1

Технологии электронного участия

Лекция

Содержание

Основные понятия лекции ............................................................................................ 2 Гражданское участие ................................................................................................. 2 Электронное участие ................................................................................................. 3 Электронное правительство ..................................................................................... 3

Электронное государство ......................................................................................... 3 Электронная демократия .......................................................................................... 5 Технология ................................................................................................................. 5 Информационная технология ................................................................................... 6 Технологии электронного участия .......................................................................... 6

Цели и задачи лекции ..................................................................................................... 7

Основные положения концепции электронного участия ........................................ 8 Гражданское участие ..................................................................................................... 8 Концепция постнеклассической науки в поддержку гражданского участия ........ 10 Принципы гражданского участия .............................................................................. 12 Формы гражданского участия .................................................................................... 14

Понятие электронного участия .................................................................................. 18 Смысл термина «технологии электронного участия» ............................................. 18 Основные типы электронного участия ...................................................................... 19

Основные инструменты электронного участия ........................................................ 20 1. Предоставление информации ............................................................................. 20

2. Создание групп э-участия (community) ............................................................. 20 3. Онлайн консультации: учет мнения заинтересованных лиц (стейкхолдеров)

............................................................................................................................................... 20

4. Проведение кампаний/публичных акций .......................................................... 20

5. Предвыборные кампании .................................................................................... 20 6. Слабоструктурированное обсуждение (deliberation) ....................................... 20 7. Дискурс (диалог органов власти с гражданами) .............................................. 21

8. Разрешение конфликтных ситуаций онлайн (mediation) ................................. 21 9. Городское планирование и вопросы защиты окружающей среды ................. 21

10. Проведение опросов среди граждан ................................................................ 21 11. Выборы и референдумы в режиме онлайн ...................................................... 22

Транспарентность или прозрачность государственного управления ..................... 22

Электронное правительство и процесс его внедрения .......................................... 24 Понятие электронного правительства ....................................................................... 24

Электронное правительство и приоритеты граждан ................................................ 25 Соотношение понятий «электронное государство» и «электронное

правительство» ........................................................................................................................ 27

Процесс перехода к электронному правительству ................................................... 31

Практики электронного участия в России и в мире .............................................. 31 Электронное участие в Европейском союзе [Леонова, 2010] ................................. 31 Электронное правительство на федеральном, региональном и местном уровне

государственного управления США ...................................................................................... 32 Электронное правительство в современной России ................................................ 34 «Открытое правительство» ......................................................................................... 39 «Открытые данные» государственного управления ................................................ 41

2

Результаты создания «электронного правительства» в России: порталы, сервисы,

платформы ................................................................................................................................ 45

Создание основ электронного правительства в ходе реализации

государственной программы «Информационное общество» ......................................... 45 Единый портал государственных и муниципальных услуг ................................ 46 Единый портал с информацией о разработке нормативных актов ..................... 46

Обсуждения законопроектов в сети Интернет [Петрова, 2012] .......................... 47 Единая система межведомственного электронного взаимодействия ................ 52 Национальная платформа распределенной обработки данных .......................... 52 Единая система идентификации и аутентификации ............................................ 53 Информационная система головного удостоверяющего центра ........................ 53

Другие результаты создания «электронного правительства» в России ............. 54 Проблемы реализации «электронного правительства» в России ........................... 55

Политические и государственные проблемы ....................................................... 56 Социально-экономические проблемы ................................................................... 58 Технические проблемы ........................................................................................... 59

Дополнительные сведения о некоторых основных понятиях лекции ................ 60 Понятие технологии .................................................................................................... 60 Понятие информационной технологии ..................................................................... 62

Контрольные вопросы .................................................................................................. 63 Задания ............................................................................................................................ 63

1. Составьте таблицу сравнительного анализа возможных и используемых в

современной России и в других странах мира методов и технологий электронного

участия ...................................................................................................................................... 64 2. Сравните направления развития электронного участия в России и в развитых

странах мира – Европы и Америки ........................................................................................ 64

Литература ...................................................................................................................... 64

Интернет-ресурсы.......................................................................................................... 66

Основные понятия лекции

Основными понятиями, используемыми и обсуждаемыми в лекции, являются:

гражданское участие, электронное участие, электронное правительство, электронное

государство, электронная демократия, технология, информационная технология,

технологии электронного участия.

Гражданское участие

Гражданское участие, как составляющая концепции правового государства,

понимается как участие граждан и структур гражданского общества в управлении

государством и тем местным сообществом, в котором они живут. Гражданское участие

осуществляется в публичной социальной деятельности, в которой реализуются права и

свободы человека и гражданина и достигаются коллективные и общественные цели в

существующих институциональных условиях.

Так понимаемое гражданское участие становится возможным при обладании

гражданами и использовании ими соответствующих компетенций – знаний, умений,

поведенческих навыков и способностей, включая и способности к коммуникации с

представителями различных социальных групп в ходе решений коллективных и

общественных проблем.

Гражданское участие обеспечивает воспроизводство ценностей и норм

гражданского общества, определяющих его существование и развитие, воспроизводство

сложившихся социальных практик, связанных с реализацией статуса гражданина и

гражданской идентичности.

3

Формами гражданского участия могут быть участие граждан и структур

гражданского общества в подготовке, принятии, исполнении и контроле исполнения

решений органов власти, государственного и муниципального управления.

Электронное участие

Любая деятельность органов власти по информатизации государственного

управления, в конечном счете, создана для общества. Обратную связь в концепции

электронного правительства принято называть электронным участием.

Термин электронное участие (англ. «eParticipation»), относящийся к методам,

инструментам, понятиям применения ИКТ (информационно-коммуникационных

технологий) в управлении, связан с участием, самоорганизованной демократией и

массовыми коммуникациями, а также с общественным обсуждением управленческих

процессов.

Электронное участие, как правило, подразумевает использование ИКТ с целью

привлечения различных групп граждан в публичную политику и развития новых

эффективных форм взаимодействия с органами власти (расширение существующего

канала взаимодействия, улучшение имиджа, «спускание пара», реальная помощь по

каким-либо вопросам). Электронное участие подразумевает двусторонний обмен

информацией между гражданами (бизнес-сообщество, экспертное сообщество,

гражданское общество в целом) и представителями государственной власти всех уровней

компетенции.

Электронное участие в зависимости от того, как оно реализовано, может

становиться воплощением идей и ценностей гражданского участия. В современном

понимании электронное участие должно быть направлено на улучшение практик

гражданского участия, на ликвидацию возможных сбоев в функционировании

необходимых для этого демократических институтов. Используемые для обеспечения

электронного участия ИКТ можно оценивать как инструментальные средства,

позволяющие избавиться от некоторых ограничений и проблем гражданского участия.

Электронное правительство

«Электронное правительство» – это часть электронной экономики и демократии в

стране, система для повышения степени ответственности государства перед народом,

мало зависящая от географических факторов.

В современном понимании «электронное правительство» – это такая

инфраструктура государства, которая интегрирует с помощью компьютерных сетей и, в

первую очередь, сети Интернет граждан, частный бизнес и органы власти в новую,

единую среду компьютерной коммуникации. Основной целью такой интеграции является

новая организация и поддержка новых форм оперативного, результативного и массового

общения граждан и частного бизнеса с правительством, с различного уровня органами

власти и другими государственными организациями.

Одной из приоритетных задач создания «электронного правительства» является

совершенствование совместной работы государственных организаций – повышение

оперативности и согласованности в совместном использовании информации между

органами власти на федеральном, региональном и местном уровне. Решение этой задачи

должно способствовать более экономному использованию бюджетных средств и

повышению эффективности деятельности государственных организаций.

Электронное государство

Понятие «электронное государство» наиболее соответствует английскому понятию

e-government. В некоторых случаях оно переводится как «электронное правительство».

Такой перевод допустим, но это только одно из его значений. В современных

международно-правовых документах, в частности в решениях Европейского суда по

4

правам человека, термин government применяется для обозначения государства в целом.

Аналогично, в выражении «three branches of government» речь идет о трѐх ветвях

государства в целом, о трѐх ветвях власти – законодательной, судебной и исполнительной.

«Электронное государство» можно понимать как основанный на информационно-

коммуникационных технологиях (ИКТ) способ осуществления информационной

деятельности в различных сферах и аспектах государственного управления, а также новый

тип государства, основанный на использовании этих технологий. Электронное

государство подразумевает поддержку при помощи ИКТ деятельности как

исполнительной власти («электронное правительство»), так и парламентских

(«электронный парламент») и судебных органов («электронное правосудие»).

Понятие «электронного правительства» было представлено выше. В современном

понимании «электронный парламент» (E-Parliament) – это орган законодательной и

представительной власти в государстве, который с использованием современных

информационных технологий (ИКТ) является прозрачным и доступным для граждан,

поддерживает их участие в законодательной деятельности, обеспечивает максимально

свободный доступ к документам и сведениям о процессах парламентской деятельности.

Тем самым «электронный парламент» позволяет гражданам достаточно эффективно

контролировать деятельность парламента, что в свою очередь повышает ответственность

парламента перед гражданами. Под «электронным правосудием» понимается

использование информационно-коммуникационных технологий (ИКТ) в реализации

правосудия всеми заинтересованными сторонами с целью повышения эффективности и

качества деятельности судебной власти с помощью электронных коммуникаций и обмена

данными компьютерным сетям, а также обеспечения открытого доступа через сеть

Интернет к любой несекретной информации судебного характера.

Следовательно, «электронное государство» можно рассматривать как способ

организации государственной власти, основанный на использовании информационно-

коммуникационных технологий в сферах электронного правительства, электронного

парламента и электронного правосудия. В «электронном государстве» предполагается, что

деятельность государственных органов должна осуществляться в эффективной и

безопасной среде современных информационных технологий, с помощью этих

технологий должны осуществляться все основные функции государственного управления,

включая взаимодействия органов власти между собой, а также с гражданами и частным

бизнесом. «Электронное государство» должно способствовать существенному

повышению эффективности государственного управления, стимулировать экономику,

развивать общественные отношения и поддерживать гражданское участие.

«Электронное государство» не должно рассматриваться только как процесс

государственного управления с использованием информационно-коммуникационных

технологий. Внедрение информационно-коммуникационных технологий в деятельность

органов государственной власти не является самоцелью. Цель электронного

государственного управления – повышение эффективности государственного управления,

упрощение взаимодействия между государственными органами, а также упрощение

взаимодействия государства с гражданами и организациями. Такое повышение

эффективности государственного управления возможно только, если система

государственного управления будет реформирована и перестроена в соответствии с

возможностями и ресурсами использования современных информационных технологий,

основанных на применении компьютеров и компьютерных сетей.

Следовательно, внедрение «электронного государства» должно осуществляться в

системе со структурными реформами государственного управления, в частности с

изменениями количества и характера функций государственных органов, внедрением

административных электронных регламентов деятельности и т.п. В «электронном

государстве» компьютерные базы данных различных органов власти должны быть

совместимы и могли обмениваться информацией между собой, государственные закупки

5

должны осуществляться через открытые электронные торги, отчѐтность органов власти

должна формироваться в электронном виде и размещаться в общем доступе в сети

Интернет (за исключением секретных сведений), многие государственные услуги

гражданам и частному бизнесу должны предоставляться в электронной форме через

Интернет и т.п.

«Электронное государство» представляет собой использование информационно-

коммуникационных технологий для преобразования государства с целью сделать его

более доступным для граждан, более подотчѐтным им, а также более эффективным в

решениях государственных и общественных проблем, в регулировании и управлении

различными сферами деятельности. «Электронное государство» должно способствовать

становлению новых форм общественного развития, широко использующих

нематериальные ресурсы, прежде всего, личностные качества граждан, знания и

информацию. За счѐт повышения эффективности государственного управления, контроля

и регулирования потребительского поведения и роста гражданского участия «электронное

государство» должно способствовать также предотвращению экономических кризисов и

выхода из них с минимизацией негативных последствий, если такие кризисы всѐ же

произойдут.

Электронная демократия

Электронная демократия представляет собой использование информационно-

коммуникационных технологий в качестве инструмента, помогающего устанавливать

повестку дня и приоритеты государственной политики, вырабатывать политические меры

и участвовать в их внедрении в консультативной форме (например, путем электронных

консультаций или электронного голосования). Это касается мероприятий, повышающих

степень участия граждан, в том числе виртуальных городских собраний, открытых

совещаний, сбора отзывов, опросов общественного мнения и форумов общин. Обычно,

после успешного внедрения электронного правления на местном уровне граждане могут

формировать в Интернете альянсы на основании того или иного отношения к

определенной проблеме.

Технология

В современном достаточно широком смысле технология – это совокупность

средств и методов получения заранее оговорѐнного результата, достижения чѐтко

поставленной цели.

Понятие «технология» придумал в 1772 году немецкий учѐный Иоганн Бекман.

Этим словом он назвал «науку о ремесле», как он выразился. Он первым стал преподавать

эту науку как учебную дисциплину в Гѐттингенском университете. Слово «технология»

по имевшейся в то время научной традиции было составлено Иоганном Бекманом из двух

древнегреческих корней: τέχνη (techne) – искусство, мастерство, умение и λόγος (logos) –

мысль, изучение, наука. В результате комбинирования смыслов этих двух корней в одном

понятии получается изучение мастерства, искусства, умения делать что-либо.

Цель технологии как науки заключается в том, чтобы разложить на

последовательные этапы процесс получения запланированного результата какой-то

деятельности, как правило, трудовой деятельности, а потом, выполняя эту

последовательность этапов, неоднократно получать такой же результат. Поэтому в

технологии как науке изучение мастерства получения результата и определение этапов,

шагов, для этого необходимых, осуществляется не для того, чтобы превзойти мастера в

его искусстве что-то делать. В технологии изучение мастерства необходимо для того,

чтобы в массовом производстве повысить средний уровень качества и потребительских

свойств того или иного продукта или достижения того или иного состояния, обеспечить

по возможности соблюдение стандартов достаточно высокого качества при таком

массовом производстве.

6

Поэтому технология – это не искусство получения результата, а совокупность

методов и средств получения его в массовом порядке, периодически, при возникновении

потребности, без необходимости применения высокого искусства персонала, творчества и

т.п. Творчество нужно на этапе разработки и внедрения технологии, а при еѐ применении

– нужно строго выполнять инструкции. Технология должна себя повторять сама, если эти

инструкции выполняются.

В связи с этим каждая технология основана на тех или иных алгоритмах получения

заранее запланированных результатов. Следовательно, технология, как и алгоритм,

должна применяться некоторым исходным данным, использовать некоторые ресурсы,

которые являются допустимыми для этой технологии. Можно говорить, что технология –

это совокупность алгоритмов получения точно оговорѐнных результатов, достижения

точно поставленных целей. Технология не может применяться для достижения неточно

поставленных целей. Но применение технологии при точной постановке целей всегда,

неизбежно приводит к нужному результату.

Информационная технология

Информационная технология – это технология, применяемая к информации. Таким

образом, информационная технология обладает всеми свойствами технологии, но

применяется к такому нематериальному объекту, как информация. Следовательно,

информационная технология – это совокупность средств и методов получения заранее

оговорѐнного результата, достижения чѐтко поставленной цели информационной

деятельности. Результатом информационной технологии могут быть новая информация,

формирование нового состояния – информирования о чѐм-то, или информационный

продукт, например, компьютерная программа, файл данных, база данных и т.п. И

состояние, и продукт должны получаться в результате применения средств и методов,

применения определѐнных алгоритмов, неизбежно приводящих к поставленной цели, к

заранее оговорѐнному и ожидаемому результату.

В современной информатики технологии, т.е. информационные технологии,

оказались широко востребованными потому, что современные компьютеры способны

выполнять только алгоритмы. Следовательно, никакие действия, не основанные на

алгоритмах, современными компьютерами не могут выполняться. Но при этом алгоритмы

современные компьютеры выполняют много быстрее и точнее человека, что и определяет

их преимущества в работе с информацией. Кроме того, в современной информатике

технологии востребованы в силу высокой сложности компьютерной техники и средств

связи, а также сложности решаемых пользователями задач. При таком уровне сложности

только применение технологий обеспечивает управление компьютерами и сетями,

необходимый уровень контроля человеком деятельности современных информационных

систем, гарантирует точное и своевременное выполнение самых сложных операций с

информацией, потому что при правильном применении информационных технологий

можно избежать многих неточностей и ошибок в информационной деятельности, которые

способен совершить человек.

Современные информационные технологии включают, как правило, использование

компьютеров или различных мобильных устройств, гаджетов, подключѐнных к

компьютерным сетям и управляемым программным обеспечением.

Технологии электронного участия

В социальной сфере, в сферах политики, государственного и муниципального

управления вряд ли можно надеяться на точное выполнение действий по получению

запланированного результата. Субъекты в этих сферах почти никогда не соблюдают в

точности правил и способов реализации разработанных планов, что полностью

применимо и к гражданскому, и к электронному участию. Поэтому ни в гражданском, ни

в электронном участии невозможно гарантировать получение желаемого результата. Их

7

результат можно получить только с той или иной вероятностью. Но технология – это

совокупность средств и методов получения запланированного результата, достижения

чѐтко поставленной цели в точном соответствии с заранее разработанным планом, т.е. со

100% вероятностью.

Поэтому смысл термина «технологии электронного участия» не в том, что какие-то

результаты такого участия будут гарантированно обеспечиваться, а в том, что для их

получения используются информационно-коммуникационные технологии (ИКТ),

гарантированно обеспечивающие выполнение каждого необходимого действия. А в каких

последовательностях и комбинациях эти действия будут осуществляться, определяется

волей и мотивациями граждан, осуществляющих электронное участие. Можно иначе

сформулировать так: информационно-коммуникационные технологии поддерживают

электронное участие, но никогда не определяют его результаты для граждан и органов

власти.

Цели и задачи лекции

В современных российских условиях доступ к использованию современных

информационных технологий становится возможным и реально применяемым всѐ

большим числом граждан. Естественно, что эти применения современных

информационных технологий осуществляются с разными целями и в разных сферах

деятельности. Но всѐ более актуальным и всѐ шире применяемым становится

использование современных информационных технологий для обеспечения гражданского

участия в государственном и муниципальном управлении.

В современной России только в последние годы, примерно с 2011 года, проблемы

электронного участия граждан стали обсуждаться на уровне органов государственной

власти, администраций мегаполисов, в экспертном, научном и образовательных

сообществах. Эти обсуждения не привели пока к формированию единых представлений и

смыслов электронного участия и гражданского участия, но существенно способствовали

реализации конкретных проектов в этой сфере. В частности, в нашей стране с 2010 года

работает портал госуслуг (http://www.gosuslugi.ru/), на котором можно подать обращение в

практически в любой орган власти. С 15 апреля 2013 года все федеральные органы

исполнительной власти обязаны размещать на портале regulation.gov.ru информацию о

подготовке нормативных правовых актах, а также организовывать его общественное

обсуждение. Кроме того, в последние годы периодически организуются общественные

обсуждения законопроектов на специально создаваемых для этих целей сайтах, типа

http://zakonoproekt2012.ru/. В Москве с 2014 года действует портал «Активный

гражданин» в Москве (http://ag.mos.ru/) с обеспечением доступа через мобильные

приложения, на котором граждане, жители Москвы, могут принимать участие в решениях

тех или иных общественных проблем своего мегаполиса. Аналогичные порталы в других

российских регионах пока не функционируют, поэтому Москва является лидером в

обеспечении электронного участия в нашей стране.

Таким образом, при некоторой неопределѐнности теоретических концепций

электронного участия граждан, отсутствия единого понимания его сущности, целей, задач

и возможных технологий организации, такое электронное участие развивается в

практической деятельности органов власти нашей страны и в их взаимодействиях с

гражданами. Такое несоответствие теории и практики электронного участия в нашей

стране, с одной стороны, создаѐт дополнительные проблемы его реализации, а с другой –

позволяет осуществлять вовлечение граждан в принятие решений органами власти,

накапливать опыт осуществления этой деятельности, развивать и адаптировать

современные информационные технологии к еѐ поддержке.

Для повышения эффективности организации электронного участия в нашей стране

на современном этапе развития было бы желательно просвещение и граждан, и

представителей органов власти в сферах теории и практики такого участия. Безусловно,

8

начинать такое просвещение желательно в средней школе, чем и определяется

предложение темы настоящей лекции вниманию учителей истории и обществознания.

Настоящая лекция не может и не ставит целью представления той или иной

нормативной концепции электронного участия в современной России, поскольку такой

концепции пока не выработано. Целями настоящей лекции являются представление

авторской позиции и оценок в отношении электронного участия в современной России и в

мире, логики и смыслов этой позиции. Ставятся задачи обеспечения понимания этой

авторской позиции, как одной из возможных, предоставление слушателям достаточно

информации для участия в дискуссиях по тематике электронного участия и выработки

собственных позиций по этой тематике с помощью участия в этих дискуссиях и изучения

источников информации в различных публикациях, включая книги, монографии, статьи,

сайты сети Интернет.

Основные положения концепции электронного участия

Гражданское участие

В современных политологических научных концепциях государства нередко

используется европейское этатистское его понимание, суть которого заключается в

представлении о государстве, как о политической машине с нанятым чиновничьим

аппаратом, которые извне управляют обществом. В работах многих европейских

мыслителей, в частности Г. Маркузе, М. Фуко, отмечалось, что в конце ХХ века во многих

странах государственный аппарат стал основным механизмом контроля над поведением

людей. С позиций данного подхода государство является единоличным субъектом

управления обществом и граждане, в свою очередь, все надежды на регулирование и

улучшение своей жизни возлагают на государство.

Для этатистского понимания государства присуще его отождествление с

обществом, а также понимание статуса гражданина, как элемента, части сложного

государственного механизма. Соответственно, статус гражданина, его права и свободы в

этатистском понимании определяет государство, отрицая тем самым современное

понимание прав и свобод гражданина и получая право и возможность полного

государственного контроля жизни гражданина. В практической политике и

государственном управлении современной России реализуется именно такая этатистская

концепция государства, во многом вопреки публичным заявлениям высокопоставленных

должностных лиц органов власти. В этатистском понимании государства нет места

гражданскому участию в государственном управлении, которое осуществляют только

государственные служащие.

Но наряду с этатистским подходом существует и понимание государства как

правового, т.е. осуществляющего свою деятельность в рамках права, на основе принципа

верховенства права (rule of law). В таком государстве все, в том числе, само государство и

его граждане равны перед законом и судом. В правовом государстве признаются и

защищаются права и свободы человека и гражданина в современном понимании, а

государственная власть функционирует на основе разделения властей. Цель деятельности

такого государства – поддержание правовой формы взаимодействий между публичной

властью и институтами гражданского общества как субъектами права, признание и

гарантия равенства и свободы всех индивидов. В современном мире правовое государство

остаѐтся скорее идеалом и целью развития обществ и государств, но в полной мере все его

принципы не реализованы ни в одной стране.

Методы и способы взаимодействия правового государства и гражданского

общества предписаны конституцией. Правовое государство является как субъектом, так и

объектом управления со стороны институтов гражданского общества и равноправных

индивидов, ограничивающих государственную власть на основе конституции.

Конституция сохраняет определенную свободу гражданам, социальным группам и

9

общественным организациям, определяя границы этих свобод. Современное понимание

гражданского общества включает положение о том, что не общество служит государству,

а государство – свободному обществу на основе общественного согласия и социальной

интеграции. При этом необходимо учитывать, что гражданскому обществу всегда присущ

дуализм принципов, с одной стороны, индивидуализм личной самодостаточности, с

другой, принцип нормативности и необходимости соблюдения законов и социальных

норм. В данной ситуации государство является субъектом управления в социально-

экономической, политической и других сферах жизнедеятельности общества. Свобода как

благо цивилизованного общества не может быть безграничной, иначе она перерастет в

произвол, появление которого и предотвращает правовое государство.

Идея гражданского участия предполагает включение или вовлечение управляемых

в управление – управление общественными делами, а также, насколько это возможно,

государственными делами. По сути дела речь здесь идет о децентрализации и

распределении политической власти.

Гражданское участие, как составляющая концепции правового государства,

понимается как участие граждан и структур гражданского общества в управлении

государством и тем местным сообществом, в котором они живут. Гражданское участие

осуществляется в публичной социальной деятельности, в которой реализуются права и

свободы человека и гражданина и достигаются коллективные и общественные цели в

существующих институциональных условиях. Так понимаемое гражданское участие

становится возможным при обладании гражданами и использовании ими

соответствующих компетенций – знаний, умений, поведенческих навыков и способностей,

включая и способности к коммуникации с представителями различных социальных групп

в ходе решений коллективных и общественных проблем. Гражданское участие

обеспечивает воспроизводство ценностей и норм гражданского общества, определяющих

его существование и развитие, воспроизводство сложившихся социальных практик,

связанных с реализацией статуса гражданина и гражданской идентичности. Формами

гражданского участия могут быть участие граждан и структур гражданского общества в

подготовке, принятии, исполнении и контроле исполнения решений органов власти,

государственного и муниципального управления.

