 회피를 위한 적절한 조치의 도입을 위해 착수한다.

⑤ 정주와 교통 목적을 위한 부지의 새로운 요구

연방정부는 테마 ‘토지소비’에 대단히 중요성을 부여한다. 왜냐하면 건축되

지 않고, 절개되지 않고, 택지 개발이 되지 않은 부지는 하나의 한정된 자원이

기 때문이다.

2002년 4월 국가지속가능성 전략 이래 분명한 목표가 존재한다. 2020년에

114

정주와 교통 목적을 위한 부지의 일일 새로운 요구는 최고 30ha에 달해야 한

다. 진전되고 있는 난개발과 경관의 절단은 2007년의 생물학적 다양성을 위한

국가전략의 틀에서 저지된다.

토양 또한 가장 중요한 자원 중 하나다. 특히 값진 경작지의 손실은 유효하

게 예방되어야 한다. 토지 소비와 함께 빈번하게 동반되어 나타나는 토양의 포

장과 토양 압축은 생활공간으로서 토양 뿐만 아니라 지하수를 위한 필터와 완

충장치로서의 기능을 위협한다. 이들 토양은 지속적으로 식량과 사료의 재배와

재생자원을 위해서뿐만 아니라 생물학적 다양성의 유지를 위해서도 이용할 수

없다. 농촌공간에서 토지의 새로운 요구의 한계를 고려하여 현재 특별하게 다

음과 같은 권고가 논의되고 있다.

내부 개발(예를 들면, 건축물의 공백, 공가)을 위해서 그리고 탈봉인과 복

원을 위한 잠재력의 파악

해당 소유주와 함께 공동으로 발전잠재력의 활성화를 위한 구상의 건설

적인 발전

지자체 간 협력의 집중화: 필수적인 부지관리 프로세스는 다양한 협의,

긴밀한 홍보, 내부개발 잠재력의 활발한 마케팅

현장에서 토지관리의 지원과 집중화를 위한 소위 ‘분쟁조정자’(즉, 시장

의 대화상대자, 행정직원, 이해관계자/개발업자)로서 토지관리자의 설치

내부 개발로 토지 개발의 수단의 전략적 지향

마을 내부 개발을 위해 도시건축적 재개발 수단이 얼마나 이용가능할 수

있는지 검토

혁신을 개발하고 실제에 걸맞은 해결책에 접근하기 위하여 연방정부는 연구

프로그램 REFINA를 시작하였으며 지금까지 45개 연구프로젝트에서 혁신적인

토지관리를 위한 지자체와 광역지역의 모델 구상을 시험해 보았다.

115

□ 전망

본 중간보고서에서는 범부처 작업반 ‘농촌공간’의 틀에서 정의된 행동영역

과 기술된 조치들에 집중한다. 이 중간보고서는 정태적이지 않으며 가능하고

적절할 때마다 주정부, 학계, 단체, 현장의 사람들과 협력에서 실천되어야 하며

끊임없이 발전되어야 한다. 농촌 공간에 대한 효율적인 정책적 전제조건은 또

한 집중적인 시민참여인데 이를 통해 수많은 혁신적인 아이디어와 이니셔티브

가 지원될 수 있다. 그것은 주체들과 영속적인 대화, 광범위한 의식 형성, 모범

적이고 해결하고자 하는 접근의 커뮤니케이션을 요구한다.

여기서 현대적이고 가능한 한 장애가 없는 커뮤니케이션 형태(가령, 지역 컨

퍼런스, 인터넷 포럼), 학계, 경제계, 정치권, 행정에서 주체들과 책임자를 포함

한 정보 관련 행사를 통해 모든 행동의 중심들이 수반되어야 한다. 정책의 공

간적합성보다 강력한 정책적 준수와 또한 농촌공간, 도시 혹은 구조적으로 취

약한 지역에 대한 영향을 위해 법률적 환경의 틀에서 법안 초안의 공간적합성

영향이 어떻게 보다 강력하게 고려될 수 있는지 검토되어야 한다. 범부처작업

반 농촌공간에 참여한 모든 부처들은 공동으로 작성한 전략의 준수하에 대중

커뮤니케이션의 종류와 범위를 결정한다. 여기서 부처를 초월한 커뮤니케이션

의 기회가 이용된다. 예를 들면 공동으로 지도일을 정하기에는 이미 늦다. 캠페

인은 공동으로 연방공보처와 함께 검토된다. 이러한 의미에서 범부처 공동작업

반의 업무는 안정화되어야 한다. 범부처 공동작업반의 광범위한 업무 과정에서

또한 어떠한 형태로 미래의 결과들이 출판되어야 하는지 결정될 것이다.

2.2. 주정부 차원의 농촌발전 정책 작센(Sachsen)주 사례

작센주 주민의 약 48%가 농촌에 거주한다. 작센 주발전계획(2003)에 따르면

농촌이 토지면적의 약 83.5%를 포함한다. 농촌은 농촌도시들과 현재 약 100만

명 이상이 거주하는 약 3,000개의 마을로 특징지어진다. 그것들은 작센 환경

116

및 농업부의 주요 업무 영역에 속한다. 그러나 드레스덴(Dresden), 켐니츠

(Chemnitz)와 라이프치히(Leipzig)와 같은 고밀도지역 주변에서 부분적으로 농

촌발전에서 고려해야 하는 마을 구조가 존재한다.

농촌공간은 작센의 정체성에서 포기할 수 없는 부분이다. 그것은 모든 작

센인과 방문객들을 위한 생활공간, 업무공간, 휴양공간으로서 대체할 수 없는

기능을 보유하고 있다. 또한 생활에 중요한 식량, 자원, 에너지 및 음료수 공

급자이다. 농촌 공간의 주민들은 작센주의 경제적 문화적 발전에 결정적인

기여를 하고 있다.

2.2.1. 작센주 농촌 발전의 기본 과제

□ 출발 상황

농촌 공간의 주요한 문제는 여러 해 전부터 지속적으로 출생률이 낮다는 것

이다. 1990년 이래 지속적인 인구 유출, 특히 젊은 여성 내지 다른 연방주로부

터 인구 유입 부족에 의하여 인구 감소는 첨예화되었다. 이러한 인구 변화에

의해 작센주 인구의 고령화가 점진적으로 늘어나게 되었다. 인프라와 기초공

급시설에서 줄어드는 인구수와 변화하는 연령 구조에 끊임없이 적응의 필요

성이 존재한다.

□ 목표 설정

작센주정부의 정책은 농촌공간의 잠재력을 개발하고 도시와 농촌에서 기회

균등을 위해 진력을 다하고 도시와 농촌 사이의 연계를 확고하게 하는 것이다.

이러한 정책의 실천을 위한 중요한 부문을 초월한 수단은 통합적 농촌 발전

(Integrierte Ländliche Entwicklung)이다. 이를 위해 2007년 33개 농촌지역에 의

해 시민 지향적이고 현장 중심의 통합적 농촌발전구상(Integrierte Ländliche

Entwicklungskonzepte: ILEK)이 행동전략으로서 설계되었다. 한 공모전에서

117

12개 LEADER 지역이 지정되었다. 통합적 농촌발전구상을 토대로 그리고 자

신들의 우선 순위 선정에 따라 모든 지역들이 2013년까지 부처와 부문을 넘어

서는 중요한 농촌 발전의 목표를 실현할 수 있다.

여기서 작센주의 지원 가이드라인은 지자체와 시민참여의 수단이 현장에서

지원된다는 것이다. 작센주정부의 많은 가이드라인에서 통합적농촌발전구상에

서 발전한 프로젝트들이 전문적인 지원을 위한 전제조건을 충족시키는 한 최

우선을 차지한다. 작센 환경및농업부(SMUL)의 가이드라인, 특히 통합적 농촌

발전을 위한 가이드라인(RL ILE 2011)은 지역에서 프로젝트의 실천을 위한 원

조의 하나이다. 가이드라인(RL ILE 2011)의 토대 위에서 통합적 농촌발전 프

로세스의 조정을 위한 제안서와 마을개발, 농촌 재편성, 기초공급, 농촌관광 분

야에서 사업의 실천을 위한 제안서를 지역을 경유하여 작성할 수 있다.

2.2.2. 통합적 농촌발전구상(ILEK)(2007～2013년)

1991년 이래 작센에서 농촌 발전은 수많은 변화를 초래했다. 인구 변화의 도

전에 대응하기 위하여 장래에 농촌공간의 경제적 발전은 훨씬 더 중요하게 위

치하게 될 것이다. 모토는 포기 대신 적응되는 유연한 발전이고, 그 길은 통합

적 농촌 발전이다.

□ LEADER 지역과 ILE 지역

작센주에서 농촌공간의 발전과 지원은 2007년 10월 18일 이래 질적으로 새

로운 토대 위에 서 있다. 미래에 35개 작센 지역들이 기본 지원에 추가로 보다

높은 지원을 향유할 것이다. 23개 지역들은 5%의 추가 지원을 받는 소위 통합

적 농촌발전지역(ILEGebiete)이 되고 12개 지역들은 10%를 추가로 받는 리더

지역(LEADERGebiete)의 지위를 받는다. 2007년에서 2013년 지원 기간 내에

총 4억1100만 유로를 활용할 수 있다.

118

2.2.3. 통합적 농촌 발전(2007～2013년)

작센주에서 통합적 농촌 발전의 의미는 자신의 정체성을 발견해야 하는 지

역들에 의해 공동 전략의 개발을 위한 부문을 초월한 접근이다. 그 토대는 시

민, 지자체, 경제계 그리고 지역의 이해에서 모든 적합한 주체들 사이의 지역

파트너십이다. 주요한 목표는 경제발전과 농촌공간에서 균등한 생활상태의 안

정을 위한 적응되고 지속가능한 해결책이다.

통합적 농촌 발전 내용의 중심은 다음과 같다.

지역경영과 프로젝트 관리를 통한 프로세스의 형성과 실천의 전문화

농촌의 재편성에 의한 토지 이용 갈등의 해결

빈 건물의 용도 전환 내지 재활용을 통한 젊은 가족의 지원

기초공급 및 사회적 서비스를 보유한 기존 마을 공동시설의 기능의 풍

부화

독자적 이니셔티브의 지원

소득의 다양화를 위한 관광(상품) 공급의 개발

문화유산의 유지와 관광을 위한 활용

인프라의 적절한 복원과 복개

인구 변화에 대한 기술적 사회적 인프라의 적응

가치창출과 고용에 영향을 미치는 조치들의 지원

편협한 종파주의 정책 대신 경계를 넘어서는 협력 지자체는 발전전략에

동의

□ 통합적 농촌 발전 구상(ILRK)

통합적 농촌 발전을 위한 수단은 통합적 농촌발전구상이다. 이것은 다양하게

존재하는 전략과 이니셔티브를 연계하고 최신화하며, 인구 분석에서 출발하여

지역경영 내지 프로젝트 관리를 통한 지원과 함께 실천이 되는 모든 적합한 주

제 영역을 위한 실천지향적인 행동프로그램을 개발한다.

119

재원조달 및 평가에 대한 구상

중점분야 설정을 포함한 행동프로그램발전전략과 이념상

지역분석:강점, 약점, 기회, 위협

인구 시나리오, 부분계획 고려

통합적 농촌개발구상의 내용

그림 3-12. 통합적 농촌발전구상

자료: 작센 환경 및 농업부

□ 지원

지원에 대한 토대:

승인된 통합적 농촌개발지역들은 더 많은 지원 영역과 보다 높은 지원율

(+5%)을 활용할 수 있고, 우선 지원이 된다.

미래의 생존전략을 가진 지역들은 LEADER 지역으로서 추가로(예를 들

면 높은 지원율 +10%) 지원을 받는다.

□ 선정과정 및 평가기준

지역들은 각각 지역발전의 내용적 중점이 가공될 수 있도록 경계 획정되어

야 한다. 경계 획정은 행정적 경계가 전면에 부각되는 대신에 특히 문제 설정

과 그 해결에 대한 가능성을 지향해야 한다. 지역은 1만 명에서 15만 명 사이의

주민을 포함해야 한다.

선정에서 통합적 농촌발전구상의 성공 전망은 어떻게 지역에 내재하는 잠재

력이 활용되고 높은 실천가능성이 가시화 되는가에 따라 더 높아진다. 선정 기

120

준은 다양하게 가중치가 주어진다. 여기서 통합적 농촌발전구상의 전체성과 지

역의 경제발전에 대한 영향이 특별히 가중치를 받는다.

□ 중요한 평가 기준

일반적 방법론적 기준

구상의 실천을 위해 미래생존이 가능한 구조에 대한 진술

인구변화의 기준

경제발전의 기준

사회문화적 발전의 기준

생태적 발전의 기준

성주류(Gender Mainstraming) 지원을 위한 기준

협력의 조치에 대한 기준

작센환경농업부에 의해 통합적농촌발전지역 승인

선정위원회

LEADER/ILE에 대한 작센환경농업부의 공고

지역에서 통합적 농촌발전구상 작업

외부 전문가에 의한 사전 검토

기초지역

작센환경농업부에 의해 LEADER 지역으로 지정

(최대 농촌지역의 1/3까지 지정)

3년 후 성과 평가

그림 3-13. 선정 과정의 진행

자료: Sächsisches Staatsministerium für Umwelt und Landwirtschaft

121

□ 승인된 지역들

표 3-3. 승인된 통합적 농촌개발지역ILE 지역 주체

Bautzener OberlandVerein »Zur Entwicklung der Region BautzenerOberland e.V.

Dübener Heide Verein Dübener Heide e. V.

Falkenstein Stadt Falkenstein

GemeinsameZukunft Erzgebirge

Stadtverwaltung Marienberg

Kottmar Stadtamt Herrnhut

LausitzerSeenland

Gemeinschaftsinitiative vonZweckverband ElstertalZweckverband Landschaftspark Bärwalder SeeVerwaltungsgemeinschaft SchleifeVerwaltungsgemeinschaft Rietschen

Mittleres Flöha- und Zschopautal Stadtverwaltung Lengefeld

Naturpark Zittauer Gebirge Naturpark Zittauer Gebirge

ÖstlicheOberlausitz

Landratsamt Niederschlesischer Oberlausitzkreis

Ostelbien–Brücke imDreiländereck

Gemeinden Arzberg, Beilrode, GroßtrebenZwenthau und die Stadt Torgau

SachsenKreuz Regionalinitiative SachsenKreuz+

SächsischeSchweiz

Landschaf(f)t Zukunft e. V.

SächsischesZweistromland

Regionalmanagement »SächsischesZweistromland« eG

Schönburger Land Stadtverwaltung Limbach-Oberfrohna

SilbernesErzgebirge

Landschaf(f)t Zukunft e. V.

Südraum LeipzigZweckverband Kommunales Forum SüdraumLeipzig

Tor zumErzgebirge

Stadtverwaltung Stollberg

Weiße Elster LAG »Weiße Elster«

Westerzgebirge Stadtverwaltung Aue

Dresdner Heidebogen(früher: WestlausitzerHeidebogen)

Dresdner Heidebogen e. V.

Zwickauer Land Gemeindeverwaltung Langenweißbach

Zwönitztal/Greifensteinregion

Stadtverwaltung Zwönitz

Lugau - OelsnitzerBecken

Stadtverwaltung Lugau

자료: http://www.smul.sachsen.de/laendlicher_raum/619.htm

122

표 3-4. 승인된 LEADER 지역

LEADER 지역 주체

Annaberger LandVerein zur Entwicklung der Region Annaberger

Land e. V.

Augustusburger LandVerein zur Entwicklung der Vorerzgebirgsregion

Augustusburger Land e. V.

Delitzscher Land Delitzscher Land e. V.

Elbe-Röder-Dreieck Verein Elbe-Röder-Dreieck e. V. i. G.

Klosterbezirk Altzella Förderverein im Klosterbezirk Altzella e. V.

Land des Roten Porhyr LAG Land des Roten Porphyr i. G.

Leipziger Muldenland Landschaftspflegeverband Muldenland e. V.

Lommatzscher PflegeFörderverein für Heimat und Kultur in der

Lommatzscher Pflege e. V.

Oberlausitzer Heide- und

Teichlandschaft

Verein zur Entwicklung der Oberlausitzer Heide-

und Teichlandschaft e. V.

Vogtland Landratsamt Vogtlandkreis

WestlausitzVerein »Westlausitz –

Regionale.Wirtschaft.Leben i. G.

Zentrale Oberlausitz Regionalentwicklung Zentrale Oberlausitz e. V.

자료: http://www.smul.sachsen.de/laendlicher_raum/618.htm

□ 마을 개발(Entwicklung der Dörfer)

마을 발전의 목표는 구조적으로 취약한 농촌지역으로부터 특히 청년층의 이

주에 대응하기 위하여 마을의 주민들의 생활 상태와 고용 상태의 개선이다. 이

것은 전체론적인 즉, 경제적으로 지속가능하고, 사회적으로 균형 잡히고, 생태

적으로 양립할 수 있고 그래서 농촌공간의 지속가능한 발전의 과정을 따라 이

루어진다.

제시된 통합적 농촌발전구상 혹은 이용가능한 지역계획/전략의 결과들이 여

기서 고려되어야 한다. 그래서 어느 정도의 보조금을 가지고 지원을 받을 수

있는 시민, 협회, 지자체들의 다음과 같은 활동들이 중요하다.

123

지속가능성을 지향하는 발전 전략 스스로 작성하기

보다 작은 물질순환의 활용, 특히 농업과 삼림경제의 연계를 통해 지역에

서 가치 창출 제고

자연적 생활 토대의 유지

혁신적인 기술 활용하에 인프라 설비의 개선

지역의 문화적 정체성을 강화하고 사회적 평등 창출

전형적인 정주구조와 건축 형태 유지와 진전

개별적으로 계획의 질을 좌우하는 중요한 것은 예를 들면,

국지적 상황에 일치하는 하수배출시스템의 건설(소규모 하수처리장, 혁

신적인 입지 적응 시스템)

마을에 적합한 도로와 소로 건설

상품과 서비스를 포함한 국지적 기본 공급과 현대적인 정보·통신기술의

활용을 위한 가능성 창출

마을 공동시설의 창출

자신의 거주 목적을 위해 빈 건축물 취득의 지원으로 젊은 가정의 정착을

위한 전제 조건 창출

경제적 활용, 공동 목적 혹은 주거지로 활용을 위해 비어 있는 농촌 건축

물의 용도 전환. 건축물 리사이클링이 미개발지에 신축하는 것보다 유리

경제적 혹은 공동 이용의 목적에 부합하는 농촌의 그리고 장소의 이미지

를 각인시켜주는 건축물의 고품질 외형 보수

더 이상 이용하지 않고 유지할 만한 가치가 없는 건물의 철거, 건축물의

일부와 건축자재의 가치 제고

○ 마을 개발에서 주민 참여의 지침

주민 참여를 위한 지침은 농촌 발전의 주체들에게 지극과 동시에 도움을 준

다. 관심 있는 주민들과 게마인데의 대표자들은 발전 과정에 적극 참여하는

가능성을 보여준다. 계획가들에게 지침은 주민 참여의 동기 부여와 참여를

124

위한 방법론적 수단의 역할을 한다.

마을 개발은 생활공간으로서 마을의 미래 생존가능성을 목표로 한다. 이

것은 단순히 온전한 인프라를 갖춘 아름다운 장소를 위해 노력하는 것만이

아니다. 사회적 생태적 그리고 경제적 요구로부터 세 가지 화음이 개별적인

마을에서 전체론적인 발전을 위한 전제조건이다. 이때 모든 마을은 역사, 주

민의 구성, 사회적 관계와 전통, 경제구조, 건축구조와 건축문화, 마을 경관

을 고려한 개별적인 독자성과 특수성을 보유하고 있다. 특히 마을의 주민,

그들의 요구 그리고 바람이 관건이다. 마을개발 과정에서 주민, 지자체 그리

고 여타 파트너들이 공동으로 전략을 개발하고 구체적인 프로젝트에서 그

것을 실천한다. 마을 자체에서 연유하는 아이디어들은 마을 공동체에 의해

수행되는 지속가능한 발전을 위한 토대다.

마을 개발에서 주민 참여를 위한 지침은 자극이자 동시에 지원이어야 한

다. 그것은 관심이 있는 주민들 혹은 게마인데위원회에게 마을 개발에 대한

문제에 답을 해야 하고 동시에 자신의 마을을 발전시키는 동기를 부여해야

한다. 다수의 사례들을 갖춘 지침들은 또한 계획가를 위해 마을 개발의 과

정에 대한 주민 참여를 위한 방법론적 수단으로서 역할을 해야 한다.

□ 시민 참여의 요구와 목표 설정

마을 개발은 아이디어와 관련자들의 참여로 생존하는 장기적인 프로세스다.

여기서 계획가들은 개시자, 조정자 그리고 전문가로서 중요한 지원을 할 수 있

다. 마을 주민들은 자신의 문제에서 전문가이다. 따라서 그들은 독자적인 주체

들이다.

마을 개발은 머리 속에서 시작한다. 계획가들에게 관념적인 마을 개발을 자

극하는 것이 근본적으로 중요하다. 미래의 생존가능성과 발전의 기회는 주민들

이 그것을 위한 노력을 할 때만이 활성화될 수 있다. 그래서 가령 자신의 마을

을 위해 무엇인가를 할 수 있고, 무엇인가에 움직이는 마을 주민들의 의식은

지원될 수 있고 강화될 수 있다. 동시에 행동지향적으로 빠르게 명료한 결과를

125

가져오는 실천적 마을 개발이 지원될 수 있다. 여기서 단기적으로 실천되는 초

기의 조치들 ‘함께하기 위한 마을 개발’은 훌륭한 가능성을 제공한다. 마을에

서 주민 참여의 목표 설정은 자신들의 생활공간을 스스로 형성하려는 동기 부

여와 주민의 지원이다. 여기서 장기적이고 스스로 견인하고, 지속가능한 발전

을 위한 자극이 주어져야 한다.

□ 마을 개발의 진행 과정 도식

그림 3-14. 마을개발의 진행과정 도식

자료: Sächsisches Staatsministerium für Umwelt und Landwirtschaft

126

마을 개발 과정을 위한 진행 과정 도식은 단순화한 원리로만 제시될 수 있

다. 각 마을은 개별적으로 관찰될 수 있다. 진행 과정의 도식(scheme)은 개별적

인 발전에 대한 많은 여지를 허용해야 하는 개략적인 틀이다. 다음의 도식은

이상적으로 유형화 한 진행 과정을 보여준다.

시작단계

분석 내지 아이디어 단계

구상단계

행동/ 활동단계

성찰단계

승수단계

□ 농촌관광(Tourismus im ländlichen Raum)

ㅇ 과제, 목표설정, 마케팅

유럽국가들과 독일뿐만 아니라 작센주의 수많은 지역들은 관광개발을 위한

탁월한 자연 및 문화공간적 잠재력을 활용할 수 있다. 그 점에 있어서 여러

측면에서, 정치의 대표자들 그리고 경제연구자들에 의해 이 지역들의 일반적

발전을 위한 출발점으로 간주된다. 광범위한 서비스를 보유한 농촌공간에서 관

광은 작센의 전체 관광 공급에서 독자적인 기둥을 이룬다. 그러한 공급은 그

지역에서 전형적인 농촌의 생활방식, 복식, 전통, 수공업, 자체 생산한 제품과

음식에 친숙해지는 가능성을 제공한다. 그러나 사람들은 또한 농업과 농가에서

일상을 피부에 닿도록 지켜 볼 수 있고, 스스로 참여하고 보다 아름답고 건강

한 환경에서 활동적인 휴가에 대한 소망을 충족시킬 수 있다. 작센주에서 농촌

관광은 농촌공간의 시장지향적인 발전과 경제 및 고용정책적 대안과 연계된다.

농촌관광은 지역의 가치 창출에 기여한다.

현존하는 능력과 지역 자원의 최적화

협력의 지원 및 중소기업의 지원을 통한 경제적 수익의 광범위한 조정

127

농업 및 소기업과 관광의 협력 강화

경제적 단일구조 대신에 통합적 관광 개발

자연, 문화, 인간이 조화를 이룬 농촌관광은 구조적으로 취약한 지역 또한 근

본적으로 농촌지역에 그곳의 생활 상태와 경제적 상황을 개선하는 기회를

제공한다.

이러한 개발에서 관광 개발의 모방, 즉 농촌 관광센터, 농촌 관광마을의 건립

이 중요한 것이 아니라 지역에 적응하고, 그곳에 거주하는 사람들에 걸맞고, 지

역의 차별화가 가능한 (관광상품)공급의 개발이 중요하다. 생산과 관광 서비스

를 위한 마케팅의 새로운 길을 가게 되고 주체들(가령, 민간 임대인, 여관음식

점 주인, 호텔리어, 농장주, 농산물 직판매자, 수공업자, 단체, 시설 그리고 박물

관, 성, 성곽 등등) 사이에 협력이 강화되며 관광상품 공급의 네트워크화에 노

력하고 지원한다면 농촌 공간에서 관광은 발전에 항상 기여를 할 수 있다.

3. 독일 농촌개발정책의 특징 및 한국 농촌개발에 대한 시사점

이상에서 독일 농촌 정주 관련 정책에 대한 최근의 상황을 검토해 보았다.

