КОРУПЦІЯ ЯК ЗАГРОЗА НАЦІОНАЛЬНІЙ …napu.com.ua/wp-content/uploads/2016/12/verstka_korupcia.pdfОцінка протидії злочинам у сфері

Національна академія прокуратури УкраїниІнститут держави і права

ім. В.М. Корецького НАН УкраїниКоординатор проектів ОБСЄ в Україні

Офіс Ради Європи в Україні

КОРУПЦІЯ ЯК ЗАГРОЗА НАЦІОНАЛЬНІЙ БЕЗПЕЦІ УКРАЇНИ:

ПОПЕРЕДЖАЄМО, ПРОТИДІЄМО, ПЕРЕСЛІДУЄМО

МАТЕРІАЛИ міжнародної науково-практичної конференції

29 листопада 2016 року

м. Київ2017

УДК 34 ББК 67.9 (4 Укр)308 К 69

Корупція як загроза національній безпеці України: попереджаємо, проти-діємо, переслідуємо: матеріали міжнародної науково-практичної конференції (м. Київ, 29 листопада 2016 року). – К.: Національна академія прокуратури Украї-ни, 2017. – 158 с.

ISBN 978-617-7220-89-2

У збірнику матеріалів міжнародної науково-практичної конференції «Ко-рупція як загроза національній безпеці України: попереджаємо, протидіємо, переслідуємо», співорганізаторами якої виступили Національна академія про-куратури України, Інститут держави і права ім. В.М. Корецького НАН України, Координатор проектів ОБСЄ в Україні, Голова Офісу Ради Європи в Україні, вмі-щено тези її учасників.

Захід, що відбувся 29 листопада 2016 року, було організовано з метою об’єд-нання наукової спільноти, практичних працівників та заінтересованих осіб у по-шуку ефективного механізму протидії корупції як загрозі національній безпеці України.

УДК 34 ББК 67.9 (4 Укр)308

Погляди та думки, викладені у цих публікаціях, належать авторам, які за них відповідальні, та не обов’язково відображають офіційну позицію співорганіза-торів конференції. Тези наукових повідомлень друкуються в авторській редакції з незначними коректорськими правками. Відповідальність за точність поданих фактів, цитат, цифр, прізвищ тощо несуть автори.

© Генеральна прокуратура України, 2017ISBN 978-617-7220-89-2 © Національна академія прокуратури України, 2017

К 69

3

ЗМІСТ

Секція 1 ПРОТИДІЯ КОРУПЦІЇ: МІЖНАРОДНІ СТАНДАРТИ, КРАЩІ ПРАКТИКИ ТА ВІТЧИЗНЯНІ РЕАЛІЇ ...................................................... 7

БАСС В.О. Феномен корупції в Україні та світі: історія і сучасність .......................................... 7

БОНДИК В.А. Проблеми медіа-корупції в Україні: використання замовних матеріалів як неправовий спосіб конкурентної боротьби .......................................................... 10

ГАЛАЙ А.О. «Правозахисна паспортизація» як інструмент антикорупції ................................14

ГЛАДУН О.З. Обмеження щодо одержання подарунків: міжнародні стандарти та вітчизняні положення ................................................................................................. 17

ГОДУЄВА К.І. Потенційний та реальний конфлікт інтересів у контексті антикорупційного законодавства України ................................................................. 22

ГРЕЧАНЮК Р.В. Модель спеціальних антикорупційних органів України ........................................ 25

ДІДЕНКО І.В. Елементи конфлікту інтересів як правопорушення, пов’язаного з корупцією ................................................................................................... 29

ЗАГИНЕЙ З.А. Антикорупційна стратегія на 2014–2017 роки: критичний погляд ...................... 32

ЗЕЛЕНОВ Г.М. Аналіз окремих законодавчих пропозицій, спрямованих на «вдосконалення»правового регулювання електронного декларування ............................................. 36

МАЗУРИК С.В. Деякі питання інформаційно-аналітичної діяльності Спеціалізованої антикорупційної прокуратури ....................................................... 41

4

Матеріали міжнародної науково-практичної конференції

МАРТИНЮК О.Г. Адміністративна діяльність Спеціалізованої антикорупційної прокуратури ....................................................... 45

МАРЧУК В.В. Ограничения по совместной службе (работе) в государственных органах и организациях Республики Беларусь супругов, близких родственников или свойственников (публікується російською мовою) ............................................ 48

МЕЗЕНЦЕВА І.Є. Новий підхід до вдосконалення протидії корупції в Україні ............................... 51

МОЗГОВА В.В. Окремі проблеми кваліфікації за статтею 172-5 Кодексу України про адміністративні правопорушення ........................................................................ 55

НАВРОЦЬКИЙ В.О. Знання – сила. А незнання = послуга корупціонерам ............................................. 58

ПЕРЕСТЮК Н.М. Виклики природного конфлікту юрисдикцій у світлі появи Вищого антикорупційного суду: перейняття іноземного досвіду та особлива роль нового Верховного Суду у їх вирішенні ..................................... 62

ПОЛЯЩУК Н.А. Мониторинг законодательства и правоприменения – правовое средство противодействия коррупции (публікується російською мовою) ........................... 66

ПРИСЯЖНЮК І.І. Перспективи антикорупційної освіти прокурорів у Національній академії прокуратури України ........................................................ 70

СОЛОВЙОВ В.М. Середній клас як основа антикорупційної політики ............................................... 75

ТИТКО А.В. Окремі питання дискреційності повноважень Національного агентства з питань запобігання корупції ....................................................................................... 79

РИБКА М.М.Антикорупційна програма Генеральної прокуратури України: pro чи contra? .................................................... 82

5

Корупція як загроза національній безпеці України: попереджаємо, протидіємо, переслідуємо

РОЧЕВА Е.А. Общественный контроль в сфере борьбы с коррупцией (публікується російською мовою) ................................................................................... 86

ХОМИЧ В.М. Изъятие имущества, стоимость которого превышает доходы государственных должностных лиц, полученные из законных источников(публікується російською мовою) ................................................................................... 90

ЧЕРНОБАЙ А.М., АЛЕКСЄЄВА В.М. Окремі питання ефективності діяльності державних органів із запобігання корупції ............................................................... 96

Секція 2 ПРОТИДІЯ КОРУПЦІЙНИМ ЗЛОЧИНАМ ТА ПЕРЕСЛІДУВАННЯ ОСІБ,ЯКІ ЇХ ВЧИНИЛИ: ПРОБЛЕМИ РЕАЛІЗАЦІЇ ЗАКОНОДАВЧИХ РІШЕНЬ НА ПРАКТИЦІ .......................................................101

ДУДОРОВ О.О. До питання про розмежування складів злочинів, передбачених статтями 190 та 191 Кримінального кодексу України ..................101

ДАРАГАН В.В. Деякі питання протидії корупції у сфері державних закупівель у Киргизькій Республіці ................................................................................................. 107

ЗАДОЯ К.П. Велика корупція (grand corruption) як злочин проти людяності: огляд основних позицій у міжнародно-правовому дискурсі ...............................110

КВАША О.О. Особливості необхідної співучасті у корупційних злочинах .............................. 113

КНИЖЕНКО О.О. До питання застосування статті 364 Кримінального кодексу України .............117

КУБАЛЬСЬКИЙ В.Н. Криміналізація незаконної участі службових осіб у підприємницькій діяльності ..................................................................................... 121

6


ЛЕВИЦЬКА Л.М. Моніторинг закону про кримінальну відповідальність як засіб протидії корупції в Україні ........................................................................... 125

ТРЕПАК В.М. Проблемні питання протидії корупції на сучасному етапі розвитку України ........................................................................ 128

ЯРМИШ Н.М. Стаття 369-2 «Зловживання впливом» Кримінального кодексу України як приклад розбалансованості національного антикорупційного законодавства .................................................. 132

Секція 3 СОЦІАЛЬНІ ПРИЧИНИ ТА УМОВИ КОРУПЦІЇ: ДОКТРИНАЛЬНІ КРИМІНОЛОГІЧНІ ПІДХОДИ VS ПОТОЧНА АНТИКОРУПЦІЙНА ПОЛІТИКА ............................................ 136

БЕВЗЮК І.М. Рефлексія рис особистості прокурора в анкеті доброчесності ............................ 136

БУСОЛ О.Ю. Філософське обґрунтування запобігання корупції ............................................... 140

КАРЧЕВСЬКИЙ М.В. Оцінка протидії злочинам у сфері службової діяльності на підставі даних офіційної статистики та Єдиного державного реєстру судових рішень. ................................................... 144

КОСТЕНКО О.М. Щодо протидії корупції в Україні відповідно до концепції «антикорупційних лещат» (коментар кримінолога) ...................... 150

ФРІС П.Л. Корупція і соціальна структура суспільства ............................................................ 154

7

Секція 1

ПРОТИДІЯ КОРУПЦІЇ: МІЖНАРОДНІ СТАНДАРТИ,

КРАЩІ ПРАКТИКИ ТА ВІТЧИЗНЯНІ РЕАЛІЇ

БАСС В.О.,кандидат юридичних наук, доцент,

доцент кафедри адміністративної діяльності Національної академії внутрішніх справ,

м. Київ, Україна

ФЕНОМЕН КОРУПЦІЇ В УКРАЇНІ ТА СВІТІ: ІСТОРІЯ І СУЧАСНІСТЬ

Корупція давно є складною науковою проблемою, розв’язання якої вима-гає застосування різних підходів. Дослідження корупції як соціального яви-ща (феномену) має здійснюватися комплексно: кримінологією, кримінальним, адміністративним, конституційним, державним, трудовим правом, політоло-гією, соціологією, економічною наукою, психологією [1, с. 6].

Корупція є явищем, яке наявне в будь-якій країні світу, як зазначав Г.В. Ко-хан, «вона є і в Україні, і де завгодно» [2, с. 4]. Згідно з радянським підходом до проблеми в СРСР корупції не було, цю «ваду» приписували виключно буржуа-зним суспільствам. Пізніше в пострадянських країнах це твердження транс-формувалося: почали говорити про нерозривність демократії і політичної ко-рупції, зважаючи на те, що «боротьба за виборців між різними політичними силами формує своєрідний політичний ринок, на якому товаром є програми й обіцянки політиків і партій, а грошима – голоси виборців». У межах такої концепції політична корупція виглядала частиною ринку політичних послуг. Жоден політичний режим не передбачає абсолютного захисту від корупції, у тому числі й розвинена демократія. Наявність корупції в державі загрожує фундаментальним цінностям суспільства, суверенітету держави, підриває ле-гітимність влади в очах громадян. Здатність демократії протистояти політич-ній корупції залежить від зрілості демократії, прозорості й демократичності системи вироблення політики, ухвалення політичних рішень, якості урядуван-ня і стримуючих чинників – наявності вільних ЗМІ, незалежних судів, розви-неного громадянського суспільства, дотримання процедури чесних і прозорих виборів [2, с. 4].

8


Незважаючи на успіхи, Україна ще має розв’язати проблеми побудови дієвої системи контролю над корупцією у вищих ешелонах влади, вирішити питан-ня щодо позбавлення депутатського імунітету і притягнення депутатів до від-повідальності за вчинені злочини, перетворення Антикорупційного комітету при Президентові України на дієвий інструмент запровадження державної ан-тикорупційної політики на національному і місцевому рівнях, застосування ефективних моніторингових процедур впровадження антикорупційного зако-нодавства, вироблення нового типу суспільного мислення, політичної культури населення, нетерпимої до корупції, тощо.

Показовим є приклад реалізації антикорупційних заходів з подолання низо-вої» корупції у Грузії. Так, на кінець 2003 року, по закінченні Революції троянд, корупцією охоплені майже всі аспекти життя Грузії. «Хабарі» були невід’ємним атрибутом для отримання більшості державних послуг, водійських прав, па-спорта, реєстрації бізнесу, навчання на держбюджетних місцях в університетах. Однак надалі було вжито дієвих заходів – розгорталося впровадження урядової політики «нульової толерантності до корупції», у результаті якої різко скороти-лася кількість неофіційних платежів за державні послуги. На думку представ-ників Світового банку, за більшістю показників урядування Грузія наблизилася до рівня Європейського Союзу. Цьому сприяли такі чинники, як політична воля, відновлення довіри населення до державних органів поряд з одночасною «чист-кою» цих органів, залучення нових співробітників, обмеження втручання дер-жави, запровадження нетрадиційних методів роботи, адаптація міжнародного досвіду до місцевих умов, координування роботи, освоєння нових технологій і стратегій комунікацій. Комплексність, сміливість, темп і послідовність реформ зробили історію реформ Грузії унікальною [3].

Проте історію успіху Грузії не варто ідеалізувати, оскільки програма інсти-туційних реформ не була завершена, політична корупція залишилася, проявля-ючись у формі непотизму, фаворитизму і непрозорому процесі державних за-купівель, через що навряд чи вдасться закріпити уже досягнуті антикорупційні результати без створення надійного механізму стримувань і противаг. У той час, коли кожна країна має власний унікальний набір початкових передумов виник-нення корупції, специфічну політичну й економічну системи тощо, багато ко-рисних уроків щодо подолання «низової» корупції з досвіду Грузії можуть бути використані в інших країнах регіону.

Що ж є змістом поняття «корупція», яке останнім часом стало досить актуаль-ним як у нашій державі, так і за її межами. Корупція сьогодні, без перебільшень, набуває планетарного масштабу як одна з найбільших проблем XXI ст.

Так, Рогульський С.С. констатував у своїй роботі, що в Стародавній Греції в V–IV сторіччях до нашої ери прояви корупції здебільшого мали побутовий характер – як «псування їжі і питної води». Пізніше корупцією стали назива-ти деякі карані в судовому порядку дії, такі як: зіпсованість моралі, розпусність молоді, розлад порядку в полісі [4, с. 38]. А у Стародавньому Римі та Афінах бо-

9


ротьба з корупцією була насамперед справою колективної моралі та суспільного контролю. У цих державах-полісах справді було вжито певних заходів, що мали обмежити ризик таємних послуг та операцій. Так, наприклад, часто членів рад чи зборів обирали жеребкуванням, вважаючи, що випадок – найкраща запорука об’єктивності. Для виборних посад встановлювалися короткі терміни без права переобрання. Зокрема, в Стародавньому Римі претор, як і більшість магістрів, обирався на один рік, обов’язки виконував безоплатно. Але така система створю-вала можливість підкупу виборців заможними громадянами. Цицерон у своїх судових виступах наводить багато фактів зловживання під час виборів на поса-ду претора, а також інших магістрів при виконанні ними своїх обов’язків. Під-тверджується це і наявністю спеціальних норм у республіканському законодав-стві, спрямованих на попередження зловживань [5, с. 29–30].

Історично доведено, що корупції не поступається в часовому вимірі розвитку людської цивілізації, хоч де вона розгорталася – в Єгипті, Римі або Іудеї. Хабар-ництво згадують в руських літописах XIII ст. Чиновникам Стародавньої Русі, як і Візантії, не виплачували «жалування», а жили вони за рахунок народу, тому і призначалися на досить короткий термін – один-два роки [6].

Список використаних джерел:

1. Мельник М.І. Корупція – корозія влади (соціальна сутність, тенденції та на-слідки, заходи протидії): моногр. – К.: Юридична думка, 2004. – 400 с.

2. Кохан Г.В. Явище політичної корупції: теоретико-методологічний аналіз: моногр. / Г.В. Кохан. – К.: НІСД, 2013. – 232 с.

3. Georgia’s Fight Against Corruption in Public Services Wins Praise Politics // World Bank [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://web.worldbank.org/WBSITE/EXTERNAL/EXTABOUTUS/ORGANIZATION/EXTPREMNET/0,,contentMDK:23101050~menuPK:2880850~pagePK:64159605~piPK:64157667~theSitePK:489961

4. Гвоздецький В.Д. Адміністративно-правові та організаційні засади запобі-гання і протидії корупції в Україні: дис. … доктора юрид. наук: 12.00.07 / Гвоз-децький Віктор Демидович; Держ. НДІ МВС України. – К., 2014. – 572 с.

5. Подопрыгора А.А. Основы Римского гражданского права / А.А. Подопрыго-ра. – К.: Вентури, 1995.

6. Б’янкамарія Фонтана. Витоки давньої традиції / Фонтана Б’янкамарія // Кур’єр ЮНЕСКО (корупція). – 1996, серпень.

10


БОНДИК В.А.,кандидат юридичних наук, доцент,

директор Київського представництва Міжнародного інституту захисту прав людини

країн Східної Європи, заслужений юрист України,

Латвія

ПРОБЛЕМА МЕДІА-КОРУПЦІЇ В УКРАЇНІ: ВИКОРИСТАННЯ ЗАМОВНИХ МАТЕРІАЛІВ

ЯК НЕПРАВОВИЙ СПОСІБ КОНКУРЕНТНОЇ БОРОТЬБИ

У сучасних умовах стрімкої інформатизації суспільства, помноженої на го-строту сьогодні проблеми свободи слова, підвищується актуальність функціо-нування провідних інститутів інформаційної влади в Україні, з-поміж яких пер-шорядне значення відіграють засоби масової інформації.

Наразі вага засобів масової інформації (ЗМІ) в суспільно-політичному, еко-номічному, соціально-культурному житті нашої країни без перебільшення ве-личезна, при чому як зі знаком «+» (позитивна), так і зі знаком «–» (негативна). Перше значення зосереджує міжнародний та вітчизняний імпульс навколо проблем обмеження свободи думки і слова, «безпекових» проблем мас-медіа, гарантування захисту прав журналістів, зменшення ризиків їх діяльності, за-безпечення незалежності тощо, друге – акцентує увагу на саморегуляції ЗМІ, їх соціальної і юридичної відповідальності за результати своєї роботи, на пробле-мах журналістської етики.

Найбільшою мірою ці проблеми виявляють себе в площині корупційного дис-курсу. З одного боку, виконуючи функцію соціального захисту від корумпова-ного чиновництва, як її часто називають – функцію «сторожового собаки», ЗМІ виступають найбільш затребуваним інформаційним каналом суспільного зв’яз-ку, через який поширюється інформація щодо різноманітних проявів корупції та здійснюваних антикорупційних заходів, відбувається формування громадсь-кої думки щодо сприйняття корупції, має здійснюватися підтримка і зміцнення інститутів громадянського суспільства в запобіганні та виявленні корупційних проявів; з другого – ЗМІ як найвагоміше джерело інформації про корупцію самі потерпають від ураження цією хворобою.

Попри розгалужені міжнародні та національні професійні етичні стандарти в діяльності ЗМІ, розвинену правову базу регулювання інформаційних відно-син маємо констатувати, що проблема недотримання таких стандартів в Україні залишається поширеною практикою. Не можна не погодитися з актуальною і

11


донині думкою про те, що «методи роботи окремих редакційних колективів та журналістів, прийоми ведення ними полеміки, м’яко кажучи, не завжди відзна-чаються коректністю і толерантністю. Хибують вони і легкістю в подачі фактів, і багатослів’ям, і суб’єктивізмом, і безапеляційністю, і низьким рівнем культури, і невмінням вести полеміку по-сучасному. Конструктивізм, виваженість, об’єк-тивність у багатьох публікаціях підмінюється горами компромату, голослівних звинувачень, конфронтаційних дописів із політичною ангажованістю, а то й від-вертими публічними доносами» [1].

Окремим пунктом наведеної проблеми виступає медіа-корупція, зокрема та-кий її прояв, як замовна журналістика. Вона характеризує неетичну і неправову діяльність ЗМІ щодо вироблення політичного, комерційного чи іншого «медіа-продукту маніпулятивного характеру, що публікується наряду з традиційним журналістським контентом і виконаний на замовлення сторонньої від редак-ційного колективу особи в обмін на фінансову винагороду журналістові або його керівництву», та «порушує базисні правила журналістики: балансу думок, повноти, достовірності та відділення фактів від оціночних суджень» [2].

Зазначена неетична практика, як наголосив ще два роки тому експерт Ради Європи Расто Кужель, є «давньою проблемою українського медіа-середовища», адже «редакційну політику ЗМІ визначають інтереси власників, а не глядачів і читачів» [3]. Промовистими показниками сучасного стану цієї проблеми вияви-лися і результати цьогорічного експертного опитування щодо прозорості діяль-ності українських медіа, якості журналістських матеріалів на телебаченні та радіо, в друкованих та інтернет-виданнях. Оцінюючи рівень політичної «джин-си» у ЗМІ, опитані здебільшого відповідали, що він був вищим від середнього. На телебаченні, на їхню думку, «джинси» було дещо більше (4 бали), в інформацій-них агентствах – дещо менше (3,2 бала). Комерційної «джинси», згідно з відпові-дями, було трохи менше, однак в середньому показник її поширеності теж був більшим, ніж середній. Серед усіх опитаних співробітників ЗМІ кожен четвер-тий зізнався, що в тому ЗМІ, де він працює, постійно або часто трапляються ви-падки розміщення замовних матеріалів. Ще 38% відповіли, що таке буває зрідка або радше як виняток. При цьому лише 10% зазначили, що у них ніколи не було випадків «джинси». Найчастіше «джинса», згідно з відповідями, мала політич-ний характер, рідше – економічний чи пов’язаний з певними особами [4].

Медіа-корупція порушує визнані у світі та Україні професійні медіа-стандар-ти, які захищають право на правдиву інформацію. Замовний характер медіа- матеріалів часто приховує корупційну форму недобросовісної конкуренції. Се-ред актів останньої широковідомим є метод «mud slinging» – дискредитація го-сподарюючого суб’єкта, який відповідно до українського законодавства означає поширення у будь-якій формі неправдивих, неточних або неповних відомостей, пов’язаних з особою чи діяльністю господарюючого суб’єкта (підприємця), які завдали або могли завдати шкоди його діловій репутації (ст. 8 Закону України «Про захист від недобросовісної конкуренції»). Внаслідок такої практики «спо-

12


творюється нейтральність подачі інформації і створюється очевидно позитив-ний або, навпаки, очевидно негативний імідж, зокрема, політику (чиновнику, бізнесмену тощо)» [5].

Інформаційна зброя в руках четвертої влади «здатна без значних людських витрат завдавати значної шкоди як окремим інтересам інформаційного суспіль-ства, так і всій його системі, змінюючи його структуру, якісні та кількісні показ-ники, встановлюючи тотальний алгоритм маніпулювання свідомістю та прий-няття рішень» [6, с. 141]. Саме тому проблеми медіа-корупції та журналістської етики мають досліджуватися на рівні проблем прав людини.

Передовсім йдеться про реалізацію в ЗМІ конституційного права на свободу думки і слова, на вільне вираження своїх поглядів і переконань (ст. 32 Консти-туції України). Свобода слова – це не право журналістів на професійне досяг-нення або завоювання, як правильно зазначили дослідники проблеми соціаль-ної відповідальності. Це не право говорити те, що думаєш, у тому числі будь-які нісенітниці, які можуть спасти на думку журналісту. Свобода слова – це все-таки конституційне право народу отримувати достовірну інформацію [7]. Тож зазна-ченому праву кореспондує обов’язок не поширювати про особу недостовірну інформацію та таку, що ганьбить її гідність, честь чи ділову репутацію. Поши-рення недостовірної інформації порушує особисті немайнові права фізичних та юридичних осіб (право на повагу до гідності та честі, ділової репутації). Таким чином, поза сумнівом є те, що реалізація свободи слова в ЗМІ має здійснюватися винятково на професійній морально-правовій основі.

Це особливо важливо в контексті сучасних європейських кроків України. Підписавши у 2014 році Угоду про асоціацію з ЄС, наша держава визнала, що вона поділяє спільні цінності з державами – членами Європейського Союзу, а саме: повагу до демократичних принципів, верховенство права, доброго вря-дування, прав людини і основоположних свобод, у тому числі прав осіб, які на-лежать до національних меншин, недискримінації осіб, які належать до меншин, повагу до різноманітності, людської гідності та відданості принципам вільної ринкової економіки, та налаштована підтримувати ці цінності.

Європа продовжує підтримувати Україну в її прагненні досягти високого рівня демократії, верховенства права і прав людини. Нещодавно, в рамках 18-го саміту Україна-ЄС у Брюсселі, було підписано Угоду про фінансування заходу «Антикорупційна ініціатива ЄС в Україні» із загальним бюджетом у 16,34 млн євро. Ці кошти передбачається спрямувати, з-поміж іншого, на залучення гро-мадянського суспільства та ЗМІ до здійснення антикорупційних заходів. Утім, зважаючи на сучасні реалії, ймовірно, що вкотре на злобу дня постане питання нецільового використання цієї фінансової підтримки, у тому числі й на обслуго-вування інтересів окремих фінансово-промислових та/або політичних груп в їх конкурентній боротьбі з опонентами. У зв’язку з цим ще раз хотілося б нагадати ЗМІ про їх високу соціальну відповідальність перед сучасним українським су-спільством, яким свідомо на користь останнього надано право на свободу думки

13


і слова. Лише за цієї умови є сподівання, що Україна нарешті здобуде не ілюзор-ну, а справжню незалежність ЗМІ і омріяну демократію.


1. Солодуха О.С. Проблеми свободи слова в контексті української журналі-стики [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://www.nbuv.gov.ua/old_jrn/natural/Nvvnu/filolog/2010_21/R2/Solodukha.pdf

2. Мітєва К.О. Замовні матеріали в інтересах власника на загальнонаціональ-них телеканалах «1+1», «Інтер» та «Україна» [Електронний ресурс]. – Режим до-ступу: http://molodyvcheny.in.ua/files/journal/2016/6/83.pdf

3. Як вирішити проблему оплачуваних матеріалів у ЗМІ? Рекомендації експер-та Ради Європи Расто Кужеля [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://ujf.org.ua (Дата публікації 24.10.2014).

4. Індекс сприйняття корупції в українських ЗМІ – експертне опитуван-ня [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://dif.org.ua/article/indeks-spriynyattya-koruptsii-v-ukrainskikh-zmi-ekspertne-opituvannya (Дата публікації 15.04.2016).

5. Куляс І. Два слова про природу «джинси» / І. Куляс [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://telekritika.ua/medialiteracy/ 2009-12-17/49926

6. Правові засади розвитку інформаційного суспільства в Україні: [моногр.] / В.А. Ліпкан, І.М. Сопілко, В.О. Кір’ян / за заг. ред. В.А. Ліпкана. – К.: ФОП О.С. Ліпкан, 2015. – 664 с.

7. Соціальна відповідальність: підруч. / Т.В. Калінеску, Г.С. Ліхоносова, В.С. Альошкін. – Сєверодонецьк: вид-во СНУ ім. В. Даля, 2015. – 472 с.

14


ГАЛАЙ А.О., доктор юридичних наук,

координатор проекту Української Гельсінської спілки з прав людини,


«ПРАВОЗАХИСНА ПАСПОРТИЗАЦІЯ» ЯК ІНСТРУМЕНТ АНТИКОРУПЦІЇ

Постреволюційні події в Україні показали певний тренд перемінних успіхів суспільно-державного розвитку. Останні два роки регулярно проголошуються старти реформ, далі показуються поступові протидії державно-бюрократичної машини, дискредитуються (подекуди справедливо) «агенти змін», врешті-решт до фінішу (більш чи менш успішних модернізацій економіки, правопорядку, со-ціально-культурної сфери) доходять лише деякі проголошені реформи. Здавалося б, що в цій фразі позитивного? Позитивне те, що ми чуємо, слідкуємо, аналізуємо ці рухи, їхні позитивні сторони і прорахунки. Адже одним із стрижнів публічно-го управління сучасної України стає прозорість, відкритість, транспарентність.

Українське громадянське суспільство, яке показало силу протидіяти автори-таризму і іноземній збройній агресії, подолає і традиційну українську чиновни-цьку корупцію й управлінську безграмотність як внутрішнього ворога.

При цьому суспільство тут не саме, адже практики громадського впливу на публічне управління знають реальне ставлення державного апарату до бажан-ня йому допомогти з боку громадських інституцій. Тому в сьогоденній Україні доволі щільно представлені програми міжнародної технічної допомоги, що на-дається розвинутими країнами світу. Поглянемо на питання, які ставляться у пріоритет у таких інституцій: Rule of Law, Decentralization, Financial Management и Anticorruption [1]. Кожен із цих напрямів має свою відкритість: децентраліза-ція дає змогу бути відкритою найближчій, місцевій владі; прозорість фінансових процедур дає змогу уникати корупційного чи безгосподарного використання бюджетів; все це працює на недопущення корупції та встановлення верховенства права і безумовної поваги до прав людини.

Саме на використанні інструментарію прозорості у громадському впливі на публічне управління, задіювання усіх наведених компонентів побудований про-ект Української Гельсінської спілки з прав людини (УГСПЛ) з робочою назвою «Правозахисна паспортизація областей».

Громадські активісти володіють інструментами, як виявити та відреагувати на такі порушення (звернення й інформаційні запити, громадські експертизи та слухання, скарги, судові позови та мирні протестні зібрання тощо). Відпра-цьовані протоколи моніторингу сфер потенційного порушення прав людини

15


завдяки роботі Секретаріату Уповноваженого Верховної Ради України та націо-нального превентивного механізму, провідних спеціалізованих правозахисних інституцій.

Як наслідок, у свідомості державного службовця загальнодержавних органів влади, сфер потенційного порушення прав людини (поліції, пенітенціарної сфе-ри, соціальних місць несвободи) словосполучення «права людини» вже іден-тифікується не завжди як принцип, але як мінімум як фактор, який потрібно не випускати з уваги.

УГСПЛ виявила два небезпечні стереотипи щодо прав людини:– «забезпечення прав стосується лише окремої групи держслужбовців»: права

людини сприймаються як відповідальність загальнодержавної влади, персоналу правоохоронних органів і місць несвободи. Місцеві органи виконавчої влади та місцевого самоврядування відсторонюються від забезпечення прав людини;

– «є важливі права, а є незначні»: у суспільній свідомості права людини об’єд-нуються у групи «важливих та резонансних», що заслуговують невідкладного реагування, і «дрібних та повсякденних», з якими люди звикли миритися і че-кати, що вони колись запрацюють. Задумаймося, наскільки ми сприймаємо по-рушенням прав людини черги в центрах надання адміністративних і соціальних послуг, майже стовідсотково чоловічі представницькі органи на місцях і стовід-сотково жіночі відпустки для догляду за дитиною, відсутність пандусів та захи-сту приватної інформації (персональних даних) у комунальних підприємствах і організаціях. Останніми роками до цих питань додалися нові сфери: порушення прав військових та звільнених з військової служби, вимушених мігрантів.

Проект «Правозахисна паспортизація областей» став реагуванням і пошуком шляхів подолання цих стереотипів.

Інший важливий процес, який враховує концепція проекту, – це реформа де-централізації. Часто дотримання прав людини сприймається суспільством як завдання, вирішення якого залежить виключно від загальнодержавної (націо-нальної) влади: парламенту, уряду тощо. Висока централізація державної влади в країні сприяла утвердженню такого уявлення. Як наслідок, люди не вимагають від виборних місцевих лідерів впливу на процеси реалізації прав людини, а міс-цеві ради, виконкоми і мерії не сприймають ці питання як власні.

Але у переважній більшості випадків як порушення прав людини, так і запо-бігання таким порушенням цілком можливо забезпечити місцевою громадою та повноваженнями органів місцевого самоврядування.

Процес наближення теми прав людини до рівня місцевих громад закріплений також у нещодавно презентованій «Стратегії зміцнення регіональної присут-ності Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини» [2]. Стратегією передбачається присутність офісу Уповноваженого у кожній області, де будуть працювати два представники – регіональний представник Уповноваженого, дер-жавний службовець з мандатом Уповноваженого, який матиме прямий зв’язок з київським офісом, а також регіональний координатор Уповноваженого із числа

16


громадськості, за участю якого відбуватиметься координація зв’язків із місце-вими представниками організацій громадянського суспільства, яких в Україні близько ста тисяч [3].

Тому ідея проекту полягає у перенесенні моделі «Омбудсман+», що позитивно себе зарекомендувала у впровадженні національного превентивного механізму, на інші сфери прав людини. Проте на відміну від превентивного механізму, де роль омбудсмана особлива й головна, у напрямі «правозахисної паспортизації» громадські об’єднання матимуть змогу працювати більш автономно. Завдання-ми офісу омбудсмана у цьому процесі будуть координація, спрямування, навчан-ня інструментам моніторингу і, звісно, реагування на виявлені порушення прав людини, що мають суспільне значення. Цей новий виклик одночасно передбачає активну співпрацю офісу омбудсмана з місцевими неурядовими організаціями при розбудові власної мережі регіональної присутності.

Таким чином, здійснення захисту прав людини на рівні місцевих громад дав змогу УГСПЛ та Уповноваженому Верховної Ради України з прав людини спіль-но сформувати якісно нову ініціативу останнього часу – проведення «правозахис-ної паспортизації» областей.

Правозахисна паспортизація розуміється як процес оцінки специфіки кож-ного регіону з позицій стану дотримання прав людини, визначення слабких місць, регіональних особливостей та потреб. Оцінці може підлягати будь-яка адміністративно-територіальна одиниця: від міста-мільйонника, промислового осередку до невеликого райцентру або села.

Оцінка відбувається в ході постійного моніторингу дій органів місцевого самоврядування, який проводиться експертами неурядових організацій та за необхідності – спільно з працівниками офісу омбудсмана. Так, посилення про-зорості влади з акцентом на місцевий рівень забезпечення прав людини дасть можливість впливати не лише на ситуацію з верховенством права, а і щодо антикорупції.


1. Nikolaienko Anzhela. Вся суть политической борьбы в Украине (допис на сторінці Faceboоk від 23 листопада 2016 року) [Електронний ресурс]. – Режим до-ступу: https://www.facebook.com/anzhela.nikolaienko?hc_ref=NEWSFEED&fref=nf

2. Стратегія зміцнення регіональної присутності Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://www.ombudsman.gov.ua/files/alena/%D1%80%D0%B5%D0%B3%D1%96%D0%BE%D0%BD%D0%B0%D0%BB%20%D1%81%D1%82%D1%80%D0%B0%D1%82%D0%B5%D0%B3%D1%96%D1%8F1.pdf

3. Галай А.О. Недержавні організації юридичного спрямування як учасники публічного управління: моногр. / А.О. Галай. – К.: КНТ, 2015. – 408 с.

17


ГЛАДУН О.З.,кандидат юридичних наук, старший науковий співробітник,

начальник відділу науково-методичногозабезпечення участі прокурорів у кримінальному

провадженні Науково-дослідного інститутуНаціональної академії прокуратури України,


ОБМЕЖЕННЯ ЩОДО ОДЕРЖАННЯ ПОДАРУНКІВ: МІЖНАРОДНІ СТАНДАРТИ ТА ВІТЧИЗНЯНІ

ПОЛОЖЕННЯ

Вивчення міжнародно-правових актів у сфері запобігання корупції дає мож-ливість виділити два ключові підходи до регламентації обмежень щодо одержан-ня подарунків публічними посадовими особами.

1. Подарунки розглядаються як різновид неправомірної вигоди за умови їх надання, а відповідно й отримання з певною умовою (метою) чи під час виконан-ня службових повноважень. Такий підхід більшою мірою притаманний регіо-нальним квазідержавним утворенням і передбачає обов’язок держав-учасників криміналізувати порушення заборони щодо одержання подарунків у національ-ному законодавстві. Наприклад, у ст. 6 Міжамериканської конвенції проти ко-рупції від 29 березня 1996 року актом корупції визначено спробу отримання або отримання, прямо або опосередковано, урядовим чиновником або особою, яка здійснює публічні функції, будь-яких предметів грошової вартості, а також ін-шої користі, такої, як подарунок, послуга, обіцянка або перевага для себе, іншої особи або організації, в обмін на будь-який акт або бездіяльність під час здійс-нення ним публічних функцій [1]. Кримінальна конвенція Ради Європи про бо-ротьбу з корупцією від 27 січня 1999 року зобов’язує Сторін вживати заходів для встановлення у своєму національному законодавстві кримінальної відповідаль-ності за умисне обіцяння, пропонування чи надання будь-якою особою прямо чи опосередковано будь-якої неправомірної переваги (вигоди) будь-яким поса-довим особам, для них особисто чи для інших осіб, з метою заохочення їх до виконання чи невиконання своїх службових обов’язків [2].

2. Відповідно до універсального міжнародно-правового стандарту, що запро-ваджений Організацією Об’єднаних Націй, обмеження щодо подарунків розгля-дається як складова більш широкого правового інституту – конфлікту інтересів. Указаний підхід реалізовано на прикладі ч. 4 ст. 7 Конвенції ООН проти корупції від 31 жовтня 2003 року [3], ст. 9 Міжнародного кодексу поведінки державних посадових осіб від 23 липня 1996 року [4]. Згідно з цим Кодексом державні по-

18


садові особи не домагаються і не отримують, прямо або опосередковано, будь- яких подарунків або інших знаків уваги, які можуть впливати на виконання ними своїх функцій, здійснення своїх обов’язків і прийняття рішень. Подібно до вказаного, у ст. 18 Модельного кодексу поведінки державних службовців, що схвалений Комітетом Міністрів Ради Європи, визначено, що державний служ-бовець не повинен вимагати чи приймати дарунки, послуги, гостинність або будь-які інші переваги для себе чи своєї сім’ї, близьких родичів і друзів або осіб чи організацій, з якими він чи вона має чи мав бізнесові чи політичні стосунки, що може вплинути чи уможливити вплив на безсторонність, з якою він чи вона виконують свої обов’язки, або може бути чи виглядає як нагорода, що стосується його чи її повноважень [5].

Наведена класифікація є доволі умовною. Тим більше – немає підстав про-тиставляти вказані підходи, адже вони лише взаємодоповнюють одне одного, створюючи надійний механізм запобігання корупційним проявам у цій сфері. Видається, що Україні вдалося гармонійно поєднати зазначені підходи шляхом встановлення обмежень і заборон щодо одержання подарунків у національному антикорупційному законодавстві. Водночас останнє не позбавлено й окремих недоліків.

Концепція подарунка як елемента неправомірної вигоди втілена у відповідній законодавчій забороні особам, уповноваженим на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, одержувати подарунки для себе чи близьких їм осіб від юридичних або фізичних осіб у зв’язку із здійсненням такими особами діяльності, пов’язаної із виконанням функцій держави або місцевого самовря-дування (п. 1 ч. 1 ст. 23 Закону України «Про запобігання корупції» [6] (Закон)). Слід зауважити, що вказана заборона має абсолютний характер (не передбачає жодних виключень) і не залежить від вартості подарунка. Порушення цієї забо-рони становить об’єктивну сторону одержання неправомірної вигоди і залежно від категорії спеціального суб’єкта має кваліфікуватися за відповідними части-нами ст.ст. 368, 368-3 або 368-4 КК України. Наша держава заявила про повне виконання рекомендації III Групи держав проти корупції щодо перегляду си-стеми адміністративної відповідальності за корупційні правопорушення з тим, щоб чітко встановити, що випадки корупції мають трактуватися як кримінальні правопорушення або принаймні чітко розмежувати вимоги до застосування цих двох відмінних процедур. Зокрема, в Четвертому додатковому звіті про вико-нання рекомендацій Україною зазначено, що ст. 8 Закону України від 7 квітня 2011 року № 3206-VI «Про засади запобігання і протидії корупції» (а відтак і ст. 23 Закону, чинна редакція якої не зазнала кардинальних змін) надає чітке розмежу-вання випадків, що призводять до кримінальної відповідальності порушника, і випадків, що тягнуть за собою адміністративну відповідальність. Відповідно до даної статті всі випадки, що містять елементи хабарництва, повинні розглядати-ся лише як такі, що тягнуть за собою кримінальну відповідальність відповідно до норм щодо хабарництва Кримінального кодексу України. Єдиним правопо-

19


рушенням, що тягне адміністративну відповідальність відповідно до ст. 172-5 Кодексу України про адміністративні правопорушення (КУпАП), є порушення заборони щодо подарунків без певної мети [7].

Однак, незважаючи на такі оптимістичні заяви, аналіз судової практики роз-гляду справ про адміністративні правопорушення засвідчує непоодинокі випадки застосування ст. 172-5 КУпАП («Порушення встановлених законом обмежень щодо одержання подарунків») при отриманні так званих подарунків за дії чи рішення з використанням службового становища, тобто неправомірної вигоди. Так, у рішен-ні Верхньодніпровського районного суду Дніпропетровської області встановлено вчинення адміністративного правопорушення за ч. 1 ст. 172-5 КУпАП головним архітектором районного відділу житлово-комунального господарства, будівни-цтва, містобудування та архітектури райдержадміністрації, який лише після от-римання машини піску вартістю 1470 гривень з доставкою надав «дарувальнику» позитивний лист-висновок щодо самовільної прибудови до магазину [8].

Концепція розуміння подарунка як передумови для конфлікту інтересів реа-лізована в національному законодавстві шляхом встановлення обмежень щодо одержання дарунків (ч. 2 ст. 23 Закону). Призначення вказаних обмежень поля-гає у визначенні певних правил, дотримання яких дає змогу запобігти конфлікту інтересів. Однак не слід забувати, що навіть дозволений відповідно до ч. 2 ст. 23 Закону подарунок здатен спричинити конфлікт інтересів. Саме тому в ч. 4 цієї статті закріплено, що рішення, прийняте особою на користь особи, від якої вона чи її близькі особи отримали подарунок, вважаються такими, що прийняті в умовах конфлікту інтересів, і ці рішення підлягають скасуванню органом або посадовою особою, уповноваженою на прийняття чи скасування відповідних рі-шень, або можуть бути визнані незаконними в судовому порядку.

Перше із обмежень щодо одержання подарунків полягає в тому, що такий подарунок має відповідати загальноприйнятим уявленням про гостинність, а друге – у визначеній граничній вартості обмеженого подарунка. Нагадаємо, що у випадку прийняття подарунка одноразово вартість таких подарунків не може пе-ревищувати одну мінімальну заробітну плату, встановлену на день прийняття по-дарунка. Якщо ж особа протягом року отримує подарунки від однієї особи кілька разів або отримує подарунок від групи осіб, сукупна вартість таких подарунків не повинна перевищувати двох прожиткових мінімумів, встановлених для працез-датної особи на 1 січня того року, в якому прийнято подарунки. У цьому контексті слід звернути увагу на положення проекту Закону України «Про Державний бюд-жет на 2017 рік», яким передбачено двократне перевищення розміру мінімальної заробітної плати над прожитковим мінімумом: 3200 та 1600 гривень відповідно. Таким чином, за відсутності відповідних змін до Закону зазначені обмеження щодо вартості подарунків залежно від обставин їх одержання (одноразово чи декілька разів протягом року) будуть як мінімум дискредитовані.

Важливе значення для правильного трактування і застосування антикоруп-ційного законодавства має з’ясування співвідношення між забороною одержу-

20


вати подарунки та обмеженнями щодо їх прийняття. Зокрема, чи може заборона розглядатися як один із різновидів обмежень, що відрізняється більш суворим рівнем обов’язковості (імперативу). Вважаємо, що ні. Заборона етимологічно позначає відсутність права чи дозволу одержати подарунок або ж обов’язок від-мовитися від нього незалежно від будь-яких обставин. Водночас обмеження по-ширюються на дозволені види поведінки, що визнаються правомірними в разі дотримання певних умов. Отже, існування заборони на певні дії виключає мож-ливість розглядати їх з точки зору наявних обмежень. Відмінність між заборо-неним і дозволеним видами подарунку змістовно виражена у абзаці 1 ч. 2 ст. 23 Закону, де зазначено, що особи можуть приймати подарунки, які відповідають загальновизнаним уявленням про гостинність, крім випадків, передбачених ча-стиною першою цієї статті, тобто заборонених подарунків.

У зв’язку з викладеним особливої гостроти набуває питання про обґрунто-ваність другого із заборонених видів подарунків – подарунка від підпорядкованої особи (п. 2 ч. 1 ст. 23 Закону). Адже особи, які одержали подарунок від підлеглого, мають відповідати за порушення відповідної заборони, а не обмежень, як уже зазначалося. Таким чином, адміністративна відповідальність за чинною редак-цією ст. 172-5 КУпАП унеможливлюється, хоча раніше (до 26 квітня 2015 року) такі дії підпадали під ознаки ч. 2 цієї статті «Порушення встановленої законом заборони щодо одержання дарунка (пожертви)». Проте судова практика в окре-мих випадках теж нехтує цим правилом. Наприклад, рішенням Шевченківського районного суду м. Чернівців завідувача гуртожитку педагогічного коледжу ЧНУ ім. Юрія Федьковича визнано винною у вчиненні правопорушення, передбачено-го ч. 1 ст. 172-5 КУпАП, а саме: одержанні 10 серпня 2015 року подарунка (грошові кошти в сумі 800 гривень), що не відповідає загальновизнаним уявленням про гостинність від фізичної особи, яка перебувала в її підпорядкуванні – виховате-ля гуртожитку [9].

Як бачимо, існування формальної заборони на одержання подарунків від підлеглих осіб розбалансовує систему відповідальності за правопорушення, пов’язані з корупцією. На нашу думку, така заборона є надмірною, а метою її запровадження було запобігання можливим порушенням доброчесності та не-упередженості при виконанні керівником своїх адміністративних повноважень щодо підлеглих. Йдеться про випадки так званого задобрювання (а фактично – підкупу) керівництва з розрахунком на подальше лояльне ставлення чи певне сприяння у роботі. Щоправда, одержання керівником такого подарунка у зв’язку зі здійсненням діяльності, пов’язаної із виконанням функцій держави або місце-вого самоврядування, повністю охоплюється положенням п. 1 ч. 1 ст. 23 Закону, порушення якого тягне за собою кримінальну відповідальність. Тому з метою вдосконалення антикорупційного законодавства України п. 2 ч. 1 ст. 23 Закону слід вилучити.

