АКТУАЛЬНІ ПРОБЛЕМИ ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ34).pdfсуспільства на шляху розбудови демократичної, правової

1

НАЦІОНАЛЬНА АКАДЕМІЯДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯПРИ ПРЕЗИДЕНТОВІ УКРАЇНИДНІПРОПЕТРОВСЬКИЙ РЕҐІОНАЛЬНИЙІНСТИТУТ ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ

АКТУАЛЬНІ ПРОБЛЕМИД Е Р Ж А В Н О Г ОУПРАВЛІННЯ

ЗБІРНИКНАУКОВИХ ПРАЦЬ

Заснований у 1999 році

Свідоцтво про державну реєстрацію ДП № 1132 від 01 березня 2004 р.

Випуск 4 (34)

ДніпропетровськДРІДУ НАДУ2008

2 3

РЕДАКЦІЙНА КОЛЕГІЯ:

СЕРЬОГІН С. М.,д-р наук держ. упр., проф. (голов. ред.)ХОЖИЛО І. І.,канд. мед. наук, доц. (заст. голов. ред.)РУДІК О. М.,канд. політ. наук, доц. (відп. секретар)ШАРОВ Ю. П.,д-р наук держ. упр., проф.ЛИПОВСЬКА Н. А.,д-р наук держ. упр., проф.ГОНЧАРУК Н. Т.,д-р наук держ. упр., доц.ВІКТОРОВ В. Г.,д-р філос. наук, проф.БОРОДІН Є. І.,д-р іст. наук, проф.РЕШЕТНІЧЕНКО А. В.,д-р філос. наук, проф.ГЛОТОВ Б. Б.,д-р філос. наук, доц.КОВАЛЬЧУК К. Ф.,д-р екон. наук, проф.ГАБРІНЕЦЬ В. О.,д-р техн. наук, проф.ДРЕШПАК В. М.,канд. наук держ. упр., доц.ПРОКОПЕНКО Л. Л.,канд іст. наук, доц.АНТОНОВА О. В.,канд. наук держ. упр., доц.САВОСТЕНКО Т. О.,канд екон. наук, доц.

ББК 67. 401. я43А 43

Друкується за рішеннямученої ради Дніпропетровського

реґіонального інституту державногоуправління Національної академії

державного управлінняпри Президентові України

Протокол № 10/109 від 25.11.2008 р.

А 43 Актуальні проблеми державногоуправління : зб. наук. пр. / редкол. :С. М. Серьогін (голов. ред.) [та ін.]. – Д. :ДРІДУ НАДУ, 2008. – Вип. 4 (34). – 300 с.

Уміщені матеріали наукових дослідженьз проблем державного управління та місцевогосамоврядування, формування державної політики,механізмів регулювання окремих сфергосподарської діяльності, розвитку державноїслужби, кадрових питань тощо.

Розрахований на науковців, фахівціву галузі державного управління, державнихслужбовців, а також може бути корисний длястудентів, аспірантів і тих, хто цікавитьсяпитаннями теорії та історії держави й суспільства.

Збірник наукових праць «Актуальніпроблеми державного управління» згідно зрішенням Президії ВАК України включений допереліку наукових фахових видань у галузідержавного управління (постанова № 1-05/6 від12.06.02)

Періодичність – чотири рази на рік

© Дніпропетровський реґіональний інститутдержавного управління НАДУ при ПрезидентовіУкраїни, укладання, художнє оформлення,оригінал-макет, 2008

ДО 15-РІЧЧЯДНІПРОПЕТРОВСЬКОГО РЕҐІОНАЛЬНОГО ІНСТИТУТУ

ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯНАЦІОНАЛЬНОЇ АКАДЕМІЇ ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ

ПРИ ПРЕЗИДЕНТОВІ УКРАЇНИ________________________________________________________

Привітанняначальника Головного управління

державної служби УкраїниТ. В. Мотренка

Шановні друзі!

У ці передноворічні дні Дніпропетровський реґіональний інститутдержавного управління Національної академії державного управління приПрезидентові України відзначає своє 15-річчя. Це перший у реґіонінавчальний заклад з професійної підготовки державних службовців тапосадових осіб місцевого самоврядування. Щиро висловлюю словаподяки колективу інституту за щоденну напружену працю, за те, що висприяєте реалізації стратегії на здійснення підготовки фахівців новоїформації, що відповідають потребам і вимогам часу.

Україна сьогодні надзвичайно гостро потребує висококваліфікованихуправлінців, які будуть прикладом професіоналізму, порядності тапатріотизму. Адже розбудова сучасної європейської держави неможливабез впровадження найсучасніших методів управління, без стратегічногобачення і нестандартних підходів. В умовах реальної демократії й свободислова, відкритої політичної конкуренції та багатопартійності саме нам,науковцям і практикам, належить вирішувати відповідальні завдання зпроведення економічних та соціальних реформ, забезпечення добробутута захисту інтересів громадян, просування України шляхом європейськоїта євроатлантичної інтеграції.

Проблеми, які стоять сьогодні перед системою державної служби,неможливо вирішити без належного рівня науково-методологічногозабезпечення, посилення взаємодії науковців з органами державної влади.Адже пріоритетом реформування державної служби є нова філософіядержавотворення, де в центрі державної політики має бути людина з їїреальними потребами та інтересами, у тому числі прагненнями достандартів європейського рівня життя.

4 5

Завдання, які стоять сьогодні перед системою державної службищодо посилення професіоналізму, досить складні. І в нас немає для їхрозв’язання ресурсу часу. Тому важливо невідкладно братися до роботи,об’єднавши зусилля влади та інститутів громадянського суспільства.

Тож нехай ваша праця сприяє перетворенню інституту на закладпідготовки та перепідготовки персоналу, що відповідає європейськимстандартам.

Бажаю вам успіхів на цьому шляху!

Вступне слово директора інституту,доктора наук з державного управління,

заслуженого діяча науки і техніки України,професора С. М. Серьогіна

Шановні колеги, слухачі, студенти, аспіранти і докторанти,співробітники інституту!

Завершується 2008 рік. Минає 15 років з дня заснуванняДніпропетровського реґіонального інституту державного управлінняНаціональної академії державного управління при Президентові України,який 29 грудня 1993 року було утворено як Дніпропетровський філіалінституту державного управління і самоврядування при КабінетовіМіністрів України.

За цей досить короткий час інститут завдяки нашій наполегливійспівпраці, добрих взаємин та взаєморозуміння став одним з провіднихнавчальних закладів країни з підготовки та підвищення кваліфікації кадрівдля державної служби та служби в органах місцевого самоврядуванняДніпропетровської, Донецької, Запорізької, Кіровоградської та Черкаськоїобластей. За роки модернізації діяльності закладу ми з вами довели, щоздатні долати труднощі і досягати успіху. За 15 років існування інститутув його стінах підготовлено 1 776 магістрів державного управління,підвищили кваліфікацію майже 30 тис. осіб. Контингент слухачів істудентів на сьогодні складає 1 333 особи, з них 330 осіб навчаються заденною формою. За державним замовленням навчається 682 особи.

Зусиллями колективу в інституті створені всі умови для виконанняним статутної діяльності. Сьогодні наш інститут став справжнім сучаснимзакладом, здатним забезпечити надання якісних послуг, проводити реформив умовах демократичності, публічності, працювати в умовах політичної таекономічної конкуренції. В інституті функціонують 13 структурнихпідрозділів, у тому числі два факультети – державного управління таменеджменту; 7 кафедр, з них 2 – випускаючі. Діяльність інститутузабезпечують Центр підвищення кваліфікації кадрів, два управління – знаукової роботи та з навчально-методичної роботи, 8 самостійних відділів.Крім того, потреби статутної діяльності забезпечують два гуртожитки,спортивний комплекс (у складі двох спортивних залів), інші підрозділи.

Значна увага в інституті приділяється добору та прийому на роботувисококваліфікованих кадрів, формування кадрового потенціалу шляхомзалучення до наукової та педагогічної діяльності обдарованої молоді. Із7 кафедр 4 очолюють доктори наук, професори. До навчального процесузалучаються висококваліфіковані професорсько-викладацькі та науковікадри, викладачі українських та зарубіжних вузів, спеціалісти-практики,з них 13 докторів і 41 кандидат наук.

6 7© Письменний І. В., 2008

ТЕОРІЯ ТА ІСТОРІЯДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ

ББК 66.033.141+67.021Ігор ПИСЬМЕННИЙ

Національна академія державного управлінняпри Президентові України

Дніпропетровський реґіональний інститут державного управління

СУЧАСНІ ПРОЦЕСИ ДЕРЖАВНОГО БУДІВНИЦТВАВ УКРАЇНІ З ПОЗИЦІЇ ОСНОВНИХ

ПОЛОЖЕНЬ СИНЕРГЕТИКИЗ позиції основних положень синергетики визначаються ключові засади

подальшого розвитку України на шляху побудови демократичної, правової,соціальної держави.

Ключові слова: синергетика, біфуркація, атрактор, самоорганізація,еліта, соціально значущі цінності.

Незаперечним є факт, що Україна з кінця 2004 р. і до сьогодніперебуває в стані системної політичної кризи, яка зумовлює тривалийбіфуркаційний період в історії нашої держави. При цьому одна знайважливіших точок біфуркації («Помаранчева революція») начебтовідкрила Україні шлях до остаточного подолання комуністичного минулогота сприяла утвердженню її як демократичної держави. Проте подальшіподії в процесі державотворення засвідчили лише зростання ентропії –як міри неструктурованості, невпорядкованості, непередбачуваності,несталості системи, що загрожує її руйнацією. За таких обставин, нанаш погляд, застосування основних положень синергетики до аналізусучасних процесів державного будівництва значно розширює баченняподальших сценаріїв розвитку України.

Соціосинергетичні підходи в процесі аналізу функціонування системидержавного управління застосовувалися у працях Г. Атаманчука,В. Бакуменка, В. Князєва, В. Мартиненка, Н. Нижник, Л. Мельника,С. Серьогіна, Ю. Сурміна, А. Чемериса, І. Черленяка та ін.

Водночас стрімкий розвиток політичних подій в Україні актуалізуєздійснення своєчасного наукового аналізу ситуації в державі тавироблення рекомендацій щодо її виходу із системної кризи. Отже, метою

Науковими колективами інституту виконуються фундаментальні таприкладні науково-дослідні роботи з актуальних проблем державногоуправління, місцевого та реґіонального розвитку, кадрової політики, аналізудержавної політики, стратегічного планування, муніципальногоменеджменту, управління соціально-економічним розвитком територій.

Вимоги часу щодо оволодіння новими спеціальностями та попитринку праці сприяли відкриттю в інституті на контрактній основіекономічних спеціальностей: на базі вищої освіти – «Управлінняпроектами», на базі середньої освіти – «Менеджмент організації». Зачаси існування інституту за даними спеціальностями підготовлено 298магістрів, 133 спеціалісти та 619 бакалаврів. В умовах розбудовидемократичної, правової, соціальної держави колектив інституту працюєнад запровадженням нової спеціальності – «Публічне адміністрування»,що забезпечить підготовку кадрів, здатних ефективно працювати вумовах демократичного врядування.

Бібліотека інституту має найбільш повні в реґіоні фонди вітчизняноїта іноземної літератури з питань державного управління та місцевогосамоврядування. Бібліотечний відділ постійно отримує видання СвітовогоБанку, Європейського Союзу, НАТО, Інституту відкритого суспільства,Мережі інститутів і шкіл державного управління країн Центральної таСхідної Європи (NISPAcee), Програми SIGMA, Організації економічногоспівробітництва та розвитку (OECD). До уваги читачів пропонуєтьсяблизько 100 найменувань українських та зарубіжних періодичних видань,аудіовізуальні матеріали, доступ до мережі Інтернет.

З часу заснування інститут успішно розвиває зв’язки з більше ніж20 зарубіжними державними, освітніми, науковими та науково-досліднимиустановами. Давніми зарубіжними партнерами інституту є вищі навчальнізаклади з підготовки державних службовців Великої Британії, США,Канади, Франції, Німеччини, Польщі, Чехії, Угорщині, в яких проходятьпрофесійне стажування співробітники, аспіранти, докторанти та слухачі.Інститут є колективним членом Мережі інститутів і шкіл державногоуправління країн Центральної та Східної Європи (NISPAcee).