오늘날 독일 농촌지역의 상황은 계속 변화하고 있기 때문에 정확하게 농촌지

역이 어디를 말하는지, 이에 따라 농촌에 얼마나 많은 사람들이 살고 있는지에

대한 통계조차도 파악하기가 매우 어려운 상황이다. 이러한 점을 고려하여 독

일 농촌지역에 대한 다양한 정의와 가능한 범위 내에서 농촌지역의 실태를 소

개해 보았다.

현재 독일 사회는 인구 변화가 야기하는 결과에 대하여 주목하고 있고, 연방

정부에서도 2000년대 들어서면서 어느 정도 독일 통일이 안정화되면서 인구

변화에 대한 각종 대책을 준비하고 있다.

128

독일의 여러 연구 기관들이 장래 독일 인구 변화에 대한 전망에서 매우 충격

적인 결과를 내놓고 있는 가운데 가장 직접적으로 부정적인 결과에 해당되는

곳은 동독이며 그 중에서도 주변부 농촌지역이라고 할 수 있다. 그럼에도 불구

하고 연방정부의 총리를 비롯하여 연방식품농업소비자보호부 장관은 농촌을

절대 포기할 수 없는 공간이라고 언명하면서 각종 정책을 추진하고 있다. 4장

과 5장에서 소개한 것처럼 연방정부와 주정부에서는 농촌 지역의 발전을 위한

지속적인 정책을 내놓으면서 이를 구체적으로 실천하고 있다.

연방정부 차원에서 매우 드물게 범부처 작업반을 조직하고, 이것을 통해 농

촌 발전을 위한 프로그램을 작성하였고, 진행 과정에 대한 보고서를 발간하였

다. 연방 차원의 정책이 일종의 규범적 성격이라면 구체적으로 사업을 진행하

는 것은 연방 주정부에서 담당하고 있다. 유럽 통합 이후 EU 차원의 구체적인

가이드라인을 준수하면서 나름대로 독자적인 정책을 진행하고 있다. 대표적으

로 주정부 차원의 통합적 농촌발전정책이 그 한 예라고 할 수 있다.

독일 농촌 정책에서 몇 가지 우리나라에 시사하는 점을 언급해 보면 첫째,

독일의 농촌 정책은 상당히 지속적이라고 할 수 있다. 정권이 바뀌어도 정책은

지속된다. 그렇기 때문에 정책 입안 과정에서 지루할 정도의 논쟁이 이어지고

일단 합의가 이루어지면 정책은 안정적으로 진행이 된다. 물론 중간에 문제가

있다고 판단이 되면 부분적으로 수정이 이루어지지만 전체 큰 틀은 변함이 없

다. 예를 들면 낙후지역에 대한 대표적인 정책인 연방정부와 주정부의 공동과

제(GA)만 하더라도 몇 년 주기로 업그레이드되면서 일관성을 유지하고 있다.

둘째, 우리나라와는 달리 사업에 있어서도 일거에 이루어지는 일이 거의 없

다. 어떤 사업을 추진하다 보면 예기치 못한 상황이 발생하기도 하고, 계획 과

정에서 생각지도 못했던 문제점이 발생할 수 있기 때문에 시범사업 위주로 추

진한다. 시범사업의 결과를 바탕으로 전체적으로 확대할 것인지 판단한다.

세 번째, 연방 차원에서 공개 경쟁을 통한 우수 사례를 발굴하고 참여를 독

려한다. 우리나라에서는 공모사업에 대한 부정적인 이미지 때문에 줄어들었지

만, 독일에서는 오랫동안 지속적으로 진행하다 보니 많은 노하우도 쌓이고 일

종의 전통으로 자리잡았다. 예를 들면 ‘우리 마을은 미래가 있다(Unser Dorf

129

hat Zukunft)’ 라는 공개경쟁은 이미 50년(1961~2011)이 되었다. 지역발전의 주

민 참여라는 측면에서 고려할 만하다.

마지막으로, 인구 변화에 직면하여서 독일의 기본법에 규정된 ‘독일의 모든

지역에서 동등한 가치의 생활 상태를 창출하는 것’이 다소 어려울 지라도 이를

보장하기 위해 지속적인 노력을 경주하는 점은 우리가 충분히 본받아야 할 점

이라고 생각한다.

131

제 4 장

영국의 농어촌 정주공간 관련 정책 동향과 시사점

1. 영국 농촌 및 정주공간의 인구, 사회, 경제적 변화 현황

1.1. 영국 농촌의 정주공간 구분

1.1.1 농촌의 정의(definition)30)

○ 영국 정부는 농촌을 정의할 때, 실제 정주공간(settlements)의 물리적인 특징

을 토대로 하고 있으며, 인구가 1만 명 이상인 집단화된 주거지역은 도시이

며 그 이하는 농촌으로 구분하고 있다.

그리고, 이렇게 도시로 정의된 지역을 제외한 지역을 대상으로 농촌을 좀

더 구체적으로 정의·구분하고 있다.

○ 첫 번째는 농촌의 정주공간(settlement)을 세부적으로 나누고 확인하는 과정이다.

잉글랜드와 웨일즈 전역을 1ha의 격자(grid)31)로 나누어 놓았으며, 이 개

30) 새로운 농촌의 정의는 2004년 이후부터 적용된다.31) 잉글랜드와 웨일즈 지역은 약 3,500만 개의 1ha 격자로 나누어져 있다.

132

별격자의 가구 수(우편번호별 주소)를 활용하여 격자별 인구밀도를 나타

낼 수 있다.

그리고 이 격자를 주변 격자와 통합하여 인구밀도의 정도를 구분(진한색

에서 연한색으로 표현)하는 과정을 거쳐서 농촌의 정주공간의 형태

(morphology)를 구분하게 된다. 이 과정에서 인구가 집중되어 있는 곳과

주변 지역 간의 색깔의 구분으로 인해 인구가 집단적으로 거주하는 곳

(town 또는 village)과 분산되어 있는 정주공간(hamlet and isolated dwell-

ing)으로 구분이 된다. <그림 4-1>은 이런 과정을 거쳐서 지도상에 표시

되는 농촌의 정주공간들의 구분 및 위치를 보여 주고 있다.

○ 이렇게 구분된 개별적 정주공간은 접근성, 인구의 밀도, 공공/민간 서비스를

공급받기 위한 거리비용 등 폭넓은 맥락적 관점을 고려하여 밀집주거(less

sparse)와 분산주거(sparse)로 구분이 된다. 이런 맥락을 구분하기 위해서 개

별 1ha 격자별로 주변 30km까지의 가구수 등을 고려하였다.

그림 4-1. 인구밀도의 특성을 반영한 다양한 정주공간의 구분

주: 빨간색 도시(urban area), 노란색(도시 주변) peri urban, 보라색 타운(small town), 분홍

색 외곽(fringe (urban, town)), 초록색 마을(village), 연두색 마을 외곽(village envelope),

회색 분산주거(scattered dwellings)

자료: Peter Bibby & John Shepherd(www.defra.gov.uk)

133

○ 다음은 행정적·통계적인 단위를 앞에서 제시된 정주공간으로 구분을 하는 것

이다. 이는 통계자료의 이용과 정책적인 측면에서의 활용을 감안한 것이다.

2001년 이후, 영국은 인구통계단위지역(Census Output Area: OA)을 바탕

으로 하여 각종 Census를 추진하고 있다.

인구통계단위지역은 125가구 이하(우편번호 이용)이고 300명 이하의 인

구를 포함하는 지역으로서 인구밀도에 따라 크기가 다양하다. 예를 들어

도시의 경우 한 구역(tower block)에 여러 개의 인구통계단위지역이 포함

되는 반면에, 농촌의 넓은 오지는 단 하나의 인구통계단위지역으로 지정

될 수 있다32).

잉글랜드와 웨일즈 지역의 인구통계단위지역은 17만 5,434개로 나타나고

있다(Countryside et al., 2004).

○ 먼저, 이런 인구통계단위지역들은 앞에서 설명한 영국의 뚜렷한 4가지 정주

공간의 형태(morphology)로 구분/통합이 된다(grouped).

도시(urban): 1만 명33) 이상 거주하는 집단 주거지역(settlements).

농촌타운(rural town34)): 상당히 규모화된 집단거주지.

마을(village): 타운보다 작은 집단주거지.

독립 및 외딴지역(dispersed: hamlets and isolated dwelling): 작은 마을과

개별적인 외딴지역의 주거.

○ 그리고, 이런 4가지는 주거 밀도에 따라서 앞에서 구분한 밀집(less sparse)

또는 분산주거(sparse)로 나누어지므로, 도시와 농촌에 대한 정의는 8가지로

나누어진다.

32) 이런 기준은 영국의 4개의 국가(England, Wales, Scotland, Northern Island) 중에서 잉글랜드와 웨일즈(Wales)에 적용된다(www.defra.gov.uk).

33) 이 기준(threshold)은 1981년 이후 지속되고 있다.34) 농촌타운을 small town and fringe(작은 타운과 외곽)으로 설명하기도 한다.

134

도시(밀집주거), 도시(분산주거), 타운(밀집주거), 타운(분산주거), 마을(밀

집주거), 마을(분산주거), 독립 및 외딴지역(밀집주거), 독립 및 외딴지역

(분산주거)로 구분된다. 이 8가지 구분 중에서 도시의 2가지 유형을 제외

한 6가지는 모두 농촌으로 구분이 된다.

○ 영국(잉글랜드와 웨일즈)에서 농촌의 정의를 다소 복잡하고 세밀하게 가져

간 이유는 기존의 농촌을 정의하는 방법이 농촌의 영역에 대해서 여러 가지

취약점을 갖고 있었기 때문이다.

특히, 기존 농촌의 정의는 인구통계학적인 접근(1만 명 이하의 주거지는

농촌)과 행정구역에 기초한 구분(예, district, ward)에 맞추어져 있었기 때

문에 다양한 농촌의 정주공간에 대한 고려가 없었다.

○ 따라서, 농촌의 정주공간에 대해서 좀 더 명확하고 포괄적인 접근이 요구되

었다. 도시 중심의 정의를 벗어나, 농촌의 정주공간을 형성했던 농촌의 작은

타운, 마을(village), 작은 마을(hamlet), 독립된 주거(isolated dwelling)를 규

명하고 정의한 후 이런 곳에 인구를 유도하기 위해 토지 이용에 대한 접근

방식을 개선하고 확장하는 것을 의미한다.

결과적으로 농촌지역과 농촌이슈에 대한 풍부하고 다양한 분석이 가능하

게 되었다.

1.1.2. 농촌의 정주공간의 체계

○ 앞의 농촌과 도시의 구분 기준을 토대로 할 경우에, 영국의 정주공간

(settlements)을 크게 도시(urban, 1만 명 거주), 농촌타운(rural town), 마을

(village), 독립 및 외딴지역(dispersed areas)으로 구분할 수 있으며, 이 중 도

시를 제외한 곳은 농촌 정주공간이며, 따라서 농촌 정주공간은 [타운마을독립 및 외딴지역]의 3단계로 나누어진다고 볼수 있다.

다른 보고서(Countryside Agency et al., 2004)에서는 위와 유사하게 영국

135

의 정주공간을 도시(urban), 타운과 외곽(town and fringe), 마을(Village),

그리고 기타(others: dispersed settlements) 등 4 가지로 구분하고 있으며,

이 중에서 타운 및 도시외곽, 마을, 기타는 농촌지역의 정주공간을 구분

한 것이다.

아래의 그림은 영국정부에서 정주공간(settlements)의 구분하는 방식을 보

여주고 있다.

그림 4-2. 영국의 정주공간(settlements)의 구분

자료: Countryside et al., 2004

○ 위의 구분을 토대로, 농촌을 대상으로 한 정주공간의 구분(정의)은 영국정

부의 홈페이지 및 관련 자료 등을 토대로 했을 때 다음과 같이 좀 더 세밀

하게 나누어진다고 볼 수 있다. 아래의 용어들은 법적인(legal) 용어라기보

다는 행정적인 편리성이나 계획(planning) 등에서 이용되는 개념이라고 볼

수 있다.

독립 및 외딴지역(Dispersed dwelling): 농장(farmstead), 개별농가주택, 독

립된 저택 등

소규모 마을(Hamlet): 100가구 이하의 소규모 마을, 대체로 오래 전부터

136

거주해 오던 곳임(5～8개의 소규모 농가로 구성되기도 함).

마을(Village): 100세대 이상, 2,000가구 이하의 집단화된 주거지역

타운(Rural Town): 2000~1만 세대의 집단화된 주거지역.

○ 하지만, 이런 구분은 인구통계학적인 측면(1만 명 기준)에서 도시와 농촌을

구분하였기 때문에 실제 주변 농촌지역의 중심지 역할을 하고 있으나, 인구

가 1만 명이 넘기 때문에 도시로 정의되는 큰 규모의 마켓타운(market

town)을 농촌의 정주공간에서 배제하는 문제점이 있다.

마켓타운에 대한 기준은 여러 영국의 보고서나 학자들에 따라서 조금씩

은 다른 측면이 있다. 2000년에 발간된 영국의 농촌백서(Rural White

Paper)에서는 2,000명에서 2만 명까지 거주하는 타운을 마켓타운으로 분

류하였다35).

하지만, Defra 등에서는 최근에는 마켓타운 중 도시지역으로 분류되는 인

구 1만 명에서 3만 명 이하의 지역을 대마켓타운(larger market town)으로

분류하고 있다.

또한, 인구 1만 명을 기준으로 하는 도시/농촌의 구분이 실제로 농촌의

중심지인 마켓타운의 역할을 간과하는 문제점을 보완하기 위해서 영국정

부는 영국의 지자체(기초 단위)들이 도시 또는 농촌의 성격을 어느 정도

갖고 있는지를 구분하고 있으며, 이 과정에서 농촌의 중심지로서 마켓타

운을 고려하고 있다.

1.1.3. 농촌의 정주공간의 구분과 지방자치단체 체계와의 관계

○ 도시와 농촌의 정의를 이용하여 지방자치단체(local authorities)를 구분하는

것은 2005년 환경농촌식품부(Defra)에 의해서 추진되었다.

그동안 대부분의 통계가 지방자치단체의 수준에서만 이용이 가능했으며,

35) 동 보고서에는 이를 Larger Market Towns이라고 하고 소규모의 Rural Towns와 구분하였다.

137

도시와 농촌의 차별성을 잘 나타내지 못하였다. 이런 문제점을 해결하기

위해서 개별 지방자치단체를 농촌성(rurality)의 정도에 따라서 구분하게

되었다.

○ 먼저, 영국의 지방자치단체는 오래 역사의 과정을 거쳐서 상당히 복잡하고

다양한 형태를 나타내고 있다. 통상적으로는 카운티(county)와 디스트릭트

(district) 2단계로 구분된다.

법적으로 구성할 의무는 없으나, 지역주민들이 원할 경우에는 최하위 단

계로 패리쉬(Parish)의회를 구성하여 운영하는 지역도 있다. 패리쉬 단위

에서 구성된 의회를 3단계 지방자치단체라고 하기도 한다.

○ 영국 정부는 District36) 수준을 이용하여 농촌과 도시의 정도를 구분하고 있

다. District는 정주 형태(settlement types)에 따라서 아래와 같이 6가지로 구

분이 된다.

중심도시(Major Urban): 인구 75만 명인 지역 안에 10만 명 또는 인구의

50%가 도시지역에 거주하는 District.

대형도시(Large Urban): 인구가 25～75만 명 사이인 지역 안에서 5만 명

또는 인구의 50%가 도시지역에 거주하는 District.

기타도시(Other Urban): 인구의 3만 7,000명 이하 또는 26% 이하가 농촌

정착지(rural settlements)와 마켓타운(Market Town)에 거주하는 District.

대체로 농촌지역(Significant Rural): 인구의 3만 7,000명 이상 또는 26%

이상이 농촌정착지와 마켓타운에 거주하는 District.

농촌50(Rural-50): 인구의 50～80%가 농촌정착지 또는 마켓타운에 거주

하는 District.

농촌80(Rural-80): 인구의 80% 이상이 농촌정착지 또는 마켓타운에 거

36) District 중에서 도시적 특성(인구밀집 등)이 강한 곳은 Borough와 City라는 지자체 지위를 받는다. 농촌과 도시의 구분 기준이 되는 District는 통상적인 District(Local District

Authorities)와 단일지자체(Unitary Authorities_County와 District 통합)를 포함한다.

138

주하는 District.

○ 위의 6가지 구분은 좀 더 포괄적으로 세 가지 유형으로 다시 통합되어 사용

될 수 있다. 이 세 가지 구분은 OECD에서 지역을 구분하는 방식과 유사하

다37).

절대적 도시지역(predominantly urban): 중심(major), 대형(large) 및 기타

도시(other urban)

Rural-80 (73)

Major Urban (76)

그림 4-3. 지자체(Districts)의 도시/농촌 구분(잉글랜드)

자료: Defra(Classification of Local Authority Districts and Unitary Authorities in England)

37) OECD에서는 predominantly urban, intermediate, predominantly rural로 구분하고 있다(OECD, 2011)

139

대체로 농촌지역(significant rural)

절대적 농촌지역(predominantly rural): 농촌50(Rural-50), 농촌80(Rural-80).

○ 앞선 기준에 따르면, 영국의 지자체는 지역 전체가 도시지역으로 구분되는

곳은 있으나, 지역 전체가 농촌지역으로 구분되는 지자체는 거의 없는 것으

로 나타나고 있다.

그 이유는 앞의 농촌정주공간체계에서 설명된 것과 같이 전통적으로 농

촌지역에서 각종 서비스 및 경제활동의 중심지 역할을 하는 타운(Town)

이 발달을 하였고, 이런 타운지역은 집단화된 도시적인 주거 형태를 나타

내고 있으며, 소규모 타운을 넘어서 아주 큰 규모화된 타운들도 있기 때

문이다.

이런 이유로 인해서 각종 계획분야(도시계획, 타운계획, 패리쉬계획)의

관련 계획 등을 수립하는 과정에서 이런 중심지(town)와 주변배후지역

(hinterland)과의 관계가 중요하게 다루어지고 있으며, 학문적으로도 타운

과 주변 지역의 성격, 기능, 인구 등의 변화에 대한 많은 연구가 이루어지

고 있다.

○ 위에서 설명한 의무적이라고 할 수 있는 2단계의 지자체 구성 이외에 디스

트릭트(District) 하위에 3번째 단계의 지자체라고 할 수 있는 패리쉬(Parish)

의 단위를 통상적으로 공동체(Community)라고 이야기를 하며, 이를 타운카운

슬(Town Council: 집단적/규모화된 주거지)과 패리쉬카운슬(Parish Council:

좀 더 분산된 농촌지역)로 구분한다.

거의 모든 패리쉬는 농촌지역이라고 볼 수 있으나, 타운의 경우에는 도시

지역으로 편입되는 경우가 많다. 하지만, 지리적인 특성상 주변 농촌지역

의 중심지 역할을 하는 타운(예: market town)이 많기 때문에 농촌과 밀

접한 관련을 갖고 있다고 할 수 있다.

140

1.2. 영국 농촌 및 정주공간 단위의 주요 현황(England 지역)38)

○ 영국의 농어촌정주공간과 관련한 정책을 살펴보기 이전에, 앞에서 분류한

농어촌의 정의 및 정주공간 구분을 토대로 잉글랜드 지역의 농어촌 현황을

살펴보고 관련 정주공간정책과의 관계를 살펴보고자 한다.

1.2.1. 인구

○ 2008년 현재, 잉글랜드 전체 인구의 19.1%가 농촌지역에 거주하고 있으며,

이 중 절반은 농촌타운에 살고 있다. 46%는 마을, 나머지 6.4%는 분산된 주

거지역에 살고 있다. <표 4-1>이 농촌 정주공간별 인구 및 비중을 보여 주고

있다.

표 4-1. 농촌의 인구 및 비중(2008년)

자료: CRC (2010)

○ 농촌의 인구가 도시보다 빠르게 성장하고 있으며(2008년 기준 농촌으로의

순유입 9만 2,000명), 농촌정주공간 중 밀집주거지역(less sparse) 지역이 분

38) 여기서 설명하는 통계자료 및 수치들은 앞장에서 설명한 영국의 농촌의 정의 및 정주공간의 구분을 토대로 하였다.

141

산주거지역(sparse)보다 빠르게 성장하고 있다(<그림 4-4> 참조). 농촌 정주

공간 유형 중에 밀집주거지역(less sparse)의 마을 이하 지역의 인구 증가가

제일 높다.

하지만 해안가 등 많은 오지지역(remote area)은 인구가 감소하고 있는 상

황이며, 실제 농촌 정주공간이 어디에 위치했느냐에 따라서 인구증감에

차이가 나타나는 것으로 보인다.

그림 4-4. 농촌 정주공간별 비중의 변화(2001~2008년)

자료: CRC (2010)

○ 인구 구성을 살펴보면, 농촌지역의 평균 나이(44세)가 도시지역(38.5세)보다

더 고령화되어 있으며, 이는 농촌의 젊은 인력(16~29세)의 유출이 많은 반

면 농촌으로의 중장년층의 유입이 많기 때문이다.

2001년부터 2008년까지 중장년층(45～64세)의 인구 중 상당수가 도시지

역과 도시인근의 통근 가능 농촌지역으로부터 좀 더 분산된 주거 형태를

보이는 지역으로 이주를 하였다.

분산주거지역(sparse)의 농촌 정주공간 유형에서 고령층(65세 이상)의 인

구비율이 가장 높게 나타나고 있다.

142

○ 농촌인구의 증가 이유 중 또 하나는 2000년대 초반 구 동구권국가들이 EU

에 편입됨에 따라, 일자리를 찾는 젊은 동구권 인력들이 영국으로 많이 유

입되었기 때문이다.

2008년 기준으로 Rural80지역(가장 농촌성이 강한 지자체)에 유입된 외

국인 중에 70%가 동구권 출신이며, 이는 다른 도시지역이 30%에서 50%

를 나타내는 것에 비하면 아주 높은 비율이다.

1.2.2. 서비스 접근성

○ 전체적으로 농촌의 인구 비중(19.1%, 2008년)에 비해서 각종 공공/민간서비

스 시설(개수)의 비율이 도시에 비해서 떨어지고 있으나, 공공병원(GP)은

인구 비중과 유사하고(20%), 주유소(33%), 대중식당(Pub, 38%), 초등학교

(31%), 우체국(44%)은 더 높은 비율을 보이고 있다.

표 4-2. 정주공간별 서비스시설의 개수 및 농촌지역의 비율

자료: CRC(2010)

143

○ 실제로 농촌정주공간 유형별로 서비스시설과의 접근성(서비스시설과의 거

리)을 분석해 보면, 농촌타운(sparse & less sparse)은 상대적으로 높은 수준

의 서비스 접근성을 보여주고 있다. 또한 밀집주거(less sparse)지역의 마을

이하에 주거하는 가구들의 60% 이상이 많은 서비스에 대해서 적정한 접근

성을 보여주고 있다.

분산주거지역의 마을 이하의 정주공간에서 상대적으로 낮은 서비스 접근

성을 보여주고 있다(표 4-3).

표 4-3. 정주공간별 ‧서비스시설별 적정 접근성에 있는 가구의 비율

자료: CRC(2010)

○ 2000년부터 2010년까지 농어촌지역의 주요 서비스시설에 대한 접근성의 변

화를 살펴보면, 현금인출기(cash point), 공공병원(GP), 슈퍼마켓의 접근성은

좋아지고 있으나(4km 이내), 직업안내소(job centre), 주유소, 우체국, 중/고

144

등학교, 은행 등에 대한 서비스 접근성은 더 감소하고 있다.

1.2.3. 교통 및 이동

○ 정주공간별로 연간 자가용 및 대중교통을 이용해서 이동하는 시간은 비슷

하지만, 이동거리는 독립 및 외딴지역, 마을, 타운, 도시순으로 높게 나타나

고 있다39).

연간 평균 이동거리를 비교할 경우에도 마을과 독립 및 외딴지역(연간 1만

mile=1만 6,000km)과 농촌타운지역(연간 9,000mile)이 도시지역(6,300mile)

보다 훨씬 많다.

자동차(car)를 이용한 이동거리의 경우, 마을 이하에 거주하는 가구의 경

우, 연간 8,600mile인 반면에 도시지역의 가구는 평균 4,800mile에 그치

고 있다.

○ 자동차의 보유 경향을 살펴보면, 농촌지역이 도시보다 높으며, 독립 및 외딴

주거, 마을에서 높은 자동차 보유 비율을 나타내고 있다.

○ 특히, 독립 및 외딴주거지역의 경우, 5분위 소득 구분 중 제일 낮은 소득수

준의 가구의 24%가 2대 이상의 자동차를 보유하고 있는 것으로 나타나고

있다. 자동차 보유와 소득 수준과의 관계가 낮은 것으로 보인다. 하지만, 대

체로 농촌의 자동차 연식이 더 오래된 것으로 나타나고 있다.