21



1. Міжамериканська конвенція проти корупції: прийнята на третій пленар-ній сесії Організації Американських Держав 29 березня 1996 року // Офіційний веб-портал Верховної Ради України [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://zakon0.rada.gov.ua/laws/show/998_089

2. Кримінальна конвенція про боротьбу з корупцією (ETS 173): прийнята 27 січня 1999 року; ратифікована із заявою Законом України від 18 жовтня 2006 року № 252-V // Офіційний вісник України. – 2010. – № 15. – Ст. 717.

3. Конвенція Організації Об’єднаних Націй проти корупції: прийнята 31 жовтня 2003 року; ратифікована із заявами Законом України від 18 жовтня 2006 року № 251-V // Офіційний вісник України. – 2010. – № 10. – Ст. 506.

4. Міжнародний кодекс поведінки державних посадових осіб: прийнятий 23 липня 1996 року // Офіційний веб-портал Верховної Ради України [Електрон-ний ресурс]. – Режим доступу: http://zakon0.rada.gov.ua/laws/show/995_788

5. Модельний кодекс поведінки державних службовців: додаток до Рекомен-дації Комітету міністрів Ради Європи № R (2000)10 від 11 травня 2000 року // Веб-портал Ради Європи [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://www.coe.int/t/dghl/monitoring/greco/documents/Rec(2000)10_EN.pdf

6. Про запобігання корупції: Закон України від 14 жовтня 2014 року № 1700-VII // Відомості Верховної Ради України. – 2014. – № 49. – Ст. 2056.

7. Четвертий додатковий звіт про виконання рекомендацій Україною за ре-зультатами Спільних Першого і Другого раундів оцінювання, затверджений на 63-му пленарному засіданні GRECO, яке відбулось 24–28 березня 2014 року у м. Страсбург (Французька Республіка) // Офіційний сайт Міністерства юстиції України [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://old.minjust.gov.ua/anti_corruption_grecorep

8. Постанова Верхньодніпровського районного суду Дніпропетровської об-ласті від 31 серпня 2016 року в справі № 173/238/16-п // Єдиний державний реєстр судових рішень [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://reyestr.court.gov.ua/Review/61081242

9. Постанова Шевченківського районного суду м. Чернівців від 6 вересня 2016 року в справі № 727/6101/16-п // Єдиний державний реєстр судових рішень [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://reyestr.court.gov.ua/Review/61116258

22


ГОДУЄВА К.І., кандидат юридичних наук,

головний науковий співробітник відділу науково-методичного забезпечення

прокурорської діяльності у сфері запобігання та протидії корупції

Науково-дослідного інститутуНаціональної академії прокуратури України,


ПОТЕНЦІЙНИЙ ТА РЕАЛЬНИЙ КОНФЛІКТ ІНТЕРЕСІВ У КОНТЕКСТІ АНТИКОРУПЦІЙНОГО ЗАКОНОДАВСТВА

УКРАЇНИ

Поняття «потенційний» та «реальний» конфлікт інтересів є відносно новим у вітчизняному законодавстві.

Згідно зі ст. 1 Закону України «Про запобігання корупції» від 14 жовтня 2014 року № 1700-VII потенційний конфлікт інтересів – це наявність у особи при-ватного інтересу у сфері, в якій вона виконує свої службові чи представницькі повноваження, що може вплинути на об’єктивність чи неупередженість прий-няття нею рішень або на вчинення чи невчинення дій під час виконання зазначе-них повноважень; водночас реальним конфліктом інтересів визнається супереч-ність між приватним інтересом особи та її службовими чи представницькими повноваженнями, що впливає на об’єктивність чи неупередженість прийняття рішень або на вчинення чи невчинення дій під час виконання зазначених повно-важень [1]. Порівнюючи наведені вище визначення із положеннями раніше чин-ного Закону України «Про засади запобігання і протидії корупції» [2], можна констатувати, що термін «реальний конфлікт інтересів» є новим, а поняття «кон-флікт інтересів» у попередній редакції та «потенційний конфлікт інтересів» у чинній є тотожними.

Водночас спільною категорією для наведених визначень є «приватний інте-рес», яким є будь-який майновий чи немайновий інтерес особи, у тому числі зумовлений особистими, сімейними, дружніми чи іншими позаслужбовими сто-сунками з фізичними чи юридичними особами, у тому числі ті, що виникають у зв’язку з членством або діяльністю в громадських, політичних, релігійних чи інших організаціях (ст. 1 Закону України «Про запобігання корупції»). Втім, на-явність у суб’єкта, відповідального за порушення антикорупційного законодав-ства, приватного інтересу не утворює правопорушення, пов’язаного з корупцією,

23


а вимагає лише виконання обов’язків, передбачених у ч. 1 ст. 28 Закону України «Про запобігання корупції»: вживати заходів щодо недопущення виникнення реального, потенційного конфлікту інтересів; повідомляти не пізніше наступно-го робочого дня з моменту, коли особа дізналася чи повинна була дізнатися про наявність у неї реального чи потенційного конфлікту інтересів безпосередньо-го керівника, а у випадку перебування особи на посаді, яка не передбачає наяв-ності у неї безпосереднього керівника, або в колегіальному органі – Національне агентство чи інший визначений законом орган або колегіальний орган, під час виконання повноважень у якому виник конфлікт інтересів, відповідно; не вчи-няти дій та не приймати рішень в умовах реального конфлікту інтересів; вжити заходів щодо врегулювання реального чи потенційного конфлікту інтересів [1].

Згідно з положеннями Кодексу України про адміністративні правопорушен-ня адміністративна відповідальність передбачена лише за неповідомлення осо-бою у встановлених законом випадках та порядку про наявність у неї реального конфлікту інтересів (ч. 1 ст. 172-7 КУпАП) та вчинення дій чи прийняття рішень в умовах реального конфлікту інтересів (ч. 2 ст. 172-7 КУпАП) [3]. Водночас не-повідомлення особою про наявність в неї потенційного конфлікту інтересів або вчинення дій та прийняття рішень в умовах потенційного конфлікту інтересів не утворює собою складу адміністративного правопорушення (втім, не виключає можливість притягнення такої особи до дисциплінарної відповідальності).

На практиці мають місце також ситуації, в яких особи, що не повідомили про реальний конфлікт інтересів та вчинили дії в умовах реального конфлікту інте-ресів, притягуються до відповідальності лише за ч. 1 ст. 172-7 КУпАП. Вбачаєть-ся, що основною проблемою у такому випадку є відсутність єдиного підходу до визначення моменту настання реального конфлікту інтересів.

Так, у постанові Краматорського міського суду Донецької області від 17 черв-ня 2016 року у справі № 234/8933/16-п було констатовано у діях Особи-1, яка, пра-цюючи директором дошкільного навчального закладу і будучи посадовою осо-бою юридичної особи публічного права, з метою приховування суперечностей між приватними інтересами та своїми службовими повноваженнями, наявність яких впливала на об’єктивність або неупередженість прийняття рішень, або на вчинення чи не вчинення дій під час виконання зазначених повноважень, не вжила заходів щодо недопущення виникнення конфлікту інтересів та невідклад-но не повідомила безпосереднього керівника про наявність конфлікту інтересів, підписала наказ про переведення з посади викладача на посаду заступника з навчально-виховної роботи Особу-2, а також наказ про преміювання педагогіч-них працівників (своїй доньці, Особі-3, в сумі 2400 грн), склад адміністративного правопорушення, передбаченого ч. 1 ст. 172-7 КУпАП [4]. Таким чином, підпи-сання наказів про переведення, а також про преміювання своєї доньки згідно з протоколом про притягнення про притягнення Особи-1 до адміністративної відповідальності за ч. 1 ст. 172-7 КУпАП розглядалося лише як доказ наявності конфлікту інтересів. Разом з тим питання про відповідальність вказаної особи за

24


ч. 2 ст. 172-7 КУпАП не вирішувалося. Втім, така правова позиція є дискусійною з огляду на таке.

Аналізуючи положення ч. 2 ст. 172-7 КУпАП, можна дійти висновку, що прий-няття рішень (дія як юридичний факт) та існування конфлікту інтересів (подія як юридичний факт) відокремлені у часі. Крім того, така подія, як конфлікт інте-ресів, є первинною, а дія (прийняття рішень) – вторинною.

Відповідно, зважаючи на умови наведеної ситуації, можна стверджувати, що реальний конфлікт інтересів у Особи-1 виник з моменту прийняття на роботу його доньки, Особи-2, на посаду викладача дошкільного навчального закладу.

Таким чином, реалізацію всіх наступних організаційно-розпорядчих повно-важень Особою-1 щодо своєї доньки Особи-2 слід розглядати як вчинення дій чи прийняття рішень в умовах реального конфлікту інтересів, що утворює склад адміністративного правопорушення, пов’язаного з корупцією, передбаченого у ч. 2 ст. 172-7 КУпАП.

Підсумовуючи викладене вище, слід зауважити, що визначення типу кон-флікту є основним як при визначенні кола обов’язків суб’єкта, що несе від-повідальність за порушення антикорупційного законодавства, так і при вирі-шенні питання про наявність правових підстав для притягнення винної особи до відповідальності, передбаченої ст. 172-7 КУпАП.



2. Про засади запобігання і протидії корупції: Закон України від 7 квітня 2011 року № 3206-VI // Відомості Верховної Ради України. – 2011. – № 40. – С. 1750. – Ст. 404.

3. Кодекс України про адміністративне правопорушення // Офіційний веб-портал Верховної Ради України [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://zakon0.rada.gov.ua/laws/show/80731-10

4. Постанова Краматорського міського суду Донецької області від 17 черв-ня 2016 року у справі № 234/8933/16-п [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://www.reyestr.court.gov.ua/Review/58657639

25


ГРЕЧАНЮК Р.В.,кандидат юридичних наук,

головний науковий співробітниквідділу науково-методичного забезпечення


Науково-дослідного інституту Національної академії прокуратури України,


МОДЕЛЬ СПЕЦІАЛЬНИХ АНТИКОРУПЦІЙНИХ ОРГАНІВ УКРАЇНИ

Розв’язання проблеми корупції є одним із пріоритетів для українського су-спільства на сьогоднішньому етапі розвитку держави. Адже у 2015 році Індекс сприйняття корупції CPI України становив 27 балів зі 100 можливих, що лише на 1 бал більше, ніж у 2014 році. У всесвітньому рейтингу Україна посідала 130 місце зі 168 позицій.

З метою подолання цього негативного суспільного явища Україні було надано відповідні рекомендації Групою держав проти корупції (GRECO), Організацією економічної співпраці та розвитку (ОЕСР) та експертами ЄС. Однією з ключо-вих рекомендацій було утворення антикорупційних інституцій. Діяльність спеціальних антикорупційних інституцій також є вимогою ст.ст. 5 та 6 Конвенції ООН проти корупції та ст. 20 Кримінальної конвенції про боротьбу з корупцією, ратифікованих Україною.

На виконання цих вимог Україною у 2014 році було прийнято Закон України «Про запобігання корупції», у якому чітко визначено, що спеціально уповнова-женими суб’єктами у сфері протидії корупції є органи прокуратури, Національ-ної поліції, Національне антикорупційне бюро України, Національне агентство з питань запобігання корупції [1]. Також законодавцем було утворено Національ-не антикорупційне бюро, Національне агентство з питань запобігання корупції та Спеціальну антикорупційну прокуратуру.

Хоча органи Національної поліції та прокуратури є уповноваженими суб’єк-тами у сфері протидії корупції, їх не можна вважати спеціальними антикоруп-ційними органами, оскільки сфера діяльності цих поліфункціональних органів охоплює більш широке коло правовідносин, не обмежуючись лише антикоруп-ційними заходами.

Таким чином, до системи спеціальних антикорупційних органів України на-лежить Національне антикорупційне бюро і Національне агентство з питань за-

26


побігання корупції. Також ознаки спеціальних антикорупційних інституцій при-таманні окремому структурному підрозділу прокуратури України – Спеціальній антикорупційній прокуратурі.

Схожі антикорупційні інституції успішно діють в багатьох зарубіжних країнах. Однак сьогодні не існує єдиної стандартної моделі такого органу. Кожна країна утворює антикорупційні інституції, враховуючи свою правову систему, національне законодавство, вимоги суспільства. Однак всі ці органи повинні відповідати міжнародним стандартам.

У доповіді «Спеціалізовані антикорупційні органи: огляд моделей» ОЕСР здійс-нено спробу класифікувати наявні антикорупційні інституції на три моделі (типи):

1) багатоцільові спеціалізовані органи – вони наділені як превентивними, так і правоохоронними функціями та широким колом повноважень, що виходять за межі традиційного кримінального розслідування, такими як: розроблення політики, аналітична діяльність, консультування і технічна допомога, поширен-ня інформації, контроль дотримання етичних норм, професійна підготовка та наукові дослідження [2].

Шляхом зосередження у компетенції одного органу всіх функцій щодо про-тидії корупції забезпечується комплексність підходу до вирішення проблем, пов’язаних з корупцією. При цьому зазвичай кримінально-правове реагуван-ня на вчинення злочинів у сфері корупції залишається окремою функцією. За такою моделлю побудовано Незалежну комісію проти корупції в Гонкон-гу та Бюро з розслідування випадків корупції в Сінгапурі. Досягнення успіхів у протидії корупції цими агентствами зумовило створення схожих інституцій у інших країнах: Спеціальної слідчої служби – у Литві; Бюро з протидії коруп-ції – у Латвії, Центрального антикорупційного бюро – у Польщі, Національного центру по боротьбі з корупцією – у Республіці Молдова [3];

2) спеціальні підрозділи в структурі поліції або органів прокуратури. У де-яких випадках такі органи поєднують повноваження щодо розслідування та кримінального переслідування корупційних правопорушень, наприклад, На-ціональний антикорупційний директорат Румунії. Інколи ці інституції наділя-ються ще й превентивними функціями, що значно ускладнює їх класифікацію за моделлю спеціальних антикорупційних органів [2].

Ця модель спеціалізованих антикорупційних органів найбільше пошире-на у країнах Західної Європи. Прикладами є Норвегія (Норвезьке національне управління з розслідування і кримінального переслідування злочинів у сфері економіки та навколишнього середовища), Бельгія (Центральне управління бо-ротьби проти корупції), Іспанія (Спеціальна прокурорська служба з припинення економічних злочинів, пов’язаних з корупцією), Хорватія (Управління з припи-нення корупції та організованої злочинності), Угорщина (Центральне управлін-ня розслідування) [3];

3) інституції із виключно превентивними функціями. Ці органи наділяються повноваженнями щодо проведення наукових досліджень корупції, розроблен-

27


ня і координування політики у сфері боротьби проти корупції, моніторингу та надання пропозицій щодо зменшення корупційних ризиків у державній та при-ватній сферах, контролю правил стосовно врегулювання конфлікту інтересів та декларування майна; надання проектів кодексів поведінки і впровадження їх; надання допомоги державним службовцям з питань, пов’язаних з корупцією, сприяння міжнародному співробітництву в цьому питанні, а також виступати повноважним посередником між громадянським суспільством і державними органами [2].

Ці органи не мають повноважень правоохоронних органів. Проте вони мо-жуть виконувати спеціальні контрольні функції і через це наділяються особли-вими правами. Так, відомства, які здійснюють контроль за деклараціями про доходи посадових осіб, можуть мати право доступу до конфіденційної інформа-ції. Інституції, створені за цією моделлю, функціонують: у Франції – Централь-на служба із запобігання корупції; в Албанії – Антикорупційна моніторингова група; на Мальті – Постійна комісія проти корупції; у Сербії і Чорногорії – Антикорупційне управління; у США – Управління з урядової етики; в Індії – Центральна служба пильності; на Філіппінах – Офіс омбудсмена; у Болгарії – Комісія з координації діяльності у сфері боротьби проти корупції [3].

Спеціальні антикорупційні органи України також наділені різними функція-ми та повноваженнями. Наприклад, Національне антикорупційне бюро України є державним правоохоронним органом, на який покладається попередження, виявлення, припинення, розслідування та розкриття корупційних правопору-шень, віднесених до його підслідності, а також запобігання вчиненню нових [4]. Аналізуючи повноваження, якими наділений цей орган, можна зробити висно-вок, що він є багатоцільовим та виконує не лише правоохоронну функцію, а й превентивну. Тому Національне антикорупційне бюро належить до першої мо-делі спеціальних антикорупційних інституцій.

Спеціальна антикорупційна прокуратура, в свою чергу, наділена наглядовою та представницькою функціями у справах про корупційні або пов’язані з коруп-цією правопорушення, а також функцією підтримання державного обвинува-чення у цих справах [5]. Саме тому її можна віднести до другого типу спеціаль-них антикорупційних органів.

Національне агентство з питань запобігання корупції є центральним орга-ном виконавчої влади зі спеціальним статусом, який забезпечує формування та реалізує державну антикорупційну політику [1]. Якщо проаналізувати повнова-ження, якими наділений цей орган, то можна зробити висновок, що ця антико-рупційна інституція виконує лише превентивну функцію та належить до третьої моделі.

Таким чином, в системі спеціальних антикорупційних інституцій України функціонують три окремі органи, що представляють собою усі моделі спеціаль-них антикорупційних органів. Також окремими повноваження щодо протидії корупції наділені органи Національної поліції. Підсумовуючи, можна дійти вис-

28


новку, що Україна створила власну модель запобігання та протидії корупції, яка повинна довести свою ефективність на практиці та стати прикладом для наслі-дування.


1. Про запобігання корупції: Закон України від 14 жовтня 2014 року №1700-VII [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://zakon2.rada.gov.ua/laws/show/1700-18

2. Jesper Johnsоn. How to monitor and evaluate anti-corruption agencies: Guidelines for agencies, donors, and evaluators // Jesper Johnsøn, Harald Mathisen, Hannes Hechler, Luís de Sousa [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://www.u4.no/publications/how-to-monitor-and-evaluate-anti-corruption-agencies-guidelines-for-agencies-donors-and-evaluators-2/

3. Клеменчич Г. Спеціалізовані інституції з боротьби проти корупції. Огляд моделей / Г. Клеменчич, Я. Стусек, І. Гайка [Електронний ресурс]. – Режим досту-пу : http://www.oecd.org/dataoecd/7/51/39972270.pdf

4. Про Національне антикорупційне бюро України: Закон України від 14 жов-тня 2014 року № 1698-VII [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://zakon2.rada.gov.ua/laws/show/1698-18

5. Про прокуратуру: Закон України від 14 жовтня 2014 року № 1697-VII [Елек-тронний ресурс]. – Режим доступу: http://zakon2.rada.gov.ua/laws/show/1697-18/paran1728#n1728

29


ДІДЕНКО І.В.,аспірант заочної форми навчання

кафедри адміністративної діяльностіНаціональної академії внутрішніх справ,прокурор відділу організації діяльності у сфері запобігання та протидії корупції

Генеральної прокуратури України, м. Київ, Україна

ЕЛЕМЕНТИ КОНФЛІКТУ ІНТЕРЕСІВ ЯК ПРАВОПОРУШЕННЯ, ПОВ’ЯЗАНОГО З КОРУПЦІЄЮ

Вивчення питання конфлікту інтересів в усі часи привертало до себе увагу, оскільки суб’єктами відповідальності виступали передусім державні службовці, що репрезентували державницькі інтересі під час виконання службових обов’яз-ків. Одна і та сама особа, виконуючи функцію посадової особи в органах держав-ної влади, займає місце у підприємстві приватного сектору, що призводить до ризику лобіювання того чи іншого нормативного акта не в державних інтересах, а у власних, що породжує корупційні прояви надалі. Особливо це можна спо-стерігати на прикладі політичної корупції, коли особи, уповноважені на вико-нання владних функцій і зобов’язані виконувати насамперед завдання держав-ного сектору, користуючись привілейованим становищем, застосовують власні можливості на задоволення приватних інтересів. Такі дії державних службовців призводять до дискредитації та зниження рівня довіри населення до органів за-конодавчої, виконавчої та судової влади.

Конфлікт інтересів відповідно до вітчизняного законодавства немає єдино-го чіткого визначення. Варто звернутися до витоків визначення конфлікту (від лат. conflictus – зіткнення). Ми вживаємо цей термін, коли йдеться про «проти-борство», «протиріччя», «суперечність». Конфлікт розуміють як стосунки між індивідумами в соціумі у їх соціальній взаємодії, які характеризуються проти-борством за наявності протилежних мотивів (потреб, інтересів, цілей, ідеалів, переконань) чи суджень (думок, поглядів, оцінок і т.п.) [1, с. 24].

Дехто з науковців вважає, що конфлікт – це один з етапів розвитку про-тиріччя, який виникає в процесі його наростання, коли розбіжності не отриму-ють своєчасного врегулювання [2, с. 18].

Що ж до поняття «інтерес» (від лат. іnterest – мати значення), то варто розуміти реальну причину діяльності соціальних суб’єктів, яка є основою безпосередніх спонукань, ідей, дій, що визначається становищем і роллю цих суб’єктів (ін-дивідів, соціальних груп) в системі суспільних відносин [3].

30


У Законі України «Про запобігання корупції» наявні визначення лише потен-ційного та реального конфліктів інтересів, проте цілісного опису дефініції як такої немає.

Так, ведучи мову про реальний конфлікт інтересів, на увазі мають суперечність між приватним інтересом особи та її службовими чи представницькими повнова-женнями, що впливає на об’єктивність чи неупередженість прийняття рішень або на вчинення чи невчинення дій під час виконання зазначених повноважень.

Під потенційним конфліктом інтересів розуміють наявність у особи при-ватного інтересу у сфері, в якій вона виконує свої службові чи представницькі повноваження, що може вплинути на об’єктивність чи неупередженість прий-няття нею рішень або на вчинення чи невчинення дій під час виконання зазначе-них повноважень [4].

Можна дійти висновку про те, що реальний конфлікт поглинає потен-ційний, перебуваючи у взаємозв’язку цілого і частини. Оскільки потенцій-ний конфлікт – це наявність у особи приватного інтересу, тоді як реальний – це суперечність між наявним приватним інтересом та виконанням державно- владних функцій. Фактично потенційний конфлікт виступає як передумова до виникнення реального за умови наявності сприятливого середовища.

У свою чергу, приватний інтерес повинен мати певні характерні ознаки, серед яких: 1) може бути як майновим, так і немайновим; 2) зумовлений особистими, сімейними, дружніми чи іншими позаслужбовими стосунками з фізичними чи юридичними особами; 3) виникати у зв’язку з членством або діяльністю в гро-мадських, політичних, релігійних чи інших організаціях.

Досить влучним є визначення, наведене у посібнику ОЕСР, де під конфліктом інтересів розглядають конфлікт між публічно-правовим обов’язком та приват-ними інтересами державної посадової особи. У цьому випадку державна поса-дова особа має інтереси, котрі пов’язані з її положенням як приватної особи і які здатні неправомірним чином вплинути на виконання цією державною посадо-вою особою її офіційних обов’язків або функцій [5].

У Законі Чехії про конфлікт інтересів під останнім розуміють будь-який кон-флікт між приватними інтересами службовця та інтересами, які він зобов’язаний захищати у зв’язку з призначенням на посаду. Відповідно до Закону Латвії про за-побігання конфлікту інтересів у діяльності посадових осіб конфлікт інтересів – це ситуація, в якій у процесі виконання службових обов’язків службовець пови-нен прийняти рішення або взяти участь у прийнятті рішення чи вчинити інші дії, пов’язані з виконанням його повноважень по службі, які впливають або мо-жуть вплинути на приватні та фінансові інтереси цього службовця, його родичів або сторін, пов’язаних із службовцем діловими стосунками (business relations) [6].

У проекті Закону Молдови про конфлікт інтересів зазначається, що це ситу-ація, в якій особа, що обіймає державну посаду, повинна прийняти рішення чи взяти участь у прийнятті рішення або вчинити інші дії, пов’язані з виконанням своїх посадових обов’язків, які впливають або можуть вплинути на особисті ін-

31


тереси такої особи чи її близьких осіб. У свою чергу, в ст. 1 хорватського Зако-ну про запобігання конфлікту інтересів під час здійснення публічно-владних повноважень конфлікт інтересів визначається як ситуація, в якій службовець має приватний інтерес, що суперечить публічному інтересу, або його приватний інтерес впливає або може вплинути на його безсторонність в процесі здійснення службових повноважень [6].

У такому випадку необхідно визначити основні складові, що дають підстави вести мову про наявність конфлікту інтересів. По-перше, це виконання особою певних службових повноважень; по-друге, поява приватного немайнового або майнового інтересу (потенційний конфлікт); по-третє, виникнення суперечності між виконанням службових прав та обов’язків та наявністю приватного інтере-су; по-четверте, виникнення конфлікту інтересів призводить до необ’єктивності та упередженості прийняття рішень та впливає на вчинення чи невчинення тих чи інших дій на власну користь чи на користь третіх осіб.


1. Емельянов С.М. Практикум по конфликтологии / С.М. Емельянов. – 2-е изд., перераб., – СПб.: Питер, 2001. – 400 с.

2. Скотт Дж. Конфликты и пути их преодоления / Дж. Скотт. – К., 1991.3. Всемирная энциклопедия: Религия / гл. ред. М.В. Адамчик; гл. науч. ред.

В.В. Адамчик и др. – Минск: Современный литератор, 2003. – 832 с.4. Про запобігання корупції: Закон України від 14 жовтня 2014 року

№ 1700-VII. – Відомості Верховної Ради України. – 2014. – № 49. – Ст. 2056.5. Посібник ОЕСР з питань врегулювання конфліктів інтересів на державній

службі [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://www.acrc.org.ua/assets/files/biblioteka

6. Оглядово-аналітичний звіт «Конфлікт інтересів обраних осіб та корупція: національне законодавство, європейська практика, пропозиції» // Лабораторія законодавчих ініціатив. – 2008. – 11 с.

32


ЗАГИНЕЙ З.А.,доктор юридичних наук, доцент,

начальник відділу науково-методичного забезпечення прокурорської діяльності у сфері запобігання

та протидії корупції Науково-дослідного інституту

Національної академії прокуратури України, м. Київ, Україна

АНТИКОРУПЦІЙНА СТРАТЕГІЯ НА 2014–2017 РОКИ: КРИТИЧНИЙ ПОГЛЯД

Одним із важливих кроків виконання міжнародних зобов’язань в Україні у сфері протидії корупції стало прийняття Верховною Радою України 14 жовтня 2014 року низки нормативно-правових актів антикорупційної спрямованості, серед яких – Закон України «Про засади державної антикорупційної політики в Україні (Антикорупційна стратегія) на 2014–2017 роки» (Закон) [1], яким була затверджена Антикорупційна стратегія на 2014–2017 роки (Стратегія). Фактично цей Закон та Стратегія змінили Національну антикорупційну стратегію на 2011–2015 роки, затверджену Указом Президента України від 21 жовтня 2011 року [2].

На нашу думку, будь-яка стратегія на нормативному рівні повинна мати певні складові. Однак це питання не врегульовано, а у правовій доктрині цьо-му зазвичай увага не приділяється. У науковій літературі можна знайти лише поодинокі теоретичні напрацювання у цьому напрямі. Зокрема, на думку К.А. Стрельникова, стратегія як програмний документ повинна містити задум, вказівку на кінцеву мету, способи та засоби її досягнення, засоби та ресурси, які можуть бути затрачені на це [3, с. 4]. М.А. Мушинський називає стратегії про-грамним джерелом права політико-правового характеру. При цьому в політико- правовій практиці існує такий алгоритм, коли спочатку по тому чи іншому еле-менту (напрямку) правової політики створюється концепція, в якій викладають-ся концептуальні погляди та на основі якої пізніше приймається стратегія, в яку включено не лише погляди, ідеї та принципи, а й план дій. Водночас після прий-няття стратегії видається план заходів з її реалізації – тим самим органом, який видав програмний документ, або нижчестоящими [4, с. 492, 494]. На думку цього науковця, стратегія повинна складатися з: 1) довгострокових завдань суспільного розвитку та законодавчого регулювання, у тому числі з вказівкою на необхідність прийняття конкретних законодавчих актів та цільових програм та заплановані строки (періоди) їх досягнення; 2) зобов’язання політичного керівництва дер-жави перед громадянами; 3) основних (довгострокових) напрямів та параметрів

33


стійкого суспільного розвитку та публічного-владного регулювання, протидії загрозам і деструктивних явищам, вирішення соціальних проблем, досягнення високих соціальних стандартів; 4) загальних (недеталізованих) переліків від-повідних заходів і засобів, порядку дій, описання механізмів і строків реалізації; 5) загальних (недеталізованих) механізмів, форм і способів взаємодії конкретних державних органів та установ з конкретними інститутами громадянського су-спільства, громадського контролю; 6) оцінки ресурсів та перспектив (заходів) їх поповнення; 7) системи державних органів, відповідальних за реалізацію страте-гії, координації взаємодії між ними; 8) оцінки ризиків та заходів з їх мінімізації, загальних (не деталізованих) антиконфліктних та антикорупційних механізмів; систему оцінки поточного стану справ за періодами і системи (критеріїв, показ-ників, індикаторів, маркерів) підсумкової оцінки ефективності реалізації стратегії [4, с. 499].

Звернімо увагу, що слово «стратегія», яке є основним у назві вказаного вище Закону та головним у словосполученні «антикорупційна стратегія», походить від грецьких слів stratos – військо та ago – веду, одним зі значень має таке: «мистецтво економічного, суспільного і політичного керівництва масами, яке має визначи-ти головний напрям їхніх дій, вчинків» [5, с. 1399]. З огляду на таке визначен-ня Стратегія – це основний нормативний документ у сфері протидії корупції в Україні.

У практиці нормотворення України Стратегія, що аналізується, не єдина. Аналіз чинних стратегій свідчить, що зазвичай вони затверджуються або Ука-зом Президента України (наприклад, Стратегія національної безпеки України, затверджена Указом Президента України від 26 травня 2015 року № 287/2015 [6]) або органом виконавчої влади (наприклад, Стратегія реформування систе-ми звітності у сфері запобігання та протидії легалізації (відмиванню) доходів, одержаних злочинним шляхом, фінансуванню тероризму та фінансуванню розповсюдження зброї масового знищення, схвалена розпорядженням Кабінету Міністрів України від 23 серпня 2016 року 608-р [7]).

У Законі України «Про запобігання корупції» від 14 жовтня 2014 року містять-ся окремі положення, що стосуються Стратегії. Так, відповідно до ст. 18 цього Закону Стратегія розробляється Національним агентством з питань запобіган-ня корупції на основі аналізу ситуації щодо корупції, а також результатів вико-нання попередньої антикорупційної стратегії; засади антикорупційної політики (Антикорупційна стратегія) визначаються Верховною Радою України [8]. Водно-час у ст. 92 Конституції України відповідні питання не віднесено до таких, що визначаються чи встановлюються виключно законами України [9]. Таким чином, на нашу думку, Закон України «Про запобігання корупції» хоча й зобов’язує Вер-ховну Раду України затверджувати Стратегію, проте у ньому не передбачено, що відповідна стратегія повинна затверджуватися саме Законом.

Якщо проаналізувати Закон та Стратегію, то стає очевидним, що вони є до-волі нестандартними (порівняно з іншими законами України). Пригадаємо, що

34


у теорії права під законом розуміється «нормативно-правовий акт, який прий-мається органами законодавчої влади держави або шляхом референдуму у спеціальному порядку та регулює найважливіші суспільні відносини» [10, с. 178]. Він повинен характеризуватися як змістовними, так і формальними ознаками. Зокрема, будь-який Закон повинен бути відповідним чином структурований. Більше того, структура будь-якого Закону має бути типовою. Як зауважує А. Ри-шелюк, «невиправдані відхилення від цієї структури, а тим більш застосування при підготовці і прийнятті закону нетипового структурування тексту створю-ють додаткові труднощі при засвоєнні змісту нового закону та реалізації (засто-суванні) його норм. З огляду на цю обставину слід визнати небажаними будь-які відхилення від звичних варіантів структурування тексту закону при його підго-товці» [11, с. 223].

У чому така нестандартність виявляється?По-перше, фактично Стратегія є не Законом, а додатком до нього (у п. 1 цьо-

го Закону України передбачається, що ним затверджуються Засади державної антикорупційної політики в Україні (Антикорупційна стратегія) на 2014–2017 роки, які додаються). Сам же Закон складається лише з чотирьох пунктів. Від-повідна рубрикація не характерна для законів. Нагадаємо, що теоретики права ви окремлюють типові та нетипові структурні частини закону. До типових нале-жать частини (Загальна та Особлива), глави, розділи, статті, самостійні пункти. А до нетипових (факультативних) – преамбула та додатки [11, ч. 225]. Таким чином, у прикладі, який аналізується, Стратегії надається юридична сила, форма закону, що не відповідає загальним уявленням про закон як нормативно-правовий акт.

По-друге, як було зазначено вище, приналежність Закону до нормативно-пра-вових актів передбачає наявність у ньому правових норм. У Законі, яким була за-тверджена Стратегія, правові норми не містяться. У ньому передбачаються лише процедурні приписи, що стосуються затвердження додатку до Закону, завдання для Кабінету Міністрів України щодо розробки механізмів виконання завдань (програми) щодо реалізації засад державної антикорупційної політики в Україні (Антикорупційної стратегії) на 2014–2017 роки та приведення своїх нормативних актів у відповідність з цим Законом, а також набрання ним чинності.

Вкажемо також і на те, що у Законі не було вирішено питання про втрату чин-ності Національною антикорупційною стратегії на 2011–2015 роки, що, на нашу думку, було обов’язковим у цьому випадку. Таким чином, ця стратегія є чинною сьогодні та діє паралельно зі Стратегією на 2014–2017 роки, а відтак має викону-ватися всіма адресатами паралельно з цією Стратегією (звісно, у частині, яка не суперечить цій Стратегії та Закону).

Підводячи підсумок викладеному вище, зауважимо, що з точки зору юридич-ної техніки затвердження Стратегії саме Законом надає їй юридичної сили цього нормативно-правового акта (Закону). Однак це суперечить загальним підходам до законотворення, у межах якого висуваються загальні формальні та змістовні вимоги до законів. Вирішення відповідного питання ускладнюється ще й відсут-

35


ністю Закону України «Про нормативно-правові акти», про необхідність розроб-лення якого науковці висловлюються вже багато років. Ураховуючи складність вирішення цього питання в одній науковій публікації, вважаємо, що теоретико- правове дослідження правової природи Стратегії та визначення її місця у си-стемі нормативно-правових актів України є перспективним напрямом наукових правових досліджень.


1. Засади державної антикорупційної політики в Україні (Антикорупцій-на стратегія) на 2014–2017 роки, затв. Законом України від 14 жовтня 2014 року № 1699-VII [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://zakon2.rada.gov.ua/laws/show/1699-18

2. Національна антикорупційна стратегія на 2011–2015 роки, затв. Указом Президента України від 21 жовтня 2011 року № 1001/2011 [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://zakon2.rada.gov.ua/laws/show/1001/2011

3. Стрельников К.А. Государственно-правовая стратегия как категория со-временной юридической науки / К.А. Стрельников // Государственная власть и местное самоуправление. – 2009. – № 8. – С. 3–4.

4. Мушинский М.А. Стратегии, концепции, доктрины в правовой системе Российской Федерации: проблемы статуса, юридической техники и соотноше-ния друг с другом / М.А. Мушинский // Юридическая техника. – 2015. – № 9. – С. 488–499.

5. Великий тлумачний словник сучасної української мови (з дод. і допов.) / Уклад. і голов. ред. В.Т. Бусел. – К.; Ірпінь: Перун, 2005. – 1728 с.

6. Стратегія національної безпеки України, затв. Указом Президента Украї-ни від 26 травня 2015 року № 287/2015 [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://zakon2.rada.gov.ua/laws/show/287/2015

7. Стратегія реформування системи звітності у сфері запобігання та протидії легалізації (відмиванню) доходів, одержаних злочинним шляхом, фінансуванню тероризму та фінансуванню розповсюдження зброї масового знищення, схвале-на розпорядженням Кабінету Міністрів України від 23 серпня 2016 року 608-р [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://zakon5.rada.gov.ua/laws/show/608-2016-%D1%80

8. Про запобігання корупції: Закон України від 14 жовтня 2014 року № 1700-VII [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://zakon5.rada.gov.ua/laws/1700-18

9. Конституція України: Закон України від 28 червня 1996 року № 254к/96-ВР [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://zakon5.rada.gov.ua/laws/show/254%D0%BA/96-%D0%B2%D1%80/page

10. Загальна теорія права: підруч. / за заг. ред. М.І. Козюбри. – К.: Ваіте, 2015. – 392 с.11. Законотворчість в Україні: навч. посіб. / А.М. Ришелюк. – К.: Інститут зако-

нодавства Верховної Ради України, 2015. – 334 с.

36


ЗЕЛЕНОВ Г.М.,кандидат юридичних наук, доцент,

головний науковий консультантГоловного науково-експертного управління

Апарату Верховної Ради України,м. Київ, Україна

АНАЛІЗ ОКРЕМИХ ЗАКОНОДАВЧИХ ПРОПОЗИЦІЙ, СПРЯМОВАНИХ НА «ВДОСКОНАЛЕННЯ» ПРАВОВОГО

РЕГУЛЮВАННЯ ЕЛЕКТРОННОГО ДЕКЛАРУВАННЯ

Не встигло електронне декларування запрацювати на повну потужність, як на розгляд до Верховної Ради України почали надходити законопроекти, спрямо-вані на його вдосконалення. Одним із перших був проект Закону України «Про внесення змін до Закону України „Про запобігання корупції” (щодо декларації)» (реєстр. № 5079). Цим законопроектом, зокрема, пропонується внести зміни до абзацу 1 п. 2 ч. 1 ст. 46 Закону України «Про запобігання корупції» від 14 жовтня 2014 року (далі – Закон) та передбачити, що у декларації зазначаються відомості про «об’єкти нерухомості, що належать суб’єкту декларування та членам його сім’ї на праві приватної власності, включаючи спільну власність, які автоматич-но відображаються в декларації із відомостей Державного реєстру речових прав на нерухоме майно». Авторами законопроекту не враховано, що ця пропозиція суперечить ч. 1 ст. 45 Закону, згідно з якою особи, зазначені у п. 1, пп. «а» п. 2 ч. 1 ст. 3 цього Закону, зобов’язані щорічно до 1 квітня подавати шляхом заповнення на офіційному веб-сайті Національного агентства з питань запобігання корупції (НАЗК) декларацію особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування (декларація), за минулий рік за формою, що визна-чається НАЗК. Тобто суб’єкти декларування повинні заповнювати декларацію власноруч. Більше того, якщо частина декларації буде заповнюватися автома-тично, то суб’єкта декларування, у разі подання ним завідомо недостовірних відомостей у декларації, не можна буде притягти до кримінальної відповідаль-ності за ст. 366-1 «Декларування недостовірної інформації» Кримінального ко-дексу України (КК України) або адміністративної відповідальності за ст. 172-6 «Порушення вимог фінансового контролю» Кодексу України про адміністратив-ні правопорушення (КУпАП), оскільки автоматичне відображення в декларації певних відомостей не охоплюється цими статтями.

Також суб’єкти законодавчої ініціативи пропонували внести зміни до абза-цу 1 п. 7 ч. 1 ст. 46 Закону та покласти на суб’єктів декларування обов’язок зазна-чати в декларації «додаткові блага (у тому числі вартість безоплатно отриманого

37


навчання, стажування, проживання, майна та харчування, безоплатне викори-стання житла, транспорту, інших об’єктів матеріального або нематеріального майна)». Ця пропозиція викликає деякі зауваження. По-перше, термін «додат-кові блага» є оціночним та потребує додаткового роз’яснення, оскільки перелік таких благ, наведених в абзаці 1 п. 7 ч. 1 ст. 46 Закону (у редакції проекту), є невичерпним. По-друге, на відміну від подарунка, мінімальний розмір яко-го для декларування закріплений в абзаці 2 п. 7 ч. 1 ст. 46 Закону, мінімальний розмір додаткового блага не визначений, а це означає, що суб’єкт декларування зобов’язаний буде декларувати одержання будь-якої дрібної послуги.

Крім того, в абзаці 2 п. 7 ч. 1 ст. 46 Закону пропонується зазначити, що «такі відомості включають дані про вид доходу, джерело доходу та його розмір. Ві-домості щодо подарунка зазначаються лише у разі, якщо його вартість переви-щує десять відсотків доходу, отриманого за звітний рік, а для подарунків у виді грошових коштів – якщо розмір таких подарунків, отриманих від однієї особи (групи осіб) протягом року, перевищує десять відсотків доходу, отриманого за звітний рік». Вважаю, що визначення вартості подарунка таким чином порушує принцип рівності громадян перед законом. За таких умов суб’єкти декларування, які одержують високі доходи (наприклад, високопосадовці), отримають право не декларувати коштовні подарунки, а суб’єкти декларування з невисоким рівнем доходу (наприклад, державні службовці місцевих органів влади) будуть зобов’я-зані декларувати значно менш коштовні подарунки.

В іншому законопроекті «Про внесення змін до Закону України „Про запобі-гання корупції” (щодо зазначення в декларації податків, зборів та благодійної допомоги)» (реєстр. № 5081) пропонується ч. 1 ст. 46 Закону доповнити пунктами 13 та 14 та зобов’язати зазначати в декларації податки і збори, сплачені суб’єктом декларування за звітний рік, а також суму коштів або вартість товарів, викона-них робіт, наданих послуг, перерахованих (переданих) суб’єктом декларування протягом звітного року як благодійна допомога фізичним особам і неприбутко-вим установам та організаціям. Таку необхідність автори законопроекту обґрун-товують тим, що декларація за своєю природою є фіскальним документом, який повинен відображати як усі доходи, так і усі витрати суб’єкта декларування. Кож-ний чиновник не тільки отримує заробітну платню із бюджету, а й відрахуван-нями із власних доходів наповнює бюджет. Сплачені податки і збори до бюджету мають бути одним із засобів фінансового контролю за доходами кожного грома-дянина [1].

З такими аргументами, наведеними у супровідних документах до зако-нопроекту, навряд чи можна погодитися. Адже декларація, про яку йдеться, не є фіскальним документом. Подання декларацій має на меті не встановлен-ня факту належної або неналежної сплати податків, а з’ясування достовірності задекларованих відомостей, точну оцінку задекларованих активів, можливість перевірки на наявність конфлікту інтересів та ознак незаконного збагачення (див. ч. 1 ст. 50 Закону). Інакше кажучи, метою подання декларацій є встановлен-

38


ня відповідності майнового стану суб’єкта декларування рівню його доходів на займаній посаді.

У свою чергу, фіскальним документом для осіб, зазначених у п. 1, пп. «а» п. 2 ч. 1 ст. 3 Закону, є податкова декларація, розрахунок – документ, що подається платником податків контролюючому органу у строки, встановлені законом, на підставі якого здійснюється нарахування та/або сплата податкового зобов’язан-ня, чи документ, що свідчить про суми доходу, нарахованого (виплаченого) на користь платників податків – фізичних осіб, суми утриманого та/або сплаченого податку.

До того ж у разі прийняття законопроекту виявиться, що Національне агент-ство з питань запобігання корупції відповідно до ст. 48 Закону буде зобов’язане перевіряти декларації також і на предмет правильної сплати податків і зборів за звітний рік. На нашу думку, це суперечить його функціональному призначенню як органу державної влади. Адже відповідно до ч. 1 ст. 4 Закону НАЗК є цен-тральним органом виконавчої влади зі спеціальним статусом, який забезпечує формування та реалізує не податкову, а державну антикорупційну політику.

Обов’язок перевіряти правильність сплати податків і зборів за звітний рік покладено на Державну фіскальну службу України, яка є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через міністра фінансів і який реалізує державну податкову політику, державну політику у сфері боротьби з правопорушеннями під час за-стосування податкового законодавства (п. 1 Положення про Державну фіскаль-ну службу України, затверджене постановою Кабінету Міністрів України від 21 травня 2014 року № 236).

Що стосується зазначення в декларації суми коштів або вартості товарів, ви-конаних робіт, наданих послуг, перерахованих (переданих) суб’єктом деклару-вання протягом звітного року як благодійна допомога фізичним особам і непри-бутковим установам та організаціям, то такі дані відповідно до п. 10 чинної ч. 1 ст. 46 Закону мають зазначатися в декларації, якщо розмір по кожному видатку перевищує 50 мінімальних заробітних плат, встановлених на 1 січня звітного року.

Наступним законопроектом «Про внесення змін до деяких законодавчих ак-тів України щодо розширення сфери фінансового контролю та врегулювання окремих питань застосування антикорупційних механізмів» (реєстр. № 5318) пропонується зобов’язати подавати у випадках, передбачених Законом, декла-рацію: представників громадських об’єднань, наукових установ, навчальних закладів, експертів відповідної кваліфікації, інших осіб, які входять до складу Громадської ради доброчесності, Громадської ради при Національному агентстві з питань запобігання корупції, Ради громадського контролю при Національному антикорупційному бюро України; фізичних осіб, які отримують кошти, майно в рамках реалізації в Україні програм (проектів) міжнародної технічної або іншої, в тому числі безповоротної, допомоги у сфері запобігання, протидії корупції (як

39


безпосередньо, так і через третіх осіб або будь-яким іншим способом, передбаче-ним відповідною програмою (проектом) такої допомоги) або виконують роботи, надають послуги, фінансування (оплата) яких здійснюється безпосередньо або через третіх осіб за рахунок такої допомоги; фізичних осіб, які є керівниками або входять до складу вищого органу управління, інших органів управління громадських об’єднань, інших непідприємницьких товариств, що здійснюють діяльність, пов’язану із запобіганням, протидією корупції, та/або беруть участь, залучаються до здійснення заходів, пов’язаних із запобіганням, протидією корупції, та осіб, які входять до складу керівних постійно діючих статутних органів політичних партій.