Колектив інституту неодноразово брав участь у міжнароднихпроектах, підтриманих Світовим Банком, ООН та її спеціалізованимиустановами, Європейським Союзом (програма TACIS), Програмою«Ініціатива реформування місцевого самоврядування і державних послуг»(LGI), Інститутом відкритого суспільства, Канадським БюроМіжнародної Освіти, посольствами Франції, Німеччини, Швеції.

Отже, зроблено чимало, і це сповнює наші серця гордістю тапокладає на нас обов’язок сприяти подальшій популяризаціїпрезидентського закладу навчання державно-управлінських кадрів,підвищенню його іміджу серед інших реґіональних інститутів Національноїакадемії державного управління при Президентові України.

8 9

відкриваються нові можливості, але й момент невизначеності в реалізаціїваріанта цих можливостей, точка, що відкриває варіативність,розгалуження траєкторії руху системи. Варіативність реалізується черезбезліч можливих атрактивних станів, нових цілісностей, новихузгодженостей [2, с. 166]. Е. Князєва, С. Курдюмов під атракторамирозуміють реальні структури в просторі та часі, на які виходять процесисамоорганізації у відкритих нелінійних середовищах. Структури-атрактори виглядають як цілі еволюції [5, с. 88].

Зміни до Конституції, що були ухвалені в грудні 2004 р., визначилиспрямованість будівництва держави, як відкритої нелінійної системи, унапрямку змішаної форми державного управління. При цьому слідзазначити, що де-факто в Україні до 2006 р. існувала президентськаформа державного правління, а не президентсько-парламентська, якабула закріплена в Конституції України в 1996 р. Слід ураховувати також,що будь-яка зміна моделі управління, коли повноваженняперерозподіляються між суб’єктами влади, є досить болючим процесом,що, як правило, загострює протистояння політичних еліт.

У процесі переходу до парламентсько-президентської системиуправління одним із головних чинників перманентної політичної кризистало те, що Верховна Рада України, на жаль, не виступила в роліатрактора – стійкої системи, в якій взаємодіють різноманітні підсистемиу вигляді політичних сил, визначених соціумом, між якими здійснюєтьсяінтенсивний обмін досвідом, думками, поглядами, ідеями, підходами дорозв’язання проблем, які постійно виникають, та досягається цілісність(бажана ціль системи) на основі формування вектора подальшої еволюціїгромадянського суспільства. Навпаки, парламент перетворився на аренуперманентної безглуздої конфронтації політичних сил з абсолютнонецивілізованими формами відстоювання політичних інтересів, як,скажімо, блокування трибуни, захоплення електрощитової тощо. А вумовах, коли перевага коаліції над опозиційними силами є зовсімнезначною (або відсутньою взагалі), Верховна Рада України стає простобездіяльним органом.

Отже, за синергетичною парадигмою, в Україні назріла ситуаціящодо вибору нових параметрів порядку з метою недопущення руйнаціїдержави, зміцнення насамперед внутрішніх зв’язків між її елементамита побудови нової атрактивної цілісності, яка б відповідала інтересамсуспільства на шляху розбудови демократичної, правової та соціальноїдержави. У процесі вибору моделі державного управління, яка б з доситьвеликою ймовірністю могла сприяти консолідації владних зусиль, можнарозглядати повернення до колишньої системи правління та зміцнення самепрезидентської вертикалі. Проте такий розвиток подій буде кроком назаддля України і, на наш погляд, може значно ускладнити еволюційні процеси,закладені попереднім досвідом державного будівництва. Адже тогочаснамодель урядування (президентсько-парламентська, а фактично –

даної статті є визначення за допомогою основних положень синергетикиключових засад подальшого розвитку України на шляху побудови сучасноїдемократичної, соціальної, правової держави.

Серед політичних та соціально-економічних реалій сьогодення нашогосуспільства І. Коліушко та Ю. Кириченко виділяють, зокрема, такі:

1) незрілість багатопартійної політичної системи, що виявляється увідсутності ідеологічно визначених стійких політичних партій зі свідомоюгромадянською підтримкою;

2) нечисельність середнього класу та гостро виражена соціальнаполяризація суспільства;

3) відсутність демократичних традицій та стійкого політичногорежиму, що сприяє досягненню консенсусу в суспільстві;

4) високий рівень централізації влади, слабке місцеве самоврядуваннята відсутність реґіонального самоврядування;

5) неефективна система врядування, успадкована з радянських часів;6) високий рівень корупції, зокрема, корумпована судова влада;7) низький рівень правосвідомості політичної еліти, домінування

політичних домовленостей і торгів над правом;8) слабкість інститутів громадянського суспільства [6, с. 38].Український дослідник А. Колодій, порушуючи питання про сутність

політичного ладу, який на сьогодні існує в Україні, визначає його якзмішаний (гібридний) режим, у межах якого існують демократичні йавторитарні форми політичної поведінки. Його можна також назвативаріантом неліберальної демократії, за якої демократичні форми правлінняй громадського життя співіснують із неправовою державою, а дужеширока, просто «безмежна» демократія в деяких сферах доповнюєтьсянеправовими діями саме тих структур, які мали б визначати її «береги»та ґарантувати верховенство права. Проте, якщо поставити іншезапитання: наскільки міцно цей режим утвердився, чи є він консолідованим,то відповідь, безперечно, буде негативною. Цей режим поки що ніяк неутвердився: іде боротьба всіх проти всіх, і чим вона закінчиться, наразіневідомо. А це є найкращим доказом перехідного стану українськогосуспільства [7, с. 210].

Президент України В. Ющенко в Посланні до Верховної Ради Україниу 2008 р. справедливо акцентує увагу на тому, що влада – законодавча івиконавча – втратила темп у вирішенні колосального спектру завданьдержавної політики. «Ми вихваляємося перевагами різних форм правління,а на практиці – не шануємо жодної. Бо не вміємо дотримуватися анібукви, ані духу закону…Країну поглинають подвійні стандарти. Люди невірять владі і не поважають її», – наголошує президент [9].

Отже, Україна знову знаходиться перед точкою біфуркації – точкою(момент часу і стан системи) виходу за межі ентропійного коридору іпри цьому радикальної зміни якості системи в сенсі порядку взаємноїпов’язаності елементів. Незворотної зміни. Це момент, коли

10 11

революційних або інших деструктивних настроїв. Як наслідок – вигнаннявічем або вбивство князів, пугачовщина, народництво, розвал СРСР,походи в столицю студентів та шахтарів, ностальгія за минулим, соціально-політична апатія, криміналізація «муніципального господарства» та всьогодержавного апарату [1, с. 114].

Отже, самоорганізаційний механізм виникнення соціального порядкуособливо виявляється й набуває сили під час різких соціальних колізій.Основа майбутнього нового порядку, який з часом, можливо, закріпитьсяв організаційно фіксованих форматах, виникає в точках біфуркації не якрезультат діяльності тих чи інших соціальних реформаторів, а черезпосередництво активізації атрактивної (притягуючої) сили закладеного вколективному несвідомому даного соціального середовища (суспільства,народу тощо) спектра можливих пояснень світу. Відтак, свідомереформування може бути успішним лише в разі його узгодженості ізсамоорганізаційною тектонікою. Означене пояснення є певним способоммоделювання подій соціального світу, відповідно до якого суспільство йвибудовуватиме власну поведінку та соціальні імперативи [8, с. 32]. Однаку цьому процесі не можна зменшувати роль еліти, яка значною міроювпливає на формування колективних (суспільних) цінностей і в такий спосібздійснює структурування соціального простору, що, у свою чергу, єосновою для визначення характеру суспільного розвитку. Аджесуспільство складається з індивідів (особистостей), що, як і суспільствозагалом, проходять певні етапи свого розвитку на ґрунті власної системицінностей. Якщо частина подібна цілому (так звана фрактальність), томожна вважати, що в момент критичного стану соціальної системи вибірбільшістю соціально значущих цінностей (стратегічних, довгостроковихцілей розвитку) або цілей тактичних (короткострокових) визначаєспрямованість розвитку всього соціуму. Вибір здійснюється кожниміндивідом у кожний даний момент. Їх сукупність під впливом лідерів (еліти)стає вибором певної групи, яка складається з цих індивідів [4, с. 79].

Таким чином, у колективній діяльності сходяться й перетинаютьсярізні лінії і мотиви державного процесу, у них відбувається синтез новихдержавних якостей за збереження або модифікації старих. Параметриколективної діяльності задають деякі початкові умови для діючихіндивідів: люди підтримують і реалізують соціальну організацію черезпевні функції. Так, влада в суспільстві легітимізується через реалізаціютих функцій, які мають надособистісну природу. Влада доти залишаєтьсявладою, доки вона має можливість забезпечувати суспільствунадособистісні блага, розвиває їх, даючи в такий спосіб особистостінадіндивідуальні можливості [3, с. 262].

Л. Васильєва, аналізуючи біфуркаційний механізм системи «людина –суспільство», робить висновок, що миттєвий перехід системи в якісноновий стан відбувається за рахунок стрімко зростаючої ролі особистостей,здатних активізувати сферу значущих цінностей для переважної більшості

президентська) виявилася неефективною та не відповідала інтересамсуспільства, значно обмежувала реалізацію права громадян брати участьв управлінні державними справами, негативно позначалась на відкритостіта прозорості вироблення державної політики, сприяла розвитку політичноїкорупції тощо. Урядова машина значно більше працювала на інтересиневеликого кола олігархів, ніж на суспільство [6, с. 35].

Слід зазначити, що ситуація мало змінилася і за часів більшдемократичної системи управління. Але якщо система у своїй еволюціївже вийшла на нову якість існування, то її прогресивний розвиток, на нашпогляд, детермінований саме в напрямку вдосконалення нової моделівзаємовідносин між елементами, але в жодному разі не на поверненнясистеми до минулого стану. З погляду синергетики, кожний атрактор являєсобою такий ступінь синтезу порядку та хаосу, яка перевершує всі відоміна даному рівні розвитку системи ступені складності. Тому пошукатракторів – одне з головних завдань під час аналізу самоорганізаційнихпроцесів, що відбуваються в складних відкритих системах [11, с. 393].

Зважаючи на вищезазначене, конституційний процес на шляхудержавного будівництва слід використовувати не як політичну зброюпроти своїх опонентів, а створювати спільні правила гри на основіефективного балансу влади, неможливості її узурпації жодним елементомта сприяння самоорганізації соціуму на базі цінностей, що об’єднують усесуспільство. Саме самоорганізація виступає найважливішим факторомвиникнення якісно нових структур, зростання їх упорядкованості, зниженняентропії. Результатом самоорганізації є порядок у системі, необхіднийдля досягнення поставлених цілей [11, с. 395].

У процесі державного будівництва слід також ураховувати, що завідсутності ефективних механізмів «стримувань і противаг» державачерез свою природу виявляє стійку тенденцію до централізації владнихповноважень. Наслідком є придушення місцевого самоврядування, щохарактеризується обмеженням самостійності у вирішенні питаньмісцевого значення, тобто фактичним обмеженням можливостей длясамоорганізації соціуму. Проте, за синергетичною парадигмою, будь-якасистема не є повністю незалежною від процесів, що відбуваються нанижчих рівнях організації. За певних умов нерівноваги мікрофлуктуаціїможуть здійснювати вплив на макроскопічний рівень та визначатимакрокартину еволюційного процесу. Тобто ефект поширення флуктуаційполягає в тому, що малі причини можуть породжувати значні наслідки,як позитивного, так і негативного для соціуму характеру. Так, у випадках,коли держава у будь-якій формі, у будь-які часи, з тих чи інших причинстворює перепони для розвитку самодіяльності територіальних громадабо, інакше, перешкоджає проявам самоорганізації у формі територіальнихсоціальних систем, то самоорганізація як невід’ємна (об’єктивна)властивість соціуму може знайти «вихід» в утворенні «тіньових»(позазаконних) спільнот, люмпенізації суспільства та поширенні

12 13

депутата, тобто реалізацією статистичних закономірностей розподілувиборців як потенційних депутатів, то принцип подвійності не порушується.Якщо вибираються не люди, а лідери партій (з невизначеними і ніколи нереалізованими, як правило, програмами і на 90 % невідомими длявиборців кандидатами в депутати), то статистичні закономірностіреалізуються не для вибору депутатів як суто випадкового процесу, щовідповідає фундаментальному принципу подвійності, а за статистичнимрозподілом виборців у ставленні до партії (точніше, до її лідера, якийформує склад депутатів детерміністично, з урахуванням не відповідностівимогам до депутата, а особистій відданості). Це є порушеннямфундаментального принципу подвійності. Суперечність міждетермінованістю колективних процесів і випадковістю індивідуальнихприводить до реґіональних, національних, мовних конфліктів. Фактичновсе зводиться до прийняття рішень парламентом не в результаті взаємодіїміж депутатами як індивідуальними об’єктами парламенту, щопідпорядковуються дії статистичних законів, а в результаті закостенілих,наперед відомих дій лідерів партії [10, с. 35 – 36].