○ 농촌정주공간 중 마을 이하 지역이 소득에 비해 자동차 보유 비율이 높은

것은 대중교통서비스에 대한 접근성이 낮은 것이 주요한 이유인 것으로 나

39) 2006년에서 2008년까지, 잉글랜드 가구의 평균 이동거리를 100이라고 했을 때, 독립 및 외딴지역(141.6), 마을(136.9), 타운(128.0), 도시(92.0)순으로 나타나는 등 농촌지역의 이동거리가 훨씬 길다.

145

타나고 있다.

도시지역의 경우, 전체 가구의 96%가 매시간 또는 도보 13분 이내에 버

스서비스가 가능한 반면에 마을 이하의 농촌 정주공간은 약 50% 수준만

이 이와 같은 서비스를 받을 수 있다.

○ 마을 이하에 거주하는 농촌가구의 자동차를 운행하는 비용이 도시와 농촌

타운에 거주하는 경우보다 20% 이상 더 높게 나타나고 있다.

하지만, 위의 여러 가지 서비스의 접근성, 대중교통 등의 문제로 농촌에

거주하는 사람들이 자동차 소유의 경향이 더 높다.

1.2.4. 주택 및 무주택

○ 주택의 거래는 정주공간별로 큰 차이는 없으나, 최근(2009년) 마을 이하의

정주공간에서의 거래가 조금 높게 나타나고 있다.

○ 평균 주택가격은 농촌지역이 도시지역보다 높게 나타나고 있다. 정주공간

(settlement)의 크기가 작을수록 주택가격이 더 높은 것으로 나타나고 있다.

특히, 소규모마을(hamlet)의 주택가격이 가장 높게 나타나고 있다.

이런 이유로 인해서, 저소득층을 위한 주택의 공급이 농촌지역에서 많이

부족한 것으로 나타나고 있다.

농촌지역의 주택가격이 도시보다 높으나, 무주택자의 비율은 도시지역이

농촌보다 높게 나타나고 있으며, 농촌지역의 지자체들의 경우, 무주택자

의 비율이 도시지역 지자체들 보다 2/3 또는 1/2 수준인 것으로 나타나고

있다(2008/2009년 기준).

○ 노인요양시설(sheltered housing)의 경우, 2010년 기준으로 잉글랜드 전체 시

설 중 농촌지역에 16.1%가 있으며(은퇴 인구의 비율은 22.8% 수준인 반면),

146

농촌에 있는 노인요양시설의 대부분은 농촌타운에 위치에 있다.

많은 농촌의 노인들이 노인요양시설로 이주하기보다는 자신들의 지역에

거주하기를 희망하는 경향이 있다.

○ 두 번째 집(second home)이 농촌지역에 더 많이 위치해 있다.

2009년 기준으로 영국 전체 주택 중 2번째 주택으로 분류된 것은 1.1%이

며, Rural80 지자체는 2.7%, Rural50 지자체는 1.1%로 조사되고 있다.

하지만, 두 번째 집으로 인기가 좋은 곳은 큰 타운이 없는 외딴지역의 해

안가 등으로 나타나고 있다(예, Isles of Scilly(Scilly 섬영국 최남단에 위

치)의 경우 18.3%가 2번째 주택임).

○ 주택의 구입 시 지불 방법과 관련하여, 농촌 정주공간에서 현금으로 주택을

구입하는 비율이 높게 나타나고 있다. 이 중 분산주거지역(sparse)에서 현금

으로 구입을 하는 비율이 높게 나타나고 있다.

현금으로 주택을 구입하는 비율(2008년 기준)

* 분산주거: 마을 이하 47.1%, 타운 49.4%, 도시 42.2%.

* 밀집주거: 마을 이하 34.3%, 타운 31.5%, 도시 23.3%

○ 주택의 질적인 측면에서는 대부분 지역의 주택이 양호한 수준으로 나타나

고 있으나, 양호하지 못한(not decent) 주택의 비율의 경우에는 독립 및 외

딴지역(15%)이 도시(8%), 농촌타운(7%)보다 높게 나타나고 있다(2006년

기준).

독립 및 외딴지역에 있는 주택의 52%가 1919년 이전에 건축된 것으로

나타나고 있으며, 이는 도시의 18%에 비해 3배 정도의 높은 수치이다

(2006년 기준).

147

1.2.5. 공동체

○ 농촌지역의 지자체에 사는 사람들(87%)이 도시지역 지자체 사람들(76%)보

다 자신들의 주거지에 만족하는 비율이 높았다(2008년 기준).

또한, 농촌지역의 지자체에 거주하는 사람들의 12%만 자신들의 지역의

반사회적 행동이 문제점이라고 생각하는 반면에 도시지역 지자체의 사람

들은 25%로 생각하고 있었다.

농촌사람들의 55%는 자신들의 지역이 안전하다고 생각하는 반면에 도시

의 경우 30%만이 그렇게 생각하고 있었다.

○ 농촌지역에 거주하는 사람들의 29%가 무보수의 봉사를 적어도 한 달에 한

번 이상 하는 반면 도시지역의 사람들의 경우 21% 수준으로 나타나고 있었

다(2008년 기준).

농촌지역에 있는 17%의 사람들이 지자체의 의사결정 과정에 참여하고

있었으며, 도시지역에는 15%가 참여하고 있었다.

1.2.6. 농촌의 정주공간 현황과 관련 정책의 관계

○ 2004년 새로운 농촌의 정의를 토대로, 2000년대 초반부터 축적된 통계

(census)자료를 이용할 수가 있었으며, 이를 통해서 타운, 마을 등 농촌정주

공간의 더 낮은 단계(lower scale)에 대한 풍부한 현황 조사가 가능하였다.

이는 농촌의 정주공간단계별로의 인구의 변화를 포함한 각종 현황, 직면

한 도전과 이슈들을 파악하는 데 기여하였다.

○ 먼저, 농촌지역으로의 인구 유입은 여러 가지 많은 다양한 농촌 이슈를 제

기하였다. 농촌으로의 인구 유입은 크게 은퇴자, 통근자, 동구권의 근로자의

유입 등 3가지로 구분할 수 있다(OECD, 2011). 앞의 2가지는 전원에 대한

148

동경, 교통통신의 발달 등에서 비롯된 반면에, 마지막은 EU의 확대와 일자

리를 찾기 위한 것과 관련된다.

도시에서 은퇴한 중산층 등이 부를 가지고 이주해 옴에 따라, 각종 서비

스의 수요(특히, 의료)가 증가하였고, 이들이 농촌의 공동체 및 각종 정책

등에 자발적으로 참여하는 등 농촌의 역량의 측면에서 기여하였다. 또한,

양질의 주택 수요 확대, 경관이 좋은 지역을 중심으로 주택가격의 상승

등을 초래하였다.

경제 활동인구인 통근자들의 이주는 역시, 부를 가지고 이주해 왔으며,

은퇴자의 이주와 같이 각종 주택가격 및 수요의 문제를 야기하였다. 또

한, 이들은 기존 농촌 거주자(특히, 젊은 세대)들이 높은 주택가격으로 인

해서 농촌을 이탈하거나 더 저렴한 지역으로 이주를 하게 만들었다. 반

면, 이들은 주거지와 일하는 공간이 다르기 때문에 공동체 활동에도 많이

관여하지 않았으며, 사회적 연대감이 낮은 것으로 나타나고 있다.

일자리를 찾아 온 이민자들은 젊은 반면에, 농촌의 경관적 가치를 고려하

지 않고, 저렴한 집을 필요로 하였다. 이들은 언어 등의 문제로 인해서 이

와 관련한 각종 서비스를 필요로 하였고, 기존 농촌 주민들과 부조화를

야기하였다(일자리 갈등 등).

○ 각종 서비스의 측면에서는 전체적인 인구 및 노령 인구의 증가로 의료서비

스의 접근성은 좋은 것으로 나타나고 있었다. 예를 들어, 공공병원(GP)의 숫

자가 인구 대비 농촌지역에 더 많다.

대중식당, 도시적인 슈퍼마켓·현금인출기 등도 증가하였다.

하지만, 주유소, 학교, 은행 등은 감소하는 추세다.

마을 이하의 정주공간으로 갈수록, 각종 서비스에 대한 접근성이 상대적

으로 낮고, 대중교통에 대한 접근성도 떨어짐에 따라 자동차의 보유 및

이동거리도 높게 나타나고 있다.

○ 주거의 경우, 상대적으로 부유한 중산층이 농촌의 전원적인 가치를 고려하

149

여 이주해 옴에 따라, 주택가격의 상승과 부족의 문제를 동시에 야기하였다.

더 전원적인 분산지역으로 갈수록 주택가격이 높고 오래된 것으로 나타

나고 있다.

○ 그동안 잉글랜드의 ‘독특한’ 경제적으로 여유가 있는 중장년층 중심으로 농

촌의 인구의 증가는 농촌의 정주공간과 관련한 여러 가지 이슈를 야기하였

으며, 이를 종합적으로 대응하기 위해서 강력하고 포괄적인 계획제도가 발

전하였다.

아름다운 경관 등 농촌의 특성을 보전하려는 요구가 강해진 반면에, 주

택, 각종 서비스시설 등의 수요를 위한 개발 수요도 증가하였기 때문에

이에 종합적이고 체계적으로 대응하기 위해서 계획정책의 역할이 증가하

였다.

계획제도의 농촌정주공간에 대한 영향력은 여러 연구보고서에서 다양한

방식으로 제기되고 있다(DETR, 2000; Countryside Agency, 2004a;

Gallent et al., 2008; Powe & Hart, 2008).

○ 또한, 전통적인 농촌의 중심지 역할을 했던, 농촌타운들이 교통·통신의 발

달, 농촌의 인구구성의 변화로 인해서 그동안의 농촌의 경제·사회의 중심지

로서의 기능에 대한 변화를 맞게 되었다(DETR, 2000; Countryside Agency,

2004a).

따라서 2000년대에 들어서 농촌타운의 재생을 위한 정책적인 배려가 있

었다.

○ 따라서 다음 섹션의 농촌 정주공간과 관련한 정책 동향에 대한 검토는 영국

의 여러 문건에서 확인되고 있는 농촌 정주공간과 관련하여 가장 영향력 있

는 계획정책에 초점을 두면서, 과거부터 최근에 새롭게 도입된 정책(마켓타

운 등)까지 살펴볼 것이다.

150

2. 농촌 정주공간 변화에 따른 영국 정책의 현안 및 쟁점

2.1. 계획(Planning)

2.1.1. 영국의 계획제도 변천40)

○ 지자체의 계획(local plan)은 지역에 있는 계획당국이 관할 영역에 있는 공동

체와 협의를 거쳐 만든 그 지역의 미래발전계획으로 정의되고 있다. 계획당

국은 지자체(district)와 관련 기관(e.g. National Park Authority)을 포함한다.

이런 결과로 만들어진 계획은 발전계획문서(development plan documents)라

고 불리며 계획법령에서 규정되고 있는 핵심전략과 기타 계획정책들이 이

발전계획문서의 부분을 구성한다.

따라서, local plan은 해당 지자체 정주공간의 주택, 도로, 각종 서비스 등

의 공급 등을 총괄하는 성격을 갖고 있으므로, 이런 계획제도의 역사와

농촌정주공간에 적용되는 규칙을 살펴보는 것은 영국의 농촌정주공간과

관련한 정책동향을 살펴보는 가장 기초라고 할 수 있다.

‘정주’라는 단어의 의미에서 유추가 가능한 것처럼, 농촌의 인구 변화와

그로 인한 농촌의 주택 수요/공급, 각종 서비스의 수요/공급이 계획정책

(planning policies)의 주요한 변화와 밀접하게 관련되어 있다.

○ 먼저, 영국은 도시화/산업화로 인해서 1790년대부터 1920년에 이르기까지는

재조업 분야, 광업 분야의 인건비 상승으로 많은 농촌주민(주로, 임금을 받고

있는 농장근로자)41)들이 도시지역으로 많이 이주하였다. 이것은 농업이 기계

40) 이 섹션은 저자가 2009년에 청강한 수업(Rural Planning, Politics and Society: Jane Atterton)

의 자료들(Hand-out)을 중심으로 작성이 되었다.41) 영국은 중세 봉건시대를 지나, 산업화시대로 접어들면서 농업 분야에도 자본주의(agrarian

capitalism)적 경영이 확대되었으며, 이로 인하여 아주 부유하고 규모가 큰 임대농(tenants)

151

화·자동화되면서 농촌에서의 고용 기회가 감소하는 것과도 연관이 된다.

이 당시에는 농촌지역에 대한 계획적인 접근은 별로 없었으며, 농업의 발전/

성장을 통한 농촌의 발전에 초점을 두었고, 농촌의 인구는 감소한 반면에,

석탄, 납 등의 광산지역에 인구가 증가하면서 이런 지역이 도시화되었다.

○ 1920년대부터 2차 세계대전의 시기에 걸쳐서, 농촌의 인구 감소는 지속되고,

농업이 농촌 발전의 중심이었으나 몇 가지 정주공간 측면에서 변화가 있었다.

○ 도시지역 주변의 교외지역(농촌)으로 도시가 확장되면서 교외화(sub-urban-

isation)가 시작되었다(1919년에서 1939년까지 400만 가구의 주택이 새롭게

건설되었다).

이런 영향 아래에서, 접근이 용이한(예, 출퇴근 등이 용이한) 농촌지역은 매

력적인 장소로 인기가 높아졌으며, 이런 지역으로의 이주가 증가하였다.

○ 2차 세계대전 이후에는 두 번의 세계대전, 대공황 등으로 인해서 야기된 도

시지역의 침체(depression)를 극복하고 폭격 등으로 파괴된 시설의 복구 등을

위해 도시지역의 재생(regeneration)과 재개발(redevelopment)의 필요성이 강

하게 제기되었다. 하지만, 교외지역을 중심으로 도시의 무분별한 확장에 대

한 우려로 인해 체계적이고 계획적인(planning) 접근의 필요성이 요구되었다.

1939년 이전까지는 도시재개발 등과 관련하여 자유방임주의(laissez-faire)

적인 접근을 취하였다고 평가되고 있으며, 이후부터는 국가가 계획

(planning)을 직접적으로 규제하게 되었다. 2차 세계대전 중에 도시와 농촌

의 공동체가 어떻게 계획의 과정에 참여할지도 논의가 되었고, 1947년에

도시 및 농촌 계획법(Town and Country Planning Act)이 제정되었다.

이 성장하였다. 이들은 실제로 땅을 가지고 있지는 않으나, 농업노동자들을 잘 조직화하고 이용하였다. 따라서 농업의 형태는 크게 소유주 농가(owner-farmers), 임대농가(tenant farm-

ers), 농장노동자(farm workers)로 구분이 되었으며, 현재까지도 이런 형태가 유지되고 있다(Newby, 1988). 농장노동자들은 중세시대의 농노(peasants)가 변화된 형태로 볼 수 있을 것이다.

152

○ 1947년에 재정된 ‘도시 및 농촌계획법’은 현재까지 계획시스템의 골격을 이

루고 있다고 볼 수 있으며 몇 가지 중요한 특징을 갖고 있다.

먼저, 이 법은 공간적으로 양질의 농업용지를 보호하기 위한 도시의 확장

을 억제하는 것을 핵심 목적으로 하고 있다. 또한, 기초지역(local) 단위로

계획당국(local authorities)을 새롭게 만들어서 이들에게 개발을 관리하고

발전계획을 주도하도록 하였다. 그리고 계획과 관계 있는 여러 중앙부처

가 관여하도록 하였다.

특히, 농업수산식품부(the Ministry of Agriculture, Fisheries and Food, MAFF)

는 핵심적인 관련 부처로서 농업 용지를 분류하는 시스템(Agricultural Land

Classification, ALC)을 발전시켰으며, 이와 관련하여 농업법이 1947년에

제정되었다.

○ 1947년에 그린벨트가 처음으로 지정되었으며, 이는 농촌의 정주공간과 관

련해서 몇 가지 중요한 의미를 갖고 있다.

도시의 무분별한 확장(sprawl)을 통제하기 위한 취지로 시작되었으며, 도

시 주변의 농촌(countryside)이 더 이상 훼손(encroachment)되지 않도록

하는 목적을 갖고 있다.

농촌지역에서 중심지 기능을 하는 타운들이 거대 도시로 흡수되는

(merge) 것을 막고, 역사적으로 특별한 의미를 갖는 도시들을 보전하거

나, 도시 재생에 기여하기 위한 목적도 갖고 있었다.

하지만, 도시가 주변으로 확장하는 것을 막는 과정에서 도시 내부적으로

증가하는 주택 수요, 좀 더 쾌적한 곳에서 살고 싶은 요구 등은 도시에서

좀 떨어진 농촌지역을 개발하게 되는 부작용을 야기하였으며, 농촌을 보

전한다는 측면에서 문제가 있다는 지적이 있었다.

○ 그린벨트 지정과 함께, 1949년에 국립공원 및 농촌접근권법(National Parks

and Access to the Countryside Act)이 제정되어 국립공원 등을 보호지역을

지정하고 이를 관리하는 기관(Countryside Commission42))이 출현하게 된다.

153

국립공원 및 농촌접근권법은 농업과 산림을 제외한 토지개발행위를 엄격

히 제한하기 위해서 도입이 되었으며, 동 법의 설립을 위한 공감대는 2차

세계대전 중에 이미 형성이 되었다.

2차 세계대전 이후로 계획관련정책의 핵심은 도시의 개발수요가 전원지

역을 훼손하지 않도록 하는 데 초점을 두었으며, 이는 20세기 중반부터

증가한 전원 생활에 대한 수요의 증가와 이에 따른 전통적인 농촌의 보

전(경관 및 정주공간)에 대한 강한 요구와 관련이 있다.

○ 하지만, 1980년대 이르러, 농촌의 토지이용방식에 대한 논란이 증가하였으

며, 이는 농촌의 경제적인 측면에서의 변화와 밀접한 관련이 있다. 이는 과

거의 계획정책이 도시의 재개발·확산과 관련이 되었던 것과는 달리 농촌 내

부 이슈와 관련이 있다.

전반적으로 농업이 농촌경제에서 차지하는 비중(부가가치, 일자리 등)이

낮아지면서, 타 분야의 육성을 통해서 농촌의 발전을 도모하고자 하였다.

이는 EU의 공동농업정책의 한계와 농촌발전정책(rural development poli-

cy)의 도입 및 확대와도 관련이 있다.

당시의 보수당 정부는 계획(Planning) 분야에서 중앙정부의 통제를 강화

하고 농촌의 토지를 좀 더 다양한 분야에 이용하도록 하였으며, 계획을

통한 농촌 개발에 민간자본의 이용을 허용하는 조치(e.g. Enterprise Zone)

를 도입하였다. 이는 농촌계획에서 단순한 토지 이용을 넘어서 경제 등

다양한 주제를 포함하게 되는 계기가 되었다. 이는 보수당 정부가 침체되

는 농촌경제를 발전시키고자 하는 의도와 밀접한 관련이 있다.

이에 대해, 지방의 계획당국(local planning authorities)은 이렇게 계획에서

다루는 범위가 경제·사회적 이슈를 포괄하여 확장되는 것을 반대하였으

나, 계획정책의 농촌 정주공간에 대한 영향력은 지속적으로 확대된다.

42) Countryside Commission은 이후에 Countryside Agency로 발전하였으며, 최근에는 새로 출범한 Natural England로 농촌보전기능이 통합되었다.

154

<참고: 영국에서의 국립공원 등 보호지역 지정의 의미>

◇국립공원 등의 지정43)은 자연환경(wilderness)의 보호보다는 영국의 전통적

인 전원(countryside) 보전에 초점을 둔 것이다. 신석기 시대 이후 목축활동

을 통해서 인위적으로 만들어진 초원(moor), 양, 농가주택 등 인간에 의해서

형성되거나 자연과의 상호작용에 의해서 형성된 경관들이 잘 보전된 지역이

National Park 등으로 지정되고 관리되고 있다. 따라서 자연(천연)적 경관보

다는 인위적인 농업/농촌의 경관을 관리/보전하는 기능이 더 크다고 할 수

있다.

◦잉글랜드 전체 국토에서 숲이 차지하는 비중은 10% 수준에 그치고 있으

며, 이것도 최근의 식목의 따른 것이다. 하지만, 이것이 전통적인 경관을

해친다는 비난이 많다.

◇아래는, 영국의 자연환경, 농촌경관의 보전과 관련한 기능을 담당하는 기관

인 Natural England의 설립 목적·기능과 이 기관의 홈페이지에 게시된 대표

적인 영국 농촌경관의 모습이다.

Natural England는 자연보호와 영국

의 경관을 보전하고 증진시키는 것을

법적 목적으로 한다. 이런 것들은 미

적, 문화적, 역사적 관심을 포함한다.

즉, 지리적·지형적 특징을 포함하며,

토지의 경계, 기념비, 건물, 땅속의 고

고학적 유물 등과 관련된다(These in-

terests include aesthetic, cultural and

historic interests such as field boun-

daries, monuments, buildings, and be-

low-ground archaeological remains,

alongside geological and physiographical features).

자료: Natural England 홈페이지(www.naturalengland.org.uk)

155

○ 1990년대에는 1980년대에 이어서, 계획(planning)이 공동체의 통합, 농촌의

재생 등을 위한 포괄적인 수단으로 간주된다.

지속가능한 발전이 상위 목표로 제시되었으며, 통합, 발전의 질(quality),

계획과정에서의 공동체의 참여가 강조되고, 새롭게 출범한 전원청

(Countryside Agency)이 농촌 분야의 planning에 적극 관여하였다.

○ 2000년대 들어서는 1990년대의 분위기가 지속되면서, 위와 같은 목적들

이 실제 계획(planning)에서 실현되지 못하고 있다는 비판이 제기되었다.

특정한 정부보고서(The Planning Green Paper(England), 2001))는 현재의

계획시스템이 복잡하고, 느리며, 공동체의 참여가 적고, 고객의 서비스에

초점을 맞추고 있지 못하다고 지적하였다.

다른 보고서나 학자들도 기존 시스템이 지속가능발전이나 통합 접근 측

면에서 부족하다고 하였다. 예를 들어, 공동체나 지역 단위의 발전전략

(strategy)과의 관계 등이 명확하지 않거나, 집행구조가 통합적으로 잘 작

동되지 않는다는 지적 등이 있었다.

○ 2004년에 이런 문제점을 개선하기 위해서 ‘계획 및 공용수용법’(Planning

and Compulsory Act, 2004)이 제정되었다. 또한, 지속가능발전을 계획의 중

심 목표로 설정하였으며, 2단계의 계획시스템을 도입하였다.

먼저, 광역 단위(region44))에서 중앙정부광역사무소(Government Offices)

와 광역의회(Regional Assemblies)가 광역공간전략(Regional Spacial

Strategy)을 수립하여야 한다.

43) 영국에서 전원지역을 보호하기 위해서 지정된 지역으로는 Areas of Outstanding Natural

Beauty(AONB)와 National Parks가 있으며, 현재 이들은 잉글랜드 전체 면적의 23%를 차지한다. (www.naturalengland.org.uk).

44) 영국의 잉글랜드는 행정 편의를 위해서 잉글랜드를 9개의 지역(regions)으로 구분하였으며,

사무소(government offices)를 운영하고 있다. 그리고 지역별로 Regional Development Agency와 Regional Assemblies를 별도의 집행/합의 기관으로 운영하였으나, 2012년 3월에 폐지하였다.

156

기초지방정부(district) 단위에서 계획(local plan)이라고 할 수 있는 지역

발전체계(Local Development Frameworks)를 수립하도록 하였다.

이런 변화는 광역(region) 단위로 지역의 통합을 목표로 하고 있으며, 전

략과 계획의 연결을 통한, 좀 더 빠르고 유연하며, 소통(consultation)과

공동체 참여의 확대를 통해서 좀 더 개방적인 계획체계의 유도를 목표로

하였다.

또한 중앙 단위의 분야별(예: 농촌발전) 정책과 계획이 연결되도록 분야

별 계획정책설명서(Planning Policy Statement)가 마련되어 정책 분야별로

계획과의 관계를 설명하도록 하였다.

○ 2000년대의 농촌계획과 관련한 실질적인 핫이슈는 적당한 가격의 괜찮은

주택(affordable housing) 공급과 농촌경제의 발전이었다.

2차 세계대전 이후에 농촌의 토지 개발에 대한 엄격한 제한은 기존 농촌

주택의 가격 상승을 초래하였으며, 적당한 가격의 주택을 공급받기가 어

려워졌고 이는 농촌경제 발전에 큰 걸림돌로 인식이 되었다. 이는 농촌

의 전원을 보전하려는 이익(상대적으로 부유하고 지식을 갖춘, 농촌으로

이주한 중장년층)과 저렴한 주택이 필요한 이익(젊은 층, 저소득층 등)

간 갈등관계를 보이는 것이며, 또한, 주택의 공급과 농촌경제의 발전을

연결시키는 계기가 되었으며, 농촌계획에서 중요한 이슈가 되고 있다.

2008년에 간행된 Mattew Taylor Review는 이런 관계를 더욱 강조하였으

며, 대안으로 마켓타운의 개발, 새로운 비즈니스 기회의 창조, 공동체가

주도하는 적당한 주택의 공급 등을 제시하였으며, 이는 대부분 정책에 반

영되었다.