Идея гражданского участия – одна из основополагающих в концепции демократии.

Можно сказать, она знаменует переход от классической либеральной концепции

«минимума государства» к основанному на принципе плюрализма обществу

благосостояния. Этот переход, по-видимому, явился ключевой структурной предпосылкой

развития широкого и разнообразного гражданского участия в западных демократических

странах. Возможно, это связано с тем, что в обществе благосостояния граждане

оказываются более зависимыми от государства, и более готовыми к активным

политическим действиям в ответ на неспособность государства предоставлять ожидаемые

услуги. В развитом гражданском обществе эти действия по необходимости носят

коллективный характер: воздействие на государство оказывается эффективным, если

опосредовано акциями профессиональных союзов, групп интересов и групп гражданского

действия, политических партий.

Вместе с тем, наоборот, формирование в середине ХХ столетия на базе

гражданского общества современной демократической модели политического управления

можно рассматривать как результат политической активности граждан на всех уровнях

общества. Одним из наиболее значительных примеров такого рода было движение за

гражданское равноправие в США в шестидесятые годы, фактически положившее конец

системе «структурного», то есть институционально закрепленного расизма. По существу

это было движение протеста, во многих своих моментах опосредованное массовыми

акциями гражданского неповиновения и значит нелояльности. Другой вопрос, что

объектом нелояльности была не политическая система США в целом, а отдельные ее

элементы, которые и подверглись в результате этого движения радикальным изменениям.

10

Концепция постнеклассической науки в поддержку гражданского участия

Современная наука, в отличие от прежних исследовательских подходов,

вынуждена всѐ больше учитывать роль человека в формировании научного и иного

знания. Этот этап развития науки можно условно считать начавшимся в 70-х гг. XX века.

А автором концепции постнеклассической науки является академик Вячеслав Семѐнович

Стѐпин [Постнеклассика 2009].

Методология постнеклассической науки должна обеспечивать, чтобы само это

знание, в первую очередь, научное, можно было достаточно эффективно использовать в

области практики. «Открытия науки, еѐ находки теперь не столько должны быть

«поставлены на службу человеку», создавая в обществе своеобразные потребительские

ожидания, сколько расширяя представление о науке, как практике человека, в которой он

воплощает свою творческую потенцию. Только тогда открытия биологических и

химических технологий перестанут использоваться как наркотики в дополнение к

социальным формам отстранения от реальности, а станут подчеркивать познавательные

свойства человека и воспитывать доверие к творческому опыту» [Постнеклассическая

2012: 109].

Постнеклассической науке предшествовала классическая наука XVII-XVIII веков,

основанная на механистической картине мира) и неклассическая наука конца XIX –

первой половины XX века, основанная на нередуцируемой параллельности или

релятивности описания мира в разных науках.

В классической науке, идеалом которой является ньютоновская механика,

результат эмпирического исследования не зависит ни от используемых инструментов, ни

от позиции экспериментатора. Опыты в таких исследованиях повторяемы во времени и в

пространстве, их исход не меняется со сменой времени и места в пространстве. Такие

опыты выявляют чѐткие причинно-следственные или функциональные связи явлений и

процессов. И сами эти связи определяют объективно существующие закономерности

реального мира.

В неклассической науке уже пришлось признать, что результаты эмпирических

исследований могут зависеть от используемых инструментов, приборов, например, от

состояния наблюдателя, даже от самого факта наблюдения, которое может повлиять на

изучаемые явления или процессы. Одними из первых вынуждены были перейти на такого

рода неклассические научные концепции физики, поскольку при изучении микромира и

макромира размеров Вселенной оказалось, что не существует однородности ни времени,

ни пространства. В теории относительности признаѐтся, что результаты измерений

принципиально определяются тем, как движется наблюдатель по отношению к

наблюдаемому объекту – равномерно или с ускорением. А в микромире, например,

«посмотреть» на состояние каких-то частиц можно только воздействуя на них какими-то

другими частицами, например, частицами света – фотонами. В результате, конечно,

исходные состояния изучаемых частиц будут меняться, более того, вообще невозможно

мыслить какие-то такие их состояния независимыми от инструментов наблюдения,

проведения опытов. Микромир стал сферой доминирования концепций квантовой

механики, в которой опыты повторяемы, но их результаты непредсказуемы, и могут быть

зафиксированы только как статистические закономерности. Здесь причинно-следственные

связи становятся вероятностными, как и изучаемые закономерности реальности.

В современной социологии тоже пришлось признать, что многие закономерности

социальной реальности являются именно вероятностными, эмпирические исследования

можно повторять, но их результаты никогда точно не повторяют предыдущие.

В постнеклассической науке пришлось признать, что результаты эмпирических

исследований зависят и от позиций исследователей. Многие объекты такой науки

представляют собой уникальные саморазвивающиеся системы, которые в своѐм развитии

не повторяют себя, потому что являются открытыми и неравновесными. Поэтому и

невозможно полностью повторить то или иное исследование – сам объект научного

11

исследования неизбежно изменится. Примерами таких саморазвивающихся систем можно

считать биосферу, техносферу, систему международных отношений, развитие этносов,

обществ и государств. Такого рода объекты изучаются как вероятностные, стохастически

развивающиеся системы, закономерности развития которых можно выявить только с той

или иной вероятностью.

В рамках постнеклассической науки создаваемые и развиваемые концепции и

теории принципиально зависят от позиций исследователей. Поэтому такая наука уже не

является ценностно-нейтральной. Все современные исследования не просто предполагают

их оценку, как это было в период классической и неклассической науки, но оценку с

позиций аксиологии, т.е. ценностей исследователей. Нормы этики науки, особенно в

гуманитарной сфере, становятся обязательными составляющими методик и результатов

любого научного исследования. В связи с этим изменяется цель научных исследований:

поиск истины должен быть соотносим с гуманистическими ценностями. Особенностью

постнеклассического этапа развития науки является соотнесенность внутринаучных целей

с вненаучными и социальными ценностями и целями.

В частности, строя постнеклассические теории, исследователям приходится

анализировать свои собственные этические нормы и принципы, соотносить их с теми

фильтрами их собственного восприятия реальности, которые неизбежно различны для

разных исследователей. Стремясь к объективности результатов своих исследований и

теорий, необходимо компенсировать эти свои фильтры восприятия реальности, но

необходимо и понимать, что полной их компенсации быть не может принципиально.

В концепции постнеклассической науки произошло переосмысление понятия

хаоса. Для классического и неклассического естествознания хаос разрушителен и

пассивен, это окончательный продукт разложения и дезорганизации. В синергетике хаос -

это материальное, созидающее начало, источник развития. Благодаря хаосу материя

деструктурируется и насыщается неопределенностью, порождает структурные

организации и оказывается способной к самоорганизации. Таким образом, хаос в

нелинейных, открытых системах, которые изучает постнеклассическая наука, проявляет

себя как творческое начало.

В концепции постнеклассической науки появился новый аргумент в поддержку

гражданской активности. Никакие органы власти или работающие по их заказам эксперты

не смогут поставить проблемы, которые необходимо решать государственному или

муниципальному управлению, так, как эти проблемы видят граждане. И тогда для

реального решения такого рода проблем необходимо активное и постоянное участие

граждан в государственном и муниципальном управлении.

В контексте постнеклассической науки, в частности, иначе чем раньше, следует

оценивать и смыслы происходивших ранее процессов и явлений, в частности, так

называемое, «переписывание истории». Развиваясь, общество меняет смыслы, ценности,

приоритеты в оценках исторических событий и процессов, это следует оценивать как

нормальное явление современной социальной реальности. Необходимо только как можно

точнее и полнее выявлять и описывать те фильтры нашего сознания, через которые мы

воспринимаем историю из нашего настоящего.

Признание важности для развития исторического знания представлений о нѐм в

массовом сознании привело к формированию концепции «публичной истории» (public

history). Понятие «публичная история» включает разнообразную совокупность

социальных практик, направленных на перевод исторического знания с академического

языка на язык публичных репрезентаций, в том числе медийных, на представление его в

формах, доступных для восприятия публикой, разнообразными аудиториями. Такие

публичные презентации исторического знания могут осуществляться в музеях, местах

исторической памяти, на телевидении и в кино, с помощью актуализации событий,

образов и персоналий прошлого в тех или иных исторических реконструкциях и т.п.

Одной из задач практик «публичной истории» является формирование позиций массового

12

сознания в отношении оценок истории и исторических событий, что предполагает

проведение с этими целями постоянных общественных дискуссий об истории и

историческом знании. Выработанные в таких дискуссиях позиции массового сознания

должны в соответствии с концепцией постнеклассической науки способствовать

проведению исторических исследований и развитию истории как современной науки.

Но следует помнить, что постнеклассическая наука не уничтожила основные

принципы и характерные особенности неклассической науки. Преемственность

существует не только между классической и неклассической наукой, но и между

постнеклассической и неклассической науками. Постнеклассическая наука только

ограничила сферу действия неклассической и классической науки.

Принципы гражданского участия

Как таковая идея гражданского участия поддерживается практически всеми.

Однако стоит поставить вопрос о реальных политических и правовых механизмах участия

граждан в управлении общественными делами, как станет очевидным, что реализовать эту

идею отнюдь не просто.

Во-первых, идея гражданского участия основывается на признании

конституционного права каждого гражданина в демократическом обществе (за

исключением случаев, оговоренных в законе) на равную политическую свободу в

отношении к политическим процессам. Но в силу сложности и общественной значимости

решаемых задач государственное и политическое управление должны осуществляться

профессионалами, имеющими специальные знания, умения и навыки. «Власть – народу!»,

если это не популистский лозунг или выражение политической безответственности, не

означает, что во власть входят кухарка или рабочий, пусть даже и политически

грамотные; государственный опыт пролетарских диктатур в ХХ веке вполне

продемонстрировал, чем это чревато. Гражданское участие должно обеспечивать

представленность интересов всех слоев общества в принятии и исполнении политических

и государственных решений, но не должно препятствовать профессиональной

деятельности в этих сферах. Баланс гражданского участия и профессиональной

деятельности в политическом и государственном управлении нередко достигается с

трудом, иногда не достигается вообще даже в развитых странах мира.

Во-вторых, речь идет не об управлении обществом вообще или в целом – это

функция правительства. Гражданское участие предполагает включение граждан в

обсуждение и разработку политических, социально-экономических, культурных программ

и проектов, влиянии на принятие решений и контроле за их исполнением, о

самоуправлении на «низовом» (местном) уровне. Но именно все это и предполагает

перераспределение власти и закрепление этого перераспределения в политико-правовых

механизмах.

Отсюда, в-третьих, не удивительно, что идея гражданского участия,

переосмысленная в терминах перераспределения политической власти, может встречать

явное или неявное, но упорное сопротивление со стороны органов власти. Их

сопротивление гражданскому участию может быть весьма эффективным, поскольку

нередко и граждане, и организации гражданского общества, и представители разных

групп интересов оказываются неготовыми к действенному гражданскому участию. Ведь

такое действенное гражданское участие может быть только коллективным, а в

современном обществе с его индивидуалистическими ценностями и социальными

практиками выработка коллективных позиций и осуществление коллективных действий

нередко сложно реализовать. Апатия и скепсис, слабая мотивированность по отношению к

общественным проблемам, а также недостаток знаний и опыта, – препятствуют участию

граждан в общественных делах, в принятии политических решений. Это – общая

проблема демократических стран, в том числе развитых и имеющих длительный

политический опыт. В посттоталитарных обществах эта проблема усугубляется

13

сложившимися стереотипами, в соответствии с которыми общественная активность

воспринимается как выражение либо конформизма и карьеризма, либо внутренней

несвободы, зашоренности кругозора, «идейности».

Коль скоро гражданское участие касается отношений граждан к власти, влияния на

власть и включенности во власть, необходимо понять гражданское участие в разнообразии

его проявлений и ущемлений.

В развитой и эффективной форме гражданское участие проявляется на уровне

открытого партнерства власти с гражданами, действенного представительства интересов

граждан в органах власти, продуктивном гражданском контроле за властью. В этих

случаях можно говорить о том, что политическая власть децентрализуется и

перераспределяется в процессе переговоров между гражданами и власть предержащими.

Последние идут на то, чтобы поделиться прерогативами разработки и принятия решений,

а стало быть, и ответственностью. На основе взаимодействия политиков и граждан могут

создаваться совместные политические комиссии, рабочие группы, группы для разрешения

конфликтов. Но такое взаимодействие, и тем более эффективное взаимодействие,

возможно лишь при условии, что сами граждане выступают не как индивидуальные

«представители общественности», а объединенные в группы гражданской инициативы,

гражданские (общественные) организации, имеющие достаточную интеллектуальную,

техническую и финансовую базу. Например, как свидетельствует развитый в этом

отношении американский опыт, мало-мальски влиятельные общественные организации

всегда имеют хотя бы минимальное количество освобожденных руководителей

(координаторов), организаторов, юриста, которые могут достойно представить

организацию в зале суда, на заседании городского совета или законодательного собрания

штата.

В любом случае разделение власти, то есть ее рассредоточение происходит

благодаря тому, что граждане берут на себя ответственность власти, а не так, что власть

предержащие делятся властью.

Продуктивный диалог между гражданскими объединениями и властью в

продвинутой форме может вести к тому, что граждане добиваются права участвовать в

принятии решения по вопросам, имеющим важное общественное значение. Но опять-таки,

получить такое право могут лишь те, кто действительно отстаивает значимые

общественные, гражданские интересы, кто вступает в диалог с властью, вооруженный

всей полнотой информации по интересующему и граждан, и власть вопросу, кто имеет по

нему проект согласованного и реалистического решения. Тогда может действительно

произойти соединение, всегда продуктивное, государственных инициатив и гражданского

участия. Понятно, что институционализация последнего требует предварительных,

идущих снизу, законодательных инициатив, направленных на легитимацию участия

граждан (в качестве независимых экспертов, представителей общественных организаций

или различных сообществ) в различных общественно-политических процессах.

Но в реальности, особенно, в посттоталитарных обществах гражданское участие

сталкивается со многими проблемами. Например, во многих странах традиционные

политические партии все менее способны выполнять функцию представительства

широкого спектра общественных интересов. Это обусловлено тем, что главные

политические партии фактически уже слились с основными группами интересов, с одной

стороны, и с различными властными структурами государства, с другой. Одновременно,

внутри самих партий определяющая роль в выработке программ, стратегии и тактики

политических кампаний принадлежит лидерам и центральному аппарату. И хотя в

принципе любой рядовой член партии может пробиться в высшую иерархию, сама

партийная «номенклатура» во многом независима от первичных организаций в развитии

партийной политики. Если посмотреть на процессы партийного строительства в

современной России, то можно увидеть, что при всей неразвитости партийных структур, в

жизни российских партий легко прослеживаются те же тенденции: отрыв вошедших во

14

власть (пусть даже только законодательную) партийных представителей от партийной

массы; так или иначе это проявляется с началом каждой предвыборной кампании.

В развитии гражданского участия в странах традиционной демократии имеются и

другие проблемы. Американская исследовательница и эксперт в области гражданского

участия Ш. Арнстайн указывает на то, что в реальности социального опыта

действительное гражданское участие сплошь и рядом соседствует с символическими и

иллюзорными формами привлечения граждан к решению социальных проблем. И в

развитых демократических обществах власть стремится избавиться от контроля со

стороны граждан, заморочить им голову, выхолостить их активность, или хотя бы

переключить активность на второстепенные и малозначащие проблемы.

Так, фактическое отвлечение людей от гражданского участия осуществляется

посредством манипуляции, когда под видом гражданского участия власть вовлекает

людей в консультативные комитеты, где с ними проводится «просветительская» работа и

организуется их поддержка. В комитеты могут демонстративно приглашаться активисты и

лидеры гражданских групп с тем, чтобы у власти был повод показать обществу, насколько

она демократична. В действительности эти комитеты не обладают никакими

полномочиями, и гражданское участие фактически беззастенчиво подменяется «работой с

общественностью». Этими комитетами, конечно, руководят доверенные люди власти, в

них не обсуждаются реальные проблемы, а если и устраивается подобие обсуждения,

членам комитета не предоставляется существенная информация. Либо же власть проводит

профилактическую работу на местах – с группами недовольных и с отдельными

правдоискателями. При этом главной ее целью является не уяснение действительной

проблемы и ее совместное с гражданами решение, а успокоение граждан, снятие

недовольства, затушевывание конфликта или устранение непосредственных его поводов.

Другим характером отличается взаимодействие власти с гражданами в процессе их

информирования, изложения в прессе или при прямых контактах тех проблем, которые

власть рассматривает как острые и актуальные, и программ, направленных на их

преодоление. Несомненно, своевременное информирование граждан об их правах,

обязанностях и возможностях является непременным условием ответственного

гражданского участия. Однако властям бывает выгодно сводить гражданское участие к

информированию, не оставляя никаких условий для обратной связи и для развития

диалога. Увлекаясь техническими деталями, пустопорожними обзорами различных точек

зрения, идеологической полемикой с политическими оппонентами, обсуждением

малозначительных тем и уклончивыми ответами на вопросы по существу, опытные

политики и чиновники, в первую очередь, пресс-секретари и специалисты по «паблик

рилэйшнз», превращают встречи с общественностью в передачу информации. К тому же

информация может предоставляться лишь на последнем этапе разработки какой-то

программы, что не дает людям никакой возможности, включившись в нее, представить в

ней свои интересы.

Формы гражданского участия

Гражданское участие, с одной стороны, отличается от участия политического

(непосредственно связанного с борьбой за власть), но с другой не может быть отнесено

всецело к неполитической сфере. Одной из главных целей гражданского участия является

влияние на власть, воздействие на принимаемые в структурах публичной власти решения,

и в этом смысле оно неотделимо от политического процесса. Таким образом, формы

такого воздействия являются неотъемлемыми составляющими политического процесса.

Для гражданского участия характерно большое разнообразие форм и ещѐ большее

разнообразие технологий, возникающих в рамках этих форм.

Институциональная «фиксация» форм гражданского требуется далеко не везде и не

всегда. И более того, она может препятствовать реализации главной функции

гражданского участия – защите интересов конкретных граждан. Как утверждают

15

российские исследователи, «институционализация профсоюзов и системы социального

партнѐрства в России, как и на Западе неизбежно ведѐт к тому, что эти организации

перестают представлять интересы наѐмных работников» [Халий, Аксѐнова 2004: 306]; и

очевидно, что это справедливо не только по отношению к профсоюзам. Как указывали,

например, Х. Арендт, Н. Смелсер [Smelser 1962] и некоторые другие авторы, гражданское

участие часто может выражаться «неинституционально-коллективных» действиях, суть

заключается в том, что они «руководствуются не социальными нормами, а

необходимостью найти неопределѐнных или неструктурированных ситуаций» [Коэн,

Арато 2003: 640] Из этого следует, что форм гражданского участия может быть очень

много. Конечно, это сильно затрудняет их научное исследование, поскольку крайне

сложно уловить различие между неинституциализованными формами участия, трудно

определить, в какой степени могут они считаться формами «политического»,

«гражданского» участия или иных видов социальной активности. В силу тех же причин

приводимые в литературе количество и название форм гражданского участия у разных

авторов могут существенно различаться (кроме того, эти формы перечисляются под

названиями «социальные технологии», «виды межсекторного взаимодействия» и т.п.).

Здесь мы не будем пытаться охватить все возможные формы (только российские

авторы называют их более 30), но обратим внимание на наиболее существенные с нашей

точки зрения. Итак, вновь обратимся к сформулированному нами ранее определению

гражданского участия: «гражданское участие есть активность граждан и их объединений,

направленная на влияние на процесс принятия решений структурами публичной власти, в

целях реализации прав и интересов граждан или общего изменения социальной

реальности» [Подъячев 2011: 38]. Согласно этому определению, не всякая форма

социальной активности может быть признана гражданским участием. Поэтому

невозможно согласиться с теми авторами, которые смешивают понятия «гражданское

участие», «социальное партнѐрство» и «межсекторное взаимодействие». По нашему

мнению, за этими терминами скрываются несколько различные явления.

Как указывает А.С. Автономов, под межсекторным взаимодействием следует

понимать «влияние друг на друга различных сторон человеческой деятельности, что

проявляется в различного рода контактах институтов, сформировавшихся в ходе такой

деятельности» [Социальные технологии.. 2003: 12]. Из этого определения ясно следует,

что «межсекторное взаимодействие» охватывает гораздо более широкий круг явлений,

нежели «участие» - как «политическое», так и «гражданское». Многие проявления

«межсекторного взаимодействия» вообще находятся за пределами сферы собственно

«политического», и они могут представлять интерес для социологии, социальной

психологии, культурологии, но не политической науки как таковой. Ещѐ раз подчеркнѐм,

что нас интересует не экономическая, культурная и какая-либо ещѐ деятельность сама по

себе, но только та деятельность, которая сопряжена с публичной властью, т.е. находится в

смысловом поле политики.

Что касается «социального партнѐрства», то данный термин, по нашему мнению,

также обозначает явления, не сопряжѐнные с взаимодействием с публичной властью.

Социальное партнѐрство характеризуют скорее горизонтальные связи внутри общества,

интересные опять-таки больше с социологической, нежели собственно политологической

точки зрения.

Постараемся описать те формы, которые предоставляют возможность достичь

главной цели гражданского участия – повлиять на публичную власть в целях решения

определѐнных проблем граждан.

Первой из таких форм следовало бы назвать массовые акции. Конституция РФ

перечисляет 5 их разновидностей: собрания, митинги, демонстрации, шествия,

пикетирования (ст. 31). Кроме того, массовые акции вполне могут иметь и другие формы,

часто замаскированные под перформансы (носящие исключительно эстетический

характер) или вовсе не связанные с собиранием группы людей в какой-то конкретной

16

точке в определѐнное время (например, массовые рассылки по почте или в сети

Интернет).

Следующая форма, на которой хотелось бы остановиться – гражданский контроль.

Разные авторы называют его по-разному, в нѐм выделяется огромное количество

различных форм и технологий, поэтому в понимании этого термина возможно множество

разночтений. Однако в целом сущность гражданского контроля сводится к тому, чтобы

наблюдать за действиями властей и корректировать принимаемые властью решения. В

сущности, это справедливо и по отношению к гражданскому участию вообще. По

большому счѐту, гражданский контроль представляет собой дополнительный

страховочный механизм, предохраняющий саму публичную власть от ошибочных

решений, а общество, соответственно – от последствий таких решений. Гражданский

контроль специфичен тем, он требует определѐнного образовательного уровня и

профессиональных навыков. Например, вести мониторинг соблюдения прав человека

могут только те, кто обладает специальными юридическими знаниями, владеет теорией

прав человека, знает законодательство и правоприменительную практику. Участвовать в

гражданском контроле, таким образом, могут далеко не все желающие граждане, но

только обладающие необходимыми для этого специальными знаниями.

Весьма интересны такие разновидности гражданского контроля, как анализ

программ кандидатов в депутаты и участие в избирательных кампаниях для контроля за

нарушениями, в том числе в роли наблюдателей, и для разъяснения избирателям их прав.

Мы видим, что гражданское участие непосредственно вторгается в сферу «узко-

политическую». Но участие граждан-активистов в наблюдениях за соблюдением

законодательства в ходе избирательной кампании тем и отличается от участия

представителей политических партий, что имеет целью не достижение определѐнного

«узкополитического» результата в виде победы на выборах какой-либо партии, но

полноценную реализацию гражданских прав: права избирать и права быть избранным.

Гражданские наблюдатели в ходе избирательной кампании должны не блюсти интересы

кого-либо из кандидатов, но исключительно наблюдать скрупулѐзностью соблюдения

демократической процедуры кандидатами, так и действующими властями и

избирательными комиссиями. И делать это не ради власти, но только во имя интересов

граждан (и избирателей, и избираемых). Таким образом, на примере гражданского

контроля за избирательным процессом можно особенно чѐтко показать, и то, как

«политическое» в узком смысле отделяется от «гражданского», и то, насколько тесно они

взаимосвязаны.

Суммируя всѐ вышесказанное, отметим: гражданская экспертиза и гражданский

контроль - это очень важные и значимые формы гражданского участия. Однако,

объединения) проводят их по собственной инициативе, они могут достичь цели лишь в

сочетании с другими формами гражданского участия; если же гражданский контроль и

гражданская экспертиза организуются по инициативе и с помощью властных акторов,

экспертиза рискует утратить черты формы гражданского участия, пропагандистскую

акцию, или став частью бюрократической процедуры.