Отже, зміни виборчого законодавства, на нашу думку, мають статипершим кроком до виникнення в Україні нової еліти та її лідерів, які будутькористуватися довірою суспільства. Водночас довіра має бути підкріпленареальними діями, спрямованими на поліпшення суспільної життєдіяльностіна основі законності, свободи, соціальної справедливості – тих принципівгромадянського суспільства, які переважно панують у світовомуспівтоваристві. Лише за таких умов можна спрямувати еволюціюсуспільства на досягнення соціально значущих цілей (на будь-який«прорив»), у процесі чого рушійною силою виступатиме нова еліта, якамає домінувати на всіх рівнях органів публічної влади. Тобто в соціуміна основі суспільної довіри до нової еліти (яка має замінити ерзац-еліту)виникає бажаний атрактор, до якого тяжіє переважна більшість громадян,адже саме його вони бачать найбільш прогресивним як для власного(індивідуального), так і для суспільного розвитку (у нашому випадку –до реальної побудови демократичної, правової, соціальної держави).

У процесі досягнення цієї найважливішої мети має вдосконалюватисяформа державного управління, яка буде найбільш прийнятною длясуспільства саме завдяки формуванню оптимальної системи задоволенняпотреб соціуму. Тобто форма державного управління є вторинноювідносно змісту розвитку держави, який запропонує нова еліта. Адже вдержавах із розвиненими громадянськими інститутами системапублічного управління побудована на ґрунті конструктивної взаємодії міжїї елементами та соціального партнерства, перебуває під суспільнимконтролем, а тому є досить чутливою до потреб громадян і суспільства.

У контексті реалізації саме такої моделі суспільного існування доситьцікавими є погляди академіка В. Пріснякова, який на основі вчення Платонапро триєдність світу пропонує оптимальний розподіл влади між

індивідів, які входять у зону їх впливу. При цьому характер системисуспільних цінностей відіграє найважливішу роль. Еліта, яка обирає абосповідує соціально значущі цінності, що не сприяють зростаннюособистісної або популяційної варіативності поведінки, заводить соціуму безвихідь. Послідовно здійснюючи вибір у бік зменшення варіативності,вона перестає бути елітою та переходить у нову якість – ерзац-еліти.Такі якості ерзац-еліти, як соціальна мімікрія та прилаштування, стаютьпередумовою визрівання соціальних криз. Найбільшою мірою воназацікавлена в збереженні існуючого становища, оскільки достатньошвидко за будь-яких умов досягає матеріальних переваг. Збереженнятакого становища за будь-яку ціну, у тому числі за рахунок нещадноїексплуатації доступних їй ресурсів, – її невід’ємна властивість. На відмінувід ерзац-еліти представники еліти не розглядають власний добробутокремо від добробуту оточення. Завдяки притаманним їй когнітивнимхарактеристикам еліта усвідомлює, що стабільність особистогостановища в нестабільному середовищі неможлива [4, с. 79, 82].

Зважаючи на домінування в Україні саме представників ерзац-еліти,ми спостерігаємо процес відчуження влади від суспільства, щопризводить до перелічених вище негативних наслідків державногобудівництва. Формуванню такої еліти в державі значною мірою сприяєнедосконалість виборчого законодавства, яке є дуже вигідним саме дляпредставників ерзац-еліти. Фактично в нашій державі запровадженонайгірший варіант пропорційної виборчої системи – коли суспільство ніякне може впливати на виборчі списки політичних сил, склад яких залежитьвід керівництва тієї чи іншої політичної партії. На наш погляд, длязабезпечення реального народовладдя, підвищення професіоналізмупарламенту та інших представницьких органів, а також посиленнявідповідальності депутатів перед суспільством слід законодавчозакріпити принцип, коли виборець, голосуючи за певну політичну силу,одночасно голосує і за конкретну людину, яка є представником відповідноїпартії. Тобто партійні списки, що подаються до виборчих комісій, маютьскладатися в алфавітному порядку, і кількість депутатів, що пройдутьдо відповідних представницьких органів, має залежати виключно від того,як у кожному виборчому окрузі проголосували за відповідну партію таконкретну людину, що її представляє. Тільки за таких умов взаємодіяміж депутатами може підпорядковуватися статистичнимзакономірностям, які й породжують властивості парламенту на основіфундаментального принципу подвійності, який говорить: подвійністьвизначається детермінованістю колективних процесів і випадковістюіндивідуальних. Згідно з цим принципом окремий, індивідуальний об’єктне може безпосередньо обумовлювати властивості класичних,колективістських об’єктів. Ця фундаментальна аксіомаматеріалістичного розуміння світу має визначати принцип формування ідії парламенту. Якщо його склад визначається виборами кожного

14 15

Верховною Радою та направлений до Конституційного Суду. Наразізаконопроект знаходиться в Конституційному Суді. Незважаючи на певнінедоліки даного законопроекту, концептуально він відповідає системамсамоврядування демократичних країн, зокрема моделям французькогота польського місцевого управління.

Отже, утілення в життя другого етапу політичної реформи в Українімає стати потужним імпульсом до прискорення єдиного цілісного процесусистемних реформ та відкриття максимального простору для соціальноїсамоорганізації. Крім цього, подальша реалізація політичної реформи нарівні місцевого самоврядування має посилити ґарантії прав громадян увідносинах з органами державної влади та місцевого самоврядуваннята привести до створення більш ефективної, більш демократичноїсистеми публічного управління.

Таким чином, для успішного подолання сучасного біфуркаційногоперіоду в історії України в процесі державного будівництва мають бутиреалізовані такі ключові засади:

– зміна виборчого законодавства на основі принципу голосування законкретних представників політичних партій у виборчих округах, що станепершим кроком на шляху формування нової еліти з високим рівнемзагальної та професійної культури, здатних активізувати сферу соціальнозначущих цінностей для переважної більшості суспільства;

– створення з боку органів публічної влади всебічних умов дляформування громадянського суспільства в Україні на основі принципівзаконності, свободи та соціальної справедливості, що сприятимевиникненню та поширенню в соціумі нової атрактивної цілісності, якавідповідає суспільним потребам (побудові реально демократичної,правової та соціальної держави);

– удосконалення парламентсько-президентської форми правління наоснові трансформації публічно-владної діяльності та конструктивноївзаємодії між суб’єктами управління в процесі задоволення суспільнихпотреб;

– реалізація політичної реформи на рівні місцевого управління наоснові ефективного балансу влади, неможливості її узурпації жоднимелементом та відкриття максимального простору для соціальноїсамоорганізації.

Список використаних джерел1. Актуальні проблеми становлення та розвитку місцевого самоврядування

в Україні : колект. моногр. / В. О. Антонечко, М. О. Баймуратов, О. В. Батанов[та ін.] ; за ред. В. В. Кравченка, М. О. Баймуратова, О. В. Батанова. – К. : Атіка,2007. – 864 с.

2. Бевзенко, Л. Евристичний потенціал поняття соціальної біфуркації /Л. Бевзенко // Соціологія: теорія, методи, маркетинг. – 2006. – № 1. – С. 159 – 176.

3. Бутирська, Т. О. Державне будівництво: стан, суперечності, перспективирозвитку в Україні : монографія / Т. О. Бутирська. – К. : Вид-во НАДУ, 2007. – 484 с.

президентом, законодавчою та виконавчою гілками влади. Так, КабінетМіністрів визначає раціональну взаємодію між Природою і людьми.Завдяки тому, що виконавча влада забезпечує економічний, соціальний,науково-технічний і культурний розвиток країни, її діяльність визначаєавторитет реальної влади, яка формується у свідомості населення країни.Парламент в узагальненому вигляді виробляє правила, які регламентуютьповедінку як окремих людей між собою, так і напрями груповихвзаємовідносин нашого народу з народами інших країн, тобто колективнийінтелект депутатів Верховної Ради, моделюючи ірраціональні відносинилюдей між собою, створює раціональні взаємозв’язки. Президент – Главадержави, духовний лідер нації – контролює, інтегрально оцінює напрямиглобального гармонічного розвитку нації в інтересах реалізації національноїідеї відповідно до викликів зовнішніх і внутрішніх факторів. Отже,раціональний світ належить до сфери діяльності Кабінету Міністрів,ірраціональний, що дає життя матеріальному, – Верховної Ради, і духовний(або трансцендентальний), який визначає шляхи й методи реалізаціїнаціональної ідеї з урахуванням духовної, моральної складової – до сфериповноважень Президента [10, с. 34 – 37].

Водночас світовий досвід, так само, як і українська історія, свідчать:змін лише на вищих щаблях влади замало. Паралельно має відбуватисятрансформація системи місцевого врядування з орієнтацією на класичнієвропейські зразки. Особливо важливим для забезпечення активноїсамоорганізації соціуму є формування реального місцевогосамоврядування, на наш погляд – найбільш складне та суперечливезавдання в процесі становлення сучасної державності України. Слідпогодитися з твердженням, що одним із головних чинників, який призвівнашу державність до кризового стану та не дозволяє вже другедесятиріччя вибратись з нього, є абсолютна відсутність протягомтривалого часу за радянських часів та фактичне небажання сучасноїдержави в повному обсязі визнати та ґарантувати муніципальну владу.Історія людської цивілізації переконує, що місцеве самоврядування надаєдодаткової стійкості державному ладу. Держава, яка одночасно необмежена і не посилена місцевим самоврядуванням, є нестабільною танепередбачуваною. Відсутність самостійності територіальних громад таневизнання муніципальної влади неодмінно призводитиме до постійнихдержавних криз з можливою зміною державного ладу [1, с. 114].

Слід нагадати, що Верховною Радою України було підготовленозаконопроект щодо внесення змін у Конституцію України (стосовномісцевого самоврядування) № 3207-1 IV скликання або № 0900 – Vскликання. Указаний проект закону був схвалений парламентом ще вгрудні 2004 р. Згідно з висновком Конституційного Суду від 7 вересня2005 р. № 1-в/2005, проект закону «Про внесення змін до КонституціїУкраїни» визнано таким, що відповідає вимогам Конституції України. Угрудні 2005 р. доопрацьований проект закону був повторно схвалений

16 17

СНІДу, залишаються надзвичайно актуальними. Про це неодноразовозазначалося в багатьох урядових документах, державних програмах таміжнародних угодах. Так, зокрема, у посланні Президента України доВерховної Ради України зазначено, що «справжня зміна у ставленні доконкретних потреб людини нероздільно пов’язана з охороною здоров’ята захистом довкілля. У сфері охорони здоров’я наші пріоритети – якістьі доступність медичних послуг, профілактика, зосередження на протидіїнайбільш небезпечним захворюванням – серцево-судинним,онкологічним, ВІЛ/СНІДу та туберкульозу, забезпечення людейдоступними, безпечними та ефективними ліками і, безумовно, належнефінансування галузі» [2].