Вважаю, що запропоновані зміни не можуть бути реалізовані з наступних підстав. По-перше, особи, які входять до складу Громадської ради доброчесності, Громадської ради при НАЗК, Ради громадського контролю при Національному антикорупційному бюро України, фізичні особи, які отримують кошти, майно в рамках реалізації в Україні програм (проектів) міжнародної технічної допо моги, та інші особи, на яких проектом пропонується розповсюдити дію Закону про запобігання корупції, не наділені службовими повноваженнями чи пов’язаних з ними можливостями, а тому не можуть протиправно їх використовувати.

По-друге, у Пояснювальній записці до законопроекту зазначено, що остан-нім часом стали непоодинокими випадки звинувачень суспільства у не добро-чесності окремих знакових представників громадських організацій. Це дискре-дитує ідею громадського контролю у сфері запобігання та протидії корупції, негативно позначається на іміджі відповідних осіб, інституцій громадянського суспільства, держави. При цьому відсутні будь-які конкретні статистичні дані, які підтверджували б зазначену інформацію, свідчили про поширення цього явища у суспільстві.

По-третє, особи, які входять до складу Громадської ради доброчесності, Гро-мадської ради при НАЗК, Ради громадського контролю при Національному ан-тикорупційному бюро України, працюють безоплатно на громадських засадах. До того ж на них не поширюються обмеження щодо сумісництва та суміщення з іншими видами діяльності.

Щодо фізичних осіб, які отримують кошти, майно в рамках реалізації в Україні програм (проектів) міжнародної технічної допомоги, та інших осіб, на яких проектом пропонується розповсюдити дію Закону про запобігання коруп-ції, слід зазначити, що вони одержують допомогу від міжнародних та зарубіж-них установ та організацій, перед якими і зобов’язані звітувати.

По-четверте, запровадження електронного декларування та розповсюдження дії Закону про запобігання корупції на осіб, які входять до складу Громадської ради доброчесності, Громадської ради при НАЗК, Ради громадського контролю при Національному антикорупційному бюро України, фізичних осіб, які отри-мують кошти, майно в рамках реалізації в Україні програм (проектів) міжнарод-ної технічної допомоги, та інших осіб відверне частину уваги від попередження

40


та боротьби з корупцією серед осіб, уповноважених на виконання функцій дер-жави або місцевого самоврядування, яка на сьогодні має першочергове значення.

По-п’яте, антикорупційне законодавство в сфері декларування нещодавно зазнало чергових змін, а електронне декларування лише почало працювати. За таких умов внесення нових значних змін до законодавства в цій сфері є недо-цільним принаймні доти, доки його положення не почнуть застосовуватись на практиці, що дасть можливість побачити їх реальні переваги та недоліки.


1. Пояснювальна записка до проекту Закону України «Про внесення змін до Закону України „Про запобігання корупції” (щодо зазначення в декларації по-датків, зборів та благодійної допомоги)» [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://w1.c1.rada.gov.ua/pls/zweb2/webproc4_1?pf3511=59940

41


МАЗУРИК С.В., прокурор Київської місцевої прокуратури № 6,


ДЕЯКІ ПИТАННЯ ІНФОРМАЦІЙНО-АНАЛІТИЧНОЇ ДІЯЛЬНОСТІ СПЕЦІАЛІЗОВАНОЇ АНТИКОРУПЦІЙНОЇ

ПРОКУРАТУРИ

Невід’ємним атрибутом сучасного суспільства є стрімкий розвиток інформа-ційно-телекомунікаційних технологій. Глобальний інформаційний простір дає можливість отримати великі обсяги інформації протягом найкоротшого тер-міну. Це перспективи, які несуть як грандіозні можливості, так і катастрофіч-ні загрози. Разом з тим інформаційно-аналітична діяльність антикорупційної прокуратури залишилася поза увагою вчених. А з урахуванням нещодавно за-початкованої відомчої реформи з’явилося багато методологічних та теоретичних питань, які повинні бути розглянуті, оскільки, безумовно, окреслюють перспек-тиву такого предмета наукового пізнання.

На нашу думку, інформаційно-аналітична діяльність Спеціалізованої антикорупційної прокуратури (САП) може бути визначена як системна робота з інформацією з використанням сукупності правових, логічних, математичних та інших методів, що передбачає збирання, накопичення й обробку даних, по-шук, збереження та узагальнення інформації з метою її використання в прак-тичній прокурорській діяльності, визначення на цій основі основних проблем, а також пошук шляхів їхнього вирішення, що, в результаті, повинно сформу-вати основу для забезпечення належної організації роботи антикорупційної прокуратури.

Важливість здійснення інформаційно-аналітичної діяльності САП насам-перед обумовлена специфікою прокурорського нагляду як самостійного виду наглядової, службової, управлінської діяльності. Чим актуальнішою, достовір-нішою, повнішою інформацією володіє прокурор, тим більша вірогідність прий-няття правильного неупередженого рішення. З огляду на зазначене необхідно виокремити чинники, які зумовлюють необхідність інформаційно-аналітичного забезпечення САП:

– обробка, систематизація великої кількості інформаційних потоків у сфері антикорупційної діяльності;

– адміністрування загальнодержавних інформаційних масивів (як Єдиний реєстр досудових розслідувань);

– ведення систематизованих баз даних інформації; – швидкий та оперативний обмін інформацією;– здійснення окремих прокурорських завдань (дій) дистанційно та швидко;

42


– узагальнення прокурорської практики, ведення статистики, звітності, контролю тощо;

– розширення public relations прокуратури та суспільства.Метою інформаційно-аналітичної діяльності в органах САП є підвищення

ефективності та удосконалення як відомчої діяльності прокуратури загалом, так і персональної службової діяльності прокурорів. А за допомогою сучасних ін-формаційних технологій цілком можливо вирішити низку важливих щоденних задач: облік, аналіз та систематизація стану злочинності, її динаміки та кримі-нологічної структури; здійснення внутрішньо управлінських організаційний заходів (розподіл навантаження, призначення процесуального керівництва, контроль за діяльністю підлеглих прокурорів, коригування завдань та вказівок); планування діяльності та прогнозування стану злочинності задля оптимального залучення ресурсів та засобів протидії їй; створення тимчасових та постійних прокурорсько-слідчих груп, управління ними; облік кошторису, звітності, матеріально-технічного забезпечення; контроль за станом розслідуванням зло-чинів, аналіз та коригування нагляду за всіма напрямами; запобігання та протидія корупційним правопорушенням в діяльності прокуратури; обмін інформацією між структурними підрозділами прокуратури, іншими органами, установами та організаціями; безперервний юридичний супровід; забезпечення доступу до публічної інформації тощо.

До результатів інформаційно-аналітичної діяльності повинні висуватися такі вимоги: актуальність, новизна, важливість, достовірність, об’єктивність, одно-значність, повнота, релевантність та інші [1, c. 174].

Організаційно-правове та управлінське забезпечення здійснення інформа-ційно-аналітичної роботи реалізується спеціально уповноваженими суб’єктами в системі Генеральної прокуратури України

Отже, якщо йдеться про здійснення інформаційно-аналітичної діяльності в загальній системі прокуратури, то можемо стверджувати, що фактично кожен прокурор є її суб’єктом, адже прокурорсько-слідча діяльність прямо пов’язана із опрацюванням інформації, веденням обліку та формування статистки. Якщо брати до уваги рівень загальнодержавний, то можемо констатувати існування спеціальних підрозділів Генеральної прокуратури України, основними завдан-нями яких є організація та контроль за якістю інформаційно-аналітичної діяль-ності, а також здійснення конкретних заходів, спрямованих на моніторинг та аналіз інформаційних процесів, пов’язаних із протидією злочинності, дотри-манням законності та діяльності органів прокуратури. Зокрема, аналітично- статистичний відділ САП: забезпечує ведення аналітичної роботи; за вказівкою керівництва готує доповідні записки, інформаційні листи, узагальнену інформа-цію про роботу структурних підрозділів САП; забезпечує приймання від інших структурних підрозділів, опрацювання та перевірку об’єктивності даних звіт-ності, формування зведеної звітності про результати роботи прокурора і органів досудового розслідування; забезпечує належну організацію роботи щодо веден-

43


ня первинного обліку та статистичної звітності про результати прокурорсько- слідчої діяльності; забезпечує комплексний аналіз статистичних даних з ме-тою використання його результатів для підвищення якості виконання функцій прокуратури; вивчає питання щодо своєчасності, повноти та достовірності вне-сення даних до Єдиного реєстру досудових розслідувань, інших комп’ютерних програмних комплексів, а також формування звітності. Вживає заходів до опе-ративного усунення порушень обліково-реєстраційної дисципліни; забезпечує керівництво САП інформаційно-аналітичними матеріалами про стан злочин-ності та наглядово-слідчої діяльності для використання в практичній діяльності; організовує та розробляє у взаємодії з іншими структурними підрозділами Гене-ральної прокуратури України та САП загальні методичні рекомендації в межах компетенції САП; узагальнює результати вивчення у структурних підрозділах САП проектів законодавчих та інших нормативно-правових актів, вносить про-позиції щодо удосконалення законодавства; вживає заходів, спрямованих на удосконалення форм і методів організації роботи, управління та контролю вико-нання у структурних підрозділах САП з метою ефективного виконання покладе-них на них завдань і функцій; здійснює контроль за виконанням структурними підрозділами САП рішень нарад у Генерального прокурора України та заступни-ка Генерального прокурора України – керівника САП, наказів, доручень, завдань Генерального прокурора України і керівництва САП; опрацьовує та узагальнює пропозиції керівників структурних підрозділів САП до плану роботи Генераль-ної прокуратури України й контролює його виконання в межах компетенції САП; із залученням структурних підрозділів Спеціалізованої антикорупційної прокуратури готує матеріали до нарад у Генерального прокурора України та керівництва САП, контролює виконання їх рішень; опрацьовує та готує за уча-стю інших структурних підрозділів Спеціалізованої антикорупційної прокура-тури проекти наказів та інших організаційно-розпорядчих документів Генераль-ної прокуратури України з питань, що належать до компетенції Спеціалізованої антикорупційної прокуратури; забезпечує проведення організаційних заходів, пов’язаних з діяльністю Спеціалізованої антикорупційної прокуратури; веде об-лік висвітлення у засобах масової інформації результатів діяльності Спеціалізо-ваної антикорупційної прокуратури, готує інформацію для розміщення на офі-ційному веб-сайті Генеральної прокуратури України [2].

Ми вважаємо, що інформаційно-аналітична діяльність САП спрямовується на кілька напрямів, кожен з яких має принципове значення:

– інформаційно-аналітичне та статистичне супроводження протидії коруп-ційним правопорушенням (ведення Єдиного реєстру досудових розслідувань), якісне оформлення кримінальних проваджень та зберігання і обробка інформа-ції, що містяться в них;

– інформаційно-аналітичне та статистичне супроводження організаційно- управлінських процесів у системі прокуратури, а також інформаційне забезпе-чення діяльності керівників прокуратур;

44


– інформаційно-аналітичне супроводження іміджу САП (моніторинг інфор-мації ЗМІ, активна участь у інформаційних заходах, своєчасне реагування на не-достовірну інформацію тощо).


1. Семир’янов Д.Я. Інформаційно-аналітичне забезпечення управління під-розділами податкової міліції України: дис. … канд. юрид. наук: спец. 12.00.08 / Д.Я. Семир’янов; Національна академія державної податкової служби України. – Ірпінь, 2004. – 196 с.

2. Положення про Спеціалізовану антикорупційну прокуратуру Генераль-ної прокуратури України: наказ Генеральної прокуратури України від 12 квітня 2016 року № 149.

45


МАРТИНЮК О.Г.,заступник прокурора Хмельницької області,

м. Хмельницький, Україна

АДМІНІСТРАТИВНА ДІЯЛЬНІСТЬ СПЕЦІАЛІЗОВАНОЇ АНТИКОРУПЦІЙНОЇ

ПРОКУРАТУРИ

Здійснення комплексної реформи системи прокуратури призвело до форму-вання принципово нової моделі її діяльності і, як наслідок, нових підходів до реалізації функцій, організації та управління. Адміністративна діяльність – це специфічний вид діяльності, що має власну структуру, зміст, особливості, які притаманні органам правопорядку. При чому, якщо щодо змісту адміністра-тивної діяльності деяких з органів публічної адміністрації (фіскальних органів, органів поліції тощо) наукові думки подібні або однакові, то щодо деяких особ- ливостей, наукові розробки знаходяться на стадії гіпотез, і існує потреба в обґрунтуванні їх концептуальних засад. Серед іншого – сучасна правова наука взагалі не приділила уваги питанням адміністративної діяльності антикоруп-ційної прокуратури, що обумовлює актуальність досліджень у цій сфері.

Адміністративна діяльність органів прокуратури полягає у наступному.1. Діяльність, спрямована на упорядкування внутрішньоорганізаційних про-

цесів всередині системи прокуратури та в конкретно визначеній прокуратурі відповідного рівня (забезпечується через використання різного інструментарію менеджменту, прийняття та контролю за реалізацією управлінських рішень, пла-нування, контрольних повноважень, поєднання управління з конкретними функ-ціональними напрямами діяльності з метою ефективної організації діяльності).

2. Внутрішня та зовнішня адміністративно-юрисдикційна діяльність (спря-мована на попередження правопорушень та притягнення винних до відповідаль-ності як з числа працівників прокуратури, так і інших громадян, юридичних осіб тощо).

3. Діяльність, спрямована на забезпечення прав та законних інтересів грома-дян, утвердження громадського порядку, законності в різних сферах державного та суспільного життя, правоохоронній діяльності (завдяки реалізації координа-ційних та представницьких повноважень тощо) [1, c. 66–67].

Для визначення адміністративної діяльності Спеціалізованої антикоруп-ційної прокуратури (САП) можна скористатися відповідним Положенням (про Спеціалізовану антикорупційну прокуратуру Генеральної прокуратури Украї-ни). Отже, САП є самостійним структурним підрозділом Генеральної прокура-тури України (на правах Департаменту), підпорядкованим заступнику Генераль-ного прокурора України – керівнику САП. У своїй діяльності САП керується

46


Конституцією України, Законом України «Про прокуратуру», Кримінальним та Кримінальним процесуальним кодексами України, іншими актами законодав-ства, наказами Генерального прокурора України, керівника САП, Регламентом Генеральної прокуратури України, а також Положенням про Спеціалізовану антикорупційну прокуратуру Генеральної прокуратури України. Свою роботу САП організовує у взаємодії з іншими структурними підрозділами Генеральної прокуратури України, прокуратурами всіх рівнів, Національним антикорупцій-ним бюро України, Національною академією прокуратури України, державними органами та органами місцевого самоврядування [2].

Відповідно до покладених завдань САП забезпечує: участь у плануванні ро-боти Генеральної прокуратури України та контроль за своєчасним і якісним виконанням запланованих заходів; підготовку матеріалів на розгляд нарад, організацію та контроль за виконанням прийнятих рішень з питань, що нале-жать до компетенції САП; підготовку в межах повноважень наказів та інших організаційно-розпорядчих документів; здійснення аналітичної та методичної роботи; опрацювання проектів законів та інших нормативно-правових актів, внесення пропозицій щодо вдосконалення чинного законодавства; виконання в межах компетенції вимог Закону України «Про доступ до публічної інфор-мації»; у межах компетенції розгляд і вирішення звернень громадян, запитів і звернень народних депутатів України, представників державних, громадських організацій, інших осіб, а також скарг учасників кримінального проваджен-ня на дії та рішення детективів і прокурорів; виконання вимог закону про не-відворотність відповідальності за вчинене кримінальне правопорушення; за-побігання незаконному притягненню особи до кримінальної відповідальності та необґрунтованому застосуванню до неї заходів процесуального примусу; за-хист у суді прав і законних інтересів громадян у випадках, визначених законом, а також захист інтересів держави за наявності порушень, пов’язаних із коруп-ційними або пов’язаними з корупцією правопорушеннями, у межах реалізації своїх функцій. Здійснення заходів щодо поновлення порушених прав громадян або законних інтересів держави; забезпечення підозрюваним, обвинуваченим безоплатної правової допомоги у випадках, передбачених Кримінальним про-цесуальним кодексом України; організації первинного обліку роботи, веден-ня та складання в межах компетенції статистичної звітності; ведення Єдиного реєстру досудових розслідувань в межах компетенції; підготовки матеріалів щодо результатів діяльності САП для висвітлення у засобах масової інформа-ції та розміщення на офіційному веб-сайті Генеральної прокуратури України; ведення діловодства, додержання режиму секретності, збереження інформації з обмеженим доступом.

Таким чином, адміністративна діяльність в антикорупційній прокуратурі є комплексним явищем, яке:

– ґрунтується на правових нормах спеціалізованих законів та нормативно- правових актах підзаконного характеру;

47


– є сукупністю адміністративних процедур, спрямованих на упорядкування внутрішньоорганізаційних процесів у системі антикорупційної прокуратури, а також процесів кадрового менеджменту в цій системі (участь у плануванні роботи та контроль за своєчасним і якісним виконанням запланованих заходів; підготовка в межах повноважень наказів та інших організаційно-розпорядчих документів; здійснення аналітичної та методичної роботи тощо);

– забезпечує реалізацію адміністративно-юрисдикційних процесів (дисци-плінарні провадження; запобігання проявам недоброчесності тощо).

Адміністративна діяльність притаманна прокурорам, які займають адміністративні посади, однак цей факт не позбавляє інших прокурорів окремої частини адміністративних повноважень, що також свідчить про загальну приро-ду цього виду діяльності.

Правозахисне та правоохоронне призначення адміністративної діяльності антикорупційної прокуратури України пов’язане із реалізацією функцій, перед-бачених Конституцією України та статусним законом, а також спільної діяль-ності (в тому числі координації) з іншими органами правопорядку, публічними інституціями.


1. Пузирний В.Ф. Концептуальні засади адміністративної діяльності органів та установ Державної пенітенціарної служби України: дис. … доктора юрид. наук: спец. 12.00.07 / Пузирний Вячеслав Феодосійович; Національна академія проку-ратури України. – К., 2015. – 452 с.

2. Положення про Спеціалізовану антикорупційну прокуратуру Генераль-ної прокуратури України: наказ Генеральної прокуратури України від 12 квітня 2016 року № 149.

48


МАРЧУК В.В.,кандидат юридических наук, доцент,

начальник отдела проблем эффективности прокурорского надзора, совершенствования правоприменительной практики и законодательства ГУ «Научно-практический центр проблем

укрепления законности и правопорядка Генеральной прокуратуры Республики Беларусь»,

г. Минск, Республика Беларусь

ОГРАНИЧЕНИЯ ПО СОВМЕСТНОЙ СЛУЖБЕ (РАБОТЕ) В ГОСУДАРСТВЕННЫХ ОРГАНАХ И ОРГАНИЗАЦИЯХ

РЕСПУБЛИКИ БЕЛАРУСЬ СУПРУГОВ, БЛИЗКИХ РОДСТВЕННИКОВ ИЛИ СВОЙСТВЕННИКОВ

Прохождение государственной службы совместно с супругом, близким род-ственником или свойственником может способствовать возникновению и фор-мированию коррупционной мотивации. Наличие такого рода отношений соз-дает предпосылки для покровительства или попустительства по службе, что, несомненно, будет усиливать конфликт интересов при исполнении служебных обязанностей.

В отличие от ранее действующего законодательства Республики Беларусь о борьбе с коррупцией в ч. 1 ст. 18 нового Закона «О борьбе с коррупцией» (принят 15 июля 2015 года) непосредственно установлен запрет на совместное прохожде-ние государственной службы супругами, близкими родственниками или свой-ственниками: «Запрещается совместное прохождение государственной службы государственными служащими, службы сотрудниками Следственного комитета Республики Беларусь, Государственного комитета судебных экспертиз Респуб-лики Беларусь, военнослужащими, лицами рядового и начальствующего состава органов внутренних дел, органов и подразделений по чрезвычайным ситуаци-ям, органов финансовых расследований Комитета государственного контроля Республики Беларусь, являющимися супругами, близкими родственниками или свойственниками, если их служба связана с непосредственной подчиненностью или подконтрольностью одного из них другому».

Указанное в ч. 1 ст. 18 данного закона ограничение в целом распространя-ется на лиц, которые в соответствии с законодательством Республики Бела-русь признаются государственными служащими. В рассматриваемой норме законодатель, видимо, учитывая высокий уровень коррупционных рисков в определенных сферах служебной деятельности, особо выделяет сотрудников

49


и соответственно лиц рядового и начальствующего состава, проходящих осо-бые разновидности государственной службы в Республике Беларусь: службы в Следственном комитете Республики Беларусь, Государственном комитете судеб-ных экспертиз Республики Беларусь, органах внутренних дел, органах и подраз-делениях по чрезвычайным ситуациям, органах финансовых расследований Ко-митета государственного контроля Республики Беларусь. Кроме того, в ч. 1 ст. 18 указывается и на военнослужащих, которые в соответствии с положениями ст. 1 Закона Республики Беларусь от 5 ноября 1992 года № 1914-XII «О воинской обя-занности и воинской службе» проходят военную службу, являющуюся особой разновидностью государственной службы.

Ограничение, предусмотренное ч. 1 ст. 18, коррелирует с положениями ст.ст. 33 и 40 Закона Республики Беларусь от 14 июня 2003 года № 204-З «О госу-дарственной службе в Республике Беларусь», рассматривающими факт нахож-дения определенных лиц в состоянии родства или свойства при осуществлении ими служебной деятельности на условиях непосредственной подчиненности или подконтрольности одного из них другому в качестве основания для отказа в приеме на государственную службу либо, соответственно, для прекращения государственной службы.

Более того, ограничения, предусмотренные ч. 1 ст. 18 Закона «О борьбе с коррупцией» дублируются и в других нормативных правовых актах, регламен-тирующих порядок прохождения государственной службы для отдельных ка-тегорий государственных служащих. Например, они предусмотрены в ч. 5 ст. 6 Закона Республики Беларусь от 4 ноября 1998 года № 196-З «О статусе депутата Палаты представителей, члена Совета Республики Национального собрания Ре-спублики Беларусь», п. 6.7 Положения о прохождении службы в органах про-куратуры Республики Беларусь, утвержденном Указом Президента Республики Беларусь от 27 марта 2008 года № 181, п. 16.8 Положения о порядке и условиях прохождения службы в таможенных органах, утвержденном Указом Президен-та Республики Беларусь от 21 апреля 2008 года № 228, пп. 35.3 п. 35 Положения о порядке прохождения службы в Следственном комитете Республики Беларусь, утвержденном Указом Президента Республики Беларусь от 10 ноября 2011 года № 518, пп. 34.3 п. 34 Положения о прохождении службы в органах и подразделе-ниях по чрезвычайным ситуациям Республики Беларусь, утвержденном Указом Президента Республики Беларусь от 11 января 2013 года № 22, в пп. 40.3 п. 40 Положения о прохождении службы в органах внутренних дел Республики Бе-ларусь, утвержденном Указом Президента Республики Беларусь от 15 марта 2012 года № 133 «О вопросах прохождения службы в органах внутренних дел Республики Беларусь», в пп. 37.3 п. 37 Положения о прохождении службы в орга-нах финансовых расследований Комитета государственного контроля, утверж-денном Указом Президента Республики Беларусь от 20 декабря 2007 года № 660 «О некоторых вопросах органов финансовых расследований Комитета государ-ственного контроля».

50


Запрет на совместное прохождение государственной службы распространя-ется на строго определенный в Законе круг лиц: супругов, близких родственни-ков или свойственников.

В ч. 2 ст. 18 Закона фактически дублируется содержание ч. 1 ст. 27 Трудово-го кодекса Республики Беларусь: «Запрещается совместная работа в одной и той же государственной организации (обособленном подразделении) на должности руководителя (его заместителей), главного бухгалтера (его заместителей) и кассира супругов, близких родственников или свойственников, если их работа связана с непосредственной подчиненностью или подконтрольностью одного из них другому».

Ограничение, установленное ч. 2 ст. 18 Закона, распространяется на все госу-дарственные организации и их обособленные подразделения. К обособленным подразделениям необходимо относить те структурные подразделения государ-ственной организации, которые предусмотрены ст. 51 Гражданского кодекса Республики Беларусь.

Установленные в ст. 18 Закона «О борьбе с коррупцией» ограничения при-меняются при наличии важного условия: совместное прохождение службы или выполнение работы супругов, близких родственников или свойственников свя-зано с непосредственной подчиненностью или подконтрольностью одного из них другому.

Непосредственная подчиненность характеризуется наличием субордина-ционного отношения между работниками, один из которых (начальник) впра-ве отдавать приказы или распоряжения, обязательные для исполнения другим (подчиненным). Содержание такого рода отношений определяется соответству-ющими положениями, должностными инструкциями и другими нормативны-ми правовыми актами, устанавливающими порядок прохождения службы либо осуществления работы в государственном органе, государственной организа-ции либо ее обособленном подразделении, а также – полномочия определен-ных работников (сотрудников). Подконтрольность предполагает наличие у ра-ботника закрепленной в соответствующем нормативном документе обязанности отчитываться перед другим работником за результаты своей службы (работы). Подотчетность работников, особенно государственных служащих, является важным свойством, обеспечивающим процесс ответственного подхода к реа-лизации функций соответствующего государственного органа или организации.

51


МЕЗЕНЦЕВА І.Є.,кандидат юридичних наук, доцент,

старший викладач відділу підготовки прокурорів з нагляду за додержанням законів

органами, які проводять досудове розслідуванняНаціональної академії прокуратури України,


НОВИЙ ПІДХІД ДО ВДОСКОНАЛЕННЯ ПРОТИДІЇ КОРУПЦІЇ В УКРАЇНІ

Особливість сучасної злочинності в Україні полягає в тому, що це злочин-ність кризового типу, тобто вона породжується соціальною кризою і сама по-глиблює її. Правильне розуміння причин і умов, що породжують злочинність кризового типу, пов’язане насамперед з політикою держави. Вседозволеність – основа всіх соціальних відхилень у поведінці людей. Неправильне розумін-ня причин і умов, що породжують злочинність, або їх змішування є проявом кримінологічного позитивізму (тобто видавання бажаного за реальне). На практиці це унеможливлює адекватну протидію злочинності загалом, і коруп-ції зокрема.

Кримінологічні дослідження корупції є настільки багатоплановими і ди-намічними, що їх проведення повинно мати постійний характер. Тільки в цьому випадку можлива розробка дієвих заходів профілактики корупційної злочин-ності. Оскільки докорінно змінюються як сама злочинність, так і способи вчи-нення злочинів, обставини, що сприяють злочинам, особи, які вчиняють такі суспільно небезпечні діяння.

Ми поділяємо науковий підхід щодо того, що проблема корупції в Україні не тільки кримінологічне та кримінально-правове, а часто соціально-політичне явище. Очевидно, що стратегія протидії корупції повинна орієнтуватися на пра-вові, економічні, соціальні, психологічні, моральні й політичні заходи.

Аналіз практики протидії корупції в Україні свідчить, що вона не заснована на адекватних уявленнях про «корені» цього явища. Зокрема, не враховується чинник корупційної активності громадян, і тому все зводиться до корупцій-ної активності посадових (службових) осіб. Це означає, що зі стратегії і тактики протидії корупції випадає такий потенціал, як «діяльність, спрямована на змен-шення корупційної активності громадян», що має, на нашу думку, вирішальне значення для протидії корупції кризового типу. Очевидною є істина – що менше хабарів даватимуть, то менше їх братимуть. Інакше кажучи: якщо так багато ха-барів беруть, отже, їх багато й дають.

52


На наше переконання, подібного підходу поки що немає в Україні. Ниніш-ня антикорупційна діяльність не адекватна сучасній «українській» корупції. Вона зводиться до сліпого маніпулювання змінами в законодавстві (що має ви-гляд його вдосконалення) й хаотичних дій щодо «вдосконалення» інституцій кримінальної юстиції (правоохоронних органів). Понад десятилітній досвід та-кої протидії свідчить про її безплідність. Отже, неврахування закономірностей існування корупції кризового типу в Україні призводить до волюнтаризму в протидії їй (зокрема, до законодавчого, а також політичного, який проявляється в безсистемному реформуванні інституцій кримінальної юстиції).

Включення потенціалу «діяльності, спрямованої на зменшення корупцій-ної активності громадян» до системи протидії корупції передбачає розгортан-ня діяльності з формування антикорупційної культури громадян (наприклад, у формі розробки та здійснення спеціальної «Програми формування антикоруп-ційної культури в Україні» з урахуванням зарубіжного досвіду, зокрема досвіду формування у громадян «антимафіозної культури» в італійському місті Палер-мо) [1, с. 48–49].

Потреба такого підходу до вдосконалення протидії корупції в Україні випли-ває з розроблюваної в Інституті держави і права ім. В.М. Корецького доктрини протидії злочинності, яка виражається формулою: «соціальна культура грома-дян плюс кримінальна юстиція». Ця так звана культурницька доктрина полягає ось у чому: якщо в Україні не буде створено умов для розвитку соціальної (тоб-то політичної, економічної, правової, моральної) культури громадян, то жодні конституційні, законодавчі, судові, управлінські чи інші реформи не матимуть антикримінального, зокрема й антикорупційного, ефекту, а отже, й будь-якого взагалі. Допомогти нашій державі можуть лише реформи на зразок «Нового кур-су» Ф. Рузвельта, які мають саме антикорупційний потенціал, тобто створюють умови для розвитку політичної, економічної, правової, моральної культури гро-мадян [1, с. 48–49].

Очевидно, актуальною є антикорупційна політика, спрямована на реаліза-цію принципу симетричності, з одного боку – можливостей особи захищатися від зловживань уповноважених на антикорупційну діяльність осіб і з другого – можливостей уповноважених осіб долати протидію корупціонерів (враховуючи для реалізації цього принципу досвід США в подоланні корупції 30-х років ми-нулого століття, а також інших країн).

З огляду на це доходимо думки, що протидія корупційної злочинності ґрун-тується на трьох складових: 1) наявність політичної волі керівництва держави; 2) усунення / максимальне скорочення умов і стимулів для корупції; 3) ефек-тивне виявлення корупційних правопорушень, невідворотність покарання за їх вчинення.

Закон України «Про засади державної антикорупційної політики в Україні (Антикорупційна стратегія) на 2014–2017 роки» від 14 жовтня 2014 року передба-чає одним із заходів розроблення проекту акта Кабінету Міністрів України щодо

53


схвалення загальнонаціональної методики оцінки рівня корупції відповідно до стандартів ООН, щорічне проведення із залученням громадськості досліджень щодо сприйняття корупції та довіри населення до органів, відповідальних за за-побігання корупції, готовності населення брати участь у заходах щодо запобіган-ня корупції, поширеності видів моделей корупційної поведінки, корупціогенних ризиків у відповідних сферах [2].

Постанова Кабінету Міністрів України від 29 квітня 2015 року № 265 «Про затвердження Державної програми щодо реалізації засад державної антикоруп-ційної політики в Україні (Антикорупційної стратегії) на 2015–2017 роки» перед-бачає етапи розроблення і прийняття загальнонаціональної методики оцінки рівня корупції відповідно до стандартів ООН [3].

Крім того, у згаданому вище законі про Антикорупційну стратегію серед за-ходів зазначається забезпечення імплементації міжнародних стандартів спів-праці влади та громадськості у прийнятті рішень у сфері антикорупційної політики, зокрема закріплених у Кодексі кращих практик участі громадськості у процесі прийняття рішень, ухваленому конференцією міжнародних неурядових організацій Ради Європи 1 жовтня 2009 року, та перехід до нових форм спів-праці, таких як діалог та партнерство. А також проведення на постійній основі інформаційних кампаній, орієнтованих на різні соціальні групи та спрямованих на усунення толерантного ставлення до корупції, підвищення рівня співпраці влади та громадян у протидії корупції [2].

Заходи, спрямовані на запобігання та протидію корупції умовно можна розді-лити на кілька груп:

1) обмеження для суб’єктів відповідальності за корупційні діяння;2) інститут спеціальної перевірки;3) інститут фінансового контролю;4) антикорупційна експертиза;5) інші заходи (вимоги прозорості інформації, врегулювання конфлікту ін-

тересів, заборона на отримання послуг та майна органами державної влади та органами місцевого самоврядування).

Отже, національне антикорупційне законодавство слід розуміти у широко-му сенсі, як систему нормативних установок, що містить не тільки репресивне кримінальне законодавство, а й превентивні антикорупційні норми. Якраз ці норми регулюють порядок проведення заходів щодо протидії корупції.

Підбиваючи підсумок, можемо зазначити, якщо в Україні не буде створено умов для розвитку соціальної (тобто політичної, економічної, правової, мораль-ної) культури громадян, то жодні конституційні, законодавчі, судові, управлін-ські чи інші реформи не матимуть антикримінального, зокрема й антикорупцій-ного, ефекту.

54



1. Костенко О. Як боротися з корупцією / О. Костенко // Віче. – 2008. – № 18 [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://www.viche.info/journal/1105/

2. Про засади державної антикорупційної політики в Україні (Антикорупцій-на стратегія) на 2014–2017 роки: Закон України від 14 жовтня 2014 року // Відо-мості Верховної Ради. – 2014. – № 46. – Ст. 2047 [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http: zakon1.rada.gov.ua/laws/show/1699-18

3. Про затвердження Державної програми щодо реалізації засад державної антикорупційної політики в Україні: постанова Кабінету Міністрів України від 29 квітня 2015 року № 265 [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://zakon4.rada.gov.ua/laws/show/265-2015-%D0%BF

55


МОЗГОВА В.В.,кандидат юридичних наук, старший науковий співробітник,

головний науковий співробітник відділу науково-методичного забезпечення


Науково-дослідного інститутуНаціональної академії прокуратури України,


ОКРЕМІ ПРОБЛЕМИ КВАЛІФІКАЦІЇ ЗА СТАТТЕЮ 172-5 КОДЕКСУ УКРАЇНИ

ПРО АДМІНІСТРАТИВНІ ПРАВОПОРУШЕННЯ

З прийняттям Закону України «Про запобігання корупції» від 14 жовтня 2014 року № 1700-VII (Закон) та набрання ним чинності суттєво змінилися засади функціонування системи запобігання корупції в державі, зміст та порядок засто-сування превентивних антикорупційних механізмів, було усунуто низку законо-давчих прогалин і недоліків, що негативно впливали на практику притягнення осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самовряду-вання, до відповідальності за порушення спеціальних обмежень та заборон.

Зокрема, на підставі абзацу «д» пп. 2 п. 5 розділу XIII «Прикінцеві положення» Закону було внесено суттєві зміни до ст. 172-5 КУпАП: раніше вона передбачала відповідальність окремо за: «порушення встановлених законом обмежень щодо одержання дарунка (пожертви)» та за «порушення встановленої законом забо-рони щодо одержання дарунка (пожертви)». Натомість чинна редакція ст. 172-5 КУпАП такого складу правопорушення, як порушення встановленої законом заборони щодо одержання подарунка, вже не передбачає, а відповідальність за цією статтею настає виключно, якщо особа порушує обмеження, визначені у абзаці 1 ч. 2 ст. 23 Закону.

Щоб говорити більш предметно, слід звернути увагу, що ч. 1 ст. 23 Закону пе-редбачає заборону щодо одержання певних подарунків: «забороняється безпосе-редньо або через інших осіб вимагати, просити, одержувати подарунки для себе чи близьких їм осіб від юридичних або фізичних осіб:

1) у зв’язку із здійсненням такими особами діяльності, пов’язаної із виконан-ням функцій держави або місцевого самоврядування;

2) якщо особа, яка дарує, перебуває в підпорядкуванні такої особи».

56


У випадку недотримання заборони, визначеної у п. 1 ч. 1 ст. 23 Закону, що полягає в одержанні подарунка для себе чи близьких їм осіб від юридичних або фізичних осіб у зв’язку із здійсненням такими особами діяльності, пов’язаної із виконанням функцій держави або місцевого самоврядування, за наявності ін-ших ознак може наставати кримінальна відповідальність за ст. 368 КК України, але в жодному разі не адміністративна – за ст. 172-5 КУпАП. Зазначене обґрунто-вується, зокрема, тим, що за своїм змістом такий «подарунок» є неправомірною вигодою (метою або предметом корупції) [див. 1].

На противагу зазначеній забороні, в абзаці 1 ч. 2 ст. 23 Закону передбачено можливість отримання подарунків, однак за умови дотримання певних обме-жень: відповідні суб’єкти «можуть приймати подарунки, які відповідають за-гальновизнаним уявленням про гостинність, крім випадків, передбачених ч. 1 цієї статті, якщо вартість таких подарунків не перевищує 1 мінімальну заробітну плату, встановлену на день прийняття подарунка, одноразово, а сукупна вартість таких подарунків, отриманих від однієї особи (групи осіб) протягом року, не перевищує 2 прожиткових мінімумів, встановлених для працездатної особи на 1 січня того року, в якому прийнято подарунки».

Між тим поширеною є практика, коли суди не враховують зазначених зако-нодавчих розмежувань: констатують про порушення заборони, передбаченої п. 1 ч. 1 ст. 23 Закону, і кваліфікують дії особи за ст. 172-5 «Порушення встановлених законом обмежень щодо одержання подарунків» КУпАП. Наприклад, у мотиву-вальних частинах 48 проаналізованих постанов районних судів, якими осіб – суб’єктів відповідальності за антикорупційним законодавством було засудже-но у 2015–2016 роках за вчинення правопорушення, передбаченого ч. 1 ст. 172-5 КУпАП, зазначалася схожа за своєю суттю інформація, наприклад:

«діючи умисно, з корисливих мотивів, всупереч інтересам служби, на пору-шення статутних обов’язків та встановлених законом обмежень … просив та одержав подарунок для себе від фізичної особи, у зв’язку із здійсненням ним діяльності, пов’язаної із виконанням функцій держави…»;

«…погодився на пропозицію засудженого підписати табель обліку виходу на роботу засудженим до громадських робіт та надати його в КВІ … за подарунок (винагороду в сумі двісті гривень)»;

«… використовуючи свої службові повноваження та пов’язані з цим можли-вості, вступив в позаслужбові відносини з засудженим… мобільний телефон… у прихованому вигляді проніс на територію… виправної колонії … та передав засудженому … а інший мобільний телефон … залишив собі як винагороду за надану послугу»;

«… діючи умисно … перед засіданням комісії з питань захисту прав дити-ни … особа, уповноважена на виконання функцій місцевого самоврядування, в своєму службовому кабінеті одержав … дарунок у вигляді грошових коштів в сумі 600 гривень, в якості частини подяки за сприяння .... Після засідання та прийняття комісією … рішення про доцільність позбавлення … батьківських

57


прав … повторно одержав дарунок у вигляді грошових коштів в сумі 1400 гри-вень, в якості подяки за сприяння у прийнятті потрібного заявниці рішення».

У всіх проаналізованих (у тому числі наведених) випадках обставини пра-вопорушення мали місце після набрання чинності ст. 172-5 КУпАП в редакції Закону України від 14 жовтня 2014 року № 1700-VII; відповідні постанови судів набрали законної сили.

Зважаючи на ч. 2 ст. 9 КУпАП (згідно з якою «адміністративна відповідаль-ність за правопорушення, передбачені цим Кодексом, настає, якщо ці порушення за своїм характером не тягнуть за собою відповідно до закону кримінальної від-повідальності»), а також п. 1 ч. 1 ст. 247, п. 3 ч. 1, ч. 2 ст. 284 КУпАП, вбачається, що такі адміністративні справи мали б закриватися через відсутність події і складу адміністративного правопорушення.

Список використаних джерел:1. Мозгова В.А. Порушення антикорупційних обмежень щодо одержання по-

дарунків: питання кваліфікації / В.А. Мозгова, І.В. Ольшанецький // Вісник про-куратури. – 2016. – № 11. – С. 64–70.

58


НАВРОЦЬКИЙ В.О., доктор юридичних наук, професор,

член-кореспондент НАПрН України, професор кафедри кримінального права та кримінології Львівського державного університету внутрішніх справ,

м. Львів, Україна

ЗНАННЯ – СИЛА. А НЕЗНАННЯ = ПОСЛУГА КОРУПЦІОНЕРАМ

Українців давно переконують у тому, що наше антикорупційне законодавство найкраще в світі. І проблема лише в тому, що хтось (чи щось) перешкоджає його правильно, послідовно та ефективно застосовувати. Зазвичай такою перепоною називають політичну волю, точніше, її відсутність щодо переслідування за ко-рупційні правопорушення, надто щодо високопосадовців.

Важко сказати, на яких конкретних фактах базується твердження, що чудесна поява ефемерної «політичної волі» негайно змінить стан речей у цій сфері. Адже протилежних обставин, які вказують на бажання української влади боротися з корупцією, є предостатньо. Це і постійні зміни до законодавства (які без політич-ної волі не відбуваються) – досить сказати, що стаття про отримання хабара з моменту вступу в силу чинного КК України змінювалася вже 9 разів, зміни дій-шли так далеко, що з законодавства зникли самі поняття «давання хабара», «от-римання хабара». Не злічити вказівок керівників вищих посадових осіб України про необхідність посилення боротьби з корупцією, самих цих керівників само-го різного калібру десятками і сотнями карають доганами, попередженнями та звільненнями з посад за незабезпечення такої боротьби на належному рівні. Та й вищі очільники держави жодного разу (принаймні, якщо виходити з їх публіч-них виступів, статей) не давали підстави сумніватися у відданості боротьби – та що боротьби – викорінення! корупції в Україні.

Тому варто пошукати інші фактори, які негативно впливають на стан анти-корупційної діяльності в Україні та, навпаки, сприяють тому, що наша держа-ва стабільно займає перші місця в рейтингах рівня корупції. Не вдаючись у те, яким чином був отриманий висновок про чільну причину провалів у протидії корупції, одразу наведемо його – це тотальна, на всіх рівнях неграмотність та невігластво, небажання вчитися у тих, хто забезпечує антикорупційні заходи та повинен їх проводити.

Ще з часів Давнього Риму сформувався цілий ряд положень про необхідність знання закону, насамперед самими учасниками юрисдикційної діяльності:

– jura novit curia (суд знає закони);– ignorantia juris semper nocet (незнання закону самому собі шкодить);

59


– ignorantia legis neminem excusat (незнання закону нікого не вибачає);– ignorantia judicis est calamitas (невігластво судді є лихом).Зверну увагу, що як споконвіку, так і тепер ідеться про знання закону і права,

насамперед самими учасниками правозастосовного процесу. Держава і суспіль-ство не лише висувають до працівників органів кримінальної юстиції відповідні вимоги, а й створюють передумови для того, щоб вони знали, розуміли, відчува-ли основний інструмент своєї професійної діяльності. Це – кваліфікаційні па-раметри для зайняття відповідних посад – наявність вищої юридичної освіти та стажу роботи за фахом. Вони запобігають професійному невігластву, є переду-мовою розуміння колег, основою спілкування з учасниками процесу. Особливо важливі вони у вітчизняній правовій системі, яка ґрунтується на «писаному» праві, фундаментом якої є закон. Тому можна зрозуміти, погодитися з тим, що в системі загального права поліцейським, слідчим (детективом) чи прокурором може бути просто розумна й доброчесна людина і відповідна діяльність не завше відноситься до юридичної. Але це категорично неприйнятно в українській си-стемі правозастосування, яка ґрунтується на регламентації поведінки в писаних законах, що містять загальні норми, на ієрархії правозастосовних органів. Ситуа-ція, коли генеральним прокурором, міністром внутрішніх справ, донедавна – керівником національної поліції є особи без юридичної підготовки – це оксю-морон. Залишилося ще дочекатися, коли черговому політикану, не обтяженому юридичними знаннями, захочеться стати Головою Верховного Суду України, а задля цього «під нього» в черговий раз поміняють закон. Чи таки не будемо ле-петати про те, які тонкі шати у короля, а все ж вигукнемо, що король-то голий?!

Очевидно, саме нерозуміння, незнання права веде до того, що правозастосов-ні органи (в особі їх керівників) покірно сприймають зміни в законодавстві про боротьбу з корупцією, які прямо суперечать задекларованим цілям їх прийнят-тя. Внаслідок таких змін має місце не посилення відповідальності за корупційні діяння, а послаблення або ж взагалі скасування відповідальності за їх вчинен-ня. Чи не найбільш яскравий приклад – фактична декриміналізація потуранню злочину, вчиненню інших корупційних дій внаслідок нової редакції примітки ст. 364 КК України. Або ж ускладнення кримінальних антикорупційних норм до такого ступеня, коли вони стають малозрозумілими для всіх і кожного, внутріш-ньо суперечливими, такими, що не відповідають засадам Конституції України та ряду міжнародно-правових актів. Наслідок очевидний – такі норми або взагалі не діють, або застосовуються вибірково (що ще гірше).

Відсутність розуміння суті процесів, які відбуваються у праві, веде до вису-нення все нових і нових de lege ferenda. Кожен юрист знає, що змінювати закон можна лише після того, коли неспростовно доведено недосконалість існуючих правових норм, встановлено наявність критеріїв (підстав, засад) криміналізації/декриміналізації, пеналізації/депеналізації, спрогнозовані правові та соціальні наслідки законодавчих змін. Дилетантам же простіше, у них немає пересторог, вони живуть в ілюзії того, що будь-які суспільні проблеми можна вирішити шля-

60


хом введення в КК України нової статті чи посилення санкції. Внаслідок цього й з’являються ідеї на кшталт запровадження «презумпції правоти поліцейського» чи неаргументована критика так званого закону Савченко.