Однако то, что во многих регионах «не стало даже общество ждать, пока

государство свои решения станет на такую экспертизу отдавать – стало само их брать»

[Беляева 2001: 5], а власть пытается использовать формы и технологии гражданского

контроля (и даже интегрировать их в свои «исконные» институты) свидетельствует о том,

что важность и значение гражданской экспертизы и гражданского осознаются и властью,

и обществом.

Далее среди форм гражданского участия следует выделить так называемое

«финансовое» участие, позволяющее гражданам и их объединениям влиять на

распределение финансовых ресурсов структурами публичной власти, либо

самостоятельно изыскивать средства для финансирования социально значимых проектов.

К ним можно отнести: общественное участие в бюджетном процессе («прозрачный

17

бюджет»), социальный заказ и непосредственно с ним связанные ярмарки НКО, фонды

территориального развития и т.п. [Социальные технологии 2003: 48 и далее]. Все эти

формы особенно ценны тем, что через них раскрывается возможность непосредственного,

узко-конкретного воздействия на решения публичной власти в интересах граждан. Здесь

участие переходит от общих идей и возвышенных целей к весьма «приземлѐнным», но

очень действенным аспектам: прямому или косвенному воздействию на финансирование

конкретных направлений деятельности. В этом заключается главное и бесспорное

достоинство.

Существуют и выделяются в отдельную группу информационные и

образовательные формы гражданского участия [Социальные технологии 2003: 234 - 274].

К ним относятся: организация учебных курсов для граждан по вопросам защиты прав,

открытия собственного бизнеса, создания ТСЖ и тому подобного; консультирование

граждан по юридическим вопросам; ведение интернет-сайтов по проблемам социального

развития; создание специализированных СМИ и т.п. Можно, конечно, спорить о том,

насколько правомерно вообще относить их к политическому измерению участия,

поскольку такого рода формы не преследуют явной цели влияния. Однако представляется

вполне справедливым, что образовательные и информационные технологии способны, во-

первых, воздействовать на процесс социализации (в т.ч. политической) граждан, а во-

вторых изменять конфигурацию медиа-пространства. А это уже никак не может быть

вынесено за пределы предметной области политической науки. В то же время важно

отметить и то, что все подобные проекты должны оцениваться и с позиций ценностного

подхода. Информационные и образовательные технологии, способствующие привлечению

внимания граждан, могут иметь как узкополитическую цель - получение доступа к

инструментам публичной власти, так и цель «гражданскую» - открытие новых окон

возможностей для реализации гражданских прав и т.п.

Но в любом случае, при нынешнем уровне развития российских НКО

информационные формы гражданского участия могут быть действенными лишь в

сочетании с другими формами (особенно с массовыми акциями). То, что можно назвать

образовательным» или «просветительским» участием весьма полезно, но эффект влияния

имеет минимальный. Хотя в ряде случаев образовательные сети могут быть весьма

влиятельными, говорить о том, что с помощью образовательных технологий можно

способствовать продвижению интересов граждан, на наш взгляд, преждевременно.

Однако, применительно к России, хотелось бы отметить следующую важную

особенность гражданского участия. Как показывают полученные автором в ходе

исследований данные, на местах (и чем дальше от Москвы в административном смысле,

тем это лучше видно) жизнь определяется не институтами, а акторами.

Акторами на местах можно считать тех лиц (иногда и организации), которые в

состоянии «решать проблемы», т. е. помогать людям в их повседневной жизни, или делать

что-то, чего граждане сами сделать не в состоянии. Актором далеко не всегда является

должностное лицо, которое формально представляет власть. Во многих случаях им

действительно оказывается глава района или местной администрации. Но часто

действующими лицами были заведующие библиотеками, директора школ, руководители

сельских клубов, а иногда и просто инициативные граждане, никакими формальными

полномочиями не обладающие. И именно от них зависит, какие именно формы

гражданского участия будут применяться в данном регионе и насколько будут они

эффективны. Отсутствие нормативной базы подчас оказывается даже благотворным, так

как способствует развитию творческой инициативы в поиске новых форм сотрудничества.

Со временем, когда эти формы кристаллизуются в институты, можно ожидать, что они

будут более соответствовать социальным реалиям нашей страны, чем абстрактные

правовые конструкты, заимствованные извне.

18

Понятие электронного участия

Динамичное развитие в России электронного правительства и перевод

государственных услуг в электронный вид требуют обязательного наличия обратной связи

от общества. Любая деятельность органов власти по информатизации государственного

управления, в конечном счете, создана для общества. Обратную связь в концепции

электронного правительства принято называть электронным участием. Термин

электронное участие (англ. «eParticipation»), относящийся к методам, инструментам,

понятиям применения ИКТ (информационно-коммуникационных технологий) в

управлении, связан с участием, самоорганизованной демократией и массовыми

коммуникациями, а также с общественным обсуждением управленческих процессов.

Электронное участие, как правило, подразумевает использование ИКТ с целью

привлечения различных групп граждан в публичную политику и развития новых

эффективных форм взаимодействия с органами власти (расширение существующего

канала взаимодействия, улучшение имиджа, «спускание пара», реальная помощь по

каким-либо вопросам). Электронное участие подразумевает двусторонний обмен

информацией между гражданами (бизнес-сообщество, экспертное сообщество,

гражданское общество в целом) и представителями государственной власти всех уровней

компетенции.

Электронное участие в зависимости от того, как оно реализовано, может

становиться воплощением идей и ценностей гражданского участия. В современном

понимании электронное участие должно быть направлено на улучшение практик

гражданского участия, на ликвидацию возможных сбоев в функционировании

необходимых для этого демократических институтов. Используемые для обеспечения

электронного участия ИКТ можно оценивать как инструментальные средства,

позволяющие избавиться от некоторых ограничений и проблем гражданского участия, в

частности, облегчить и ускорить доступ к необходимой для гражданского участия

информации, взаимодействия граждан и их социальных групп между собой и с органами

власти, расширить возможности гражданского участия для представителей тех

социальных групп, которые имеют те или иные проблемы мобильности – инвалидов,

занятых профессиональной или иной постоянной деятельностью и т.п. В результате

электронное участие позволяет расширить вовлечение в политический процесс

представителей различных социальных групп, если только электронное участие является

реальным и эффективным средством решения общественных и коллективных проблем, а

не имитацией такого участия или средством манипулированием сознанием и социальным

поведением граждан со стороны органов власти [Фурсеев 2008: 95].

Смысл термина «технологии электронного участия»

Электронное участие включает в себя политические гостевые книги,

информационные бюллетени, чаты и онлайн-конференции с политиками и

государственными деятелями по различным вопросам, электронные письма и обращения к

ним, онлайн-инструменты управления (такие как налоговые декларации онлайн, загрузка

и отправка форм документов и заявлений в сети интернет и т.д.), информационные

сервисы для граждан, онлайн-выборы, онлайн-предложения по вопросам

государственного управления, онлайн консультации, электронные панели и другое

[Сединкин 2013: 1].

В современном достаточно широком понимании технология – это совокупность

средств и методов получения заранее оговорѐнного результата, достижения чѐтко

поставленной цели. Технология является алгоритмом или системой алгоритмов получения

точно определѐнного результата, процесс его получения полностью определяется на этапе

разработки этого алгоритма или системы алгоритмов. Следовательно, при исполнении

технологии не меняются ни условия, ни способы выполнения действий по получению

результата.

19

В социальной сфере, в сферах политики, государственного и муниципального

управления вряд ли можно надеяться на точное выполнение действий по получению

запланированного результата. Субъекты в этих сферах почти никогда не соблюдают в

точности правил и способов реализации разработанных планов, что полностью

применимо и к гражданскому, и к электронному участию. Поэтому ни в гражданском, ни

в электронном участии невозможно гарантировать получение желаемого результата. Их

результат можно получить только с той или иной вероятностью. Но технология – это

совокупность средств и методов получения запланированного результата, достижения

чѐтко поставленной цели в точном соответствии с заранее разработанным планом, т.е. со

100% вероятностью.

Поэтому смысл термина «технологии электронного участия» не в том, что какие-то

результаты такого участия будут гарантированно обеспечиваться, а в том, что для их

получения используются информационно-коммуникационные технологии (ИКТ),

гарантированно обеспечивающие выполнение каждого необходимого действия. А в каких

последовательностях и комбинациях эти действия будут осуществляться, определяется

волей и мотивациями граждан, осуществляющих электронное участие. Можно иначе

сформулировать так: информационно-коммуникационные технологии поддерживают

электронное участие, но никогда не определяют его результаты для граждан и органов

власти.

Технологической платформой для реализации электронного участия граждан почти

всегда является сеть Интернет, доступ в которую может осуществляться по

разнообразным каналам: через интерактивное телевидение или компьютерную проводную

и беспроводную связь, с использованием стационарных или переносных компьютеров

(ноутбуков и нетбуков), мобильных телефонов и смартфонов. Эти технологические

возможности в современном понимании электронное участие в направлении как «сверху

вниз», т.е. информирование граждан о политике, государственном и муниципальном

управлении, их возможности реагировать на инициативы органов власти правительства, в

то время как достижение, так и «снизу вверх», чтобы граждане имели возможности

формировать государственную и муниципальную политику, участвовать в принятии

решений в государственном и муниципальном управлении и влиять на то, какие решения

будут приняты [Голубева, Ишматова 2012: 51].

Основные типы электронного участия

В зарубежных исследованиях электронного участия принято выделять три

основных типа взаимодействия граждан и органов власти [Сединкин 2013: 1]:

1. Информирование – односторонние отношения между органами власти и

гражданами, когда органы власти производят и доставляют информацию

для граждан. Это предусматривает как «пассивный» доступ к информации

(по желанию/требованию граждан), так и «активные» меры органов власти

по распространению данной информации среди граждан.

2. Консультирование – двухсторонние отношения, при которых

устанавливается обратная связь. Они основаны на предварительном

определении органами власти проблемы, которая выносится на

общественное обсуждение.

3. Активное участие – отношения, построенные на партнерстве с органами

власти, при котором граждане активно вовлечены в процесс формирования

политики. Такой подход признает роль граждан в предложении

возможностей и контуров диалога по поводу направлений политики, хотя

ответственность за окончательное решение и за формирование политики в

конечном счете остается за органами власти.

20

Основные инструменты электронного участия

Основными инструментами электронного участия являются следующие [Леонова

2010: 59-61].

1. Предоставление информации

ИКТ используется для организации, презентации и управления информацией

в контексте публичного участия. Доступ к информации в рамках требований

законодательства, предоставление информации по различным вопросам работы ведомств,

повышение открытости ведомств, формирование положительного образа ведомств,

повышение социальной эффективности. Проблемой в представлении информации

гражданам почти всегда является то, что эта информация публикуется и структурируется

в логике деятельности органов власти, не всегда понятной гражданам.

2. Создание групп э-участия (community)

ИКТ способствует формированию, развитию активных групп граждан и обмену

информацией между участниками этих групп. Имеется механизм регистрации, поддержки

и верификации пользователей. Существуют «площадки для обсуждения», возможность

объединения в группы, выражения группового мнения и обмена информацией внутри

групп. Группы модерируются самими пользователями или внешними администраторами.

3. Онлайн консультации: учет мнения заинтересованных лиц (стейкхолдеров)

ИКТ позволяет стейкхолдерам высказывать мнение (в личном или публичном

порядке) о различных проблемах и вопросах, т. е. консультации от граждан к

правительству. В рамках механизма могут работать все формы выражения мнения с

помощью ИКТ: от анонимного до возможности подписаться электронным ключом.

Данный механизм позволяет «собрать» мнения в форме свободных высказываний, а не

сформировать их посредством информационных, рекламных или иных кампаний.

4. Проведение кампаний/публичных акций

ИКТ используются для проведения акций протеста, лоббирования интересов

социальных групп, подачи петиций и прочих форм коллективного действия (за

исключением предвыборных кампаний). Механизм способствует выражению мнения

различными гражданскими, бизнес- и экспертными группами, а также предполагает

активное влияние и формирование взглядов других граждан. Пример – сбор подписей под

обращением Президенту. Дискуссий в чистом виде нет.

5. Предвыборные кампании

ИКТ позволяют проводить предвыборные кампании с использованием Интернета:

размещать материалы программ, проводить обсуждения в режиме он-лайн, транслировать

выступления кандидатов, осуществлять сбор средств в поддержку кандидатов и

политических партий, организовывать митинги и другие массовые акции и т.п.

6. Слабоструктурированное обсуждение (deliberation)

Множественные высказывания граждан без довлеющего мнения. Обсуждение

инициатив гражданами: проведение дискуссий в режиме он-лайн внутри малых и больших

групп граждан как модерируемых (структурированных), так и нет. Характерный признак

этого механизма – отсутствие активного участия представителей органа власти или

ведомства. В этом смысле есть некоторое пересечение с механизмом номер 3. Но, в

отличие от консультаций, здесь происходит обсуждение проблем и выявление мнений

внутри групп граждан.

21

7. Дискурс (диалог органов власти с гражданами)

Обсуждение проблем и совместная выработка решений гражданами и

представителями власти. Модерируемая дискуссия, диалог между гражданами/активными

группами и уполномоченными представителями власти с целью выработки решений

существующих проблем. Экспертный анализ принимаемых решений, который должен

быть двусторонним: органы власти должны оценивать предложения граждан, а граждане

и их объединения – предложения органов власти. При этом все процедуры оценивания

любых предложений должны осуществляться экспертами, на основе научного знания, по

научно обоснованным методикам, с разработкой экспертных заключений и рекомендаций.

Для граждан и гражданского общества обычно сложно мотивировать и нанять экспертов,

способных такие оценивания осуществлять, что создаѐт сложности в их диалогах с

органами власти.

8. Разрешение конфликтных ситуаций онлайн (mediation)

ИКТ облегчают разрешение споров и конфликтов методом онлайн-взаимодействия.

Чем раньше конфликтующие стороны начинают взаимодействовать друг с другом в

попытках достигнуть договорѐнности, тем больше у них возможностей разрешить свой

конфликт без дорогостоящего и как правило достаточно длительного судебного

разбирательства. Обращения граждан через сайты органов власти предоставляют им

возможности высказать свои мнения или оценки их деятельности или отдельных

служащих, сформулировать конфликтную ситуацию с целью еѐ разрешения. Когда такие

конфликтные ситуации разбираются, нередко гражданам приходится обращаться в

вышестоящие органы власти. Фактически, онлайн-взаимодействия поддерживают

стороны конфликтов в поисках их разрешений, что можно оценить, как медиацию.

9. Городское планирование и вопросы защиты окружающей среды

Под городским планированием понимается система подготовки, разработки и

принятия решений, обеспечивающих целенаправленное социально-экономическое

развитие того или иного города и осуществление в нем градостроительной деятельности,

организации достаточно комфортной и удобной жизни горожан в экологически

благоприятной среде. Городское планирование осуществляется с целью улучшения

управления социальным, экономическим, экологическим и пространственным развитием

городов в интересах населяющих их граждан. Поэтому в современном понимании

городское планирование невозможно без участия граждан. С помощью электронного

участия возможно обсуждение вопросов городского планирования, направленного на учѐт

приоритетов и мнений различных социальных групп, их согласование с позициями

органов власти. На городском уровне гражданское и электронное участие возможно и

признаѐтся в современных условиях желательным в процессах планирования и

исполнения бюджета. На уровне городских кварталов и микрорайонов гражданское и

электронное участие скорее должно поддерживать коллективные действия горожан по

обучению и решению общественных проблем. Такими проблемами могут быть:

благоустройство территорий, обеспечение приемлемого уровня их экологической

чистоты, представление в органах власти согласованных позиций жителей микрорайонов

по вопросам строительства зданий, сооружений, дорог, формирования безопасного для

пешеходов уличного ландшафта, обустройства автостоянок, детских и спортивных

площадок и т.п.

10. Проведение опросов среди граждан

ИКТ используется для определения общественного мнения методом электронных

опросных листов. Лист может содержать как один, так и несколько вопросов. Обсуждение

анкет и любая другая дискуссия не предполагаются. Но предполагается ознакомление

граждан с результатами таких опросов.

22

11. Выборы и референдумы в режиме онлайн

Голосование осуществляется через Интернет с регистрацией избирателей и

контролем того, чтобы не было повторных голосований одного и того же избирателя на

одних и тех же выборах. Поскольку таким способом можно голосовать из разных мест и с

разных устройств, проблемами в Интернет-голосованиях является аутентификация

избирателя, того, кто конкретно голосует, и обеспечение того, чтобы его голос был учтѐн

только один раз. Исчерпывающих решений этих проблем нет ни в одной стране мира, но

некоторые из них частично, как в Швейцарии, некоторых графствах Великобритании,

некоторых штатах США и некоторых муниципалитетах Канады, или полностью, как в

Эстонии, вводят Интернет-голосования и решают эти проблемы за счѐт различных

способов идентификации личности перед такими голосованиями. Но ещѐ важнее и даже

главное – за счѐт воспитания граждан, их ответственного и заинтересованного отношения

к голосованиям на выборах и референдумах, исключающего повторные голосования

одного и того же гражданина и другие нарушения норм проведения выборов и

референдумов.

Транспарентность или прозрачность государственного управления

Смежным с электронным участием феноменом является транспарентность (от англ.

«прозрачность»). Транспарентность государственного управления – это эволюционная

трансформация государственного управления, ориентированного на гражданское

общество, она представляет собой информационную открытость деятельности органов

государственной власти с одной стороны и наличие обратной связи от общества – с

другой стороны. В свою очередь транспарентизация управления представляет собой

последовательность действий власти и общества, обеспечивающих демократические

преобразования информационного общества.

Транспарентизация государственного управления возможна только при активной

общественной поддержке деятельности органов власти в этом направлении. Успех

достижения транспарентности определяется комплексом мероприятий органов власти по

созданию условий транспарентизации и обратной связью от общества, называемой

электронным участием.

Анализ состояния современного российского общества дает основание утверждать,

что отношение социума к электронному участию и транспарентным взаимоотношениям с

органами власти неоднозначно по своему характеру. Население в целом не готово сегодня

к взаимодействию с властью в сети интернет. Общественное недоверие к власти

существенно тормозит развитие информационного общества, и деятельность органов

власти по внедрению электронного правительства не получает должной поддержки от

граждан.

Устранение данных барьеров может быть осуществлено с помощью комплекса мер

по транспарентизации государственного управления:

1. Формирование культуры транспарентности. Эффективное взаимодействие

власти и общества возможно только при наличии доверия, при котором и

реализуется транспарентность и как следствие – крепкое сотрудничество

органов власти и общественности. Данная взаимосвязь может быть

достигнута за счет формирования культуры транспарентности, а также через

реализацию сервисов поощрения и наказания государственных служащих за

совершение определенных действий. Наличие системы оценки населением

работы государственных служащих позволяет организовать эффективный

труд специалистов, ощущающих свою ответственность перед населением.

2. Вовлечение населения в электронное правительство. Создание форм

электронного участия (электронные ходатайства, электронные панели,

электронные доски, электронные консультации, дискуссионные форумы,

чаты, электронные совещательные опросы, виртуальные сообщества).

23

Создание мобильных сервисов, позволяющих участвовать населению в

режиме реального времени в решении ряда вопросов. Граждане могут

сообщать о состоянии дорог, сломанных светофорах, упавших линиях

электропередач, об авариях, перебоях в работе электричества, о

преступлениях, о проблемах территорий – проблемах села, города, округа,

региона. Реализация мобильных сервисов создает колоссальные

возможности по выявлению локальных проблем с высокой скоростью и

эффективностью. Данные мобильные сервисы могут быть реализованы и на

платформе социальных сетей, что существенно снижает стоимость затрат и

увеличивает географию участников.

3. Развитие официальных сайтов органов власти как площадки взаимодействия

в информационном обществе. Внедрение социально значимых механизмов

транспарентизации управления, размещение информации в соответствии с

потребностями каждой отдельной социальной группы, реализация

интерактивных площадок для общения с населением, размещение

информации через призму полезности и доступности для населения,

развитие официального сайта по принципам качественного

информирования, удобства получения информации, объективности и

целостности размещаемой информации, ориентации на гибкость

электронного сервиса.

4. Совместная разработка с населением управленческих решений.

Возможности сети интернет позволяют совместно разрабатывать проекты,

определять социальную эффективность решений. Возможно и привлечение

населения к мониторингу результатов реализации целевых программ.

5. Популяризация и продвижение электронных услуг органов власти.

Вовлечение населения в электронное правительство через общение с

социумом. Обеспечение электронного присутствия органов власти в

социальных сетях, форумах. Продвижение электронных услуг с помощью

активных социальных групп, оказывающих существенное влияние на

представителей общественности.

Среди активных социальных групп можно выделить следующие: советы ветеранов,

молодежное самоуправление, коммерческие и некоммерческие организации, СМИ,

научное сообщество и др. Продвижение электронных услуг и транспарентности через

создание материальных выгод населению (экономия времени – рассмотрение вне очереди

заявлений, которые поданы через сеть интернет; экономия денежных средств –

незначительное снижение государственных пошлин, ставок, обязательных платежей;

экономия трудозатрат – предоставление связанных услуг – объединение нескольких услуг

для удовлетворения комплекса потребностей, а также взаимодействие с несколькими

ведомствами для получения одной государственной услуги). Привлечение посредников

для оказания государственных услуг (многофункциональные центры, местные

сообщества, общественные организации). Стандартизация получения электронных услуг

(универсальные механизмы оказания электронных услуг позволяют продвигать новые

услуги, прививать навыки получения услуг за счет типичных способов их оказания).

Персонализация услуг (предоставление услуг для определенных социальных групп

позволяет сформировать Транспарентность государственного управления – это

неизбежное будущее взаимоотношений органов власти и общества. Представление

населения об их значимости для органов власти за счет адресности и персонального

обращения (например, услуги для пенсионеров, услуги для молодежи, услуги для

малоимущих граждан, услуги для участников войн и др.).

Очевидно, что транспарентность государственного управления – это неизбежное

будущее взаимоотношений органов власти и общества. Для адекватного построения этих

24

взаимоотношений необходимо предпринимать последовательные шаги целенаправленной

государственной политики.

При внедрении электронного правительства и переводе в электронный вид

процесса оказания государственных услуг органы власти сталкиваются с проблемами

востребованности такого способа получения услуг населением. Государством

прилагаются колоссальные усилия по информатизации управления, и для того, чтобы

результаты этой деятельности не были напрасными, у населения необходимо

формировать навыки взаимодействия в информационном обществе. Низкая готовность

населения к транспарентности и электронному правительству существенно тормозит

развитие информационного общества, внедрение информационных технологий во все

сферы жизнедеятельности.

Электронное правительство и процесс его внедрения

«Электронное правительство» (e-Government) – часто встречающийся в последнее

время термин. Но используется он, чаще всего, интуитивно, без глубокого понимания

смысла и сущности этого понятия. Негативным последствием такого интуитивного

понимания «электронного правительства» нередко становится манипулирование

сознанием и социальным поведением граждан со стороны органов власти. Поэтому для

обеспечения реального использования возможностей «электронного правительства» и с их

помощью расширения возможностей электронного участия необходимо распространение

среди граждан научно обоснованных пониманий смысла и сущности этого понятия.

Понятие электронного правительства

«Электронное правительство» – это часть электронной экономики и демократии в

стране, система для повышения степени ответственности государства перед народом,

мало зависящая от географических факторов.

Появился этот термин в конце 80-х годов прошлого века в США и Канаде, и это

понятие и практика его использования с тех пор существенно развились.

В современном понимании «электронное правительство» – это такая

инфраструктура государства, которая интегрирует с помощью компьютерных сетей и, в

первую очередь, сети Интернет граждан, частный бизнес и органы власти в новую,

единую среду компьютерной коммуникации. Основной целью такой интеграции является

новая организация и поддержка новых форм оперативного, результативного и массового

общения граждан и частного бизнеса с правительством, с различного уровня органами

власти и другими государственными организациями.

Учитывая требования граждан о предоставлении им разнообразных качественных

государственных услуг и расширении возможностей доступа к ним, государственные

учреждения во всѐм мире эволюционируют в «электронные правительства». Первые

попытки создать электронное правительство часто заканчивались созданием не связанных

между собой электронных «островков» на базе отдельных подразделений, в которых

продолжал использоваться предыдущий неудачный опыт и устаревшие способы работы.

Подобный подход не был продуктивным, а потому не смог оправдать возлагавшихся на

него ожиданий.

Одной из приоритетных задач создания «электронного правительства» является

совершенствование совместной работы государственных организаций – повышение

оперативности и согласованности в совместном использовании информации между

органами власти на федеральном, региональном и местном уровне. Решение этой задачи

должно способствовать более экономному использованию бюджетных средств и

повышению эффективности деятельности государственных организаций.