또 하나의 특징으로 타운 및 패리쉬 공동체(town and parish communities)

가 적극적으로 계획과정에 참여하도록 하기 위해서 타운 및 패리쉬계획

(town and parish plan)의 수립과 상위계획과의 연결이 강조되었다. 이는

농촌정책을 주관하는 기관(예, Countryside Agency 등)에 의해서 주도되

었다.

157

○ 1990년대 및 2000년대 영국의 노동당 정부가 계획정책에서 강조한 통합 및

공동체의 참여는 2010년 5월, 새로운 연립정부(보수당 주도)가 들어서면서

다소 수정이 되었다. 2012년 4월에 시행된 지역특성화법(Localism Act,

2011 재정)에 주요 내용이 반영되었다.

광역 단위에서 수립하는 광역공간전략(Regional Spacial Strategy, RSS)이

폐지되었다. 폐지의 이유로 RSS가 강한 하향식의 성격을 갖고 있으며 공

동체 단위의 요구를 수용하지 못한다는 것이다.

공동체 계획에 대한 기능 및 권한을 강화하기 위해 타운이나 패리쉬

이하의 공동체에서 주도하는 Neighbourhood Planing(인근생활권계획

제도)을 신규로 도입하였으며, 이를 법정계획으로 승격시켰고, 실제

로 지역주민들이 주요한 법적 결정권(major statutory say)을 갖도록

하였다.

○ 2차 세계대전 이후에 계획(planning)은 토지 이용을 벗어나 점점 기능이 포

괄적으로(경제, 환경을 포함하는) 확대되었으며, 중앙정부 주도의 하향식에

서 점차 최하위의 공동체들이 참여를 강조하고 권한을 부여하는 쪽으로 발

전하였다고 볼 수 있다. 특히, 21세기에 들어서 농촌정주공간과 관련하여 계

획정책에서 특이한 것은 타운 및 패리쉬 단위에서 수립하는 공동체계획

(community plan)이라고 할 수 있다.

○ 이 분야를 검토하기 이전에 먼저, 영국 정부의 농촌에 대한 계획정책의 전

반적인 접근을 보여주는 농촌 분야 계획정책설명서를 살펴봄으로써 영국에

서 계획정책과 농촌발전과의 관계를 이해할 수 있을 것이다.

158

2.1.2 농촌분야 계획정책설명서(Planning Policy Statement 7: Sustainable

Development in Rural Areas, PPS 7)

○ PPS 7은 농촌지역에 대한 정부의 전반적인 계획정책을 정리한 것이며, 타

운, 마을, 독립 및 분산지역 등 농촌지역에 적용된다.

정부의 계획정책설명서는 농촌지역의 계획정책에 대한 전체적인 방향 및

원칙 등을 설명 및 정리한 것이므로 실제적인 적용 등은 관련 세부 정책

과 함께 검토하는 것이 필요하다.

○ 농촌지역에 대한 계획정책의 목표는 다음과 같이 4가지로 구분된다.

ⅰ) 농촌지역의 삶의 질과 환경을 개선한다.

ⅱ) 좀 더 지속가능한 발전의 방식(patterns)을 촉진한다.

ⅲ) 경제적인 성과를 개선함으로써 영국 지역의 발전을 촉진하고 결과적으

로 지역이 잠재력을 충분히 발휘하도록 한다.

ⅳ) 지속가능하고 다양성과 적응력을 갖춘 농업을 촉진한다.

가. 농촌에 대한 국가계획정책의 주요 원칙

○ 첫째, 개발제안서에 대한 결정은 지속가능발전 원칙에 기반을 두어야 한다.

이것은 사회적 통합과 모든 사람의 요구를 고려하면서 환경을 효과적으로

보호하고 증진하며, 자연자원을 신중히 이용하고 높은 경제성장과 고용수준

을 유지하는 것을 감안한 통합적 접근(integrated approach)이어야 한다.

○ 둘째, 기존 타운과 마을 안에서 양질의 개발을 위해 신중하게 선정된 개발

의 경우에도 지역경제에 이익을 주고, 지역의 환경을 유지 또는 개선하고

다른 계획정책과 충돌을 하지 않는 경우에 허락되어야 한다.

○ 셋째, 접근성(accessibility)은 모든 개발의 결정에 핵심 고려사항이 되어야

159

한다. 많은 이동을 야기하는 개발은 타운과 다른 서비스센터에 위치하거나

또는 그 인근에 설치하여 대중교통에 의해 접근이 가능하여야 한다.

○ 넷째, 기존 주거지나 개발예정지역으로부터 떨어진 탁 트인 농촌(open coun-

tryside)에 새로운 건물을 짓는 개발 행위는 엄격히 통제되어야 한다.

○ 다섯째, 개발을 위한 토지의 우선 순위(priority)는 이전에 개발이 되었던 지

역(brownfield: 재개발용 부지)의 재사용이며, 재개발용 부지가 없는 경우 등

예외적인 경우에 한해서 신규 부지(greenfield)의 개발을 허용한다.

○ 여섯째, 농촌지역의 모든 개발은 그 지역과 잘 조화되고 균형을 이룰 수 있도

록 디자인되고, 포괄적이며(inclusive), 전원과 지역의 특수성(distinctiveness)

을 잘 반영(sensitive)해야 한다.

나. 지속가능한 경제발전, 농촌공동체 및 서비스

○ (경제발전)45) 지역 계획당국은 전원지역의 태생적인 특징과 아름다움, 경

관·유산·야생동식물의 다양성, 자연자원의 풍부함이 보전되어 모든 사람들

이 이것을 향유할 수 있도록 하여야 하며, 농촌의 경제발전의 측면에서 다

음과 같은 사항을 준수하여야 한다.

기존 주거지, 개발예정지를 벗어난 탁 트인 전원지역에서의 경제적 목적

을 위한 개발을 엄격히 제한한다.

지역 서비스센터의 위치를 고려하고 대부분의 새로운 개발 행위는 고용,

주거, 서비스와 기타 서비스들이 함께 제공될 수 있는 기존 정착지에 위

치하여야 한다.

45) 경제발전 분야는 Planning Policy Statement 4: Planning for Sustainable Economic Growth(DCLG,

2009) 참조

160

경제발전을 위해서 전원지역에 적절하게 위치되어 있고 건축된 기존 건

물의 변환(conversion)이나 재사용은 허가한다. 또한, 건물의 대체

(replacement)가 가능한 규모와 건물의 대체가 허용되지 않는 여건을 제

시해야 한다.

경제발전과 관련하여 사람들의 일상적인 요구에 대한 서비스의 부족 문

제를 해결하여야 한다.

농가의 경제 다양화에 적용되는 세부 기준을 제정하여야 하며, 개발 규모

등이 해당 지역(특징)이나 환경적인 측면에서 조화를 이루는 농가경제의

다양화를 위한 개발을 지지한다. 또한, 환경의 질과 농촌지역의 특징을

유지할 수 있는 수준에서 승마산업과 관련한 레저 목적 등의 시설을 제공

하는 것을 지지한다.

○ (공동체서비스 및 시설) 농촌지역에서 거주하는 사람들은 다양한 서비스와

시설에 대한 합리적인 접근성을 갖고 있어야 하며, 지역계획당국은 다음과

같은 사항을 준수해야 한다.

○ 타운과 기타 서비스센터, 인구가 증가하고 있는 거주지, 특정한 지역 서비스

센터의 기능이 강화될 필요가 있는 지역에 대해서는 특별히 새로운 서비스

와 관련 시설들의 개발을 강화한다. 이런 새로운 서비스시설 등의 공급은

대중교통, 도보 및 자전거를 이용한 접근과 함께 개선해야 한다.

○ 공동체 서비스시설의 위치는 장애자를 포함한 전체 공동체의 요구를 충족

시키기 위해 적합한 곳으로 선정해야 한다.

○ 공동체의 활력(vitality)을 유지하기 위해 통합적이고 다양한 용도의 시설을

지원하며 지역서비스센터 밖의 공동체의 수요를 충족시키기 위해서 소규모

의 시설 공급을 지원한다.

지역계획당국은 기존 서비스나 시설들의 지속성, 접근성, 공동가치를 개

161

선하기 위해서 제안된 계획서들에 긍정적으로 접근해야 한다.

○ (주거) 정부의 주거정책의 핵심 목표는 모든 사람들에게 제대로 된 주택

(decent home)에서 거주하는 기회를 주는 것이다. 지역계획당국은 지역의

최근 수요를 분석·평가하고 이를 바탕으로 주거에 대한 요구를 충족시키는

것이 중요하다. 지속가능한 개발과 이전에 개발된 토지의 효율적인 이용을

위해서 대부분의 추가 주택 공급의 초점은 기존 타운이나 서비스센터에 있

어야 한다.

계획당국은 이미 형성된 주거지나 주거지로 지정된 지역을 벗어난 전원

지역에 대한 신축을 엄격히 통제하여야 한다.

○ 전원지역에 주택을 신축함은 노동자가 전원지역에서 자신의 일을 위해서

영구히(permanently) 거주하는 것이 본질적으로 필요한 경우(예, 농업인)가

해당될 수 있을 것이다. 또한, 아주 예외적으로, 환경을 개선하거나 농촌의

경관의 디자인을 발전시키는 혁신적인 디자인과 소재를 사용해서 신축하는

건물에 대해서 전원지역에 신축을 허용하며, 아주 높은 기준을 적용하여야

한다.

○ (농촌 주거의 디자인과 특징) 많은 농촌의 타운과 마을은 상당한 역사적, 건

축공학적 가치와 농촌의 특징에 중요한 기여를 하므로, 계획당국은 개발행

위가 이런 가치를 존중하고 가능하면 특수한 측면을 증진시킬 수 있도록 하

여야 한다.

○ 아울러, 계획당국은 농촌의 타운과 마을을 생활과 일을 위한 더 좋은 장소

로 만드는 것과 관련하여 혁신적이고 높은 수준의 현 시대의 디자인에 긍정

적인 접근을 취해야 한다.

지역계획당국은 해당 농촌지역의 전반에 걸쳐 높은 수준의 디자인을 촉

진하기 위한 정책과 지침(guidance)을 준비하여야 한다.

162

다. 전원지역: The countryside

○ 계획당국은 도시, 타운 및 마을로부터 떨어져 있는 전원지역의 환경적 경제

적 사회적 가치를 인식하여야 하며, 이를 유지하고 증진하여야 한다. 전통

적인 토지를 바탕으로 한 활동을 촉진·지원하고 전원지역의 특성은 보호되

어야 한다.

전원지역의 개발을 결정할 때, i) 다양하고 지속가능한 농업의 기회를 제공

하는 개발, ii) 전원의 즐거움과 놀이를 촉진하거나 농촌경제에 기여하는 전

원지역에 기반을 둔 사업과 활동, iii) 자연자원의 보호의 요구, iv) 신재생에

너지 자원의 고려, v) 관련 법령에 따른 경관, 야생동식물, 역사적·건축학적

가치를 가진 장소의 보전 등을 지원하거나 준수하여야 한다.

○ 기존 건물의 재사용이나 용도 변경(conversion)을 지원한다. 다만, 기존 건물

의 대체(replacement: 재건축)는 대체를 통한 개발로 인해서 그 주변과 경관

이 개선되는 등 환경적인 개선이 이루어지는 경우에 한한다.

창고 등 비주거용 건물의 주거용 건물로의 전환은 신규 주거건물의 신축

에 준하는 기준이 적용된다.

○ 국가적으로 보호의 목적으로 특별이 지정된 지역(예, 국립공원, AONB 등)

은 높은 수준의 보호를 요구하는 가치를 가진 것으로 확인이 되어야 한다.

따라서 계획과정에서 특별히 고려되어야 하며, 큰 규모의 개발은 이런 지역

에서 허용이 되어서는 안된다.

국가적인 법적 규제는 없으나, 지역적으로 보호가 필요한 지역이 지정될

수 있으며, 계획정책이 보호할 수 없는 경우에 예외로 유지되거나 확장되

어야 한다.

○ 도시 주변의 전원지역은 도시민들이 전원지역에 접근할 수 있는 중요한 기

회를 제공하므로 환경적인 개선과 혜택을 최대화하여야 한다.

163

공원, 공동체 숲, 적절한 스포츠시설 등의 공급을 통해서 혜택을 증진할

수 있다. 다만, 주변 지역의 토지 이용과의 잠재적 갈등을 줄여야 한다.

라. 농업, 농가경제 다양화 및 산림

○ (농업발전) 정부는 전원지역과 가치가 높은 경관의 유지·관리를 포함하는

농업의 중요하고 다양한 역할을 인식하고 있으며, 계획정책이 농업인과 농

업행위가 다음과 같은 사항을 촉진하도록 유도한다.

i) 좀 더 경쟁력 있고, 지속가능하고 친환경적으로 발전하고, ii) 새롭고

변화된 시장에 적응하고, iii) 변하는 법률과 관련 규정을 준수하고, iv) 새

로운 농업의 기회로 다양화하고, v) 1차 산물의 부가가치를 높이기 위한

노력을 확대한다.

○ (최상의 토지) 최상의 가장 다기능의 농지(best and most versatile agricul-

tural land: 토지등급 1, 2, 3a)에 대해서는 계획 과정에서 농업 기능 이외에

다양한 요소(생물다양성, 경관, 유물적 가치 등)를 고려하여야 한다. 지역의

계획에는 개발 대상 농지를 포함하며, 또한 최상의 농지를 보호하는 내용도

포함되어야 한다.

농업 용지의 규모 있는(significant) 개발이 피할 수 없는 경우에는 질이

더 낮은 용지(등급 3b, 4, 5)를 개발하도록 해야 한다.

○ (농가경제 다양화) 비농업 분야로 농가경제가 다양화하는 것의 중요성을 인

식하면서, 계획당국은 농가경제 다양화 프로젝트의 신청에 적용되는 기준을

마련해야 한다.

농가경제 다양화 제안서는 그 주변의 위치와 조화를 이루고 지속가능한

정책 목적에 부합해야 한다. 또한 농가경제 다양화가 건물의 과도한 확장

이나 농촌의 경관을 침해해서는 안된다.

164

○ 도시지역의 그린벨트지역에서 이런 개발이 그린벨트의 일반 대중에 대한

개방을 지속하고 주변 지역의 토지 이용과 충돌하지 않는 경우에는 우선 고

려한다.

○ (산림) 산림의 운영은 계획정책의 영역을 벗어나지만, 계획시스템이 산림지

대가 다른 농촌이나 도시적 이용으로 전화되는 속도를 규제하는 중요한 수

단이다.

1999년에 마련된 잉글랜드 산림 전략은 i) 기존 숲과 산림의 지속 관리,

ii) 사회와 환경에 더 많은 혜택을 주기 위해 산림지대의 지속 확장을 목

적으로 하고 있으며, 지역의 계획당국은 이 두 가지 목적을 고려해야 한

다.

마. 농촌관광46)

○ 지역계획당국은 농촌의 비즈니스, 공동체, 방문자에게 혜택을 주고 전원과

농촌타운 등의 특성을 이용하며 풍족하게 하는(해를 주지 않는) 지속가능한

농촌관광과 레저의 발전을 지원한다.

○ 지역계획당국은 기존 시설로 충족되지 않는 관광 및 방문시설을 공급하거

나 확장을 지원한다. 하지만, 적절한 시설의 공급, 방문자의 즐거움 제고 또

는 해당 시설의 재정적인 유지 가능성 등의 목적과 경관/환경적으로 민감한

지역의 보전 요구 비중을 균형있게 고려하여야 한다.

○ 관광을 위한 숙박시설을 확장하는 경우, 위치가 적정하고 해당 사업의 성공

및 실행을 위해서 필요할 경우에 지원한다.

46) 농촌관광 분야는 Planning Policy Statement 4: Planning for Sustainable Economic Growth(DCLG,

2009) 참조

165

○ 카라반지역(caravan sites) 등의 신규 조성과 확장의 경우에는 이런 것이 경

관, 환경 등에 미치는 영향을 면밀히 검토하여 부정적인 영향이 최소화도록

하여야 한다.

자연적 문화적 문화유산적 가치로 인해서 특별히 지정된 지역의 경우에

는 관광 및 레저 목적의 개발 범위가 설정되어 있다. 예를 들어, 이런 지

역 내의 농촌관광과 관련한 시설의 숫자, 형태, 위치 등에 대한 엄격한 통

제가 이루어져야 한다.

바. 시사점

○ 농촌분야계획정책설명서는 경제, 서비스, 주거 등 아주 폭넓은 분야에 대해

서 세부적으로 다루고 있으며, 계획분야가 농촌발전 및 정주공간과 관련하

여 아주 밀접하게 관련되어 있음을 알 수 있다.

○ 통합적 접근을 기반으로 하고 있으며, 개별 분야에 대해서도 개발을 허용하

는 범위에 대한 세부 지침 및 개발에 대한 등급의 구분(예, 농지의 질을 여

섯 단계로 구분 등)이 마련되어 있다.

○ 농촌지역에 대한 개발은 상당히 제한적이며, 기존 타운, 서비스센터 중심의

개발, 기존 건물의 재사용, 재개발용지(greenfield) 등에 초점이 맞추어져 있

다.

○ 전원지역에 대한 개발은 엄격히 제한되며, 농가경제의 다양화, 농촌관광의

경우에도 엄격하며, 예외적으로 개발이 허용되고 있다.

○ 전원지역의 보전 및 신규용지의 개발 제한을 기본적으로 하고 있기 때문에

새로운 토지의 공급을 필요로 하는 개발의 경우, 경제적 효과나 그 필요성

등이 엄격하게(높은 비중) 요구되고 있다.

166

2.2. Neighbourhood Plan(인근생활권계획제도)47)

○ Neighbourhood Plan은 공동체(communities) 단위에서 정주나 사업을 위해

서 필요한 개발계획을 승인받고 필요 시 정부가 지원하는 계획정책의 하나

이다.

Neighbourhood Plan은 통상적으로 타운이나 패리쉬카운슬에서 주도되는

계획을 의미하며 타운이나 패리쉬가 없는 곳에서는 별도로 적정 수 수준

의 공동체를 구성해서 계획을 입안하여 승인을 받을 수 있다.

Neighbourhood Plan을 살펴보기 전에, 이 제도가 출범하기 전의 공동체단

위에 대한 계획정책에 대해서 살펴본다. 이것은 Neighbourhood Plan이

출현하게 된 배경, 특징을 이해하는 데 도움을 줄 것이다.

2.2.1 영국의 공동체 계획의 동향

○ 먼저, 행정적으로 영국의 농촌지역의 공동체를 의미할 경우, 통상적으로 패

리쉬(Parish) 단위를 의미하는 것으로 보인다.

영국의 Local Government and Rating Act 1997에서는 패리쉬계획(parish

plan)과 공동체계획(community plan)이라는 용어를 병용해서 사용하고

있으며(UK, 1997), Gallent et al.(2008)은 패리쉬 및 타운카운슬의 설립

주체와 패리쉬계획의 수립 주체를 공동체로 설명하고 있다.

○ 패리쉬는 공식적으로 Local Government Act 1894에 의해서 잉글랜드의 가

장 작은 정부의 단위로 규정이 되면서 법적 지위를 얻게 되었으며, 농촌 거

버넌스의 특징적인 형태라고 할 수 있다(Gallent et al., 2008).

○ Local Government and Rating Act 1997에 의해서 기초 단체인 디스트릭트

47) 별도의 인용자료 이외에 Department for Communities and Local Government(DCLG) 홈페이지(www.communities.gov.uk) 설명자료 등을 참고하여 작성됨.

167

(district)의 아래에 있는 공동체(타운, 마을 등)들의 주민들이 자신들이 선출한

패리쉬와 타운카운슬의회의 구성을 요구할 수 있게 되었으며, 1997년 이후

2008년까지 약 200개 이상의 패리쉬카운슬이 추가 구성되었다(ibid).

○ 구성된 패리쉬는 해당 지역을 위한 패리쉬계획을 수립할 수 있었으나, 이는 어

떤 법적 권한이나 책임을 갖는 계획은 아니었으며, 2000년대에 들어서 중앙정

부에 의해서 자발적인 패리쉬계획의 수립과 집행이 유도되었다(encouraged).

2000년대 노동당 정부 아래서 전원청(Countryside Agency)48)과 그 뒤를

이은 Commission for Rural Communities(CRC)가 패리쉬계획들이 기존

법정계획(예, local plan)들과 연결될 수 있도록 지원하였다.

○ 패리쉬계획이 장려된 것은, 1990년대 이후에 강화되기 시작한 공동체 단위

의 통합적인 파트너십을 통한 농촌 발전 또는 지역 발전이 더 효과적이라는

인식과 연결된다.

○ 낮은 단계에서 주민들의 참여가 촉진되고, 이들이 원하는 것을 반영할 수

있으며 이렇게 이들의 참여와 수요를 반영한 계획은 실제로 다양한 서비스

공급의 효율성을 높일 수 있다. 패리쉬계획이 주민들을 참여/관여시키는 가

장 빠르고, 저렴하며, 비용효율이 가장 높은 것이라는 주장을 하기도 한다

(Bishop, cited in Gallent et al., 2008).

또한, 이런 참여를 통해서 공동체 주민들의 역량이 향상되고 이로 인해서

더 좋은 서비스를 공급할 수 있게 된다는 것이다(DCLG, 2006).

○ 2000년 발간된 농촌백서(2000 Rural White Paper)에서 패리쉬계획의 중요성

48) 전원청은 CRC와 Regional Development Agency로 기능이 통합되기 전까지 농촌정주공간과 관련하여 많은 기능을 하였다. 예를 들어, Village Design Statements, Planning tomorrow's

countryside (2000) 등을 발간하고, 패리쉬계획지원프로그램(Vital Village initiative), 마켓타운프로그램(Market Town Initiative) 등도 운영하였다.

168

이 부각되었으며, 영국의 전원청(Countryside Agency)은 2004년까지 1,000

개의 공동체가 패리쉬계획을 수립하도록 한다는 목표 아래, Vital Village

initiative를 운용하였으며 목표를 달성하였다49).

이 프로그램을 통해서 자문과 보조를 포함하여 공동체당 최대 5,000파운

드가 지원되었다. 또한 전원청은 패리쉬계획을 수립하는 방법 등 가이드

라인 등을 마련하여 공동체에 제공하였다.

○ 하지만, 패리쉬계획이 실제로 지역계획당국(local authorities)에 의해서 수용

되고 추진되는 데는 여러 가지 한계가 있었다(Gallent et al., 2008).

지역계획당국은 패리쉬계획을 주민들의 숙원사업을 나열한 수준으로 이

해하는 경향이 많았으며, 통상적으로 계획이 종합적이고 체계적인 지식

(법률, 사업성 등 포함)을 필요로 하는 데 반해서, 많은 패리쉬계획이 계

획당국이 원하는 수준에 훨씬 못 미치고 있었다. 전원청은 이런 문제를

해결하기 위해서는 좀 더 계획과 관련한 전문성이 패리쉬계획에 필요하

며 이에 대한 지원이 필요하다고 하였다.

하지만, 외부전문가에 대한 지나친 의존은 계획당국으로부터 수용은 잘

되나, 지역주민의 참여나 의견 반영, 주민의 역량 향상 등에는 부정적으

로 나타나고 있으며, 기존 계획의 문제점인 계획전문가(planner)에 의한

계획 수립이 된다는 것이다.

또한, 패리쉬계획의 수립이 기존의 공식적인 지역계획의 수립 절차나 기

간과 일치하지 않았기 때문에 이의 반영이 더욱 곤란했다. 또한 일부 계

획당국은 공공서비스 공급이 ‘규모의 경제’ 측면에서 이루어지는 것이 필

요하며, 패리쉬 단위에는 효율적이지 못하다는 입장을 갖고 있었다.

위와 같이 여러 가지 이유로 패리쉬계획이 상위의 법정계획에 반영되지

못하여 실행되지 못하는 것은 법적인 지위를 갖고 있지 못한 것이 가장

큰 이유라고 볼 수 있을 것이다. 형식적으로는 참여가 되고 의견이 수렴

49) 2004년까지 실제로 1,200개의 패리쉬카운슬이 지원을 받았다.

169

되나 실질적으로는 많은 공동체의 의견들이 공식적인 계획 과정에서 좌

절되었다.

2.2.2 Neighbourhood Plan의 개념 및 기원

○ Neighbourhood는 도시계획, 통계 등에서 이용되는 공동체의 단위(unit)로서

의 성격을 갖고 있는 것으로 보인다. 실제 농촌정주공간50)의 체계상으로 보

면, 명확하지는 않으나 마을과 타운의 사이에 해당되는 크기라고 볼 수 있다.

따라서, Neighbourhood Plan은 기존 패리쉬계획보다는 좀 더 규모가 작은

수준의 계획을 의미하는 것으로 보인다.

Neighbourhood Plan(또는 Planning)은 현재의 연립정부(보수당 주도)에서

새롭게 제시한 개념이며, 현재의 총리가 강력하게 추진하고 있는 공동체

복원(가칭, Big Society)의 어젠더와 밀접하게 관련이 있다51). 카메론(D.

Carmeron) 총리는 2011년 런던 북부지역을 중심으로 한 폭동의 문제를

공동체의 붕괴라고 지적하며 공동체 복원, 공동체 중심의 지역사회발전

을 더욱 강조하고 있다.