Навряд чи викликає сумнів та обставина, що вказівки, розпорядження, ди-рективи керівника можуть бути сприйняті підлеглими за умови, що вони віддані зрозуміло, аргументовано. Водночас і підлеглі можуть у чомусь переконати керів-ника, якщо він здатен розуміти суть пропонованих рішень. А для цього насампе-ред необхідно мати належну фахову підготовку – відповідну освіту, стаж роботи за спеціальністю. Маємо надто вже багато прикладів того, що очільники органів кримінальної юстиції України і зі своїми підлеглими, і з українським народом не говорять юридичною мовою. Зайвий раз це підтвердив допит Януковича, який транслювався нещодавно. Рівень запитань, сам характер допиту зі сторони обви-нувачення не витримує жодної критики. А оголошення підозри Януковичу під час перерви у судовому засіданні – взагалі поза межами коментарів…

Смію також стверджувати, що переважна більшість працівників органів кримінальної юстиції, уповноважених на боротьбу з корупцією, не читають лі-тературу. Вершина науки для них – коментар до кодексу. Та й то, очевидно, того, що був виданий за ефемерної участі чи за неіснуючою редакцією їх керівників. Отже, вони не знають позицій, які висловлюються з відповідних проблем в теорії права, варіантів їх вирішення, аргументів на користь того чи іншого правозасто-совного рішення.

Водночас, як два століття тому у філософії вбачали служанку богослов’я, так і тепер у науці хочуть бачити обслугу правозастосовних рішень, прийнятих під впливом політичних факторів, відомчих чи особистих амбіцій. Яскравий приклад – ситуація зі з’ясуванням питання про те, чи є проведення тренінгів викладацькою діяльністю. Позиція Генеральної прокуратури з цього приводу [1] читається як фельєтон, коли починають за здравіє, закінчують – за упокій. Водночас, Генеральна прокуратура України аргументи, які спростовують її пози-цію, зокрема, викладені, у доктринальному тлумаченні своєї структурної інсти-туції (а згодом розвинуті у публікації), прямо таки проігнорувала. Але ж вони (аргументи) продовжують існувати, незалежно від того, як вони сприймаються і чи відповідають бажаному рішенню. То аргументам потрібно опонувати, а не робити вигляд, що їх не існує. Це класичний вияв невігластва (якщо не сказати ще більш різко) – замість вступати у дискусію, наполягати на своїй правоті лише з огляду на місце в ієрархії. А хіба не так працівники правозастосовних органів намагаються поводитись при розгляді чи не всіх «корупційних» проваджень?

Більш чи менш гучний провал конкретних справ про корупційні правопору-шення пов’язаний саме з невикористанням можливостей чинного законодавства, що у немалій мірі обумовлене незнанням теорії питання, небажанням вислуха-ти думку учасників процесу, невмінням врахувати позиції Європейського суду з прав людини, зрозуміти справжній зміст бажань наших міжнародних партнерів.

61


Тому завершити хочу словами Тараса Шевченка: Якби ви вчились так, як треба, То й мудрість би була своя. А то залізете на небо: «І ми не ми, і я не я, І все те бачив, і все знаю, Нема ні пекла, ані раю, Немає й бога, тілько я! Та нагадати, що у теорії кримінального права давно вже розроблена конструк-

ція кримінальної відповідальності за злочинне невігластво. Відповідальності тих, хто береться за справу, не відаючи, як її робити, заподіюючи шкоду людям і громаді…


1. Щодо застосування окремих положень антикорупційного законодавства в частині обмеження щодо сумісництва та суміщення з іншими видами діяль-ності // Офіційний веб-сайт Генеральної прокуратури України [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://www.gp.gov.ua/ua/news.html?_m=publications&_c=view&_t=rec&id=195341

2. Кваша О. «Стратити не можна помилувати». Тренінг – вид викладацької діяльності чи правопорушення, пов’язане з корупцією / О. Кваша // Юридичний вісник України. – 2016. – 18 листопада – 1 грудня. – № 46–47. – С. 14–15.

62


ПЕРЕСТЮК Н.М., адвокат, МВА,


ВИКЛИКИ ПРИРОДНОГО КОНФЛІКТУ ЮРИСДИКЦІЙ У СВІТЛІ ПОЯВИ ВИЩОГО АНТИКОРУПЦІЙНОГО СУДУ:

ПЕРЕЙНЯТТЯ ІНОЗЕМНОГО ДОСВІДУ ТА ОСОБЛИВА РОЛЬ НОВОГО ВЕРХОВНОГО СУДУ У ЇХ ВИРІШЕННІ

Ідею створення Вищого Антикорупційного Суду (ВАС) сформовано антико-рупційною та судовою реформою. Сучасний підхід до недопущення корупції характеризується особливою увагою до нових механізмів для ефективного роз-слідування та належного розгляду антикорупційних діянь. Наразі законодавцем закріплено лише сам факт, що в ланці Вищих і такому суду бути. А саме питан-ня його компетенції щодо розгляду справ, структури повноважень, організації розподілу інстанцій та ще багато інших потребує ґрунтовних досліджень та опрацювань.

Спробуємо розглянути цю проблематику з огляду на певні паралелі між пе-рейняттям міжнародного досвіду для створення державних структур та для виведення бізнесу транснаціональних корпорацій на нові ринки. Так достатньо показова серйозність підходів глобальних компаній до аналізу ризиків «відторг-нення» вдалих «домашніх» ідей «чужим культурним середовищем».

Переходячи до поля правових концепцій, зазначимо, що і міжнародному приватному праву, і порівняльному правознавству, знайомі ряд невід’ємних ха-рактеристик однієї правової системи, які не приживаються у інших. Візьмемо, наприклад, англосаксонський траст (trust) як суб’єкт правовідносин, або право справедливості (equity) як система стримувань і противаг у концепції британсь-кого правосуддя, тощо. Так, поряд із питаннями теоретичної досконалості самих концепцій, не менш важливими з позицій практики є особливості тих середо-вищ, де передбачається функціонування цих концепцій.

Отже, подивимось на сьогоднішню систему правосуддя в Україні, як на «дже-рело ризиків середовища», які важливо не випускати з зони уваги при розроб-ці концепції ВАС. І досить ілюстративною у цьому відношенні може бути сьо-годнішня проблематика конфлікту юрисдикцій при розгляді певних категорій справ із приватного сектора. Такий конфлікт юрисдикцій ми можемо зустріти у багатьох сегментах суспільного життя.

Характерним є його природній прояв у земельних спорах, де, з одного боку, ми маємо приватний характер спору між приватними суб’єктами права з приво-ду конфліктуючих інтересів щодо використання земельної ділянки. З іншого ж боку, без рішення суб’єкту владних повноважень у нас в принципі не з’явиться

63


земельної ділянки як належного об’єкта у цивільному чи господарському обо-роті. Так, у 2013 році на рівні Пленуму Вищого адміністративного суду Украї-ни було закріплено юрисдикцію адміністративних судів з приводу видачі ак-тів про право власності або право користування на земельну ділянку [1, п. 9]. А в 2014 році такий підхід підтримав і Конституційним Судом України, зазна-чивши, що до публічно-правових спорів, на які поширюється юрисдикція адміністративних судів, належать і земельні спори фізичних чи юридичних осіб з органом місцевого самоврядування як суб’єктом владних повноважень, пов’я-зані з оскарженням його рішень, дій чи бездіяльності [2]. Та пізніше, у 2015 році, на рівні Верховного Суду України було підтверджено юрисдикцію загальних су-дів [3].

Ще одним прикладом сьогоднішнього прояву природного конфлікту юрис-дикцій можуть бути категорії справ, пов’язаних із державною реєстрацією пра-вочинів щодо нерухомого майна. Знову ж таки, маємо чисто приватний характер спору з питань оформлення забезпечення виконання договірного зобов’язання чи звернення стягнення на об’єкт іпотеки. Проте державний реєстратор при вне-сенні запису до державного реєстру (щодо права власності, оренди, обтяження речових прав) безумовно виступає у ролі суб’єкта владних повноважень. З цьо-го приводу Верховний Суд України, прийнявши до уваги те, що визначальним принципом здійснення правосуддя в адміністративних справах є принцип офі-ційного з’ясування всіх обставин у справі та обов’язок суб’єкта владних повно-важень доказувати правомірність своїх дій чи рішень (на відміну від визна-чального принципу цивільного судочинства, що полягає у змагальності сторін), постановив на користь висновку про юрисдикцію загальних судів, що суд, який розглянув справу, не віднесену до його юрисдикції, не може вважатися «судом, встановленим законом» у розумінні ст. 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод [4].

Той самий конфлікт юрисдикцій знайшов прояв і в такій суспільно-резо-нансній на сьогодні категорії суспільного життя, як інтереси вкладників у збан-крутілих банках. З одного боку, введення тимчасової адміністрації до банку, що було визнано проблемним, щонайменше включає участь двох суб’єктів владних повноважень (Національного банку України та Фонду гарантування вкладів фі-зичних осіб). Далі впродовж усього періоду тимчасової адміністрації уже третій суб’єкт, уповноважена особа Фонду гарантування вкладів фізичних осіб, зали-шається єдиним повноважним органом управління банком. І коли таким новим суб’єктом щодо вкладника чи контрагенту банку (чи то фізичної особи, чи то юридичної) приймається відповідне рішення, ми не можемо заперечувати, що воно приймається суб’єктом владних повноважень. З другого боку, тимчасова адміністрація у банку – не що інше, як процедура відновлення платоспромож-ності (банкрутство) такого суб’єкта з особливим статусом, як «банківська устано-ва». Теоретично мабуть було б можна говорити, що цей вид банкрутства якийсь іще більш особливий, і потребує більш особливих процедур відновлення плато-

64


спроможності, які мають бути відмінними від існуючих (що наразі вже частково і впроваджено в рамках законодавчого регулювання роботи системи гаранту-вання вкладів фізичних осіб). Та на сьогодні в українському законодавстві судові процедури відновлення платоспроможності достатньо тісно вплетені у проце-дури господарського судочинства. Так, у 2016 році Верховний Суд України, по-силаючись на положення ст. 12 Господарського процесуального кодексу у ряді рішень, дійшов висновку, що на спори, які виникають на стадії ліквідації (бан-крутства) банку, не поширюється юрисдикція адміністративних судів [5, 6]. Та з третього боку, у цьому контексті ми часто маємо справу з порушенням приватно- правового інтересу вкладника-фізичної особи, яка жодним чином не відносить-ся до бізнесу, і чиї права в рамках двохсот тисяч гривень гарантовано державою. А через відсутність місця у господарському судочинстві для участі фізичної осо-би, що не є підприємцем, особливо вразливими до цього прояву конфлікту юрис-дикцій виявляються ті самі категорії населення, через порушення інтересів яких проблема й набула суспільного резонансу.

Повертаючись до «джерела конфлікту середовища», яким є функціонуюча вже у державі певним чином судова система, зауважимо, що наведені прояви конфлікту юрисдикцій між адміністративним, господарським і цивільним судо-чинством є в першу чергу абсолютно природним явищем, а не просто наслідком не найбільш вдалого законодавчого закріплення розмежування повноважень у судовій владі. І при тому, що для певних із проявів є ряд передумов у площині недосконалого закону, переважне значення для ефективного врегулювання може мати саме однакова та послідовна судова практика.

Адже природні конфлікти – це не те, що можна заборонити на рівні імпе-ративної регламентації чітких правил гри. І у цьому відношенні роль нового Верховного Суду можна розглянути через призму неупередженого професійного арбітру, який потрібен на ігровому полі для проведення спортивного змагання на професійному рівні. У даному випадку через алегорію спортивних команд звертаємо погляд на прообраз судових вертикалей із касаційними судами на чолі (у складі майбутнього Верховного Суду). І нехай правотворча функція суду властива в більшій мірі країнам англосаксонського права, та наведені прикла-ди чи не найкращим чином ілюструють потенційний попит українського пра-вового сьогодення на ще один класичний інструмент – судовий прецедент, як невід’ємний атрибут правових систем загального права.

У чому основна небезпека, якщо ризики конфлікту юрисдикцій залишити поза належною увагою? Справа в тім, що чим більше існує різних «входів у про-цес» для захисту одного й того самого порушеного права, тим менш передбачу-ваним в принципі стають перспективи судового розгляду справ. Таким чином, прояви природного конфлікту юрисдикцій, що сьогодні ми спостерігаємо при вирішенні у судовому порядку приватноправових спорів, у першу чергу зачіпа-ють підвалини правової визначеності (res judicata). Наразі такими проявами ба-гата сфера приватноправових судових процесів, на відміну від кримінального

65


правосуддя, у якому для них зараз просто не має підстав. Однак все змінюєть-ся з самою появою ВАС. І звісно, що у кримінальному судочинстві відшукання ефективних шляхів недопущення, в ідеалі, та пом’якшення подібних негативних наслідків від прояву конфлікту юрисдикцій має носити переважно попереджу-вальний характер.


1. Постанова Пленуму Вищого адміністративного суду України від 20 травня 2013 року № 8 [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://zakon5.rada.gov.ua/laws/show/v0008760-13

2. Рішення Конституційного Суду України від 1 квітня 2010 року у справі № 10-рп/2010 [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://zakon5.rada.gov.ua/laws/show/v010p710-10

3. Постанова Верховного Суду України від 10 червня 2015 року по справі № 6-162цс15 [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://www.reyestr.court.gov.ua/Review/45360040

4. Постанова Верховного Суду України від 14 червня 2016 року по справі № 21-41а16 (826/4858/15) [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://www.reyestr.court.gov.ua/Review/59205451

5. Постанова Верховного Суду України від 16 лютого 2016 року по справі № 21-4846а15 (826/2043/15) [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://www.reyestr.court.gov.ua/Review/56755298

6. Постанова Верховного Суду України від 15 червня 2016 року по справі № 21-286а16 (826/20410/14) [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://www.reyestr.court.gov.ua/Review/58986596

66


ПОЛЯЩУК Н.А.,главный специалист отдела

криминологического мониторинга законодательстваи криминологической экспертизы

проектов правовых актовГУ «Научно-практический центр

проблем укрепления законности и правопорядкаГенеральной прокуратуры Республики Беларусь»,

г. Минск, Республика Беларусь

МОНИТОРИНГ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА И ПРАВОПРИМЕНЕНИЯ – ПРАВОВОЕ СРЕДСТВО

ПРОТИВОДЕЙСТВИЯ КОРРУПЦИИ

Антикоррупционная политика любого государства заключается в комплекс-ной разработке и осуществлении разносторонних и последовательных правовых и неправовых (политических, организационно-технических, финансово-эконо-мических) мер по устранению или минимизации причин и условий, порождаю-щих коррупцию в различных сферах жизнедеятельности. Вместе с тем важная роль в борьбе с коррупцией принадлежит именно праву, которое воздействует на общественные отношения посредством ряда специальных правовых средств, об-разующих механизм правового регулирования. В свою очередь, под правовыми средствами противодействия коррупции понимаются «нормативные правовые предписания, регламентирующие приемы, способы противодействия коррупци-онным отношениям, и юридические технологии, сопряженные с эффективным выполнением, правовым инструментарием, юридической техникой, толковани-ем права и формами правореализационной практики, способствующими сниже-нию негативных факторов коррупционной деятельности, устранению причин, ее порождающих» [1, с. 5].

С помощью правовых средств противодействия коррупции происходит фор-мирование институтов, позволяющих нормально функционировать обществен-ным механизмам государства, проводить социальные преобразования, повы-шать эффективность национальной экономики, вызывать в обществе уважение к государству, государственным институтам, создавать имидж страны на меж-дународной арене.

На начальном этапе одним из основополагающих направлений по противодей-ствию коррупции является создание законодательства, препятствующего совер-шению действий коррупционного характера. Причем речь идет не только непо-

67


средственно о специальных актах о борьбе с коррупцией (законах, программах, стратегиях), но и об отраслевом законодательстве. Например, законодательство Республики Беларусь (как и других государств, включая Украину) содержит доста-точное количество нормативных правовых актов, нормы которых ориентированы на противодействие коррупции. Особое место в системе белорусского антикорруп-ционного законодательства занимает новый Закон Республики Беларусь «О борьбе с коррупцией», который был принят 15 июля 2015 года и вступил в силу с 24 января 2016 года.

Следует отметить, что комплекс мер, направленных против коррупции, опи-рается на уже проделанную работу в рамках проводимых в Республике Беларусь реформ в различных сферах общественных отношений, вследствие чего можно утверждать, что в Республике Беларусь сформирована правовая и организаци-онная основа противодействия коррупции: ратифицированы основные между-народные соглашения, приняты национальные концептуальные стратегические документы, а также нормативные правовые акты, направленные на их реализа-цию и включающие конкретные мероприятия и антикоррупционные техноло-гии, направленные на противодействие коррупции.

Вместе с тем следует принимать во внимание то, что для искоренения при-чин и условий, порождающих коррупцию, недостаточно придания юридической силы политически мотивированным решениям, поскольку сам факт принятия (издания) нормативного правового акта невозможно рассматривать как решение проблемы. В этой связи представляется, что новые шаги в данном направлении связаны с необходимостью перехода к следующему этапу антикоррупционной политики – системному и надлежащему осуществлению правовых мер, в рам-ках которых деятельность государственных органов, институтов гражданского общества должна быть нацелена на совершенствование системы правопримене-ния, обеспечение эффективности реализации законов и иных правовых актов, защиту прав и законных интересов граждан. Все это, в свою очередь, требует выработки особой системы показателей и индикаторов, иллюстрирующих эф-фективность реализации правовых норм. Как следствие среди развивающихся и наиболее востребованных современных юридических технологий, способству-ющих обеспечению точного выражения содержания правовых актов, исправле-ния юридических ошибок, гармонизации законодательства, планомерному воз-действию на правотворческую и правоприменительную деятельность, особого внимания заслуживает механизм правового мониторинга (мониторинга законо-дательства и правоприменения).

Слаженная система мониторинга законодательства и правоприменения по-зволяет осуществлять постоянный анализ тенденций развития правовой систе-мы, выявлять потребности общества и государства в новом законодательстве (в том числе и антикоррупционном), унифицировать его, демонстрировать негатив-ные и позитивные факторы влияния на систему законодательства, соотносить законодательство и правоприменительную практику с социально-экономиче-

68


скими условиями развития общества, выявлять наличие рисков криминоген-ного характера в нормативных правовых актах и их проектах, а также уровень обеспеченности прав и свобод граждан [2, с. 182].

В международных актах, посвященных борьбе с коррупцией, а также в на-циональном антикоррупционном законодательстве многих государств институт правового мониторинга рассматривается в качестве одного из механизмов про-тиводействия коррупции и фигурирует в рамках мероприятий по противодей-ствию ей.

В частности, в Законе Республики Беларусь «О борьбе с коррупцией» среди мер борьбы с коррупцией, закрепленных в статье 5, прослеживаются отдельные элементы (мероприятия) правового (криминологического) мониторинга, несмо-тря на то, что само его понятие в обозначенном Законе не упоминается.

В качестве составляющих мониторинга законодательства и правопримене-ния или тех мер, реализация которых возможна только при его проведении по-средством изучения, наблюдения, оценки и анализа определенной информации, можно обозначить:

– планирование и координацию деятельности государственных органов и иных организаций по борьбе с коррупцией;

– обеспечение правовой регламентации деятельности государственных орга-нов и иных организаций, государственного и общественного контроля и надзора за этой деятельностью;

– совершенствование системы государственных органов, кадровой работы и процедуры решения вопросов, обеспечивающих защиту прав, свобод и закон-ных интересов физических и юридических лиц;

– проведение мероприятий по информированию населения, способствующих созданию атмосферы нетерпимости в отношении коррупции (антикоррупцион-ные образование и воспитание);

– обеспечение гласности в деятельности государственных должностных и приравненных к ним лиц, если иное не предусмотрено актами законодательства;

– восстановление нарушенных прав, свобод и законных интересов физиче-ских и юридических лиц, ликвидации иных вредных последствий правонару-шений, создающих условия для коррупции, и коррупционных правонарушений;

– сочетание борьбы с коррупцией с созданием экономических предпосылок для устранения причин коррупции;

– проведение в установленном порядке криминологической экспертизы про-ектов правовых актов, ранее принятых (изданных) правовых актов, а также кри-минологических исследований коррупционной преступности в целях ее оценки и прогноза для выявления предпосылок и причин коррупции и своевременного принятия эффективных мер по ее предупреждению и профилактике;

– вынесение на общественное (всенародное) обсуждение проектов норматив-ных правовых актов в сфере борьбы с коррупцией и др.

Все эти меры имеют непосредственное отношение к правовому мониторингу и его элементам.

69


Вместе с тем с сожалением следует констатировать, что в Республике Беларусь нормативные правовые акты, посвященные непосредственно организации и про-ведению мониторинга законодательства и правоприменения (правовому монито-рингу), в настоящее время находятся либо в стадии разработки, либо принятия (издания), что свидетельствует только о формировании данного института.

В то же время отдельные элементы правового мониторинга, а также меро-приятия по его проведению достаточно успешно осуществляются различными государственными органами и учреждениями и даже нашли свое закрепление на нормативном уровне. Практически все государственные органы в пределах своей компетенции в той или иной степени осуществляют мониторинг законода-тельства и правоприменения, однако единая концепция, и, как следствие, единая методика, в рамках которой возможно было бы проводить мониторинг законо-дательства и правоприменения всем субъектам, отсутствуют.

В заключение следует отметить, что мониторинг законодательства и право-применения действиельно является передовой юридической технологией, при-менение которой позволяет оценивать такие важнейшие показатели, как сба-лансированность, скоординированность и стабильность законодательства и практики его применения, выявлять их дефекты, определять направления раз-вития и совершенствования законодательства, повышать качество законодатель-ной техники и совершенствовать правотворческий процесс. Кроме того, пра-вовой мониторинг имеет важное значение и для открытости государственной деятельности, информированности граждан и общественности о состоянии дел в государстве, взаимодействия государственных структур и институтов граж-данского общества, повышения уровня правового сознания и правовой культу-ры общества в целом. Обозначенные характеристики правового мониторинга позволяют говорить о том, что его применение органами власти и институтами гражданского общества в их деятельности по противодействию коррупции слу-жит повышению эффективности профилактики коррупционных правонаруше-ний, а также преодолению криминогенности (коррупциогенности) нормативных правовых актов и их проектов.

Список использованных источников:

1. Правовые средства противодействия коррупции: научно-практическое по-собие / Н.А. Власенко, С.А. Грачева, Е.Е. Рафалюк [и др.]; отв. ред. Н.А. Власенко. – М.: Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правитель-стве Российской Федерации; ИД «Юриспруденция», 2012. – 344 с.

2. Полящук Н.А. Мониторинг законодательства и правоприменения – пра-вовой механизм противодействия коррупции / Н.А. Полящук // Современные стандарты и технологии противодействия коррупции: материалы Третьего Евра-зийского антикоррупционного форума / С.Е. Нарышкин, Т.А. Голикова, Т.Я. Ха-бриева [и др.]; отв. ред. Т.Я. Хабриева. – М.: Институт законодательства и сравни-тельного правоведения при Правительстве Российской Федерации. – С. 179–185.

70


ПРИСЯЖНЮК І.І.,кандидат юридичних наук,

Національна академія прокуратури України,м. Київ, Україна

ПЕРСПЕКТИВИ АНТИКОРУПЦІЙНОЇ ОСВІТИ ПРОКУРОРІВ У НАЦІОНАЛЬНІЙ АКАДЕМІЇ

ПРОКУРАТУРИ УКРАЇНИ

Антикорупційна освіта громадян України є дедалі більше затребуваною у на-шій країні. Це пояснюється, в першу чергу, зміною не тільки національного за-конодавства в сфері протидії корупції, а й вектору державної політики, а також правовою свідомістю громадян України.

Важливою складовою антикорупційної стратегії держави стало рефор-мування її сектору публічного управління, і, зокрема, органів прокуратури. Так, в ній було передбачено внесення змін до Конституції та законів України, спрямованих на реформування прокуратури на основі європейських стандартів. При цьому основними проблемами прокуратури були визнані занадто широкі позапроцесуальні повноваження прокурора, що дають йому можливість втру-чатися в діяльність підприємств, установ, організацій, відсутність достатніх гарантій незалежності прокурорів, прозорих конкурсних засад відбору кадрів прокуратури.

Для забезпечення виконання прокуратурою її функцій, а також з метою професійної підготовки прокурорів в Україні функціонує Національна ака-демія прокуратури України (Академія), статус якої зазнав змін порівняно з тим, як його було визначено в Законі України «Про прокуратуру» від 5 листопада 1991 року. Так, згідно зі ст. 51-2 цього Закону Академія визначалася як державний вищий навчально-науковий заклад зі спеціалізованої підготовки прокурорів та інших працівників прокуратури, підвищення їх кваліфікації, а також здійснен-ня науково-дослідної діяльності.

Таким чином, до 2014 року Академія здійснювала: 1) спеціалізовану підготовку прокурорів та інших працівників прокуратури (в Академії проходили навчання особи, які закінчили інші вищі навчальні заклади на освітньо-кваліфікаційному рівні «бакалавр»); 2) підвищення кваліфікації прокурорів та інших працівників прокуратури; 3) здійснення науково-дослідної діяльності.

У грудні 2012 року в структурі Науково-дослідного інституту Академії було створено відділ досліджень проблем злочинності у сфері службової діяльності та корупції. Його діяльність була спрямована насамперед на здійснення фунда-ментальних і прикладних наукових досліджень щодо діяльності органів проку-ратури у цій сфері. За час існування відділу вийшли друком такі основні наукові

71


праці: монографія «Моніторинговий кримінологічний аналіз злочинності (2009–2013 роки): розділ 9 «Кримінологічна характеристика злочину проти авторитету органів державної влади, органів місцевого самоврядування та об’єднань гро-мадян», розділ 10 «Кримінологічна характеристика злочину у сфері службової діяльності та професійної діяльності, пов’язаної з наданням публічних послуг»; збірник наукових праць «Прокурорський нагляд за дотриманням антикоруп-ційного законодавства України та Казахстану»; науково-практичний посібник «Адміністративна відповідальність за корупційні правопорушення»; науково- практичний посібник «Зарубіжний досвід створення та діяльності спеціалізо-ваного антикорупційного органу»; науково-практичний посібник «Моніторин-говий кримінологічний аналіз злочинності (2013–2014 роки)»: розділ 9 «Кримі-нологічна характеристика злочину проти авторитету органів державної влади, органів місцевого самоврядування та об’єднань громадян», розділ 10 «Кримі-нологічна характеристика злочину у сфері службової діяльності та професійної діяльності, пов’язаної з наданням публічних послуг».

Згідно зі ст. 80 Закону України «Про прокуратуру» від 14 жовтня 2014 року Академія отримала інший статус. Вона є державною установою зі спеціальним статусом, який здійснює спеціальну підготовку кандидатів на посаду прокурора, підвищення кваліфікації прокурорів. На Академію не поширюється законодав-ство про вищу освіту. Таким чином, Академія не належить до освітньої (і, від-повідно, наукової сфери України), її було реформовано в державну установу зі спеціальним статусом з двома напрямами діяльності: 1) спеціальна підготовка кандидатів на посаду прокурора; 2) підвищення кваліфікації прокурорів.

Згідно зі ст. 33 цього Закону кандидат на посаду прокурора проходить про-тягом одного року спеціальну підготовку в Академії з метою отримання знань і навичок практичної діяльності на посаді прокурора, складання процесуаль-них документів, вивчення правил прокурорської етики. Спеціальна підготовка завершується складанням кандидатом на посаду прокурора іспиту у вигляді анонімного тестування та практичного завдання. А відповідно до ст. 19 цього Закону прокурор періодично проходить підвищення кваліфікації в Академії.

У січні 2016 року відділ досліджень проблем злочинності у сфері службової діяльності та корупції було ліквідовано. На базі Науково-дослідного інституту було створено управління науково-методичного забезпечення прокурорської діяльності. Наказом Генерального прокурора України від 14 квітня 2016 року в його складі був створений відділ науково-методичного забезпечення проку-рорської діяльності в сфері запобігання та протидії корупції. Його діяльність на сьогодні спрямована на реалізацію таких завдань: 1) науково-методичне за-безпечення прокурорської діяльності в сфері протидії корупції, розробка від-повідних методичних рекомендацій та іншої методичної літератури; 2) прове-дення навчальних занять з дисципліни «Правові засоби протидії корупції» для різних категорій слухачів; 3) розробка навчальних матеріалів з цієї дисципліни; 4) співробітництво з міжнародними організаціями, державними органами, гро-

72


мадськими організаціями, науковими установами, напрямом діяльності яких є сприяння протидії корупції; 5) підготовка зауважень і пропозицій до проектів законів України, інших нормативно-правових актів; 6) участь у законопроектній роботі з регламентації протидії корупції в Україні.

Таким чином, діяльність нового відділу було переформатовано і переорієнто-вано. Незважаючи на те, що Академія фактично не надає освітніх послуг, все ж вона є повноправним суб’єктом антикорупційної діяльності України, оскільки відділ фактично виконує один із напрямів Антикорупційної стратегії. Так, в ній зазначено, що з метою формування в суспільстві ідеї нетерпимості до проявів корупції доцільно, зокрема, системно вводити проведення освітніх заходів щодо моделі поведінки в тих чи інших ситуаціях з можливими корупційними ризика-ми. На загальнодержавному рівні може бути створено лише загальний механізм боротьби з корупцією, намічені пріоритети і заходи, які можуть бути реалізовані з цією метою. Тому на розвиток національного антикорупційного законодавства кожне відомство має розробляти конкретні заходи щодо реалізації антикоруп-ційної політики держави і, відповідно, втілювати їх у життя. З огляду на завдан-ня, які виконує зазначений відділ, а також напрями діяльності Академії в ціло-му, вона є суб’єктом антикорупційної діяльності, здійснюючи антикорупційну освіту прокурорів і державних службовців, які працюють в органах прокурату-ри України.

Якими ж є основні напрями антикорупційної освіти прокурорів в Академії?1. Проведення для керівництва місцевих прокуратур (керівників, перших за-

ступників і заступників) навчальних тренінгів в рамках двотижневого підви-щення кваліфікації, який забезпечується проектами Ради Європи «Подальша підтримка реформи кримінальної юстиції в Україні» та Європейського Союзу «Підтримка реформ у сфері юстиції в Україні», консультативної місією Європей-ського Союзу з реформування сектору громадянської безпеки в Україні, а також Посольством США. Серед тем навчального тренінгу було проведено навчання «Протидія корупції серед прокурорів». Заняття за цим напрямом методично за-безпечували і проводили представники Академії.

2. Розробка навчального курсу «Правові засоби протидії корупції» для різних категорій слухачів (прокурорів, вперше призначених на посаду; прокурорів, які проходять підвищення кваліфікації; прокурорів, які проходять спецпідготовку; державних службовців). З огляду на потреби навчального процесу в Академії у відділі почалася розробка інтерактивного підручника «Правові засоби протидії корупції». З урахуванням кращих традицій Європейського співтовариства він буде побудований на сучасній платформі навчально-методичного забезпечення та міститиме теоретичну, практичну і тестову частини, а також передбачатиме вивчення таких основних блоків: міжнародні стандарти в сфері протидії коруп-ції; протидія корупції в Україні; юридична відповідальність за вчинення коруп-ційних злочинів та злочинів, пов’язаних з корупцією; практика Європейського суду з прав людини щодо корупційних злочинів.

73


3. Проведення навчальних курсів для прокурорів, які підвищують кваліфіка-цію в Академії, з проблем кваліфікації корупційних злочинів та процесуального керівництва досудовим розслідуванням корупційних злочинів. Очевидно, що вони в перспективі стануть частиною інтегрованого курсу «Правові засоби про-тидії корупції».

4. Участь та проведення різноманітних антикорупційних науково-методичних заходів. Наприклад, представники Академії 27 вересня 2016 року взяли участь у Anti-Corruption and Compliance Forum (ACCF), який організувала газета «Юри-дична практика». Так, на першій сесії форуму обговорювалися питання реалі-зації антикорупційної реформи в державі; гучні справи; пошук і повернення нелегально виведених активів; боротьба з корупцією та право на приватне жит-тя; роль юристів в антикорупційній політиці. На другій – функціонування ін-ституту викривачів корупції в Україні. 30 вересня представники Академії взяли участь у міжнародній конференції «Університети України як суб’єкти антико-рупційної діяльності держави». 29 листопада 2016 року відбулася міжнародна науково-практична конференція «Корупція як загроза національній безпеці України: попереджаємо, протидіємо, переслідуємо», співорганізаторами якої виступили Координатор проектів ОБСЄ в Україні, Голова Офісу Ради Європи в Україні, Інститут держави і права ім. В. М. Корецького НАН України, а також Академія.

5. Співпраця з іншими вищими навчальними закладами України з питань освітніх програм у сфері протидії корупції. Наприклад, співробітники відділу в межах угоди про співпрацю з Національним університетом оборони Украї-ни імені Івана Черняховського беруть участь в проведенні занять зі слухачами цього університету за курсом побудови доброчесності та зниження корупційних ризиків. Цільовою аудиторією цього курсу є слухачі та працівники освіти ви-щих військових навчальних закладів України, співробітники військових комі-саріатів, посадові особи штабу антитерористичної операції і персонал структур-них підрозділів Міністерства оборони України та Генерального штабу Збройних Сил України.

6. Опублікування наукових праць з питань протидії корупції в Україні в на-укових журналах нашої держави і за кордоном. Зокрема, відповідні праці пуб-лікуються і в наукових виданнях Академії: у журналах «Вісник прокуратури», «Вісник Національної академії прокуратури України», електронному виданні «Науковий часопис Національної академії прокуратури України». На початку наступного року заплановано вихід у світ тематичного випуску, присвяченого проблемам протидії корупції в Україні.

7. Підготовка наукових висновків щодо тлумачення й кваліфікації окремих корупційних злочинів та правопорушень, пов’язаних з корупцією. Зокрема, спів-робітники відділу надавали наукові висновки щодо того, чи є робота тренера викладацькою діяльністю; чи можна відносити роботу диктора до творчої діяль-ності; чи допускається укладання угод про визнання винуватості з особою, яка

74


вчинила корупційні злочини, та застосування до неї ст. 75 КК України; з проб-лем кваліфікації дій особи за ст. 172-9 КУпАП; щодо кваліфікації порушення об-межень, встановлених законом, та притягнення до відповідальності за ст. 172-5 КУпАП при отриманні подарунків від неблизьких осіб; про притягнення до від-повідальності за ч. 4 ст. 172-6 КУпАП при недекларуванні подарунків на суму від 100 до 250 мінімальних заробітних плат за умови, що вартість подарунка не була перевірена суб’єктом декларування; участі в розробці методичних документів щодо виникнення конфлікту інтересів в діяльності органів прокуратури.

Таким чином, можна зробити висновки, що Академія є повноправним суб’єк-том антикорупційної діяльності держави, оскільки одним із напрямів її діяль-ності є антикорупційна освіта прокурорів, а також державних службовців органів прокуратури. Маю сподівання, що найближчим часом Верховна Рада України визнає за Академією статус вищого навчального закладу, що надасть можливість упроваджувати антикорупційну освіту не лише серед прокурорів та державних службовців, а й серед студентства.

75


СОЛОВЙОВ В.М., доктор наук з державного управління,

професор кафедри державного управлінняКиївського національного університету імені Тараса Шевченка,


СЕРЕДНІЙ КЛАС ЯК ОСНОВА АНТИКОРУПЦІЙНОЇ ПОЛІТИКИ

Історія останніх двох революцій 2004 та 2013–2014 років свідчить, що най-більше невдоволення населення викликає тотальна корупція, політика «за-кручування гайок» владою, свавілля правоохоронних органів і тиск на бізнес, соціальна нерівність й зубожіння населення. Усі ці фактори призводили до того, що найбільш активні представники українського суспільства об’єднувалися на майданах з метою зміни політичної влади та кращого життя, яке асоціюється з необхідністю подолання корупції.

У березні 2014 року 63% громадян визначили боротьбу з корупцією основним пріоритетом діяльності нової влади. Для населення це було навіть важливіше, ніж перетворення в економіці – 61% [1]. У грудні 2014 року 35,5% співвітчизників готові були навіть на радикалізацію боротьби з корупціонерами – «розстрілюва-ти їх (як у Китаї)» [2]. Причому у травні 2015 року кількість опитаних, які підтри-мали б запровадження смертної кари для корумпованих державних службовців збільшилася до 41,5% [3].

Революція відкрила вікно можливостей для досягнення швидких результатів у протидії корупції. Ефективність цього процесу залежала від спроможності об’єднати зусилля суспільства і влади. На позачергових президентських та пар-ламентських виборах у 2014 році громадяни надали кредит довіри Президентові та парламенту, що дозволило сформувати пропрезидентську коаліцію та уряд. Гарантією подальшої підтримки влади могла б стати ефективна антикорупцій-на політика. Для населення найбільш відчутною є корупція в соціально-чутли-вих сферах. Саме з її проявами ми зіштовхуються повсякденно і повсякчасно. «Корупційний податок» закладено в комунальні послуги, систему громадського транспорту, контролю за дорожнім рухом, медичну сферу, будівництво, освіт-ню галузь тощо. Не здатність влади ефективно реагувати на ці процеси призво-дить до зубожіння людей, зростання незадоволення, втрати довіри до державних інститутів і, як наслідок, може стати причиною підвищення протестної актив-ності. Натомість, жодна із зазначених сфер не стала пріоритетом Антикорупцій-ної стратегії на 2015-2017 роки. Навіть більше, протягом 2014-2016 років відбуло-ся значне підвищення тарифів на електроенергію (від 62,5% до 175% в залежності від обсягів споживання), газ (459%), опалення (316 %), водопостачання (гаряча

76


вода 424 %, холодна вода 200%) [4]. Це призвело до зростання цін на продукти харчування, транспорт, ліки й зменшило стабільність національної валюти. За даними Global Wealth Report [5], з 2015 по 2016 рік добробут українців знизився на 19%. З метою підтримки неплатоспроможного населення було запровадже-но житлові субсидії, які станом на жовтень 2016 року отримує близько 6,5 млн сімей, а до кінця опалювального сезону, за прогнозами Мінсоцполітики, кіль-кість отримувачів може зрости до 8,5 млн сімей [6]. Беззаперечно, що цей крок певною мірою дав змогу запобігти соціальним невдоволенням і захистити майже половину найбідніших українських сімей. Однак у таких умовах найскладніше вижити домогосподарствам із середнім доходом, які не можуть претендувати на субсидію. Ймовірно саме за рахунок переходу середнього класу в категорію бід-них і можна пояснити прогнозоване збільшення кількості одержувачів субсидій на 2 млн. домогосподарств.

Система субсидій нагадує Англійські закони про бідних, проти яких висту-пав Томас Малтус. Допомога не робить бідних багатшими, не стимулює розви-ток економіки, вона лише сприяє збільшенню народонаселення, тобто бідність породжує бідність [7]. До цього також доречно додати, що бідняцька свідомість формує убогі претензії та викликає пригнічення. Знаходження в статусі бідняка може призвести до досягнення «точки неповернення», що призведе до форму-вання бідного суспільства з усіма відповідними наслідками.

Постреволюційний період взагалі дуже складний для середнього класу. За-хист суверенітету нашої держави був би не можливим без добровольчих батальй-онів, які складалися переважно з найбільш активних і патріотично налашто-ваних громадян. На жаль частина з них загинула, отримала поранення, інші продовжують боронити Україну, займатися волонтерською діяльністю.

Неефективна соціальна і економічна політика підштовхує співвітчизників до еміграції. За даними Євростат у 2014 році українці отримали найбільшу кількість посвідок на постійне проживання в ЄС – 302 800 бенефіціарів (13.1 % від загаль-ної кількості) [8]. Ця кількість зросла у 2015 році – 500 000 бенефіціарів (19.2 % від загальної кількості) [9]. Таким чином навіть у середньостроковій перспективі (8-10 років) все це унеможливлює формування середнього класу та громадянсь-кого суспільства, яке повинно бути долучене до державотворення, формування політичної волі, контроля за діяльністю влади і запобіганні корупції.

Повертаючись до проблеми тарифів та субсидій слід зазначити, що 50 % ціни газу складає податок [10]. В такому разі логічним є запитання, чому держава, яка встановлює розмір податку і водночас виплачує житлові субсидії не зменшить податкове навантаження і, як наслідок, кількість субсидіантів. На мою думку відповідь криється у таких пов’язаних з корупцією явищах як рента і патронат або клієнтелізм [11]. Рента при формуванні ціни на газ є різницею між витрата-ми на видобуток чи придбання за кордоном і транспортуванням та його ціною. Оскільки ренту встановлюють уряди за рахунок оподаткування і регулювання то економісти подекуди розглядають її як синонім корупції. Патронаж перед-

77


бачає відносини, що охоплюють взаємний обмін послугами між двома людьми різного статусу і влади. Зазвичай клієнтові надається протекція в обмін на його лояльність і політичну підтримку. Клієнтелізм – це обмін між патронами і клієн-тами великомасштабним протегуванням, часто – вимагаючи ієрархії посеред-ників. Клієнтелізм існує переважно в демократичних країнах, де треба мобілізу-вати багато виборців.

Отже, значне підвищення за рахунок ренти цін на газ та комунальні послуги у 2014–2016 роках дозволило посилити в Україні систему патронажу чи клієн-телізму, яка гарантує підтримку населенням чинної влади в обмін на субсидії. Соціальні та економічні умови не сприяють утворенню середнього класу, а існу-ючий – занадто розмитий – захищає Україну, біднішає чи виїжджає за кордон. Все це лише створює умови для поширення бідності та корупції. Досить складно запропонувати чіткий рецепт одужання, однак система субсидій, потронаж чи клієнтелізм однозначно не сприяють формуванню малого і середнього бізнесу як запоруки середньому класу. Без нього жодні закони чи державні інституції не зможуть ефективно працювати в антикорупційній сфері України.


1. Більшість українців вважають корупцію найважливішою проблемою країни // Дзеркало тижня: Інтернет-видання. – 2014. – 7 квіт. [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://dt.ua/POLITICS/bilshist-ukrayinciv-vvazhayut-korupciyu-nayvazhlivishoyu-problemoyu-krayini-141165_.html

2. Замість зниження корупційного пресу третина українців спостерігає його зростання // Дзеркало тижня: Інтернет-видання. – 2014. – 27 груд. [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://dt.ua/POLITICS/zamist-znizhennya-korupciynogo-presu-tretina-ukrayinciv-sposterigaye-yogo-zrostannya-160272_.html

3. Як Ви поставилися б до пропозиції запровадження смертної кари для дер-жавних службовців, які вчинили корупційні дії? / Дослідження Центру Разумко-ва (22–27 травня 2015 р.)

4. Решук К. Наскільки зросли комунальні тарифи за 2 роки [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://espreso.tv/article/2016/05/11/yak_zminyuvalysya_taryfy

5. Global Wealth Report 2016. Credit Suisse Research Institute, p. 8 [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://publications.credit-suisse.com/tasks/render/file/index.cfm?fileid=AD783798-ED07-E8C2-4405996B5B02A32E

6. Середній комунальний тариф в Україні дорівнює половині зарплати, а субсидії отримує 6,5 млн сімей [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://ua.interfax.com.ua/news/general/388465.html

7. Малтус Т.Р. Дослідження закону народонаселення, або Погляд на те, як він впливав і як впливає нині на людське щастя з оглядом наших перспектив на май-

78


бутнє усунення або пом’якшення спричинюваного ним зла / Томас Роберт Малтус; упорядкув. і передм. Доналд Вінч; [пер. з англ. В. Шовкун]. – К.: Основи, 1998. – 535 с.

8. EU Member States issued 2.3 million first residence permits in 2014. Eurostat, 20 October 2015 [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://ec.europa.eu/eurostat/documents/2995521/7038745/3-20102015-BP-EN.pdf/70063124-c3f2-4dfa-96d5-aa5044b927a6

9. EU Member States issued a record number of 2.6 million first residence permits in 2015. Eurostat, 27 October 2016 [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://ec.europa.eu/eurostat/documents/2995521/7715617/3-27102016-BP-EN.pdf/ca706fa0-14fc-4b71-a2e2-46b2b933f8f8

10. У НКРЕКП підтвердили, що половина вартості тарифу на газ складають податки [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://ua-energy.org/post/61120

11. Francis Fukuyama: What is Corruption? [Електронний ресурс]. – Режим до-ступу: https://www.gov.uk/government/publications/against-corruption-a-collection-of-essays/against-corruption-a-collection-of-essays#francis-fukuyama-what-is-corruption

79


ТИТКО А.В., кандидат юридичних наук,

науковий співробітник відділу організації науково-дослідної роботи

Національної академії внутрішніх справ, м. Київ, Україна

ОКРЕМІ ПИТАННЯ ДИСКРЕЦІЙНОСТІ ПОВНОВАЖЕНЬ НАЦІОНАЛЬНОГО АГЕНТСТВА

З ПИТАНЬ ЗАПОБІГАННЯ КОРУПЦІЇ

Під дискреційними повноваженнями розуміють різні види повноважень посадових органів. Зокрема, Великий тлумачний словник сучасної української мови визначає «дискрецію» як вирішення посадовою особою або державним ор-ганом якого-небудь питання за власним розсудом; відповідно «дискреційний» – той, що діє за власним розсудом [1, с. 298].

В міжнародній практиці існує власне пояснення дискреційним повноважен-ням. Так, відповідно до Рекомендацій Комітету Міністрів Ради Європи № R(80)2 прийнятої Комітетом Міністрів 11 березня 1980 р. на 316-й нараді під дискрецій-ними повноваженнями розуміють прийняття рішення, що здійснюють з певною свободою розсуду, тобто прийняття рішення, яке вважає за потрібне винести ор-ган [2, с. 469–489].

Основними ознаками дискреційних повноважень є: 1) здійснення власний розсуд, оцінювати юридичний факт; 2) здатність самостійно на власний розсуд обирати одну із форм реагування на цю подію; 3) уповноваження органу або по-садовій особі на власний розсуд обирати міру публічно-правового впливу, його вид, розмір, спосіб реалізації; 4) дозвіл обрання форми реалізації своїх повнова-жень через видання нормативного або індивідуально-правового акта; 5) само-стійне визначення строку та порядку здійснення юридичного впливу; 6) надання права на власний розсуд визначати спосіб реалізації управлінського рішення [3].