В условиях стремительного развития информационных технологий

государственным организациям требуется адаптируемая база, на основе которой они

могли бы создавать системы информационных технологий и программные средства,

25

предназначенные для разработки своих онлайновых услуг. Переход к «электронному

правительству» позволит государственным органам воспользоваться преимуществами

Интернета и быстрее реализовать новые решения за счет интеграции различных

информационных технологий и прикладных программ, расширения возможностей

государственных служащих и усовершенствования процедуры обмена информацией

между государственными учреждениями, между государственным сектором и частными

компаниями, а также между государственными организациями и гражданами. Кроме того,

любое законченное решение в области «электронного правительства» должно обладать

следующими качествами:

предоставлять единую точку доступа к электронным услугам, 24 часа в

сутки и 7 дней в неделю;

способствовать преодолению информационного неравенства;

предоставлять людям возможность обучаться на протяжении всей жизни;

восстановить доверие граждан к правительству;

способствовать развитию экономики;

способствовать выработке разумных законов и здравой политики;

создавать формы правления с бóльшим участием граждан.

Правительству, чтобы обеспечивать поддержку и доверие своих граждан, в

современных условиях необходимо «модернизировать» или перестроить характер

взаимоотношений с ними: сначала создавая новые бизнес-модели и адаптирующиеся,

эффективные схемы сотрудничества с частным сектором, а затем разрабатывая

электронные услуги, например, интерактивные опросы, дебаты и онлайновое голосование,

которые расширяют возможности граждан для их активного участия в процессе

государственного управления. Люди должны почувствовать, что они могут управлять

своим участием в этих процессах. В то же самое время, «информационное неравенство»,

если не уделять должного внимания решению этой проблемы, может стать угрозой того,

что граждане, лишенные доступа к Интернету, останутся вне продвижения к

информационному обществу.

Многие страны мира ставят задачу, чтобы использование информационных

технологий в «электронном правительстве» способствовала превращению

государственного сектора в лидера перехода к информационному обществу. Для

достижения этой задачи разрабатывается разнообразное программное обеспечение,

которое позволит гражданам получать доступ к услугам в любое время, в любом месте и с

помощью любого устройства.

Благодаря развитию онлайновых услуг государственные организации могут

расширить свои возможности по удовлетворению потребностей граждан в более

оперативном и эффективном отклике на их запросы. Путем переноса множества

информационных ресурсов в Интернет и предоставления людям функций

самообслуживания в онлайновой среде, государственные служащие могут превратиться в

специалистов, работающих с информацией. Получив в свое распоряжение гибкую

платформу информационных технологий, «электронное правительство» имеет

возможность перешагнуть за рамки традиционной бюрократической системы и создать

новые взаимоотношения со своими гражданами.

Электронное правительство и приоритеты граждан

Электронное правительство должно выдерживать баланс между интересами

граждан и бизнеса, а также между государственными и общественными интересами.

Проблемы бизнеса связаны с налогообложением, конкуренцией, аутентификацией,

защитой собственности, уровнем правительственных услуг. Для граждан наиболее

важными являются свободный доступ к информации, сохранение персональных данных,

ответственность и выполнение обязательств. В странах Европейского Союза

законодательство традиционно было ориентировано на граждан, однако законы делались

26

более благоприятными для бизнеса, особенно в таких областях, как мобильная связь,

электронная коммерция и телекоммуникации. В США, наоборот, имеет место обратное

явление, когда растет интерес к безопасности персональных данных.

Концепция формирования электронного правительства должна исходить из

нескольких основополагающих принципов, которые отражали бы все эти приоритеты, а

также приоритеты общественного, политического и социально-экономического развития

общества в целом. В число этих принципов большинство исследователей включают

следующие.

Повышение осведомленности граждан о деятельности правительственных

структур различных уровней. Этот аспект охватывает технологии,

обслуживающие предоставление информации о деятельности систем и

структур правительства, администрации, выборных представителей,

депутатов и т.д. Фактически это информация о деятельности и структуре

самого органа власти или правительства, а не об услугах, ими

предоставляемых. Информация такого рода может публиковаться,

например, на различных правительственных и парламентских веб-сайтах, а

механизмы ее доставки могут включать как электронные средства

(Интернет, телевидение, телефон, радио), так и неэлектронные (газеты,

объявления и т.д.).

Обеспечение доступности информации и ее доставка до конечных

пользователей. Здесь основой является доступность информации, ее

доставка и распределение с помощью услуг, предоставляемых

администрациями правительств или иных органов власти на различных

уровнях. Примерами являются веб-сайты департаментов,

правительственные директории, муниципальные веб-сайты, информация о

системах общественного обслуживания и др. эта информация может быть

доступна по требованию («pull»-технологии) либо в принудительном

порядке, например при оповещениях, предоставляется без запросов, в

режиме «push». Механизмы доставки этой информации могут быть теми же,

что и в предыдущем случае.

Поддержка и усиление обратной связи между властями и обществом. Каналы

обратной связи могут предоставляться как в индивидуальном порядке, например для

отдельных представителей, так и для администраций департаментов и ведомств. Они

могут быть общими (например, отправка по электронной почте вопросов по поводу

отдельных локальных или персональных дел), либо предметно-ориентированные, когда

граждан приглашают высказаться по общественно-значимым проблемам. Электронные

каналы включают электронную почту и телефон, традиционные каналы могут быть

ориентированы на традиционную почтовую службу.

Обеспечение участия граждан в деятельности правительства и

администрации. Эта группа проблем лежит между поддержкой обратной

связи и приглашением к непосредственному участию в процессе разработки

политики и правительственной деятельности. Обычно это имеет место на

локальном уровне в различных муниципалитетах, например, когда группы

граждан извещают местные советы о своей позиции по вопросам

автомобильных парковок или по проблемам развития своего района. Ясно,

что эти вопросы имеют мало общего с проблемами, решаемыми на уровне

национальных правительств. Прямое участие отдельных граждан в решении

политических вопросов является пока редким явлением и, как показывает

имеющийся опыт, далеко не всегда однозначно приветствуется политиками

и государственными чиновниками. Традиционным средством сообщения

информации являются митинги или дискуссии. Электронным эквивалентом

являются группы онлайновых дискуссий.

27

Непосредственная поддержка демократических процессов. Это аспект, во-первых,

может быть связан с онлайновым высказыванием мнения по специфическим и, как

правило, неполитическим вопросам (например, варианты нового флага). Во-вторых, он

может включать онлайновую поддержку электоральных процессов, таких как регистрация

избирателей, контроль списков голосования и различные формы онлайнового

голосования.

Соотношение понятий «электронное государство» и «электронное

правительство»

Электронное правительство – выражение, которое стало сегодня особенно

популярным. Оно рассматривается как ключевое средство модернизации правительства в

XXI веке. Перевод работы чиновников в мир Интернета порождает ожидания

кардинального изменения порядка взаимодействия государственного сектора с

гражданами и бизнесом.

Ожидается, что создание электронного правительства повысит результативность и

эффективность исполнительных функций государства (особенно в том, что касается

предоставления государственных услуг), сделает правительство более прозрачным и

подотчетным гражданам и бизнесу; изменит отношения между государством и

гражданами за счет существенных изменений в уровне демократии.

На сайте Правительства РФ «Административная реформа» утверждается, что

электронное правительство – это новая форма организации деятельности органов

государственной власти, обеспечивающая за счет широкого применения информационно-

коммуникационных технологий качественно новый уровень оперативности и удобства

получения гражданами и организациями государственных услуг и информации о

результатах деятельности государственных органов.

Рассмотрение электронного правительства как деятельности, ориентированной на

удовлетворение потребностей населения и бизнеса является достаточно узким.

Осуществляемое при помощи Интернета голосование на выборах, продление

водительских прав, направление налоговой отчетности, вызов врача на дом - лишь

мизерный перечень широкого диапазона возможностей электронного правительства.

Электронное правительство не ограничивается взаимоотношениями государства с

гражданами (или бизнесом). Оно также имеет и внутреннее проявление: внутри системы

власти разные уровни (центральный, региональный и местный) и разные ветви

(исполнительная, законодательная, судебная) также должны взаимодействовать с

использованием Интернет-технологий в рамках процесса предоставления

государственных услуг.

Понятия электронное правительство, электронное государственное управление и

электронное государство зачастую применяются как синонимы. В то же время,

существует разница между этими понятиями.

Понятие «электронное государство» наиболее соответствует английскому понятию

e-government. В некоторых случаях оно переводится как «электронное правительство».

Такой перевод допустим, но это только одно из его значений. В современных

международно-правовых документах, в частности в решениях Европейского суда по

правам человека, термин government применяется для обозначения государства в целом.

Аналогично, в выражении «three branches of government» речь идет о трѐх ветвях

государства в целом, о трѐх ветвях власти – законодательной, судебной и исполнительной.

«Электронное государство» можно понимать как основанный на информационно-

коммуникационных технологиях (ИКТ) способ осуществления информационной

деятельности в различных сферах и аспектах государственного управления, а также новый

тип государства, основанный на использовании этих технологий. Электронное

государство подразумевает поддержку при помощи ИКТ деятельности как

28

исполнительной власти («электронное правительство»), так и парламентских

(«электронный парламент») и судебных органов («электронное правосудие»).

Понятие «электронного правительства» было представлено выше. В современном

понимании «электронный парламент» (E-Parliament) – это орган законодательной и

представительной власти в государстве, который с использованием современных

информационных технологий (ИКТ) является прозрачным и доступным для граждан,

поддерживает их участие в законодательной деятельности, обеспечивает максимально

свободный доступ к документам и сведениям о процессах парламентской деятельности.

Тем самым «электронный парламент» позволяет гражданам достаточно эффективно

контролировать деятельность парламента, что в свою очередь повышает ответственность

парламента перед гражданами. Под «электронным правосудием» понимается

использование информационно-коммуникационных технологий (ИКТ) в реализации

правосудия всеми заинтересованными сторонами с целью повышения эффективности и

качества деятельности судебной власти с помощью электронных коммуникаций и обмена

данными компьютерным сетям, а также обеспечения открытого доступа через сеть

Интернет к любой несекретной информации судебного характера.

Следовательно, «электронное государство» можно рассматривать как способ

организации государственной власти, основанный на использовании информационно-

коммуникационных технологий в сферах электронного правительства, электронного

парламента и электронного правосудия. В «электронном государстве» предполагается, что

деятельность государственных органов должна осуществляться в эффективной и

безопасной среде современных информационных технологий, с помощью этих

технологий должны осуществляться все основные функции государственного управления,

включая взаимодействия органов власти между собой, а также с гражданами и частным

бизнесом. «Электронное государство» должно способствовать существенному

повышению эффективности государственного управления, стимулировать экономику,

развивать общественные отношения и поддерживать гражданское участие.

«Электронное государство» не должно рассматриваться только как процесс

государственного управления с использованием информационно-коммуникационных

технологий. Внедрение информационно-коммуникационных технологий в деятельность

органов государственной власти не является самоцелью. Цель электронного

государственного управления – повышение эффективности государственного управления,

упрощение взаимодействия между государственными органами, а также упрощение

взаимодействия государства с гражданами и организациями. Такое повышение

эффективности государственного управления возможно только, если система

государственного управления будет реформирована и перестроена в соответствии с

возможностями и ресурсами использования современных информационных технологий,

основанных на применении компьютеров и компьютерных сетей.

Следовательно, внедрение «электронного государства» должно осуществляться в

системе со структурными реформами государственного управления, в частности с

изменениями количества и характера функций государственных органов, внедрением

административных электронных регламентов деятельности и т.п. В «электронном

государстве» компьютерные базы данных различных органов власти должны быть

совместимы и могли обмениваться информацией между собой, государственные закупки

должны осуществляться через открытые электронные торги, отчѐтность органов власти

должна формироваться в электронном виде и размещаться в общем доступе в сети

Интернет (за исключением секретных сведений), многие государственные услуги

гражданам и частному бизнесу должны предоставляться в электронной форме через

Интернет и т.п.

«Электронное государство» представляет собой использование информационно-

коммуникационных технологий для преобразования государства с целью сделать его

более доступным для граждан, более подотчѐтным им, а также более эффективным в

29

решениях государственных и общественных проблем, в регулировании и управлении

различными сферами деятельности. «Электронное государство» должно способствовать

становлению новых форм общественного развития, широко использующих

нематериальные ресурсы, прежде всего, личностные качества граждан, знания и

информацию. За счѐт повышения эффективности государственного управления, контроля

и регулирования потребительского поведения и роста гражданского участия «электронное

государство» должно способствовать также предотвращению экономических кризисов и

выхода из них с минимизацией негативных последствий, если такие кризисы всѐ же

произойдут.

Электронное правительство является частью более широкого понятия

электронного правления и может быть определено как применение информационных

технологий в работе правительства на благо «потребителей» (граждан и бизнеса), так же,

как и для собственных нужд. Для достижения эффективности электронное правительство

должно концентрировать свое внимание на удовлетворении потребностей граждан. Его

целью должно быть предоставление более широкого доступа к информации и более

справедливое распределение услуг, предоставляемых обществу.

Следует различать электронное правительство и электронное правление по степени

участия общественности: что электронное государство предполагает участие множества

заинтересованных сторон с использованием Интернета в процессе государственного

управления и реализации политики. Однако программы деятельности правительств

большинства стран в области электронного правительства связаны, в основном, с

предоставлением государственных услуг в онлайн режиме. Такое узкое применение

современных информационно-коммуникационных служит в основном операциям между

правительственными органами и гражданами и не стимулирует последних участвовать в

обсуждении государственной политики.

Таким образом, создание электронного правительства предполагает создание

электронного правления, развитие различных форм взаимодействия и вовлечение

различных участников.

В целом можно выделить четыре сферы проявления электронного правления:

Электронные услуги (e-services). Под данным термином подразумевается

предоставление в электронной форме правительственной информации,

программ, стратегий и услуг. Они доступны 24 часа в сутки и семь дней в

неделю. Сюда также относятся предоставление услуг в электронной форме,

электронная администрация и такие нововведения, как универсальное бюро

услуг и доступ разным службам «через одно окно».

Электронное управление (e-management). Оно касается внутренних

информационных систем, поддерживающих управленческо-

административные функции государственных учреждений, в том числе

управление данными и информацией, ведение электронных записей и

потоки информации между департаментами. Электронное управление

несколько затруднено тогда, когда правительство организовано по

принципу распределения работы по разным отраслевым сферам

ответственности. Электронное правление требует новой организационной

культуры, а также ориентации персонала на показатели деятельности,

обслуживание потребителя и на участие граждан. Решение проблем

электронного управления лежат в плоскости адаптации и интеграции

процессов, происходящих во внутренних, не работающих непосредственно с

общественностью подразделениях.

Электронная демократия (e-democracy). Это проявление электронного

правительства тяжелее всего вызвать и удержать. Электронная демократия

представляет собой использование информационно-коммуникационных

технологий в качестве инструмента, помогающего устанавливать повестку

30

дня и приоритеты государственной политики, вырабатывать политические

меры и участвовать в их внедрении в консультативной форме (например,

путем электронных консультаций или электронного голосования). Это

касается мероприятий, повышающих степень участия граждан, в том числе

виртуальных городских собраний, открытых совещаний, сбора отзывов,

опросов общественного мнения и форумов общин. Обычно, после

успешного внедрения электронного правления на местном уровне граждане

могут формировать в Интернете альянсы на основании того или иного

отношения к определенной проблеме.

Электронная коммерция (e-commerce). Это понятие той стороны

взаимодействия правительства с внешним миром, которая непосредственно

касается бизнеса. Электронная коммерция предполагает обмен денег на

правительственные товары или услуги через интернет. Например, граждане

могут платить налоги или оплачивать счета за жилищно-коммунальные

услуги, продлевать регистрацию транспортных средств или платить за

программы отдыха, а правительство может закупить канцелярские

принадлежности (через электронные государственные закупки).

Электронное правительство не будет реализовано, если правительство только

купит дополнительные компьютеры и создаст веб-сайт. Это позволит лишь

автоматизировать часть административной деятельности и вывести ее из «бумажного

мира». Скорее, электронное правление является процессом трансформации правительства;

оно требует планирования, политической воли и устойчивого потока необходимых

ресурсов. Ни покупка более продвинутых технологий, ни автоматизация сложных

процедур сами по себе не могут повысить эффективность государственного управления

или уровень общественного участия в государственной жизни. Технологические

инновации не изменят менталитет чиновников, которые не рассматривают гражданина в

качестве потребителя услуг правительства или как участника процесса принятия

политических решений.

Электронное правительство представляет собой использование информационно-

коммуникационных технологий для преобразования правительства с целью сделать его

более доступным для граждан, более эффективным и более подотчетным. Согласно

данному определению, оно включает в себя:

обеспечение более полного доступа к информации через Интернет (законы,

законопроекты, другие нормативно-правовые акты, формы необходимых

документов, а также экономические и научные данные);

содействие гражданскому участию в государственной жизни путем создания

возможностей для более удобного взаимодействия с чиновниками через

электронные каналы, например, обеспечение возможности заполнять

требуемые документы в электронном виде;

повышение подотчетности правительства путем повышения прозрачности

его операций, что снижает риски коррупции;

поддержку выполнения целей развития путем уменьшения времени и

материальных затрат, которые субъекты малого бизнеса несут в связи с

общением с государственными структурами, а также путем обеспечения

сельских и других периферийных общин информационно-

коммуникационной инфраструктурой.

Таким образом, электронное государство предполагает стимулирование

взаимодействия между гражданами, правительственными организациями и избираемыми

чиновниками, включая процессы государственного управления и выработки

государственной политики. Особое внимание при его развитии необходимо уделять

развитию электронной демократии – повышению степени гражданского участия, онлайн

голосования, вопросам этики, безопасности и неприкосновенности частной жизни,

31

нераспространению персональных данных, а также повышению уровня прозрачности

деятельности органов власти.

Процесс перехода к электронному правительству

Наверное, самый большой стимул, заставляющий правительства использовать

информационные технологии для предоставления услуг заключается в оптимизации

бюрократических и трудоемких процедур, что дает возможность сэкономить деньги и

повысить производительность труда в долгосрочной перспективе. Более того,

автоматизируя и оптимизируя процедуры и процессы, особенно в таких важных с точки

зрения денежных поступлений областях, как сбор налогов и штрафов, органы власти

могут сократить масштабы коррупции и значительно повысить уровень поступлений,

повышая при этом доверие к власти.

Потенциальные возможности экономии средств и сокращения персонала не

должны стать главным мотивом проведения реформ по внедрению электронного

правительства. Хотя они часто и являются ценным результатом реформ, намного чаще

выгоды получают предприятия и граждане, пользующиеся усовершенствованными

системами, инвестиции в которое сделало правительство. Чтобы осознать все выгоды от

самих преобразований, правительства должны разработать модель взаимоотношений с

основными заинтересованными лицами (компаниями, торговыми ассоциациями, учеными

и неправительственными организациями), ставящую во главу угла интересы гражданина.

Без вклада этих действующих лиц даже те проекты в сфере электронного правительства,

которые направлены на изменение внутренних процессов, могут оказаться провальными,

поскольку граждане вряд ли станут пользоваться системой, которая не учитывает их

потребности.

Процесс преобразования порядка взаимоотношений органов власти и общества в

электронном государстве не быстр и не прост. Он требует последовательной стратегии,

начиная с оценки регулярной среды в стране и способности населения использовать новые

технологии. Можно выделить три стадии формирования электронного государства:

публичность, участие и онлайн-транзакции.

На первой стадии информационно-коммуникационные технологии применяются

для расширения доступа к правительственной информации (публикация законов, других

нормативно-правовых актов, форм документов, статистических и экономических данных).

На второй стадии происходит расширение гражданского участия в

государственном управлении. Интерактивное электронное правительство предполагает

создание элементов обратной связи, коммуникации (адреса электронной почты

государственных служащих или форм для обратной связи), позволяющих гражданам

давать свои комментарии по проектам законодательных актов или другим предложениям

в области государственной политики. Данная стадия электронного правления может также

включать в себя создание форумов с участием граждан и представителей правительства,

где люди могут обмениваться своими идеями, повышать свою осведомленность в тех или

иных вопросах и создавать возможности для активной деятельности, которая не имеет

дистанционных ограничений.

На третьей стадии предоставление государственных услуг организуется в онлайн-

режиме.

Практики электронного участия в России и в мире

Электронное участие в Европейском союзе [Леонова, 2010]

Понятие электронного участия появилось в модели развития электронного

правительства Европейского союза. Как отмечают исследователи, в 2000 году, когда

нормативная база «электронного правительства» в ЕС только развивалась, в программе

32

«EC: Reforming the Commission, A White Paper, Brussels 2000» упоминалась лишь

необходимость прозрачности власти (transparency) [Smith S., Dalakiouridou E. 2009: 4].

Уже в следующем году в документе «European Commission: European Governance, a

White Paper, Brussels 2001» признана необходимость преодоления барьера в

коммуникациях с гражданами. В этот момент появилось понятие «он-лайн консультации»

(consultations), т.е. высказывания мнений независимыми консультантами, в том числе

гражданами, по каким-либо вопросам работы Комиссии. 2005 год был ознаменован

значительным развитием концепции э-участия, появилось понятие «доверительное

взаимодействие» (less formal interaction) в документе «Action plan to improve

communicating Europe by the Commission 2005». Здесь была описана необходимость

взаимодействия с гражданами, «донесения» информации о принимаемых решениях,

новых документах, программах и другом, установлен минимальный уровень

консультаций с заинтересованными сторонами по принимаемым решениям по всему

Европейскому союзу, а также даны рекомендации национальным правительствам по

развитию э-участия.

Трудности с принятием общеевропейской Конституции в том же году так или

иначе повлияли на развитие концепции э-участия, закрепленной в «Плане «Д»» —

демократия, диалог, дискуссия» (European Commission: The Commission’s contribution to

the period of reflection and beyond: Plan-D for Democracy, Dialogue and Debate, Brussels

2005).

Появление Web 2.0 способствовало развитию механизмов прямого участия

граждан в принятии и поддержке политических решений (European Commission:

Communicating Europe in Partnership 2007; Communicating about Europe via the Internet,

engaging the citizens, SEC (2007) 1742, Brussels, 21.12.2007.)

Создание ряда межнациональных и национальных сервисов для развития э-участия

перевело концептуальные построения в практические результаты.

В 2008 году Европейская комиссия реформировала «План «Д»», усилив

необходимость работы с гражданами: «…лучше прислушиваться к мнениям и подробнее

объяснять проводимые программы и политики». Диалог расширяется привлечением СМИ.

Демократия участия развивается с использованием «электронных правительств» местного,

регионального, национального и межнационального уровней, на которых запущен ряд

проектов в рамках инициативы «План «Д»». Высказать свое мнение европейские граждане

могут, в частности, участвуя в прямых дебатах, в интерактивных форумах, в так

называемых public spaces (в общественных пространствах).

Электронное правительство на федеральном, региональном и местном уровне

государственного управления США

Учитывая требования граждан о предоставлении им разнообразных качественных

государственных услуг и расширении возможностей доступа к ним, государственные

учреждения во всѐм мире эволюционируют в «электронные правительства». Первые

попытки создать электронное правительство часто заканчивались созданием не связанных

между собой электронных «островков» на базе отдельных подразделений, в которых

продолжал использоваться предыдущий неудачный опыт и устаревшие способы работы.

Подобный подход не был продуктивным, а потому не смог оправдать возлагавшихся на

него ожиданий.

Одной из задач создания «электронного правительства» является

совершенствование совместной работы государственных организаций – повышение

оперативности и согласованности в совместном использовании информации между

органами власти на федеральном, региональном и местном уровне. Решение этой задачи

будет способствовать более экономному использованию бюджетных средств и

повышению эффективности деятельности государственных организаций. Для достижения

этой цели используются специально разработанные программные продукты и услуги,

33

обеспечивающие применение современных информационных технологий в «электронном

правительстве», а, следовательно, и осуществление перехода к государственным службам

нового типа.

В условиях быстрого развития современных информационных технологий

государственным организациям требуется адаптируемая база, на основе которой они

могли бы создавать системы информационных технологий (далее - ИТ-системы) и

программные средства, предназначенные для разработки и использования своих

онлайновых услуг. Переход к «электронному правительству» позволит государственным

органам воспользоваться преимуществами Интернета и быстрее реализовать новые

решения за счет интеграции различных ИТ-систем и прикладных программ, расширения

возможностей реализации своих должностных обязанностей и полномочий

государственными служащими. Переход к «электронному правительству» должен

содействовать и усовершенствованию процедур обмена информацией между

государственными учреждениями, между ними и частными компаниями, а также между

государственными организациями, органами власти и гражданами. Кроме того, любое

законченное решение в области «электронного правительства» должно обладать

следующими качествами:

предоставлять единую точку доступа к электронным услугам, 24 часа в

сутки и 7 дней в неделю;

способствовать преодолению информационного неравенства;

предоставлять людям возможность обучаться на протяжении всей жизни;

восстановить доверие граждан к правительству;

способствовать развитию экономики;

способствовать выработке разумных законов и здравой политики;

создавать формы правления с бóльшим участием граждан.