○ 동 제도가 출현하게 된 배경은 기존의 공동체 단위에서 주택이나 경제 발전

을 추진하기 위한 제안들과 관련하여 그런 개발이나 발전을 만들어 가는 기

회의 부족과 밀접하게 관련이 되어 있었다.

○ 앞에서 설명한 바와 같이, 기존 계획시스템은 하향식이며, 목표지향적인 성

격을 갖고 있었으며, 이런 식의 계획과 개발은 공동체의 요구에 반하는 경

50) 섹션 2.2 에서 설명한 바와 같이 농어촌 정주공간은 작은 순서부터, ‘독립주거(Dispersed)-

마을(Village)-타운(Town)’순으로 구분이 될 수 있다.51) David Cameron(2009.7.19) : the Big Society will be the biggest, most dramatic redistribution of

power. [...] if you want real change for the long-term, we need to people to come together and

work together.

170

우가 많았으며, 이로 이해서 공동체는 이런 계획을 반대하고 이는 관련 개

발사업이 지연되거나, 중단되는 경우로 이어지는 일이 많았다고 지적되고

있다.

기존 계획시스템이 공동체의 경제발전, 삶의 질 개선 등에 아주 큰 영향

을 미치고 있으나, 기존에는 공동체가 실질적으로 관여를 할 수 없었다

면, Neighbourhood Plan을 통해서 공동체에게 자신들의 지역을 개발을

실질적으로 주도할 수 있는 기회를 부여받게 되었다.

○ 현 연립정부에 의해서 기안된 Neighbourhood Plan은 공동체가 살고 있는 공

간의 미래를 결정하는 새로운 방법으로 설명되고 있으며, Localism Act

2011(지역특성화법)에 의해서 이런 Neighbourhood Planning의 권한을 새롭

게 부여하였다. 영국 의회의 승인과 관련 준비 과정을 거쳐서, 2012년 4월부

터 공동체들이 Neighbourhood Planning을 시작하고 있다.

구체적으로 Neighbourhood Plan을 통해서 공동체가 짓기를 원하는 새로운

집, 상점과 사무실의 장소를 선택하거나, 이런 건물들의 외관 등에 대해서

결정권을 가질 수 있으며, 개발의 시행을 위한 허가를 포함하는 것이다.

Neighbourhood Plan은 강제적인 것은 아니며 희망하는 공동체에서 선택

적으로 추진하는 것이다.

○ Localism Act 2011에서는 공동체가 주도하는 Neighbourhood Planning을 크

게 세 가지 유형으로 나누어 설명한다. 지역 주민은 이 세 가지 중에서 선택

하거나 같이 추진할 수 있다(DCLG, 2012).

첫 번째는 공동체가 포괄적인(general) Neighbourhood Plan을 수립하는

것이다. 이것은 공동체의 미래에 대한 비전을 정립하는 것이다. 구체적으

로는 지역주민들이 원하는 것에 따라서 소수 또는 많은 사업들을 포함할

수 있다. 기존 지역계획의 부분이 된다.

두 번째는 Neighbourhood Development Order이다. 이는 공동체 내의 일

정한 Neighbourhood 지역에 특별하게 정해진 개발계획을 허가하는 것이

171

다(planning permission). 따라서 Neighbourhood Plan보다 작은 수준의

Neighbourhood Planning이라고 볼 수 있으며, 이 계획의 허가 범위 내에

있는 개발 제안에 대해서는 자동적으로 허가를 받은 것으로 보고 사업을

추진할 수 있다(예전에는 개별 개발 행위에 대해서 별도로 허가).

세 번째는 Community Right to Build 제도이다. 이것은 작은 규모(예를

들어 5~10개의 새로운 집의 건축)의 개발과 관련되며, 공동체의 멤버로

구성된 법인 형태에 의해서 주도되는 것이다. 소수에 의해서이지만 공동

체에 의해서 주도가 되었고52), 공동체에 이익을 주어야 한다.

위의 세 가지 방식 중에 Community Right to Build 제도의 경우,

Neighbourhood Planning 시스템에는 포함이 되나, 주체, 절차 등이 다른 두

가지와 다르기 때문에 Neighbourhood Planning과는 다른 것으로 설명되기

도 한다53). 또한, 다른 두 제도와는 달리, 환경영향평가(Environmental

Impact Assessment)를 거칠 필요가 없다.

○ Neighbour Plan의 가장 중요한 의의로는 기존의 공동체 단위 계획인 패리쉬

계획의 가장 큰 약점이었던 법적 구속력의 부족으로 인한 실행력의 문제점

을 보완하였다고 볼 수 있다. Neighbourhood Plan은 지역 단위의 법적개발

계획의 일부분이 되므로 법적 계획(Statutory Plan)으로 지위를 갖고 있다.

그동안 공동체 단위(특히, 농촌)에서 주택 등의 개축, 신축 등의 개발이 어

려웠던 문제를 상당히 개선하였다고 볼 수 있다. 따라서 Neighbourhood는

농촌의 다양한 공동체에게 많이 유리하게 작용한다고 볼 수 있다.

또한, 작은 단위의 개발에 대해서는 기존의 계획시스템의 복잡하고 긴 절

차를 축소시켰다는 데 큰 의의기 있다고 할 수 있다.

52) 여기서는 해당 공동체의 주민들의 다수가 동의를 했다는 의미인 것으로 보인다.53) DCLG(2012)는 지역주민들이 개발을 하기 위한 제안은 크게 i) 전통적인 제안 방식, ii)

Neighbourhood Planning, iii) Community Right to Build 제도 등 3가지에 의해서 추진될 수 있다고 한다.

172

2.2.3. Neighbourhood Planning 절차

○ 먼저, 지역 주민들은 개발을 추진하고자 하는 Neighbourhood의 범위를 정해

야 한다. 패리쉬 또는 타운카운슬이 있는 지역에서는 패리쉬/타운카운슬이

해당 지역 안에서 이루어지는 Neighbourhood Planning을 주도한다. 패리쉬/

타운카운슬이 없는 지역에서는 Neighbourhood Forum을 구성(기존 조직이

대체 또는 신규 구성)하여 추진을 하게 된다. 이때 Neighbourhood Forum은

적어도 해당 공동체 구성원 중 21명 이상으로 구성이 되어야 하며, 새롭게

구성원이 들어오는 것을 허용하여야 한다.

범위나 기관이 정해지면 패리쉬/타운카운슬이나 Neighbourhood Forum은

Neighbourhood Plan을 수립하기 위해 지역계획당국(통상, District/Borough)

에 신청을 하여야 한다.

지역계획당국은 신청조직이 적합한 요건을 갖추었는지, 개발을 원하는

Neighbourhood들이 중첩되지 않는지 확인을 하고 결정을 한다. 적합하다

고 결정이 되면, Neighbourhood Planning이 시작된다. 다만, 신청 조직이

문제가 있을 시(예, 조직이 너무 작거나 Neighbourhood가 중첩되는 등)에

는 신청을 반려(No)할 수 있다.

○ 두 번째로 조직이나 Neighbourhood의 범위가 적합하다면, 해당 지역 주민들

은 개발과 관련한 아이디어를 모으고 계획을 만들 것이다.

계획의 결과물은 Neighbourhood Plan 또는 Neighbourhood Development

Order이며, 이들은 일반적으로 지역 및 국가의 계획정책과 다른 법률에

따라야 한다. 또한, 지역계획당국이 성장이 필요한 지역으로 지정했을

때, 공동체는 이런 개발행위를 막기 위해서 Neighbourhood Planning을 이

용할 수 없으며, 다만, 개발의 방식, 디자인, 위치 등과 관련해서는 동 제

도를 이용할 수 있다.

○ Neighbourhood Plan 또는 Order가 준비되면, 독립적인 지위를 갖춘 조사자

173

(independent examiner)가 적절한지 여부를 조사하게 된다.

정확하게 기준을 충족시키지 못했을 경우에 조사자는 이의 개선을 건의

하며, 지역계획당국은 조사자의 견해를 검토 후 제안된 Neighbourhood

Plan 또는 Order의 수정이 필요한지 여부를 결정한다.

조사자가 중대한 수정을 요구했을 경우에는 제안자인 타운·패리쉬카운슬

등은 해당 공동체와 추진 여부를 협의할 수 있다.

○ 지방정부(local council)는 기본적인 요건을 충족한 Neighbourhood Plan 또

는 Order의 제안서에 대한 신임투표(Referendum)를 준비한다. 이것은 해당

공동체가 제안된 계획 등에 대한 최종적인 선택 권한을 가지고 있음을 보여

주는 것이다.

해당 Neighbourhood에 거주하는 공식선거의 투표자로서 자격을 갖고 있

는 사람들은 동 신임 투표에 참고한다. 하지만 예외적으로, 제안된

Neighbourhood Plan등이 주변 지역에 중대한 영향을 미치는 경우에는 다

른 지역의 Neighbourhood의 유권자도 신임 투표에 참여할 수 있다.

신임투표에 참석한 유권자의 50% 이상이 제안된 Neighbourhood Plan(and

Order)을 지지하면, 지역계획당국은 동 제안서를 발효시켜야 한다.

○ Neighbourhood Plan이 50% 이상의 지지를 얻어 효력을 갖게 되면, 계획당

국 등 의사결정자들은 해당 Neighbourhood의 개발과 관련한 여러 다른 개

발 제안들을 검토할 때 승인된 Neighbourhood Plan을 고려해야 한다.

Neighbourhood Order의 경우에는 Order에 따라 시행하는 개발에 대해서

는 계획허가(planning permission)를 받은 것이므로, 특정 개발을 위해서

는 Neighbourhood Order가 훨씬 유리한 측면이 있다.

2.2.4. 재원 및 각종 지원

○ 먼저, 지역계획당국은 지역 주민들이 Neighbourhood Plan을 수립할 수 있도

174

록 지원하여야 한다.

Neighbourhood Plan의 수립을 제안하였을 경우에 관련 분야에 대한 자문,

절차(신임 투표) 등의 준비 등이 해당된다.

○ 실제로는 개발 행위와 관련한 정치적·경제적 이해관계를 갖고 있는 개발업자

(developer), 패리쉬·타운카운슬, 토지소유자 및 지역사업자들이 Neighbourhood

Plan에 많은 관심을 보이고 있으며, 이들의 도움을 통해서 지역주민들은

Neighbourhood Plan과 Order 등을 준비할 수 있을 것이다.

이들이 Neighbourhood Plan 등을 주도하는 주체일 수도 있다.

○ 정부는 2015년까지 3월까지 5,000만 파운드의 자금을 Neighbourhood Plan

이 성공할 수 있도록 지방정부에 지원할 것이다.

이 자금은 Neighbourhood Plan을 제안한 공동체를 지원하는 것이며, 중앙

정부가 이런 지원 과정을 조사(examining)를 하게 된다.

○ 정부는 지역공동체, 계획당국 및 중앙정부가 Neighbourhood Plan이 실제로

어떻게 작동되는지를 좀 더 잘 이해할 수 있도록 시범프로젝트라고 할 수

있는 200개의 선구자프로젝트(Front Runner Projects)를 선정하여 지원하고

있다.

프로젝트별로 최대 2만 파운드를 지원하고 있다.

○ 또한 정부는 공동체들이 Neighbourhood Plan을 제대로 수립할 수 있도록 이

를 전문적으로 지원하는 4개의 조직을 선정하여 300만 파운드를 지원하였

다.

이 조직들은 공동체에 전문지식·자문 등을 제공하는 기능을 하며, 4개

조직의 개요 및 지원방식 등은 아래와 같으며, 공동체 발전, 농촌보전, 계

획(planning)과 관련한 기관들이다.

175

1) The Prince’s Foundation for the Built Environment

○ The Prince’'s Foundation은 1987년 영국 왕세자 찰스(Prince Charles)에 설

립된 자선기관이다. 지속가능한 발전을 위해서는 전 세계 공동체들의 참

여가 중요하다고 보고, 공동체의 교육, 권능 부여, 적극적인 참여 등을 유

도하는 기관이다.(http://www.princes-foundation.org/our-work/supporting-

communities-and-neighbourhoods-planning)

2) Locality

○ Locality는 2011년 4월 bassac(The British Association of Settlements and

Social Action Centres, 1880년대 초 설립)과 DTA(1920년에 설립)된 기관으

로 사회적 기업, 각종 사회적 조직들의 네트워크이다. 이 네트워크를 확대하

고 이들 회원의 이익(홍보 등을 통해)을 위해서 활동하는 사회적 기관이다

(www.buildingcommunity.org.uk).

3) Campaign to Protect Rural England(CPRE, 잉글랜드 농촌보호운동)

176

○ CPRE는 약 80년 이전에 영국의 전원지역(아름다움, 조용함, 다양성 등)을

보전하기 위해서 설립된 기관이다. 일반 국민 등의 기부로 운영되는 자선기

관이다. CPRE는 Neighbourhood Planing을 지원(DCLG의 보조 아래)하기

위해서 Planning Help라는 프로젝트를 만들어서 운영하고 있다.

(www.planninghelp.org.uk, www.cpre.org.uk)

4) RTPI(The Royal Town Planning Institute: 왕립타운계획연구소)

○ RTPE는 공간을 토대로 한 포괄적이고 종합적인 계획분야를 선도하는 기관

이며, 공간계획의 과학과 기술을 발전시키는 것을 목적으로 하는 기관이다.

RTPE는 DCLG의 지원을 받아, Planning Aid England라는 독립 프로젝트를

만들어서 공동체들이 Neighbourhood Planning을 이행하는 과정에서 필요한

전문적인 서비스를 제공하고 있다(http://www.rtpi.org.uk/planningaid).

○ Neighbourhood plan은 2012년 4월에 본격적으로 시행이 되었기 때문에 구

체적인 사례나 효과 등에 대한 검토 및 연구는 거의 없는 실정이며, 몇몇

시범사업을 추진하고 있는 단계이다.

2.3 마켓타운(market town) 정책

2.3.1 마켓타운 개요 개념 및 기능의 변화

○ 마켓타운은 전통적으로 농촌지역의 경제, 주거, 고용, 서비스 등의 중심지

역할을 하는 곳을 의미하며, 기능의 포괄성으로 인해서 그 개념이나 범위에

대해서 다양하게 이해되는 경향이 있다(Powe & Hart, 2008).

177

대부분의 마켓타운이 다양한 역사를 갖고 있고, 실제 주요 기능 및 형태

또한 다양하기 때문에 마켓타운의 발전 정도를 나타내는 지표(prosperity

indicator)를 만드는 것이 어렵다고 여겨지고 있다(Countryside Agency,

2004b).

○ 그동안 영국 정부기관에서는 마켓타운(market town)이나 농촌타운(rural

town)이라는 용어를 사용하면서 마켓타운을 개념적으로 정의하려고 하였으

며, 주로 인구의 규모를 토대로 하였다.

앞에서 살펴본 봐와 같이, 통계기관(Office of National Statistics, ONS)은

집단화된 정주공간을 농촌과 도시로 구분하는 기준을 인구 1만 명으로 설

정하였으며, 인구 1만 명 이하의 마켓타운을 농촌타운으로 정의하고 있다.

농촌백서 2000(DETR, 2000)에서는 인구가 2,000명에서 2만 명 수준이고

배후지에 대해서 서비스 기능을 하는 중심지를 마켓타운으로 정의하고

있다. 이후, 몇몇 마켓타운과 관련된 정부 보고서(i.e. Countryside Agency,

2004a)에서는 이것을 마켓타운의 정의로 이용되고 있다.

하지만, 농촌백서의 정의는 인구 2만 명이 넘는 타운들이 주변 농촌지역

과 관련한 기능을 고려하지 않았다는 비판을 받았으며, 최근에 환경농촌

식품부에서 사용하는 마켓타운 관련 정의는 인구의 범위와 함께 기능적

인 측면을 조합해서 사용한다. Newbery(2010)는 정부기관의 마켓타운에

대한 정의를 <표 4-4>와 같이 분류하였다.

○ 마켓타운의 기능은 과거에 가축과 농산물의 거래장소에서 점차 넓어졌다.

Powe & Hart(2008)는 새로운 기능을 서비스센터, 관광명소, 고용의 중심

지, 출퇴근자의 숙소 및 은퇴자의 주거지 등 다섯 가지로 구분하고 있다.

그리고 사례 분석을 통해서 실제로 개별 마켓타운이 위의 다섯 가지 기능

을 수행하는 정도는 매우 다르며, 한두 가지 기능에만 한정되는 마켓타운

도 있다고 한다. 예를 들어, 인구가 5,000명 이하인 마켓타운인 경우에는

그 중에 16% 정도만 서비스 중심지로 기능을 하는 것으로 분류가 되었다

178

(Countryside Agency, 2004b).

<표 4-5>는 202개의 마켓타운을 대상으로 한 위의 다섯 가지 기능의 정

도에 대한 분석의 결과를 보여주고 있다.

기관/보고서 최소인구(명) 최대인구(명) 기능적 특성

통계청(ONS) - <10,000 -

농촌백서 200 2,000 20,000 농촌 배후지에 서비스 제공

Defra(작은 마켓타운)

2,000 10,000 -

Defra(큰 마켓타운)

10,000 30,000

가게(3개 이상), 은행(1), 변호사

사무소(1), 병원(1), 상업적주소지

비율 3.5%, 인구 1,000명 1.3개의

가게, 도시지역보다 더 많은 인구

에게 서비스를 공급.

전원청(서비스허브)

2,000 30,000

대형상점(1), 은행(1), 변호사사무

소(1), 병원(1), 소매점(10개 이

상), 인구 1,000명당 2.4개의 가

게, 주변의 농촌 배후지역에 서비

스 공급

표 4-4. 마켓타운에 대한 기술적 정의 사례

자료: Newbery(2010)

○ 이런 마켓타운 기능의 다양화 및 변화는 2차 세계대전 이후의 교통·통신의

급속한 발달과 전원지역으로의 은퇴자의 이주와 밀접하게 관련이 있다

(Powe & Hart, 2008).

예를 들어, 대도시와 인접한 마켓타운의 경우에는 전원지역에서 거주를

희망하는 출퇴근자로 인해서 인구가 증가하였으며, 주택에 대한 수요가

증가하였다. 또한, 전원지역에 위치한 마켓타운에는 은퇴자들이 대거 유

입하면서 역시, 주택 수요가 증가하였으며, 이로 인해서 상당수의 마켓타

운의 주택가격이 상승하게 되었다. 이는 고가의 주택을 구입 또는 임대가

어려운 노동자들이 마켓타운에 거주하지 못하고 출퇴근이 가능한 주변

179

Townfunctionsand change

Variables used Groups identified

Level ofservices

▪Number of banks and buildingsocieties▪Number of ladies clothing shops▪Services as a proportion ofpopulation

▪Well serviced towns (9)▪Medium to large towns withgood services (60)

▪Towns with good services fortheir size (25)

▪Below-average serviced towns(108)

Tourism

▪Number of campsites▪% employed in hotel andcatering▪Number of tourist attractions

▪Visitor attractions (25)▪Day tripper locations (59)▪Not key visitor attractions(118)

Economicstructure

▪% employed in manufacturing▪% wholesale and retail▪% hotel and catering▪% public administration

▪Hotel and catering (14)▪Public administration (12)▪Slightly more wholesale andretail (68)

▪Average values (108)

Commuting▪Time to drive to a large urbanarea▪Average distance to work

▪Close to urban (106)▪Remote (short-distance) (6)▪Remote (30)▪Long-distance commuter (60)

Elderlypopulations

▪% retired▪Change in percentage employed

▪Older and getting older (45)▪Younger (47)▪Average values (105)▪Lack of data (3)

Af f luenceordeprivation

▪Change in house price (2000–2004)▪Change in unemployment (1991–2001)▪Unemployment rate

▪High unemployment (33)▪Slow improvers (49)▪Improvers (68)▪Getting worse (5)▪House price increase (42)▪Other (5)

자료: Powe & Hart(2008)

표 4-5. 마켓타운의 기능별 그 정도의 분류

지역에 거주하는 결과를 초래하였다.

이런 변화는 마켓타운에 적정한 주택(affordable hoses)의 공급에 대한 압

력이 증가하였으며, 인근 지역으로 출퇴근(도시로 출근 또는 마켓타운으

180

로 출근)하는 인력 등이 늘어남에 따라 마켓타운에 사는 사람과 일하는

사람들 간의 연결이 약해지고 이런 변화에 따라서 마켓타운의 기능도 변

하게 된다. 이와 함께 관광 등의 새로운 기능 증가, 은퇴자에 대한 서비스

수요의 증가에 대응하기 위해 2·3차 서비스업이 발전한다.

○ 하지만, 마켓타운과 주변 지역에 대한 주택과 다양한 서비스시설의 수요 증

가에 대하여 계획당국의 대응이 달랐다(Powe & Hart, 2008).

영국 북동부지역의 대표적인 마켓타운인 Morpeth(모페스)와 Alnwick(에

이닉)의 경우에는 지역계획을 서비스시설의 지속과 공공지원주택(social

housing)의 공급을 확대하기 위한 투자를 늘리는 쪽으로 요청한 반면에,

잉글랜드의 동부에 위치한 Wymondham(위몬덤) 등은 자신들의 타운의

특성을 보전하기 위해서 투자를 줄이려고 노력을 했다. 특히, 아름다운

호수와 목가적 경관으로 유명한 관광지인 잉글랜드 북서부의 Lake

District의 Kesick의 경우에는 이런 환경 보호를 위해 지역계획을 통해서

미래의 개발행위와 주택의 공급을 상당히 제한했으며, 주택공급의 문제

가 아주 심각했다. 높은 수준의 어메니티(amenities)의 유지가 아주 엄격

한 계획과 연결이 되어 있었다.

○ 많은 마켓타운들이 2차 세계대전 이후에 번영을 한 반면에 그렇지 못하고 점

차 침체된 곳도 많았다. 예를 들면, 일부 대도시 인근의 마켓타운의 같은 경우

는 단순 베드타운으로 변해서 경제적·사회적 기능이 약화되는 곳도 있었다.

또한, 큰 대형 슈퍼들이 타운 외곽에 들어서면서, 타운 내부의 여러 서비

스 시설들이 쇠퇴하는 곳도 많았다.

이런 맥락에서, 영국 정부에서는 쇠퇴하고 있는 마켓타운을 다시 재생시

키기 위해서 2000년대 초반에 마켓타운지원프로그램(Market Town

Initiative)을 시행하게 된다.

181

2.3.2 마켓타운 지원 프로그램(Market Town Initiative, MTI)54)

가. 추진 배경 및 성격

○ 1999~2000년에 걸쳐서 여러 보고서에서 많은 마켓타운의 쇠퇴와 관련한 문

제점을 제기하고 타운 발전프로그램의 필요성을 제기하였다. MTI는 이런

배경에서 시작되었으며, 대표적인 타운발전프로그램이다(Newbery, 2010).

○ 앞에서 설명한 것과 같이, 타운 외곽의 대형쇼핑장(out-of-town shopping

centres), 공공/민간 서비스가 큰 도시로 통합, 전통 가축시장 등의 쇠퇴 및

교통/통신의 발달은 마켓타운 내부에서 운영되는 각종 비즈니스의 쇠퇴를

야기했다.

이런 마켓타운의 전통적인 중심지로서의 기능 쇠퇴는 주변의 배후 농촌

지역에까지 여러 가지 서비스 공급에 문제점을 야기하여 이에 대한 대응

이 필요하게 되었다.

○ MTI는 마켓타운을 발전시키기 위한 하나의 대규모 독립적인 지원프로그램

은 아니며, 침체된 마켓타운의 중심 지역의 역량 향상 및 개발을 촉진하는

촉매제로서의 프로그램이다(Countryside Agency, 2004a; Powe & Hart,

2008).

MTI의 담당 부서인 전원청(countryside agency)은 MTI의 성격을 촉매제

로 정의하면서, 그 핵심 기능은 ‘이질적인 이해관계자들과 활동들을 함께

모으고, 공동체와 광범위한 파트너(예, 각종 공공기관)들을 연계시킴으로

써, 주민들이 자신들의 정체성을 만들고 발전시키고, 공동체의식을 향상

시키며, 결과적으로 마켓타운이 자신들을 재생(regeneration)시킬 수 있는

자원과 기술을 가지고 있다는 것을 증명하는 것이었다’고 한다.

54) Assessment of the Market Towns Initiative(Countryside Agency, 2004a)의 내용을 많이 참조함.

182

나. 추진 방식 및 지원 내용

○ MTI를 지원받기 원하는 마켓타운은 먼저 지역의 이해관계자들로 구성된 파

트너십을 구성해야 한다.

파트너십의 법적 성격은 지역마다 상이하다. 사회적 기업(social enter-

prise)과 같이 자발적 조직인 경우도 있으나, 신탁회사(trust), 자선단체의

경우도 있다. 성공적인 파트너십의 조건으로 광범위한 지역의 공공기관,

공동체 및 비즈니스 그룹들의 참여를 강조하고 있다.

파트너십은 프로젝트 이행, 재원 조달, 향후 미래계획 등을 총괄해 책임

진다.

전원청은 인터넷을 통해서 MTI에 참여하고 어떻게 프로그램을 수행하는

지에 대한 각종 정보를 제공하며 필요 시 자문 등을 수행하였다(이를

Market towns toolkit이라고 함).