До корупціогенних факторів Методології проведення антикорупційної екс-пертизи відносить нечітке визначення функцій, прав, обов’язків і відповідаль-ності органів державної влади та місцевого самоврядування, осіб, уповноваже-них на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, що повністю відображає дискреційні повноваження

Дискреційні повноваження можуть закріплюватися в нормативно-правових актах, проектах нормативно-правових актів такими способами:

1) за допомогою оціночних понять, наприклад: «за наявності поважних причин орган вправі надати …», «у виключних випадках особа, уповноважена на виконан-

80


ня функцій держави або місцевого самоврядування, може дозволити…», «рішення може бути прийнято, якщо це не суперечить суспільним інтересам…» тощо;

2) шляхом перерахування видів рішень, що приймаються органом (особою, уповноваженою на виконання функцій держави або місцевого самоврядування), не вказуючи підстав для прийняття того чи іншого рішення або шляхом частко-вого визначення таких підстав;

3) шляхом надання права органу (особі, уповноваженій на виконання функ-цій держави або місцевого самоврядування) при виявленні певних обставин (на-станні конкретних юридичних фактів) приймати чи не приймати управлінське рішення залежно від власної оцінки цих фактів;

4) за допомогою нормативних приписів, що містять лише окремі елементи гіпотези чи диспозиції правової норми, що не дозволяють зробити однозначний висновок про умови застосування нормативного припису або правові наслідки застосування такого припису [4].

Варто зауважити, що саме про дискреційні повноваження є одним із шляхів зростання корупційних ризиків у суспільстві. Наділення посадових осіб Націо-нального агентства з питань запобігання корупції правом на власний розсуд визначати порядок правильності та повноти заповнення декларації про майно, доходи, витрати та зобов’язання фінансового характеру є надання зеленого ко-ридору поширенню корупцію та стимулювання зростання рівня корупційних та пов’язаних з корупцією правопорушень. Коли буде зручно провладній силі, вона за допомогою маніпулятивного впливу зможе впливати на, так званих «ди-сидентів нової влади». Це і породжуватиме зростання індексу корупції, що по-лягає в наділенні посадових осіб дискреційними повноваженнями – сукупністю прав та обов’язків, делегованих державними органами посадовим особам що на-дають можливість на власний розсуд визначити зміст управлінського рішення, яке приймається, або можливість вибору на власний розсуд одного з декількох варіантів управлінських рішень.

Єдиним шляхом вирішення цієї проблеми є удосконалення законодавства шляхом прийняття закону, де було б чітко визначені повноваження Національ-ного агентства з питань запобігання корупції.

В Порядку проведення спеціальної перевірки стосовно осіб, які претендують на зайняття посад, які передбачають зайняття відповідального або особливо від-повідального становища, та посад з підвищеним корупційним ризиком зазна-чається, що перелік посад з підвищеним корупційним ризиком затверджується Національним агентством з питань запобігання корупції (далі – Національне агентство). Викає запитання чи володіє Національне агентство правом надава-ти легальне тлумачення визначення посад з підвищеним корупційним ризиком. Така норма породжує можливість суб’єктивізму, відсутності професіоналізму та упередженості при прийнятті рішень [5].

Ще одним підтвердженням дискреційності повноважень відповідно до ст. 6 Закону України «Про запобігання корупції» є повноваження Голови Національ-

81


ного агентства та його заступника, які здійснюють інші повноваження відповід-но до вищезазначеного закону та інших законів. Таке розширювальне поняття надає можливість суб’єктивного тлумачення дефініції [6].


1. Великий тлумачний словник сучасної української мови (з дод. і допов.) / [уклад. і голов. ред. В.Т. Бусел]. – К.; Ірпінь: Перун, 2005. – 1728 с.

2. Рекомендація Комітету Міністрів Ради Європи № R (80) 2 стосовно здій-снення адміністративними органами дискреційних повноважень, прийнята Комітетом Міністрів 11 березня 1980 року на 316-й нараді заступників міністрів // Адміністративна процедура та адміністративні послуги. Зарубіжний досвід та пропозиції для України / [авт.-упоряд. В.П. Тимощук]. – К., 2003. – С. 469–479.

3. Запобігання і протидія корупції в державних органах та органах місцевого самоврядування у відповідності до Закону України «Про засади запобігання і протидії корупції»: методичні рекомендації [Електронний ресурс]. – Режим до-ступу: http://perechinrda-gov-ua.1gb.ua/info/107/index.html

4. Про затвердження Методології проведення антикорупційної експертизи: наказ Міністерства юстиції України від 23 червня 2010 року № 1380/5 [Електрон-ний ресурс]. – Режим доступу: http://zakon2.rada.gov.ua/laws/show/v1380323-10

5. Про затвердження Порядку проведення спеціальної перевірки стосовно осіб, які претендують на зайняття посад, які передбачають зайняття відповідаль-ного або особливо відповідального становища, та посад з підвищеним корупцій-ним ризиком, і внесення змін до деяких постанов Кабінету Міністрів України: постанова КМУ від 25 березня 2015 року № 171 [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://zakon5.rada.gov.ua/laws/show/171-2015-%D0%BF


82


РИБКА М.М.,здобувач Національної академії прокуратури України,


АНТИКОРУПЦІЙНА ПРОГРАМА ГЕНЕРАЛЬНОЇ ПРОКУРАТУРИ УКРАЇНИ:

PRO ЧИ CONTRA?

Статтею 19 Закону України від 14 жовтня 2014 року № 1700-VII «Про запобіган-ня корупції» [1] передбачено прийняття антикорупційної програми в Генераль-ній прокуратурі України шляхом затвердження її керівником. Ця законодавча новела не створює повного уявлення про даний феномен. Тому на пізнавальному рівні виникає низка запитань щодо мети та тривалості такої програми, визначен-ня її поняття, сутності й змісту тощо. Відсутність чітких та однозначних відпові-дей на ці запитання, в свою чергу, зумовлює виникнення низки складних питань і суперечностей у правозастосуванні, зокрема в сфері управління та організації роботи в органах прокуратури. Вірогідно, через це Генеральною прокуратурою України антикорупційну програму досі не прийнято.

Аналізуючи стан законодавчого регулювання питання створення та реаліза-ції антикорупційних програм варто вказати на деякі його суперечливі аспекти. У 2014 році законодавець [2] виявив та описав проблему запобігання корупції у діяльності органів виконавчої влади зазначивши, що існуючі у попередньому періоді часу в органах виконавчої влади щорічні плани з питань запобігання ко-рупції є здебільшого формальними та відтворюють положення відповідних актів вищого рівня. Виявлення фактів корупції фактично зведено нанівець, оскіль-ки відсутні системи виявлення та аналізу ризиків корупціогенних процедур, здебільшого ці повноваження покладено на кадрові підрозділи. Не існує також органу, який би здійснював координацію, моніторинг та методичне забезпечення органів виконавчої влади під час розроблення їх антикорупційних програм.

Тому в одному з положень Закону України від 14 жовтня 2014 року № 1699-VII «Про засади державної антикорупційної політики в Україні (Антикорупційна стратегія) на 2014–2017 роки» зазначено, що однією з основних проблем, пов’яза-них з високим рівнем корупції в діяльності органів виконавчої влади, є відсут-ність ефективно діючих відомчих антикорупційних програм. Законодавцем у цій частині визначена мета – запровадження ефективних антикорупційних програм у центральних органах виконавчої влади, а також на державних підприємствах, забезпечення для суспільства прозорості їх діяльності. Для цього серед заходів запропоновано внести зміни до законодавства щодо прийняття та періодичного перегляду антикорупційних програм у центральних органах виконавчої влади та на державних підприємствах. Програми повинні складатися на підставі ре-

83


зультатів проведеного аналізу корупційних ризиків у сфері діяльності відповід-ного органу влади або підприємства, погоджуватися спеціально уповноваженим органом з питань антикорупційної політики і передбачати, зокрема: 1) визначен-ня засад загальної відомчої політики щодо запобігання та протидії корупції у відповідній сфері, осіб, відповідальних за моніторинг її імплементації, оцінку та періодичний перегляд; 2) методологію оцінки корупційних ризиків у діяль-ності органу або державного підприємства, корупційні ризики, причини, що їх породжують, та умови, що до них призводять; 3) заходи щодо усунення коруп-ційних ризиків, осіб, відповідальних за їх здійснення, строки та необхідні ресур-си; 4) навчання та заходи з поширення інформації про програми антикорупцій-ного спрямування; 5) процедури проведення моніторингу та оцінки виконання програм.

Ми не випадково виділили в нормативному матеріалі словосполучення «ор-гани виконавчої влади», «центральні органи виконавчої влади», адже про органи саме цієї гілки державної влади, а не будь-якої іншої, йдеться в Законі України від 14 жовтня 2014 року № 1699-VII (Антикорупційній стратегії) [2].

Через це передусім викликає здивування згадка серед суб’єктів створення й прийняття антикорупційних програм у ч. 1 ст. 19 [1] про державні органи, які не належать до органів виконавчої влади: Апарат Верховної Ради України, Секре-таріат Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини, Адміністрація Президента України, Генеральна прокуратури України, Служба безпеки Украї-ни. Стосовно Генеральної прокуратури України тут варто також наголосити на суттєвих змінах в її конституційному положенні, зокрема розміщенні в розділі «Правосуддя» Конституції України ст. 131-1, котрою визначені її конституційний статус і функції прокуратури. Крім того, ч. 10 ст. 131 Конституції України гово-рить про систему правосуддя, в якій відповідно до закону утворюються органи та установи для забезпечення добору суддів, прокурорів, їх професійної підго-товки, оцінювання, розгляду справ щодо їх дисциплінарної відповідальності, фінансового та організаційного забезпечення. Отже, системно-структурний аналіз наведених конституційних змін дає нам підстави вважати прокуратуру державним органом, інтегрованим до судової влади. На цих підставах, уважа-ючи, що перелік ст. 19 Закону України від 14 жовтня 2014 року № 1700-VII «Про запобігання корупції» [1] є вичерпним і не поширюється на органи судової влади (навіть на Державну судову адміністрацію), на нашу думку, Генеральна прокура-тура України має бути з нього виключена.

Наступним аргументом проти є протиріччя, що містяться в структурних еле-ментах антикорупційної програми, які визначені в ч. 2 цієї статті. Наприклад, мають бути визначені засади загальної відомчої політики щодо запобігання та протидії корупції у відповідній сфері, заходи з їх реалізації, а також з виконання антикорупційної стратегії та державної антикорупційної програми. Тут варто вказати, що прокуратура є специфічним державним органом, діяльність якого ґрунтується на засадах політичної нейтральності прокуратури (п. 6 ч. 1 ст. 3),

84


а до обов’язків Генерального прокурора не належить визначення засад загаль-ної відомчої політики щодо запобігання та протидії корупції у відповідній сфері (ст. 9 [4]).

Відповідною сферою для органів прокуратури є сфера кримінальної юсти-ції та відносини по за сферою дії кримінального права, які проявляються у представництві інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом. Тому в програмі загальнодержавного рівня [3] на Генеральну прокуратуру покладено проведення аналізу практики та дослідження щодо ко-рупціогенних чинників під час застосування Кримінального та Кримінального процесуального кодексів України, проведення їх антикорупційної експертизи. За своєю суттю таке дослідження спрямовано на оцінку корупційних ризиків у діяльності органу, установи, організації, причини, що їх породжують та умови, що їм сприяють, тобто на вирішення чергового змістовного компонента, визна-ченого ч. 2 ст. 19 [1].

Із ним безпосередньо пов’язані заходи щодо усунення виявлених корупцій-них ризиків, осіб, відповідальних за їх виконання, строки та необхідні ресур-си. Знов-таки виходячи зі специфічного правового положення прокуратури, ці заходи можуть були реалізовані лише в законодавчій діяльності (по за сферою компетенції прокуратури), адже за конституційним приписом організація та по-рядок діяльності прокуратури визначаються законом (ч. 2 ст. 131-1 Конституції України).

Нарешті, закон не містить загальної норми-дефініції, якою розкривалось би поняття антикорупційної програми. Але згідно автентичного визначення, за-кріпленого в ч. 1 ст. 62 [1] (стосовно юридичної особи) антикорупційною про-грамою є комплекс правил, стандартів і процедур щодо виявлення, протидії та запобігання корупції. Виходячи з логіки співвідношення окремого та загально-го, таке розуміння може поширюватися на антикорупційні програми будь-якого державного органу. Але тут варто наголосити на тому, що вказаний комплекс закріплений у Законі України «Про прокуратуру» [4] та Кодексі професійної етики та поведінки працівників прокуратури. Ця система норм побудована на засадах прозорості діяльності прокуратури, що забезпечується відкритим і кон-курсним зайняттям посади прокурора, вільним доступом до інформації довід-кового характеру, наданням на запити інформації, якщо законом не встановлено обмежень щодо її надання; неухильного дотримання вимог професійної етики та поведінки. Зокрема, вона полягає в обов’язку прокурорів щорічно проходи-ти таємну перевірку доброчесності (це передбачено лише для прокуратури), до-держуватися правил прокурорської етики, зокрема не допускати поведінки, яка дискредитує його як представника прокуратури та може зашкодити авторитету прокуратури; періодично проходити підготовку у Національній академії проку-ратури України, що має включати вивчення правил прокурорської етики.

85




2. Про засади державної антикорупційної політики в Україні (Антико-рупційна стратегія) на 2014–2017 роки: Закон України від 14 жовтня 2014 року № 1699-VII // Відомості Верховної Ради України. – 2014. – № 46. – Ст. 2047.

3. Про затвердження Державної програми щодо реалізації засад державної антикорупційної політики в Україні (Антикорупційної стратегії) на 2015–2017 роки: постанова Кабінету Міністрів України від 29 квітня 2015 року № 265 // Офі-ційний вісник України. – 2015. – № 38. – Ст. 1146.

4. Про прокуратуру: Закон України від 14 жовтня 2014 року № 1697-VII // Відо-мості Верховної Ради України. – 2015. – № 2–3. – Ст. 12.

86


РОЧЕВА Е.А.,главный специалист

ГУ «Научно-практический центр проблем укрепления законности и правопорядка Генеральной прокуратуры

Республики Беларусь»,г. Минск, Республика Беларусь

ОБЩЕСТВЕННЫЙ КОНТРОЛЬ В СФЕРЕ БОРЬБЫ С КОРРУПЦИЕЙ

Формой участия граждан в правовой политике государства, обеспечивающей подконтрольность, открытость и прозрачность деятельности органов государ-ственной власти, связанной с принятием и реализацией управленческих реше-ний, законодательной и правоприменительной деятельности, является обще-ственный контроль.

Юридической основой общественного контроля в сфере борьбы с коррупцией являются нормы Закона Республики Беларусь «О борьбе с коррупцией» (далее – Закон о борьбе с коррупцией). Ст. 46 определены основные черты общественного контроля в сфере борьбы с коррупцией, который осуществляется гражданами Республики Беларусь, организациями, в том числе общественными объедине-ниями, в порядке, определенном законодательными актами, постановлениями Совета Министров Республики Беларусь.

Следует отметить, что с целью полноценного осуществления общественно-го контроля деятельности государственных органов и иных организаций не-обходима комплексная реализация мер, закрепленных в ст. 5 Закона о борьбе с коррупцией. В частности, для эффективного общественного контроля и ши-рокого участия в нем граждан необходимо формировать в обществе атмосферу нетерпимости в отношении коррупции (абзац 6 ст. 5 Закона о борьбе с корруп-цией), обеспечить гласность в деятельности государственных органов, органи-заций, должностных и приравненных к ним лиц (абзац 7 ст. 5 Закона о борьбе с коррупцией).

В соответствии со ст. 1 Закона Республики Беларусь от 4 октября 1994 года «Об общественных объединениях» общественным объединением является до-бровольное объединение граждан, в установленном законодательством порядке объединившихся на основе общности интересов для удовлетворения немате-риальных потребностей и достижения уставных целей. Общественные объеди-нения разнообразны (к ним относятся профсоюзы, творческие союзы, партии, религиозные организации, общественные палаты, общественные советы (на ре-спубликанском и региональном уровне), профильные общественные объедине-ния (благотворительные, экологические и др.)), и в рамках своей компетенции

87


способны формировать гражданское правосознание своих членов и участников, способствуя тем самым предотвращению коррупционных факторов.

Нормативно-правовая основа осуществления общественного контроля в Ре-спублике Беларусь разработана как в отношении отдельных общественных объ-единений (Положение о порядке осуществления общественного контроля про-фессиональными союзами, их организационными структурами, объединениями таких союзов и их организационными структурами в форме проведения прове-рок, утвержденное Указом Президента Республики Беларусь от 6 мая 2010 года № 240), так и в отношении отдельно взятой сферы правоотношений (например, Положение о порядке осуществления общественными объединениями контроля за деятельностью органов и учреждений, исполняющих наказание и иные меры уголовной ответственности, утвержденное Постановлением Совета Министров Республики Беларусь от 15 сентября 2006 года № 1220, Положение о порядке осу-ществления общественными объединениями общественного контроля за испол-нением законодательства Республики Беларусь об охране историко-культурного наследия, утвержденное Постановлением Совета Министров Республики Бела-русь от 22 ноября 2008 года № 1570).

Деятельность граждан Республики Беларусь, организаций, в том числе обще-ственных объединений, при осуществлении общественного контроля в сфере борьбы с коррупцией может осуществляться в форме участия в разработке и все-народном (общественном) обсуждении проектов нормативных правовых актов в сфере борьбы с коррупцией. Статьей 8 Закона Республики Беларусь от 10 января 2000 года № 361-З «О нормативных правовых актах» предусмотрена возможность вынесения по решению нормотворческих органов проектов нормативных пра-вовых актов на публичное обсуждение (всенародное, общественное, профессио-нальное). Общественное обсуждение на интернет-сайтах государственных орга-нов и в печатных средствах массовой информации наиболее значимых проектов нормативных правовых актов обеспечивает вовлечение граждан в управление государством путем использования результатов такого обсуждения, создавая тем самым барьер для коррупции. Примером подобного является общественное обсуждение самого комментируемого Закона.

Возможности для обсуждения проектов законов гражданами созданы Указом Президента Республики Беларусь от 24 февраля 2012 года № 105 «О банке данных проектов законов Республики Беларусь», подпунктом 2.3 пункта 2 которого пре-дусмотрено, что тексты проектов законов размещаются Национального центра законодательства и правовых исследований Республики Беларусь в свободном доступе на Национальном правовом портале в течение трех рабочих дней со дня их включения в банк данных проектов законов. Граждане могут высказывать свое мнение путем направления соответствующих предложений по электронной почте на адрес НЦПИ или иного государственного органа, разработавшего проект закона.

Деятельность граждан Республики Беларусь, организаций, в том числе обще-ственных объединений, при осуществлении общественного контроля в сфере

88


борьбы с коррупцией может осуществляться в форме участия в работе создан-ных в государственных органах и организациях комиссиях по противодействию коррупции. Типовым положением о комиссии по противодействию коррупции, утвержденном постановлением Совета Министров Республики Беларусь от 26 декабря 2011 года № 1732 определяется порядок создания и деятельности в рес-публиканских органах государственного управления и иных государственных организациях, подчиненных Правительству Республики Беларусь, областных, Минском городском, городских, районных исполкомах, местных администраци-ях районов в городах, государственных унитарных предприятиях и хозяйствен-ных обществах с долей государства в уставном фонде 50 и более процентов, явля-ющихся управляющими компаниями холдингов комиссий по противодействию коррупции.

Деятельность представителей общественных объединений при осуществле-нии общественного контроля в сфере борьбы с коррупцией может осущест-вляться в форме участия в заседаниях коллегий государственных органов, осу-ществляющих борьбу с коррупцией, координационных совещаний по борьбе с преступностью и коррупцией с правом совещательного голоса, а также в форме участия в подготовке проектов нормативных правовых актов, решений органов исполнительной власти и иных документов, затрагивающих права и законные интересы граждан и организации.

В соответствии с Директивой Президента Республики Беларусь от 31 декабря 2010 года № 4 «О развитии предпринимательской инициативы и стимулировании деловой активности в Республике Беларусь» предусмотрено введение в практику работы республиканских органов государственного управления и иных государ-ственных организаций, подчиненных Правительству, облисполкомов и Минско-го горисполкома обязательного общественного обсуждения всех проектов ак-тов законодательства, которые могут оказать существенное влияние на условия осуществления предпринимательской деятельности, в том числе посредством создания при этих государственных органах (организациях) общественно- консультативных, экспертных советов с участием представителей субъектов предпринимательской деятельности, их объединений (союзов, ассоциаций), а также размещения указанных проектов на официальных сайтах государствен-ных органов, других организаций в глобальной компьютерной сети Интернет, печатных средствах массовой информации. В развитие норм Директивы Пре-зидента постановлением Совета Министров Республики Беларусь от 20 марта 2012 года № 247 было утверждено Типовое положение об общественно-консуль-тативном (экспертном) совете по развитию предпринимательства, который дол-жен быть создан при республиканском органе государственного управления, иной государственной организации, подчиненной Правительству Республики Беларусь, облисполкоме, Минском горисполкоме в целях объективного рассмо-трения и обсуждения разрабатываемых ими проектов нормативных правовых актов. Так, приказом Министерства юстиции Республики Беларусь от 20 апреля

89


2012 года № 118 «О внесении изменений и дополнений в приказ Министерства юстиции Республики Беларусь от 27 апреля 2011 года № 107» было утверждено Положение об общественно-консультативном (экспертном) совете при Мини-стерстве юстиции Республики Беларусь. Совет был создан в целях объективного рассмотрения и обсуждения разрабатываемых Министерством юстиции Респу-блики Беларусь проектов нормативных правовых актов и являлся совещатель-ным, консультативным и (или) экспертным органом, участвующим в обществен-ных обсуждениях проектов нормативных правовых актов по вопросам, которые могут оказывать существенное влияние на условия осуществления предприни-мательской деятельности.

Мировая практика реализации антикоррупционных проектов показывает, что только при активном содействии гражданского общества возможно огра-ничить коррупцию, которая является существенным препятствием на пути мо-дернизации экономики в условиях жесткой мировой конкуренции. Основными субъектами общественного контроля при этом являются общественные объеди-нения, средства массовой информации, граждане.

90


ХОМИЧ В.М., доктор юридических наук,

профессор, директор Научно-практического центрапроблем укрепления законности и правопорядкаГенеральной прокуратуры Республики Беларусь,

заслуженный юрист Республики Беларусь,г. Минск, Республика Беларусь

ИЗЪЯТИЕ ИМУЩЕСТВА, СТОИМОСТЬ КОТОРОГО ПРЕВЫШАЕТ ДОХОДЫ ГОСУДАРСТВЕННЫХ

ДОЛЖНОСТНЫХ ЛИЦ, ПОЛУЧЕННЫЕ ИЗ ЗАКОННЫХ ИСТОЧНИКОВ

1. Статья 36 Закона Республики Беларусь «О борьбе с коррупцией» [1] преду-сматривает возможность изъятия имущества (взыскания расходов), стоимость которого (размер которых) превышает доходы, полученные государственными должностными лицами, занимающими ответственное положение, из законных источников. Эта норма, является одним из важнейших правовых механизмов особого финансового контроля за деятельностью публичных должностных лиц в целях предупреждения их незаконного «кормления» и обогащения посред-ством получения доходов из незаконных источников. Во всех государствах та-кого рода контроль доходов публичных должностных лиц в течение исполнения ими своих публично-должностных полномочий признается и рассматривается в качестве существенного сдерживающего антикоррупционного фактора.

2. Правовые формы антикоррупционного контроля доходов публичных долж-ностных лиц и правовые механизмы изъятия незаконного обогащения в государ-ствах выстраиваются по-разному с учетом основополагающих принципов наци-ональных правовых систем. В основе формирования на национальном уровне правовых оснований и механизмов изъятия незаконного обогащения публичных должностных лиц лежат положения ст. 20 Конвенции ООН против коррупции. Они гласят о следующем: «При условии соблюдения своей конституции и осново-полагающих принципов своей правовой системы каждое Государство–участник рассматривает возможность принятия таких законодательных и других мер, какие могут потребоваться с тем, чтобы признать в качестве уголовно наказуемого дея-ния, когда оно совершается умышленно, незаконное обогащение, т.е. значительное увеличение активов публичного должностного лица, превышающее его законные доходы, которое оно не может разумным образом обосновать».

Представители многих государств еще в ходе разработки Конвенции про-тив коррупции высказывались категорически против того, чтобы сам факт не-

91


законного обогащения признавать в качестве самостоятельного преступления, поскольку незаконное обогащение является (может быть) только следствием определенно-конкретного преступного деяния или следствием совокупности преступных деяний. Поэтому, с точки зрения правовой технологии описания признаков преступного деяния, это невозможно ни фактически, ни юридически. Кроме того, криминализация факта незаконного обогащения как преступного деяния уже на уровне самого закона вводит принцип объективного вменения (преступление считается совершенным и доказанным, если будет установлено значительное увеличение активов публичного должностного лица, превышаю-щее его законные доходы, которое оно не может разумным образом обосновать).

3. Большинство государств – участников Конвенции против коррупции по-шло по пути принятия «других мер» в части установления санкций (изъятия незаконного обогащения) за значительное превышение активов публичных должностных лиц, превышающих их законные доходы, которое они не могут раз-умным образом обосновать (объяснить, доказать). Такие меры устанавливаются и реализуются: а) в рамках уголовного судопроизводства по обвинению публич-ных должностных лиц (в Республике Беларусь в отношении всех должностных лиц) в совершении корыстно-служебных преступлений по приговору судов [2]; б) в рамках гражданского судопроизводства. Использование для конфискации неосновательного обогащения методов гражданского процесса позволяет воз-ложить на ответчика бремя доказывания законности приобретения имущества. В этом – одно из главных преимуществ гражданско-правовой конфискации по сравнению с традиционной конфискацией по уголовному делу в рамках уголов-ного судопроизводства [3, с. 78-86].

4. Конфискация (изъятие) неосновательного обогащения согласно ст. 36 Зако-на «О борьбе с коррупцией» производится в рамках гражданского судопроизвод-ства. Учитывая, что происхождение неосновательного обогащения не связано (не связывается) с преступным способом его получения, принудительное изъя-тие у собственника такого имущества допускается при неясности легитимности источников доходов, за счет которых это имущество могло быть приобретено, или их отсутствии. В соответствии с п. 2 ст. 236 ГК Республики Беларусь при-нудительное изъятие у собственника имущества не допускается, кроме случаев, когда это производится по основаниям, предусмотренным законом и согласно постановлению суда. В числе таких оснований ч. 2 ст. 236 ГК называет случаи, предусмотренные законодательными актами в сфере борьбы с коррупцией.

5. Упомянутая статья Закона «О борьбе с коррупцией» распространяет свое дей-ствие только на отдельные категории государственных должностных лиц, а именно:

– на государственных должностных лиц, занимающих ответственное поло-жение;

– на лиц, поступивших на государственную службу путем избрания.Кроме того, особому финансовому контролю законности доходов с возмож-

ностью изъятия неосновательного обогащения по основаниям и в порядке,

92


предусмотренным упомянутой статьей Закона, подлежат супруг (супруга) ука-занных государственных должностных лиц; их несовершеннолетние дети, в том числе усыновленные (удочеренные); совершеннолетние близкие родственники, совместно с ними проживающие и ведущие общее хозяйство. Все указанные лица обязаны ежегодно представлять подробные декларации о доходах и иму-ществе. Так, в декларациях они обязаны указывать сведения о полученных дохо-дах и имуществе, находящемся в собственности и (или) фактическом владении, пользовании.

В случае непредставления декларации о доходах и имуществе супругом (су-пругой), несовершеннолетними детьми, в том числе усыновленными (удочерен-ными), указанных должностных лиц, а также совершеннолетними близкими родственниками, совместно с ними проживающими и ведущими общее хозяй-ство, государственные органы, иные организации, должностные лица, в которые (которым) ежегодно должны представляться такие декларации, принимают ре-шение об истребовании через налоговые органы деклараций о доходах и имуще-стве этих лиц.

6. Контроль за соответствием стоимости принадлежащего указанным ли-цам имущества, подлежащего обязательному декларированию, иных понесен-ных расходов доходам, заявленным ими в декларациях о доходах и имуществе и сведениях (пояснениях) об источниках и размерах доходов, за счет которых приобретено такое имущество и понесены иные расходы, возложен на государ-ственные органы, иные организации, должностных лиц, в которые (которым) они представляют (обязаны представлять) декларации о доходах и имуществе, а также на налоговые органы.

При этом расчет превышения расходов над доходами указанных должност-ных лиц производится на основе общего суммированного учета доходов и рас-ходов как должностных лиц, так их супруги (супруга), несовершеннолетних де-тей, в том числе усыновленных (удочеренных), а также близких родственников, совместно проживающих и ведущих общее хозяйство с этими должностными лицами, но не более чем за 10 лет.

Из смысла данных законодательных положений следует, что факт (наличие) явного превышения стоимости принадлежащего им имущества и иных расходов над доходами указанных лиц устанавливается:

– во-первых, по приобретенному указанными лицами имуществу (иным рас-ходам), когда должностные лица занимали соответствующие должности, и ко-торые подлежат обязательному декларированию и определению их стоимости;

– во-вторых, в расчет принимаются доходы (в том числе, независимо от того, подлежат они обязательному декларированию), которые предшествовали расхо-дам на приобретение имущества (иным значимым расходам), с учетом их накопле-ния и предшествующего расходования (остатка), но не более чем за 10 лет, исчис-ляемых на месяц последних произведенных расходов, включаемых в расчетную сумму для определения факта явного превышения расходов над доходами;

93


– в третьих, предварительный расчет превышения расходов над доходами производится на основе суммированной оценки размера (стоимостной оценки) приобретенного (имеющегося) имущества в период, когда указанные должност-ные лица занимали соответствующие должности.

Расчет соответствия (несоответствия, явного превышения) расходов над дохо-дами составляется за каждый календарный год на основе деклараций о доходах и имуществе за соответствующие годы и отраженных в них данных о полученных доходах и произведенных расходах (на приобретение имущества, включая иные значимые расходы), с учетом указанных выше особенностей.

7. Под явным превышением стоимости имущества и иных расходов над дохо-дами, полученными из законных источников, понимается превышение, состав-ляющее не менее 25 процентов от доходов, полученных из законных источников. Вопрос о явности превышения стоимости имущества и иных расходов над до-ходами, полученными из законных источников, как основание безвозмездного изъятия стоимости такого имущества в доход государства, все-таки, является оценочно-оспариваемым понятием, несмотря на то, что в Законе это превыше-ние определяется в размере не менее 25 процентов от доходов, полученных из законных источников. Этим, в частности, объясняется и продиктовано требова-ние, что взыскание допускается только по постановлению суда в рамках исково-го гражданского судопроизводства.

При выявлении явного превышения стоимости принадлежащего указанным лицам имущества и иных расходов над доходами, полученными из законных источников, руководитель или должностное лицо государственного органа ис-требуют от таких лиц письменные объяснения об источниках доходов, за счет которых приобретено имущество, стоимость которого явно превышает доходы (или явно превышены расходы над доходами).

Если подконтрольные лица отказываются давать по этому поводу какие-ли-бо письменные объяснения, либо не могут (не смогли) в письменной форме или документально объяснить и (или) подтвердить источники таких доходов, либо установлена недостоверность их объяснений относительно заявленных источников дохода, указанные руководители или должностные лица государ-ственного органа в течение 10 дней с момента получения объяснений либо отказа лиц дать объяснения предлагают этим лицам добровольно передать в доход государства имущество на сумму, явно превышающую подтвержденные доходы, или выплатить его стоимость и сумму иных расходов, явно превы-шающих подтвержденные доходы. Одновременно информация (материалы) о явном превышении стоимости принадлежащего указанным лицам имуще-ства и иных расходов этих лиц над их доходами, которые они не смогли (от-казались) объяснить, либо установлена недостоверность их объяснений, на-правляется в органы прокуратуры по месту жительства (службы) указанных лиц для решения вопроса о наличии оснований для возбуждения уголовного преследования.

94


По выявленному факту явного превышения расходов над доходами проку-рор не позднее трех суток, а при необходимости дополнительной проверки – не позднее десяти суток принимает решение о возбуждении уголовного или об отказе в возбуждении уголовного дела (ч. 1 ст. 173 УПК Республики Беларусь).

8. В случае возбуждения уголовного дела в связи с наличием признаков преступления (преступного способа получения доходов) проводится пред-варительное расследование в порядке, установленном УПК, которое может быть прекращено, если в ходе расследования будет установлено отсутствие в деяниях лица признаков соответствующего состава преступления.

При доказанности обвинения лица в совершении преступления уголовное дело направляется прокурором в суд. В этом случае вопрос изъятия неоснова-тельного обогащения как доходов, полученных преступным путем, разрешает-ся в рамках уголовного судопроизводства. Положения ст. 36 Закона «О борьбе с коррупцией» в части изъятия имущества или о взыскании его стоимости либо о взыскании иных расходов на сумму, явно превышающую подтвержденные дохо-ды, не применяются.

9. Положения указанной статьи Закона «О борьбе с коррупцией» применя-ются, если в стадии возбуждения уголовного дела на основе проведения про-верочных будет принято решение об отказе в возбуждении дела по факту уста-новленного явного превышения расходов над доходами указанных лиц, либо возбужденное по данному факту уголовное дело (уголовное преследование) бу-дет прекращено.

После принятия указанных решений прокурор в письменной форме предъявляет соответствующим лицам требование добровольно передать в доход государства имущество на сумму, явно превышающую подтвержденные доходы, либо выплатить его стоимость и иные расходы на сумму, явно превышающую подтвержденные доходы.

При отказе этих лиц добровольно передать в доход государства имущество либо выплатить его стоимость в течение одного месяца со дня предъявления та-кого требования, органы прокуратуры обращаются в суд с иском о безвозмезд-ном изъятии этого имущества или о взыскании его стоимости либо о взыскании иных расходов на сумму, явно превышающую подтвержденные доходы.

В тех случаях, когда имуществом, подлежащим безвозмездному изъятию, яв-ляется единственное жилое помещение и при этом у лица отсутствует иное иму-щество, которое может быть безвозмездно изъято. В этом случае органы проку-ратуры обращаются в суд с иском о взыскании суммы, на которую стоимость имущества явно превышает доходы, полученные из законных источников.

95


Список использованных источников:

1. О борьбе с коррупцией: Закон Республики Беларусь от 15 июля 2015 года № 305-З // Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. – 2015. – 21 июля. – № 2/2303.

2. Directive 2014/42/EU of the European Parliament and of the Council of 3 April 2014 on the Freezing and Confiscation of Instrumentalities and Proceeds of Crime in the European Union 29/4/2014 // Official Journal of the European Union. – L 127/39.

3. Голованова А.А. Конфискация как реакция на корыстное преступление / А.А. Голованова // Журнал российского права. – 2015. – № 7. – С. 78–86.

96


ЧЕРНОБАЙ А.М.,кандидат юридичних наук, доцент,

старший викладач відділу підготовки прокурорів з організації роботи в органах прокуратури


АЛЕКСЄЄВА В.М., помічник судді Київського апеляційного

адміністративного суду, м. Київ, Україна

ОКРЕМІ ПИТАННЯ ЕФЕКТИВНОСТІ ДІЯЛЬНОСТІ ДЕРЖАВНИХ ОРГАНІВ ІЗ ЗАПОБІГАННЯ КОРУПЦІЇ

Основна роль у протидії корупції відводиться вірно обраній стратегії і такти-ці, чітко і конкретно визначених державних органів, що займаються зазначеною вище проблемою. На нашу думку, однією із проблем їх невисокої ефективності є надмірна кількість таких органів, що призводить до певного дублювання окре-мих їхніх функцій, суперництва, великих адміністративних витрат та можливо-го падіння довіри населення до працівників цих органів.

Неоднаковий підхід щодо цього питання передбачений і в міжнародних стан-дартах у сфері протидії корпупції. Наприклад, відповідно до ст. 6 Конвенції ООН проти корупції від 31 жовтня 2003 року зазначено, що кожна держава-учасниця забезпечує, згідно з основоположними принципами своєї правової системи, на-явність органу або, у належних випадках, органів, які здійснюють запобігання корупції (п. 1). У пункті 2 визначено, що кожна держава-учасниця забезпечує органу або органам, зазначеним у пункті 1 цієї статті, необхідну незалежність, згідно з основоположними принципами своєї правової системи, з метою надан-ня такому органу або органам можливості виконувати свої функції ефективно й в умовах свободи від будь-якого неналежного впливу [1].

У п. 14 Резолюції ООН від 7 вересня 1990 року «Попередження злочинності та кримінальне правосуддя у контексті розвитку: реалізації та перспективи між-народного співробітництва: практичні заходи боротьби з корупцією» зазначено, що необхідність створення спеціалізованого підрозділу по боротьбі з корупцією, функція якого виконувалась у рамках існуючих організацій, у службах поліції, прокуратури та слідчих має як переваги, так і недоліки [2].

97


Якщо говорити про переваги, то ми погоджуємося з думкою О.Ю. Бусол, що це перш за все кваліфікація (спеціалізація), висока надійність та підзвітність. Остан-ня обставина може бути найбільш цінною, оскільки вона дозволяє політичному органу оцінити, які результати були досягнуті за даними витратами ресурсів, і покласти відповідальність за боротьбу з корупцією на конкретних осіб або конкретні органи [3].

Недоліками, як вже зазначалося вище, можуть бути: утворення значної кількість таких органів; конкуренція між ними; надмірні адміністративні витрати тощо.

Ще за Стамбульським планом дій з боротьби проти корупції від 21 січня 2014 року Україні було рекомендовано створити спеціалізовані антикорупційні прокурорські служби; розглянути питання створення національного антико-рупційного органу, що буде спеціалізуватися та матиме повноваження з вияв-лення, розслідування та переслідування корупційних правопорушень [4].

На виконання рекомендацій, наданих Україні Групою держав проти корупції (GRECO), Організацією економічної співпраці та розвитку (ОЕСР) та експертами ЄС Законом України від 14 жовтня 2014 року ухвалено новий стратегічний доку-мент – Антикорупційну стратегію на 2014 – 2017 роки [5], який визначив першо-чергові заходи із запобігання та протидії корупції, Серед іншого, у ньому наголо-шено на утворенні спеціально уповноваженого органу щодо запобігання корупції та органу, який би здійснював координацію, моніторинг та методичне забезпечен-ня органів виконавчої влади під час розроблення їх антикорупційних програм.

Натомість в Україні за останні два роки створено цілу низку органів з протидії злочинності та корупції: це – Спеціалізована антикорупційна прокуратура, Дер-жавне бюро розслідувань, Національне антикорупційне бюро України (НАБУ), Національне агентство з питань запобігання корупції, Національне агентство з питань виявлення, розшуку та управління активами, одержаними від корупцій-них та інших злочинів, Національна рада з питань антикорупційної політики як консультативно-дорадчий орган при Президентові України та ін..

Аналіз діяльності зазначених органів, на наш погляд, свідчить про певне ду-блювання деяких їх функцій, значну кадрову чисельність, не виправдані у зв’язку з цим матеріальні затрати.

Згідно з п. 3 ст. 16 Закону України «Про Національне антикорупційне бюро України» в обов’язки НАБУ входить вживання заходів щодо розшуку та арешту коштів та іншого майна, які можуть бути предметом конфіскації або спеціаль-ної конфіскації у кримінальних правопорушеннях, віднесених до підслідності НАБУ, здійснення діяльності щодо зберігання коштів та іншого майна, на яке накладено арешт [6]. З цією метою відповідно до п. 3 ст. 17 вказаного вище Закону НАБУ має низку прав для виконання покладених на нього обов’язків.

Аналогічні функції має місце і в Законі України «Про Національне агентство України з питань виявлення, розшуку та управління активами, одержаними від корупційних та інших злочинів» [7], яке за своїм статусом забезпечує формуван-ня та реалізацію державної політики у сфері виявлення та розшуку активів, на

98


які може бути накладено арешт у кримінальному провадженні, та/або з управ-ління активами, на які накладено арешт або які конфісковано у кримінальному провадженні.

Звертає на себе увагу питання доцільності утворення Кабінетом Міністрів України двох Національних агентств України [8, 9]: першого – з питань вияв-лення, розшуку та управління активами, одержаними від корупційних та ін-ших злочинів, а другого – з питань запобігання корупції як окремих структур-них одиниць центрального органу виконавчої влади зі спеціальним статусом (Національне агентство з питань запобігання корупції), що забезпечують фор-мування та реалізацію державної політики: тобто, перше Агентство – у кон-кретній сфері, а друге – із загальних питань формування та реалізації держав-ної антикорупційної політики. Порівнюючи їх функції, можна стверджувати, що у них одна єдина правова та організаційна засада функціонування, це – формування та реалізація державної політики у сфері протидії корупційним проявам. За окремими відмінностями функцій зазначених агентств по суті вони дублюють один одного.

За таких обставин, на нашу думку, раціональнішим було б внести до Зако-ну України «Про Національне агентство України з питань виявлення, розшуку та управління активами, одержаними від корупційних та інших злочинів» [7] відповідні зміни щодо реалізації державної антикорупційної політики з одно-часною зміною назви вказаного агентства.

Поряд із зазначеними державними органами у боротьбі з корупцією у жовт-ні 2014 року створено Національну раду з питань антикорупційної політики як консультативно-дорадчий орган при Президентові України [10]. Завдання цьо-го органу тісно пересікаються із функціями НАЗК [9] і зводяться до оцінки ситуації і тенденцій у сфері запобігання і протидії корупції в Україні, аналізу національного антикорупційного законодавства та вжиття заходів щодо його виконання; здійснення моніторингу та аналізу ефективності реалізації антико-рупційної стратегії, внесення пропозицій щодо поліпшення взаємодії органів, відповідальних за її імплементацію; сприяє науково-методичному забезпеченню з питань запобігання і протидії корупції, проведенню аналітичних досліджень, розробленню методичних рекомендацій у цій сфері тощо.

Також, з метою організації роботи, пов’язаної із забезпеченням реалізації Стамбульського плану дій по боротьбі з корупцією Антикорупційної мережі для Східної Європи та Центральної Азії ОЕСР розпорядженням Кабінету Міністрів України від 9 червня 2011 р. № 553-р [11] призначено національного координатора з питань реалізації Стамбульського плану дій по боротьбі з корупцією на якого покладено організацію роботи, пов’язаної із забезпеченням реалізації зазначе-ного плану дій по боротьбі з корупцією Антикорупційної мережі для Східної Європи та Центральної Азії ОЕСР (ще одна державна структура).

Така розгалуженість державних органів, у т.ч. і правоохоронних, із запобіган-ня і протидії корупції не сприяє їх ефективній та результативній роботі. Скоріш

99


за все, вона призводить до змагань між ними на першість виявлення та встанов-лення факту корупційних діянь, видає видимість активної боротьби з корупцій-ними проявами і зовсім не турбуються за результативність такої діяльності.

Підсумовуючи викладене, слід визнати, що комплексне реформування української системи протидії корупції відповідно до європейських стандартів та практики іноземних держав не зможуть гармонізувати антикорупційне законо-давство України лише кількістю утворених державних органів та громадських організацій. Дієва протидія корупції можлива за умови послідовних, спланова-них і скоординованих дій двома-трьома державними органами – не паралельни-ми і не конкуруючими, а такими, що реально зможуть поставити виклики ко-рупційним проявам, запобігти їм, а у разі вчинення правопорушень – якісно та кваліфіковано розслідувати такі факти та притягти винних до відповідальності.


1. Конвенція ООН проти корупції від 31 жовтня 2003 року [Електронний ре-сурс]. – Режим доступу: http://zakon3.rada.gov.ua/laws/show/995_c16

2. Попередження злочинності та кримінальне правосуддя у контексті розвит-ку: реалізація та перспективи міжнародного співробітництва: практичні заходи боротьби з корупцією: Резолюція ООН від 7 вересня 1990 року [Електронний ре-сурс]. – Режим доступу: http://zakon3.rada.gov.ua/laws/show/995_785.

3. Бусол О.Ю. Міжнародний досвід побудови та функціонування спеціалізо-ваних органів з протидії високопосадовій злочинності / О.Ю. Бусол [Електрон-ний ресурс]. – Режим доступу: http://nbuviap.gov.ua/index.php?option=com_content&view=article&id=2269:mizhnarodnij-dosvid-pobudovi-ta-funktsionuvannya-spet sia l i zova ni k h-orga niv-z-prot id ij i-v i sokoposadov ij-z loch i n nost i&-catid=8&Itemid=350

4. Стамбульський план дій з боротьби проти корупції: узагальнені рекомен-дації для України від 21 січня 2004 року [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://crimecor.rada.gov.ua/komzloch/control/uk/publish/article;jsessionid=2A19E620124AEE6A1FAD8314513B6B61art_id=47610&cat_id=46352.

5. Засади державної антикорупційної політики в Україні (Антикорупційна стратегія) на 2014–2017 роки: Закон України від 14 жовтня 2014 року [Електрон-ний ресурс]. – Режим доступу: http://zakon0.rada.gov.ua/laws/show/1699-18

6. Про Національне антикорупційне бюро України: Закон України від 14 жо-втня 2014 року [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://zakon0.rada.gov.ua/laws/show/169918

7. Про Національне агентство України з питань виявлення, розшуку та управ-ління активами, одержаними від корупційних та інших злочинів: Закон України від 10 листопада 2015 року [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://zakon3.rada.gov.ua/laws/show/772-19

100


8. Про утворення Національного агентства з питань запобігання корупції: по-станова Кабінету Міністрів України від 18 березня 2015 року № 118 [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://zakon3.rada.gov.ua/laws/show/77219http://www.kmu.gov.ua/control/publish/article?art_id=248207808

9. Про утворення Національного агентства з питань виявлення, розшуку та управління активами, одержаними від корупційних та інших злочинів: поста-нова Кабінету Міністрів України від 24 лютого 2016 року № 104 [Електронний ресурс]. – Режим доступу: https://uk.wikipedia.org/wiki

10. Про утворення Національної ради з питань антикорупційної політики: Указ Президента України від 14 жовтня 2014 року [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://zakon0.rada.gov.ua/laws/show/808/2014.