В современных условиях правительству, чтобы обеспечивать поддержку и доверие

своих граждан, необходимо «модернизировать», перестроить взаимоотношения с ними:

сначала создавая новые бизнес-модели и адаптирующиеся, эффективные схемы

сотрудничества с частным сектором, а затем разрабатывая электронные услуги для

граждан и бизнеса, расширяющие их возможности активного участия в процессе

государственного управления, например, с помощью интерактивных опросов, дебатов и

онлайнового голосования. При этом граждане должны почувствовать, что они могут

управлять своим участием в этих процессах. В то же самое время, «информационное

неравенство», если не уделять должного внимания решению этой проблемы, может стать

угрозой того, что граждане, лишенные доступа к Интернету, останутся вне движения к

информационному обществу.

В большинстве стран мира, включая и Россию, концепция использования

информационных технологий в «электронном правительстве» состоит в том, чтобы

превратить государственный сектор в лидера, возглавляющего переход к

информационному обществу. Для достижения этой цели разрабатывается разнообразное

программное обеспечение, которое позволит гражданам получать доступ к услугам в

любое время, в любом месте и с помощью любого устройства, имеющего доступ к

Интернету.

Благодаря развитию онлайновых услуг государственные организации могут

расширить свои возможности по удовлетворению потребностей граждан в более

оперативном и эффективном отклике на их запросы. Путем переноса множества

информационных ресурсов в Интернет и предоставления людям функций

самообслуживания в онлайновой среде, государственные служащие могут превратиться в

специалистов, работающих с информацией. Получив в свое распоряжение гибкую

платформу информационных технологий, «электронное правительство» имеет

возможность существенно расширить рамки традиционной бюрократической системы

деятельности правительства и создать новые взаимоотношения со своими гражданами.

34

Электронное правительство в современной России

В современной России процесс создания электронного правительства был запущен

в 2000-е годы. Основные законы и соответствующие государственные программы в

направлении обеспечения присутствия органов власти и информации об их деятельности в

сети Интернет уже приняты и действуют. Далее в этой сфере необходимо создавать

условия для перехода от индустриальной модели деятельности «большого правительства»

– централизованного, иерархического и работающего в материальной экономике – к новой

модели, основанной на самоорганизующихся межинституциональных сетях

сотрудничества, в которых органы власти и граждане обмениваются знаниями и

информацией через компьютерные сети, в первую очередь, через сеть Интернет.

В современном мире полномочия по определению государственной политики

нельзя предоставить одной организации. Ни политики, ни государственные служащие не

могут быть единолично ответственными за разработку стратегий. Успех развития

электронного государства и информационного общества определяется совместными

усилиями государственных деятелей и заинтересованных сторон: бизнеса,

образовательных и исследовательских институтов, общественных групп, гражданских

организаций. Необходим постепенный переход от восприятия граждан как потребителей

(клиентов) к модели, предлагающей активное участие граждан и заинтересованных

сторон, сотрудничество власти и общества.

Ключевой предпосылкой для успешного внедрения электронного правительства

является понимание того, что оно заключается не только в автоматизации существующих

процессов и устранении неэффективных мест. Скорее, оно предполагает создание новых

процессов и новых взаимоотношений между управляемыми и правящими. Использование

информационных технологий не является исключительно инструментом экономии денег

или труда, которая производится путем выдачи чиновникам компьютеров или

автоматизации записей. Электронное правительство, если его правильно спланировать,

может привнести поистине революционные перемены в сам процесс государственного

управления.

В итоге можно сказать, что электронное правительство является относительно

новым проектом для России и представляет собой определенную форму организации

деятельности органов государственной власти, обеспечивающей за счет широкого

применения информационно-коммуникационных технологий качественно новый уровень

оперативности и удобства получения гражданами и организациями государственных

услуг и информации о результатах деятельности органов государственного и

муниципального управления.

Электронное правительство необходимо рассматривать также в широком аспекте –

как часть понятия электронное правление (или электронное государство), которое в свою

очередь ассоциируется с созданием и развитием информационного общества.

Формирование электронного Правительства предполагает не просто автоматизацию и

подключение к Интернет органов исполнительной и законодательной власти, но также и

проведение политики по развитию определенного типа общества, организации участия

множества заинтересованных сторон в процессе государственного управления с

использованием информационно-коммуникационных технологий.

Таким образом, электронное правительство предполагает многоступенчатое

преобразование порядка взаимодействия отношений государства и общества. Первым и

важнейшим этапом которого является организация доступа граждан к информации об

органах власти и их деятельности.

Первые шаги по развитию электронного правительства начали предприниматься с

2002 года в рамках реализации программы «Электронная Россия 2002-2010». За последние

годы была проведена серьезная работа по созданию правительственных информационных

порталов и размещение их в глобальной сети Интернет, практически все федеральные

35

органы власти и значительное количество региональных органов разработали

собственные интернет-сайты.

Особо активно в последние годы проводится перевод отдельных государственных

услуг в электронную форму. Развиваются различные формы электронного взаимодействия

граждан, организаций и государственных органов при реализации государственного

управления.

Параллельно с этим расширяется использование информационных технологий в

деятельности органов государственной власти, внедряются системы электронного

документооборота как в рамках отдельных ведомств, так и на межведомственном уровне.

Тем не менее, электронное государственное управление в РФ находится на первых

этапах своего становления, которые еще не завершены, поскольку информационное

присутствие органов исполнительной власти не всегда отвечает критериям открытости.

Электронное правительство невозможно развивать без развития электронного

государства, при этом синонимом понятия электронное государство является понятие

«информационное общество». Такой тип общества предполагает готовность населения

активно взаимодействовать с органами власти через информационно-коммуникационные

технологии и участвовать в процессе управления государством.

Однако создание информационного общества существенно сдерживают проблемы

доступа пользователей государственных услуг к технологиям и информации. Так, лишь

треть домохозяйств в России имеет доступ в Интернет. А положение России в области

развития информационного общества среди других стран мира не высоко и предстоит еще

достаточно много сделать.

В перспективе именно на развитии электронного общества в большей степени,

нежели на развитие электронного правительства необходимо сосредоточить усилия

органов власти. Особое внимание, при этом, необходимо уделять вопросу высокой

степени различий уровня развития информационного общества и доступности

информационно-телекоммуникационных технологий в различных регионах России.

Актуальность «электронного правительства» в России определяется

динамичностью многих подсистем современного государства: ФСС, ПФР, ФМС,

адвокатура, суды, нотариат, бюджет, налоги, финансы, таможня, наука, образование,

медицина, ЖКХ и т.д.

В российской науке и практике под регионом понимается часть территории,

обладающая общностью природных, социально-экономических, национально-культурных

и иных условий. В экономической и географической литературе регионами называют

самые различные территории, объединенные какими-либо общими чертами: группы

стран, территории страны, охватывающие несколько экономических районов,

экономические районы, области, края, республики и их группы.

Создание «электронного правительства» должно минимизировать

непосредственное («контактное») взаимодействие населения и органов государства,

перенося участие в управлении государством (через систему выборов, например) в

систему «электронного правительства». Основа такого коренного изменения

взаимодействия – изменение менталитета госслужащих, структуры и принципов их

взаимодействий между собой и с населением.

Муниципальным и региональным органам власти сегодня приходится

удовлетворять потребности общества, имея в своем распоряжении ограниченный объем

ресурсов. При этом решаемые ими проблемы чрезвычайно разнообразны и варьируются

от предоставления социального жилья и социальных пособий до обеспечения

безопасности, предоставления образования, организации вывоза и обработки отходов,

оснащения зон отдыха. Среди задач органов власти – обеспечение экономического

развития своих регионов и населенных пунктов, борьба с безработицей, обеспечение

поступлений в бюджет (в том числе и сбор налогов), организация и проведение выборов, а

также содействие подъему и развитию собственного региона путем привлечения туристов

36

и непрерывного притока инвестиций. Более того, общество требует от органов управления

все большей открытости и ответственности за свои действия.

Чтобы справиться со стоящими перед ними задачами, региональные и

муниципальные органы власти разрабатывают стратегии выявления наиболее важных

проблем, требующих немедленного внимания, и разрабатывают пути их разрешения. К

первоочередным задачам могут быть отнесены, например, забота о детях, общественная

безопасность, устранение и предотвращение чрезвычайных ситуаций, создание и развитие

транспортной системы и среды обитания (включая зоны отдыха), обеспечение всеобщего

доступа к услугам и забота о самых незащищенных членах общества.

Информационно-коммуникационные технологии в системе регионального

управления позволяют содействовать решениям широкого круга проблем и удовлетворять

разнообразные ожидания общества. Опрос, проведенный в европейских странах в начале

2004 года компанией Kable, показал, что внедрение новейших технологий

обуславливалось в первую очередь потребностью улучшить отношения с гражданами.

Более 90% организаций, принявших участие в опросе, наметило к реализации проекты по

созданию центров связи, систем управления отношениями с клиентами, доступа в

Интернет, каналов доступа (например, Интернет-киосков) и цифрового телевидения.

Стремление улучшить систему отношений с гражданами напрямую связано с целью

совершенствования предоставляемых услуг. Информационно-коммуникационные

технологии были названы ключевым моментом в достижении этой цели.

Более тесные связи с гражданами и более частые контакты с ними зачастую

позволяют муниципальным и региональным органам власти добиваться большей

эффективности оказания услуг, чем это получается у национального правительства. При

этом региональные органы власти могут выполнять важную роль связующего звена между

правительством страны и работающими на местах муниципальными органами власти.

Сотрудничая с местными партнерами и коммерческими организациями, соизмеряя

предоставляемые услуги с потребностями граждан, региональные и муниципальные

органы власти способствуют тому, что эти услуги становятся более комплексными, а,

следовательно, их эффективность поднимается на новый уровень.

Граждане являются не только участниками государственных процессов, но и

потребителями государственных услуг. При этом независимо то того, чего хотят

конкретные люди – получить лицензию на ношение оружия или разрешение на открытие

нового магазина, – они всегда надеются, что государство быстро отреагирует на их

запросы. Как налогоплательщики, все граждане заинтересованы в том, чтобы государство

функционировало более эффективно и с большей отдачей. Требования снизить уровень

бюрократизма и упростить предоставление услуг предъявляются всем уровням

государственного управления – от местных органов и до федеральных ведомств.

При оказании услуг муниципальными и региональными органами власти интересы

граждан становятся основополагающими, а качество этих услуг, их своевременность и

эффективность затрат на их оказание повышаются. Все уровни государственного

управления испытывают постоянно растущее давление со стороны общества, которое

хочет, чтобы государственные организации более оперативно и чутко откликались на

запросы граждан.

Сфера деятельности государственных организаций – на федеральном,

региональном и местном уровне – чрезвычайно широка; она охватывает улучшение

медицинского обслуживания, борьбу с преступностью, защиту окружающей среды,

повышение уровня образования, решение проблем, связанных с изменением

демографической ситуации, стимулирование деловой активности, а также создание новых

рабочих мест и поддержание необходимого уровня занятости. Всем органам власти

необходимы средства для того, чтобы:

увеличивать использование потенциала каждого работника;

37

предоставлять нужную информацию в нужное время тем государственным

служащим, кому она необходима. Благодаря этому работники

государственного сектора получают возможность в кратчайшие сроки

принимать обоснованные решения и сразу же приступать к их реализации.

Успех в решении этих задач в значительной степени зависит от технологии,

использующейся для совершенствования уже существующих систем и процессов.

Организация бизнес-процессов требует привлечения технологий, которые позволят

вывести работу на современный уровень. В результате произойдет не только повышение

качества предоставляемых услуг, но и перераспределение ограниченных ресурсов из

операционной и управленческой сферы в область непосредственного оказания услуг.

«Электронное правительство» предполагает:

информационную и коммуникационную грамотность населения;

наличие и государственную поддержку необходимого количества и качества

(структура, содержание, «мощность») информационных систем и потоков;

технологическую модернизацию, оптимизацию (рационализацию) всех

форм, структур и систем государственного аппарата и управления,

«прозрачность» их функционирования, взаимодействия, расходования

государственных средств.

«Электронное правительство» – это не дополнение или аналог «обычного»

правительства. Это – новые способы взаимодействий с помощью Интернет-

коммуникаций, корпоративных и социальных сетей с целью повышения эффективности

предоставляемых государственных услуг.

В будущем «Электронное правительство» «одного окна» станет более актуально,

чем сегодня. Эта тенденция будет являться следствием развития социальных сетей web

2.0. Данные технологии существенно расширяют возможности политической

коммуникации и позволяют достичь новых форм интеграции между правительством,

бизнесом и гражданами.

В настоящее время не существует единой концепции «Электронного

правительства». Имеется лишь набор общих требований, выполнения которых граждане и

бизнес вправе ожидать от правительства информационного общества. Различные

категории потребителей объединяет единое стремление получить более эффективные

средства доступа к информации с тем, чтобы уменьшить стоимость транзакций, сделать

взаимодействие с государственными органами более простым, быстрым и комфортным.

Таким образом, «Электронное правительство» имеет следующие основные цели:

оптимизация предоставления правительственных услуг населению и

бизнесу;

повышение степени участия всех избирателей в процессах руководства и

управления страной;

поддержка и расширение возможностей самообслуживания граждан;

рост технологической осведомленности и квалификации граждан;

снижение воздействия фактора географического местоположения.

Следовательно, создание «Электронного правительства» должно обеспечить не

только более эффективное и менее затратное администрирование, но и кардинальное

изменение взаимоотношений между обществом и правительством. В конечном счете это

приведет к совершенствованию демократии и повышению ответственности власти перед

народом.

Модели взаимодействия «Электронного правительства» могут различаться в

зависимости от целей и способов осуществления взаимодействий между его субъектами.

Основными такими моделями являются следующие:

между государством и населением, гражданами (G2C, Government-to-

Citizen, Государство-Гражданин);

38

между государством и бизнесом (G2B, Government-to-Business,

Государство-Бизнес);

между ветвями госвласти (G2G, Government-to-Government, Государство-

Государство);

между государством и госслужащими (G2E, Government-to-Employees,

Государство-Служащие).

В РФ разработана и утверждена (6 мая 2008 года) Концепция по формированию в

РФ электронного правительства в рамках реализации проекта «Электронная Россия»

(постановление № 721 «О внесении изменений в ФЦП «Электронная Россия»»).

10 сентября 2009 года выпущено Постановление № 721 «О внесении изменений в

федеральную целевую программу „Электронная Россия (2002—2010 годы)―».

В новой редакции Программы практически отражены мероприятия, цели,

показатели результативности, направленные на построение инфраструктуры электронного

правительства России и реализацию Концепции формирования в Российской Федерации

электронного правительства до 2010 года (распоряжение Правительства Российской

Федерации от 6 мая 2008 г. № 632-р).

Согласно положениям Программы построение инфраструктуры электронного

правительства будет строиться на унифицированной единой технологической платформе

путем объединения на единой телекоммуникационной инфраструктуре его

функциональных элементов — информационных систем федеральных органов

исполнительной власти, субъектов Российской Федерации, органов местного

самоуправления, а также элементов инфраструктуры общественного доступа — центров

доступа в общественных приемных, библиотеках и ФГУП «Почта России»,

ведомственных и региональных центров телефонного обслуживания, сайтов

государственных органов в сети Интернет, региональных многофункциональных центров

оказания услуг. Кроме оказания услуг для граждан и организаций в основные задачи

инфраструктуры электронного правительства входит построение информационно-

аналитических систем для повышения эффективности государственного управления,

мониторинга социально-экономического развития, управления ходом выполнения

приоритетных национальных задач (условное название ГАС «Управление»), то есть

затрагиваются существенные вопросы совершенствования и административной реформы

государственного управления в России.

Основные цели и задачи Концепции по формированию в РФ электронного

правительства:

доступные качественные услуги государства и муниципалитета – как для

физических, так и для юридических лиц;

упрощенные, оперативные и эффективные процедуры оказания населению

государственных слуг, в том числе, самообслуживания при оказании таких

услуг;

реализация принципа «единого окна» для обслуживания физических и

юридических лиц;

расширение доступа всех к (открытой) информации по работе органов

власти;

расширение и поддержка доступности к такой информации;

расширение форм участия народа в принятии властью решений;

обеспечение и поддержание эффективной обратной связи типа «население -

власть»;

усиление ответственности власти за надлежащее качество принимаемых ею

решений.

Для реализации этой Концепции необходимо будет обеспечить в полной мере

использование и информационную защиту:

39

средств удаленного доступа к открытой и общезначимой информации всех

структур власти;

государственных и муниципальных услуг с помощью центров доступа и

сетей Интернет (по принципу «электронный киоск») и

многофункциональных центров предоставления таких услуг;

электронного документооборота;

информационных систем планирования и управления;

нормативно-правовой базы взаимодействий участников.

Строительство «электронного правительства» и сайтов для реализации функций

«электронного правительства» предусматривает:

развитие сети ведомственных сайтов для доступа к ведомственным

информационным системам;

развитие информационно-справочной системы поддержки госуслуг и

взаимодействия граждан с госорганами;

создание порталов органов госвласти;

развитие интерактивного взаимодействия и электронных платежей;

обеспечение полного и недискриминационного доступа к ресурсам,

обратной связи и обработки обращений граждан;

создание сети центров общественного доступа (на почте, в библиотеке и

др.).

«Открытое правительство»

Иерархичность государственной модели власти зачастую негативно влияет на

скорость принятия решений, передачу распоряжений на следующие уровни. Однако

постоянное развитие и повышение доступности новых технологий средств коммуникации

и связи позволяют в какой-то степени скомпенсировать данные факторы, оказывающих

негативное влияние на эффективность государственного управления на территории

страны.

«Открытое правительство» («открытое государство») – это доктрина

государственного управления, которая поддерживает право граждан на доступ к

документам и действиям государства с целью возможности эффективного общественного

контроля за государственным регулированием.

Реализация программы «Открытое правительство» на территории РФ, вступившая

в силу с Указом Президента РФ от 8 февраля 2012 г. № 150 «О рабочей группы по

подготовке предложений по формированию в Российской Федерации системы "Открытое

правительство"» должна способствовать выработке и применению новых способов

взаимодействия между экспертами в области государственного управления, лицами,

занимающими активную гражданскую позицию и органами власти.

По определению с сайта «Открытое правительство», расположенном по адресу в

Интернете http://open.gov.ru/opengov/, «Открытое правительство» – это система

механизмов и принципов, обеспечивающих эффективное взаимодействие власти и

общества, качество и сбалансированность принимаемых решений в условиях

нарастающей динамики социальных и экономических процессов в современной России.

Следовательно, «Открытое правительство» – это не само правительство страны или

региона, получившее качество открытости, а совокупность принципов и реализующих их

сервисов, обеспечивающих открытость деятельности этих правительств.

Принцип открытости является основополагающей ценностью демократии. Его

содержанием является создание процедур обеспечения прозрачности деятельности

государственных органов и инструментов обратной связи, позволяющим гражданам

взаимодействовать с органами власти и получать достаточно полную и подробную

информацию о деятельности органов власти.

40

В 2009 году Президентом Российской Федерации был подписан Федеральный

закон от 9 февраля 2009 года № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о

деятельности государственных органов и органов местного самоуправления»,

направленный на повышение открытости органов власти для граждан. Затем эти задачи

были расширены Указом Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года № 601

«Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления».

Таким образом, в России поставлены следующие задачи в сфере открытости

деятельности органов власти:

комплексного повышения качества официальных интернет-сайтов

государственных органов, доступных в сети Интернет для всех аудиторий и

содержащих актуальную информацию о деятельности государственных

органов и порядке предоставления государственных услуг;

повышения прозрачности деятельности органов государственной власти и

местного самоуправления;

обеспечения доступа к открытым данным.

В связи с этим в рамках совершенствования государственного управления ведется

работа по следующим направлениям:

мониторинг официальных сайтов государственных органов и органов

местного самоуправления;

размещение общедоступной информации о деятельности государственных

органов и органов местного самоуправления в сети Интернет в форме

открытых данных.

Информационная открытость является одним из приоритетных направлений

работы «Открытого правительства».

Все создаваемые процедуры и регламенты, направленные на повышение

информационной открытости федеральных органов исполнительной власти, работают по

принципу обязательной открытости. Это значит, что каждое принятое государственным

органом решение в рамках данного направления должно быть опубликовано в сети

Интернет.

Информационная открытость государства необходима не только гражданам и

бизнес-структурам, но и самим органам власти. В конечном счете, повышение

прозрачности и подотчетности деятельности органов государственной власти и органов

местного самоуправления влечет укрепление доверия граждан и предпринимателей к

органам власти.

В целях совершенствования процедур открытости органов власти Правительством

Российской Федерации в 2014 году была утверждена Концепция открытости федеральных

органов исполнительной власти (от 30 января 2014 г. № 93-р), определяющая основные

принципы и задачи открытости государственных органов, а также основных подходы к их

достижению. Документ описывает десять основных механизмов открытости — от

составления планов работы и публичных деклараций целей и задач до публикации

открытых данных и взаимодействия с общественными советами и референтными

группами. Наша ключевая задача реализации этой Концепции – сделать работу всех без

исключения ведомств понятной для граждан, с чѐтким донесением тех основных задач,

которые министерства и ведомства реализуют в интересах налогоплательщиков.

Открытость не должна пониматься как работа в формате пиар-сопровождения

деятельности министерств, основной работой министерств в формате открытого

госуправления должна быть работа с референтными группами граждан, т.е. теми, кто

заинтересован в тех или иных решениях проблем или подвергается регулированию теми

или иными нормами законодательства, которые относятся к ведению этого министерства.

Пока работу с референтными группами практически все министерства федерального

правительства РФ проводят недостаточно эффективно, нормативные акты разъясняются

41

этим группам явно недостаточно, недостаточно активно проводятся и публичные

обсуждения законопроектов, разработанных этими министерствами.

«Открытое правительство» призвано обеспечивать наилучшую доступную

экспертизу, вовлечение гражданского общества и бизнеса в принятие государственных

решений. Важнейшими приоритетами являются: повышение информационной открытости

и «понятности» действий органов власти; предоставление ими открытых данных;

обеспечение прозрачности и подотчетности государственных расходов, закупок и

инвестиций; реализация эффективной системы общественного контроля.

В настоящий период в России «Открытое правительство» является проектом

федерального правительства, в котором за выполнение этого проекта отвечает М.Абызов.

Главным результатом его деятельности является портал «Открытого правительства» в

сети Интернет (http://open.gov.ru/), на котором можно знакомиться с ходом реализации

соответствующего проекта.

«Открытые данные» государственного управления

В основе идеологии «открытого правительства» лежит идея «открытых данных»,

которая может иметь разную трактовку применительно к системе государственного

управления в зависимости от выбранной перспективы рассмотрения вопроса.

Открытые данные (англ. open data) — концепция, отражающая идею о том, что

определѐнные данные должны быть свободно доступны для машиночитаемого

использования и дальнейшей републикации без ограничений авторского права, патентов и

других механизмов контроля.

В первом приближении под «открытыми данными» понимается раскрытие

информации, находящейся в распоряжении государства и организаций, исполняющих

общественно-значимые функции, в форме машиночитаемого и (или) человекочитаемого

текста, платно или бесплатно, а так же без ограничений, поскольку, с точки зрения, как

государственных органов, так и граждан, исправно платящих налоги, непреодолимых

обстоятельств между различными формами раскрытия не секретной информации нет и не

должно быть. В целом форма раскрытия информации может выбираться в зависимости от

совокупности обстоятельств в каждой ситуации.

При более детальном изучении вопроса идея «открытых данных» предполагает

передачу государством и организациями, исполняющих общественно-значимые функции,

своих информационных ресурсов заинтересованным в них сторонам для повторного

использования в своих целях.

Процедура раскрытия данных должна проходить в соответствии со следующими

основными принципами, определѐнными международными стандартами открытых

данных:

полнота - открытые должны быть все государственные данные (за

исключением данных, которые подпадают под ограничения доступа,

определенные законом);

первичность - публикуются первичные данные, возможна публикация

объединенных или преобразованных данных, с обязательной детализацией

до первичных данных;

актуальности - данные публикуются так быстро, насколько это необходимо

для сохранения их актуальности;

доступность - данные должны быть доступны для широкой аудитории и для

самых разнообразных целей без идентификации и регистрации;

машиночитаемость - данные должны быть представлены в электронном

структурированном виде для последующей автоматизированной обработки;

открытые форматы - данные публикуются в открытых форматах, для чтения

которых не требуется исключительных средств;

42

без лицензий - данные не подлежат положениям авторского права, товарных

знаков, патентов и торговых секретов. Ограничения на

конфиденциальность, безопасность и доступность к данным реализуются в

соответствии с законодательством Российской Федерации.