○ 다음으로 개별 파트너십은 자신들의 타운에 대한 현황 분석(health check)을

통해서 타운과 주변 농촌지역의 경제적 환경적 사회적 장점과 약점을 파악

하게 된다. 이를 바탕으로 개별 타운의 미래 비전을 설정한다.

health check은 해당 공동체의 모든 주민들의 참여를 요구하며, 파트너십

과 고용된 사무장(coordinator)에 의해서 추진된다.

health check을 통해서 개별 마켓타운이 해결해야 할 특별한 이슈들이 많

이 발견되었으나, 교통, 살 만한 집(affordable housing), 서비스 공급 등은

공통적으로 발견되었다.

○ health check을 발견된 정보를 토대로 개별 마켓타운은 실천계획(action

plan)을 마련한다.

실천계획을 통해서 타운과 주변 농촌의 비전을 구체적으로 설정하고 이

를 실현하기 위한 프로젝트를 제시한다.

실천계획은 개별 MTI파트너십이 고용한 프로젝트 매니저(project manag-

183

er)에 의해서 관리된다.

○ 위와 같이, MTI는 촉매제의 역할을 하는 프로그램으로써, health check, ac-

tion plan 마련, 사무장과 프로젝트 매니저의 고용을 지원하고 정보 공유 등

을 위해 전국 단위의 마켓타운협회(Action for Market Town) 등을 지원하였

다. 실제, 실천계획(action plan)을 이행하기 위한 재원은 다양한 공공 및 민

간기관으로부터 지원된다.

이런 재원은 action plan을 마련하는 과정에서 다양한 민간자금이나 정책

프로그램에 신청함으로써 마련된다.

가장 중요한 재원으로는 농촌지역 발전을 지원하는 대표적인 일선공공기관

인 전원청과 지역발전청(Regional Development Agency, RDA55))에서 지원

하는 여러 농촌발전프로그램들이며(예, Heritage Economic Regeneration

scheme, Townscape Heritage Initiative 등), 자선단체의 지원, 복권기금의

지원 등도 중요한 재원이다. 또한, 지자체로부터의 지원 및 지역계획

(local plan)에 반영되어 추진되는 경우도 있었다.

다. 효과 및 평가

○ 전원청은 2004년까지 235개의 마켓타운 파트너십을 선정하여 지원하였다.

대체적으로 MTI가 마켓타운의 재생(regeneration)을 지원하는 훌륭한 출발

점이었다고 평가를 받고 있다.

다양한 이해관계자의 협력, 타운 내의 잠재되어 있는 지식, 기술 등의 존

재를 인식하게 되고 지역공동체가 이를 발굴하여 이를 적극 활용하였고,

공동체가 주도하였다는 것이다. 어떤 마켓타운은 MTI가 종료된(2006년)

이후에도 또 다른 개발을 추진하였다. 현재에도 많은 마켓타운에서 MTI

에서 지원했던 파트너십과 유사한 형태의 조직(사회적 기업 등)을 자체

운영하고 있다.

55) 2012년 3월 31에 폐지됨

184

MTI가 지원했던 Action for Market Town(AMT, 마켓타운협의체)는 현재

도 자선단체로 존속하며 각종 정보 제공, 마켓타운 개발에 필요한 교육,

매년 언론협회와 공동으로 National Market Town Awards 등을 시행하고

있다.

○ 하지만, 짧은 기간 동안(2000년대 초반) MTI가 지원되었고, 그러면서 마켓

타운들이 실질적인 효과를 내기에는 부족했다는 평가를 받고 있다(Powe &

Hart, 2008).

MTI의 지원이 끝난 이후에는 프로젝트 매니저나 사무장에 지원이 중단

되어 MTI파트너십이 해체된 경우도 많이 있었다.

○ 전원청은 새로운 마켓타운이 MTI와 유사한 방식의 개발을 추진할 때 자문

사항으로 다음과 같은 내용들을 제시하였다.

ⅰ) 파트너십은 다른 파트너들, 공공기관(agencies), 공동체와 관계를 형성

하고 그들의 신뢰와 위임을 얻고 좋은 관계를 유지.

ⅱ) 핵심기술을 보유하고 실행할 수 있는 프로젝트 매니저.

ⅲ) 파트너십의 수준, 대표성, 구조에서 적합성을 가져야 함.

ⅳ) 공동체와 소통하고 그들이 참여하도록 함.

ⅴ) 다른 마켓타운과 네트워크를 통해서 경험을 얻을 것

○ 이와 함께, MTI에 대한 공동체의 기대를 관리하고 이를 어느 정도 현실적으

로 제한하는 것과 이질적인 집단들의 다른 관점을 조정하고 관리하는 것을

중요한 교훈으로 제시하였다.

○ MTI가 2006년에 종료된 이후에는 잉글랜드의 광역지역별(9개)로 존재했던

지역발전청(RDAs - 2012.3. 폐지)들이 지역별로 자체적으로 타운 등의 발전

을 위한 프로그램들을 추진하였다.

185

<재원모금 및 프로젝트 성공사례 - Craven Arms 타운>

○ Craven Arms는 잉글랜드 중서부의 Shropshire District에 위치한 인

구 2,000여명의 소규모 마켓타운이다 . Craven Arms의 경우 , 지자체

(Shropshire District Council)의 인적/물적 지원이 성공에 중요한 역할을

한 사례이다 .

Shropshire District Council의 Regeneration Team에서 재원 신청 및 프로

젝트 집행을 관리해 주었으며, 이 덕분에 MTI(마켓타운 관련 업무 담당)

를 담당하는 지역공무원이 Craven Arms의 공동체집단들이 파트너십을

만들어서 MTI를 추진하는 데 지원할 수 있도록 하는 데 더 집중할 수

있었다.

○ Craven Arms타운의 경우, 큰 규모의 자본 투자부터 소규모의 공동체 지

원에 이르기까지 다양한 공공재원을 통해서 MTI프로젝트를 이행할 수

있었다.

또한, 민간 분야(private sector)에서 직접 환경개선을 해 주거나, 개발업

자들이 계획당국으로부터 개발허가를 받는 대신에 납부하는 ‘106

Money(개발부담금의 일종)’ 등도 활용하였다.

결과적으로 인구 2,000명의 타운이 800만 파운드의 재원을 확보하였다.

○ 이런 재원을 통해서 다양한 프로젝트가 시행되었다.

스케이트 공원, 다양한 스포츠가 가능한 큰 스포츠공원 등 사회적 프로

그램과 함께, 타운의 경매장소(auction yard) 재개발 등 경제적 프로젝트

도 함께 시행되었다.

○ MTI 이후, 현재는 Shropshire Council's 마켓타운 재활성화프로그램

(revitilisation programme)을 통해 MTI와 유사한 타운 활성화를 추진하

고 있다.

186

2.4 기타 농촌발전정책(rural development policy)

○ 앞에서 설명한 계획제도(planning)와 MTI는 주택, 도로, 서비스시설, 각종

재개발 등과 같이 좀 더 규모화되고 타운과 같이 집단화된 정주공간에 초점

을 둔 개발이나 이와 관련한 토지의 이용과 관련이 있다.

이런 정책들의 영국의 농어촌 정주공간과 관련한 주요한 정책이라고 할

수 있다.

○ 이런 주요한 정책 이외에도 실제로 농촌정주공간과 주변의 농촌지역이 아

름다운 경관을 유지하도록 지원하는 정책은 다양하다.

예를 들어, EU의 공동농업정책(Common Agricultural Policy)의 농업환

경프로그램(agri-environmental measures), 조건불리지역지원정책은 전

통적인 영국의 전원적인 풍경을 복원하고 유지하는 아주 중요한 프로그

램이다.

○ 또한, 공동농업정책 중 하나인, 리더프로그램(Leader programme)의 경우는

공통성을 갖는 다양한 크기56)의 농어촌 공동체들이 파트너십을 구성하고

이들이 주도하는 각종 정주와 관련한 프로그램을 지원하기도 한다.

예를 들어, 해당 리더프로그램의 공간적 영역에 포함된 공동체들의 마을

회관과 같은 커뮤니티시설의 운영, 보수 등의 비용의 일부를 지원하거나,

자전거도로의 설치, 소규모 가게(shop)의 설립·운영의 지원, 지역시장

(farmer's market 등)의 정기운영 등과 같이 실제 농어촌 정주공간 내부에

서 이루어지는 일상적인 생활, 경제, 레저 등과 관련한 것들에 많이 지원

하고 있다.

56) 규모가 큰 Leader partnership의 경우는 2,000㎢를 넘는 영역에 걸쳐서 구성이 되었다.

187

3. 영국 농촌개발정책의 특징 및 한국 농촌개발에 대한 시사점

○ 이번 보고서는 영국(잉글랜드를 중심으로) 농촌과 농어촌 정주공간에 대한

개념 및 구분을 토대로, 이렇게 구분된 농어촌 정주공간별로 인구, 서비스

등에 대한 현황을 살펴보고, 농어촌 정주공간에 영향력이 큰 몇 가지 정책

을 살펴보았다.

영국의 사례로부터 우리나라의 관련 정책의 발전에 참고가 될 수 있는

여러 가지 시사점을 찾아 볼 수 있었다.

○ 먼저, 농촌을 실제 정주공간(settlement)을 고려하여 정주공간의 단계별로

정의/구분하였다. 이는 농촌의 다양한 정주공간의 삶을 좀 더 현실적이고 사

실적으로 분석·파악할 수 있는 계기가 되었다고 할 수 있다.

아울러, 기초자치단체를 농촌성(rurality)의 정도에 따라서 6가지로 구분

한 것도 이런 지역의 자료를 활용함에 있어서 해당 지자체와 농촌과의 관

계(context)를 이해할 수 있게 하였다

이것이 우리나라가 농촌을 단순히 행정 단위(읍·면)를 기준으로 정의하고

있는 것과 다른 점이다. 물론, 우리나라도 지자체(기초단체)를 인구와 주

택의 밀집 등을 토대로 구분하고 있다. 하지만, 좀 더 세밀하게 기초지자

체 내부적으로 정주공간이 어떻게 구분이 되고 이들이 어떤 특성을 보이

는지에 대한 검토·분석이 아주 미흡하다고 할 수 있다.

○ 농촌의 중심지와 주변 지역의 개념적 정의 및 구분, 중심지와 주변 지역의

관계 등에 대해서 많은 연구와 이해를 바탕으로 하고 있다.

농촌 중심지의 기능 및 변화, 주민의 사회 경제적 특성 등을 고찰하고 지

역 간 비교·분석함으로써 농촌 중심지의 기능 변화, 문제점 등을 확인하

고 이런 중심지를 활성화할 수 있는 방안들이 모색되었으며 일부는 추진

188

되었다.

또한 중심지(마켓타운)들이 전통적이고 기초적인 생활서비스 공급을 하

는 장소에서 서비스센터, 관광명소, 고용의 중심지, 출퇴근자의 숙소 및

은퇴자의 주거지 등으로 기능이 변하거나 특화되는 경향이 있었다.

은퇴자 등 도시민의 농촌 이주로 인한 농촌지역에서의 각종 서비스 수요

의 변화, 주택가격 등의 변화 등에 대해서도 체계적으로 검토·연구되었

다. 인구 구성의 변화, 교통·통신의 발달 등은 농촌의 중심지와 주변 지역

에 많은 변화를 야기한 것을 확인할 수 있었다.

○ 영국에서 도시와 농촌을 구분할 때, 실제 정주공간의 형태(morphology: 집

단적 거주의 규모/형태)와 가구의 밀집 정도(sparsity)를 고려하는 이유는 영

국의 지형적, 생활적인 측면에서 그 원인을 찾을 수 있을 것이다.

전통적으로 농가들의 경우, 목축(hill-farming) 등의 이유로 소규모로 집단

화되거나 또는 독립적으로 사는 경우(dispersed)가 많고, 이들에게 여러

가지 생활서비스를 제공하고, 교회가 있는 중심지(town)가 발달하였다.

따라서, 농촌을 정의하고 정주공간을 구분할 때, 이런 맥락에 대한 고려

가 필요할 것이다. 예를 들어, 우리나라의 경우는 마을의 크기나 형태에

대해서 좀 더 다양한 접근이 필요할 수 있다. 또한, 과거에는 아주 작은

마을도 구판장과 같은 가게를 유지하였으나, 최근에는 다 사라져버렸다.

이런 측면에서 보면 정주공간의 체계 내에서 서비스 공급 등과 관련한 많

은 변화가 있었을 것이다.

○ 이런 세부적인 농어촌 정주공간의 구분을 일반적인 통계조사와 조화

(matching)시킴으로써, 도시와 농촌을 비교하고, 농촌정주공간별로 다양하

고 풍부한 자료를 산출하였다. 이로 인해, 농촌공간별로 현 실태를 좀 더 정

확히 파악하고 이를 바탕으로 각종 정책의 발전에 활용이 가능하다.

이런 것은 과학적이고 증거를 토대로 농촌 정주공간과 관련한 정책을 발

전시킬 수 있는 중요한 기반이 된다고 할 수 있다.

189

통계기관, 계획담당부처, 지자체담당부처, 농촌정책담당부처가 함께 농촌

의 정의에 참여하고 협력함으로써 가능하였다.

과학적이고 객관적인 정책을 위해서는 보편적인 통계자료와 특수적인 사

례조사의 자료 축적이 먼저 이루어져야 함을 보여 주고 있으며, 통계기관

의 보편자료 등을 통해서 농촌 정주공간별 현황에 대한 자료를 지속적으

로 보고하고 정리하는 체계를 구축하여야 한다. 이런 자료의 축적은 영국

의 CRC(2011년 폐지)와 같이 농촌의 현황을 조사·감사(watchdog)하는

기관에서 할 수 있을 것이다.

또한, 이런 자료의 축적은 영국의 환경식품농촌부(Defra)와 관련 일선기관,

연구기관 등 관련 농촌발전정책을 담당하는 기관들이 농촌정주공간과 관

련하여 정책을 개선·개발하기에 앞서 실질적인 현황과 문제점을 찾기 위한

노력에서 시작되었다고 볼 수 있다. 이들 기관은 패리쉬계획, MTI 등 농어

촌 정주공간들의 발전을 지원하기 위한 정책들도 추진하였다.

우리나라의 실정에 맞는 농촌의 정의, 농촌 정주공간의 구분에 대해서 체

계적인 연구나 정책적인 배려가 매우 미흡한 실정이다. 또한, 이런 이유

로 연구 및 정책발전을 위해서 필요한 자료의 축적도 영국의 수준에 비하

면 아주 낮은 단계라고 할 수 있다. 실효성이 높은 정책은 기본적이고 객

관적인 현황 자료를 바탕으로 한다. 우리나라의 농촌정주공간정책의 발전

을 위해서는 이런 기본 분야에 대한 노력이 더 필요할 것이다.

○ 농촌의 정주공간에 대한 정책은 지역 단위의 계획(planning)을 통해서 종합

적으로 접근하고 있다.

경제, 사회, 환경 등 다양한 수요에 종합적으로 대응하기 위해서는 통합

되고, 체계적인 접근이 중요함을 보여주고 있다.

또한, 농촌에 대한 계획정책설명서(PPS 7)를 통해서 세부적인 농촌정주

와 관련한 이슈들에 대해서 별도로 국가의 계획정책의 방향 등을 제시하

여, 농촌정주공간의 특수성을 감안하고 있다.

이는 세분화된 농촌정주공간별로 이루어지고 있는 객관적인 자료의 축적

190

과 연결되어 전체 농촌 및 개별 농촌 정주공간에 대한 특수성을 감안할

수 있게 된다.

○ 계획의 수립 및 집행은 지역이나 공동체에 주도권이 있었다.

기초지자체 단위의 계획당국별로 마켓타운 등에 대한 대응이 달랐다. 예

를 들어 현대적으로 마켓타운을 개선하고 주택을 공급하거나, 전통적인

모습을 유지하도록 하는 등 지역별로 공동체의 의견 등을 반영하여 다양

한 방식으로 계획정책을 추진하였다.

최근에 강조되기 시작한 패리쉬계획이나 Neighbourhood Planning은 공동

체가 계획정책에 더욱 더 관여하고 이들의 역할과 권한을 확대함으로써

정주공간에 대한 결정권과 집행권을 높이고 있다고 할 수 있다.

○ MTI 등과 같은 프로그램의 집행 방식도 통합적 접근과 파트너십을 통한 공

동체의 참여 및 협력을 강조하고 있다.

정주공간을 재구성하고 개발하는 행위는 필연적으로 다양한 이해관계자

간의 갈등을 야기하고 이의 조정이 필요하기 때문에 통합적인 접근이 필

요하다.

또한, 이런 이해관계를 조정하고 합리적인 대안을 마련하기 위해서는 시작

단계부터 관계자들이 공동으로 추진하는 파트너십을 활용하게 된 것이다.

○ 추진 주체는 파트너십을 통해서 하나가 되지만, 재원 등은 공공/민간 등 다

양한 분야에서 조달하는 방식을 취하고 있다.

이런 접근법은 1990년부터 유럽지역의 지역 개발, 농촌 발전에서 강조되

고 있는 파트너십을 토대로 한 상향식·통합적·지역적 접근을 나타내는

것이다.

파트너십에 참여하는 구성원들의 네트워크를 활용하여 이런 재원의 조달

이나 필요한 관련 지식 등을 확보할 수 있다.

대부분의 정부 정책은 정권 교체, 여건 변화 등으로 지속적으로 유지되기

191

가 어렵기 때문에 다양한 재원을 확보하는 것은 농어촌 정주공간을 발전

시키기 위한 프로젝트들이 지속성을 갖출 수 있는 중요한 방법일 것이다.

위와 같이 농촌 정주공간과 관련한 정책의 집행 주체 및 방식이 아주 낮은

단계의 공동체 단위에서 통합적인 접근법을 추진함으로써, 개별 분야별로

다른 주체들이 정책이나 프로젝트를 추진함으로 인해서 발생할 수 있는 중

복투자로 인한 비효율, 프로젝트 간 충돌 등의 문제를 해소할 수 있다.

○ MTI, Neighbourhood Plan 등을 추진하는 파트너십의 법적 형태도 다양하다.

사회적기업, 신탁회사, 자선단체, 공익법인 등 지역별로 또는 정주공간별

로 해당 프로젝트의 추진을 위해 가장 적합하다고 생각되는 형태로 구성

하여 추진하고 있다.

마켓타운 내에서 공연을 유치하는 등 수익사업을 개발하여 법인 형태를

지속하는 사례도 많이 나타나고 있다. AMT(마켓타운협회)가 현재까지

유지되고 많은 회원을 보유한 것은 많은 마켓타운이 자신들의 마켓타운

의 유지·발전을 주도하는 조직을 가지고 있음을 보여주고 있다.

유태인의 속담에 ‘물고기를 한 마리 준다면 하루밖에 살지 못하지만, 물

고기 잡는 방법을 가르쳐 준다면 한평생을 살아갈 수 있다'라는 말과 같

이 농촌 정주공간의 발전 주체들이 정부 지원이 끝난 이후에도 지속적으

로 유지·발전할 수 있도록 하는 방식 중 하나로 공동체의 다양한 이해관

계자가 참여하는 파트너십의 구성·운영, 이들을 지원하는 사무장등의 고

용 등이 강조된다.

○ 정부가 농촌 정주공간과 관련한 정책을 추진하고 파트너십 등을 구성하여

추진하는 경우에, 사무장 등의 인건비를 지원한다.

MTI, Neighbourhood Plan 등은 이런 비용을 지원하였으며, MTI의 경우

는 사업 규모가 크고 많은 프로젝트를 포함하였기 때문에 프로젝트 매니

저도 지원하였다.

이는 정보, 지식, 기술 등 사회적 자본의 중요성을 이해하고 있는 것이며,

192

많은 프로그램들이 이런 사무장과 프로젝트 매니저의 역량에 의해서 성

과가 좌우되는 경우가 많다.

○ 이렇게 주민과 공동체가 파트너십을 형성하여 주도하는 경향은 영국의 정

치·경제·사회적 변화와 밀접하게 관련이 있다.

제2차 세계대전 이후, 부의 증가로 인한 전체 국민들의 정치 참여가 증가

하게 되고 이로 인해서 참여민주주의(participatory democracy)가 발전하였

다. 이로 인해서 지역의 다양한 형태의 공익 및 민간 기관들이 자신들의

이익을 반영하기 위해서 각종 다양한 파트너십에 참여를 하게 된다.

이와 더불어, 오랜 기간 동안 형성된 자발적 조직(voluntary sector)의 발

전은 농촌 정주공간과 관련한 다양한 정책들을 추진하는 과정에서 파트

너십을 형성하고 유지하는 데 엄청난 기여를 하였다. 실제 대부분의 농촌

파트너십의 참석자들은 무보수이기 때문에 이런 다양한 이해관계를 갖는

자발적 조직들의 구성원들로부터의 자발적인 참여 없이는 운영이 불가능

하다.

행정시스템적으로도 정부 정책의 집행을 담당하는 일선 기관들이 비부처

공공기관(Non Departmental Public Body, NDPB)57)이며, 이들은 중앙부

처로부터 어느 정도 독립성을 갖고 있으면서, 조직의 설립 목적 범위에서

프로그램을 기획하여 추진할 수 있는 기능이 있고, 개별 NDPB별로 주무

부처에서 지원하는 교부금(Grant-in-aid)을 활용한다. MTI를 추진한 마켓

타운들이 여러 공공기관에서 재원을 지원받을 수 있는 것은 이런 영국의

독특한 행정시스템 영향이 크다고 할 수 있다. 또한, NDPB는 지역의 자

발적 조직등과의 파트너십을 형성하여 일을 추진하는 구조를 갖고 있다.

57) Countryside Agency, RDA, Natural England 등 모두 비부처공공기관(NDPB)이다.

193

제 5 장

일본의 농어촌 정주공간 관련 정책 동향과 시사점

1. 일본 농촌 및 정주공간의 인구, 사회, 경제적 변화 현황

1.1. 일본 농촌의 인구적 특성

일본의 인구는 2005년에 전후(戰後) 처음으로 전년을 밑돌았다. 그 후 거의

변동이 없었지만 2008년에는 다시 전년보다 감소해 감소 국면에 돌입하고 있

다. 대도시권과 지방권의 인구 이동의 상황을 보면, 제2차 세계대전 후인 1950

년대 중후반부터는 3대 도시권이나 태평양 연안에 자본이나 산업이 집중하였

다. 거기에 농촌의 잉여 노동력이 유입됨으로써 지방권에서 대도시권으로의 인

구 이동이 많아졌다. 오일 쇼크 이후는 지방권의 인구 유출과 유입이 동일한

정도였다. 버블기에는 다시 지방권에서 3대 도시권으로의 이동이 많아졌다. 버

블 붕괴 후 수년간은 3대 도시권에서 지방권으로의 이동이 많아졌다. 그 후로

는 지방권에서 3대 도시권으로의 이동이 계속 늘고 있다.

일본 국세조사에 의하면, 2010년 10월 1일 현재 일본 인구는 1억 2,805만

7,000명이다. 전 인구에 차지하는 인구집중지역(DIDs)58)의 비율은 1970년의

58) DID(Densely Inhabited District, 인구집중지구)이란 원칙으로 인구밀도가 4,000명/㎢ 이상의

194

지방권에서 3대 도시권으로 이동

3대도시권에서 지방권으로 이동

그림 5-1. 도농 간 인구 이동 추이

주: 3대 도시권은 도쿄권, 나고야권, 오사카권이며, 지방권은 3대 도시권을 제외한 도현

자료: 총무성 ‘주민기본대장인구이동정보연보’

54%(5,600만 명)에서 2010년 67%(8,600만 명)까지 증가했지만 전 인구에 차지

하는 DIDs 이외의 지역(비DIDs)의 비율은 1970년 46%(4,900만 명)에서 2010

년 33%(4,200만 명)까지 감소하고 있다.

이와 같이 농촌부(비DIDs)에서 도시지역(DIDs)으로의 인구 집중이 진행되

는 한편, 2010년에 인구에서 점하는 65세 이상의 고령자의 비율(고령화율)은,

DIDs가 21%인 데 비해 비DIDs에서는 27%에 이르고 있다. 이러한 경향은 앞

으로도 계속될 것으로 보이며 2035년에 고령화율은 DIDs가 33%인 데 비해 비

DIDs에서는 37%로 추계되고 있다.

한편, 2010년에 있어 농업 취업인구는, 도시적 지역에서는 57만 4,000명, 평

지 농업지역에서는 99만 5,000명, 중간농업지역에서는 76만 3,000명, 산간농업

지역에서는 27만 4,000명이 되고 있다. 2000년의 농업취업인구 대비 도시적 지

역에서는 36%, 평지농업지역에서는 32%, 중간농업지역에서는 33%, 산간농업

국세조사기본단위구 등이 시정촌 내에서 서로 인접해서 그러한 인접한 지역의 인구가 5,000명 이상을 가지는 지구를 말한다.

195

지역에서는 32% 감소하고 있다59).

2010년의 고령화율(농업 취업인구에 대한 65세 이상의 고령자가 차지하는

비율)은, 도시적 지역에서는 62%, 평지농업지역에서는 57%, 중간농업지역에

서는 65%, 산간농업지역에서는 69%이다. 이것을 2000년의 고령화율과 비교하

면, 평지농업지역에서는 7포인트, 그 이외의 지역에서는 10포인트 정도 상승하

고 있다.