11. Про національного координатора з питань реалізації Стамбульського пла-ну дій по боротьбі з корупцією: Розпорядження Кабінету Міністрів України від 9 червня 2011 року № 553-р [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://www.sdfm.gov.ua/content/File/Site_docs/2013/20131029/RKM553(2011).pdf

101

Секція 2

ПРОТИДІЯ КОРУПЦІЙНИМ ЗЛОЧИНАМ ТА ПЕРЕСЛІДУВАННЯ ОСІБ, ЯКІ ЇХ ВЧИНИЛИ:

ПРОБЛЕМИ РЕАЛІЗАЦІЇ ЗАКОНОДАВЧИХ РІШЕНЬ НА ПРАКТИЦІ

ДУДОРОВ О.О.,доктор юридичних наук, професор,

завідувач кафедри кримінального права та правосуддя Запорізького національного університету,

м. Запоріжжя, Україна

ДО ПИТАННЯ ПРО РОЗМЕЖУВАННЯ СКЛАДІВ ЗЛОЧИНІВ, ПЕРЕДБАЧЕНИХ СТАТТЯМИ 190 ТА 191

КРИМІНАЛЬНОГО КОДЕКСУ УКРАЇНИ

Належність заволодіння чужим майном шляхом зловживання службовим становищем до числа корупційних злочинів і, відповідно, можливість настання для службової особи, яка вчинила цей традиційний для вітчизняного криміналь-ного права злочин проти власності, специфічних негативних наслідків, вста-новлених законодавцем для корупціонерів, актуалізує розкриття дискусійних аспектів кримінально-правової характеристики злочину, передбаченого ч. 2 ст. 191 Кримінального кодексу України (далі – КК). Одним із таких аспектів є відмежування складу цього злочину від шахрайства у випадку, коли службова особа заволодіває чужим майном, використовуючи не лише своє службове ста-новище, а й обман.

У вітчизняній юридичній літературі [1, с. 536; 2, с. 217; 3, с. 357; 4, с. 264–266] розповсюдженою є точка зору, згідно з якою шахрайство, вчинене службовою особою, якщо вона з метою обману чи зловживання довірою зловживала служ-бовим становищем, слід кваліфікувати за сукупністю злочинів, передбачених відповідними частинами ст. 190 і ст. 364 КК. У судовій практиці розглядуване питання кваліфікації нерідко постає в зв’язку з необхідністю давати належну кримінально-правову оцінку випадкам безпідставного отримання з бюджету відшкодування ПДВ.

У фактичному заволодінні коштами державного бюджету в ситуації, коли ко-шти надійшли на банківський рахунок платника ПДВ, мною зазвичай вбачались ознаки складу злочину «шахрайство». Я виходив з того, що: по-перше, предметом посягання в цьому разі виступають кошти, які на момент вчинення злочину вже

102


перебувають у державній власності та які шляхом введення в оману уповнова-жених державних органів протиправно, безоплатно і назавжди вилучаються з бюджету; по-друге, на кваліфікацію вчиненого впливає особа правопорушника; відповідно, з урахуванням викладеної вище доктринальної позиції вчинювані службовою особою обманні зловживання з ПДВ пропонувалось кваліфікувати за сукупністю злочинів, передбачених ст. 190 і ст. 364 КК [5, с. 381–385]. А.Г. Грицюк, який здійснив монографічне дослідження кримінально-правових аспектів неза-конного відшкодування ПДВ, також зазначав, що діяння особи, яка безоплатно заволоділа державним майном, звернувшись за відшкодуванням ПДВ і повідо-мивши при цьому неправдиві відомості, слід кваліфікувати за відповідною ча-стиною ст. 190 КК як шахрайство. Стверджувалось, що обман при незаконному відшкодуванні ПДВ полягає в спотворені істини щодо юридично значущих об-ставин, сукупність яких у тому вигляді, якого йому намагається надати шахрай, зобов’язує державні органи (податкову службу, суд, казначейство) передати плат-нику податків державне майно (здійснити відшкодування) [6, с. 196–197].

Варто, однак, відзначити, що в судовій практиці вчинювані службовими осо-бами розкрадання державних коштів під виглядом відшкодування з бюджету ПДВ діставали різну кримінально-правову оцінку, у зв’язку з чим проблемою розмежування складів злочинів, передбачених ст. 190 і ст. 191 КК, врешті-решт був вимушений зайнятись Верховний Суд України (далі – ВСУ).

Так, вироком Печерського районного суду м. Києва від 21 травня 2012 року Б. було засуджено, зокрема, за ч. 5 ст. 191 КК за те, що він як засновник і директор ПП «Гермес сервіс груп» у складі організованої групи заволодів державними гро-шовими коштами на загальну суму 4 млн. 900 тис. грн. Спосіб заволодіння кошта-ми полягав у тому, що учасники групи уклали удавані правочини про придбання згаданим ПП морально застарілих електронних приладів, нібито модифікували ці засоби для їхнього подальшого експорту за межі України за нульовою ставкою ПДВ, відобразили у фінансових документах проведення експортної операції й одержання від нерезидента оплати за поставлені електронні прилади, задеклару-вали ці операції в податкових документах і пред’явили останні для відшкодування з бюджету нібито сплачених раніше сум ПДВ. Перераховані з бюджету державні кошти на рахунки ПП «Гермес сервіс груп» злочинці перевели в готівку і заволоді-ли ними.

У заяві, адресованій до ВСУ, в якій ставилось питання про скасування вине-сених щодо Б. судових рішень, засуджений та його захисник стверджували про відсутність у діях Б. складу злочину, передбаченого ч. 5 ст. 191 КК, і, зокрема, такої його ознаки, як зловживання службовим становищем. В обґрунтування тези про існуючу неоднаковість у правозастосуванні заявники послались на ухвалу колегії суддів ВСУ від 12 листопада 2009 року: у кримінальній справі, в якій було винесено цю ухвалу, за подібних обставин касаційний суд не погодив-ся з кваліфікацією дій директора одного ТзОВ за ч. 5 ст. 191 КК і, вважаючи, що мало місце заволодіння чужим майном шляхом обману, а не зловживання служ-

103


бовим становищем, кваліфікував дії вказаної службової особи за ч. 4 ст. 190 КК (із посиланням на ч. 2 ст. 15 КК, оскільки отримати з бюджету кошти під вигля-дом відшкодування ПДВ винному не вдалося).

У винесеній 14 листопада 2013 року у справі Б. постанові Судової палати у кримінальних справах ВСУ (справа № 5-30кс13) із питання про співвідно-шення складів злочинів, передбачених ст. 190 і ст. 191 КК, сформульована інша (порівняно з відображеною в ухвалі колегії суддів ВСУ від 12 листопада 2009 року) правова позиція. Її суть полягає в тому, що визначальна ознака, яка ві-докремлює (відмежовує) такий злочин проти власності, як заволодіння чужим майном шляхом зловживання службовим становищем, від інших форм по-сягання на чужу власність, полягає в тому, що безоплатне обернення чужого майна на користь винної особи чи на користь іншої особи (осіб) відбувається через умисне протиправне використання можливостей службового станови-ща. Майно, на яке спрямована карана за ст. 191 КК поведінка службової особи, може мати різну правову природу. Зокрема, не виключається можливість за-володіння майном, на яке не поширюється компетенція службової особи або яке їй не ввірене і не перебуває в її віданні, включаючи майно, що перебуває в державній власності. Злочинне використання службового становища може виражатися у формі рішень, вказівок чи іншої спонукальної інформації. Як правило, ці рішення формуються завуальовано (приховано) від осіб (фізичних чи юридичних), які наділені правомочностями щодо майна, на яке спрямована протиправна поведінка винної особи. Ці особи під впливом таких рішень або вказівок не знають (можуть не знати) дійсної природи дій і фактично піддають-ся обману, внаслідок якого відбувається перехід майна на користь службової особи. Така форма обману ніби уподібнює його з обманом (дезінформацією), до якого вдаються винні особи під час заволодіння чужим майном шахрайським способом. Проте обман, який застосовується при викраденні чужого майна шляхом використання службового становища, має свої особливі ознаки, які відрізняють його від обману при шахрайстві. Йдеться про те, що в першому випадку в основі обману (дезінформації), до якої вдається винна особа, завжди перебуває протиправне використання нею свого службового становища; без застосування можливостей службового становища обман є недієвим і нездійс-ненним. Цей обман є різновидом обману, який через його підвищену суспільну небезпеку і специфічні ознаки був криміналізований в окрему форму злочинів проти власності. У другому ж випадку заволодіння майном можливе без про-типравного використання службового становища.

Екстраполюючи викладену правову позицію на фактичні обставини, встанов-лені в межах конкретного кримінального провадження, ВСУ вирішив, що харак-тер, послідовність і сукупність дій засудженого Б. як службової особи – дирек-тора ПП «Гермес сервіс груп» створили ті умови й обстановку, за яких державні кошти безоплатно опинилися в нього та його спільників. Тобто в цьому випадку використання Б. свого службового становища було тією необхідною дією, що

104


перебуває в причинному зв’язку з наслідком. Відповідно, злочинні дії Б за ч. 5 ст. 191 КК кваліфіковано правильно, а в задоволенні заяви засудженого Б. та його захисника про скасування судових рішень слід відмовити.

Треба відзначити, що ВСУ висловлюється за інкримінування ст. 191 КК, не ст. 190 КК за наявності обману в діях тих службових осіб, які заволодівають чу-жим майном, і в інших своїх рішеннях. Наприклад, постановою Судової пала-ти у кримінальних справах ВСУ від 14 листопада 2013 року у справі № 5-39кс13 підтверджено правильність засудження за ч. 5 ст. 191 КК службової особи, яка, знаючи про те, що адміністративний будинок з господарськими приміщеннями належить територіальній громаді, використала своє службове становище дирек-тора організації і шляхом службового підроблення оформила право власності на будівлі за фіктивно створеним ТОВ, одним із власників якого вона була.

Таким чином, з урахуванням викладеної правової позиції ВСУ службова осо-ба, яка заволодіває чужим майном шляхом зловживання своїм службовим ста-новищем і використання поєднаного з останнім обману, має нести відповідаль-ність не за ст. 190, а за ст. 191 КК. Не можна, однак, сказати, що такий підхід до розмежування передбачених цими статтями складів злочинів проти власності є чимось новим для кримінального права – зокрема, він застосовувався в період чинності КК 1960 року.

Так, П.С. Матишевський, аналізуючи ст. 84 цього Кодексу «Розкрадання дер-жавного або колективного майна шляхом привласнення, розтрати або зловжи-вання посадовим становищем» (аналог ст. 191 чинного КК), писав, що найчастіше зловживання службовим становищем як форма розкрадання майна виражається в різноманітних обманних діях. При цьому обман як спосіб зловживання служ-бовим становищем, на відміну від обману при шахрайстві, вчиняється завдяки особливому становищу винного – наявності в нього за посадою права розпо-ряджатися чужим майном або службових можливостей, здатних спонукати представників інших організацій до передачі їхнього майна [7, с. 88]. Однознач-но висловлювався з цього приводу В.П. Діденко, стверджуючи, що за ст. 84 КК 1960 року треба кваліфікувати дії службових осіб, які заволодівають майном шляхом обману або зловживання довірою з використанням свого службового становища [8, с. 26]. Зверну увагу на те, що і після набрання чинності КК 2001 р. науковці не сумніваються в необхідності інкримінування не ст. 190, а ст. 191 КК, наприклад, у тих випадках, коли службова особа незаконно заволодіває чужим майном за фіктивними документами, зокрема, під виглядом пенсій, надбавок до зарплати, матеріальної допомоги тощо [2, с. 219; 9, с. 32–33], тобто фактично за наяв-ності поєднаного з обманом заволодіння чужим майном. Додам, що диспозицією ч. 2 ст. 191 КК охоплюються і не поєднані з використанням обману посягання на чужу власність.

Отже, сформульована ВСУ правова позиція щодо розмежування складів зло-чинів, передбачених ст. 190 і ст. 191 КК, в основу якої покладено тезу про спец-ифічну і водночас підпорядковану (щодо зловживання службовим становищем)

105


роль обману, використаного службовою особою для заволодіння чужим май-ном, узгоджується з традиційними підходами щодо кваліфікації злочинів про-ти власності. Проте якщо це так, то чим тоді можна пояснити появу в частині науково-практичних коментарів чинного КК положення про кваліфікацію за сукупністю злочинів, передбачених ст. 190 і ст. 364 КК, заволодіння чужим май-ном, вчиненого службовою особою, якщо вона з метою обману чи зловживан-ня довірою зловживає службовим становищем? Відповідь на це питання, на мій погляд, треба шукати в некритичному відтворенні позиції, яка сформувалась у доктрині і судовій практиці (абз. 3 п. 20 постанови Пленуму ВСУ від 25 грудня 1992 року № 12 «Про судову практику в справах про корисливі злочини проти приватної власності») у період чинності попереднього КК, у главі V Особливої частини якого «Злочини проти індивідуальної власності громадян» аналог ст. 84 КК був відсутній; відповідно, суб’єктом шахрайства як злочину проти приватної власності (ст. 143 КК 1960 року) цілком могла виступати службова особа, яка дія-ла з використанням свого службового становища.

Законодавчий підхід до урахування поєднання обману і зловживання служ-бовим становищем при описанні складів злочинів проти власності може бути різним. Наприклад, згідно зі ст. 159 КК РФ використання особою свого службо-вого становища визнається особливо кваліфікуючою ознакою шахрайства. Від-повідно, як слушно зауважує О.І. Бойцов, будь-яке заволодіння чужим майном шляхом обману незалежно від статусу шахрая (приватна чи службова особа) має розцінюватись як шахрайство, а статус «шахрая від влади» слугує лише обстави-ною, що обтяжує відповідальність за цей злочин [10, с. 639]. Тому, до речі, саме як шахрайство розцінюються в РФ дії осіб, винних у незаконному відшкодуванні ПДВ, зокрема, за експортними операціями.

В Україні ж законодавець інакше підійшов до розв’язання аналізованої кримінально-правової проблеми. Збереження в чинному КК заволодіння чужим майном шляхом зловживання службовою особою своїм службовим становищем як самостійної форми розкрадання майна (за всієї умовності цього терміну) і, крім цього, поширення сфери дії відповідної кримінально-правової заборони на всі форми власності унеможливлює, по-перше, визнання суб’єктом шахрайства службової особи (вона за посягання на власність, поєднані з одночасним вико-ристанням свого службового становища й обману, має нести відповідальність за ст. 191 КК) і, по-друге, сприйняття «морально застарілого» положення про кваліфікацію відповідних дій службової особи за сукупністю злочинів, передба-чених ст. 190 і ст. 364 (364-1) КК.


1. Науково-практичний коментар Кримінального кодексу України / за ред. М.І. Мельника, М.І. Хавронюка. – 9-те вид., переробл. та доповн. – К.: Юридична Україна, 2012. – 1316 с.

106


2. Кримінальний кодекс України. Науково-практичний коментар: у 2 т. / за заг. ред. В.Я. Тація та ін. – 5-те вид., допов. – Х.: Право, 2013. – Т. 2: Особлива частина. – 2013. – 1040 с.

3. Науково-практичний коментар до Кримінального кодексу України. – 4-те вид., перероб. та доп. / Відп. ред. С.С. Яценко. – К.: А.С.К., 2005. – 848 с.

4. Анісімов Г.М. Особливості кваліфікації злочинів, що вчиняються шля-хом зловживання службовим становищем / Г.М. Анісімов // Вісник Асоціації кримінального права України. – 2014. – № 2. – С. 250–268.

5. Дудоров О.О. Ухилення від сплати податків: кримінально-правові аспекти: моногр. / О.О. Дудоров. – К.: Істина, 2006. – 648 с.

6. Грицюк А.Г. Незаконне відшкодування податку на додану вартість: кримінально-правові аспекти: дис. … канд. юрид. наук: 12.00.08 / Грицюк Андрій Григорович. – Луганськ, 2012. – 259 с.

7. Матышевский П.С. Преступления против собственности и смежные с ними преступления / П.С. Матышевский. – К.: Юринком, 1996. – 240 с.

8. Диденко В.П. Квалификация хищений государственного или общественно-го имущества путем присвоения, растраты ли злоупотребления служебным по-ложением: учеб. пособ. / В.П. Диденко. – К.: Украинская академия внутренних дел, 1992. – 80 с.

9. Дорош Л.В. Щодо ефективності застосування законодавства про криміналь-ну відповідальність за привласнення, розтрату майна або заволодіння ним шля-хом зловживання службовим становищем / Л.В. Дорош // Питання боротьби зі злочинністю: зб. наук. праць / Ред. кол.: Ю.В. Баулін (голов. ред.) та ін. – Х.: Кроссроуд, 2008. – Вип 16. – С. 27–35.

10. Бойцов А.И. Преступления против собственности / А.И. Бойцов. – СПб.: Юридический центр Пресс, 2002. – 775 с.

107


ДАРАГАН В.В.,кандидат юридичних наук,

доцент кафедри оперативно-розшукової діяльностіта спеціальної техніки факультету підготовки фахівців

для підрозділів кримінальної поліції Дніпропетровськогодержавного університету внутрішніх справ,

м. Дніпро, Україна

ДЕЯКІ ПИТАННЯ ПРОТИДІЇ КОРУПЦІЇ У СФЕРІ ДЕРЖАВНИХ ЗАКУПІВЕЛЬ

У КИРГИЗЬКІЙ РЕСПУБЛІЦІ

За 2015 рік Генпрокуратура порушила 905 «корупційних» справ, 31 спра-ва серед них пов’язана з порушенням законодавства про державні закупівлі [1].

Державні закупівлі в Киргизькій Республіці регулюються Законом «Про дер-жавні закупівлі» від 3 квітня 2015 року № 72 [2].

Всі держзакупівлі проходять через інформаційний веб-портал zakupki.gov.kg, який дозволяє відстежувати прозорість проведених тендерів.

Зазначений закон має значну кількість норм, спрямованих на зниження рівня корупції у цій сфері. Зокрема, законом було запроваджено: систему електрон-них торгів; базу даних ненадійних (несумлінних) постачальників (підрядників); визначено чіткі вимоги щодо проведення закупівлі методом прямого укладання договору; в законі не передбачено мінімальну суму закупівлі на яку поширюєть-ся закон; норму яка забороняє замовнику укладати договір або рамкову угоду про закупівлі з постачальником (підрядником), засновником і (або) учасниками яких є особи, що займають політичні державні, політичні муніципальні посади, спеціальні державні посади і їх близькі родичі.

Однак не всі зазначені вище норми в повній мірі виконують своє функціо-нальне призначення. Зокрема, законом передбачена можливість електронної форми проведення торгів, однак зазначена форма не є обов’язковою, тобто за-мовник сам вирішує яким чином він буде проводити торги.

Також є певні проблеми щодо ведення бази даних ненадійних (несумлінних) постачальників (підрядників), які не мають права участі в процесі закупівель. Аналіз зазначеного списку показав, що у ньому знаходиться лише 23 суб’єкти підприємницької діяльності, при цьому 22 з них було внесено у 2016 році [3]. Тобто зазначена норма, почала працювати лише з цього року, але вказана цифра, на нашу думку, повинна бути в рази більшою, оскільки державні закупівлі є од-нією з найбільш корумпованих сфер економіки.

108


Крім норм закону, які позитивно впливають на зниження корупції у сфері державних закупівель, як негатив можна вказати на відсутність норми, яка пе-редбачала б можливість громадського контролю за здійсненням державних за-купівель. Наявність такої норми, на думку багатьох експертів, позитивно впли-ває на зниження корупції у цій сфері.

Що стосується відповідальності за порушення законодавства в сфері держав-них закупівель в Киргизькій Республіці, то Кримінальним кодексом Киргизької Республіки передбачено статтю, яка встановлює відповідальність за укладан-ня контракту, здійснення державної закупівлі всупереч інтересам Киргизької Республіки (ст. 306) [4].

Кодекс Киргизької Республіки про адміністративну відповідальність також містить норму, що передбачає відповідальність за порушення законодавства про державні закупівлі, а саме ст. 413 «Порушення законодавства про державні за-купівлі товарів, робіт і послуг» [5].

Як позитивний досвід боротьби з корупцією в сфері державних закупівель в Киргизькій Республіці можна виділити наступне:

– впровадження системи електронних торгів; – впровадження бази даних ненадійних (несумлінних) постачальників (під-

рядників); – визначення чітких вимог щодо проведення закупівлі методом прямого

укладання договору; – відсутність мінімальної суми закупівлі, на яку поширюється закон; – впровадження норми, яка забороняє замовнику укладати договір або рам-

кову угоду про закупівлі з постачальником (підрядником), засновником і (або) учасниками яких є особи, що займають політичні державні, політичні муніци-пальні посади, спеціальні державні посади, і їх близькі родичі;

– наявність норм кримінальної та адміністративної відповідальності за пору-шення, допущені під час здійснення державних закупівель.

При цьому, на нашу думку, у разі впровадження таких норм в законодавство України (окрім електронних торгів та норм адміністративної відповідальності, оскільки вони вже впроваджені) рівень корупції у цій сфері суттєво знизився б.

З огляду на викладене можна дійти висновку, що зусиль одних тільки право-охоронних органів в боротьбі з корупцією у сфері державних закупівель недо-статньо. Максимальне зниження цього негативного прояву можливе тільки при об’єднанні зусиль правоохоронних органів і громадських організацій, а також відповідному нормативно-правовому забезпеченні зазначеної сфери.


1. Обзор: угрозы безопасности Кыргызстана: коррупция [Электронный ре-сурс]. – Режим доступа: http://www.ca-portal.ru/article:24789

109


2. О государственных закупках: Закон Кыргызской Республики [Электрон-ный ресурс]. – Режим доступа: http://cbd.minjust.gov.kg/act/view/ru-ru/111125

3. Ненадежные поставщики [Электронный ресурс]. – Режим доступа: http://zakupki.gov.kg/popp/view/services/blackList/list.xhtml.

4. Уголовный кодекс Кыргызской Республики от 1 октября 1997 года № 68 [Электронный ресурс]. – Режим доступа: http://online.adviser.kg/ Document/?link_id=1000871487

5. Кодекс Кыргызской Республики об административной ответственности от 4 августа 1998 года № 114 [Электронный ресурс]. – Режим доступа: http://online.adviser.kg/Document/?doc_id=30232566&page=14

110


ЗАДОЯ К.П.,кандидат юридичних наук, доцент,

доцент кафедри кримінального права та кримінологіїКиївського національного університету імені Тараса Шевченка,


ВЕЛИКА КОРУПЦІЯ (GRAND CORRUPTION) ЯК ЗЛОЧИН ПРОТИ ЛЮДЯНОСТІ:

ОГЛЯД ОСНОВНИХ ПОЗИЦІЙ У МІЖНАРОДНО-ПРАВОВОМУ ДИСКУРСІ

Корупційні злочини тривалий час розглядались як такі, що становлять не-безпеку лише для окремих правових систем, у рамках яких вони власне й вчиню-ються. Втім, глобалізаційні процеси призвели до збільшення питомої ваги актів корупції транскордонного характеру. Такий стан справ зрештою змусив міжна-родне співтовариство на межі 1990–2000-их років вдатись до низки узгоджених заходів, спрямованих на запобігання корупційним злочинам у глобальному та регіональному масштабах. Ключову роль в системі цих заходів відігравали та відіграють так звані антикорупційні конвенції (зокрема, Конвенція Організації Об’єднаних Націй проти корупції від 2003 року та Кримінальна конвенція Ради Європи про боротьбу з корупцією від 1999 року), прийняття яких закріпило за корупційними злочинами статус транснаціональних (конвенційних).

Разом із тим останніми роками у міжнародно-правовому дискурсі доволі активно обговорюється можливість визнання окремих корупційних злочинів, а саме – так званої великої корупції (grand corruption), що у найбільш загально-му вигляді розуміється як корупція (корупційні злочини), які вчиняються пред-ставниками найвищих ешелонів влади, – злочинами проти людяності .

Позитивне розв’язання цієї проблеми матиме далекосяжні правові наслідки, адже визнання хоча б окремих проявів корупційної поведінки злочинами проти людяності означатиме, що: 1) злочинність подібних діянь випливатиме безпосе-редньо з міжнародного (звичаєвого) права; 2) держави, з одного боку, матимуть можливість здійснювати стосовно цих діянь універсальну юрисдикцію, а з іншо-го боку – будуть зв’язані по відношенню до них низкою зобов’язань erga omnes (наприклад, зобов’язаннями запобігати безкарності цих діянь).

Основними адвокатами визнання великої корупції злочином проти людяно-сті нині виступають неурядові міжнародні організації (Parliamentarians for Global Action, Global Organization of Parliamentarians Against Corruption та Transparency International). Поки що їх зусилля призвели лише до вельми непредметного об-говорення цієї проблеми на міжурядовому рівні (зокрема, у рамках Конвенції

111


держав-учасниць Конвенції Організації Об’єднаних Націй проти корупції). Тим більше не йдеться про зміни в загальній практиці держав, які можна було б кваліфікувати як появу нової звичаєвої норми міжнародного права, що заборо-няє велику корупцію як прояв злочинів проти людяності.

Разом із тим адвокаційна кампанія призвела до доволі жвавого обговорення питання у доктрині міжнародного кримінального права, представники якої вис-ловили ряд різного ступеню ідеалістичності підходів до його розв’язання:

1) партикулярний підхід – велика корупція не може вважатись автономною формою злочинів проти людяності, але ті чи інші їх форми можуть за певних обставин втілюватись у корупційних практиках.

Слід враховувати, що у сучасній доктрині міжнародного кримінального пра-ва еталоном юридичної характеристики злочинів проти людяності вважається ст. 7(1) Римського статуту Міжнародного кримінального суду від 1998 року (далі – РС), яка структурно складається з так званих загальних (chapeau) ознак злочинів проти людяності («...діяння, вчинені у рамках широкомасштабного чи систематичного нападу на будь-яких цивільних осіб, якщо такий напад вчинено усвідомлено») та переліку їх форм (п.п. а–k).

На думку І. Бантекаса, що одним із перших допустив можливість кваліфікації корупційних практик як злочинів проти людяності, це можливо, наприклад, у ви-падку, якщо подібні практики ставлять певну частину населення на межу виживан-ня, що може загалом розглядатись як винищення у розумінні ст. 7(1)(b) РС [1, с. 474];

2) консервативний підхід – більш обережний підхід був запропонований Е. Авою, на думку якої велика корупція сама по собі не утворює actus reus зло-чинів проти людяності, однак може бути супутньою обставиною, що підвищує тяжкість злочину проти людяності, та в цій якості впливає на рішення про прий-няття ситуації до розгляду Міжнародним кримінальним судом на підставі ст. 17 РС або ж на призначене засудженому покарання [2, с. 505–521];

3) радикальний підхід – окремі представники доктрини міжнародного кримінального права вважають, що велика корупція може розглядатись як фор-ма злочину проти людяності, передбачена ст. 7(1)(k) РС, а саме як «інші нелюд-ські діяння подібного характеру, які полягають в умисному заподіянні сильних страждань або серйозних тілесних ушкоджень чи серйозної шкоди психічному або фізичному здоров’ю» [3, с. 1300–1301].

Ця форма злочинів проти людяності, охарактеризована за допомогою техніки eiusdem generis, з огляду на практику її застосування міжнародними та націо-нальними судовими установами не обов’язково може полягати у діяннях, які по-сягають на життя, особисту недоторканість чи свободу людини [4, с. 202-203], що начебто відкриває дорогу до її поширення й на корупційні практики. Втім, у доктрині міжнародного права вказана форма злочинів проти людяності, як пра-вило, тлумачиться більш стримано [5, с. 821–822].

Окрім того, видається, що істотною перешкодою в даному разі, як і у випадку з партикулярним підходом, можуть бути положення міжнародного криміналь-ного права щодо mens rea злочинів проти людяності [6];

112


4) ідеалістичний підхід – велика корупція є sui generis злочином за міжна-родним правом [7, с. 38–40]. Така точка зору попри всю свою оригінальність є, на жаль, прагненням видати бажане за дійсне. Справді, корупційні діяння нині криміналізовані у великій кількості правових систем (якщо не в усіх існуючих правових системах). Втім, звичаєва норма міжнародного права передбачає окрім власне практики держав ще й opinio juris, тобто визнання державами такої прак-тики нормою міжнародного права (див. з цього приводу детальніше, наприклад, рішення Міжнародного Суду у справі про військову та напіввійськову діяльність у Нікарагуа (Нікарагуа проти США) (1986). Однак поки що немає підстав говори-ти про існування opinio juris стосовно визнання всіх чи хоча б частини корупцій-них діянь автономним злочином за міжнародним правом.

На завершення слід констатувати, що відповідно до чинного міжнародного права велика корупція не може розглядатись ані як прояв злочинів проти лю-дяності, ані як sui generis злочин за міжнародним правом. Єдиний коректний варіант врахування корупційних практик при кваліфікації злочинів за міжна-родним правом (зокрема, злочинів проти людяності), очевидно, запропоновано у рамках консервативного підходу. Втім, зважаючи на те, наскільки динамічно ко-рупційні злочини набули статусу транснаціональних (конвенційних), не виклю-чено, що незабаром вони чи принаймні частина із них справді набудуть статусу злочинів за міжнародним правом.


1. Bantekas I. Corruption as an international crime and crime against humanity an outline of supplementary criminal justice policies / I. Bantekas // Journal of International Criminal Justice. – 2006. – Т. 4. – №. 3. – С. 466–484.

2. Hava E. Grand Corruption: Strategies for Preventing International Impunity / E. Hava // Indonesiam Journal of International & Comparative Law – 2015. – Т. 2. – С. 481–521.

3. Starr S. Extraordinary Crimes at Ordinary Times: International Justice Beyond Crisis Situations / S. Starr // Northwestern University Law Review. – 2007. – Т. 101. – С. 1257–1314.

4. Jyrkkiö T. ‘Other Inhumane Acts’ as Crimes Against Humanity / T. Jyrkkiö // Helsinki Law Review. – 2011. – Т. 1. – С. 183–207.

5. Haenen I. Classifying Acts as Crimes Against Humanity in the Rome Statute of the International Criminal Court / I. Haenen // German Law Journal. – 2013. – Т. 14. – С. 796–822.

6. Schmidt B. The Fight against Impunity for Grand Corruption: Prosecuting Kleptocracy as an International Crime / B. Schmidt [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://papers.iafor.org/papers/ecpel2015/ECPEL2015_15913.pdf.

7. Kirch-Heim C. Grand Corruption – A New Crime under International Law? / С. Kirch-Heim // Bucerius Law Journal Heft. – 2009. – Т. 1. – С. 35–40.

113


КВАША О.О.,доктор юридичних наук, професор,

провідний науковий співробітник Інституту державиі права імені В.М. Корецького НАН України,


ОСОБЛИВОСТІ НЕОБХІДНОЇ СПІВУЧАСТІ У КОРУПЦІЙНИХ ЗЛОЧИНАХ

При необхідній співучасті йдеться про такі законодавчі конструкції в статтях Особливої частини КК України, коли поведінка осіб, які діють спільно, неза-лежно від виконуваної ролі – виконавця, організатора, підбурювача чи пособ-ника, закріплюється як конститутивна ознака певного складу злочину. Це, так би мовити, «класична» необхідна співучасть. До останньої можна віднести ство-рення злочинної організації − ст. 255, бандитизм – ст. 257, масові заворушення − ст. 294, групове порушення громадського порядку – ст. 293 тощо. Спільність як сутнісне ядро співучасті передбачає, що взаємодія і спільність дій співучасників унеможливлюють односторонній зв’язок між ними, який виключає навіть міні-мальну змову на спільну злочинну діяльність (співучасть). Необхідна співучасть передбачає вимушеність, неминучість спільності у вчиненні злочинного діяння, без якої таке посягання не може реалізуватися у заподіяній шкоді. Тому не мож-на ставити питання про співучасть як обтяжуючу обставину у таких злочинах. Враховуючи законодавче розуміння співучасті, необхідна співучасть може бути визначена як спільна умисна участь декількох суб’єктів злочину, змова яких є обов’язковою для вчинення певного умисного злочину. І хоча на сучасному етапі у вітчизняному кримінальному праві поняття необхідної співучасті не знайшло значної підтримки серед науковців, цей термін має перспективи використання у теорії кримінального права, оскільки точно відображає сутність і специфіку за-подіяння шкоди об’єкту посягання, яке можливе лише за змовою спільно діючих суб’єктів.

Корупція у кримінально-правовому розумінні – це завжди злочинна змова. Наголошу на важливості категорії змови для розуміння співучасті. У багатьох країнах цей термін (або ж «кримінальна змова») використовується законодавцем замість поняття «співучасть», наприклад у США, Англії [1, с. 108–109.] Доктри-на змови може слугувати теоретичним обґрунтуванням необхідної співучасті і у самостійних, проте взаємопов’язаних корупційних злочинах – ст.ст. 368, 369 КК України, які можуть бути вчинені лише спільно двома або більше суб’єктами.

Очевидно, що не можна ставити знак рівності між бандитизмом чи масовими заворушеннями та наданням/одержанням неправомірної вигоди, адже останні на відміну від перших регламентовані в окремих нормах КК, тобто йдеться не

114


про один склад злочину, а принаймні про два взаємопов’язані. Це є основним аргументом опонентів визнання таких корупційних злочинів необхідною співу-частю.

О.Ф. Кістяківський ще у 1881 році зазначав: «Теорія розрізняє два роди участі у злочині: а) участь необхідна, і б) участь випадкова, факультативна. Пер-ший рід участі властивий деяким злочинам, які, за самою їх природою, є мис-лимими і можливими лише тоді, коли у вчиненні їх бере участь два суб’єкти» [2, с. 529]. Чи можлива (мислима, за висловлюванням О.Кістяківського) коруп-ція, якщо у вчиненні злочинного діяння бере участь один суб’єкт? Ні, природа корупційного злочину однозначно дуалістична. Особа, яка надає неправомірну вигоду, може досягти мети лише за умови узгоджених дій, спільності із діями суб’єкта, який приймає цю вигоду. Як відомо, дуалізм це – філософська теорія, яка стверджує, що всесвіт складається з двох незмінних і незалежних речо-вин, або вчення, що він базується на двох фундаментальних принципах. Особ-ливість необхідної співучасті в корупції, що відповідальність за неї передбачена у двох статтях КК України. О.А. Герцензон отримання і давання хабара вже у 1948 році називав необхідною співучастю [3, с. 360]. Давання хабара визначалось особливим випадком співучасті в одержанні хабара, виділений законодавцем в окремий склад злочину з огляду на важливість і необхідність такої співучасті (О.Б. Сахаров, О.Я. Свєтлов, Б.В. Волженкін). І сучасні українські вчені дотриму-ються такої позиції: «одержання хабара неможливе без його давання і навпаки» [4, с. 22]. Також вітчизняні вчені, підсумовуючи наукові позиції, узагальнюють три підходи до розуміння зв’язку складів «давання»-«одержання» хабара: 1) як самостійні злочини; 2) як складний двосторонній єдиний злочин; 3) як злочини, які утворюють необхідну співучасть [5, с. 144]. На наш погляд, два останні під-ходи є ідентичними. Єдиний двосторонній злочин, що не може бути вчинений однією особою, і є проявом необхідної співучасті.

Спільність, яка за своєю природою не є «рядовою» ознакою співучасті у зло-чині, а являє собою її об’єктивно-суб’єктивне сутнісне ядро, уособлює сутність складів злочинів, передбачених ст.ст. 368, 369 КК. Іншими словами, спільність іманентно властива (тобто властива природі самого предмета або явища) надан-ню/одержанню неправомірної вигоди.

Таким чином можна констатувати, що до злочинів, передбачених статтями 368, 369 КК, слід застосувати поняття «надання-одержання неправомірної виго-ди» (на противагу застосуванню двох понять «надання неправомірної вигоди» та «одержання неправомірної вигоди», що не відбиває сутності іманентної спіль-ності та двостороннього суб’єктивного зв’язку між особами).

Все вищенаведене свідчить про хибність позиції російського вченого О.А. Арутюнова про те, що ніякої співучасті у аналізованих нормах немає [6, с. 91]. Надання неправомірної вигоди та її одержання (до 18 квітня 2013 року − об’єднуючий термін − хабарництво) передбачає спільність дій та необхідний ро-льовий розподіл, за якого одержання неправомірної вигоди службовою особою

115


може мати місце лише за умови її надання іншою особою, а надання неправомір-ної вигоди передбачає її одержання службовою особою. Тобто має місце двосто-ронній суб’єктивний зв’язок між двома особами, що, як відомо, є обов’язковою ознакою співучасті.

До необхідної співучасті раніше згаданий О.Ф. Кістяківський відносив у тому числі підкуп, за чинним корупційний злочин. Сучасні дослідники обґрунтову-ють доцільність використання терміна «підкуп», який охоплює все коло діянь із неправомірною вигодою, що визнані законодавцем злочинними, зокрема діяння, які пов’язані із наданням, одержанням, обіцянням, пропонуванням, проханням, вимаганням неправомірної вигоди [7, с. 8].

Отже, доцільним і обґрунтованим є використання у кримінально-правових дослідженнях поняття необхідної співучасті, яке має тривалу історію у віт-чизняній юридичній науці. Необхідна співучасть – це спільна умисна участь декількох суб’єктів злочину, змова яких є обов’язковою для вчинення певного умисного злочину.

Слід розрізняти вузьке та широке розуміння цього поняття. Так, необхідна співучасть «у вузькому розмінні» − це законодавча конструкція в статті Особ-ливої частини КК України, коли поведінка осіб, які діють спільно, незалежно від виконуваної ролі, закріплюється як конститутивна ознака складу злочину. Необ-хідна співучасть «у широкому розмінні» − це спільна діяльність осіб, незалежно від виконуваної ролі, змова яких є обов’язковою для заподіяння шкоди об’єкту посягання, що закріплюється в різних статтях злочину Особливої частини КК України. У широкому розумінні необхідною співучастю є такі взаємопов’язані корупційні злочини, як передбачені у ст.ст. 368, 369 КК України. Вони можуть бути вчинені лише за наявності змови, двостороннього суб’єктивного зв’язку між особами. Наявна спільність дій та необхідний рольовий розподіл, за якого одержання неправомірної вигоди службовою особою може мати місце лише за умови її надання іншою особою, а надання неправомірної вигоди передбачає її одержання службовою особою.

Необхідна співучасть завжди передбачає вимушеність, неминучість спіль-ності у вчиненні злочинного діяння, без якої таке посягання не може реалізува-тися у заподіяній шкоді.


1. Малиновский А.А. Сравнительное правоведение в сфере уголовного права / Малиновский А.А. – М.: Международные отношения, 2002. – 376 с.

2. Кістяківський О.Ф. Елементарний підручник загального кримінального права з детальним викладом засад російського кримінального законодавства. Загальна частина / О.Ф. Кістяківський. – 3-тє вид. – Репр. вид. – К.: Вид. ПАЛИ-ВОДА А.В., 2009. – 930 с.

116


3. Герцензон А.А. Уголовное право: Общая часть: учеб. пособ. / Герцен- зон А.А. – М.: РИО ВЮА, 1948. – 496 с.

4. Андрушко П.П. Кримінальна відповідальність за одержання хабара (ст. 368 Кримінального кодексу України) / П.П. Андрушко, А.А. Стрижевська // Вісник Верховного Суду України. – 2005. – № 7(59). – С. 22–28.

5. Брич Л.П. Теорія розмежування складів злочинів: моногр. / Л.П. Брич. – Львів: Львівський державний університет внутрішніх справ, 2013. – 621 с.

6. Арутюнов А.А. Соучастие в преступлении / А.А. Арутюнов. – М.: Статут, 2013. – 408 с.

7. Плекан В.В. Кримінальна відповідальність за посередництво у наданні та (або) одержанні неправомірної вигоди: дис. … канд. юрид. наук: 12.00.08 / Плекан Віталій Валерійович. – Львів, 2015. – 226 с.

117


КНИЖЕНКО О.О.,доктор юридичних наук, професор,

старший викладач відділу підготовки прокурорівз нагляду за додержанням законів при виконанні судових рішень

у кримінальних провадженняхНаціональної академії прокуратури України,


ДО ПИТАННЯ ЗАСТОСУВАННЯ СТАТТІ 364 КРИМІНАЛЬНОГО КОДЕКСУ УКРАЇНИ

У зв’язку зі швидкою мінливістю кримінального законодавства наразі часто постає питання про його застосування в часі. Враховуючи, що останнім часом найбільше змін зазнають норми, які стосуються відповідальності за корупційні злочини, саме про них йтиметься нижче. Передусім розглядатимуться проблеми кваліфікації діянь, вчинених до 2014 року.

Для більш простішого сприйняття інформації розглянемо конкретний випа-док – злочин було вчинено в 2011 році, виявлено в 2015 році, а справа в суді роз-глядається в 2016 році.

Так, особа М. як арбітражний керуючий була призначена ліквідатором у справі про банкрутство одного із сільськогосподарських виробничих ко-оперативів. Зазначимо, що на той час (травень 2011 року) КК України ще не містив ст. 365-2 «Зловживання повноваженнями особами, які надають публіч-ні послуги». Ця норма була введена в дію дещо пізніше. Зокрема, КК України ст. 365-2 доповнено згідно з Законом України від 7 квітня 2011 року № 3207-VI «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо відповідаль-ності за корупційні правопорушення». Згідно з прикінцевими положеннями цього нормативного акта вказаний закон набирає чинності одночасно із Законом України «Про засади запобігання і протидії корупції». Відповідно до прикінце-вих та перехідних положень Закону України „Про засади запобігання і протидії корупції” цей закон набирає чинності з 1 липня 2011 року. Отже, й ст. 365-2 КК України може застосовуватися тільки з 1 липня 2011 року. Законом від 7 квітня 2011 року № 3207-VI також було доповнено КК України ст. 364-1 «Зловживання повноваженнями службовою особою юридичної особи приватного права неза-лежно від організаційно-правової форми» й змінено редакції ст. 18 та примітки ст. 364 КК України. Зокрема, для випадку, що аналізується, мають значення нові положення закону щодо визнання особи службовою. Згідно з ними серед служ-бових осіб законодавець окремо виділив осіб, що працюють в сфері публічного права, та тих, які працюють в сфері приватного права. Саме через диференційо-

118


ваний підхід щодо відповідальності службових осіб в сферах публічного чи при-ватного права з’явилася ст. 364-1 КК України.

М. як арбітражний керуючий, зокрема ліквідатор, зловживаючи своїм службо-вим становищем, в період ліквідаційної процедури умисно, в особистих інтересах відчужила майно (а саме, акції прості іменні емітента), яке не увійшло до ліквіда-ційної маси сільськогосподарського виробничого кооперативу, щодо якого було розпочато процедуру банкрутства. Проте згідно з нормами чинного законодавства ці акції підлягали передачі регіональному відділенню Фонду державного майна України. В результаті вчинених М. дій регіональному відділенню Фонду держав-ного майна України завдано тяжких наслідків у розмірі 128 000 грн, що в понад 250 разів перевищує неоподатковуваний мінімум доходів громадян.

Правоохоронним органам про вчинене М. діяння стало відомо значно пізні-ше, й тільки у жовтні 2015 року цій особі було повідомлено про підозру у вчинен-ні кримінального правопорушення, передбаченого ч. 2 ст. 364 КК України (в ре-дакції КК України станом на 9 травня 2011 року), а саме: зловживанні службовим становищем, тобто умисному, в особистих інтересах, використанні службовою особою службового становища всупереч інтересам служби, що воно заподіяло тяжкі наслідки охоронюваним законом державним інтересам в особі регіональ-ного відділення Фонду державного майна України.

Обвинувальний акт у кримінальному провадженні відносно М. було розгля-нуто у підготовчому судовому засіданні в травні 2016 року, результатом чого стало повернення прокурору обвинувального акта як такого, що не відповідає вимогам КПК України [1].

Зазначаючи, що дії обвинуваченої особи на досудовому слідстві кваліфіковані за ч. 2 ст. 364 КК України, в редакції, яка існувала станом на 9 вересня 2011 року, суд з такою кваліфікацією не погодився. З цього приводу він вказав: «Законом України «Про внесення змін до Кримінального та Кримінально-процесуально-го кодексів України щодо імплементації до національного законодавства поло-жень ст. 19 Конвенцій ООН проти корупції від 21 лютого 2014 року № 746-VІІ ч. 2 ст. 364 КК України викладена в іншій редакції. Тобто на даний момент діяння, передбачене ч. 2 ст. 364 КК України в редакції, яка існувала станом на 9 вересня 2011 року, декриміналізоване» [1].

З такою позицією суду не можна погодитися. Декриміналізації діяння, яке вчинила М., не відбулося. Вважаємо, що суд неправильно розтлумачив зміст за-кону про кримінальну відповідальність, що, в свою чергу, не дало можливості належним чином дати кримінально-правову оцінку діям обвинуваченої М. Ар-гументи нашої позиції полягають у наступному.

У 2014 році вже згаданим законом було змінено редакцію ч. 1 ст. 364 КК Украї-ни. Так, слова «з корисливих мотивів чи в інших особистих інтересах або в ін-тересах третіх осіб» замінено іншими словами «з метою одержання будь-якої неправомірної вигоди для самої себе чи іншої фізичної або юридичної особи», а також виключено частину третю цієї статті.