Наиболее важными целями раскрытия данных, с точки зрения государственных

органов, как правило, являются:

политическая – раскрытие первичных данных может способствовать

усилению контроля граждан, политических и общественных сил над

деятельностью государства. Это не является спецификой именно «открытых

данных», а характерно для концепции открытости государственной

информации в целом;

экономическая - созданные государством информационные ресурсы могут

быть востребованы национальной экономикой, и на их основе могут быть

созданы товары и услуги, возрастет экономическая активность, увеличится

число рабочих мест, увеличатся поступления налогов в государственный

бюджет;

научная - открытость данных, особенно открытость данных НИОКР, может

способствовать развитию науки и техники.

Очень удобно, когда государство предоставляет широкой публике доступ к

выверенной исчерпывающей информации, представляющей интерес для дальнейшего

использования, в легко читаемой форме. Однако, как показывает практика, государство, а

уж тем более организации очень часто не обладают свободными ресурсами для

проведения выверки, составления детального описания и перевода всего массива данных в

соответствующую форму представления информации. Отсутствие выделенных

материально-технических и человеческих ресурсов является одной из причин,

препятствующих распространению данных открытых. Возможно, с течением времени

данная проблема потеряет свою актуальность, однако на данный момент этим фактором

невозможно пренебречь.

Как бы ни было удивительно, но обратной стороной массового бессистемного

раскрытия информации может стать информационный хаос и вместо желаемой

прозрачности всех происходящих в государственных структурах и организациях

процессов мы получим множество наводнѐнных никому не нужной информацией

Интернет-ресурсов (некоторые из них уже сейчас являются таковыми). В подобных

случаях очень легко потеряться среди некачественно обработанных данных, которых либо

излишне много, либо они непригодны для использования до тех пор, пока не будет

выполнена определѐнная предварительная обработка. На практике происходит

следующим образом – вокруг этой темы поднимается много шума, однако по факту

использование открытых данных так и не находит широкого применения. Для увеличения

полезности таких материалов необходимо предварительно ознакомиться с потребностями,

имеющимися у потенциальных потребителей раскрываемой информации. То есть, чтобы

эффективность этого мероприятия была максимальна, необходимо налаживать тесное

взаимодействие сопричастных сторон. Очевидно, что стоит тратить силы и средства на

раскрытие только той информации, которая будет востребована. Пока же все больше

походит на погоню за выполнением показателей без оглядки на практическую ценность

выполняемых действий, работа ради количества и "стройных" отчѐтных цифр не имеет

смысла.

Не стоит забывать, что при массовом раскрытии информации важно соблюсти все

необходимые меры предосторожности с целью исключения возможной утечки

конфиденциальной информации. Это может являться своего рода препятствием для

активного распространения открытых данных, так как не все структуры государства и

организации обладают соответствующими программными и аппаратными средствами

защиты информации.

43

Существует международная Хартия открытых данных (G8 Open Data Charter),

определяющая основные принципы их понимания и использования. В перамбуле этого

документа говорится, что «сегодня люди ожидают, что будут иметь возможность доступа

к информации когда и как они хотят. Все чаще это касается правительственных данных.

Мы пришли к переломному моменту: пора объявить новую эру». А далее во втором

пункте этой Хартии утверждается: «Открытые данные – это сердце глобального развития.

Доступ к данным позволяет частным лицам и организациям создавать инновационные

решения, которые могут улучшить жизнь людей и помочь распространять информацию

внутри страны и между разными странами. Хотя правительства и бизнес-компании

собрали у себя огромные объемы данных, они не всегда распространяют эти сведения

способами, которые были бы просты в получении и использовании или в понимании

обществом».

В Хартии приведены также пять принципов-рекомендаций по продвижению

концепции «открытых данных»:

«открытые данные по умолчанию» – продвигать требования открытой

публикации правительственных данных, при этом продолжая защищать

приватность и персональные данные;

качество и количество – публиковать качественные открытые данные в

нужное время и с хорошим описанием;

удобные для всех – выпускать данные во всех, в каких только возможно,

форматах, удобных для чтения;

выпускать данные для улучшения управления – делиться опытом и

экспертными знаниями, распространять их и быть прозрачными в

отношении сбора данных, стандартов и опубликования;

публиковать данные для инноваций – консультироваться с пользователями

и выращивать будущие поколения новаторов.

Подписав эту хартию, Россия взяла на себя довольно большие обязательства по ее

реализации, потому что страны «большой восьмерки» планируют выполнить основные

положения документа до конца 2015 года.

В практическом плане реализации этих обязательств и норм российского

законодательства в нашей стране «открытые данные» понимаются как информация о

деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, размещенная

в сети Интернет в формате, обеспечивающем ее автоматическую обработку в целях

повторного использования без предварительного изменения человеком (машиночитаемый

формат), и может свободно использоваться в любых соответствующих закону целях

любыми лицами независимо от формы ее размещения.

При этом необходимо выполнить следующие требования:

Размещение открытых государственных данных должно позволить

повысить прозрачность деятельности органов государственной власти и

органов местного самоуправления, что соответствует требованиям

общества, движению к реализации в России концепций «открытого

правительства» и «электронной демократии».

Предоставление сведений о деятельности государственных органов и

органов местного самоуправлениях в форме открытых данных должно

позволить использовать их при создании различных информационных

систем не только государственного уровня, но и общественных, а также

информационных систем и интернет-сервисов, разрабатываемых бизнес-

сообществом.

Основной целью размещения открытых данных должно стать создание

условий для получения максимального международного, политического,

социального и экономического эффекта от их использования гражданами

44

России, бизнес-сообществом и другими представителями российского

общества.

Тем не менее, по состоянию на первую половину 2015 года в реализации

концепции «открытых данных» в нашей стране приоритетным является разработка норм

законодательства и открытие данных не системно, а по отдельным направлениям

деятельности органов власти, причѐм, как правило, не полностью.

1 июля 2013 года вступил в силу Федеральный закон от 7 июня 2013 г. № 112-ФЗ

«О внесении изменений в Федеральный закон «Об информации, информационных

технологиях и о защите информации» и Федеральный закон «Об обеспечении доступа к

информации о деятельности государственных органов и органов местного

самоуправления», определяющий политику в сфере публикации открытых данных.

Утверждены следующие подзаконные нормативные правовые акты,

регламентирующие вопросы размещения государственными органами и органами

местного самоуправления общедоступной информации в форме открытых данных:

постановление Правительства Российской Федерации от 10 июля 2013 г. №

583 «Об обеспечении доступа к общедоступной информации о деятельности

государственных органов и органов местного самоуправления в

информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» в форме

открытых данных»

распоряжение Правительства Российской Федерации от 10 июля 2013 г. №

1187-р «О перечнях общедоступной информации, размещаемой в сети

«Интернет» в форме открытых данных»

приказ Министерства связи и массовых коммуникаций Российской

Федерации от 27 июня 2013 г. № 149 «Об утверждении требований к

техническим, программным и лингвистическим средствам, необходимым

для размещения информации в сети «Интернет» в форме открытых данных,

а также для обеспечения ее использования».

Решением Правительственной комиссии по координации деятельности открытого

правительства утверждены методические рекомендации по публикации открытых данных

государственными органами и органами местного самоуправления и технические

требования к публикации открытых данных (протокол от 4 июня 2013 г. № 4).

Разработан инструмент автоматизированной публикации наборов данных.

Инструмент обеспечивает использование единых стандартов и унифицированных правил

публикации, зная которые, специалисты IT-сектора и заинтересованные граждане смогут с

легкостью использовать открытые данные.

Координация деятельности органов власти по публикации открытых данных

осуществляется указанной правительственной комиссией, при которой создана рабочая

группа «Совет по открытым данным».

За последнее время были раскрыты некоторые данные из таких сфер, как

образование, ЖКХ, здравоохранение, а также данные о государственных закупках. Было

проведено несколько конкурсов по созданию проектов на основе открытых данных.

Важной инфраструктурной составляющей в данном проекте в нашей стране

является созданный Портал открытых данных Российской Федерации data.gov.ru,

который объединит в себе функции:

единого реестра всех государственных и муниципальных наборов открытых

данных, а также иных наборов открытых данных, востребованных

российскими организациями и гражданами;

источника актуальной и полной информации по теме открытых данных;

публичной площадки для обсуждения всех вопросов, связанных с

публикацией государственных и муниципальных открытых данных;

площадки для разработки и публикации инструментов, необходимых для

работы с открытыми данными.

45

Минэкономразвития России в рамках своих полномочий выполняет функции

архитектора Портала открытых данных, формирует функциональные и технические

требования к Порталу, обеспечивает развитие программных средств ресурса, определяет

порядок доступа к Порталу и обеспечивает подключение к ресурсу государственных

органов и органов местного самоуправления.

Необходимо учитывать, что полезность проектов государственных «открытых

данных» в разных странах мира, включая и Россию, основана на двух компонентах – это

вовлечение граждан и предоставление гражданам удобных механизмов работы с данными.

Без широкого общественного участия граждан в проектах открытых данных невозможно

воспользоваться механизмом обратной связи в государственном управлении, а также

сформировать общественную дискуссию о путях решения проблем, выявляемых путем

анализа «открытых данных». С другой стороны без обеспечения удобных механизмов

доступа и обработки данных гражданами невозможно поддерживать их интерес к участию

в проекте. Требуется обеспечить интуитивно понятный интерфейс доступа к данным со

стороны пользователей: удобные форматы представления данных, понятные механизмы

скачивания, классификации наборов данных.

В современных российских условиях участие граждан в проектах «открытых

данных» минимально, большинство либо не знают о них, либо не используют. Поэтому и

общественных, публичных дискуссий о деятельности органов власти в нашей стране пока

практически не проводится. А такие отдельные дискуссии никак не влияют на

последующую деятельность органов власти, на обеспечение ими интересов граждан. По

оценкам экспертов интерфейсы открытых данных органов власти недостаточно удобны

для их широкого использования гражданами, непрофессиональными пользователями

Интернета и информационных технологий. Поэтому можно считать, что реализация

концепции «открытых данных» в нашей стране пока находится на начальном этапе.

Результаты создания «электронного правительства» в России: порталы,

сервисы, платформы

Создание основ электронного правительства в ходе реализации государственной

программы «Информационное общество»

Основная работа по формированию электронного правительства была начата с

момента принятия государственной программы Российской Федерации «Информационное

общество (2011-2020 годы)», утверждѐнная распоряжением Правительства Российской

Федерации от 20 октября 2010 г. № 1815-р в соответствии с которой был выполнен

комплекс работ по формированию единой информационно-технологической и

телекоммуникационной инфраструктуры электронного правительства. В настоящее время

разработаны и функционируют ключевые элементы национальной инфраструктуры

электронного правительства, в том числе:

Единый портал государственных и муниципальных услуг;

Единая система межведомственного электронного взаимодействия;

Национальная платформа распределенной обработки данных;

Единая система идентификации и аутентификации в инфраструктуре,

обеспечивающей информационно-технологическое взаимодействие

информационных систем, используемых для предоставления

государственных и муниципальных услуг в электронной форме;

Информационная система головного удостоверяющего центра.

Круглосуточную и бесплатную для граждан информационно-справочную

поддержку при работе со всеми проектами Электронного Правительства обеспечивает

дочерняя компания ОАО "Ростелеком" "Ростелеком Контакт-центр" (ЗАО МЦ НТТ).

46

Единый портал государственных и муниципальных услуг

Единый портал государственных и муниципальных услуг (функций), помимо

информирования о порядке получения государственных и муниципальных услуг и

функций, обеспечивает возможность для заявителей подавать заявления в электронной

форме на получение государственных услуг, получать в электронной форме информацию

о ходе рассмотрения заявлений, а также юридически значимый результат рассмотрения

заявления. Кроме того, пользователь может в электронной форме оставить отзыв о

качестве предоставленных ему услуг. В настоящее время при регистрации на Портале

пользователь может самостоятельно выбирать способ получения кода активации личного

кабинета, либо через почтовое отделение по месту жительства, либо в ближайшем центре

обслуживания клиентов ОАО «Ростелеком». Чтобы упростить процедуру регистрации и

активации Личного кабинета на Портале, Минкомсвязь России совместно с ОАО

«Ростелеком» открыла более 80 центров обслуживания клиентов. Любой гражданин

Российской Федерации может пройти регистрацию и получить код активации, предъявив

свой паспорт и пенсионное свидетельство (СНИЛС). При этом персональные данные всех

пользователей, идентификационные данные и сведения о паролях защищены единой

системой идентификации и аутентификации. Дальнейшее развитие указанного порядка

предполагает выдачу кодов активации государственными и муниципальными органами

власти. Ресурс адаптирован для пользователей с ограниченными возможностями. В 2011

году разработаны версии Портала на трех иностранных языках – немецком, английском и

французском. Переведены и опубликованы интерактивные формы заявлений по

госуслугам, которые предоставляются зарегистрированным на территории Российской

Федерации гражданам зарубежных государств. На иностранных языках доступна и

некоторая другая актуальная информация. По состоянию на начало мая 2012 года на

Едином портале размещена информация более чем о 900 федеральных, 12 тысячах

региональных и более чем 23 тысячах муниципальных услуг. Доступна подача заявлений

в электронном виде по 154 федеральным и 1360 региональным и муниципальным услугам.

По состоянию на декабрь 2012 г. на Портале зарегистрировались более 3,3 миллионов

пользователей, которые подали более 6 млн заявлений на оказание федеральных,

региональных и муниципальных услуг.

Единый портал с информацией о разработке нормативных актов

Единый портал для размещения информации о разработке федеральными органами

исполнительной власти проектов нормативных правовых актов и результатов их

общественного обсуждения regulation.gov.ru организован в целях повышение

информационной открытости деятельности федеральных органов исполнительной власти

и реализации конституционного права граждан, их объединений и организаций

участвовать в управлении делами государства.

Согласно постановлению Правительства Российской Федерации от 25 августа 2012

г. № 851 «О порядке раскрытия федеральными органами исполнительной власти

информации о подготовке нормативных правовых актов и их общественного обсуждения»

(далее – постановление № 851) все федеральные органы исполнительной власти с 15

апреля 2013 года обязаны размещать на портале regulation.gov.ru информацию о

подготовке нормативных правовых актах, а также организовывать его общественное

обсуждение.

Также на Едином портале regulation.gov.ru размещаются проекты нормативных

правовых актов, подлежащие оценке регулирующего воздействия (ОРВ), а также

результаты их публичного обсуждения и процедур оценки в соответствии с

постановлением Правительства Российской Федерации от 17 декабря 2012 года № 1318.

Таким образом, с 2013 года на Едином портале доступна вся информация о ходе

подготовки федеральными органами исполнительной власти проектов нормативных

47

правовых актов, прохождения антикоррупционной экспертизы, а также процедуры оценки

регулирующего воздействия.

Любой посетитель портала regulation.gov.ru сможет принять участие в обсуждении

проекта нормативного правового акта, размещаемого ведомствами, и направлять в

удобной для него форме (электронной или письменной) предложения по его улучшению.

При этом на портале можно будет с помощью современных сервисов для пользователей

ознакомиться с паспортом проекта акта, в котором будет отражаться ход работы над

проектом, отзывы и предложения участников общественного обсуждения, позиции

ведомства-разработчика.

Таким образом, на Едином портале regulation.gov.ru сформирована система

раскрытия федеральными органами исполнительной власти информации о подготовке

проектов нормативных правовых актах по единым понятным формализованным правилам

и процедурам размещения.

Все это позволит экспертам и заинтересованным участникам процесса

своевременно знакомиться с проектами нормативных правовых актов, вовремя

реагировать на возможные изменения законодательства и быть уверенными в том, что их

голос будет услышан.

Обсуждения законопроектов в сети Интернет [Петрова, 2012]

С 2010 года, когда по инициативе президента Дмитрия Медведева стартовало

первое общественное обсуждение проекта федерального закона «О полиции», прошло

более полутора лет. За это время общественное обсуждение законопроектов стало не

только часто используемым инструментом власти, но и получило нормативное

закрепление. И это неслучайно.

Сегодня обсуждение наиболее значимых законопроектов в сети становится все

более популярной мерой, цель которой – легитимировать принимаемые законы в глазах

населения. Ведь если граждане сами обсуждали закон (по крайней мере им была

предоставлена такая возможность), предлагали «поправки» к нему, значит этот закон им

не чужой, не навязанный сверху; как минимум часть предложений граждан органы власти

учли, а что не учли – в ходе обсуждения разъяснили, что предлагаемый ими вариант

действительно наилучший. В целом такие общественные обсуждения законопроектов

позволяют реализовывать некоторые элементы «электронной демократии», а

принимаемый закон должен максимально учитывать интересы тех, кому он адресован, и,

как следствие, получить их позитивное отношение, повысить их мотивацию следовать

нормам этого закона.

Поскольку идея обсуждения законопроектов адресована обществу, то

максимальная прозрачность и понятность реализации этого процесса его членам будет

способствовать и максимальному достижению цели легитимации законов. Участники

общественного обсуждения должны быть убеждены в реально существующей

возможности учета высказанного ими мнения в процессе принятия законов. Названные

гарантии призваны обеспечить достижение цели публичного обсуждения законопроектов

— легитимацию принятых с учетом общественного обсуждения законов.

Эффективное (с точки зрения легитимации законов) функционирование

публичного обсуждения законопроектов сложно представить не только без его

практической апробации, но прежде всего без легализации, официально закрепляющей

порядок публичного обсуждения законопроектов и учета общественного мнения при

принятии законов, его гарантии. Легализация доводит этот порядок до всеобщего

сведения, и в определенной мере устанавливает необходимость власти считаться с

высказанным общественным мнением (именно в этом случае инструмент можно считать

эффективно работающим).

Первым шагом в направлении легализации общественного обсуждения российских

законопроектов стал Указ Президента «Об общественном обсуждении проектов

48

федеральных конституционных законов и федеральных законов», принятый 9 февраля

2011 года. Согласно документу, проекты законов, затрагивающих основные направления

государственной политики в области социально-экономического развития страны, могут

быть вынесены на общественное обсуждение по решению Президента. Документ закрепил

фактически сложившийся порядок учета общественного мнения, ранее практиковавшийся

рядом федеральных органов исполнительной власти, разрабатывающих проекты законов.

Правда, здесь он скорее применялся для устранения найденных инициативными

гражданами недочетов, чем для легализации закона в будущем.

Состоял такой порядок в следующем: текст законопроекта с сопровождающими его

финансово-экономическим обоснованием и пояснительной запиской размещался

подготовившим его органом власти в сети Интернет на официальном сайте такого органа

или специально созданном сайте, затем обеспечивался сбор комментариев инициативных

граждан, их дальнейший анализ и учет общественного мнения в ходе дальнейшей работы

над законопроектом. Указом фактически сложившийся и закрепленный порядок был

дополнен требованием предоставить доклад о результатах обсуждения законопроекта

Президенту по истечении 90 дней со дня его окончания, что вполне логично, так как

обсуждение в данном случае им и было инициировано. Временные рамки и иные

параметры обсуждения законопроектов (такие, например, как порядок направления

замечаний и предложений) остались за бортом Указа, и, видимо, предполагалось, что они

должны определяться органом, разработавшим законопроект. На этом в регламентации

процесса общественного обсуждения проектов наиболее значимых законов Указом

лаконично поставлена точка.

Через год с небольшим, 22 февраля, Правительство России в лице Председателя

Владимира Путина приняло Постановление № 159 «Об утверждении Правил проведения

общественного обсуждения проектов федеральных конституционных законов и

федеральных законов». Как видно уже из названия документа, регламентация процесса

общественного обсуждения законов от установления общих очертаний перешла к стадии

детализации.

Несмотря на то, что оба нормативных акта приняты по схожему предмету –

регламентация общественного обсуждения законопроектов, «затрагивающих основные

направления государственной политики в сфере социально-экономического развития

Российской Федерации», сфера действия у них все же разная. Если упомянутый Указ

Президента регулирует общественное обсуждение любых проектов законов в указанной

сфере по инициативе Президента, то Правила, утвержденные Правительством, – тот же

вопрос, но уже в отношении законопроектов, подготовленных по инициативе

Правительства. Будет ли действовать Указ в неизменном виде, пока неясно, но можно

предположить последующую унификацию правил публичного обсуждения

законопроектов, содержащихся в этих документах, которая пока не осуществлена.

Основные положения Правил общественного обсуждения законопроектов,

призванные детально урегулировать этот процесс, следующие.

Согласно Правилам схематично процесс учета общественного мнения при

обсуждении проектов федеральных и федеральных конституционных законов схематично

выглядит следующим образом:

1. федеральный орган исполнительной власти, разработавший законопроект в

соответствии с планом законопроектной деятельности Правительства,

вносит его в Правительство (п. 2 Правил);

2. департамент Правительства, к сфере ведения которого относятся вопросы,

регулируемые законопроектом (по тексту Правил "департамент-

исполнитель"), в течение 2 дней со дня поступления направляет его в

отобранную организацию для проведения общественного обсуждения

законопроекта (по тексту Правил — "оператор"); на общественное

обсуждение, "как правило", отводится 30 дней (п.п. 2-3 Правил);

49

3. по результатам общественного обсуждения законопроекта оператор

представляет в Правительство отчет, включающий анализ поступивших в

ходе общественного обсуждения замечаний и предложений (п. 4 Правил);

4. получив отчет оператора об итогах общественного обсуждения департамент

исполнитель Правительства анализирует его и принимает одно из двух

возможных решений: о представлении законопроекта на рассмотрение

правительственной Комиссии по законопроектной деятельности (то есть

дальнейшем движении законопроекта) либо о возврате законопроекта

представившему его органу в связи с необходимостью его доработки "с

учетом замечаний и предложений, поступивших в ходе общественного

обсуждения" (п. 5 Правил);

5. в случае доработки законопроекта по итогам общественного обсуждения,

разработавший его госорган повторно вносит законопроект в Правительство

в установленном порядке с приложением справки "об учете замечаний и

предложений, поступивших в ходе общественного обсуждения". При этом в

случае отказа от учета замечаний и предложений общественности, такая

справка должна содержать указание на причины отказа (п. 6 Правил).

На этом порядок общественного обсуждения, согласно Правилам, считается

оконченным, и законопроект, получив одобрение на заседании правительственной

Комиссии по законопроектной деятельности, выносится на заседание Правительства, где

и решается вопрос о его внесении в Государственную Думу.

На первый взгляд, процесс достаточно понятен, лаконичен и вполне осуществим в

реальности. Однако на практике он приводит к существенным ограничениям для

общественного обсуждения законопроектов.

Ведь, например, круг законопроектов выносимых на общественное обсуждение,

широк только на первый взгляд, он легко может быть сужен следующим образом.

Во-первых, завершающим 7 пунктом Правил предусмотрено, что законопроекты,

разработанные в соответствии с поручениями Председателя Правительства и его

заместителей, затрагивающие основные направления госполитики в области социально-

экономического развития страны, но не предусмотренные планом законопроектной

деятельности Правительства, могут быть вынесены на общественное обсуждение по

решению правительственной Комиссии по законопроектной деятельности. Могут, но не

должны. Учитывая, что решение о необходимости принятия таких законов, как и

подготовка их проектов зачастую осуществляется в сжатые сроки, что естественным

образом исключает их попадание в план законопроектной деятельности, создается

возможность быстрого принятия «нужных» для Правительства законов минуя их

общественное обсуждение.

Во-вторых, сама сфера публично-обсуждаемых законопроектов обозначена

достаточно расплывчато, как «основные направления государственной политики в

области социально-экономического развития РФ». Единого документа с идентичным

названием или определяющего идентичное понятие в обширном массиве российского

законодательства обнаружить не удалось. Для того, чтобы найти документ наиболее

близкий по формулировке, использованной в Правилах, придется еще постараться. Такие

направления определены только в Концепции долгосрочного социально-экономического

развития Российской Федерации на период до 2020 года. Но любые неоднозначности в

понимании того, что такое «основные направления государственной политики в области

социально-экономического развития РФ», могут привести к объявлению того или иного

конкретного законопроекта не подлежащим общественному обсуждению.

К тому же «направления» как единственный содержательный критерий вынесения

законопроектов на общественное обсуждение весьма непросто соотнести с предметом

конкретного законопроекта, чтобы можно было удостовериться в том, действительно ли

он подлежит общественному обсуждению. При этом Правила, не устанавливают, кем

50

конкретно и в каком порядке принимается решение об отнесении законопроекта к

категории тех, «в отношении которых предусмотрено проведение общественного

обсуждения». Таким образом, создается еще одна возможность для исключения

законопроектов из сферы подлежащих общественному обсуждению. И большинству

граждан, не имеющими юридических квалификаций, сложно и обнаружить и, тем более,

оспорить, отказ в представлении конкретного законопроекта для общественного

обсуждения.