혼주화의 경우는 평지농업지역뿐만 아니라 중산간농업지역에서도 확대되고

있다. 2000년과 비교하면 도시적 지역을 제외한 모든 지역의 집락에서 차지하

는 비농가의 비율은 7포인트 상승하고 있다 또한, 2005년 기준 일반 세대에 차

지하는 고령자 세대(세대원 전원이 65세 이상의 고령자인 일반 세대)의 비율은

도시적 지역에서 15%, 평지농업지역에서는 14%인 데 반해, 중간농업지역에서

는 20%, 산간농업지역에서는 25%로 되어 있다.

고령자율 상승뿐만 아니라 고령자 세대의 증가는 향후 일본 농촌에 있어 집

락 기능에 큰 영향을 미칠 것으로 생각된다.

2000년 2005년 2010년

도시적 지역891,216

(51.6)

760,063

(56.9)

574,241

(61.9)

평지농업지역1,456,501

(49.9)

1,280,539

(54.6)

994,997

(57.0)

중간농업지역1,144,079

(53.3)

966,433

(61.3)

762,941

(64.8)

산간농업지역399,429

(59.7)

345,555

(65.2)

273,557

(68.9)

계3,891,225

(52.9)

3,352,590

(58.2)

2,605,736

(61.6)

표 5-1. 농업지역유형별 농업취업인구와 고령화율의 추이 단위: 명, %

59) 농업지역유형 구분이란 지역농업의 구조를 규정하는 기초적 조건(경지나 임야면적의 비율, 농지의 경사도 등)에 입각하여 시정촌 및 구 시정촌을 구분한 것으로 도시적 지역, 평지농업지역, 중간농업지역, 산간농업지역으로 되어 있다. 농업지역유형 구분의 중간농업지역과 산간농업지역을 합친 지역을 중산간지역이라 한다.

196

1.2. 농촌의 과소화로 인한 정주 여건 변화

일본 농촌사회는 농사일이나 농업용수의 이용을 중심으로 집과 집이 혈연적,

지연적으로 결부되어 주변의 자연과 공생한 농업집락을 단위로 발전해 왔다.

농업집락은 농지나 산림 등 지역자원의 유지 관리 기능, 수확기의 공동 작업등,

농업생산 면에서 상호 보완 기능이라고 하는 여러 가지 집락 기능을 가지면서

개인이 아닌 실행 조합이나 회합으로 대표되는 협동의 활동을 통해서 지역사

회의 유지 등을 도모해 왔다.

하지만 현재 과소화 진행에 의해 집락의 공동 대처나 활동이 저하하고 있으

며, 집락이 갖는 다양한 기능 또한 저하하여 그 유지가 매우 어려운 실정이다.

과소화가 진행된 과소집락에 대해서는 다양한 시책이 강구되어 왔으나, 아직

많은 문제를 포괄하고 있으며 대략적으로 아래와 같이 정리할 수 있다.

가. 의료를 비롯한 기초 생활서비스를 받는 것이 어려움

종래부터 일본의 집락 생활 서비스는 각각의 집락 내에서 뿐만 아니라, 중심

적인 집락을 중심으로 한 권역 안에서 제공되어 왔다. 하지만 지역 전체의 인

구 감소와 고령화가 진행됨으로써 그러한 서비스의 확보가 곤란해지고 있다.

구체적으로는,

① 공적인 기관의 재편에 의해 서비스를 제공하는 기관과 집락 사이의 거리가

멀어짐에 따라 그 이용이 어려워지고 있다. 또한, 중심적인 집락 내의 서비스

제공기관의 입지도 분산하고 있어 고령자의 이용에 어려움이 생기고 있다.

② 인구 감소에 의해 공공 교통기관의 유지가 어려워지고 고령화의 진행에 의

해 자가용차를 운전할 수 없는 세대가 증가하고 있다. 이러한 세대에서는

기초 서비스를 받는 것이 지극히 어려워지고 있다.

③ 집락 공동체에 있어 행해져 온 간단하고 쉬운 수도 등의 시설 유지가 인구

감소에 의해 공동체가 쇠퇴함으로써 곤란해지고 있다.

197

나. 집락의 생활기반인 농림업 등의 유지가 어려워짐

과소지역의 집락은 연금생활의 고령자가 다수를 차지하는 경우가 많지만, 그

생활의 기반이 되는 것은 많은 경우 농림업 등이다. 과소지역의 농업은 생산성

이 낮고, 경쟁력이 부족하며, 임업의 경우도 목재 무역의 전망이 불투명해 여전

히 어려운 상황에 있다.

① 인구 유출에 의해 지역 내 산림 농지에서 부재 지주화가 진행되고 산림, 농

지가 방치되어 집락 거주자의 소유지에도 악영향을 미치고 있다.

② 유휴농지의 발생이 확대되는 가운데, 조수(鳥獸)가 집락까지 내려오는 현상

이 확대되고 조수 피해가 증대하여 농업을 유지하는 것조차 어려워지고 있

는 예가 발생하고 있다.

③ 삼림의 관리가 충분히 실시되지 않아 수원(水原) 함양이나 집락 야산과 들

에 있어 생물 다양성의 확보 등 공익적 기능이 저하되고 있다.

다. 과소화지역 지방 자치체의 재정 제약이 커져 새로운 시책을 실시할

여력이 작아지고 있음

과소 집락을 포함한 과소 시정촌에서 인구 감소, 고령화가 지역 전역으로 진

행함에 따라 세수입 부족과 경상 지출 증대가 동시에 발생하고 있다. 이로 인

해 지역 만들기 시책을 강구하기 위한 재원이 부족해지고 있다.

1.3. 사회 여건의 변화

가. 단혼세대의 대량 정년퇴직과 지방 회귀

1947~50년생, 이른바 단혼세대(1948년을 전후로 태어난 세대이며 약 670만

명으로 총 인구의 약 5%에 해당)가 2007년부터 정년퇴직의 시기를 맞이하고

있다. 도시지역을 중심으로 하는 대량 퇴직자의 발생은 일본 경제사회 구조에

198

큰 영향을 미치고 있다.

특히 농업 농촌의 관점에서 보면, 일본 국민의 의식이 ‘물질의 풍요로움’보

다 ‘마음의 풍요로움’을 중시한 방향으로 전환하는 가운데 1948년을 전후로 태

어난 세대에 속하는 도시 생활자의 10명 중 1명은 노후에는 농촌에 정주하고 농

업을 영위하는 것을 희망하고 있다. 2005년 기준 도시생활자 중 고향 생활 희망

자는 1996년 조사치와 비교해 1.5배 증가하고 있다. 이와 같이 일본 사회도 단혼

세대 등의 퇴직 등을 계기로 농촌으로의 회귀 지향이 고조되고 있다.

나. 사회자본 투자 여력의 감소

2006년 현재, 일본의 공공사업관계비는 정점이었던 1998년도에 비해 반감하

고 있다. 향후에도 소자고령화가 진전하고 고령자 의료나 복지 등 사회복지비

용이 크게 증가할 것으로 예상됨에 따라 사회자본 투자 여력은 더욱 감소할 것

으로 전망되고 있다.

다. 시정촌(市町村:시와 정, 촌을 한데 묶어 이르는 말) 합병

인구 감소의 진전 그리고 지방 분권의 추진, 재정 상황의 악화 등에 대응하

여 기초적인 지방공공단체인 시정촌의 행정 서비스를 유지 향상시키고 행정으

로서의 규모 확대나 효율화를 도모한다는 관점에서 시정촌 수를 1,000 정도로

통합하는 것을 목적으로 하는 시정촌 합병이 진행되고 있다.

1953년 10월 기준 9,868개였던 시정촌이 3년간 3,975개까지 줄었고 2003년

부터 2006년까지 시정촌 합병은 이뤄졌다. 1955년 전후 일본의 시정촌 합병은

실제의 도시와 행정적인 도시를 일치시키는 작업이었지만 최근의 시정촌 합병

은 기존 행정도시와 생활권으로서의 도시를 일치시키려 하고 있다. 하지만 합

병 시정촌 안에서 과소와 집중 문제, 시정촌 인구 규모가 작을수록 ‘지역 격차

가 생길 우려’, ‘주민의 의사가 반영되지 않을 우려’ 및 ‘섬세한 서비스가 이뤄

지지 않을 우려’등의 의견이 제기되고 있다. 최근에는 도도부현(都道府顯)의

구역을 넘는 도주제 등의 광역자치체의 검토도 진행되고 있다.

199

2. 농촌 정주공간 변화에 따른 일본 정책의 현안 및 쟁점

2.1. 농촌 과소화에 대응한 정책 내용 설명

2.1.1. 과소대책의 연혁

일본은 1955~64년 이후의 고도 경제성장에 수반하여, 농산어촌지역에서 도

시지역으로 젊은이를 중심으로 큰 인구 이동이 발생했다. 도시지역은 인구의

집중에 의한 과밀 문제가 발생한 한편, 농산어촌지역에서는 주민의 감소에 의

해 지역사회의 기초적 생활 조건의 확보에도 지장을 초래하는, 이른바 과소 문

제가 발생했다.

이러한 문제에 대처하기 위해 1970년에 의원 입법에 의해 10년간 한시법으

로서 ‘과소지역대책긴급조치법’이 제정되었다. 이 법률은, 연율 2% 넘게 인구

감소가 계속되고, 인구의 급격한 감소에 의해 지역사회의 기반이 변동하고, 생

활수준 및 생산 기능의 유지가 곤란해지고 있는 지역(=과소 지역)에 대해서, 긴

급하게 생활환경, 산업기반등의 정비에 관한 종합적이며 계획적인 대책을 실시

하기 위해 필요한 특별조치를 강구하는 것이었다. 인구의 과도의 감소를 방지

함과 함께 지역사회의 기반을 강화하여 주민 복지의 향상과 지역 격차의 시정

에 기여하는 것을 목적으로 하였다.

1975년대에 들어오면서 인구 감소율 자체는 안정되지만 인구의 현저한 감소

에 의해 지역사회의 기능이 저하하고, 생활수준 및 생산기능이 다른 지역과 비

교해 낮은 수준에 있는 것이 과소지역의 과제로 부상했으며 이러한 지역의 진

흥을 도모하고 주민 복지의 향상, 고용의 증대 및 지역 격차의 시정에 기여하

는 것을 목적으로 1980년에 ‘과소지역진흥특별조치법’이 제정되었다.

1990년에 제정된 ‘과소지역활성화특별조치법’은 인구 감소 그 자체에 기인

하는 문제와 함께 젊은이가 적고 고령자가 많다고 하는 인구의 연령 구성 편향

의 문제까지 포함하여 지역의 활력이 저하되고 있는 것을 과소 문제라고 간주

200

했으며, 주민복지의 향상, 고용의 증대 및 지역 격차의 시정에 기여하는 것을

그 목적으로 하였다.

2000년 4월 1일, 2009년까지 10년간의 한시법으로서 ‘과소지역자립촉진특별

조치법’이 시행되었다. 이 법은 인구의 현저한 감소에 수반해 지역사회의 활력

이 저하하고 생산 기능 및 생활 환경의 정비 등이 타 지역과 비교해 저위에 있

는 과소지역의 자립 촉진을 도모하는 것으로, 주민 복지의 향상, 고용의 증대,

지역 격차의 시정에 기여한다고 하는 종래의 목적에 더해, 과소지역이 21 세기

에 어울리는 생활공간으로서의 역할을 완수함과 동시에, 지역 산업과 지역 문

화의 진흥 등에 의해 개성 풍부하고 자립적인 지역사회를 구축하는 것으로써,

전체적으로 다양하고 변화가 풍부하고 아름답고 품격 있는 국토가 되어 가는

것에 기여하는 것도 목적으로 하고 있다.

이와 같이 일본 과소지역 시정촌, 관계 도도부현, 중앙정부는 4차에 걸쳐 의

원 입법으로 제정된 과소대책입법하에서 서로 일체가 되어 시대에 대응한 과

소 대책을 추진하였으며 일정한 성과를 내기도 했다. 하지만 이러한 노력에도

불구하고 일본 과소지역은 공공시설의 정비 수준 등에 있어 전국과의 차이가

엄연히 존재하며 재정은 매우 어려운 상황에 처해 있다. 또한 현저한 인구 감

소와 고령화의 진전, 장래의 전망이 불투명한 집락의 발생 등 여러 가지 문제

에 직면하고 있다.

한편 일본 과소지역은 사회적으로 안전한 식료나 물, 에너지의 공급, 국토의

보전 등, 국민 전체의 안전 안심인 생활을 지탱해 주는 중요한 공익적 기능을

담당하고 있다고 인식되고 있다. 이러한 것을 근거로 실효 기한의 6년간 연장,

과소지역의 요건 추가, 과소대책 사업체의 소프트사업에의 확충, 대상 시설의

추가등을 내용으로 하는 ‘과소지역 자립 촉진 특별 조치법의 일부를 개정하는

법률’이 2010년 4월 1일에 시행되었다.

또한, 2011년 3월 동일본 대지진 발생에 의해, 재해 시정촌에 있어 과소지역

‘자립촉진시정촌계획’에 근거하는 사업의 진척에 대폭적인 지연이 생기는 것

이 상정되는 등 법 기한 내에 종합적이며 동시에 계획적인 시책을 전개하는

것이 어려운 상태임을 감안하여 실효 기한의 5년간 연장을 내용으로 하는 ‘과

201

구분산업의

진흥

교통통신체계의 정비,정보화 및지역 간교류촉진

생활환

경의

정비

고령자

보건 및

복지

향상

증진

의료의

확보

교육의

진흥

지역문

화의

진흥

집락

정비그 외 합계

긴급장치법

(1970~79)

17,524

(22.2)

39,197

(49.6)

8,945

(11.3)

953

(1.2)

9,470

(12.0)

190

(0.2)

2,739

(3.5)

79,018

(100.0)

진흥법

(1980~89)

48,257

(27.8)

85,942

(49.5)

17,983

(10.4)

2,457

(1.4)

17,085

(9.8)

412

(0.2)

1,534

(0.9)

173,669

(100.0)

활성화법

(1991~99)

106,604

(29.3)

142,673

(39.3)

64,067

(17.6)

11,308

(3.1)

6,211

(1.7)

24,864

(6.8)

1,186

(0.3)

6,384

(1.8)

363,286

(100.0)

자립촉진법

(2000~09)

72,097

(27.5)

96,728

(36.9)

54,859

(20.9)

10,420

(4.0)

5,589

(2.1)

15.747

(6.0)

2,562

(1.0)

1,135

(0.4)

2,881

(1.1)

262,018

(100.0)

표 5-2. 각 법에 있어 과소대책 사업비단위 상단; 억 엔, 하단; %

자료: 총무성 자치행정국 과소대책실 ‘2008년도판 과소대책의 현황’

※자립촉진법은 전기실적(2000~2006)과 후기(2007~2009)계획비의 합계

소지역 자립 촉진 특별 조치법의 일부를 개정하는 법률’이 2012년 6월 27일에

시행되었다. 이 개정에 의해 현행법의 유효기간은 2021년 3월 말일까지이다.

2.1.2. 과소대책사업

‘과소지역대책긴급조치법’에서 과소대책사업비의 총액은 총 7조 9,000억 엔

에 달했으며, 주로 ‘교통 통신 체계의 정비’를 중심으로 사업이 진행되었다.

‘과소지역진흥특별조치법’에서 과소대책사업비의 총액은 약 17조 4,000억 엔

이며 도로를 중심으로 하는 ‘교통 통신 체계의 정비’가 약 50%를 차지하였다.

그 외에 ‘교육 문화 시설의 정비’, ‘생활 환경 시설의 정비’, ‘산업의 진흥’ 등

다기에 걸치는 사업이 실시되었다.

‘과소지역활성화특별조치법’ 에 있어 과소대책사업비의 총액은 약 36조 3,000

억 엔이며, 이 액수는 진흥법의 10년간과 비교하면 약 2배에 달한다. 분야마다

202

사업비는 긴급조치법이나 진흥법과 비교해서 ‘교통통신 체계의 정비’의 비율

이 약간 저하한 반면, ‘산업의 진흥’과 관련되는 사업비의 비율이 높아졌다. 이

외에 ‘생활환경의 정비’나 ‘고령자등의 보건 및 복지의 향상 및 증진’의 비율이

증가하고 있다. ‘과소지역자립촉진특별조치법’의 경우는, 전기 5년간의 총 사

업비는 약 14조 4,000억 엔이며, 후기 계획에 근거한 사업 계획을 합치면 10년

간 총 사업비는 총 26조 2,000억 엔에 달하고 있다.

2.1.3. 과소대책의 최근 동향

2010년 4월에 시행된 ‘과소지역 자립 촉진 특별 조치법의 일부를 개정하는

법률’에서는, 과소지역의 어려운 현황을 감안하여 이른바 ‘소프트 사업’에 대

해서도, 과소지역 시정촌이 책정하는 자립 촉진 계획에 위치시키는 것에 의해

과소대책사업채(過疎對策事業債)의 대상으로 인정했다. 이 개정에 따라 2010

년도부터 각 과소지역 시정촌은 각지의 실정에 맞는 소프트사업을 전개할 수

있게 되었다.

2010년도에 과소지역 시정촌이 실시한 과소 대책 사업의 사업 액수는 총액

으로 1조 1,809억 9,800만 엔이다. 이 중 소프트사업의 2010년도 실적액은 총

사업 액수의 11.8%에 해당하는 1,389억 엔이었다.

총 사업비의 분야별 내역을 보면, ‘교통 통신 체계의 정비’가 3,057억 엔

(25.9%)으로 가장 높았고 이어 ‘생활 환경의 정비’가 2,783억 엔(23.6%), ‘산업

의 진흥’이 2,290억 엔(19.4%)이며, 이 세 분야가 총액의 70% 정도를 차지하고

있다. 한편, 소프트사업의 사업비를 분야별로 보면, 가장 큰 비율을 차지하고

있는 것은 ‘고령자 보건복지’이며, 사업비는 344억 엔으로 소프트 사업비 총액

의 24.8%를 차지하고 있다. 그 외에 ‘산업의 진흥’(339억 엔, 24.4%), ‘교통 통

신 체계의 정비’(231억 엔, 16.6%)에 이어, ‘의료의 확보’(180억 엔, 13.0%)순으

로 나타났다.

총 사업비에 차지하는 소프트사업 분의 비율을 분야별로 보면, ‘집락의 정

203

비’의 경우 총 사업비의 50% 이상을 소프트사업이 차지하고 있어, 사업비 대비

소프트 사업의 실시 비율이 높은 것을 알 수 있다. 이 외 ‘고령자 등의 보건복

지’나 ‘의료의 확보’의 경우도 총 사업비의 30% 전후를 소프트사업이 차지하

고 있다.

소프트사업에서는 고령자 등의 보건복지나 의료, 집락대책에 관한 사업비용

이 크고 법의 취지에 맞는 분야에서 많이 전개되고 있다.

구분총사업비(백만엔)

총사업비에차지하는

소프트사업비 비율소프트사업비(백만엔)

A B ※ B/A

산업의 진흥 229,038 (19.4%) 33,914 (24.4%) 14.8%

교통통신체계의 정비 305,710 (25.9%) 23,075 (16.6%) 7.5%

생활환경의 정비 278,293 (23.6%) 6,516 (4.7%) 2.3%

고령자 등의 보건복지 110,286 (9.3%) 34,437 (24.8%) 31.2%

의료의 확보 67,370 (5.7%) 18,019 (13.0%) 26.7%

교육의 진흥 152525 (12.9%) 10,412 (7.5%) 6.8%

지역문화의 진흥 12,525 (1.1%) 1,719 (1.2%) 13.7%

집락 정비 10,156 (0.9%) 5,625 (4.0%) 55.4%

그 외 15,095 (1.3%) 5,184 (3.7%) 34.3%

총액 1,180,998 (100.0%) 138,901 (100.0%) 11.8%

표 5-3. 2009년도 과소대책사업 실적

주: 여기서 소프트사업비는 소프트사업과 일체적으로 실시된 하드사업도 일부 포함된 금액임

2.1.4. 일본 과소대책의 종합 평가 및 과제

일본의 과소 대책은 4차에 걸친 과소 입법에 근거하고 있다. 주요 내용으로

과소대책 사업채, 보조율의 인상, 세제상의 우대조치, 각종의 지원 조치의 활용

을 들 수 있다. 이러한 대책에 의해 주민 생활의 하한선을 유지하는 교통 기반

204

이나 정보 통신 기반의 정비, 하수도 등의 생활환경 정비, 의료‧간병‧복지의 확

보, 산업의 진흥 등에 일정한 성과가 있었다.

또한, 민간이나 주민 단체 등이 주체가 되어 새로운 교류형 산업(투어리즘

산업) 등의 활동, 지역 자원을 살린 작은 비즈니스의 전개 등, 자립의 움직임이

싹트고 있는 지역이 증가되고 있다.

그러나 주민 생활의 기반이 되는 공공시설(도로, 정보 기반, 생활 배수 등)의 정

비 수준 등에 있어 전국과의 차이가 엄연히 존재하고 있다. 또한 계속되는 인구

감소와 현저한 고령화에 직면해 농림수산업이나 건설업 등 기간산업의 부진, 고용

장소의 부족, 의사 부족, 생활 교통의 부족 등 여전히 많은 과제를 안고 있다.

특히, 지리적‧지형적 조건이 불리한 지역에 있어서는 집락 기능의 유지가 어

려운 집락이 발생하고 생활 부조 기능의 저하나 경작 포기지의 증가라고 하는

주민 생활의 안전‧안심에 직결되는 문제가 발생하는 등, 심각한 상황이 생기고

있다. 아울러, 시정촌 합병의 대폭 진전, ICT(정보 통신 기술)의 진보와 그 이익

활용의 가능성의 확대, 젊은층을 포함한 도시에서 지방에의 이주‧교류 가능성

의 확대 등, 과소지역을 둘러싸는 환경도 변화하고 있어 이러한 정세에 적절한

대응이 요구되고 있다.

2.2. 과소지역 집락 대책의 기본 방향

일본 전문가 사이에서 논의된 다양한 과소대책 중 중시되어야 할 시점과 배

려해야 할 사항을 정리하면 다음과 같다.

가. 집락의 소위 ‘주변지화’를 방지하기 위한 행정의 ‘안배’ 강화

행정기관으로부터 멀리 떨어진 집락, 그 중에서도 지형적으로 말단에 있는

집락의 경우 소위 ‘주변지화’됨으로써 집락기능이 저하하고 있다. 이러한 조건

이 불리한 소규모 집락의 ‘공간적인 주변지화’가 소위 ‘제도적인 주변지화’로

205

연결되지 않게 하기 위해서는 행정의 역할이 크다. 평소부터 주변부 집락의 실

정이나 그곳에서 발생하는 문제 등을 주의 깊게 살펴보고 계속적이며 의식적

으로 행정적 안배를 해 두는 것이 중요하다.

또한, 소멸의 가능성이 낮았던 집락 중에서도 실제 소멸한 집락이 많이 발생

하고 있는데 이는 집락의 동향을 행정이 간파하는 것이 어렵다는 것을 방증한

다. 따라서 행정에서는 소멸이 예측되는 집락뿐 아니라 향후 존속의 잠재력이

큰 집락에 대해서도 일상적으로 관심을 두고 집락의 실태나 집락 기능의 유지

상황, 혹은 주민의 장래 거주 의향 등을 항상 파악해 두는 것이 필요하다.

나. 집락의 실태나 현황에 맞는 사회적 서비스 제공

집락은 지역에 있어 가장 기본적인 생활권이다. 이에 생활을 유지하는 데 있

어 최저한의 사회적 서비스 제공이 필요하다. 이러한 사회적 서비스로서 버스

등 일상생활을 떠받치는 교통수단의 확보나 생활환경기반의 정비, 식료품 생

활필수품의 조달이나 우편 금융 등의 서비스, 의료 복지 등의 생활 지원 서비

스 등이 있다.

한편, 조건이 열악한 집락에서는 향후 인구 감소와 고령화가 한층 심화될 것

으로 예상되며 이러한 사회적 서비스를 지속적으로 제공하는 것이 큰 과제가

된다. 인구 감소 고령화가 진행하는 가운데 필요한 사회적 서비스를 제공해 집

락을 유지해 가기 위해서는, 행정이 지역의 실정이나 주민 요구를 섬세하게 파

악한 다음, 효율성과 실효성 있는 지속 가능한 지역 경영의 구조를 만드는 것

이 필요하다.

이를 위해서는 일상으로 필요한 서비스를 한 곳에서 받을 수 있는 시스템의

구축, 근린 취락과의 제휴에 의한 서비스 제공, 또한 행정 이외에 지역 주민이

나 민간사업자, NPO 등 다양한 담당자와의 제휴 협동 등, 지역의 특성이나 서

비스의 특성에 맞는 사회적 서비스의 제공 수법을 고안해야 한다. 구체적으로

집락 기능의 통합이나 일상생활을 지지하는 공공시설이나 사회적 서비스의 집

약화 복합화, 복수의 집락이 제휴한 교통 수송 서비스의 제공, 민간사업자에

206

의한 일상품 판매의 순회 서비스 등을 생각해 볼 수 있다.