Маємо констатувати, що, незважаючи на довготривалий перебігепідемії ВІЛ/СНІДу в Україні, усе ж таки досягти тенденції до стабілізаціїтемпів поширення захворюваності не вдалося [1; 4]. Так, основнимиособливостями епідемічного стану, які сформувалися останнім часом,слід назвати такі:

– стале зростання темпів поширення епідемії ВІЛ/СНІДу за рахунокзростання кількості нових випадків ВІЛ-інфікування та захворювання наСНІД;

– збільшення кількості дітей, народжених ВІЛ-інфікованими жінками;– визнання як оцінного індикатора несприятливої епідситуації щодо

поширення ВІЛ-інфекції показника поширення ВІЛ серед донорів тавагітних;

– зростання темпів поширення захворюваності одночасно за всімаепідеміологічними маршрутами (статевим, вертикальним,парентеральним), однак, незважаючи на це, споживачі ін’єкційнихнаркотиків залишаються основною рушійною силою епідемії на рівнідержави та реґіону;

– зниження в Україні загалом протягом останніх років темпівсмертності від СНІДу, що пов’язано, перш за все, із упровадженнямширокомасштабної антиретровірусної терапії серед ВІЛ-інфікованих;

– вплив на виникнення та розвиток епідемії в окремих реґіонахУкраїни об’єктивних та суб’єктивних факторів, які, урешті-решт,обумовлюють існування значних розбіжностей на епідеміологічній картіУкраїни стосовно епідемії ВІЛ/СНІДу. Зокрема, одним із суттєвихфакторів протидії епідемії є стан фінансової спроможності реґіону щодоздійснення широкомасштабної програми тестувань за кошти місцевихбюджетів. На прикладі Дніпропетровської області підтверджено прямопропорційну залежність між рівнем коштів, що виділяються на рівні реґіонудля скринінгових досліджень, та виявленням нових випадків захворюваньна ВІЛ серед жителів області;

– існування значних розбіжностей у показниках, що формуються намісцевому рівні та характеризують розвиток епідемії ВІЛ/СНІДу вреґіонах України, є результатом здійснення управлінського впливу та

4. Васильева, Л. Теория элит (синергетический подход) / Л. Васильева //Общественные науки и современность. – 2005. – № 4. – С. 75 – 85.

5. Князева, Е. Основания синергетики. Синергетическое мировидение /Е. Князева, С. Курдюмов. – М. : КомКнига, 2005. – 240 с.

6. Коліушко, І. Проблеми дієвості Конституції України та удосконалення їїзмісту // Матеріали круглого столу «Нова Конституція – Чому? Коли? Як?» 12 лют.2008 р. / І. Коліушко, Ю. Кириченко ;. Громад. конституц. комітет. – К. : [б. в.],2008. – 51 с.

7. Колодій, А. Політична трансформація в Україні: інституції та люди /А. Колодій // Ефективність державного управління : зб. наук. пр. / за заг. ред.П. І. Шевчука. – Л. : ЛРІДУ НАДУ, 2007. – Вип. 12. – С. 205 – 211.

8. Крисюк, Ю. Синергетична інтерпретація соціального порядку / Ю. Крисюк// Право України, 2005. – № 7. – С. 30 – 33.

9. Послання Президента України Віктора Ющенка до Верховної Ради Українипро внутрішнє і зовнішнє становище України 2008 рік // Офіц. вісн. ПрезидентаУкраїни. – 2008. – № 15. – Ст. 555.

10. Прісняков, В. Ф. Виклики сучасності: Математичні моделі. Оптимальнівирішення / В. Ф. Прісняков. – Д. : [б. в.], 2007. – 211 с.

11. Теория управления: социально-технологический подход : энцикл. словарь/ под ред. В. Н. Иванова, В. И. Патрушева; Акад. наук социал. технологий и местногосамоуправления. – 3-е изд., перераб. и доп. – М. : Муницип. мир, 2004. – 672 с.

Надійшла до редколегії 09.10.08

ББК 67.401.124Ірина ХОЖИЛО



ХАРАКТЕРИСТИКА СУЧАСНИХ ТЕНДЕНЦІЙДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ У СФЕРІ ПРОФІЛАКТИКИ

ВІЛ/СНІДУ В УКРАЇНІВисвітлюються тенденції, що сформувалися у вітчизняній системі

державного управління у сфері профілактики ВІЛ/СНІДу. Розкриваютьсяособливості функцій, методів, принципів та засобів здійснення управлінськоговпливу на перебіг епідемії ВІЛ/СНІДу в Україні.

Ключові слова: епідемія, епідемічний стан, ВІЛ/СНІД, профілактика,охорона здоров’я, соціальна держава.

Дослідження питань, пов’язаних із розробкою теоретичних положеньі практичних рекомендацій щодо розвитку механізмів формування тареалізації державної політики України у сфері профілактики ВІЛ-інфекції/

© Хожило І. І., 2008

18 19

надання соціальних послуг населенню. Система соціальної безпеки, якаохоплює соціальним забезпеченням громадян незалежно від їх трудовихвнесків (хоча цей фактор і враховується під час розподілу певнихсоціальних виплат), ґрунтується на принципах соціальної справедливостіі поширюється на всіх осіб, які потребують матеріальної підтримки.Утвердження держав загального добробуту (соціальних держав), щопочалося після Другої світової війни, зумовлене активним економічнимрозвитком країн західної демократії [3]. Слід зауважити, що в цихсоціальних державах будь-яке реформування розглядається крізь призмувтілення соціальних ідей, оскільки соціальна політика є завждипріоритетною.

Найбільш відомою класифікацією типів соціальних держав єкласифікація так званих держав загального добробуту, розробленаГ. Еспінґ-Андерсеном, в основу якої покладено аналіз ознак доступностіта ступеня охоплення населення певними соціальними виплатами ідоходами з одночасним урахуванням реального впливу різних політичнихсил на цей процес. Урахування таких політичних факторів, як роль лівихсил в уряді, стійкість консервативних традицій, ступінь авторитарностівлади, дає можливість поділити держави загального добробуту заознаками консерватизму, лібералізму або ж соціалізму в державномуустрої на три основні типи: консервативний, ліберальний і соціалістичний(соціал-демократичний).

Соціальна держава консервативного (або корпоративного) типунасамперед надає перевагу соціальному страхуванню порівняно задресною соціальною допомогою та здійснює його, ураховуючирозшарування населення за соціальним статусом та доходами. Ступіньвертикального перерозподілу доходів при цьому незначний.

Ознакою соціальної держави ліберального (або обмеженого) типу єпереважання адресної соціальної допомоги; роль суто державногообов’язкового соціального страхування незначна. Державна підтримканадається різноманітним формам приватного страхування. На прийняттядержавних рішень не впливають ані ліві, ані консервативні політичні сили.

Соціалістична (соціал-демократична) соціальна держававизначається розвитком і впровадженням всеосяжних системперерозподілу доходів, що сприяє ефективному пом’якшенню ступенямайнового розшарування суспільства. Для створення повної зайнятостіпотрібна дорога система соціального захисту, яка формується за рахунокзначних податків або ж упровадження дворівневої системи, за якоїмінімальний добробут населення забезпечує держава, а понад це –надходження зі страхових фондів чи інших джерел. Значний вплив урядівлівого спрямування та консолідація різних суспільних класів і груп даютьможливість упроваджувати адекватне заміщення втрачених доходівґарантованими державою соціальними виплатами.

Як відомо, незалежно від типу соціальна держава, насамперед,

характеризують ступінь компетентності осіб, які приймають управлінськірішення. Значна відмінність епідситуації в реґіонах обумовлена,насамперед, відсутністю державного впливу на процеси формуванняєдиних принципів розробки та реалізації реґіональної політики з питаньпрофілактики ВІЛ/СНІДу, зокрема, таких як здійснення стратегічногопланування профілактичних заходів та експертно-аналітичного супроводуреґіональних профілактичних програм.

Отже, основними напрямами реалізації державної та реґіональноїполітики щодо протидії епідемії ВІЛ/СНІДу слід визнати заходи щодозапобігання інфікування ВІЛ та щодо догляду, підтримки й лікування ВІЛ-інфікованих та хворих на СНІД. А відтак, проблема формування тареалізації заходів державного впливу з метою стабілізації поширеннятемпів епідемії ВІЛ/СНІДу в Україні є актуальною управлінськоюпроблемою, яка потребує неординарних підходів та більш ґрунтовногодослідження на новому теоретико-методологічному підґрунті.

Проведений автором інформаційно-науковий пошук показав, що насьогодні тематика проблем державного управління у сфері профілактикиВІЛ/СНІДу як окремий науковий напрям тільки починає розроблятися вУкраїні. Так, серед найбільш відомих вітчизняних науковців, у роботахяких висвітлюються окремі аспекти проблематики державного управлінняу сфері профілактики ВІЛ/СНІДу, слід назвати таких учених: О. Д. Лазор,В. М. Рудий, О. В. Худоба, А. В. Якобчук та ін. Учені актуалізували такіаспекти управління, як сучасний стан та шляхи вдосконаленнязаконодавства України у сфері профілактики ВІЛ/СНІДу; дослідженнясутності державної політики у сфері протидії ВІЛ/СНІД в Україні;проблеми, прогнози, управлінські рішення з питань запобіганняпоширенню наркоманії та епідемії ВІЛ/СНІДу. Але слід зазначити, щонаявні наукові публікації є методично розрізненими, базуються на різнихтеоріях і підходах, мають неузгодженість понятійно-категоріальногоапарату. Тому цілком слушним є систематизація теоретичних положеньпро механізми формування та реалізації державної політики України усфері профілактики ВІЛ/СНІДу на основі визначення та узгодженнястратегічної мети і завдань, сукупності суб’єктів, об’єктів, принципів,методів, засобів та способів державного управління.

У формуванні та реалізації державної політики у сфері профілактикиВІЛ/СНІДу державою застосовуються різні засоби, методи й підходи.Державну політику традиційно класифікують за різними критеріями:сферою застосування (трудові відносини, суспільний добробут,громадянські права тощо); за діяльністю інститутів (політиказаконодавчих і судових органів, урядова політика); за критерієм часу(довоєнна або післявоєнна, політика часів незалежності). В основу будь-якої політики покладені критерії масштабу, різноманітності та цілейдержавної політики, тоді як соціальну політику традиційно класифікуютьза цінностями, покладеними в основу перерозподілу суспільних благ та

20 21

боротьба ідеологій (слово «боротьба» присутнє в назвах законів танормативно-правових актів);

– засоби масової інформації, які повністю підконтрольні КПРС,використовуються керівниками держави і партії як «транслятори»комуністичної ідеології з метою формування негативного медіа-іміджуфеномена ВІЛ/СНІДу та створення у суспільстві інтолерантногоставлення до ВІЛ-інфікованих осіб та хворих на СНІД;

– формування в суспільній свідомості настанов запобіжного змістущодо соціально ризикованої поведінки з приводу ВІЛ/СНІДу відбуваєтьсяне на основі інформаційно-просвітницьких, а на єдиних принципахдержавної ідеології, тобто ідеології комуністичної партії;

– основою формування та реалізації державної політики у сферіпрофілактики ВІЛ/СНІДу є механізми традиційної співпраці двохміністерств – МОЗ та МВС, що забезпечувалося дотриманням суворихнорм ізоляції, примусового обстеження, госпіталізації хворих, депортаціїВІЛ-інфікованих іноземців тощо, і супроводжувалося тотальнимпорушенням прав людини;

– рівень державних витрат на соціальну сферу у зв’язку з епідемієюВІЛ/СНІДу був надзвичайно низьким, через обмежену кількість хворих,які потребували медичної та соціальної допомоги. А тому основні фінансовіресурси держава спрямовувала на розвиток лабораторно-діагностичноїбази та закупівлю засобів індивідуального захисту для медпрацівників(маски, халати, гумові рукавички тощо).

Отже, у радянські часи адміністративна модель базувалася назастарілих методах адміністративно-командної системи управління і, наперший погляд, нібито була надзвичайно ефективною для реалізаціїдержавної політики щодо протидії епідемії ВІЛ-інфекції/СНІДу. Алеепідемічний спалах соціально небезпечної хвороби, в основі якої закладенаособиста ризикована соціальна та сексуальна поведінка індивідуума, євідкритою саморегулюваною системою, а тому здійсненняуправлінського впливу ззовні на таку систему, тобто безпосереднєуправління процесами в цій соціальній системі, дає негативний результат.Тому мусимо констатувати, що найбільш негативним наслідкомнеефективного державного регулювання питань профілактики ВІЛ/СНІДув СРСР стала занадто мала кількість інфікованих і невисокі темпипоширення ВІЛ/СНІД порівняно з іншими країнами світу. Це створилопередумови, в яких суспільство, передусім вище керівництвосоціалістичної держави, не було готовим повною мірою усвідомитиподальшу небезпеку ситуації та оцінити її майбутні соціальні наслідки.