Регламентация процесса общественного обсуждения в соответствии с нормами

Правил тоже вызывает некоторые вопросы. Например, ко второму пункту Правил,

которым предусмотрено обязательное приложение к документам, сопровождающим

законопроект, сведений о «привлекаемых при проведении общественного обсуждения

экспертах из числа федерального органа исполнительной власти [разработавшего

законопроект] и представителей организаций». Каковы требования к квалификации и

профессиональному опыту таких экспертов, в чем заключается их роль в процессе

общественного обсуждения проектов законов, и представители каких организаций

имеются в виду в качестве экспертов, каковы вообще критерии их отбора, Правила никак

не поясняют. Единственный вопрос, ответ на который хоть как-то можно получить из

анализа этого документа, касается роли экспертов-работников, госоргана, внесшего

обсуждаемый законопроект: вероятно, эксперты должны профессионально оценить

поступившие в ходе общественного обсуждения замечания и предложения, а также

мотивировать причины их принятия или отклонения в Правительстве (п.п. 5-6 Правил).

Но остаѐтся не прояснѐнным вопрос, как они это будут делать, насколько граждане могут

быть уверены, что все их предложения реально будут рассмотрены и профессионально

оценены.

Здесь же, в третьем абзаце, говорится о выборе организации, проводящей

общественное обсуждение (по тексту документа – «оператор»). Отбор оператора должен

производиться «в соответствии с законодательством Российской Федерации», нормы

которого на сегодняшний день отсутствуют, не разработаны. В итоге опережающее

регулирование Правил породило ещѐ много вопросов: каковы сегодня критерии отбора

такого оператора, требования к его работе, на какой основе осуществляется работа

оператора и другие. В ситуации отсутствия законодательства, которое призвано дать

ответы на поставленные вопросы, возможно было бы закрепить эти положения именно в

Правилах, но этого сделано не было.

Аналогичную тенденцию вопросов без ответов продолжает и пункт четвертый

документа, посвященный представлению в Правительство оператором отчета об итогах

обсуждения, включающего «анализ поступивших в ходе общественного обсуждения

замечаний и предложений». Снова не ясно, в какие сроки по результатам общественного

обсуждения должен быть предоставлен такой отчет, что подразумевает составляющий его

существо «анализ», каковы требования к такому отчету, как этот отчѐт в дальнейшем

должен использоваться. Например, на основании этого отчѐта должны приниматься

какие-то решения Правительством или нет.

В отличие от предшествующего Указа Президента Правилами введена некоторая

временная рамка процесса общественного обсуждения законопроектов: согласно пункту 3

документа общественное обсуждение, как правило, проводится в срок, не превышающий

30 дней. Несмотря на кажущуюся чѐткость, заданная временная рамка процесса

общественного обсуждения довольно расплывчата: документ не конкретизирует, какие

стадии общественного обсуждения охватывают указанные 30 дней. Остается

догадываться, что этот срок охватывает собственно обсуждение, начиная с даты

объявления оператором о его начале на соответствующем сайте в сети и до дня окончания

приема замечаний и предложений общественности по законопроекту. Если это

действительно так, возникает вопрос о достаточности срока такого обсуждения. Конечно,

все зависит от сложности и объема законопроекта и документ дает возможности для

51

увеличения срока обсуждения (впрочем, как и для его сокращения), что в его тексте

выражено словами «как правило». Но у большинства граждан может просто не найтись

времени в течение 30 дней принять активное участие в обсуждении законопроекта, т.е.

задавать вопросы и получать на них ответы, предлагать свои варианты формулировок

норм и т.п. Ведь текст законопроекта нужно сначала изучить, выработать свою

собственную позицию в отношении его норм. При этом общественное обсуждение

согласно названной норме Правил должно проводиться, как правило, однократно, т.е. если

гражданин не принял участие в начавшемся общественном обсуждении, он уже никогда

не получит возможности повлиять на нормы соответствующего законопроекта.

Кроме того, пункт пятый Правил предоставляет Правительству по итогам

общественного обсуждения, обобщенных в отчете организации-оператора, принять одно

из двух возможных решений: о направлении проекта закона в Правительственную

комиссию по законопроектной деятельности (то есть о дальнейшем движении

законопроекта), либо о его возвращении на доработку «с учетом замечаний и

предложений, поступивших в ходе общественного обсуждения». Критериев принятия того

или иного такого решения и порядка его принятия Правила не устанавливают, оставляя

все на усмотрение Правительства. Вероятно, при принятии такого решения учитывается

мнение экспертов и представителей общественности, о которых говорится во втором

пункте документа. Но, в отсутствие четких положений, гарантирующих реальный учет

высказанного общественного мнения и делающих процесс принятия решения

Правительством максимально прозрачным (хотя бы на бумаге), не исключен вариант,

когда Правительство может просто отвергнуть все замечания и предложения

общественности, ничем не мотивируя свое решение перед представителями последней.

И, наконец, Правила не предусматривают информирования общественности об

итогах публичного обсуждения законопроектов. В идеале все заинтересованные лица,

включая участников обсуждения, должны иметь возможность ознакомится с информацией

о том, какие из предложений и замечаний общественности, выдвинутые в ходе

обсуждения, были приняты или отклонены и по каким мотивам. Такой подход

существенно повышает вероятность легитимации принятых законов, основываясь на

реальном использовании данного инструмента властью. В противном случае участники

обсуждения из его субъекта рискуют превратиться в некий объект, используемый для

легитимации законодательного закрепления тех или иных нововведений.

Подводя итог, приходится признать, что на сегодняшний день, хотя и сделана

попытка нормативно упорядочить публичное обсуждение законопроектов, ввести его в

правовое поле, российское законодательство не содержит таких гарантий реального учета

властью общественного мнения как детализированность и прозрачность процесса

общественного обсуждения законопроектов, исключающие возможность двоякого

поведения по своему усмотрению, мотивированность решений органов власти как

субъектов процесса публичного обсуждения и их доведение до сведения общественности.

Закрепление правил общественного обсуждения законопроектов без реальных

гарантий учета общественного мнения снижает значимость и результативность

общественного обсуждения проектов законов для самих граждан, сводя итог

общественного обсуждения только к факту его проведения и приравнивая его к некоторой

необходимой для легитимации принятых законов формальности. Наличие пробелов и

терминологических неточностей в регламентации процесса общественного обсуждения

наводит на размышления о намеренном оставлении возможности для лавирования власти

в процессе общественного обсуждения законопроектов или, по меньшей мере, ставят под

сомнение компетентность разработчиков в сфере нормотворческой деятельности.

Легитимация, основанная на реальном использовании общественного обсуждения,

может и должна оказаться эффективнее легитимации, базирующейся на самом факте

общественного обсуждения. Но для этого участники публичного обсуждения должны

понимать механизм учета высказанного ими при обсуждении законопроектов мнения и

52

знать о реальных гарантиях учета их общественного мнения. В противном случае факта

проводившегося учета общественного мнения вряд ли будет достаточно для того, чтобы

общество приняло соответствующие решения власти, выраженные в законах.

Единая система межведомственного электронного взаимодействия

С целью обеспечения единой технологической и коммуникационной

инфраструктуры информационного взаимодействия существующих и создаваемых

государственных и муниципальных информационных систем, а также иных

информационных систем, участвующих в процессах оказания государственных и

муниципальных услуг, предоставляемых в электронном виде гражданам Российской

Федерации, иностранным гражданам, лицам без гражданства и организациям, а также

обеспечения функционирования государственных информационно-аналитических систем

Минкомсвязью России создана единая система межведомственного электронного

взаимодействия или СМЭВ. Система взаимодействия предназначена для решения

следующих задач: обеспечение исполнения государственных и муниципальных функций в

электронной форме; обеспечение предоставления государственных и муниципальных

услуг в электронной форме, в том числе с использованием универсальной электронной

карты и Портала; обеспечение информационного взаимодействия в электронной форме

при предоставлении государственных и муниципальных услуг и исполнении

государственных и муниципальных функций. Приказом Минкомсвязи России от 27

декабря 2010 г. № 190 утверждены технические требования к взаимодействию

информационных систем в единой системе межведомственного электронного

взаимодействия. Кроме того, постановление Правительства Российской Федерации от 8

июня 2011 г. № 451 обязало использовать СМЭВ госорганы и другие организации,

участвующие в предоставлении государственных услуг. СМЭВ является комплексом

программно-технических средств и информационных баз данных, выполняющих

функцию регламентированной гарантированной передачи сообщений между

подключенными к ней информационными системами госорганов. Используемая при этом

технология электронных сервисов позволяет объединить в единую сеть практические

любые информационные системы независимо от времени их создания, программной

платформы и структуры баз данных. Необходимо подчеркнуть, что СМЭВ – это

полностью защищѐнная среда, обеспечивающая безопасность передаваемой информации

от точки подключения отправителя сообщения до точки подключения его получателя.

Система базируется на основе защищѐнной криптографическими средствами сети

передачи данных. К СМЭВ с использованием защищенных каналов связи подключены все

федеральные органы исполнительной власти, государственный внебюджетный фонд и

иные органы, участвующие в межведомственном взаимодействии а также все субъекты

Российской Федерации. Через СМЭВ проходит более 2 миллионов транзакций в сутки.

Национальная платформа распределенной обработки данных

Ещѐ одним важным элементом создаваемой инфраструктуры электронного

правительства является Национальная платформа распределенной обработки данных

(НПРОД). Это комплекс информационных систем, которые реализуют «облачные»

вычисления (технологию предоставления компьютерных мощностей и программного

обеспечения пользователю как услуги с помощью сети Интернет). Такая задача

реализуется через автоматизацию процессов выделения компьютерных мощностей,

развертывания и разработки приложений с учетом потребляемых услуг. Целью создания

НПРОД было оптимизировать расходы на IT-обеспечение органов государственной

власти и повысить уровень информатизации органов местного самоуправления. Благодаря

НПРОД органы региональной исполнительной власти получат стандартизированные

решения в области IT-обеспечения, которые раньше были им недоступны из-за недостатка

финансирования, отсутствия квалифицированных кадров или несовместимости

53

программно-технических решений с системами других органов государственной власти.

Выделяемые оператором НПРОД мощности регулируются в зависимости от потребностей

конкретного органа исполнительной власти и позволят организации существенно

сократить расходы на программно-аппаратные средства. Также уменьшается время

внедрения информационных систем в деятельность органов исполнительной власти:

необходимые сервисы выделяются единым провайдером в едином информационном

пространстве. Важно, что НПРОД может предоставить свои услуги как частным

организациям, так и физическим лицам. Услуги Платформы поддерживают развитие

бизнеса в области создания IT-инфраструктуры благодаря доступу к

стандартизированным сервисам и технологическим решениям. Как следствие, расходы по

данной статье сокращаются. Предполагается, что НПРОД будет реализовать три сервиса

облачных вычислений: программное обеспечение как услуга (Saas), платформа как услуга

(Paas) и инфраструктура как услуга (Iaas). Разработаны основные принципы и подходы по

обеспечению информационной безопасности «облачной» платформы и сервисов,

размещенных в ней.

Единая система идентификации и аутентификации

Единая система идентификации и аутентификации в инфраструктуре,

обеспечивающей информационно-технологическое взаимодействие информационных

систем, используемых для предоставления государственных и муниципальных услуг в

электронной форме (ЕСИА) является федеральной государственной информационной

системой, обеспечивающей информационно-технологический доступ уполномоченных

должностных лиц федеральных органов исполнительной власти, государственных

внебюджетных фондов, органов исполнительной власти субъектов Российской

Федерации, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных

учреждений, многофункциональных центров, иных органов и организаций, органов и

организаций и их информационных систем, физических и юридических лиц при

формировании базовых государственных информационных ресурсов и при

межведомственном информационном взаимодействии с использованием единой системы

межведомственного электронного взаимодействия и подключенных к ней региональных

систем межведомственного электронного взаимодействия.

ЕСИА является инструментом, подтверждающим права граждан на

санкционированный доступ к государственным и муниципальным услугам и права

уполномоченных должных лиц на санкционированный доступ к необходимым сведениям

при предоставлении данных услуг, а также на осуществление юридически значимых

действий при предоставлении указанных услуг и исполнении государственных и

муниципальных функций.

Информационная система головного удостоверяющего центра

Основной целью формирования единого пространства доверия электронной

подписи является повышение эффективности государственного управления и качества

оказания государственных услуг за счет формирования единого пространства доверия

электронной подписи при предоставлении государственных услуг и межведомственного

взаимодействия на основе применения сертификатов и ключей электронных подписей,

созданных на базе единых критериев и правил формирования с использованием

удостоверяющих центров, включенных в единое пространство доверия электронной

подписи. В рамках построения единого пространства доверия достигнуты следующие

результаты: в единое пространство доверия электронной подписи включено более 150

удостоверяющих центра различной формы собственности. Удостоверяющими центрами,

входящими в единое пространство доверия, выдано не менее 10 тысяч сертификатов

ключей электронных подписей физическим лицам; проведена модернизация федерального

удостоверяющего центра в целях реализации функций головного удостоверяющего центра

54

во исполнение Федерального закона от 6 апреля 2011 г. № 63 «Об электронной подписи»;

разработан, введен в эксплуатацию и в постоянном режиме обеспечивает электронное

взаимодействие при предоставлении государственных услуг и межведомственном

взаимодействии сервис проверки сертификатов и ключей электронной подписи с

использованием средств информационной системы головного удостоверяющего центра,

который входит в состав инфраструктуры, обеспечивающей информационно-

технологическое взаимодействие действующих и создаваемых информационных систем,

используемых для предоставления государственных и муниципальных услуг в

электронной форме; обеспечена возможность для заявителей в целях получения

государственных услуг представлять документы в электронном виде, подписанные

электронной подписью.

Другие результаты создания «электронного правительства» в России

Из различных СМИ и сообщений в Интернет следует, что пока «электронное

правительство» более или менее функционально реализовано в Сингапуре и Эстонии. А

что сделано в России?

Примеры реализации «электронного правительства» в России, например,

следующие:

портал электронного представления товарной информации на таможне РФ;

создается в Москве интеллектуальная система борьбы с автоугонами и

транспортной системы;

создан сервис оформления (подача заявления и фотографии) внутреннего и

заграничного паспорта через портал госуслуг;

создан и начал эксплуатироваться мобильный сервис «Активный

гражданин», позволяющий жителям Москвы голосовать по вопросам,

предлагаемым для этого мэром и правительством города;

начата разработка «электронного офиса» московской мэрии для работы с

населением, в том числе, отслеживания общественного мнения о

недостатках работы мэрии в Интернет;

внедрены процедуры электронного взаимодействия в арбитражном суде

Московского округа;

разработаны и прошли опытную эксплуатацию информационные киоски

доступа для проектов «Электронный Татарстан» и «Электронная Чувашия»

(пилотные проекты), в частности, бюджет программы по Татарстану

увеличен в полтора раза в 2012 году по сравнению с прошлогодним (до 200

млн. руб.);

разработана основа для «Электронного правительства» Калужской области

(система, объединяющая правительство и министерства области,

администрации губернатора, районов, городских округов и других точек

(всего 48);

запущен (при содействии «Дальсвязи») социальный проект «Поколение

оnline» (обучение старшего поколения Интернет-взаимодействиям);

запущена в Тульской области (по программе «Электронное правительство»)

подготовка регистрационных документов, как для физических, так и для

юридических лиц, почти две тысячи учреждений объединят в единую сеть;

запущена в Самарской области (по соответствующей региональной

программе) интерактивная кадастровая геоинфосистема (цифровая карта), с

данными о любом земельном участке (правовой статус, адрес, площадь,

стоимость по кадастру), с заверением электронной подписью в Госреестре и

пересылкой заявителю по e-mail;

55

запущена и функционирует в Кировской области «электронная приемная» -

жители области могут направить жалобы на любой орган (любое

должностное лицо) исполнительной власти;

реализуется переход к межведомственному электронному взаимодействию

при предоставлении госуслуг в Свердловской области (по 43 типовым

услугам);

запускается разветвленная сеть из 293 электронных терминалов по

оказанию госуслуг в 160 административных зданиях Нижегородской

области, где планируется осуществлять все платежи только через эти

терминалы (в том числе, за связь и ЖКХ);

первоочередные услуги (получение субсидии ЖКХ, документов ЗАГС,

постановка на учет нуждающихся в жилье и другие, всего их 17) в

Курганской области принимаются в электронном виде;

в рамках реализации пилотного проекта в Ростовской области реализованы

информационные системы для размещения госуслуг, корпоративная сеть

телесвязи органов госвласти и административных центров области,

сформирован перечень около 300 госуслуг органов власти и 220 услуг

подведомственных учреждений;

в электронный вид переводят социально значимые госуслуги в

Калининградской области (ежемесячные пособия на ребенка, материнский

капитал, поиск работы и временное трудоустройство, ЗАГС, результаты

ЕГЭ);

в Татарстане осуществляется переход к электронному журналу в школах, а в

Ставрополье и еще в шести регионах страны – «облачный сервис в школах».

Эти результаты получены при выполнении как федеральных, так и региональных

программ, направленных на создание «Электронного правительства» в нашей стране.

Проблемы реализации «электронного правительства» в России

Эффективность стратегии «электронного правительства» определяется

достижением баланса между предоставляемым сервисом для граждан, экономическими

факторами, в частности, демонстрируемой эффективностью и полезностью деятельности,

и получаемой политической отдачей. Достижение полезности взаимодействия с

«электронным правительством» для граждан является следствием трансформации

существующих процессов и расширения сферы действий правительства. Основные усилия

по трансформации должны направляться на устранение недостаточной гибкости в

управлении потоками трудоспособной рабочей силы и в регулирующих ограничениях.

Взаимоотношения между правительством и гражданами являются более

сложными, чем с бизнесом, из-за наличия связи между политической пользой и

требованием политической отдачи. В зависимости от стоимости или пользы, которая

приносится гражданам, политическая отдача является реальным фактором, который будет

либо продвигать инициативы электронного правительства, либо препятствовать им.

Достижение самого высокого уровня баланса, когда политическая отдача

обеспечивает стабильность и полный консенсус в обществе, когда эффективность

деятельности приносит максимум дополнительных выгод и когда предоставляемые услуги

сопровождаются самым высоким уровнем обслуживания, характеризует стратегию

«электронного правительства» как наиболее успешную и рациональную. В числе

основных действий, позволяющих реализовать успешную стратегию, важное место

занимают такие мероприятия, как анализ имеющегося опыта и допущенных ошибок;

использование пилотных стратегий и эксперименты с новыми финансовыми или

кадровыми моделями; привлечение специалистов по ИТ к принятию политических

решений; принятие во всех сферах жестких программ с ясными прогнозируемыми целями.

56

Технологии и сервисы «электронного правительства» должны разрабатываться,

внедряться и использоваться в соответствии с ясными и четко предсказуемыми выгодами

для граждан, понятной для них и органов власти эффективности в социальной сфере,

экономике, государственном управлении и сфере политики. В противном случае весьма

высока вероятность того, что технологии и сервисы «электронного правительства» не

оправдают ожиданий, и соответствующие работы будут провалены.

Поэтому, как и в большинстве других стран, среди проблем, встающих на пути

реализации «электронного правительства» в России, можно выделить, по крайней мере,

три приоритетные группы: политические, социально-экономические и технические

проблемы.

Политические и государственные проблемы

Первая группа государственных проблем охватывает сложные и в то же время

самые важные проблемы, от решения которых в наибольшей степени зависит процесс

создания в России электронного правительства. Следует, однако, ожидать, что ситуация с

формированием электронного правительства в России в ближайшей перспективе может

существенно измениться, поскольку в выполняемой федеральной целевой программе

«Информационное общество (2011 - 2020 годы)» этим вопросам уделяется большое

внимание.

Ещѐ в соответствии с предыдущей государственной программой «Электронная

Россия 2002-2010 годы» была проведена инвентаризация и создана система мониторинга

информационных и статистических баз данных, находящихся в собственности органов

государственной власти. Были разработаны и реализованы регламенты свободного

доступа к базам данных экономической, торговой, промышленной, внешнеэкономической

и иной государственной статистики, а также разработана система единых стандартов и

протоколов обмена информацией. В ходе реализации государственной программы

«Электронная Россия 2002-2010 годы» выполнялись мероприятия, направленные на

создание системы информационного обеспечения органов государственной власти,

осуществлялся переход к открытому доступу находящихся в собственности государства

баз данных, не являющихся предметом государственной или коммерческой тайны и не

нарушающих прав граждан на защиту персональной информации. Также был начат

переход органов власти на электронный документооборот федеральными органами власти

и значительной части органов власти на региональном и муниципальном уровнях. К

сожалению, ни открытый доступ к таким базам данных, ни электронный документооборот

не внедрены полностью в нашей стране до настоящего периода.

Для реального продвижения в создании «электронного правительства» и решения

политических проблем в нашей стране необходимо осуществить целый ряд серьезных

мероприятий. В частности, формированию «электронного правительства» должна

предшествовать подготовительная работа, решающая такие задачи, как оценка готовности

и потребности населения в услугах электронного правительства, определение

достижимых целей по структуре предоставляемых населению услуг и по обеспечению

преимуществ для обеих участвующих сторон, определение принципов и механизмов

финансирования перехода на электронное правительство, выбор альтернативных

источников финансирования и ряд других задач. Большое значение имеют инвестиции в

создание информационных инфраструктур, оборудования, в развитие сервиса и услуг.

При этом известно, что практически во всех развитых и во многих развивающихся

странах основные инвестиции в информационные и коммуникационные технологии идут

со стороны частного сектора. А в современной России таких частных инвестиций в

развитие информатизации государства и общества явно недостаточно, поскольку они

оцениваются частным бизнесом как рискованные и не приносящие существенных

прибылей.

57

Даже в странах Центральной и Восточной Европы, которые практически

одновременно с Россией начали движение в сторону рыночной экономики, вопросы

инвестиций находятся под контролем государства и им стимулируются, для чего созданы

специальные полномочные органы власти или структуры, подотчетные правительствам.

Поэтому главная задача российского правительства состоит в создании реальных

стимулирующих условий для роста объема инвестиций.

К группе политических проблем следует отнести проблемы разработки стратегии и

основных принципов государственной политики в сфере формирования «электронного

правительства». Накопленный развитыми странами опыт позволил сформулировать ряд

ключевых принципов для онлайнового распространения и обсуждения общественно

значимой информации правительствами, гражданами и другими членами общества.

Основное содержание этих принципов можно сформулировать следующим

образом:

демократическое обсуждение любой правительственной или общественной

инициативы достигает наибольшей эффективности только при условии,

когда оно проводится в рамках и под эгидой общественно нейтральной и

полностью независимой по отношению к обсуждаемой инициативе

сторонней организации;

предоставление каждому члену общества правительственной или иной

необходимой ему общественной информации и возможность реально

обсуждать проблемы, являющиеся жизненно важными для граждан, должны

рассматриваться как сфера общественного обслуживания, причем контроль

и управление этой службой не должны находиться в руках правительства;

стремление к открытости является серьезным шагом для повышения

эффективности деятельности правительства, особенно, если такая

открытость подкрепляется реальными актами, демонстрирующими влияние

предложений, идей и опыта граждан на законодательные решения;

вне зависимости от уровня доступа правительство должно предоставлять

своим гражданам и иным членам общества два типа информации; к первому

типу относится информация, необходимая для улучшения качества жизни

всех граждан общества, и она должна предоставляться правительством

свободно и бесплатно; второй тип информации, обеспечивающий

специфические потребности отдельных граждан или организаций, может

предоставляться за плату.

По современным представлениям об организации государственного управления

оно должно включать определѐнный уровень участия граждан в процессе принятия

решений. Обеспечению этого гражданского участия в государственном управлении

должны способствовать элементы электронной и представительской демократии,

построенные на определенных базовых принципах. Эти принципы предполагают, что

граждане принимают участие в определении базовых ценностей и формировании целей

государственного управления, а также в создании совместного кодекса поведения граждан

и государства посредством интерактивного диалога с правительством. Те же процессы, по

возможности, должны происходить и на уровне муниципального управления, наиболее

существенными препятствиями расширения гражданского участия в управлении на этом

уровне являются финансовые, бюджетные ограничения.

Эти принципы предполагают активное воздействие граждан на процессы принятия

решений в государственном управлении вместо прежнего пассивного созерцания. Каждый

гражданин может принять участие в определении формулировок и приоритетов решений

проблем национального и местного уровня и в их экспертизе. Наконец, весь накопленный

опыт, а также прогнозы перспективных потребностей граждан должны регулярно

анализироваться с позиций совершенствования технологий интерактивного

взаимодействия с властями и расширения сферы их последующего распространения.