다. 주민발의에 의한 집락 활성화 활동의 지원

과소지역에서는 주민 자신이 일찍부터 인구 감소나 고령화에 직면하여 지역

커뮤니티 붕괴에 대한 위기의식을 강하게 느끼고 있다. 이 때문에 일찍부터 집

락이 가지는 자치 기능을 재평가하고 그 기능의 유지 보전을 도모하는 활동을

주민 주도로 전개해 온 곳이 많이 존재한다. 일례로 지역 문화의 계승이나 취

락 경관의 보전 등, 지역 정체성의 형성을 통해서 집락에 대한 애착이나 귀속

의식을 높임으로써 집락 활성화를 도모하고 있는 활동이 많이 보고되고 있다.

또한, 행정에서도 주민의 지역 만들기에 자발적인 활동을 지원하거나 주민

주체로의 새로운 조직 만들기를 재촉하는 등, 적극적인 주민참가를 유도함으로

써 집락 기능의 유지와 집락 활성화를 도모하는 시책을 강구하고 있다.

이러한 주민 발의에 의한 집락 대책에 대해 행정은 소위 ‘지역 조언자’로서

그 활동을 측면에서 지원해야 하며 이와 함께 다양한 주체의 참가를 재촉하여

활력 있는 집락 만들기를 전개하도록 기회를 만들어 줘야 한다.

라. 비전을 가지는 집락 기능의 유지 재편 등의 검토

과소지역의 집락 중에는, 특히 매우 혹독한 조건에 놓인 집락에서, 고령자 인

구 비율이 50%를 넘는 등 집락의 장래 전망이 보이지 않고 소멸 우려에 직면

하고 있는 집락이 존재하고 있다. 비록 소멸의 상황은 아니어도 초등학교가 폐

쇄되거나 일상생활을 떠받치는 공공적 기능이 사라진 집락에서는 장래에 대한

불안이 적지 않다.

이러한 집락에 대해서는, 인접하는 집락과의 통합이나 기능적 분담 등에 의

한 재편도 하나의 방책으로 생각할 수 있다. 실제 어떠한 형태든지 기능의 유

지 재편을 생각하고 있는 시정촌은 전체의 20% 정도 된다. 행정이 위기감을

가지고 있는 곳일수록 재편을 향한 움직임이 활발하다.

이런 위기감을 강하게 느끼고 있는 시정촌 집락을 중심으로 집락 기능 유지

207

를 위한 집락 재편 등의 가능성에 대해서 차분히 검토해 가야 한다.

집락기능 유지를 위한 집락 재편 등의 방책으로서, 행정구의 재검토나 변경

등, 이른바 ‘행정적 재편’, 중심 및 기간 집락으로의 기능의 통합 재편, 복수 집

락 간 제휴를 강화함으로써 기능 면에서의 재편을 도모하는 ‘기능적 재편’, 혹

은 이전을 수반하는 ‘공간적 재편’ 등, 다양한 기법을 생각할 수 있다. 집락 재

편은 지역 주민에게는 역사적인 경위를 비롯해 일상 생활에 직접 관련되는 문

제이다. 따라서 주민과의 충분한 의사소통은 불가결하다. 주민 자신이 집락의

장래상에 대해 평소부터 협의하고 지역에 있어 합의 형성을 도모해 가는 것이

필요하다.

마. 집락의 황폐나 소멸에 대한 국토 보전의 관점에서 집락 대책의 검토

앞으로도 많은 집락에서 인구 감소 및 고령화가 진행될 것이다. 산간지나 지

형적 말단 집락 등 조건의 불리한 집락을 중심으로 향후 10년간 400개 남짓의

집락이 소멸할 가능성이 있다고 보고되고 있다.

소멸한 집락에서는 주택이나 논 등의 관리를 하지 않기 때문에 재해의 위험

성이 커지고 경관이 훼손될 수 있다. 소멸 집락에 대한 자원 관리‧활용의 기본

방향에 대해서도 국토 보전상‧경관 보전상의 관점에서 대책이 필요하다. 하지

만 철거지 관리의 경우 소유자‧관리자가 불분명한 민간 자산이 다수 존재하고

있어 관리상의 어려움을 야기하고 있다. 이런 연유로 우선은 정기적으로 농지

나 산림의 지권자‧소유권의 소재를 명확하게 파악해야 하며, 소유자 등을 알 수

없는 경우 등에 대해서도 대책을 검토해둘 필요가 있다.

또한, 장래 집락의 전망이나 주변 지역의 상황 등을 고려하고 집락 주민이나

토지 소유자 등과의 합의‧협의에 근거하여 자원 관리의 수준이나 범위를 서서

히 축소하면서 자연적 토지 이용으로 전환해 나가는 새로운 토지이용질서에

대해서도 검토할 필요가 있다.

208

바. 집락대책에 있어 행정의 역할 변화 촉진

과소지역의 집락 대책에 있어 향후 더욱 더 행정과 지역 주민을 포함한 민간

주체와의 제휴가 필요해지고 있다. 현지를 제일 잘 알고 있는 시정촌의 역할로

서는 행정적 안배를 충실히 하는 것 즉, 항상 지역 주민의 생활 상황이나 요구,

지역 자원의 관리 상태, 그 외 집락의 현상에 대해 자주 파악해 두는 것이 필요

하다. 그리고 지역 주민과의 신뢰 관계에 근거해 주민과의 충분한 의사소통을

실천하고 집락의 장래 등에 대해서 주민의 의향 등을 확인해 두는 것이 요구된

다. 그 위에 지역 주민 스스로가 적극적으로 집락 유지 활성화 활동에 참여할

수 있도록 지원해 나가는 것이 필요하다.

집락대책은 인구 감소 시대에 지속 가능한 국토 운영의 관점이나 국토 보전

등의 관점에서 국가적인 과제가 되고 있다. 이러한 시대에는 정부 등의 광역적

인 행정 주체의 역할은 획일적인 지원이 아니라 새로운 지역사회상 형성의 유

도‧지원, 지역의 지혜와 노력에 의해 지역의 독자성이나 경쟁력을 높이는 환경

정비로 지원 방향을 옮겨 가야 한다. 아울러 집락대책에 대해서는 단지 국토

이용이나 국토 보전의 관점뿐만 아니라, 농림수산업의 진흥, 전통문화나 산업

의 보전, 의료‧복지‧교육 등 여러 가지 관점으로부터 대응이 요구되고 있다. 따

라서 각 부처의 긴밀한 협조가 매우 필요하다.

2.3. 마을 기능이나 마을 활동의 유지 활성화에 관한 대표적 활동 사례

2.3.1. a-1 「후타가와아이 지역만들기위원회」

(1) 마을 개황

오카야마현 마니와시 후타가와지역은 마니와시의 북서부 구유바라쵸에 위

치하고 22개 마을(자치회)에 의해 형성되었다. 비교적 평탄한 지형이 많고 지

역의 총 면적은 약 65㎢이며 2011년 현재, 인구는 603명(235세대), 고령화율은

46.1%이다.

209

마을활동의 유지 활성화 유형마을 외 주체의 지원 유무

1. 외부로부터 지원 있음 2. 외부로부터 지원 없음

기능적재편의유형

a.복수마을을 묶어 새로운

지역관리형 조직을 설립

오카야마현 마니와시

‘후타가와아이 지역만들기

위원회’

교토부 미야즈시

‘요시즈 건강회’

b.복수마을이 특정 분야에서

제휴하는 새로운 테마형

조직을 설립

시마네현 오난쵸

‘아유미프로젝트’

미야자키현 미야코노

죠시 ‘후에미즈 지구활

성화위원회’

c. 다른 마을과 제휴하지 않고

단독 마을로서 기능 강화

아이치현 토요네무라

‘NPO토미야마 교류 센터’

나가노현 나가노시

‘로하스키나사’

표 5-4. 사례마을 개요

(2) 활동의 특징

‘마을기능 재편 강화 모델 사업’에 의해 현으로부터 소개 파견된 전문가의

지도에 의한 방재지도 만들기 등, 인적 지원에 의해 지역의 활동 내용이나 활

동체제가 보다 견실해졌고, 이는 보다 충실한 지역활동의 전개에 크게 기여했

다. 또한, 오카야마현의 ‘오카야마 건강! 마을’에 등록되어 스스로의 활동이 평

가된 것에 대해 자랑과 자부심이 싹터 새로운 활동에의 의욕이 고양되었다.

(3) 활동의 연혁

<제1단계(1999~): 활동의 맹아>

지역 독자적인 활동으로서 지역 농산물을 시외로 전출한 출향자 등에게

보내는 ‘고향택배’사업을 전개

<제2단계(2008~2009년): 활동의 토대만들기>

2008년에 현의 ‘마을기능재편강화모델사업’ 모델지구로 선정

동 모델사업의 추진 조직인 ‘후타가와아이지역만들기위원회’가 창설되고

210

후타가와활성화계획의 책정, 방재지도의 작성 등의 대처활동을 실시

<제3단계(2010년~):활동의 계속, 발전>

2010년부터는 ‘후타가와아이지역만들기위원회’을 재편, 증원하고 마니와

시의 마을기능재편강화사업을 활용해서 후타가와지역을 소개하는 팜플

릿을 작성한 후 마을 간 네크워크화를 도모하는 정보교류회 등에 참가하

는 등 타 지역과의 교류도 적극적으로 행하고 있다.

(4) 활동 현황

지역의 독거 고령자에게 배식서비스(만남 도시락 사업) 등의 보건복지활동,

지역의 특산품 개발이나 농산물 생산과 관련되는 연수 실시등의 산업진흥 활

동, 납량 대회 등의 지역교류활동을 활발하게 전개하고 있다.

가. 고향 택배 나. 만남도시락사업

그림 5-2. 후타가와아이 지역만들기위원회 활동 사례

(5) 행정 지원

2008년도에 이 지구가 모델지구로 선정된 이후, 시와 현은 마을 기능의 유지

강화와 관련되는 활동이나 특산품 가공시설 정비 조성, 전문가의 파견, 활동에 대

한 정보 발신 및 각종 연수회의 개최 등의 행정적인 지원을 실시하고 있다.

211

2.3.2. a-2 교토부 미야즈시 ‘요시즈 건강회’

(1) 마을 개황

미야즈시의 남부, 아소 해안에 접한 비교적 평탄한 다섯 마을로 구성되어 있

는 지역이다. 마을 규모로는 비교적 큰 지역이지만, 고령화가 눈에 띄는 마을도

있다. 2012년 현재 마을 인구는 1,787명(695세대)이며 고령화율은 32%이다.

(2) 활동의 특징

광역적인 마을 만들기를 생각하는 관리 조직인 ‘요시즈건강회’를 중심으로,

각 단체가 자치회와 함께 지구를 구성하는 일원으로서 서로 대화하고 협력하

는 관계를 구축해 원래 활발했던 각 단체의 활동을 살리면서 지구 전체의 활동

으로 발전시키는 것에 성공하고 있다.

(3) 활동 연혁

<제1단계(2006~2007년): 토대 만들기>

미야즈시에 의한 ‘지역회의’의 설치의 요청→ ‘지역회의’의 제1호로서

2007년 3월에 ‘요시즈 건강회’를 설립.

<제2단계(2007~2011년): 활동의 전개>

요시즈 지구의 전 주민을 구성원으로 하고 각 자치회 외에 요시즈 지구내

각 단체의 대표 등이 위원이 되어 운영. 각각의 단체가 각각의 우수 분야

에서 중심 역할을 완수하면서 지구 전체의 활동으로 견인

(4) 활동 현황

2007년 3월 설립 이래, 벚꽃의 식수나 무인역이 된 이와타키 구역의 구내에서

꽃잔디 모종 심기 등의 미화 활동, 자가용 농작물을 모은 아침시장의 개최나

지구 축제 등의 이벤트 활동을 적극적으로 실시하고 있다. 뿐만 아니라 요시즈

지구의 역사 문화의 계승 활동을 실시하는 등 다방면에 걸쳐 활동하고 있다.

212

가. 가을 축제(부인회에 의한 출점) 나. 꽃잔디 3,000본 모종 심기

그림 5-3. 교토부 미야즈시 요시즈 건강회 활동 사례

(5) 행정 지원

2007년부터 지역회의에 대해서 용도를 한정하지 않는 활동비로 연간 10만 엔

의 지원을 하는 ‘지역회의교부금’을 교부하고 있다. 2008년부터 시민과의 협동

에 의한 마을 만들기 진행을 목적으로 미야즈시 마을 만들기 기금을 재원으로

한 ‘미야즈시 마을 만들기 보조금’사업을 실시하고 있다.

2.3.3. b-1 시마네현 오난쵸 ‘아유미프로젝트’

(1) 마을 개황

시마네현 오난쵸 이치키 지구는 오난쵸의 남서부에 위치하고 9개 마을로 구

성된 지역이다. 일본 서부 최대 규모의 스키장 ‘미즈호 하이랜드’이 있고, 현

내에서도 유수한 설원이다. 2011년 현재, 마을 인구는 485명(211세대)이며 고

령화율은 43.3%이다.

(2) 활동의 특징

지역만들기활동의 잠재력이 높은 지역에 대해서 사람이나 재화, 정보, 기술을

집중 투입하고 행정이 지역 주체의 활동을 서포트하고 있다. 과거의 활동을 계속

실시하는 것에 머물지 않고 여러 가지 지역의 도전적 활동을 지지하고 있으며

213

그림 5-4. 시마네현 오난쵸 ‘아유미프로젝트’의 활동 사례

다른 지역에서는 찾아볼 수 없는 활발한 활동이 전개되고 있다.

(3) 활동 연혁

<2003년>

자치회 미구성→행정의 요청에 의해 9개 마을에서 1개의 이치키 자치회

를 형성

<2007년>

행정의 요청에 의해 ‘이치키지구 꿈만들기 플랜’을 책정

자치회 임원, 각 마을 주민에 의해 ‘거주환경’, ‘산업’, ‘사람 만들기’, ‘복

지’의 각 분야에서 지역 과제를 발굴하고 행동 계획을 책정

<2008~2010년>

현의 ‘중산간지역 커뮤니티 재생 중점 프로젝트 사업’의 모델 지구에 선

정→추진 조직을 신설하고 활동을 전개

최대 목표로 ‘존속 위기의 초등학교 존속’을 내걸고 UI턴자의 촉진을 도모

(4) 활동 현황

농지 실태 조사, 이치키 지구의 문화재를 카르텔화한 ‘이치키 카르텔’ 간판

설치, 죽탄 만들기, 스타 돔의 제작, ‘숲의 산책길’ 정비, 스키장 교류 이벤트의

기획 실시 등

214

(5) 행정 지원

현의 ‘중산간지역 커뮤니티 재생 중점 프로젝트 사업’(2010~2012년)

→ ‘마을을 뛰어넘는 지역 운영의 구조 만들기’에 참여하는 지정 시 정 촌에

대해서 인적 재정적 지원(보조율2/3, 500만 엔 한도)

현 사업 종료 후, 마을 사업(오난쵸지역 커뮤니티 재생 사업)으로 계속 지원

(2012~)

2.3.4. b-2 미야자키현 미야코노죠시 ‘후에미즈 지구 활성화위원회’

(1) 마을 개황

미야자키현 미야코노죠시 후에미즈 지구는 미야코노죠시의 북구, 다카사키

지역의 북동부에 위치하는 4개 마을로 구성된 지역이다. 다카사키지역의 중심

부로부터 가장 원격에 있어 인구 감소 고령화가 진행되고 있다. 2012년 현재,

취락 인구는 401명(165세대)이며, 고령화율은 32.2%이다.

(2) 활동의 특징

각각의 마을에서는 개최가 곤란한 ‘보름축제’를 4개 마을이 합동으로 실시함

으로써 지역의 일체감 연대감을 재생하는 것에 성공했다. 현지 주민의 손으로

농산물 직매소를 개설한 일이나 각종 지역 활동이 외부로부터 주목받고 현의

‘생생 취락’으로 인정된 것도 지구 주민의 자랑과 의지로 연결되고 있으며 여

러 지역 만들기 활동과 결합되고 있다.

(3) 활동 연혁

<제1단계 (2002~2003년)>

현의 과소지역 활성화 사업의 모델 지구로 지정

<제2단계(2004~2005년): 토대 만들기>

모델 사업시의 멤버를 중심으로 ‘후에미즈 지구 활성화 위원회’를 조직하

215

고 사업 종료 후에도 새로운 활동을 전개하기 시작

<제3단계(2006~2007년): 활동의 계속>

활성화 위원회로 조직된 3부회에서 지역 활성화의 여러 가지 활동을 활

발하게 실시

※ 지역 주민의 출자나 출신자의 기부만으로 농산물 직매소 ‘후에미즈’를

건설하고 이 외에 풀베기, 식수, 화단 정비 등의 미화활동을 지구 전체의

활동으로 마을이 제휴해 실시

<제4단계(2008년): 활동의 평가, 발전>

이러한 활동이 높이 평가되고 현의 ‘생생 마을’의 인정도 받음으로써 지

역 활동에 참가 의욕을 높임

(4) 활동 현황

단독 마을에서는 개최가 곤란한 ‘보름 축제’를 지구 전체로 합동 개최하는

등 지역의 연결을 강화하는 활동을 활발히 하고 있다. 많은 방문자가 방문하여

지구의 활동 상황을 시찰하고 농산물 직매소 ‘후에미즈’를 견학하고 있다.

가. 농산물 직매소 ‘후에미즈’ 나. 마을 제휴에 의한 화단정비활동

그림 5-5. 미야자키현 미야코노죠시 「후에미즈 지구 활성화위원회」의 활동 사례

216

(5) 행정 지원

2008년에 미야코노죠 시내에서 처음으로 현의 ‘생생 취락’으로 인정받아 마

을활동에 대한 현의 사업 지원을 받았다.

※ ‘생생 취락’응원 사업 중산간지역에서 주민 주체의 건강한 마을만들기

를 실천하는 마을을 현이 인정하여 취락 활성화의 활동을 지원하는 사업.

2.3.5. c-1 아이치현 토요네무라 「NPO토미야마 교류센터」

(1) 마을 개황

아이치현 도요네무라 도미야마구는 합병한 구 토미야마무라가 하나의 행정

구로 된 것이다. 토요네무라의 북동부에 위치하고 북쪽은 나가노현, 동쪽은 시

즈오카현에 인접하고 있다. 준험한 산악과 깊은 협곡에 끼워진 급경사지에 다

섯 마을이 형성되어 있지만, 젊은층은 공영주택이 있는 쿠하라 마을에 집중되

어 있다. 그 외의 마을에서는 65세 이상이 반수 이상을 차지하고 있다. 2012년

현재, 인구는 125명(68세대)이며 고령화율은 48.8%이다.

(2) 활동의 특징

20년 이상의 역사가 있는 산촌 유학을 통해서 아이들뿐만이 아니라 사업 활

동의 담당자로서 외부 인재를 끌어 들이고 있으며, 이를 통해 소방단 청년회

를 비롯한 지역활동의 유지 강화, 축제 등 지역 문화의 보존 계승을 도모하고

있다.

(3) 활동 연혁

<제1단계(1985년): 사업의 개시>

1955년의 댐 건설에 의해 74세대 398명의 집단 이촌 이후 인구 유출이

진행되어 아이들의 수가 현저하게 감소

→ 1985년: 교육 단체 재단법인 ‘기르는 회’와의 제휴로 산촌 유학 사업을

217

개시

2000년도: 산촌유학사업을 토미야마무라의 종합 계획으로 자리잡고 지자

체의 독자 사업으로 실시

<제2단계(2006년~): 외부 인재에 의한 운영>

토요네무라와의 합병을 계기로 야마무라 유학사업이 민영화

2006년 4월에 ‘NPO 법인 토미야마 교류센터’를 설립. I턴자 4~5명이 직

원으로 산촌유학사업을 계속 맡아 하고 있음

(4) 활동 현황

NPO 직원은 모두 30세 전후의 I턴자이며, 도야마구에서도 얼마 안되는 청년

세대이기 때문에 청년회 소방단이나 전통 행사의 중요한 담당자가 되고 있으

며 마을 활동을 지지하고 있다. 인건비는 토요네무라가 지급하는 보조금으로

조달되고 있으며 산촌유학사업만으로 충당되지 못해 자주 운영까지는 이르지

못하고 있다.

가. 산촌 유학의 모습 나. 마을 주민들로부터 향토요리를 배움

그림 5-6. 아이치현 토요네무라 「NPO토미야마 교류 센터」활동 사례

(5) 행정의 지원

산촌유학사업 보조 이외에 교육교류센터를 무상으로 대여하고 있다.

218

2.3.6. c-2 나가노현 나가노시 「로하스키나사」

(1) 마을 개황

나가노현 나가노시 기나사 지구는 나가노시의 서단에 위치하고 있으며 40개

의 마을로 형성되었다. 산들이 주위를 둘러싼 분지 계곡형을 이루고 있으며 면

적의 9할은 삼림이다. 2012년 현재 지역의 인구는 1,762명(763세대)이며 고령

화율은 50.1%이다.

(2) 활동의 특징

시의 기획사업을 계기로 지역 주민이 자주적으로 마을 정비 활동에 참여하

여 오너 제도 운영이나 체험 교류를 발전시키고 있다. 지역 주민이나 오너 모

두 참가 가능한 사람이 각자의 사정에 맞게 해당 일을 담당하는 등 무리하지

않는 선에서 역할 분담을 해 계속적인 협동을 실현하고 있다. 현지의 시 직원

OB가 ‘로하스용채리’의 자립적인 활동을 견인하는 것과 동시에 행정과의 매개

역할을 담당하고 있다.

(3) 활동 연혁

<제1단계(2008년): 활동의 토대 만들기>

구체적인 실천 방안을 검토해 가는 가운데 마을의 전망을 나쁘게 하고

있는 지장목을 벌채해 지구 경관을 개선하고, 벌채한 지장목을 활용한 버

섯 오너 제도를 도입하여 도시 주민과의 교류를 도모함. 그 활동 주체로

서 2008년에 ‘로하스용채리’를 발족

<제2단계(2009년~): 활동의 전개>

2009년에 오너 모집을 실시하였는데 시내나 수도권으로부터 예상을 웃도

는 응모가 있었다. 가을에는 버섯 오너와의 교류회를 실시함

(4) 활동의 현황

오너 회원은 버섯원목에 종균 및 수확은 물론, 주변의 풀베기나 야생동물 침

219

입 방지용 그물 치기 등 그때그때 맞춰 지구를 방문해 활동에 참가

- ‘로하스용채리’에서는 오너의 내방에 맞춰 지구 주민과의 다양한 교류 이벤

트를 기획・실시

(5) 행정 지원

지역에 활기를 불어 넣는 발전성이 있는 사업에 대해서 ‘나가노현 지역발건

강 만들기 지원금’(소프트사업 10/10, 하드사업 2/3)를 지원하고 있으며 퇴직

공무원 등 지역의 실정에 정통한 인재를 ‘마을지원원’으로 임명하고 중산간지

역에 배치하고 있다.

3. 일본 농촌개발정책의 특징 및 한국 농촌개발에 대한 시사점

○ 장래 농어촌의 공간구조 변화 방향을 고려한 정책 투입이 이루어지도록 마

을의 정주 여건을 면밀히 고찰하고 현행 정책을 재점검할 필요가 있다.

마을 공동화, 소멸 등이 일어날 것인지는 논란거리이지만, 농어촌의 미래

에 대한 중장기적 재편 원칙을 정립하고 이에 입각하여 지역개발사업 투

자가 이루어지도록 해야 한다.

○ 구성원 변화 등으로 전통적인 마을 공동체의 성격이 변화하고 있으므로 농

어촌에서 새로운 공동체성을 형성하기 위한 노력을 기울여야 한다.

기존 농업인뿐 아니라 비농업 종사자, 귀농 귀촌인, 다문화가족 가구원

등 보다 다양한 범위의 주민들이 농어촌마을 공동체를 형성하게 될 것이

다. 공동체의 범위 또한 기존 마을 단위에 머물지 않고 더 넓은 범위로

확대될 수 있다.

이러한 점을 감안하여 향후에는 공동체활동을 마을 단위로 한정하지 않

고 더 유연한 범위에서 형성되도록 유도할 필요가 있다.

220

○ 새로운 공동체 형성을 뒷받침하는 동시에 기존 마을에 거주하는 상당수 주

민들의 열악한 주거환경을 개선할 수 있는 사업 추진 방안을 모색해야 한다.

주요 지역개발사업을 통해 소득시설 등 마을 단위 공동사업 추진에만 초

점을 두지 않고 주택 및 마을의 주거환경을 개선하는 사업을 확대할 필요

가 있다.

전원마을이나 농어촌뉴타운 등과 같이 대단위 신규 주거지를 공급하는

방식에서 벗어나 기존 주민과 귀농 귀촌인을 아우를 수 있는 생활환경

정비사업의 본격적인 추진이 요구된다.

221

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해외 농어촌 정주공간 관련 정책 동향과 시사점

등 록 제6-0007호(1979. 5. 25)

인 쇄 2012. 12.

발 행 2012. 12.

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