Однак згодом спектр механізмів, методів та засобів управління усфері профілактики соціально небезпечних хвороб почав зазнаватидинамічних і структурних змін, що яскраво ідентифікувалося на прикладідержавного управління профілактикою ВІЛ/СНІДу вже в період існуваннянезалежної України. Адже протягом певного часу відбулися значні зміни

повинна забезпечувати: рух до досягнення в суспільстві соціальноїсправедливості; послаблення соціальної нерівності; надання кожномуроботи або іншого джерела існування; збереження миру та злагоди всуспільстві; формування сприятливого для людини життєвогосередовища. При цьому найважливішим чинником з боку держави єдотримання умов соціальної справедливості. Отже, на основі вивченнярізних індустріалізованих країн Г. Еспінґ-Андерсен запропонувавкласифікацію соціальної політики, в якій є три моделі: корпоративістська,соціал-демократична та ліберальна (таблиця).

Характеристика моделей соціальної політики

Як видно з таблиці, основними критеріями визначення моделейдержавної політики є політична система, принципи надання соціальнихпослуг, рівень державних витрат на соціальну сферу, характеристика ринкупраці. Вищезазначений науковий підхід дозволив автору описати модельдержавної політики у сфері профілактики ВІЛ/СНІДу, яка існувала врадянську добу, та назвати її адміністративною моделлю. Як з’ясувалося,характерним для адміністративної моделі державної політики у сферіпрофілактики ВІЛ/СНІДу є тотальний вплив держави на суспільнусвідомість через засоби масової інформації. Результатом такого впливує формування громадської думки про те, що ВІЛ/СНІД є суспільнимявищем, яке поряд із проституцією, наркоманією та гомосексуалізмомпритаманне виключно капіталістичним державам і є абсолютноюнеприйнятним для радянської людини. Основними ознакамиадміністративної моделі є такі:

– державний контроль за поширенням захворюваності на ВІЛ/СНІДздійснюється на основі директив партії, тобто в радянські часи буланадзвичайно відмітна політизація профілактичного процесу, аджеуправлінський вплив щодо процесів державного регулювання був повністюзамінений на процес боротьби, підґрунтям якого виступала політична

Тип моделі Порівняльні

критерії соціал-

демократична корпоративістська (консервативна)

ліберальна

Політична основа широкий компроміс

коаліція між працедавцями і робітниками

вільний ринок

Принцип надання послуг

універсальний за місцем роботи за залишковим принципом

Рівень державних витрат на соціальну сферу

високий високий низький

Ринок праці високий рівень зайнятості, висока платня

низький рівень зайнятості, висока платня

високий рівень зайнятості, низька платня

22 23

проведений автором, показав, що спеціальні функції у сфері профілактикиВІЛ/СНІДу внормовані тільки для таких державних інституцій, якПрезидент України, КМУ, МОЗ України, МОН України, Міністерство усправах сім’ї, молоді та спорту, Міністерство оборони України.

Разом з тим слід зазначити, що нормативно не визначеними насьогодні є функції у сфері профілактики ВІЛ/СНІДу таких суб’єктів, якМіністерство фінансів України; Міністерство економіки України;Міністерство культури і туризму України; Міністерство внутрішніх справУкраїни; Міністерство закордонних справ України; Міністерство праціта соціальної політики України; Міністерство юстиції України; Службабезпеки України; Державний комітет статистики України; Державнийкомітет у справах національностей та релігій; Адміністрація державноїприкордонної служби України; Державний комітет України промисловоїбезпеки, охорони праці та гірничого нагляду; Державний департаментУкраїни з питань виконання покарань; Державний комітет телебачення ірадіомовлення України; Національна академія наук України; Академіямедичних наук України; НДІ епідеміології та інфекційних хворобім. Л. В. Громашевського; Національна рада України з питаньтелебачення і радіомовлення; лікувально – профілактичні закладизагальної та спеціалізованої мережі; спеціальні лабораторії діагностикиВІЛ; Національний комітет Товариства Червоного Хреста України;міжнародні донорські, громадські та благодійні організації; Федераціяпрофесійних спілок України. Проте сектор відповідальності цих суб’єктівяк виконавців національної профілактичної програми є конкретновизначеним, що створює невідповідність між функціональним змістомуправлінської діяльності та очікуваними результатами діяльності. Цедозволило автору внести доповнення до діючого механізму державногоуправління стосовно цілевизначення, стратегічного та оперативногопланування суб’єктної діяльності, а також щодо вдосконалення методів тазасобів з координації, інформування та експертно-аналітичного супроводудержавно-управлінської діяльності з питань профілактики ВІЛ/СНІДу.

Доведено, що система державного управління у сфері профілактикиВІЛ/СНІДу є інституційно незавершеною, що негативно впливає наефективність державно-управлінської діяльності. Так, зокрема,координаційна основа для забезпечення внутрішньогалузевих зв’язків нарівні ключових міністерств, а також на районному та локальному рівнісьогодні в Україні також відсутня. Це дозволило сформулювати конкретніпропозиції щодо вдосконалення організаційної структури механізмудержавного управління у сфері профілактики ВІЛ/СНІДу шляхомвизначення на кожному рівні управління спеціальної структури –інституційного координатора. Це дозволило розробити концептуальнумодель національної взаємодії суб’єктів державної політики, щоґрунтується на принципах міжгалузевих та міжсекторальних зв’язків.Основна ідея концепції полягає у формуванні інтегрованої взаємодії

і самого об’єкта управління, а також внутрішнього та зовнішньогосередовища, чинники яких визначають форму та зміст моделей державноїполітики. Це дозволило сформулювати основні принципи формування таіснування ліберальної моделі державної політики, яка існувала в Україніз 1995 р. по 2000 р., а саме:

– гуманізація національно законодавства з питань ВІЛ/СНІДу;– визнання проблеми ВІЛ/СНІДу на політичному та суспільному рівні;– розробка національних профілактичних програм;– упровадження програм епідеміологічного моніторингу;– фінансування профілактичних програм у мінімальних обсягах

виключно за рахунок бюджетних коштів;– розвиток мережі спеціалізованих інституцій, які функціонують

виключно у секторі охорони здоров’я.Починаючи з 2000 р., в Україні у сфері профілактики ВІЛ/СНІДу

сформувалась та функціонує модель державної політики, яку авторідентифікує як демократичну модель. Основними ознаками цієї моделі є:

– запровадження елементів стратегічного планування системидіяльності органів виконавчої влади як складової механізму державногоуправління щодо стабілізації та взяття під контроль темпів поширенняепідемії ВІЛ/СНІДу (програма дій уряду України до 2015 р.);

– соціалізація системи державного управління, що включає розвитокпрограм соціального страхування, соціального захисту та соціальноїдопомоги у зв’язку з поширенням ВІЛ/СНІДу;

– залучення громадськості до заходів з формування та реалізаціїдержавної політики з питань профілактики ВІЛ/СНІДу;

– розширення доступу різних верств населення до сучасних программедико-соціальної профілактики ВІЛ/СНІДу;

– залучення грантових позик міжнародних організацій для виконаннядержавних зобов’язань у сфері профілактики ВІЛ/СНІДу;

– міжнародне співробітництво з протидії епідемії ВІЛ/СНІДу тощо.Отже, як бачимо, формування державної політики щодо протидії

епідемії ВІЛ/СНІДу в Україні відбувалося поступово, а форма її реалізації(адміністративна, ліберальна, демократична) зазнавала динамічних зміні сьогодні має багато основних ознак, які притаманні сучаснимзарубіжним моделям [6].

На основі дослідження наукової та джерельної бази встановлено, щовсі функції державного управління, спрямовані на розробку відповідноїдержавної політики України зі стабілізації та зниження темпів поширенняепідемії ВІЛ/СНІДу, можна поділити на дві мегагрупи: соціально-захисна істабілізаційна. Однак на першому місці знаходиться функція стратегічногопланування, значення якої полягає в тому, що в процесі її виконанняформується комплекс ідей, який обумовлює загальний сенс політики істворює підґрунтя для формування механізмів управління процесомпрофілактики. Проте порівняльний аналіз змісту суб’єктної діяльності,

24 25

України Віктора Ющенка до Верховної Ради України // Офіц. вісн. ПрезидентаУкраїни. – 2008. – № 15(53). – Ст. 555.

3. Семигіна, Т. Традиційні моделі соціальної політики в умовах глобалізації /Т. Семигіна // Людина і політика. – 2004. – № 1. – С. 134 – 143.

4. Стан епідемії ВІЛ/СНІДу в Дніпропетровській області та аналіз заходівпротидії. Ситуаційний аналіз / О. М. Балакірєва, Л. В. Бочкова, В. Г. Гінзбург [таін.]. – К. : Вид-во Раєвського, 2008. – 96 с.

5. Хожило, І. І. Дослідження громадської думки державних службовців зпроблем ВІЛ/СНІДу як інструмент державної політики профілактики соціальнонебезпечних хвороб / І. І. Хожило, О. П. Сакальська // Соціологія управління : зб.наук. пр. ДонДУУ. Сер. «Спеціальні та галузеві соціології». – Донецьк : ДонДУУ,2008. – Т. ІХ. – № 4. – С. 64 – 72.

6. Хожило, І. І. Механізми координації національних зусиль у сферіпрофілактики ВІЛ/СНІДу: міжнародний досвід / І. І. Хожило // Менеджер. – 2007. –№ 4. – С. 27 – 30.


ББК 74.58(4Укр)Леонід ПРОКОПЕНКО



ЗДІЙСНЕННЯ ОСВІТНЬОЇ ПОЛІТИКИВ УКРАЇНСЬКІЙ КОЗАЦЬКІЙ ДЕРЖАВІ У ХVІІІ СТ.Аналізуються основні напрями здійснення освітньої політики

гетьманського уряду в ХVІІІ ст., формування в Гетьманщині розгалуженоїсистеми освіти, яка включала всі ланки – від вищої до початкової.

Ключові слова: гетьманська адміністрація, система освіти, Києво-Могилянська академія, колегіуми, канцелярський курінь, Генеральна військоваканцелярія.

«Століття просвітництва», як називають ХVІІІ ст., позначилосясуттєвими змінами в політичному, економічному, культурному життієвропейських країн і відобразилося на розвитку освіти в українськихземлях. В Україні через історичні умови в цей період склалися декількареґіонів, в яких освітня політика мала певні особливості. Одним з нихбула Гетьманщина, автономія якої протягом XVIII ст. постійнообмежувалась, в окремі періоди (1722 – 1727 та 1734 – 1750 рр.)гетьманська адміністрація замінялась «Малоросійською колегією» або«Правлінням гетьманського уряду», а в 1764 р. гетьманство взагалі булоскасоване, але до адміністративної реформи 80-х рр. існували залишки

© Прокопенко Л. Л., 2008

суб’єктів державної політики на всіх рівнях. Реалізація взаємодіїзабезпечується через механізм визначення інституційних координаторівна кожному рівні управління. Складовими елементами моделі є: рівніуправління профілактикою ВІЛ/СНІДу, коло суб’єктів управління,інституціональні координатори та система прямих і зворотнихвзаємозв’язків.