119


Внесені зміни жодним чином не свідчать про декриміналізацію вказано-го діяння. Законодавець замість обов’язкової ознаки складу злочину – мотиву (корисливий чи інші особисті інтереси), вказав на мету вчинення зловживання владою або службовим становищем (одержання будь-якої неправомірної вигоди для самої себе чи іншої фізичної або юридичної особи). Мотив і мета вчинення злочину, незважаючи на те, що є різними ознаками суб’єктивної сторони складу злочину, – тісно пов’язані між собою. Мотив злочину – це внутрішнє спонукання, рушійна сила вчинку людини, що визначає зміст цього вчинку і допомагає більш глибоко розкрити психічне ставлення особи до вчиненого злочинного діяння. Він значною мірою формулює мету на вчинення злочину. Мета злочину – це пев-не уявлення про бажаний результат, заради досягнення якого особою вчиняєть-ся суспільно небезпечне. Її змістом є бажання особи досягти певного результату. Це означає, що без мотиву не існує мети, а без мети не існує мотиву.

Отже, враховуючи зазначені зміни, для кваліфікації діяння за ст. 364 КК Украї-ни має значення не внутрішнє спонукання суб’єкта злочину до діяння (мотив), а уявлення про його кінцевий результат (мета) – одержання будь-якої непра-вомірної вигоди, визначення якої надано в примітці ст. 364-1 КК України.

Зважаючи на вказане, зловживання особою владою або службовим станови-щем, вчинене всупереч інтересам служби, є злочином лише якщо воно вчинено з метою одержання будь-якої неправомірної вигоди для самої себе чи іншої фізич-ної або юридичної особи.

Відповідно до примітки ст. 364-1 КК України неправомірна вигода тлумачить-ся досить широко. Зокрема, нею можуть бути грошові кошти або інше майно, переваги, пільги, послуги, нематеріальні активи, будь-які інші вигоди нема-теріального чи негрошового характеру, які пропонують, обіцяють, надають або одержують без законних на те підстав.

Використання службовою особою влади чи службового становища всупереч інтересам служби (у разі настання відповідних наслідків), вчинене в особистих інтересах, відмінних від інтересів одержання неправомірної вигоди, за загаль-ним правилом, відтепер не є кримінально-караним діянням.

Особистими інтересами, відмінними від інтересів одержання неправомірної вигоди, можуть бути, наприклад, інтереси, пов’язані із бажанням реалізувати по-чуття помсти, ревнощів, заздрості тощо.

З огляду на вказане вважаємо слушними висновки, зроблені Барським район-ним судом Вінницької області під час узагальнення судової практики застосу-вання ст.ст. 364, 365, 368-2 КК України за перше півріччя 2014 року. Зокрема, цей суд правильно вказав на таке:

– службові особи, засуджені за ст. 364 КК України за використання ними влади чи службового становища всупереч інтересам служби (у разі настання відповідних наслідків), вчинене з метою одержання будь-якої неправомірної ви-годи для самої себе чи іншої фізичної або юридичної особи, продовжують відбу-вати покарання за цей злочин;

120


– службові особи, засуджені за ст. 364 КК України за використання ними влади чи службового становища всупереч інтересам служби (у разі настання відповідних наслідків), вчинене в особистих інтересах, відмінних від інтересів одержання неправомірної вигоди, підлягають звільненню від призначеного су-дом покарання на підставі ч. 2 ст. 74 КК України і в порядку, визначеному п. 2 ч. 2 ст. 539 КПК України, а стосовно осіб, щодо яких кримінальні справи і матеріали кримінального провадження не розглянуті судами, слідчі чи прокурори повинні закрити кримінальне провадження на підставі і в порядку, передбачених п. 4 ч. 1 і ч. 3 ст. 284 КПК України [2].


1. Ухвала Новомосковського міськрайонного суду Дніпропетровської об-ласті від 10 травня 2016 року // Єдиний державний реєстр судових рішень України [Елект ронний ресурс]. – Режим доступу: http: // reyestr.court.gov.ua/Review/57715668

2. Узагальнення судової практики застосування Барським районним су-дом Вінницької області статей 364, 365, 368-2 КК України за перше півріччя 2014 року [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://brs.vn.court.gov.ua/sud0201/70/137385/

121


КУБАЛЬСЬКИЙ В.Н.,кандидат юридичних наук, науковий співробітник відділупроблем кримінального права, кримінології та судоустрою

Інституту держави і права ім. В.М. Корецького НАН України,м. Київ, Україна

КРИМІНАЛІЗАЦІЯ НЕЗАКОННОЇ УЧАСТІ СЛУЖБОВИХ ОСІБ У ПІДПРИЄМНИЦЬКІЙ

ДІЯЛЬНОСТІ

На сучасному етапі небезпечних форм набуває зрощування корумпованих чиновників з різноманітними комерційними структурами. У багатьох вітчизня-них ЗМІ містяться повідомлення про появу нових «корупційних» форм злиття влади та бізнесу, наявність конфлікту інтересів у чиновників. Одним із засобів протидії вказаним негативним явищам в зарубіжних державах є наявність в кримінальних законах відповідних норм, які передбачають кримінальну від-повідальність за різноманітні форми незаконної ділової активності державних чиновників. Доцільним видається доповнити КК України статтею, що перед-бачатиме відповідальність за певні форми незаконної участі службових осіб в підприємницькій діяльності. На даний час за окремі форми незаконної участі службових осіб в підприємницькій діяльності відповідальність може наставати за наявності відповідних підстав за ст. 364 «Зловживання владою або службовим становищем» чинного КК України.

У ст. 25 Закону України «Про запобігання корупції» від 14 жовтня 2014 року вказано, що переліченим в Законі службовим та іншим прирівняним до них осо-бам забороняється: 1) займатися іншою оплачуваною (крім викладацької, нау-кової і творчої діяльності, медичної практики, інструкторської та суддівської практики із спорту) або підприємницькою діяльністю, якщо інше не передбаче-но Конституцією або законами України; 2) входити до складу правління, інших виконавчих чи контрольних органів, наглядової ради підприємства або органі-зації, що має на меті одержання прибутку (крім випадків, коли особи здійсню-ють функції з управління акціями (частками, паями), що належать державі чи територіальній громаді, та представляють інтереси держави чи територіальної громади в раді (спостережній раді), ревізійній комісії господарської організації), якщо інше не передбачено Конституцією або законами України.

Майже у всіх державах світу законодавчо закріплений обов’язок державних чиновників відмовитися від інших професійних занять, крім наукової, творчої та викладацької діяльності. Незаконна ділова активність державних посадових осіб в різних формах – участь в угодах, доходах тощо, яка створює конфлікт ін-тересів, визнається злочином за законодавством Албанії, Аргентини, Вірменії,

122


Білорусі, Бельгії, Грузії, Індії, Іспанії, Казахстану, Киргизстану, Латвії, Мальти, Нідерландів, Португалії, Сінгапуру, США, Таджикистану, Філіппін, Франції та багатьох інших держав [1, с. 463].

Відповідно до КК Латвії (ст. 325 «Порушення обмежень, встановлених для державної посадової особи») карається «умисне порушення встановлених зако-ном обмежень щодо підприємницької діяльності, суміщення посад, виконання робіт, отримання винагороди чи здійснення повноважень в ситуації конфлік-ту інтересів, якщо ці дії були вчинені державною посадовою особою повторно чи якщо цим завдана значна шкода державним чи громадським інтересам або охоронюваним законом правам та інтересам осіб». Згідно зі ст. 326 «Недозволена участь в майнових угодах» цього ж Кодексу карається «сприяння майновій угоді чи участь в ній, заборонені законом через службове становище державної поса-дової особи і вчинені нею з корисливої чи з іншої особистої зацікавленості» [2]. Санкцією за вчинення вказаних злочинів виступає позбавлення волі строком до 5 років з конфіскацією майна чи без такої.

Згідно зі ст. 441 КК Іспанії карається «посадова особа чи державний служ-бовець, який у випадках, не дозволених Законами чи Статутами, здійснює са-мостійно або через посередника професійну діяльність чи надає постійну або випадкову допомогу порадами, з питань у вирішенні яких він повинен брати участь чи брав участь на підставі своїх посадових обов’язків, чи з питань, з яких він клопотав, інформував чи які він вирішував в установі чи органі, в який він призначений чи від яких залежить». Відповідно до ст. 428 карається державний службовець чи посадова особа, яка вплине на іншого державного службовця чи іншу посадову особу, використовуючи свої службові повноваження чи інше становище, з метою досягнення рішення, яке може потягнути прямо чи побічно економічну вигоду для неї самої чи третьої особи [3]. Згідно зі ст. 168 «Державний службовець, який незаконно бере участь в комерційній діяльності» КК Індії ка-рається кожен, хто, перебуваючи на державній службі і маючи обов’язок не брати участі в комерційній діяльності, бере участь в такій діяльності [1, с. 465].

Модельний КК СНД 1996 року містить ст. 304 «Незаконна участь в підприєм-ницькій діяльності» (як злочин невеликої тяжкості) аналогічно якій сформу-льовані диспозиції КК ряду держав СНД – Вірменії, Білорусі, Грузії, Казахстану, Киргизстану, Росії, Таджикистану та інших країн: «створення посадовою осо-бою організації, яка здійснює підприємницьку діяльність, або участь в управ-лінні такою організацією особисто або через довірену особу всупереч забороні, встановленій законом, якщо ці дії пов’язані з наданням такій організації пільг та переваг чи зі сприянням в іншій формі». Розглядуване діяння може знаходити свій прояв у наданні необґрунтованих пільг (митних, податкових та інших), в першочерговому, всупереч встановленому порядку, отриманні сировини чи то-вару, у несправедливому визначенні результатів конкурсу на державний підряд, тендерних закупівлях, аукціоні, наданні конфіденційної інформації, спрощенні процедури отримання ліцензії, першочерговому чи на пільгових умовах надан-

123


ні кредитів, створенні різноманітних перешкод для конкурентів і усунення їх з ринку, звільненні від різноманітних перевірок, ревізій, порушенні конкурсних засад при розміщенні державних замовлень, встановленні низької орендної пла-ти для організації, яка здійснює підприємницьку діяльність тощо [4, с. 329–330; 5, с. 502].

Вчені, вивчаючи суспільну небезпечність незаконної участі службових осіб в підприємницькій діяльності, зазначають, що вона полягає у посяганні на еко-номічну безпеку держави, під якою в даному випадку розуміється стан захище-ності національної економіки від незаконних дій службових осіб, які пересліду-ють, всупереч встановленому порядку, принципам, інтересам державної служби, корисливі цілі, а також які використовують свій статус всупереч добросовісній конкуренції для лобіювання інтересів конкретної юридичної особи, яка зай-мається підприємницькою діяльністю [6, с. 102–104]. Вказане діяння порушує принципи здійснення господарської діяльності [7, с. 3–9], зокрема ті, які стосу-ються здійснення конкурентної підприємницької діяльності [8, с. 8]. Безумовно, цей злочин володіє ознаками корупційного діяння.

Вчені зазначають, що цим злочином завдається шкода інтересам служби, яка полягає в порушенні чиновником принципів об’єктивності, конфлікті службо-вих і особистих, пов’язаних з його підприємницькою діяльністю, майнових ін-тересів. Незаконний характер носить утворення режиму найбільшого сприяння з використанням наданих повноважень [4, с. 329]. Відомий російський криміно-лог В.В. Лунєєв з цього приводу відзначав: «Надання податкових пільг «своїм» підприємствам робило невигідним виробництво і приватне підприємництво. По-перше, рішення про пільги приймались келійно і, як правило, супроводжу-валось корупцією. По-друге, надання пільг одним підприємствам можливе лише за рахунок інших і за рахунок зниження доходної частини бюджету. По-третє, «пільговики» отримували непомірні доходи» [9, с. 469–470]. У цьому зв’язку російський законодавець у ст. 289 КК РФ передбачив кримінально-правову забо-рону на незаконну участь в підприємницькій діяльності.

Враховуючи викладене, слід окремо криміналізувати, доповнивши КК Украї-ни ст. 364-2, незаконну участь службових осіб в підприємницькій діяльності. Диспозицію статті 364-2 слід викласти в наступній редакції: «Участь службової особи в управлінні організацією, яка здійснює підприємницьку діяльність, осо-бисто або через довірену особу всупереч забороні, встановленій законом, якщо ці дії пов’язані з наданням такій організації неправомірних переваг чи неправомір-ним сприянням в іншій формі – карається штрафом від однієї тисячі до десяти тисяч неоподатковуваних мінімумів доходів громадян, або позбавленням волі на строк до трьох років, з позбавленням права обіймати певні посади чи займатися певною діяльністю на строк до трьох років». Слід відзначити, що прийняття вка-заної норми безумовно матиме превентивний вплив і буде свідченням визнання значної шкоди, яку завдає незаконна участь службових осіб в підприємницькій діяльності особі, суспільству та державі.

124



1. Сравнительное уголовное право. Особенная часть: моногр. / Под общ. и науч. ред. докт. юрид. наук, проф., заслуженного деятеля науки РФ С.П. Щербы. – М.: Юрлитинформ, 2010. – 544 с.

2. Уголовный кодекс Латвийской Республики. – СПб.: Юридический центр Пресс, 2001. – 313 с.

3. Уголовный кодекс Испании. – М.: ЗЕРЦАЛО, 1998. – 218 с. 4. Матвеев Е.Г. Проблемы привлечения к уголовной ответственности за неза-

конное участие в предпринимательской деятельности / Е.Г. Матвеев // Вестник ТГУ. – Вып. 9 (89). – 2010. – С. 329–330.

5. Комментарий к Уголовному кодексу Российской Федерации / Под. ред. д.ю.н. А.И. Чучаева). – М.: ИНФРА-М, 2009. – 932 с.

6. Петрова И.Н. Предпосылки и основания уголовной ответственности за не-законное участие в предпринимательской деятельности / И.Н. Петрова // Труды Академии управления МВД России. – 2010. – № 4. – С. 102–104.

7. Талан М.В. Преступления в сфере экономической деятельности, совершае-мые должностными лицами, как проявление коррупции / М.В. Талан // Законы России: опыт, анализ, практика. – 2009. – № 12. – С. 3–9.

8. Курбатов Д.В. Незаконное участие в предпринимательской деятельности (уголовно-правовые и криминологические аспекты): автореф. дисс. на соискание учен. степени канд. юрид. наук / Д.В. Курбатов. – Караганда, 2006. – 26 с.

9. Лунеев В.В. Преступность ХХ века: мировые, региональные и российские тенденции / В.В. Лунеев. – М, 2005. – 912 с.

125


ЛЕВИЦЬКА Л.М.,кандидат юридичних наук, доцент,

завідувач сектору аналізу правозастосовчої практикиІнституту законодавства Верховної Ради України,


МОНІТОРИНГ ЗАКОНУ ПРО КРИМІНАЛЬНУ ВІДПОВІДАЛЬНІСТЬ ЯК ЗАСІБ ПРОТИДІЇ

КОРУПЦІЇ В УКРАЇНІ

Сучасні завдання вдосконалення законодавчої діяльності вимагають піднят-тя на якісно новий рівень її наукового, нормативно-правового та організаційно-го забезпечення, у тому числі за такими напрямками, як: додержання принципів законотворчості, визначених юридичною наукою; регламентації законотвор-чості; створення ефективних механізмів активної участі у законотворчій діяль-ності її суб’єктів; вироблення єдиного підходу до структури законотворчого про-цесу (його етапів та стадій), здійснення діяльності, пов’язаної з прогнозуванням і плануванням законотворчості, процесом підготовки, ініціювання та розгляду законопроектів, вивчення питань ефективності законотворчості; удосконален-ня чинного законодавства; вироблення єдиних техніко-юридичних та мовно- термінологічних вимог до підготовки проектів законів; підвищення правової куль-тури та професійної підготовки учасників законотворчого процесу; використання порівняльних досліджень та зарубіжного досвіду в законотворчому процесі.

Швидкі темпи законотворчого процесу засвідчують стійку тенденцію до на-копичення значної кількості нормативно-правових актів у сфері протидії коруп-ції, які суттєво впливають на характер та окремі аспекти належного правового регулювання. Для сучасної правової бази притаманні: множинність законодав-чих актів, перевантаження нормативно-правовими актами відомчого характе-ру, наявність прогалин, колізій, недотримання правил законодавчої техніки та єдиної термінології, відсутність системних зв’язків між законами і підзаконними актами, що вкрай негативно позначається на правозастосовній практиці.

З огляду на це питання моніторингу ефективності правових норм загалом, та у сфері протидії корупційним правопорушенням , зокрема, постійно приверта-ють увагу правознавців. У сучасній правовій науці, попри тривалі дискусії так і не сформувалось єдине бачення розв’язання проблеми оцінки ефективності норм права.

Разом з цим, оцінюючи якість законодавства не варто надмірно перебільшу-вати значущість права в механізмі соціального регулювання. Свого часі на цьо-му загострював увагу М. І. Матузов: «На право не можна покладати нездійсненні надії – воно не всесильне. Наївно вимагати від нього більше, ніж воно може дати,

126


йому необхідно відводити те місце і роль, які випливають з об’єктивних можли-востей цього інституту. Проте в умовах правової ейфорії, яка виникла у нас ще в період перебудови, в багатьох склалося уявлення, що достатньо прийняти хоро-ші, розумні закони, й усі найскладніші й найгостріші проблеми суспільства бу-дуть вирішені. Ось приймемо пакет законів – і життя покращиться. Однак дива не сталося, закони приймалися, а справи стояли на місці. В результаті настало відоме розчарування в законах, з’явились ознаки правового скепсису» [1, с. 12].

З позицій аналізу ефективності норм кримінального закону доцільно оці-нювати засоби досягнення результатів та якість правозастосовної діяльності. Очевидно, що ефективність кримінального закону пов’язана із його завдання-ми – правове забезпечення охорони прав і свобод людини і громадянина, влас-ності, громадського порядку та громадської безпеки, довкілля, конституційного устрою України тощо.

Серед питань удосконалення положень загальної частини кримінального зако-ну, які потребують вирішення, науковці здебільшого виділяють декілька блоків:

1. Кримінальна відповідальність та правовідносини: законодавче визначення поняття кримінальної відповідальності; вирішення як на конституційному, так і на галузевому рівні питання нормативного визначення суб’єктів криміналь-но-правових відносин. Держава в особі її органів, що повинні захистити безпеку громадян та у разі неможливості знайти та покарати злочинця та повністю або частково компенсувати шкоду потерпілим; злочинець, потерпілий від злочину, треті особи та їх роль у механізмі кримінально-правового регулювання (звіль-нення від кримінальної відповідальності у зв’язку із передачею на поруки тощо), - усі ці особи, їх правовий статус та кримінально-правові обов’язки повинні знай-ти своє відображення у нормах Загальної частини КК України. Слід також більш чітко визначити порядок і межі, загальні засади притягнення до кримінальної відповідальності, не притягнення до кримінальної відповідальності, звільнення від кримінальної відповідальності, звільнення від покарання та його застосуван-ня, виключення кримінальної відповідальності та інших кримінально-правових заходів.

2. Кримінально-правові заходи впливу та правила їх призначення.Крім покарання у чинному законодавстві існують інші групи заходів впли-

ву: безпеки (спеціальна конфіскація, знищення майна, примусове лікування обмежено осудних, примусові заходи виховного характеру, що застосовуються до неповнолітніх); соціального захисту (примусові заходи медичного характеру, що застосуються до неосудних осіб, примусові заходи виховного характеру, що застосовуються до малолітніх); компенсації (потерпілим, в окремих випадках – третім особам та державі); кримінально-правового заохочення як підстави та форми реалізації окремих видів звільнення від кримінальної відповідальності та покарання та як підстави пом’якшення покарання.

Норми закону можуть бути результативним лише у випадку відповідності певним вимогам як з погляду змісту (є науково обґрунтованими, такими, що від-

127


повідають об’єктивним закономірностям розвитку, рівню правової свідомості суспільства, є внутрішньо узгодженими, своєчасними), так і форми вираження (є доступними за мовою й стислими за викладом, стабільними, систематизова-ними, позбавленими суперечностей, повторів тощо) [2].

Одним із засобів запобігання корупційним проявам слід розглядати моніто-ринг законодавчих актів, метою якого є оцінка нормативних положень за такими напрямками, зокрема:

– «внутрішня» якість правових норм (обґрунтованість, гарантованість, зро-зумілість, тощо);

– оцінка корупційних ризиків;– практика реалізації законодавчих приписів (дослідження ефективності

діяльності правозастосовчих органів); – оптимальність витрат та досягненням мети, що відповідає потребам прог-

ресивного розвитку суспільства і держави.Зміст моніторингу має включати: спостереження об’єкта, збір інформації про

нього за певними показниками (індикаторами), її узагальнення, аналіз, оцін-ка, виявлення тенденцій у розвитку законодавчого процесу України. Для цьо-го об’єктом моніторингу пропонується визнавати нормативно-правові акти, прийняті Верховною Радою України. З метою забезпечення наукового супроводу здійснення моніторингу законодавчого процесу доцільно розробити Концепцію моніторингу, у структурі якої передбачити такі складові: мета, завдання та функ-ції моніторингу; наукове забезпечення здійснення моніторингової діяльності; етапи проведення моніторингу; організаційні засади та фінансове забезпечення моніторингу; доведення результатів моніторингу України до відома заінтересо-ваних осіб.

Таким чином, оцінка відповідності визначення мети прийняття норми; повнота відображення особливостей сучасного періоду поширення корупції; прогнозування наслідків (наскільки ефективною виявиться запропонована або така, що проектується, норма); урахування при прийнятті норми економічних, політичних, ідеологічних та інших суспільних процесів; дотримання принципу невідворотності відповідальності при застосуванні норми слугуватимуть запо-рукою дієвої протидії корупційним діянням.


1. Матузов Н.И. Правовой нигилизм и правовой идеализм как две стороны одной «медали» / Н.И. Матузов // Правоведение. Известия высших учебных заве-дений «Правоведение». – 1994. – № 2. – С. 3–16.

2. Туляков В.О. Апроксимація у кримінальному законодавстві / В.О. Туляков // Актуальні проблеми держави і права. – 2009. – Вип. 47 [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://www.nbuv.gov.ua

128


ТРЕПАК В.М.,кандидат юридичних наук,


ПРОБЛЕМНІ ПИТАННЯ ПРОТИДІЇ КОРУПЦІЇ НА СУЧАСНОМУ ЕТАПІ РОЗВИТКУ УКРАЇНИ

У сфері протидії корупції сьогодні існує надзвичайно багато проблем. Це є цілком зрозумілим, оскільки сама корупція є найбільшою проблемою у демо-кратичному розвитку України. Серед багатьох організаційних, економічних, політичних, суспільних, правових та інших проблем протидії корупції на ниніш-ньому етапі, на мій погляд, слід виділити три з них. Вони взаємопов’язані між собою і стосуються: 1) електронного декларування; 2) кримінальної відповідаль-ності за незаконне збагачення; 3) формування системи антикорупційних органів та визначення підслідності корупційних злочинів.

На цих проблемах варто зосередити увагу з огляду на те, що йдеться про:– нові для антикорупційної діяльності інститути;– потужні системні антикорупційні засоби, які реально можуть кардинально

змінити на краще ситуацію з корупцією в державі;– наявність істотних ризиків застосовування (використання) нових антико-

рупційних засобів та інститутів, які можуть «знецінити» їх ефективність та пе-ретворити у негатив.

1. Електронне декларування державними службовцями доходів та видатків уособлює одну з небагатьох успішних реформ, що відбулися після Революції Гідності. Електронне декларування заклало потужну основу запобігання коруп-ції. Цей системний захід спрямований на усунення умов для корумпування та недопущення поширення корупції у майбутньому. У цьому його основна суть: е-декларування унеможливлює легальне (офіційне) використання неправомір-них доходів, отримання яких без такого використання втрачає сенс.

Якщо е-декларування правильно застосовувати, то наша країна матиме шанс на цивілізаційний прорив у своєму розвитку. Однак, попри справді величезний позитив цього інституту, слід зважати на його великі ризики та небезпеки. Вони зумовлені не самим е-декларуванням як антикорупційним засобом, а нинішньою ситуацією в державі та можливістю використовувати результати декларування всупереч його основному призначенню. Це випливає з умов: нестабільної демо-кратії; хиткої правової системи; відсутності незалежного суду; політично зорієн-тованої правоохоронної системи; заангажованості й підконтрольності значної частини провідних засобів масової інформації критичної тінізації економіки.

Така ситуація створює ризик вибіркового (з політичним та особистим під-текстом) використання результатів декларування, що може перетворити його на масштабний спосіб розправи з неугодними. Це почало спостерігатися відразу

129


після завершення першого етапу е-декларування, коли увагу суспільства, з од-ного боку, почали відводити від одних категорій посадовців, з іншого – концен-трувати увагу на інших категоріях. Так, «в один голос» політики почали гово-рити про те, що не потрібно перевіряти декларації тих посадовців, які у свій час займалися бізнесом. Хоча зрозуміло, що у багатьох випадках бізнес (передусім, великий) є лише прикриттям отримання неправомірних доходів від реалізації влади та способом їх легалізації.

Також намітилась тенденція намагання зробити процес перевірки декларацій та визначення «винних» у «ручному» режимі. Це виявилося, зокрема, у витіс-ненні з цього процесу Національного агентства з питань запобігання корупції (НАЗК) і «введенні» у цей процес органів, до компетенції яких така перевірка не належить (прокуратура, Державна фіскальна служба України) або які можуть починати свою діяльність з правової оцінки результатів декларування після їх оцінки НАЗК, Національним антикорупційним бюро України (НАБУ). За зако-ном перевірка достовірності декларацій – це виключна компетенція НАЗК.

2. Інститут кримінальної відповідальності за незаконне збагачення також за-проваджено відносно недавно. Стаття 368-2 КК України визначає незаконне зба-гачення як «набуття особою, уповноваженою на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, у власність активів у значному розмірі, законність підстав набуття яких не підтверджено доказами, а так само передача нею таких активів будь-якій іншій особі».

На мій погляд, ця кримінально-правова норма має концептуальні вади, які, з одного боку, ставлять під сумнів належне гарантування конституційних прав обвинувачених, з іншого – створюють передумови для «розвалу» справ про не-законне збагачення у вітчизняному суді і перспективу програшу України в Євро-пейському суді з прав людини.

Обов’язковою ознакою складу незаконного збагачення є непідтвердженість доказами підстав законності набуття у власність відповідних активів. Це законо-давче формулювання встановлює юридичний обов’язок підтвердити доказами законність підстав набуття у власність активів. Відсутність таких доказів, своєю чергою, визнається безумовним доведенням незаконності їх набуття, а звідси по-стає закономірне запитання: хто саме (обвинувачена особа чи держава в особі органу обвинувачення) має надати (знайти) ці докази?

Відповідно до Конституції та КПК України це має робити орган досудового розслідування. Однак незрозумілим є те, чому слідчому, детективу чи прокурору треба доводити законність чиїхось активів, якщо суть злочину, передбаченого ст. 368-2 КК України, полягає у незаконному збагаченні? Адже, щоб притягти особу до відповідальності, стороні обвинувачення треба довести незаконність, а не законність її діяння. Зрештою, і кримінальний закон встановлює відповідаль-ність саме за незаконне збагачення, а не за законне набуття активів.

Якщо ж обов’язок надання вказаних доказів покладати на обвинуваченого (а де-факто на практиці не виключені ситуації, коли у нього іншого варіанту

130


може просто не бути), то фактично це означатиме, що закон його примушує обов’язково: 1) давати свідчення (за наявності конституційного права не свідчи-ти стосовно себе та близьких родичів); 2) доводити законність своїх дій (за існу-вання принципу презумпції невинуватості). Це йде врозріз з вимогами ст.ст. 62, 63 Конституції.

Крім того, треба виходити з того, що незаконне збагачення є лише наслідком вчинення певного злочину, за який винному належить понести визначену зако-ном кримінальну відповідальність (одержання неправомірної вигоди, незаконне заволодіння чужим майном, ухилення від сплати податків, незаконна підприєм-ницька діяльність, контрабанда тощо). По суті, відповідальність за незаконне збагачення є додатковою (фактично – повторною) відповідальністю за діяння, яке стало джерелом такого збагачення. Відповідно до ст. 61 Конституції ніхто не може бути двічі притягнений до юридичної відповідальності одного виду за одне й те саме правопорушення.

Одним із варіантів виправлення юридичної недолугості нинішньої ст. 368-2 КК України є зміна її положень, зокрема визначення у кримінальному законі не-законного збагачення як «незаконного набуття особою, уповноваженою на ви-конання функцій держави або місцевого самоврядування, у власність активів у значному розмірі…».

Такий підхід певною мірою ставить усе на свої місця. Адже в такому разі саме держава (орган обвинувачення) мала б довести незаконність набуття особою у власність тих чи інших активів. Це відповідало б як суті незаконного збагачен-ня, так і суті кримінальної відповідальності та кримінального процесу загалом. Якщо проаналізувати інші склади злочинів, які передбачають відповідальність за певну незаконну діяльність, то вони у КК України сформульовані таким чи подібним чином (незаконне позбавлення волі, незаконне знищення виборчої документації, незаконна приватизація майна тощо – ст.ст. 146, 158-2, 233 КК України). Мінус цього підходу в тому, що він не усуває можливості подвійної кримінальної відповідальності за одне й те саме діяння.

3. Проблема формування системи антикорупційних органів та визначення підслідності корупційних злочинів тісно пов’язана з проблемами, зазначеними вище, оскільки вказані органи є функціональним інструментом реалізації інсти-тутів е-декларування та відповідальності за незаконне збагачення.

В останні роки в Україні були утворені і почали діяти нові державні органи антикорупційного спрямування – НАБУ, Спеціалізованої антикорупційної про-куратури (САП), НАЗК, наразі створюється Державне бюро розслідувань (ДБР). Процес їх утворення та становлення характеризується істотними складнощами, що пояснюється рядом причин – головним чином суб’єктивного характеру.

По-перше, відчутною протидією утворенню та становленню таких органів з боку як певної частини політиків, так і керівництва «старих» правоохоронних органів, які зацікавлені у збереженні статус-кво у правоохоронній системі і на-віть розширенні повноважень цих органів.

131


По-друге, прагненням політичного керівництва взяти новоутворені антико-рупційні органи під свій контроль, що суперечить як Конституції, так і ідеї ство-рення цих органів як максимально політично незалежних. Таке прагнення ви-явилося, зокрема, у законодавчо визначеному порядку призначення керівників таких органів як НАБУ та ДБР (відповідно до закону їх призначає президент, хоча Конституція його таким повноваженням не наділяє) та «ручному» регулюванні конкурсної процедури відбору кандидатів на керівні посади у вказаних органах.

Саме у цьому контексті слід розглядати конфлікт, який влітку 2016 року ви-ник між Генеральною прокуратурою України, з одного боку, та НАБУ і САП, з ін-шого, стосовно підслідності корупційних злочинів, вчинених vip-посадовцями. Хоча закон досить чітко вирішує це питання, відносячи розслідування вказаних категорій злочинів до компетенції НАБУ.

Підсумовуючи викладене, слід зазначити, що ключові проблеми щодо про-тидії корупції в Україні породжені не недосконалістю чи неповнотою антико-рупційного законодавства (як це часто намагаються представити), а пов’язані з відсутністю реальної політичної волі та приватно-корпоративними інтересами осіб, від яких залежить визначення та реалізація антикорупційної політики.

132


ЯРМИШ Н.М., доктор юридичних наук, професор,

старший викладач відділу підготовки прокурорів з нагляду за додержанням законів при виконанні судових рішень у кримінальних провадженнях

Національної академії прокуратури України,м. Київ, Україна

СТАТТЯ 369-2 «ЗЛОВЖИВАННЯ ВПЛИВОМ» КРИМІНАЛЬНОГО КОДЕКСУ УКРАЇНИ ЯК ПРИКЛАД РОЗБАЛАНСОВАНОСТІ

НАЦІОНАЛЬНОГО АНТИКОРУПЦІЙНОГО ЗАКОНОДАВСТВА

Добре відомо, що національне антикорупційне законодавство, зокрема Кримінальний кодекс України (КК України), має недоліки, які суттєво ускладню-ють протидію корупції, замість того, аби створювати умови для її стримування. Показовою в цьому аспекті є ст. 369-2 «Зловживання впливом» КК України.

Насамперед зазначимо, що ця стаття на даний час не може застосовуватися внаслідок законодавчої помилки, яка допущена в її примітці, яка викладена так: «Особами, уповноваженими на виконання функцій держави, є особи, визначені в пунктах 1–3 частини першої статті 4 Закону України «Про засади запобігання і протидії корупції». Проте зазначений закон не є чинним. Посилатися необхідно було на відповідну частину чинного Закону України «Про запобігання корупції». Доки ця вада не буде усунута, кваліфікація діянь за ст. 369-2 КК України непри-пустима, оскільки порушує, зокрема, припис ч. 4 ст. 3 КК України, відповідно до якого застосування закону про кримінальну відповідальність за аналогією заборонено. На жаль, вироки за ст. 369-2 КК України все ж є. Проте визнати їх законними неможливо.

Іноді практичні працівники стверджують, що помилки тут немає, оскільки диспозиція ст. 369-3 КК України нібито є так званою бланкетною, тому визнача-тися щодо ознак особи, яка виконує функції держави, повинен сам правозасто-сувач. А для цього необхідно звернутися до чинного Закону України «Про запо-бігання корупції». Проте таку думку не можна вважати обґрунтованою. Термін «бланкетна норма» походить від слова «бланк», тобто незаповнений трафарет, якій містить інформацію постійного характеру та порожні місця, призначені для інформації змінної. Бланкетна норма дійсно зобов’язує правозастосувача само-стійно відшукати необхідний нормативний акт (наприклад, правила дорожньо-

133


го руху). Таким чином, ст. 369-2 КК України до бланкетних не належить, оскільки містить посилання на конкретний закон, який є нечинним. Будемо сподіватися, що законодавець колись відгукнеться на численні звертання науковців та прак-тиків та виправить свою грубу помилку. Було б корисним, аби разом з цим були усунені й інші недоліки цієї статті. А їх чимало.

Проаналізуємо відповідні законодавчі дефекти (маючи на увазі, що колись за-конодавець сформулює примітку, посилаючись на чинний Закон, і ст. 369-2 КК України «запрацює»).

Одна з претензій до ст. 369-2 КК України полягає в тому, що особа, на яку передбачається вплив, визначена у диспозиціях усіх частин як така, що уповно-важена на виконання функцій держави. Втім в інших статтях, що передбачають відповідальність за корупційні злочини (ст.ст. 366-1, 368-2 КК України), йдеться про осіб, які уповноважені на виконання функції держави або місцевого самовря-дування. Чим пояснюється різний підхід – уявити важко. Але він безперечно створює «пільгові» умови для тих, хто вчиняє відповідні дії з метою впливу на осіб, які виконують не функції держави, а функції місцевого самоврядування. Кримінальній відповідальності за «зловживання впливом» такі особи не підля-гають, хоча досить високу суспільну небезпечність їх поведінки навряд чи можна заперечувати.

Ст. 369-2 КК України побудована таким чином, що ч. 1 призначена для того, хто «дає», а за ч. 2 відповідає особа, яка «бере». В науковій літературі за цими суб’єктами закріпилися терміни відповідно «активний» та «пасивний» коруп-ціонери. Характерно, що сам вплив на особу, яка уповноважена на виконання функцій держави, перебуває за межами зазначеного складу злочину. Закон не ви-магає, щоб особа, якій пропонують, обіцяють або надають неправомірну вигоду за вплив на того, хто виконує функції держави, дійсно зверталася до нього з від-повідним питанням. Достатньо того, що «пасивний» корупціонер усвідомлює, що винагороду надають (пропонують, обіцяють) саме за вплив на особу, уповно-важену на виконання функцій держави. Тому остання «не бере участь» у злочині, передбаченому ст. 369-2 КК України, залишається начебто «віртуальною».

Диспозиція ч. 1 ст. 369-2 КК України, яка розрахована на так званого актив-ного корупціонера, сконструйована нетипово для корупційних злочинів. Вона містить вказівку (на відміну, наприклад, від диспозиції ст. 369 КК України) на «відгук» особи, якій спрямована пропозиція, – погодження на пропозицію чи обіцянку. Тому об’єктивна сторона злочину, передбаченого ч. 1 ст. 369-2 КК України, буде виконана повністю лише за умови, що особа, до якої звертаються, «обіцяє (погоджується)» вплинути на особу, яка виконує функції держави, за неправомірну вигоду. Без цього погодження «пасивного» корупціонера з боку «активного» має місце лише замах на пропозицію чи обіцянку, тобто суб’єкт несе відповідальність за 2 ст. 15 та ч. 1 ст. 369-2 КК України. В чому сенс такого відсту-пу від типової конструкції складів злочинів, які пов’язані з наданням-одержан-ням неправомірної вигоди, пояснити важко.

134


Звернемо увагу також і на те, що у диспозиції ч. 1 статті, що розглядається, слово «обіцянка» використовується у двох різних значеннях. Перший раз про обіцянку йдеться поряд з пропозицією. Стосовно змісту такої обіцянки роз’яс-нення надане у примітці ст. 354 КК України, яка поширюється й на ст. 369-2 цього Кодексу. Це – висловлення відповідній особі наміру про надання неправомірної вигоди «з повідомленням про час, місце, спосіб…». Втім, у ч. 1 ст. 369-2 КК Украї-ни поряд, у тому же реченні, «обіцянкою» законодавець називає вже зовсім інше: «погодження» адресата за неправомірну вигоду вплинути на особу, уповноваже-ну на виконання функцій держави. Звертає на себе увагу наступне: те, що у ч. 1 зазначено як «обіцянка/погодження», у ч. 2 називається по-іншому – «прийнят-тя пропозиції обіцянки». Тобто одна й та ж поведінка суб’єкта законодавцем в різних частинах статті називається по-різному. Це – очевидний термінологічний різнобій.

Зауважимо наступне: до тих пір, поки законодавець не доповнив примітку ст. 354 КК України вказівкою на зміст «обіцянки» як «розгорнутої» пропозиції, її тлумачили саме як погодження майбутнього «хабародавця» на вимогу чи про-хання неправомірної вигоди. Саме такий сенс, а зовсім не той, що міститься в примітці ст. 354 КК України, філологи вважають більш адекватним звичайному розумінню слова «обіцянка». Зазначене законодавче «подвоєння» його змісту на-вряд чи можна визнати виправданим.

Ч. 3 ст. 369-2 КК України містить єдину кваліфікуючу ознаку, яка стосується лише суб’єкта ч. 2. У диспозиції йдеться: «Прийняття пропозиції, обіцянки або одержання неправомірної вигоди для себе чи третьої особи за вплив на прийнят-тя рішення особою, уповноваженою на виконання функцій держави, поєднане з вимаганням такої вигоди». Логіка підказує, що «обіцянка» в цьому контексті – це саме висловлення з боку «активного» корупціонера наміру надати «пасивному» неправомірну вигоду «з повідомленням про час, місце, спосіб її надання». Від-повідно «прийняття пропозиції чи обіцянки» – це погодження одержати непра-вомірну вигоду та вплинути на особу, яка виконує функції держави (повторимо: у ч. 1 таке погодження також названо «обіцянкою»). Виникає питання, як можна «вимагати» пропозицію чогось? Адже пропозиція передбачає ініціативу з боку того, хто пропонує (те ж саме стосується й обіцянки, якщо розглядати її в кон-тексті примітки ст. 354 КК України). Тому словосполучення «прийняття пропо-зиції, поєднане з вимаганням» справляє враження нісенітниці. Проте і стосовно «одержання» конструкція статті не відображає суті вимагання. Адже вимагання за визначенням пов’язано з погрозою завдати шкоду законним правам та інтере-сам особи, яка йому піддається (принагідно звернемо увагу, що у ч. 5 примітки ст. 354 КК України серед тих, на які поширюється поняття «вимагання», ст. 369-2 цього Кодексу чомусь не зазначена). Вимагання винагороди за вплив не поєд-нується із загальновизнаними уявленнями про сутність вимагання як такого. Уявити ситуацію, коли особа вимагає надання певних блага за те, щоб вплинути на когось, не вдається. Вона може пропонувати «допомогти вирішити питання»

135


шляхом впливу на «потрібну особу» за винагороду, але це аж ніяк не вимагання вигоди, а одна з дій («пропозиція здійснити вплив»), передбачених ч. 2 ст. 369-2 КК України. Не зрозуміло, чим можна погрожувати за такої ситуації. Єдине, що спадає на думку: особа може «погрожувати» тим, що без винагороди вона нія-кий вплив здійснювати не буде. Але це не вимагання винагороди, а своєрідний варіант пропозиції здійснити вплив саме за винагороду. Жодні законні інтереси особи тут під загрозу не становляться.

Якщо особа вимагає певні блага, погрожуючи у разі відмови вплинути на осо-бу, яка виконує функції держави, таким чином, щоб остання прийняла небажане для потерпілого рішення, такі дії також навряд чи охоплюються ч. 3 ст. 369-2 КК України. Бо тут надають певні блага не за вплив на особу, а, навпаки, за те, щоб вона не впливала на іншу, не підмовляла її вчинити дії всупереч інтересам того, кого схиляють до надання чогось цінного. Тому така подія потребує кваліфікації за ст. 189 КК України «Вимагання» за ознакою «з погрозою обмеження прав, сво-бод або законних інтересів…».

Отже, доходимо висновку, що ч. 3 ст. 369-2 КК України взагалі застосовува-тися не може. «Прийняття пропозиції, обіцянки» та «одержання» неправомірної вигоди за вплив шляхом вимагання неможливі, а інші типові для корупційних злочинів кваліфікуючи ознаки (зокрема, група осіб, повторність) – відсутні.

З незрозумілих причин інші злочини, предметом яких є неправомірна вигода, після «Зловживання впливом» не вважаються повторними, оскільки у примітці ст. 354 КК України вказівка на повторність відповідних злочинів після ст. 369-2 КК України відсутня. Це також упущення законодавця.

Злочин, передбачений ст. 369-2 КК України, відповідно до примітки ст. 45 цьо-го Кодексу належить до корупційних. Проте у визначенні корупції, яке надане у Законі України «Про запобігання корупції», не йдеться про таку корупційну дію, як «вплив». На превеликий жаль, наведений у ст. 45 КК України перелік мі-стить вказівку на деякі злочини, які не можуть бути визнані корупційними й з інших причин. Зокрема, у базовому законі серед суб’єктів корупції відсутня так звана «фізична» особа (правильно називати її «приватною», оскільки суб’єктом злочину і може бути лише фізична особа). З урахуванням того, що суб’єкти «зло-вживання впливом» – загальні, відповідні злочини насправді є, так би мовити, «двічі» некорупційними.

Як бачимо, конструюючи ст. 369-2 КК України, законодавець знехтував та-кими вимогами до тексту законів, як системність, єдність термінології, несу-перечливість, простота та зрозумілість, лаконічність викладення, поєднана з максимальною інформативністю. Такими же дефектами страждає й багато ін-ших «антикорупційних» статей. Тому навряд чи можна визнати, що новели КК України дійсно сприяють протидії корупції.

136

Секція 3

СОЦІАЛЬНІ ПРИЧИНИ ТА УМОВИ КОРУПЦІЇ: ДОКТРИНАЛЬНІ КРИМІНОЛОГІЧНІ ПІДХОДИ VS ПОТОЧНА АНТИКОРУПЦІЙНА ПОЛІТИКА

БЕВЗЮК І.М.,кандидат психологічних наук,

старший викладач відділу підготовки прокурорів з організації роботи в органах прокуратури


РЕФЛЕКСІЯ РИС ОСОБИСТОСТІ ПРОКУРОРА В АНКЕТІ ДОБРОЧЕСНОСТІ

В умовах трансформації інституту прокуратури в орган, який відповідатиме стандартам Ради Європи, особливої актуальності набувають питання психоло-гічної характеристики особистості прокурорів у плані їхньої антикорупційної резистентності, світоглядного несприйняття ними корупції, здатності і вмінню протистояти і протидіяти корупціогенним факторам і загрозам, що виникають в процесі прокурорської діяльності. Законом України «Про прокуратуру» [1] закріп лені положення щодо таємної перевірки прокурора на доброчесність. Зо-крема, згідно з ч. 5 ст. 19 цього закону прокурор зобов’язаний щорічно прохо-дити таємну перевірку доброчесності. Таємну перевірку доброчесності проку-рорів Генеральної прокуратури, регіональних та місцевих прокуратур проводять підрозділи внутрішньої безпеки в порядку, затвердженому Генеральним проку-рором, яким визначаються підстави, процедуру проведення таємної перевірки доброчесності прокурорів [2].

У контексті нашого дослідження доброчесність прокурора може розглядати-ся як психологічно-правова установка (аттитюд) особистості на недопущення (безумовну й абсолютну відмову від певних дій) поведінки, яка ганьбить звання прокурора або може пошкодити авторитету прокуратури, в тому числі з питань моралі, чесності, непідкупності, відповідності рівня життя прокурора його ста-тусу, дотримання присяги і правил прокурорської етики.

З метою з’ясування суті перевірки доброчесності прокурора варто поетапно розглянути її основні процедурні моменти.

Перш за все, нормативно-правовою підставою для проведення таємної пе-ревірки доброчесності прокурорів Генеральної прокуратури, регіональних та

137


місцевих прокуратур, слідчих прокуратури вважаються вимоги ч. 5 ст. 19 Закону України «Про прокуратуру». З огляду на те, що в наведеній нормі закону закрі-плено обов’язок кожного прокурора щорічно проходити таку перевірку, можна говорити про нормативне виділення етапу проведення інформування прокурора про цей обов’язок. При призначенні на посаду прокурора кожна особа повідом-ляється про проведення щодо неї таємної перевірки доброчесності. Обов’язок здійснення такого повідомлення покладається на керівника органу прокуратури відповідного рівня, а щодо керівника прокуратури – на керівника органу проку-ратури вищого рівня (п.п. 4, 5 розділу І [2]).