58

Социально-экономические проблемы

Использование информационных технологий изменяет процессы принятия

решений в государственном и муниципальном управлении, поскольку этот процесс

смещается на уровень граждан, наделенными новыми для них возможностями и

полномочиями. Сам процесс становится интерактивным, а источник принятия решений

децентрализуется. Переход к новым процедурам принятия государственных и

муниципальных решений приводит к ряду новых серьезных проблем, главная из которых

заключается в том, что обе участвующие стороны – граждане и органы власти – должны

переосмыслить свои действия в условиях интерактивной сетевой структуры и

сформировать соответствующие кодексы поведения, определяющие их права и

обязанности. Не менее важно также создать условия, при которых использование

информационных технологий, сервисов и сетей становится доступным и

привлекательным для всех граждан. При этом не должны возникать предпосылки для

усиления, а тем более появления так называемого «цифрового неравенства» между

отдельными гражданами, при котором существенно большее влияние на принятие

государственных и муниципальных решений начинают оказывать те, кто имеет больше

возможностей эффективного использования для этих целей современных

информационных технологий, доступа в Интернет и к сервисам органов власти в нѐм.

При переходе на новые технологии интерактивного взаимодействия обе

участвующие стороны – граждане и органы власти – должны быть готовы к изменению

привычных традиционных форм и методов своей деятельности. В частности, и граждане,

и правительственные служащие должны повысить уровень своей компьютерной и

информационной грамотности. Облегчение доступа к правительству предъявляет

серьезные требования к структуре и составу правительственной информации и к

персоналу, который ее готовит. Поддержка доступности информационных технологий

подразумевает развитие стандартизации и унификации пользовательских средств и

оборудования, таких как общие ресурсы, формы и типы стандартных программ просмотра

информации и т.д. Наконец, большое значение для развития онлайнового взаимодействия

и населением имеют качество правительственной информации с пользовательской точки

зрения, а также ее сохранность и конфиденциальность.

Электронизация, являясь, несомненно, позитивным фактором, несет, однако, в себе

и серьезный негативный потенциал в виде возможного усугубления существующего

социального расслоения. В дополнение к экономическому, социальному и другим видам

неравенства в той или иной степени добавляется «цифровое неравенство», оно присуще,

естественно, в различных масштабах всем без исключения странам мира, начиная от США

и других развитых стран мира и до самых отсталых стран. Основная трудность

преодоления этой проблемы связана с большим разнообразием форм и уровней

проявления цифрового расслоения и необходимостью активного международного

сотрудничества и взаимопомощи.

Как показывает накопленный опыт, большинство проблем, которые встречаются в

конкретных ситуациях, в основном схожи и в разных странах, и в регионах России. Это

позволяет достаточно уверенно использовать накопленный передовой опыт. Перечень

встречающихся барьеров на пути развития электронных правительств также достаточно

типичен, а различия начинаются на уровне выбора путей их преодоления. При этом

однозначно отмечается очень сильная зависимость этого выбора от политической воли

правительства, а также от текущего экономического состояния конкретной страны.

В рассматриваемой группе социально-экономических проблем, затрагивающих все

российское общество, в первую очередь необходимо в максимально возможной степени

наращивать усилия по повышению компьютерной грамотности и росту осведомленности

о преимуществах использования информационных технологий в повседневной жизни

каждого человека и прежде всего представителей молодого поколения, а также тех

граждан, которые по роду своих занятий далеки от этой сферы. Одним из эффективных

59

путей повышения компьютерной грамотности заинтересованности в использовании

компьютеров и информационных технологий являются содействие и поддержка

домашней компьютеризации, которая служит мощным рычагом формирования

информационного общества и эффективности которой в развитых странах давно не

подвергается сомнению.

Проблемой, как правило, оказывается и сравнительно невысокий интерес

большинства граждан к интерактивному взаимодействию с органами власти для решений

коллективных и общественных проблем. В современной России на этом основании в

органах власти нередко не очень активно занимаются развитием технологий и сервисов

«электронного правительства», оправдываясь невысоким уровнем востребованности этих

технологий в обществе. Но для граждан важны не сами возможности использования таких

технологий, а достигаемые с их помощью результаты в улучшении собственной жизни,

обеспечения решений значимых общественных и государственных проблем в интересах

граждан. Развитие «электронного правительства» должно постоянно демонстрировать

такого рода пользу для граждан в использовании соответствующих информационных

технологий и сервисов. Для этого они должны постоянно развиваться и

совершенствоваться, а также реально использоваться в процессах принятия решений в

государственном и муниципальном управлении.

Технические проблемы

В группе технических проблем создания и функционирования «электронного

правительства» одной из основных является проблема развития соответствующей

информационной и телекоммуникационной инфраструктуры. Несмотря на достигнутые в

последние годы в этой области определенные успехи Россия отстает не только от

развитых стран мира, например, скандинавских, но и от многих развивающихся стран и от

стран Центральной Европы. Так же, как и в других странах, темпы движения России к

информационному обществу, а также к реальному функционированию электронного

правительства принципиально зависят от степени распространенности и доступности

Интернета.

Существующее состояние информатизации российского пока даже основы для

решения этой проблемы не создает. Хотя по абсолютным показателям Россия в числе

лидеров среди стран Центральной и Восточной Европы, но по относительным –

существенно от них отстаѐт, а ещѐ больше отстаѐт от развитых стран Европы и США.

Интернет должен быть доступен всему населению и всем организациям во всех регионах

страны, использование его сервисов должно стать повседневной реальностью для всех

российских граждан.

Развертыванию работ по практическому развитию технологий и сервисов

«электронного правительства» должны предшествовать всесторонние оценки готовности

всех сторон, задействованных в новых формах взаимодействия. Эти оценки должны

проводиться по многим направлениям и охватывать в качестве первоочередных

следующие моменты:

оценку организационной готовности правительственных структур, которая,

в частности, включает анализ управляющей структуры, ее

ориентированность на взаимодействие с населением, наличие

квалифицированных специалистов среди правительственных служащих,

уровень общей культуры, присущей всем структурам правительства;

оценку технической готовности правительственных структур,

учитывающую возможности применяемых в деятельности правительства

приложений Интернета и информационных технологий, инфраструктуру

веб-сайтов и веб-приложений, готовность своих ключевых партнеров к

организации интерактивного взаимодействия, степень расширения вопросов

обеспечения безопасной работы в Интернете и других информационных

60

приложениях, возможность интеграции с существующими традиционными

технологиями;

анализ фактора готовности населения к техническому использованию

информационных технологий, заинтересованности и потребности граждан в

интерактивном взаимодействии со своим правительством или местными

органами власти, а также состояния решения проблемы цифрового

расслоения в обществе.

Немаловажное значение имеет организация международного сотрудничества в

области создания и функционирования «электронных правительств». Опыт организации

совместного пилотного проекта стран «Большой восьмерки» в 1998-2000 годах

продемонстрировал высокую эффективность сотрудничества различных организаций в

этой сфере. Результативность проводимой работы напрямую связана и возможностью

использования накопленного опыта и широкого распространения разработанных

технических решений и достигнутых результатов, а также с возможностью объединения

усилий и ресурсов, особенно странами, находящимися на приблизительно одинаковых

уровнях своего развития. Кроме того, международное сотрудничество в области создания

электронных правительств имеет большое значение для развивающихся стран.

Речь идет о возможности как распространения современных электронных

технологий на спонсорской основе среди непосредственных участников проекта, так и

передачи членами проекта имеющихся у них достижений и технологий в развивающиеся

страны. Этим создаются хорошие возможности для распространения накопленного опыта

и знаний в вопросах организации онлайновых правительств и, следовательно, для

демонстрации развивающимся странам несомненных преимуществ массового

использования информационных технологий в государственном управлении. Ведь по

существу реально используемые в передовых странах технологии и сервисы

«электронного правительства» без существенных проблем могут быть адаптированы к

применению в любых других странах мира, включая и Россию.

Дополнительные сведения о некоторых основных понятиях лекции

Понятие технологии

Слово «технология» придумал в 1772 году немецкий учѐный Иоганн Бекман. Этим

словом он назвал «науку о ремесле», как он выразился. Он первым стал преподавать эту

науку как учебную дисциплину в Гѐттингенском университете.

Слово «технология» по имевшейся в то время научной традиции было составлено

Иоганном Бекманом из двух древнегреческих корней: τέχνη (techne) – искусство,

мастерство, умение и λόγος (logos) – мысль, изучение, наука. В результате

комбинирования смыслов этих двух корней в одном понятии получается изучение

мастерства, искусства, умения делать что-либо. Цель технологии как науки заключается в

том, чтобы разложить на последовательные этапы процесс получения запланированного

результата какой-то деятельности, как правило, трудовой деятельности, а потом, выполняя

эту последовательность этапов, неоднократно получать такой же результат. Поэтому в

технологии как науке изучение мастерства получения результата и определение этапов,

шагов, для этого необходимых, осуществляется не для того, чтобы превзойти мастера в

его искусстве что-то делать. В технологии изучение мастерства необходимо для того,

чтобы в массовом производстве повысить средний уровень качества и потребительских

свойств того или иного продукта или достижения того или иного состояния, обеспечить

по возможности соблюдение стандартов достаточно высокого качества при таком

массовом производстве.

Поэтому технология – это не искусство получения результата, а совокупность

методов и средств получения его в массовом порядке, периодически, при возникновении

потребности, без необходимости применения высокого искусства персонала, творчества и

61

т.п. Творчество нужно на этапе разработки и внедрения технологии, а при еѐ применении

– нужно строго выполнять инструкции. Технология должна себя повторять сама, если эти

инструкции выполняются.

В современном достаточно широком смысле технология – это совокупность

средств и методов получения заранее оговорѐнного результата, достижения чѐтко

поставленной цели. Результатом применения технологии может быть какой-то продукт

(спирт, сок, серная кислота, бензин и т.п.) или состояние (уровень освещѐнности

помещения, уровень шума и загрязнѐнности в нѐм, уровень средней зарплаты и т.п.).

Технологии могут применяться как к материальным (компоненты химического синтеза),

так и к нематериальным объектам (информация). Но в технологии всегда предполагается

некий алгоритм, применение которого неизбежно приводит к поставленной цели, к

заранее оговорѐнному и ожидаемому результату.

В связи с этим каждая технология основана на тех или иных алгоритмах получения

заранее запланированных результатов. Следовательно, технология, как и алгоритм,

должна применяться некоторым исходным данным, использовать некоторые ресурсы,

которые являются допустимыми для этой технологии. Можно говорить, что технология –

это совокупность алгоритмов получения точно оговорѐнных результатов, достижения

точно поставленных целей. Технология не может применяться для достижения неточно

поставленных целей. Но применение технологии при точной постановке целей всегда,

неизбежно приводит к нужному результату.

В современном понимании технология направлена на производство массового

однотипного продукта или формирование состояния тоже в массовом порядке. В

современной экономике применение технологий оказалось существенно выгоднее, чем

производство продуктов или формирование состояний нетехнологическими средствами.

Важнейшие причины в том, что технология позволяет осуществлять

высокоавтоматизированное производство продуктов и формирование состояний,

проводящиеся при минимальном участии человека, с обеспечением высокого качества. Во

многих случаях технология позволяет производить продукты высокого качества, но

несколько адаптированные под запросы и предпочтения потребителей, т.е. выпускать

однотипные продукты сериями, которые ориентированы на разные категории

потребителей. В результате при сравнительно небольших затратах удаѐтся убедить разные

категории потребителей в том, что произведѐнный продукт реализует именно их

потребности, а потому расширить сегменты рынков, на которых такие продукты успешно

продаются. Поэтому в современной экономике, как правило, более успешным является

тот частный бизнес, который более эффективно использует технологии, кстати, не только

производства, но и продажи своих продуктов.

Эти качества технологии часто используются в государственном управлении,

политике, экономике, включая частный бизнес, в социальной сфере в целях манипуляций,

когда утверждают, что владеют технологиями, а на самом деле сумели только

умозрительно описать желаемый результат или сумели его получить однажды, при

благоприятном стечении обстоятельств. В таком случае технология пока отсутствует, еѐ

нужно разработать для массового применения с получением такого результата и внедрить.

Только тогда можно говорить о владении технологией. В частности, так называемые

избирательные технологии, до сих пор остаются скорее искусством, чем реальными

технологиями, потому что никто не может гарантировать получение заранее оговорѐнного

результата при их применении. Более того, стандартные приѐмы и методы ведения

избирательных кампаний всѐ чаще приводят к иным результатам, чем ожидаемые.

Причина – в постоянных изменениях условий проведения избирательных кампаний и

различиях регионов России: что приносит результат в одних, может не дать результата и

даже дать прямо противоположный результат в других.

62

Понятие информационной технологии

Информационная технология – это технология, применяемая к информации. Таким

образом, информационная технология обладает всеми свойствами технологии, но

применяется к такому нематериальному объекту, как информация. Следовательно,

информационная технология – это совокупность средств и методов получения заранее

оговорѐнного результата, достижения чѐтко поставленной цели информационной

деятельности. Результатом информационной технологии могут быть новая информация,

формирование нового состояния – информирования о чѐм-то, или информационный

продукт, например, компьютерная программа, файл данных, база данных и т.п. И

состояние, и продукт должны получаться в результате применения средств и методов,

применения определѐнных алгоритмов, неизбежно приводящих к поставленной цели, к

заранее оговорѐнному и ожидаемому результату.

В современной информатики технологии, т.е. информационные технологии,

оказались широко востребованными потому, что современные компьютеры способны

выполнять только алгоритмы. Следовательно, никакие действия, не основанные на

алгоритмах, современными компьютерами не могут выполняться. Но при этом алгоритмы

современные компьютеры выполняют много быстрее и точнее человека, что и определяет

их преимущества в работе с информацией. Кроме того, в современной информатике

технологии востребованы в силу высокой сложности компьютерной техники и средств

связи, а также сложности решаемых пользователями задач. При таком уровне сложности

только применение технологий обеспечивает управление компьютерами и сетями,

необходимый уровень контроля человеком деятельности современных информационных

систем, гарантирует точное и своевременное выполнение самых сложных операций с

информацией, потому что при правильном применении информационных технологий

можно избежать многих неточностей и ошибок в информационной деятельности, которые

способен совершить человек.

Современные информационные технологии включают, как правило, использование

компьютеров или различных мобильных устройств, гаджетов, подключѐнных к

компьютерным сетям и управляемым программным обеспечением. Как правило,

предполагается, что современные информационные технологии имеют дружественный

пользовательский интерфейс (т.е. систему взаимодействия с ней) работы пользователя,

облегчающий их освоение и использование. Дружественным может считаться только

такой пользовательский интерфейс, который является понятным и удобным для

пользователей, обеспечивает возможность сотрудничества пользователей с

информационными системами. В этих случаях диалог пользователя с компьютерной

системой по форме уже очень сильно напоминает человеческий, а потому сравнительно

несложно осваивается неспециалистами в компьютерах. При этом можно составлять

собственные информационные технологии из наборов программ разных производителей,

разных разработчиков.

К основным признакам новых информационных технологий можно отнести:

интерактивный, т.е. диалоговый режим работы пользователя с компьютером, высокую

степень интегрированности (взаимосвязи, стыковки) используемых программных средств

с другими программными средствами и высокий уровень гибкости, адаптивности

используемых программных систем, позволяющие работать с широким диапазоном

данных и разнообразными типами задач.

Примеры информационных технологий: ведение бухгалтерской отчѐтности с

помощью компьютерной системы, набор и корректировка текстов в текстовых редакторах,

подготовка и проведение компьютерных презентаций с помощью соответствующих

программ, обработка статистических данных в пакетах программ прикладной статистики,

поиск информации в сети Интернет, обмен информацией с помощью электронной почты,

ведение баз данных публикаций СМИ и т.п.

63

В силу нематериального характера информационных технологий их

тиражирование является возможным при минимальных затратах. Для этого необходимо

просто осуществлять сравнительно дешѐвое и быстро производимое копирование

информационных продуктов на те или иные носители информации. Широкое

распространение информационных технологий во многом было определено тем, что в

информатике удалось соединить преимущества технологий и информационных

продуктов, получив информационные технологии. Они позволили разрабатывать и

производить информационные продукты, эффективные в решении информационных

проблем и доступные по цене для широких категорий пользователей.

Контрольные вопросы

1. Что такое гражданское участие?

2. Каковы принципы гражданского участия?

3. Какими могут быть формы гражданского участия?

4. Что такое электронное участие?

5. Какими могут быть инструменты электронного участия?

6. Каковы мотивы органов власти внедрять и использовать электронное

участие?

7. Каковы мотивы граждан и организаций гражданского общества

использовать электронное участие и содействовать его внедрению органами

власти?

8. Как концепция постнеклассической науки поддерживает необходимость

гражданского участия?

9. Каковы основные элементы электронного участия?

10. Что такое транспарентность или прозрачность государственного

управления? Как оно связано с электронным участием?

11. Каким изменениям в общественных и политических отношениях

содействует внедрение «электронного правительства»?

12. Каково соотношение понятий «электронное правительство» и «электронная

демократия»?

13. Какие социальные группы заинтересованы больше всего во внедрении

«электронного правительства»?

14. Как можно описать процесс перехода к электронному правительству?

15. Каковы проблемы реализации «электронного правительства» в России:

политические и государственные, социально-экономические, технические?

16. Каковы модели взаимодействия государства и общества в условиях

«электронного правительства»?

17. Что такое «открытое правительство»?

18. Как концепция «открытого правительства» соотносится с электронным

участием?

19. Что понимается под «открытыми данными» государственного и

муниципального управления?

20. Как «открытые данные» государственного и муниципального управления

могут использоваться для расширения электронного участия?

21. Каковы проблемы внедрения в России «открытых данных»

государственного и муниципального управления?

Задания

На основе материалов лекции, литературы и при необходимости осуществления

поиска необходимой информации в сети Интернет выполните следующие задания:

64

1. Составьте таблицу сравнительного анализа возможных и используемых в

современной России и в других странах мира методов и технологий электронного

участия

Таблица. Методы и

технологии

Сферы

применения

Достоинства Недостатки Страны,

использующие

методы и

технологии

Достигнутые

результаты

Предоставление

информации

Доступ к

информации

органов власти

и т.п.

Ознакомление

граждан с

информацией

от органов

власти и т.п.

Гражданам не

всегда понятна

такая

информация и

т.п.

США, Россия и

т.п.

Повышение

уровня

открытости

органов власти

и т.п.

Пример начала составления такой Таблицы приведѐн выше. По строкам таблицы

расположите краткие описания этих методов и технологий – в первом столбце каждой

строки – по одному, а в последующих столбцах каждой строки кратко опишите: страны,

где они реально используются, сферы их применения, достоинства, недостатки,

возможные достижения, конкретные достигнутые результаты их использования. После

составления этой таблицы сделайте вывод о том, в каких сферах применение тех или иных

технологий электронного участия наиболее адекватно и эффективно, в каких сферах они

используются в современной России.

2. Сравните направления развития электронного участия в России и в

развитых странах мира – Европы и Америки

Результатом выполнения этого задания должно стать небольшое эссе на заданную

тему. В этом эссе необходимо кратко описать понятие электронного участия, потребности

органов власти и граждан, гражданского общества, которые электронное участие должно

реализовать. Далее необходимо описать, каковы общие закономерности развития

электронного участия в мире и в России, и каковы различия в используемых его

концепциях в различных странах. По итогам выполненных описаний оцените и обоснуйте

свою оценку достигнутого к настоящему периоду уровень электронного участия в России

в сравнении с этими странами мира.

Литература

1. Апресян Р.Г. Гражданское общество: участие и ответственность //

Неконцептуальный сборник / Отв. ред. Р.Г.Апресян. М.: Аслан, 1997. URL:

http://iph.ras.ru/uplfile/ethics/biblio/GU/4.html

2. Беляева Н.Ю. 2001. Гражданская экспертиза как форма гражданского участия. М.:

Фрегатъ.

3. Биргер Петр. Электронные выборы: как интернет помогает волеизъявлению // Сайт

"Slon Magazine". 06.12.2011, 10:46. URL:

https://slon.ru/future/elektronnye_vybory_kak_tekhnologii_pomogayut_chestnomu_voei

zyavleniyu-722030.xhtml

4. Глебова И.И. 2006. Как Россия справилась с демократией: заметки о русской

политической культуре, власти, обществе. М.: РОССПЭН

5. Голубева А.А., Ишматова Д.Р. Электронная демократия в России: формирование

традиции политической осведомленности и участия // Вопросы государственного и

65

муниципального управления. 2012. № 4. С. 50-65. URL:

http://vgmu.hse.ru/data/2013/06/27/1287247158/Голубева%2050-65.pdf

6. Данилин А.В. Электронные государственные услуги и административные

регламенты. –М.: 2005 г.

7. Козлов А.Е. 1997. Комментарий к статье 31 Конституции РФ // Комментарий к

Конституции Российской Федерации. Под ред. В.В. Лазарева. М.: Спарк

8. Коэн Д., Арато Э. 2003. Гражданское общество и политическая теория. М.: Весь

Мир.

9. Кристальный Б.В., Травкин Ю.В. Электронное правительство. Опыт США/ Под.

ред. В.И.Дрожжинова. – М.: Эко-Тренз, 2003. – 224 с.

10. Леонова М.В. Оценка и пути развития электронного участия в Российской

Федерации // Человек. Сообщество. Управление. 2010. № 4. С. 57-68. URL:

http://chsu.kubsu.ru/arhiv/2010_4/2010_4_Leonova.pdf

11. Модель Б.С., Модель И.М. 1998. Власть и гражданское сообщество России: от

социального взаимодействия к социальному партнѐрству. Екатеринбург.

12. Некрасов Ярослав. Выборы по карточкам. По интернету голосуют самые молодые

эстонцы // «Огонѐк». № 46. 14—20 ноября 2005 года. URL:

http://www.ogoniok.com/4920/20/

13. Петрова Мария. Развитие процесса интернет-обсуждения законопроектов и

легитимация законов // Сайт «Право.Ru», 27 марта 2012 года, 19:32. URL:

http://krasn.pravo.ru/urgent/view/32881/

14. Подъячев К.В. 2011. Обращения граждан в органы власти и гражданское участие в

России: взгляд политолога. Saarbrucken (Germany), L.A.P.

15. Постнеклассика: философия, наука, культура / Отв. редакторы Л.П. Киященко, В.С.

Стѐпин. СПб: Издательский дом «Мiръ», 2009. – 672 с.

16. Постнеклассическая наука и современные гуманитарные практики. /

Постнеклассические практики: опыт концептуализации: коллективная монография

под общей ред. Аршинова В.И., Астафьевой О.Н. СПб., Издательство «Мiръ»,

2012. С.109-125. URL: http://iph.ras.ru/page24711508.htm

17. Сединкин М.А. Электронное участие как диалог власти и общества в России //

Дискуссия: журнал научных публикаций. 2013. №1 (31) январь. – С. 114-119. URL:

http://journal-discussion.ru/publication.php?id=204

18. Социальные технологии межсекторного взаимодействия в современной России.

2003. Под ред. А.С. Автономова. М.: Фонд «НАН»

19. Фурсеев Евгений. Возможности электронного участия в процессе принятия

политических решений // Палiтычная сфера, № 10, 2008. С. 93-101. URL:

http://journal.palityka.org/wp-content/uploads/2011/04/1011.pdf

20. Халий И.А., Аксѐнова О.В. 2004. Развитие общественных движений в современной

России // Россия реформирующаяся. Ежегодник 2003 М.: ИС РАН.

21. Хоскинг Д. 1995. История Советского Союза 1917 — 1991. Пер. с англ. М.: Вагриус

22. Чугунов А., Бершадская Л. Развитие технологий электронного участия:

сравнительный анализ порталов электронных петиций в России //

«Информационные ресурсы России», № 4, 2013. URL:

http://www.aselibrary.ru/digital_resources/journal/irr/irr4925/irr49255507/irr4925550755

10/irr4925550755105557/

23. Электронное правительство: рекомендации по внедрению в Российской

Федерации/ / Под. ред. В.И.Дрожжинова, Е.З.Зиндера. – М.: Эко-Тренз, 2005. – 352

с.

24. Smelser N. 1962. The theory of collective behavior. N.Y.

25. Smith S., Dalakiouridou E. Contextualising Public (e) Participation in the Governance of

the European Union. European Journal of ePractice. Vol. 7. March 2009. ·URL:

66

https://joinup.ec.europa.eu/sites/default/files/91/da/cc/ePractice%20Journal-Vol.7-

March%202009.pdf

Интернет-ресурсы

www.gov.ru Сервер органов государственной власти России «Официальная России».

http://open.gov.ru/ Сайт «Открытое правительство».

http://opendata.open.gov.ru/ Открытые данные на портале «Открытое правительство».

http://www.gosuslugi.ru/ Единый портал государственных и муниципальных услуг.

www.svobodainfo.org Официальный портал Института развития свободы информации.

https://www.change.org/ Сайт петиций в органы власти.

www.democrator.ru Интернет-проект «Демократор» – площадка публичного и открытого

взаимодействия граждан, органов государственной власти и местного самоуправления,

организаций, партий и общественных движений.