На сучасному етапі розвитку державної політики у сферіпрофілактики ВІЛ/СНІДу надзвичайно відмітними стають особливостіреґіонального управління у сфері профілактики ВІЛ/СНІДу, адже сьогоднівідбувається переорієнтація державної політики з централізації заходівуправлінського впливу щодо протидії епідемії на децентралізаціюдіяльності, через те що епідеміологічна ситуація в реґіонах має значніваріативні коливання. Ідентифіковано найбільш актуальні проблемиреґіонального управління з питань протидії ВІЛ/СНІДу [5], що дозволилозапропонувати створення в структурі місцевих органів виконавчої владита органах місцевого самоврядування спеціальних експертно-аналітичнихпідрозділів. Автор обґрунтовує існування таких підрозділів в органахвиконавчої влади як інструменту, що забезпечує вдосконалення державно-управлінського впливу на перебіг епідемії ВІЛ/СНІДу на ґрунтізастосування на реґіональному рівні координаційного, інформаційного таекспертно-аналітичного методів управління.

Отже, підсумовуючи, слід зазначити, що вищерозглянуті питання неохоплюють весь спектр проблем державного управління у сферіпрофілактики ВІЛ/СНІДу. Однак значно розширюють теоретико-методологічну базу щодо основ формування та реалізації державноїполітики протидії епідемії. Тому в майбутньому, на наш погляд,надзвичайно актуальним є розгляд питань, що стосуються вдосконаленнямеханізмів державного управління у сфері профілактики ВІЛ/СНІДу таспрямовані на підвищення ефективності, насамперед, реґіональноїполітики, соціального партнерства, а також правового, соціального,економічного та інформаційного забезпечення державно-управлінськоговпливу на виклики епідемії. Особливу увагу місцевих органів влади таорганів місцевого самоврядування слід приділити вдосконаленнюнормативно-правової бази, створенні центрів з моніторингу та оцінюванняпрофілактичних програм, широкого впровадження замісної таантиретровірусної терапії для ВІЛ-інфікованих та хворих на СНІД,підвищенню ролі інституційних координаторів та інформаційно-аналітичного забезпечення діяльності координаційної ради як основиефективного державного управління у сфері профілактики ВІЛ/СНІДу.

Список використаних джерел1. ВІЛ-інфекція в Україні: інформ. бюл. – К. : МОЗ України, 2007. –

№ 24. – 36 с.2. Про внутрішнє і зовнішнє становище України : послання Президента

26 27

модернізації навчання відповідно до вимог часу, однак з серединиXVIII ст., незважаючи на ці часткові вдосконалення, академія почалавсе більше відставати від потреб країни. Академія, на думкуО. Субтельного, великою мірою сама породила причини свогоостаточного занепаду. Тісно пов’язана з церквою й укомплектованапредставниками духовенства, вона, як і раніше, віддавала перевагу такимтрадиційним предметам, як філософія, теологія, риторика і мови. Їїсхоластичні методи застаріли, підкреслює він, а спроби засвоїтираціоналістські наукові течії, що проникали з Європи, були млявими тамалоефективними. Клопотання у 60-х рр. перед урядом про реорганізаціюакадемії, не були підтримані останнім. Переміг погляд на академію якна духовний навчальний заклад [21, c. 248 – 249; 25, c. 247 – 248].

Надання статусу академії значно вплинуло на її популярність,чисельний склад студентів суттєво збільшився, досягши на початкуXVIII ст. 2 000 осіб. Після «чистки» Д. Голіцина, проведеної за наказомПетра І, кількість студентів зменшилася, але вже в 1715 р. зросла до1 100 осіб. У 20 – 40-х рр. вона не перевищувала 800, що, очевидно, булопов’язане з відпливом частини молоді до Чернігівського, Харківського таПереяславського колегіумів. У 1744 – 1745 рр. кількість студентів зновузросла до 1 100 осіб і приблизно на тому ж рівні залишалась до 80-х рр.XVIII ст. [4, c. 59; 20, c. 213; 21, c. 249; 23, c. 94; 24, c. 127; 30, c. 152].

Протягом цього періоду суттєвих змін зазнав соціальний складстудентства. Традиційно академія була світським навчальним закладом,де теологія була лише одним із предметів, а серед студентів переважалидіти світських осіб. До кінця 40-х рр. діти духовенства становили не більшеніж 25 – 30 %, але в 1774 – 1775 рр. їх частка зросла до 42 %, а в 1776 –1777 рр. – уже до близько 60 %. Найголовніша причина полягала в тому,що, на відміну від державного устрою, організаційно-правовий устрійцеркви на Лівобережжі після 1685 р. залежав від організаційної структуриі статутних норм Московської патріархії. У першій чверті XVIII ст.Петро І здійснив ряд реформ, спрямованих на перетворення церкви вскладову урядово-адміністративної системи та підвищення рівняосвіченості духовенства. Узявши курс на перетворення академій,семінарій на станові навчальні заклади, Синод здійснив заходи щодоукомплектування їх дітьми духовенства. Уряд підтримував цю лініюСиноду, оскільки був зацікавлений у тому, щоб представники служилихта податних категорій не переходили до духовного стану. Саме ці заходиобумовили збільшення питомої ваги дітей духовенства серед студентства[15, c. 56 – 58; 22, c. 37 – 39; 26, c. 57].

У XVIII ст. у Гетьманщині почала діяти система середніх навчальнихзакладів, особливість якої полягала в тому, що її ланки не були пов’язаніміж собою через офіційний орган управління. Кожний колегіум залежаввід місцевого архієрея, який дбав про його матеріальне становище,забезпечення науковими і викладацькими кадрами, порядок освіти і

автономної української державності у вигляді полкового устрою. Це малосуттєве значення для розвитку освіти. Саме Гетьманщина протягомXVIII ст. відігравала роль головного культурно-освітнього центру України.Протягом розглядуваного періоду освітні реформи, які, починаючи зПетра І, намагався започаткувати російський уряд, здійснювалипереважно опосередкований вплив на освітню політику гетьманськоїадміністрації, а потім і другої Малоросійської колегії [21, c. 229].

Розглядуваному періоду присвячене досить широке коло досліджень.Це, передусім, праці М. Ф. Даденкова [6], С. О. Сірополка [24], а такожряд колективних монографій [15; 23]. У цілому ряді монографій і статейдосліджується розвиток окремих навчальних закладів України в цейперіод. Це, зокрема, праці Л. М. Алексієвець, В. М. Нічик, Ф. І. Титова,З. І. Хижняк, присвячені Києво-Могилянській академії [1; 10; 28; 30],О. І. Травкіної – Чернігівському [29], В. О. Пархоменка –Переяславському [19] колегіумам, а також дуже цікава стаття В. Кукапро канцелярський курінь у Глухові [13]. Серед авторів, які розглядаютьосвітні процеси в цей період, слід також виділити В. В. Панашенка [17;18]. Проте спеціальних досліджень, у яких би безпосередньо розглядалисяпроблеми здійснення державної освітньої політики в Україні в цей період,немає. Згадувані автори розглядали такі питання переважно в контекстівласних наукових інтересів, приділяючи освітній політиці побіжну увагу.Метою даної статті є висвітлення освітньої політики Української козацькоїдержави у такий складний період, як ХVІІІ ст.

Для державної освітньої політики у XVIIІ ст. характерним залишалосятрадиційне опікування гетьманами як її протекторами Києво-Могилянської академії. Після переходу на бік Карла ХІІ Івана Мазепи зістаршиною, серед якої було чимало вихованців київського колегіуму,Петро І з-поміж інших запобіжних заходів поставив за мету взяти підконтроль діяльність освітніх і культурних центрів України, передусімакадемію та Києво-Печерську лавру з її освіченими ченцями ідрукарнею [14, c. 202]. Зрозуміло, що за цих умов новому гетьману ІвануСкоропадському (1708 – 1722) доводилось досить скрутно. Але впередмові до «Іфіки-ієрополітики» (1712), присвяченій гетьману, АфанасійМиславський характеризує його як «найщирішого навчання і учнівпокровителя і любителя» [2, c. 117]. Значну увагу розвитку академіїприділяли гетьман Данило Апостол (1727 – 1734) та київськиймитрополит Рафаїл Заборовський (1731 – 1747). Нову добу піднесенняакадемія пережила за гетьманування Кирила Розумовського (1750 –1764), коли, за висловом О. Субтельного, Гетьманщина переживала«золоту осінь» своєї автономії. За усталеним звичаєм К. Розумовськийнадавав академії значну підтримку [25, c. 218].

У XVIII ст. Києво-Могилянська академія залишалася всестановимуніверситетом західноєвропейського типу з гуманітарною орієнтацієюосвіти. Починаючи з Феофана Прокоповича, здійснювалися спроби

28 29

гімназій. Один університет пропонувалося створити в Києві на базі Київськоїакадемії у складі чотирьох факультетів, включаючи богословський, адругий, з трьома факультетами, мав відкритися в гетьманській столиці –Батурині. Щодо гімназій, то вони мали відкриватися в містах, визначенихгетьманським урядом [18, c. 141; 27, кн. 1, c. 113].

До речі, про відкриття університету в Україні йшлося і в проекті «Прозаснування різних училищ для розповсюдження наук та виправлення нравів»професора Ф. Дільтея, поданого імператриці в листопаді 1764 р. Виходячиз досвіду Західної Європи, він пропонував створити в Росії систему загальноїосвіти, що складалася б з 21 тривіальної школи, у тому числі в Києві таГлухові, і 9 гімназій, зокрема, однієї в Батурині, призначених для дворянстваі неподатних станів. Управління ними мали здійснювати університети. Тому,крім Московського, Ф. Дільтей вважав за доцільне заснування ще двохуніверситетів – у Батурині і Дерпті [7, c. 18 – 20, 29 – 31].

Новим поштовхом до університетського руху стали вибори в 1767 р.депутатів до Комісії зі складання нового Уложення. Бажання старшинидуже чітко відобразилось в їх наказах. Якщо загалом по Росії з 158дворянських наказів лише 35 (22 %) стосувалися питань освіти, то вГетьманщині – 7 із 10 (70 %). Українське шляхетство, порушуючиклопотання про необхідність підвищення освітнього цензу своїх нащадків,висловлювало невдоволення існуючими навчальними закладами інаполягало на створенні університетів, а також кадетських корпусів іжіночих навчальних закладів. Проблеми реформування освітирозглядалися на кількох засіданнях Великої комісії, а потім на створенійу травні 1768 р. спеціальній комісії з питань освіти. Одним з найбільшактивних її членів був вихованець Київської академії і Московськогоуніверситету, депутат від київського шляхетства В. Т. Золотницький. Вінзапропонував свій, досить широкий проект реформи освіти в Росії, якийпередбачав створення розгалуженої мережі вищих, середніх, а такожнижчих навчальних закладів, міських і сільських. Ряд ідейВ. Т. Золотницького був використаний у проекті комісії, але уряд відклавйого реалізацію [9, c. 183; 12, c. 125 – 16; 18, c. 141 – 142].

Розробляючи свій проект, В. Т. Золотницький багато в чому спиравсяна реальну практику, що існувала в Гетьманщині. За даними ревізькихреєстрів 1740 – 1747 рр., які збереглися стосовно семи полків, крімстародубського, київського і гадяцького, у них налічувалося 35 міст, 61містечко, 792 села, 206 селищ і 11 слобідок, в яких діяло 866 полковихшкіл. Тобто майже в усіх містах, містечках і селах, де були парафії,існували школи. Звичайно, до загальної початкової освіти було далеко.Вибори 10 депутатів від міщан Гетьманщини показали, що неписьменнихвиборців серед міщан було майже три чверті (73,52 %) [8, c. 38; 16, c. 5].

Від середини XVIII ст. стає обов’язковим початкове навчаннякозацьких дітей, особливо дітей старшини. Загальне керівництво іконтроль за ним зосереджувались у Генеральній військовій канцелярії та

виховання. Через те кожний колегіум мав багато власних відмінностей.Однак загальний напрям змісту навчання й виховання, методики роботив них визначалися переважно Київською академією. Це обумовлювалося,з одного боку, тим, що вони засновувалися вихованцями академії, а зіншого, – викладачами в них, особливо на етапі становлення, працювалиїї колишні студенти, які переносили в колегіуми стиль і методику освітньоїроботи, традиції Київської академії. Навчальні програми в них такожформувалися на зразок програм академії [4, c. 61; 23, c. 83].