Надалі з метою виконання обов’язку, покладеного ч. 5 ст. 19 Закону України «Про прокуратуру», кожен прокурор мусить щороку до 1 лютого подавати до підрозділу внутрішньої безпеки власноруч заповнену анкету доброчесності про-курора за формою, затвердженою наказом Генеральної прокуратури України від 16 червня 2016 року № 205 [3]. Дана анкета складається з відомостей про родинні зв’язки та переліку тверджень, правдивість яких прокурор повинен задекларува-ти шляхом їх підтвердження або заперечення.

Тут важливо підкреслити психологічні особливості вказаного процедурного моменту проходження прокурором перевірки на доброчесність.

По-перше, у визначений в нормативно-правовому акті Генеральної прокура-тури України [3] спосіб (шляхом заповнення анкети) прокурор демонструє й ма-теріалізує у письмовій формі відображену в його свідомості установку (аттитюд) щодо негативних форм поведінки, несумісної зі статусом прокурора та правила-ми прокурорської етики. Наприклад, прокурор має підтвердити, що за час пере-бування на певній посаді він не здійснював дій, що порочать звання прокурора і можуть викликати сумнів у його об’єктивності, неупередженості та незалеж-ності, у чесності та непідкупності органів прокуратури.

По-друге, якщо прокурор не підтверджує визначені в анкеті твердження, це свід-чить про невиконання ним обов’язку щорічно проходити перевірку доброчесності та є підставою для притягнення його до відповідальності відповідно до законів.

По-третє, враховуючи попередню обставину, при заповненні анкети доброчес-ності твердження прокурора мають бути правдивими. Саме цим демонструється важлива професійна риса характеру та ознака особистості прокурора – чесність (адже слово доброчесність утворюється зі слів «добро» і «чесність») [4]. Тут з точ-ки зору наукового знання постає питання, що розуміти під чесністю. Феномен чесності, перш за все, розглядається і описується в етиці як позитивна моральна якість, якою охоплюються поняття вірності правді, моральним принципам [5, с. 412]. Чесність відображає одну з найважливіших вимог моральності та реф-лексує: правдивість (говорити істину, не приховувати від інших людей і самого себе дійсний стан справ); принциповість (вірність певній ідеї в переконаннях і проведення цієї ідеї в поведінці); вірність прийнятим зобов’язанням; суб’єктивну переконаність у правоті проведеної справи; щирість перед іншими і перед самим собою щодо тих мотивів, якими людина керується; визнання і дотримання прав

138


інших людей на те, що їм законно належить [6]. При психологічній оцінці рис характеру особистості чесність нерідко корелюється з правдивістю, зіставляєть-ся з протилежними чесності феноменами, такими як брехливість, обман, роз-глядається як важлива моральна якість тощо. У літературі з психології чесність може описуватися або як ситуативний прояв особистості, або як особистісна риса [7]. Цікавим є підхід до чесності як до системи особистісних рис, які вби-рають такі якості, як правдивість (важливість правди та істини), відкритість і щирість, конгруентність (узгодженість, згода з самим собою), відповідальність і довіру до себе й оточуючих. Чесність як міжособистісний феномен забезпечує відкритість і довіру в спілкуванні та взаємодії між людьми, а чесність як вну-трішньоособистісний феномен створює основу стійкого та позитивного ставлен-ня до себе [8, с. 136].

По-четверте, спираючись на розглянуте вище поняття чесності прокурора, рефлексія якого у нашому випадку полягає в правдивості його тверджень, вне-сених ним до анкети доброчесності, можна говорити про виконання морального обов’язку прокурора утриматися від внесення до цього документу неправдивих і недостовірних даних. Як відомо, існують дві основні форми брехні: 1) спотво-рення та 2) умовчання [9, с. 12]. З огляду на це приводом для проведення таємної перевірки доброчесності прокурора є лише інформація, яка свідчить про недо-стовірність (1) або неповноту (2) одного чи декількох тверджень, зазначених ним в анкеті доброчесності (п. 8 ч. ІІ [2]).

Нарешті, важливою характерною рисою даного виду перевірки є презумпція доброчесності прокурора. Тобто, за відсутності доказів зворотного, зібраних під час службового розслідування, представлені прокурором в декларації доброчес-ності відомості вважаються достовірними. За подальшою процедурою перевір-ки, представлені прокурорами анкети підлягають обліку в Реєстрі таємних пе-ревірок доброчесності, відповідальним за ведення якого призначено підрозділ внутрішньої безпеки, після чого оприлюднюються шляхом їх розміщення на офіційному сайті Генеральної прокуратури в рубриці «Таємна перевірка добро-чесності», вкладка «Анкети доброчесності».

Будь-який громадянин за наявності в нього інформації, що свідчить про не-достовірність (неповноту) одного або декількох тверджень, зазначених конкрет-ним прокурором у анкеті доброчесності, може повідомити про це у зручний для нього спосіб (поштове відправлення, електронна пошта, онлайн-повідомлення) до управління внутрішньої безпеки і захисту працівників прокуратури Гене-ральної прокуратури.

Таким чином, після опублікування анкети [3] подальший перебіг перевірки доброчесності прокурора може відбуватися за двома самостійним алгоритмами, залежно від надходження повідомлення від будь-якої особи про наявність ін-формації щодо конкретного прокурора, який знаходиться, так би мовити, в ре-жимі очікування майбутнього службового розслідування, або відсутності такої інформації та спливу шестимісячного строку.

139


В умовах трансформації української прокуратури в правову інституцію єв-ропейського зразка особливої актуальності набувають питання особистісного виміру доброчесності прокурора, що можна визначити як психологічну харак-теристику особистості прокурора в аспекті світоглядного несприйняття ним ко-рупції, антикорупційної стійкості, здатності та вміння протистояти й протидія-ти корупціогенним факторам і загрозам, що виникають в процесі прокурорської діяльності.


1. Про прокуратуру: Закон України від 14 жовтня 2014 року № 1697-VII // Відо-мості Верховної Ради України. – 2015. – № 2–3. – Ст. 12.

2. Про затвердження Порядку проведення таємної перевірки доброчесності прокурорів в органах прокуратури України: наказ Генерального прокурора України від 16 червня 2016 року № 205 [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://zakon5.rada.gov.ua/laws/show/z0875-16/paran16#n16

3. Анкета доброчесності прокурора: затвердженя наказом Генеральної проку-ратури України від 16 червня 2016 року № 205 [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://www.gp.gov.ua/ua/iopd.html?_m=publications&_t=rec&id=94103

4. Recommendation No. R(2000)10 of the Committee of Ministers to Member states on the on codes of conduct for public officials [Електронний ресурс]. – Режим досту-пу: http://www.coe.int/t/dghl/monitoring/greco/documents/Rec%2000%2910_EN.pdf

5. Этическая мысль [научно-публицист. чтения] / Редкол.: А.А. Гусейнов и др. – М.: Политиздат, 1990. – 480 с.

6. Словарь по этике: справочн. изд. / ред.: А.А. Гусейнов, И.С. Кон. – 6-е изд. – М.: Политиздат, 1989. – 447 с.

7. Бормотов А.А. Разработка и апробация методики диагностики честности как устойчивой черты личности / А.А. Бормотов // Психология. – 2008. – Т. 5. – № 3. – С. 123–136.

8. Комиссарова А.В. Представления о честности в юношеском возрасте / А.В. Комиссарова, И.В. Блинникова // Вестник Московского государственного лингвистического университета. – 2013. – Вып. 16 (676). – С. 129–136.

9. Экман Пол. Психология лжи: обмани меня, если сможешь [пер. с англ.] / Пол Экман. – СПб.: Питер, 2010. – 302 с.

140


БУСОЛ О.Ю., доктор юридичних наук,

старший науковий співробітник,старший науковий співробітник Центру

дослідження соціальних комунікацій Національної бібліотеки України

імені В.І. Вернадського НАН України, м. Київ, Україна

ФІЛОСОФСЬКЕ ОБҐРУНТУВАННЯ ЗАПОБІГАННЯ КОРУПЦІЇ

Безсумнівним є вплив кримінології на філософію. Адже дослідження багатьох проблем кримінології здобувають важливе значення для подальшого розвитку філософського розуміння світу людини [1, с. 5]. Отже, проблема запобігання ко-рупції може бути розкрита не тільки через кримінально-правові аспекти, а й на-буває особливого значення через її філософське обґрунтування.

До філософських аспектів проблеми зверталися М. Вебер, Т. Гоббс, Н. Макіа-веллі, Р. Мертон, Д. Кауфман, О.М. Костенко, В.О. Навроцький, Б.В. Романюк, інші.

Від постійного обговорення пресою, політиками, вченими, громадськими організаціями, іншими членами суспільства питання, як подолати це негативне явище, вже втомилися як самі громадяни, так і ті, хто виступають як «борці» з корупцією в Україні. Основні причини корупції нібито визначені, серед яких найпопулярніші – брак політичної волі [2], недосконалість законодавства, не-допрацювання спеціалізованих інституцій [3], недостатня соціальна культура членів українського суспільства [4], і навіть, списання проблеми на менталітет нації. Проте визначення таких причин так і не дало відповіді на питання, як на практиці підвищити цю ж саму соціальну культуру, як змусити політиків бути чесними перед собою і суспільством, який саме досвід створення антикорупцій-них інституцій слід брати як приклад для України. У зв’язку з цим підходимо до розуміння, що корупція обов’язково з’являється там, де людина отримує мож-ливість збагатитися, покращити своє матеріальне становище, і не важливо, за який рахунок. Вся справа – у розмірі грошового еквіваленту, за який особа може продати свою «совість». Для деяких, зважаючи на їх соціальне становище – це ба-жання мати від корупційних діянь все можливе, виводячи мільйонні та мільярд-ні статки в офшори, а для когось – всього навсього купити бажану, необхідну річ. Від цього і ціна корупції дуже різниться.

Іноді людина, проголошує себе таким собі затятим «борцем» за справедливість тому, що за можливостями свого соціального статусу не може скористатися ко-

141


рупційними схемами. Але коли для цієї особи з’являються перспективи від такої корупції, вона може поступитися власними принципами. Прикладом можуть слугувати дії деяких народних депутатів, які погодилися покривати корупційні домовленості своєї партії за солідну «мзду». Так і пересічний громадянин, кри-тикуючи владу за її неспроможність подолати корупцію в державі, несе хабар медичним працівникам за операцію, педагогам за «успішне» навчання своєї ди-тини, працівнику митниці за провезення забороненого товару через державний кордон тощо, тому що прагне отримати від цього вигоду особисто для себе. Тут погоджуся з І. Анденесом, що в аспекті дослідження загальнопревентивного по-карання, людей можна розділити на три групи: 1) законослухняні люди, які не вчиняють злочинів незалежно від загрози покарання; 2) потенційні злочинці, які б вчинили злочин, якби не загроза покарання; 3) злочинці, які, можливо, пору-шили б закон, проте не настільки, щоб це утримувало їх від вчинення злочинів [5]. Отже, корені корупції – у природі людини. Лише первісні общини, які не мали спільного майна, не були схильні до корупції. Сучасна ж людина за своєю приро-дою – слабка перед спокусою покращити своє матеріальне становище за чужий рахунок, і навіть добропорядні християни не гребують порушенням божої за-повіді «не вкради». Важко назвати також церкву, яка б не приймала, як пожерт-ву, чималі кошти від олігархів та бізнесменів. Хоча б здавалося, саме релігія має стати на заваді такому явищу, як корупція. Тут є протиріччя у тому, що «чесний» в Україні є синонімом «бідний». Виходить, що релігія закликає до зубожилості? А це не в природі людини – хотіти бути бідним. Тих великих постатей, які стійко відстоювали свої моральні принципи протягом всього життя, та зазвичай були переслідувані режимом – завжди були одиниці, і саме тому вони широко відомі суспільству як певні «білі ворони», хоча і схвально оцінювані простими громадя-нами саме за їх несхожість з іншими та з ними самими.

Виникає питання, чому корупцію взагалі визнають злом? Негативні наслідки корупції для держави відомі – це скорочення робочих місць, збільшення подат-ків, і як наслідок, відчуження влади від народу, зменшення об’єму інвестицій, зниження ВВП, зменшення політичних і економічних позицій на міжнародній арені, впритул до втрати державності тощо. Разом з тим вченими, зокрема за-рубіжними, доведено, що в результаті корупції, в певних умовах, може відбува-тися пожвавлення та зростання економіки; підвищення ефективності розподілу ресурсів між сторонами у суспільних відносинах. Організована корупція ней-тралізує її негативний вплив та наслідки – вона не дає їй вийти за межі вста-новлених правил, і тому завжди контрольована, що не дає можливості завдати збитку державі більший, ніж передбачається. Корупція також певним чином долає бюрократизацію. У цьому випадку вона дає більше користі, ніж негативу, як державі, так і сторонам корупційних відносин. Завдяки усуненню бюрокра-тичних перешкод, вона прискорює процеси прийняття управлінських рішень та, як наслідок, сприяє ефективному веденню бізнесу. Корупція здатна запобіг-ти конфлікту, зокрема озброєному, між старою та новою владою, свідчить про

142


можливість домовленостей еліт, що важливо, в кінцевому рахунку, для спокою суспільства та безперешкодної трансформації інститутів [6]. Отже, взаємовідно-сини між державою та великим бізнесом мають бути побудовані не на конфрон-тації та намаганні очистити владу від впливу олігархів, без яких поки теж ніяк не обійтися, а на обопільній співпраці задля забезпечення економічного зростання держави. Заслуговує на увагу американська система фінансування політичних партій великим бізнесом, що проводиться цілком відкрито.

Поряд з позитивними функціями корупції, від корупційних діянь чинов-ників несе збитки держава, причому в набагато більшому ступені, ніж її грома-дяни. Корупція в масштабах окремих її членів між собою може не визнаватися корупцією, а лише – вдалим певним комерційним рішенням.

Поки що в Україні взаємовідносини суспільства і державного апарату знахо-дяться у стійкій конфронтації, а механізмів впливу громадян на владу в Україні нині не існує фактично. Навіть такий, традиційно дієвий в будь-якому демокра-тичному суспільстві інструмент, як преса, майже не сприймається владою як за-гроза своєму корупційному існуванню.

Доходимо висновку, що правильним шляхом до зміни ситуації є вибори. Од-ночасно слід констатувати наявну недосконалість фінансування передвиборчого процесу. І хоча останнім часом було прийнято ряд важливих змін щодо фінан-сування виборів, основні проблеми залишаються. За чинних законів про вибори для людей немає альтернативи, ніж обрати з тих осіб, які в змозі фінансувати виборчу компанію. Проте, доступ до вищих виборних посад мають мати не лише успішні бізнесмени, олігархи, але й громадяни, джерелом існування яких є за-робітна плата. Посаду Президента України звичайно може займати успішний у минулому бізнесмен, але репутація такої людини має бути у суспільстві бездо-ганна. Отже, необхідні зміни до виборчого законодавства. Інші важелі впливу на владу задля проведення дієвих реформ, в Україні не працюють.

Філософське осмислення природи корупції дає нам підстави зробити виснов-ки, які корисно врахувати для сприяння її мінімізації: 1. Слід визнати природню слабкість людини перед спокусою. Її прояв залежить лише від розміру хабара; 2. Як не призиває церква до ведення добропорядного способу життя, ніхто не хоче бути бідним; 3. Громадянам не слід бути безучасними до корупційних діянь висо-копосадовців, адже ніхто не змусить чиновників за власною волею змінювати свої корупційні принципи; 4. Буде набагато кориснішим не позбавлятися остаточно від впливу олігархів, а взяти від їх діяльності те позитивне, що вони можуть дати економіці України, а правильна побудова взаємовідносин держави та великого бізнесу і може призвести до мінімізації корупції в загальнодержавному масштабі; 5. Основним шляхом до вирішення проблеми знищення корупції в Україні є іні-ціація громадянським суспільством необхідних змін до виборчого законодавства; 6. Треба обирати владу саме з тієї малочисельної групи високоморальних людей – відомих авторитетів, які здатні саме з причин своєї унікальної відмінності від більшості, запропонувати такі самі унікальні шляхи вирішення проблеми.

143



1. Лановенко И.П. Криминология как комплексная наука / И.П. Лановенко. – К., 2002. – С. 5.

2. Мельник М.І. Кримінологічні та кримінально-правові проблеми проти-дії корупції: дис. … д-ра юрид. наук: 12.00.08 / Мельник Микола Іванович. – К., 2002. – 506 с.

3. Романюк Б.В. Законодавство України та зарубіжних країн щодо протидії корупції. Міжнародний досвід боротьби з корупцією: [моногр.] / Б.В. Романюк, О.Ю. Бусол. – Кіровоград: ТОВ «Поліграф-Cервіс», 2010. – 628 с.

4. Костенко О.М. Культура і закон у протидії злу / О.М. Костенко – К.: Атіка, 2008. – 352 с.

5. Анденес И. Наказание и предупреждение преступлений / И. Анденес. – М.: Прогресс, 1979. – 264 с.

6. Бусол О.Ю. Протидія корупційній злочинності в Україні у сучасний період: [моногр.] / О.Ю. Бусол – К.: Ін Юре, 2014. – 564 с.

144


КАРЧЕВСЬКИЙ М.В.,доктор юридичних наук, професор,

проректор з наукової роботиЛуганського державного університету внутрішніх справ імені Е.О. Дідоренка,

м. Сєвєродонецьк, Україна

ОЦІНКА ПРОТИДІЇ ЗЛОЧИНАМ У СФЕРІ СЛУЖБОВОЇ ДІЯЛЬНОСТІ НА ПІДСТАВІ ДАНИХ ОФІЦІЙНОЇ СТАТИСТИКИ ТА ЄДИНОГО

ДЕРЖАВНОГО РЕЄСТРУ СУДОВИХ РІШЕНЬ

Одним із методів отримання уявлення про стан протидії злочинності є аналіз даних щодо результатів діяльності суб’єктів правозастовного рівня кримінально- правового регулювання, представлених у офіціальних загальнодоступних дже-релах. Ураховуючи соціальну затребуваність протидії злочинності в сфері служ-бової діяльності в нашій країні, нами було застосовано такий підхід та розгля-нуто які висновки можна зробити на підставі відповідних офіційних відомостей наявних у відкритому доступі.

Для аналізу були використані дані Єдиного державного реєстру судових рішень а також звіти Генеральної прокуратури щодо обліку кримінальних правопорушень.

На першому етапі ми провели аналіз судових рішень досліджуваної категорії, представлених у Єдиному державному реєстрі. За запитом: Форма судового рішення – «Вирок», Форма судочинства – «Кримінальне», Категорія справи – «Кримінальні» – «Злочини в сфері службової діяльності», а також обмеженням дати ухвалення рішення з 1 січня 2015 року по 31 грудня 2015 року, реєстр пові-домляє про наявність 934 судових рішень. Розмістивши рішення у хронологіч-ному порядку, ми розділили їх на групи по 10 та в кожній групі проаналізували перше рішення на предмет: статті розділу XVII Особливої частини Криміналь-ного кодексу України (КК України), за якою кваліфіковано вчинене діяння, при-значеного покарання, а також застосування ст. 75 цього Кодексу (звільнення від покарання з випробуванням).

Для перевірки репрезентативності отриманої добірки ми порівняли структу-ру добірки (за видами злочинів) із структурою облікованих у 2015 році злочинів у сфері службової діяльності та структурою злочинів в сфері службової діяльності, за якими було повідомлено про підозру (на підставі звітів Генеральної проку-ратури України). Були отримані достатньо близькі розподіли, що дало підстави поширити результати аналізу судових рішень добірки на генеральну сукупність.

Отримано наступні результати.

145


Дані щодо реєстрації злочинів у сфері службової діяльності та змісту судових рішень

означеної категорії, наявних у Єдиному реєстрі судових рішень

Вид злочину в сфері службової діяльності

Обліко-

вано у

2015 році

Повідом-

лено про

підозру

у 2015

році

Добірка

судових

рішень

Частина у

обліко-

ваних

злочинів

у сфері

службо-

вої діяль-

ності

(2015 р.)

Частина

злочинів

у сфері

службової

діяль-

ності,

у яких

особам

вручено

повідом-

лення про

підозру

(2015 р.)

Частина

у добірці

судових

рішень

(2015 р.)

Зловживання владою або службовим становищем, ст. 364

3078 261 11 21 5 11

Зловживання повноваженнями службовою особою юридичної особи приватного права неза-лежно від організаційно- правової форми, ст. 364-1

382 39 1 3 1 1

Перевищення влади або служ-бових повноважень працівни-ком правоохоронного органу, ст. 365

1336 119 6 9 2 6

Перевищення повноважень службовою особою юридичної особи приватного права неза-лежно від організаціно-пра-вової форми, ст. 365-1

0 0 0 0 0 0

Зловживання повноважен-нями особами, які надають публічні послуги, ст. 365-2

107 6 0 1 0 0

Службове підроблення, ст. 366 6092 3358 42 41 61 44Декларування недостовірної інформації, ст. 366-1

25 0 0 0 0 0

Службова недбалість, ст. 367 1755 356 13 12 6 14

146


Прийняття пропозиції, обі-цянки або одержання непра-вомірної вигоди службовою особою, ст. 368

1588 909 11 11 17 11

Незаконне збагачення, ст. 368-2

23 0 0 0 0 0

Підкуп службової особи юридичної особи приватного права незалежно від організа-ційно-правової форми, ст. 368-3

78 61 0 1 1 0

Підкуп особи, яка надає пу-блічні послуги, ст. 368-4

29 19 0 0 0 0

Пропозиція, обіцянка або на-дання неправомірної вигоди службовій особі, ст. 369

286 190 10 2 3 10

Зловживання впливом, ст. 369-2

208 176 2 1 3 2

Протиправний вплив на ре-зультати офіційних спортив-них змагань, ст. 369-3

0 0 0 0 0 0

Провокація підкупу, ст. 370 10 0 0 0 0 0РАЗОМ 14997 5494 96 100 100 100

147


Змістовний аналіз судових рішень дав можливість встановити важливі тен-денції призначення покарань за досліджувані злочини. Так, покарання у виді позбавлення волі призначалося у 34% досліджених рішень. У разі призначення покарання у вигляді позбавлення волі, звільнення від покарання з випробуван-ням застосовувалося у 70% випадків. У 55% випадків призначення покарання у вигляди позбавлення волі призначався мінімальний розмір даного покарання, передбачений санкцією. У 94% випадків призначене покарання у вигляді позбав-лення волі було менше медіани санкції.

На другому етапі дослідження було здійснено спробу встановити динаміку ос-новних показників протидії злочинності в сфері службової діяльності. Було вста-новлено абсолютні значення та порівняно динаміку зміни: 1) кількості облікованих злочинів сфері службової діяльності за рік; 2) кількості злочинів у сфері службової діяльності у яких повідомлено про підозру за рік; 3) кількості наявних у Єдиному державному реєстрі судових рішень вироків дослідженої категорії за рік.

Отримано наступні результати.

Динаміка основних показників протидії злочинності в сфері службової діяльності

Рік Обліковано кримінальних

правопорушень

Кримінальні правопорушення,

у яких особам вручено повідомлення

про підозру

Кількість судових рішень у Єдиному

державному реєстрі судових рішень

Абс. % Абс. % Абс. %2013 3612 1001 1595 100 1754 100

148


2014 3358 93 827 52 1251 712015 14997 415 5494 344 934 5320162 17035 472 4825 303 580 33

12

1 2013 рік використано як базовий для обчислення відносної динаміки.2 Наводяться прогнозовані дані на підставі наявних показників на листопад 2016 року.

149


Наведені дані наочно демонструють тенденції динаміки основних показників протидії злочинності в сфері службової діяльності: багаторазове збільшення кількості облікованих злочинів, а також злочинів, у яких повідомлено про підозру, супроводжується зменшенням кількості вироків.

Отже, проведений аналіз дає можливість сформулювати наступні тези для продовження наукової дискусії з проблематики протидії злочинності в сфері службової діяльності.

1. Існує розрив між соціальним очікуванням протидії злочинам в сфері служ-бової діяльності та фактичними результатами роботи системи кримінальної юстиції. Навряд чи основною проблемою в цій сфері є службове підроблення, однак саме на нього, судячи з наявних даних, витрачається більшість ресурсів системи кримінальної юстиції. Про те, що до сфери дії кримінальної юстиції по-трапляють злочини, що характеризуються переважно незначною фактичною су-спільною небезпечністю, можуть свідчити і отримані дані про призначені пока-рання. Означене актуалізує проблему фокусування діяльності правоохоронців на найбільш небезпечних видах злочинів в сфері службової діяльності.

2. Багаторазове збільшення облікованих злочинів із зменшенням кількості судових рішень свідчить в тому числі про недостатній кадровий потенціал пра-воохоронних органів. Отже, самостійним напрямом підвищення ефективності протидії злочинності в сфері службової діяльності слід визнати розвиток науки та освіти. Це єдиний можливий шлях якісного оновлення кадрових корпусів.

Нарешті, потребує вдосконалення публічного моніторингу роботи з протидії злочинам в сфері службової діяльності. Повинна бути забезпечена можливість повноцінного відстеження від обліку злочину до постановлення вироку. Обме-жений доступ до облікових даних зрозумілий з огляду на необхідність неуперед-женого розгляду, мінімізації втручання в діяльність відповідних правоохорон-них органів. Разом з цим якість та кількість представленої у відкритому доступі інформації щодо протидії злочинності в сфері службової діяльності слід визнати недостатньою. Таке положення значно ускладнює можливості реалізації суспіль-ного інтересу до даної проблеми, створює підстави для спекуляції та маніпуля-цій суспільною думкою.

150


КОСТЕНКО О.М., доктор юридичних наук, професор,

завідувач відділу проблем кримінального права, кримінології та судоустрою

Інституту держави і права ім. В.М. Корецького НАН України, м. Київ, Україна

ЩОДО ПРОТИДІЇ КОРУПЦІЇ В УКРАЇНІ ВІДПОВІДНО ДО КОНЦЕПЦІЇ

«АНТИКОРУПЦІЙНИХ ЛЕЩАТ» (КОМЕНТАР КРИМІНОЛОГА)

Нинішня вітчизняна корупція є особливою – це грізний симптом тяжкої хво-роби, що уразила українське суспільство. Лише правильно розуміючи особливість вітчизняної корупції можна їй ефективно протидіяти. Корупція є у будь-якій країні, але особливість нашої корупції у тому, що вона здатна зводити нанівець будь-які спроби звільнитися від системної соціальної кризи, яка вразила наше суспільство…

Корупція, яка є сьогодні в Україні, – це не просто ізольоване явище, а органіч-ний наслідок (і симптом) більш фундаментального явища – соціальної кризи в Україні. Саме так її треба сприймати! Це означає, що сьогоднішня корупція в Україні є корупцією кризового типу, сутність якої полягає у тому, що вона по-роджується соціальною кризою, і сама ж поглиблює цю кризу.

Корупція кризового типу може бути подолана лише тоді, коли буде усунена та соціальна причина, яка породжує саму соціальну кризу, одним з проявів якої і є цей тип корупції. Що ж це за причина?

Цією причиною є такий стан суспільства, за якого жити і працювати чесно є не вигідним. І навпаки, вигідним є жити і працювати лише нечесно. Як свідчить історичний досвід, навіть смертна кара не зупиняє від вчинення правопорушен-ня, якщо жити і працювати чесно є невигідним.

Відповідно до світогляду соціального натуралізму правило «жити чесно!» є законом соціальної природи, або іншими словами – СОЦІАЛЬНОЮ НОРМОЮ.

Нечесна людина, у тому числі злочинець, – це людина, що живе ПРОТИПРИ-РОДНО, тобто порушуючи закони соціальної природи, на яких має засновуватися суспільне життя людей. Соціальний порядок, заснований на законах природи, – це спільна основа для нормального життя людей. Отже, нечесні люди, у тому числі злочинці, – це люди, які самі ж руйнують ту основу, які потрібна їм для нормального життя. Зазначене свідчить про те, що вони позбавлені здорового

151


глузду: нечесність (злочинність) не сумісні із здоровим глуздом, який є відобра-женням законів соціальної природи.

«Чесно» – означає: «ЗГІДНО ІЗ ЗАКОНАМИ СОЦІАЛЬНОЇ ПРИРОДИ», і лише це може бути вигідно в нормальному суспільстві, яке має існувати у зла-годі із законами соціальної природи. А стан суспільства, за якого жити і працю-вати чесно не вигідно, є СОЦІАЛЬНОЮ АНОМАЛІЄЮ, що породжує так звані «кримінальні аномалії», або іншими словами – кримінальні ексцеси, котрі мож-на визначити як «ЗЛОЧИНИ, СПРИЧИНЕНІ СОЦІАЛЬНОЮ АНОМАЛІЄЮ». Серед них є і корупційні злочини.

Саме феномени таких «злочинів, спричинених соціальною аномалією» сьо-годні мають місце в нашій країні, як, наприклад, «бурштинова кримінальна ано-малія» в місцевостях, де є поклади бурштину, чи «митна кримінальна аномалія», що уражає жителів в прикордонних місцевостях України. Ці кримінальні ексце-си є реакцією на аномальний стан суспільства, за якого жити і працювати чесно є невигідним.

Корупційна злочинність кризового типу так само є феноменом «злочинів, спричинених соціальною аномалією». Корупція – це феномен реальний, але ПРОТИПРИРОДНИЙ, бо є проявом порушення законів соціальної природи, з якими має узгоджуватися суспільне життя людей.

Протидія «злочинам, спричиненим соціальною аномалією», у тому числі корупційним «злочинам, спричиненим соціальною аномалією», не може бути ефективною без реформ, в результаті яких буде усунута соціальна причина цих злочинів, тобто жити і працювати чесно буде вигідно.

У той же час, як свідчить аналіз Закону України «Про засади державної анти-корупційної політики в Україні (Антикорупційна стратегія)» на 2014–2017 роки» і Закону України «Про запобігання корупції», у вітчизняній антикорупційній стратегії протидії корупції в Україні реалізується «антикорупційна» ілюзія, згід-но з якою начебто для подолання корупції достатньо вдосконалювати лише самі по собі адміністративні інструменти – антикорупційне законодавство і антико-рупційні органи, не викорінюючи саму соціальну причину корупції кризового типу, тобто не усуваючи той стан суспільства, за якого жити і працювати чес-но є не вигідним. У цих документах, що визначають антикорупційну політику в Україні, навіть не здійснюється спроба виявити соціальну причину вітчизня-ної корупції! А концепція «запобігання корупції» зводиться до реагування не на причину корупції, а на умови, що сприяють корупції. Складається, таке вражен-ня, що автори цих документів ототожнюють поняття «причини корупції» і «умо-ви, що сприяють корупції». Але ж без розрізнення цих речей годі й сподіватися на ефективну протидію корупції!

Поверхове уявлення про чинники, що породжують корупцію, зокрема плу-танина щодо таких чинників як «причини корупції» і «умови, які сприяю-ть корупції», можуть привести до драматичних помилок у антикорупційній політиці, внаслідок яких відбудеться гіпертрофія адміністративних (репресив-

152


них) інструментів у боротьбі з корупцією, що є притаманним «поліцейській державі».

До речі, на створене в Україні відповідно до Закону України «Про запобіган-ня корупції» Національне агентство запобігання корупції покладається «пре-вентивна» функція, яка зводиться до перевірки декларацій всіх державних службовців і стилю їх життя, розкриття будь-якої інформації з приводу фактів корупції чи зловживання посадою. І зовсім не йдеться про усунення соціально-го «кореня» (власне «соціальної причини») вітчизняної корупції, породженої со-ціальною кризою в Україні.

Уявляється, що на відміну від концепції «голої репресії», яка покладена в ос-нову чинної антикорупційної політики в Україні сьогодні, ефективною є концеп-ція «антикорупційних лещат», відповідно до якої має бути поєднання (здвоєння, як двох «губ» у лещатах): 1) адміністративних (репресивних) засобів; і 2) реформ, спрямованих на створення у суспільстві такого стану, за якого жити і працю-вати ЧЕСНО буде ВИГІДНИМ. Перше без другого, тобто застосування «голої репресії» до корупціонерів, приречене на неефективність, бо відомо, що навіть застосування смертної кари до корупціонерів не здатне зупинити корупцію.

Концепція «антикорупційних лещат» цілком узгоджується з правилом, сфор-мульованим відомим кримінологом Чезаре Беккаріа: «Злочину краще запобігти, ніж потім карати за нього».

Сьогодні Україна стоїть перед дилемою: або, намагаючись подолати кризовий тип корупції, тобто так звану «аномальну корупцію», без усунення соціальної причини корупції, перетворитись у «поліцейську державу»; або, усуваючи со-ціальну причину вітчизняної аномальної корупції, подолати її засобами, власти-вими демократичній державі.

Отже, якщо в Україні буде реалізуватися «антикорупційна ілюзія» начебто корупцію кризового типу можна подолати одними лише адміністративними (ре-пресивними) засобами, без усунення соціальної причини «аномальної корупції», то це неодмінно приведе до надмірного застосування антикорупційними орга-нами специфічних («поліцейських») повноважень у протидії корупції.

Сьогодні при формуванні антикорупційної політики в Україні не ставить-ся питання про те, що для подолання корупції кризового типу («аномальної корупції») потрібні такі соціальні (зокрема економічні, політичні, правові, мо-ральні) реформи у суспільстві, внаслідок яких жити і працювати чесно стане вигідним. Однак лише тоді адміністративні інструменти (тобто антикорупційне законодавство і антикорупційні органи, що його застосовують), які є безумовно необхідними, можуть бути ефективними, обходячись без «гіпертрофії поліцей-ських повноважень». Про це, наприклад, свідчить сингапурський досвід проти-дії корупції, який підтверджує концепцію «антикорупційних лещат», яка поля-гає в органічному поєднанні двох чинників: «(1) створення такого соціального порядку, за якого жити і працювати чесно є вигідним, плюс (2) застосування адміністративних і репресивних інструментів проти проявів корупції».

153


З концепції «антикорупційних лещат» вбачається наступне: якщо ми хочемо, щоб реагування на корупцію кризового типу («аномальну корупцію») не приве-ло до застосування в Україні методів «поліцейської держави», то слід не обме-жуватися удосконаленням антикорупційного законодавства і антикорупційних органів, а здійснювати політичні, економічні, правові і моральні реформи, які забезпечать такий стан у суспільстві, за якого жити і працювати чесно буде ви-гідним.

Подолання корупції кризового типу (тобто корупції, спричиненої соціальною аномалією) – нерозривно пов’язане з розбудовою нової України – країни без со-ціальної аномалії, в основі якої буде такий соціальний порядок, за якого нормою суспільного життя людей є чесність. Без чесності неможливий соціальний (тобто політичний, економічний, правовий, моральний) прогрес.

154


ФРІС П.Л.,доктор юридичних наук, професор,

завідувач кафедри кримінального права Юридичного інституту Прикарпатського національного

університету імені Василя Стефаника,заслужений діяч науки і техніки України,

м. Івано-Франківськ, Україна

КОРУПЦІЯ І СОЦІАЛЬНА СТРУКТУРА СУСПІЛЬСТВА

Тема корупції є чи не найбільш обговорюваною сьогодні в українському со-ціумі. Це є абсолютно зрозумілим і закономірним, адже рівень корупції досяг межі, за якою починається крах держави. Наслідки е-декларування та чисель-ні публікації в ЗМІ стосовно явно невиправданих статків можновладців, суддів та інших держслужбовців вищого ешелону влади викликали шок у суспільстві, сформували розуміння останньої межі.

Аналіз стану корупційної злочинності в Україні та інших країнах пост-радянського простору свідчить про суттєву їх подобу. Це, у свою чергу, ставить питання і про ідентичність факторів злочинності та причин, що обумовлюють корупцію у суспільстві цих країн. І це абсолютно зрозуміло, адже ми всі вийшли з соціалістичного радянського минулого, і причини корупції перебувають у ха-рактеристиках пострадянського суспільства.

Навіть достатньо поверхневий аналіз характеристик сьогоднішнього україн-ського суспільства дає підстави стверджувати, що сьогодні в Україні функціонує два суспільства, які перебувають у ідеологічному протистоянні.

Перше з них – громадянське суспільство. Воно молоде, «зубате», поривчасте, ще не досвідчене і впевнене в своїх силах, але таке, що вже двічі спромоглося врятувати цивілізаційний вибір України у 2004 і 2014 роках.

Друге – кримінальне суспільство. Це – старе, досвідчене, випестуване двома системами (комуністичною та посткомуністичною), цинічне і ненажерливе.

Звичайно, що увагу кримінолога сьогодні у першу чергу буде привертати саме друге – кримінальне.

Використовуючи термін «кримінальне суспільство», ми не маємо на увазі тра-диційний криміналітет. Це було би дуже спрощено і хрестоматійно-помилково. Вбачається, що кримінальне суспільство – це самостійна і самодостатня, пов’я-зана кримінальною ідеологією велика спільнота, яку об’єднує не лише ідеологія, а й такі, що базуються на кримінальній сутності, політика, маніпулювання зако-нодавством, зловживання правом, узурпація систем управління, бюджетування, фінансування фіскальної та правоохоронної систем і навіть, певним чином, куль-тури. Це є потужна антисоціальна структура в середині соціуму, яка фактично

155


підкоряє собі громадянське суспільство. Воно, як ракова пухлина, пронизує свої-ми метастазами суспільство, заражуючи його і, вбиваючи або підко ряючи собі здорові та нові клітини, змушує їх працювати на свій приріст.

За таких умов існування громадянського суспільства відбувається за рахунок того, що в нього «вмонтовуються» керовані особи з кримінального суспільства. І такими «пособниками» кримінальної спільноти стають безліч людей, які не спроможні вижити поза «правилами існування» кримінального суспільства, або не мають сил протистояти його тиску.

Кримінальне суспільство має свою внутрішню структуру, систему «суверені-тету-васалітету», ідеологію та інші характерологічні ознаки.

Структура кримінального суспільства нагадує айсберг, де є верхівка (та, що «засвітилась» під час е-декларування), і основна прихована частина, яку утворює кримінальна структура, що випестувана та патронована верхівкою. Її утворюють представники нижньої та середньої ланок влади та управління, судді міськра-йонних та апеляційних судів, прокурорські працівники цього рівня тощо.

Окремий шар, опору кримінальної спільноти, утворюють ті, кого можна на-звати «підкорені жертви» системи: ті, хто змушений підкорюватися правилам гри, що її диктує кримінальна спільнота.

Відсутність нормального матеріального забезпечення бюджетної сфери в си-туації високого рівня інфляції, постійного підвищення тарифів на комунальні платежі примушують працівників бюджетної сфери вчиняти фактично злочи-ни, серед яких на першому місці є отримання неправомірної вигоди. При цьому, частіше усього, ця вигода отримується не за вчинення протиправних дій, а за вчинення діянь, які входять у сферу повноважень тієї чи іншої особи і які повин-ні бути нею здійснені.

Основа кримінального суспільства перебуває у нашому комуністичному минулому. Саме в СРСР, економіка якого була побудована за відомою схемою К. Маркса, що передбачала відсутність приватної власності на засоби виробни-цтва і повне домінування загальнодержавної, або як ще її визначали, загальнона-родної власності. Саме у цьому і міститься відправна точка. Помилка К. Маркса полягала у тому, що власність без власника існувати не може. Це протиприрод-но. Для власності потрібен управитель. Такий в СРСР і знайшовся. Ним став клас номенклатури, який майже 70 років правив країною. Формально (de jure) номенклатура не мала власності на загальнонародне добро, але, будучи єдиним його управителем, фактично була таким власником. Цей клас жив за своїми вну-трішніми законами, які детально проаналізовані М. Восленським [1]. Одним з таких неписаних законів було те, що реально представники цього класу не во-лоділи великими статками. Тому і живі досі «легенди» про «безсрібників» Лені-на, Сталіна, Суслова та інших керівників СРСР. Насправді усе було абсолютно не так. Їхні матеріальні можливості були безмежними, але їм абсолютно не по-трібно було офіційно ставати власниками заводів, фабрик тощо. Вони і так були реальними власниками усієї країни. Фактично СРСР являв собою злочинну кор-

156


порацію, яка діяла злочинними методами як всередині країни, так і на зовніш-ньополітичній арені.

Після розвалу СРСР, формального усунення від керівництва країни КПРС, здавалось би, ситуація змінилась. Однак тільки ззовні. По суті відбулась лише ротація комуністичних кадрів – на місця перших секретарів обкомів і райкомів прийшли другі секретарі і змінили вивіски на тих самих кабінетах. При цьому формально (для заспокоєння народу) усе це відбулось під гаслами демократії, на підставі результатів виборів (які часто були сфальсифікованими). Але ще до того, відчуваючи неминучий крах системи, вони почали ховати партійні кошти, створюючи різноманітні господарські структури – ТзОВ, кооперативи тощо. Ко-шти ховала партія, кошти ховав комсомол. Звичайно, суми різнились залежно від сходинки в ієрархії. Але питання не в цьому. Нова популяція керівництва країни, яка була вихована в умовах панування номенклатури і сама була її част-кою, раптом відчула себе вільною від канонів, вироблених роками цим класом, дотримуватись яких вони були вимушені під страхом кулі у підвалі СІЗО (ст. 861 КК України з санкцією – розстріл для тих, хто порушував правила гри в УРСР за-стосовувалась достатньо активно). На порядок денний знову вийшло гасло «Гра-буй награбоване!». І почалось…

З часом на заміну колишніх партійних секретарів прийшли червоні дирек-тори, які почали скуповувати приватизаційні папери і фактично прибирати до рук основні засоби виробництва. Паралельно поруч зростала і укріплювалась організована злочинність, якій теж потрібно було кудись вкладати кошти, ле-галізовувати їх. Поступово почалось зростання цих двох нових власників, яке здійснювалось різними методами – від добровільно-договірного до примусо-во-кривавого. У кінці кінців ситуація стабілізувалась – обидва злочинних мон-стра з’єднались.

Після цього виникло питання влади, яка повинна була діяти виключно в інте-ресах кримінального суспільства.

Світова практика свідчить, що в демократичних країнах у владу (парламенти) здебільшого йдуть представники бізнесу, фахівці – юристи, економісти, соціо-логи. В Україні у владу пішов бізнес, щоб особисто вирішувати власні бізнесові проблеми. Одночасно в парламент прийшли лідери вулиць, яких суспільство вважало демократами. Однак, потрапивши у середовище «решал», спостеріга-ючи, які шалені суми для вирішення питань ходять у парламенті як хабарі за необхідне голосування, і усвідомлюючи свою безпорадність у цій системі, вони досить швидко прийняли «правила гри». При цьому система (з деякими відмін-ностями) існує в органах влади усіх рівнів – від сільради до Верховної Ради. Саме тому процес прийняття законів виглядає як цирк. Закон приймається виключно після кулуарного узгодження. Закони, які приймаються фактично під тиском на-ших західних партнерів, отримують шалений спротив з боку депутатів, оскільки реально посягають на їх можливості використовувати владу у власних цілях і досить часто ставлять під загрозу їх власне благополуччя, а нерідко і волю.

157


Звичайно, що в органах влади країни працюють і порядні висококваліфіко-вані депутати, які не пов’язані із кримінальним суспільством. Однак їх кількість ще недостатня для здійснення реального впливу на прийняття рішень.

За такої ситуації кримінальний закон, який покликаний стати найважливі-шим інструментом боротьби з кримінальним суспільством, перетворився на незрозумілий для фахівців (не говорячи вже про право виконавців), норма-тивний акт. Підставою для цього стало викривлено розуміння законодавцем його змісту, коли в нього (законодавця) превалює бажання максимально роз-ширити коло заборон з метою створення якомога більшої сфери кримінально- правового захисту власних інтересів. На сьогодні кількість змін та доповнень до КК України досягла фантастичної цифри – 726 (станом на 03.11.2016). І це при тому, що у ВР України на цю ж дату перебувало ще більше 100 (!!!) законо-проектів, що містять пропозиції щодо змін до КК України. З позицій визнання існування кримінального суспільства ця ситуація є абсолютно зрозумілою, адже вона повторює ситуацію, що існувала в СРСР, коли номенклатура сповідувала принцип «дозволено те, що не заборонено», забороняючи при цьому практично усе, що було їй невигідно.


1. Номенклатура. Господствующий класс Советского Союза. – М.: Советская Россия, совм. с МП «Октябрь», 1991. – 624 с.

Наукове видання

КОРУПЦІЯ ЯК ЗАГРОЗА НАЦІОНАЛЬНІЙ БЕЗПЕЦІ УКРАЇНИ:

ПОПЕРЕДЖАЄМО, ПРОТИДІЄМО, ПЕРЕСЛІДУЄМО

МАТЕРІАЛИ міжнародної науково-практичної конференції

29 листопада 2016 року

Над матеріалами працювали:Барандич С.П.

Пономаренко З.В.Панфілова Н.В.Степанюк О.Б.Дьордійчук О.Д.

Верстка та дизайн обкладинкиГрекович Н.І.

Формат 17х24.Папір офсетний. Друк цифровий.Ум. друк. арк. 9. Обл.-вид. арк. 9,8Наклад 100 прим. Зам. 17-01-16-1

Виготовлення оригінал-макета та друкНаціональна академія прокуратури України

вул. Мельникова, 81-б, м. Київ, 04050.

Підписано до друку 16.01.2017

Свідоцтво про внесення суб’єкта видавничої справи до Державного реєструвидавців, виготівників і розповсюджувачів

видавничої продукціїСерія ДК № 4001 від 10.03.2011

Documents

КОРУПЦІЯ ЯК ЗАГРОЗА НАЦІОНАЛЬНІЙ …napu.com.ua/wp-content/uploads/2016/12/verstka_korupcia.pdfОцінка протидії злочинам у сфері