До цієї системи входили Чернігівський і Переяславський колегіуми.У Чернігівському колегіумі в 1738 р. додався дворічний п’ятий клас, а в1786 р. – клас богослов’я. У першій половині XVIII ст. у ньому навчалисяпереважно діти козацької старшини і заможного міщанства. У 1738 р.,скажімо, з 253 його учнів вихідцями зі світських станів було 175 осіб ілише 78 – з духовенства. Але загальна тенденція зміни соціальногоскладу учнів торкнулася і його. У 1767 – 1768 рр. з 213 учнів дітейсвящеників було вже 102 і дітей світських осіб – 111. У 1781 р. дітидуховенства складали дві третини учнів [11, c. 531; 29, № 6, c. 85].

Другим середнім закладом Гетьманщини став Переяславськийколегіум, заснований у 1738 р. вихованцем Київської академії, єпископомПереяславським і Бориспільським Арсенієм Берло. Першого року вколегіумі навчалось 110 осіб, пізніше кількість учнів перевищувала 200осіб. У рік відкриття приблизно 60 % учнів були діти духовенства, в 60-х рр., навпаки, – діти старшини і міщан складали більшість, але з 70-х рр.переважила загальна тенденція. У 1785 р. у зв’язку із закриттямПереяславської єпархії колегія до кінця століття перетворилася на неповнудуховну школу і, відповідно до рескрипту Катерини ІІ від 15 березня 1787 р.,стала філією Київської академії. Старші класи філософії і богослов’я разоміз ректором були переведені до нововідкритої духовної семінарії у Новгороді-Сіверському [11, c. 531; 19, c. 232 – 233; 23, c. 80 – 81; 24, c. 194; 28, с. 297].

У другій половині XVIII ст. серед козацької старшини, що намагаласянабути прав і привілеїв російського дворянства, під впливом заснуванняМосковського університету і дворянських навчальних закладівпоширюється невдоволення станом викладання в Київській академії таколегіумах і починається рух за відкриття університетів і гімназій. ГетьманКирило Розумовський поділяв ці настрої, і в 1760 р. правитель його канцеляріїГ. М. Теплов розробив перший детальний план заснування університету вБатурині з трирічним терміном навчання «для малоросійського юнацтва».Але уряд утримався від його заснування [5, c. 543 – 547].

У 1763 р. старшина на Глухівському з’їзді ініціювала поданняКатерині ІІ (1762 – 1796) петицій про перетворення гетьманства наспадкове в родині Розумовських і про відкриття двох університетів. У«Клопотанні малоросійського шляхетства і старшин, разом із гетьманом,про відновлення різних старовинних прав Малоросії», поданомуімператриці в 1764 р., мова йшла про заснування двох університетів і кількох

30 31

як зазначає З. Когут, щиро бажав поширити освіту, запровадивши освітнюреформу. У програмі «Про побачені в Малій Росії недоліки таневпорядкованість», яку генерал-губернатора подав Катерині ІІ у травні1765 р., він піднімав і питання освіти. П. О. Румянцев радив організуватишколи в селах і хуторах, пропонував також відкрити два університети –у Києві на базі Києво-Могилянської академії і в Чернігові – на базіЄлецького монастиря, щоб вони утримувалися за рахунок селищ, які їмналежать. Це відповідало секуляризаційним планам Катерини II і вонаспочатку погодилась, сповістивши 9 липня 1765 р. П. О. Румянцева, щонаказала духовній комісії розглянути питання про монастирські маєткита заведення шкіл. Але, оскільки проведення секуляризаційної реформив Україні було відкладене, то цей проект Румянцева не здійснився, як іклопотання про відкриття університету в Глухові і Батурині [12, c. 109].

П. О. Румянцев рекомендував також відкрити кадетський корпус,вважаючи, що це може прищепити українській шляхті любов до регулярноївійськової служби й викорінити «задавнені думки навіженого козацтва», атакож сприятиме зближенню українців та росіян. Хоча це здійснити невдалося, генерал-губернатор одержав право посилати дітей нової шляхтидо шляхетських кадетських корпусів та до Смольного інституту шляхетнихдівчат. Козацька старшина була цим задоволена, оскільки це дало змогуподолати згадуване вище рішення Сенату 1761 р. [12, c. 111; 27, кн. 2, c. 325].

Більш вдалою виявилася реформа початкової освіти, оскільки тутгенерал-губернатор міг спиратися на досвід, нагромаджений уГетьманщині в попередні роки. Незабаром після одержання своїхповноважень П. О. Румянцев розпорядився продовжити та розширитишкільне навчання по сотнях, започатковане з ініціативи І. Кулябки таК. Розумовського. У травні 1765 р. Генеральна військова канцеляріярозіслала у всі полки ордер про організацію навчання козацьких дітейграмоти. Найбільш активно ця робота була організована в Чернігівськомуполку, де, за даними Румянцевського опису 1768 р., було 142 села і 143школи. Але становище зазнало суттєвих змін у гірший бік післяадміністративних реформ 80-х рр. [12, c. 109 – 110; 17, c. 106 – 108].

Таким чином, протягом XVIII ст. у Гетьманщині склалася доситьрозгалужена система освіти, яка включала всі ланки – від вищої допочаткової. Це обумовлювалося особливостями політичного тасоціального устрою, традиціями самоврядування, потребами провіднихстанів – козацтва, насамперед старшини, і духовенства, які знаходилипідтримку гетьманської адміністрації.

Список використаних джерел1. Алексієвець, Л. М. Києво-Могилянська академія у суспільному житті

України і зарубіжних країн (ХVІІ – ХVІІІ ст.ст.) / Л. М. Алексієвець. – Т. : Збруч,1999. – 263 с.

2.Антология педагогической мысли Украинской ССР / сост.Н. П. Калениченко. – М. : Педагогика, 1988. – 635 с.

полкових канцеляріях. Значну роль у запровадженні навчання дітейвідіграла ініціатива лубенського полковника Івана Кулябки, який у жовтні1758 р. віддав розпорядження переписати всіх синів виборних козаків та«можнейших» підпомічників віком від 12 до 15 років і «найздібніших донауки» направити на навчання в парафіяльні школи за місцем проживання.Тих з них, хто «понятость иметимуть» після навчання до сотенних правліньі полкової канцелярії «к письменным делам определять», а в подальшому«наряжать за сотенных старшин». Інших хлопчиків навчати «военной иартиллерийской и другой войсковой службе экзерциции». У листопаді 1760 р.у полку навчалося грамоті 1 624 хлопчики, а в 1762 р. вчитися читати іписати мали вже близько 3 000 дітей. «Проект» І. Кулябки повністювідповідав доктрині «освіченого правління», або, за висловом Т. Чухліба,«освіченого гетьманату Розумовського», тому був схвалений гетьманомі рекомендований іншим полковникам [17, c. 104 – 106, 108].

Гетьманщина мала досить розгалужений управлінський апарат, якийскладався з багатьох центральних та місцевих установ. Для йогонормального функціонування вимагалося чимало кваліфікованихспеціалістів різного профілю, які б мали військову, адміністративну, правову,фінансову тощо підготовку. Тому в 40-х рр. XVIII ст. при Генеральнійвійськовій канцелярії було створено спеціальний навчальний закладнапіввійськового типу – канцелярський курінь у Глухові. Вінпідпорядковувався генеральному писареві, безпосередньо керував нимстарший канцелярист. До куреня приймали юнаків переважно ізстаршинських родин, які мали свідоцтво про закінчення Київської академії.Перебували вони на утриманні Військового скарбу. Навчання складалосяз теоретичної та практичної підготовки. Вивчалися юриспруденція,камеральні (фінансово-економічні) науки, військова теорія. На певномуетапі навчання канцеляристам доручали вести окремі справи та включалидо складу різних комісій, які виїжджали для розгляду справ у полки ісотні. Після закінчення вони призначалися на посади сотників, бунчуковихтоваришів, полкової старшини тощо. Аналогічна підготовка, як ми бачилина прикладі Лубенського полку, здійснювалась на полковому і сотенномурівнях управління – у полкових канцеляріях та сотенних правліннях.Потреба в цьому була значна, оскільки в кожній полковій канцеляріїнараховувалось від 10 до 16 канцеляристів [3, c. 473; 13, c. 18 – 19].

У першій половині XVIII ст. виникають й інші спеціальні школи. Так,у 1738 р. у Глухові було відкрито першу в Україні музичну школу, в якійпостійно навчалося 20 учнів. Крім хорових занять, вихованців навчалиграти по нотах на скрипці, гуслях, бандурі. Школа діяла майже 40 років(спочатку у Глухові, потім у Переяславі, згодом у Києві) і дала музичнуосвіту багатьом діячам української культури XVIII ст. Зокрема, у ційшколі навчався Д. Бортнянський [23, c. 84].

Після скасування в 1764 р. гетьманства і створення другоїМалоросійської колегії її президент і генерал-губернатор П. О. Румянцев,

32 33

23. Розвиток народної освіти і педагогічної думки на Україні (Х – поч. ХХ ст.) :нариси / відп. ред. М. Д. Ярмаченко. – К. : Рад. шк., 1991. – 381 с.

24. Сірополко, С. Історія освіти в Україні / Степан Сірополко. – К. : Наук.думка, 2001. – 912 с.

25. Субтельний, О. Україна: історія / Орест Субтельний ; пер. Ю. І. Шевчука. –3-те вид., перероб. і доп. – К. : Либідь, 1993. – 720 с.

26. Сычев-Михайлов, М. В. Из истории русской школы и педагогики XVIIIвека / М. В. Сычев-Михайлов. – М. : Изд-во АПН РСФСР, 1960. – 255 с.

27. Тисяча років української суспільно-політичної думки : у 9 т. – К. : Дніпро,2001. – Т. 4 / упоряд, прим. В. Литвинова. – Кн. 1. – 520 с. – Кн. 2. – 360 с.

28. Титов, Федор, профессор протоиерей. Императорская Киевская ДуховнаяАкадемия в ее трехвековой жизни и деятельности (1615 – 1915 гг.) : историч. записка/ профессор протоиерей Федор Титов. – К. : Гопак, 2003. – 688 с.

29. Травкіна, О. І. Чернігівський колегіум (до 300-річчя заснування) /О. І. Травкіна // Укр. іст. журн. – 2000. – № 5. – С. 68 – 78. – № 6. – С. 83 – 93.

30. Хижняк, З. И. Киево-Могилянская академия / З. И. Хижняк. – К. : Вищашк., 1988. – 268 с.


ББК 81.2Наталія ЧЕРЕДНИК, Юлія ЧЕРЕДНИК



РЕАЛІЇ ТА ПЕРСПЕКТИВИ МОВНОЇ ПОЛІТИКИЯК СКЛАДОВОЇ ДЕРЖАВОТВОРЕННЯ

Аналізуються реалії та перспективи державної мовної політики з оглядуна важливість мови як чинника політики й державотворення та на її місце вгуманітарному розвитку суспільства.

Ключові слова: державна мова, мовна політика, мовна ситуація, правоварегламентація статусу мови.

Відомо, що найважливішою ознакою етноспільноти, держави йнаціональним обличчям народу є мова. Саме мова є синтезомнаціонально-державницького єства, фокусом і виразником його бачення.Мова формує націю, нація будує державу, держава береже мову, бо мова –це генетичний код нації, константа державної самодостатності,самобутності, самоцінності, неповторності. Через засоби мовисприймається національна культура як цілісність, за допомогою якої можнаякнайкраще зрозуміти народ, який живе в тій чи іншій країні. А мова,якою творяться закони, є пріоритетною в усіх сферах суспільного життя,

© Чередник Н. Г., Чередник Ю. О., 2008

3.Бантыш-Каменский, Д. Н. История Малой России от водворения славян всей стране до уничтожения гетманства / Д. Н. Бантыш-Каменский. – К. : Час,1993. – 656 с.

4.Біднов, В. Школа й освіта на Україні / В. Біднов ; упоряд. С. В. Ульяновська //Українська культура : лекції за ред. Дм. Антоновича. – К. : Либідь, 1993. – С. 40 – 71.

5.Володарі гетьманської булави: іст. портрети / В. А. Смолій (авторпередмови). – К. : Варта, 1994. – 560 с.

6.Даденков, М. Ф. Історія педагогіки / М. Ф. Даденков. – К. ; Х. : Рад. шк.,1947. – 328 с.

7. Дильтей, Ф. Г. План о учреждении разных училищ дляраспространения наук и исправления нравов / Ф. Г. Дильтей / /Рождественский С. В. Материалы для истории учебных реформ в России вXVIII – ХХ веках. – СПб., 1910. – С. 10 – 81.

8.Жураковский, Г. Е. Из истории просвещения в дореволюционной России /Г. Е. Жураковский. – М. : Педагогика, 1978. – 160 с.

9.Золотницкий, В. Проект о училищах / В. Золотницкий //Рождественский С. В. Материалы для истории учебных реформ в России в XVIII –ХХ веках. – СПб., 1910. – С. 177 – 240.

10. Нічик, В. М. Києво-Могилянська академія і німецька культура /В. М. Нічик. – К. : Укр. Центр духов. культури, 2001. – 252 с.

11. Історія Української РСР : у 8 т. / голов. ред. Ю. Ю. Кондуфор. – К. : Наук.думка, 1979. – Т. 2. – 615 с.

12. Когут, З. Російський централізм і українська автономія. ЛіквідаціяГетьманщини 1760 – 1830 / Зенон Когут. – К. : Основи, 1996. – 317 с.

13. Кук, В. Канцелярський курінь у Глухові / В. Кук // Знання та праця. –1969. – № 2. – С. 18 – 19.

14. Мельник, Л. Гетьманщина першої чверті XVIIІ століття : навч. посіб. /Л. Мельник. – К. : ІЗМН, 1997. – 232 с.

15. Очерки истории школы и педагогической мысли народов СССР. XVIII в. –первая половина ХІХ в. / отв. ред. М. Ф. Шабаева. – М. : Педагогика, 1973. – 608 с.

16. Павловский, И. Приходские школы в старой Малороссии и причины ихуничтожения / И. Павловский // Оттиск из журнала «Киевская старина». – К.,1904. – 38 с.

17. Панашенко, В. В. Навчання козацьких дітей грамоти та військової справина Лівобережній Україні в XVIII ст. / В. В. Панашенко // Укр. іст. журн. – 1972. –№ 2. – С. 103 – 108.

18. Панашенко, В. В. Соціальна еліта Гетьманщини (друга половина XVII –XVIII ст.) / В. В. Панашенко. – К. : Ін-т історії України НАН України, 1995. – 211 с.

19. Пархоменко, В. Церковно-историческое значение г. Переяслава /В. Пархоменко // Труды Полтавской ученой Архивной комиссии. – Полтава :[Б. г.]. – Вып. 4. – С. 227 – 235.

20. Полонська-Василенко, Н. Історія України : у 2 т./ Наталія Полонська-Василенко. – К. : Либідь, 1992. – Т. 2. – 608 с.

21. Попович, М. В. Нарис історії культури України / М. В. Попович. – К. :АртЕк, 1999. – 728 с.

22. Посохова, Л. Ю. Харківський колегіум (XVIII – перша половина ХІХ ст.)/ Л. Ю. Посохова. – Х. : Бізнес-Інформ, 1999. – 168 с.

34 35

національних держав. Уживаються й інші терміни на позначення мови,що виконує роль державної, – «офіційна», «національна» або просто «мова»(певної держави), наприклад: «Мова Французької Республіки –французька» [2, с. 22]. Загалом у закордонному законодавстві переважаєвизначення «офіційна мова», і в юридичному аспекті воно близьке допоняття «державна мова». Ці два терміни об’єднує спільне значення:«мова сфери офіційного спілкування держави з її громадянами і навпаки».Відмінність полягає лише в одному: для статусу державної мовиобов’язковим є його офіційне проголошення законодавчою владою,відповідне нормативне оформлення, тоді як статус офіційної мовиобов’язкового законодавчого закріплення не передбачає.

Аналіз мовної політики і мовної практики європейських державсвідчить, що кожна з них вирішує мовне питання, виходячи із специфікимовної ситуації, пов’язаної з її історичним минулим та сучасними реаліями.У Європі, як і у світі загалом, існують різні моделі визначення статусумов і регулювання порядку їх застосування. Разом з тим у межах цихмоделей можна виокремити певні загальні правила, якими керуютьсядержави, вибудовуючи основи мовного законодавства і мовної політики:

1. Переважна більшість європейських держав застосовуєконституційно закріплену норму: одна національна держава – одна офіційна(державна) мова, яка використовується на території всієї держави.Причому це правило застосовується незалежно від того, на якій концепціїнації – етнічній чи громадянській – ґрунтується розбудова держави.

2. Загальним правилом мовного регулювання в Європі є те, що статусофіційних мов і офіційні засади мовної політики фіксуються в першихрозділах конституцій, які визначають основи державного і конституційноголаду відповідної держави. Отже, офіційна (державна) мова вважаєтьсяневід’ємною ознакою держави та елементом її конституційного ладу. Цезумовлюється тим, що офіційна (державна) мова є важливимінструментом організації впорядкованого державного управління ізабезпечення політичної єдності держави.

3. Конституції європейських держав установлюють, що питаннявизначення як статусу мов, так і загального порядку їх застосуванняналежать до компетенції вищих законодавчих органів держави ірегулюються виключно законом.

4. Адміністративно-територіальні одиниці не наділені правомвизначати статус мов і можуть запроваджувати місцевий режимвикористання мов лише відповідно до приписів Конституції і на підставізаконів, ухвалених компетентним законодавчим державним органом [1].

Загальноприйнятою нормою європейських держав є небагатомовність, а одномовність у спілкуванні громадян цих країн, навітьрізнонаціональних. Помилково вважати, нібито в країнах Європи постійнопереходять з однієї мови на іншу. Європейські держави – національнідержави того або іншого народу (Франція – французького, Італія –

державного управління і є важливим фактором геополітичної ідентичностінаціональної держави, базовою формою збереження її інтересів углобальному просторі політики. Сильна та жива державна мова створюєунікальний національний контекст глобального розвитку людства, ґарантуєприсутність країни в площині світової культури і цивілізації та представляєїї на міждержавному рівні.

Мова завжди привертала значну увагу лінгвістів, філософів, істориків,культурологів, соціологів, літераторів. Опису теоретико-методологічнихзасад мовної політики та її складових присвятили свої праці такідослідники, як В. Аврорін, І. Білодід, Н. Баскаків, Ю. Дешерієв,Т. Ілляшенко, М. Михайлов, Ф. Пугач, С. Арутюнов, Л. Масенко,Б. Ажнюк. Досвід європейських держав у вирішенні мовних питаньдосліджували Б. Ажнюк, І. Власенко, М. Лесів, М. Міщенко, М. Штець.

На особливу увагу заслуговує і навчальний посібник докторафілософських наук Харківського національного університету ім. В. КаразінаО. Куця «Мовна політика в державотворчих процесах України», уякому викладені теоретико-методологічні, концептуальні засади таісторико-політологічні аспекти мовної політики як напряму навчальноїдисципліни.

Метою статті є розкриття реалій та перспектив державної мовноїполітики як складової державотворення, ураховуючи той факт, що лишета держава, де узвичаєна національна та мовна ідентичність, має широкіможливості презентації власної волі в сучасному світі.

Такі переваги надані державній мові, яка є таким самим символомдержави, як прапор, герб і гімн. Як свідчить світовий досвід, країни, демова зайняла почесне місце державної цінності, не лише здобули власнунезалежність, а й сміливо заявили на весь світ про перспективи свогорозвитку. Цьому насамперед сприяла послідовна та злагоджена мовнаполітика держав. Мала енциклопедія етнодержавознавства визначаємовну політику як «сукупність ідеологічних настанов, нормативних актівта практичних дій, спрямованих на регулювання мовних відносин у країніабо на розвиток мови в певному напрямі» [4, с. 533].

На сьогодні держави європейського континенту приділяють значнуувагу питанням правової регламентації статусу мов, використанню таздійсненню належної мовної політики. Відповідно до міжнародно-правовоїнорми визначення статусу мов та порядок їх використання є суверенноюпрерогативою держави, що належать до її внутрішньої компетенції. Кожнадержава самостійно вирішує мовні питання, ураховуючи передусімісторичні фактори, національні особливості, культурні традиції і виходячиз власних потреб, потреб суспільства й громадян.

У переважній більшості європейських держав основоположніпринципи мовної політики визначені в їх конституціях, насамперед, шляхомзатвердження офіційної (державної) мови або мов. Слід зазначити, щовиникнення терміна «державна мова» пов’язане з добою утворення

36 37

2008 р. звернувся з офіційним листом до Прем’єр-Міністра України ЮліїТимошенко з пропозицією створити відповідний центральний органвиконавчої влади, що сприятиме формуванню та реалізації державноїмовної політики. У листі Глави держави зазначається: «З огляду нанеобхідність вироблення послідовного і виваженого підходу до вирішеннямовних питань прошу забезпечити відповідне доопрацювання Концепціїдержавної мовної політики із залученням фахівців Національної академіїнаук України та подання її на затвердження Президентові України» [5].

Прикро, що ініціатива Президента не викликала широкогообговорення ні у ЗМІ, ні в зацікавлених колах. Немає поки що й офіційноївідповіді від самого Уряду. Проте, на наш погляд, перспектива створеннятакої інституції вперше за багато років виглядає досить реальною. Самев її компетенції вирішення мовних питань шляхом вироблення продуманоїта ефективної державної політики, розроблення та виконаннязагальнодержавних регіональних і спеціальних програм, підтримкагромадських ініціатив, а також налагодження конструктивного діалогуміж органами державної влади, місцевого самоврядування інаціональними товариствами.

Попри все держава повинна створити такі умови, щоб населеннязнало українську мову, спілкувалося нею, щоб активно поширювати їїбуло потребою всіх громадян України. Це, власне, і є державотворчістю.Адже багато людей знає українську мову, але нею не послуговується.Необхідно зробити так, щоб державна мова країни стала знаряддямздобуття знань, морально-психологічного, соціального, професійногосамоутвердження, засобом просування по службі. Регламентованозаконом має бути і правило звітності щодо виконання державних урядовихпрограм, як це відбувається в більшості країн світу.

Державним інституціям, відповідальним за розвиток культури,потрібно спрямовувати свою роботу не лише на проведення україномовнихзаходів різного рівня, а передусім ініціювати їх реалізацію на пільговихзасадах, забезпечених державою. Успіх у такій важливій справі, якетнополітичний розвиток суспільства, може бути забезпечений лише тоді,коли утвердження української мови в статусі державної буде розглядатисяна найвищому державному рівні як важлива складова державотворенняй національної безпеки.

Сьогодні є очевидним: Україна потребує чіткої ефективної політикищодо відновлення цілісності й повноти національного мовно-культурногоорганізму шляхом створення єдиного інформаційного простору, у якомумова є ключовим елементом, що об’єднує націю в єдиний організм. Віншому разі мова втрачає свої природні консолідуючі функції і можливістьслужити нації на шляху її подальшого розвитку. На думку класикаполітичної думки Н. Макіавеллі, коли мови, звичаї і традиції в державірізні, то слід бути готовим до «смути», «вчасно побачити» і «вчаснопокласти край» [3, с. 18].

італійського тощо), і мовна прикмета цих країн однозначна і в установах,і на виробництві. У національному спілкуванні функціонує спільна мова,яка має статус або офіційної, або державної, або національної. І ценезважаючи на те, що іммігрантів у цих країнах не менше, ніж в Україні(наприклад, нефранцузів у цілком французькій Франції нараховується близько20 %, тобто приблизно стільки ж, скільки неукраїнців в Україні) [1].

Очевидним у нашій ситуації є те, що українська мова можеповноцінно розвиватися лише в Україні, оскільки вона є мовою титульної,корінної і найчисельнішої нації. Затверджені функції української мови якдержавної відповідають загальноприйнятій світовій практиці. Адже самеза таким принципом відбувалося державотворення абсолютної більшостієвропейських країн. Отже, слід пам’ятати, і світовий досвід є прикладомтому, що гальмування внутрішнього розвитку мови звужує простірспілкування нації. Зникнення ж мовно-культурної ідентичності – цезникнення нації загалом. Лише усвідомлення на державному рівніважливості мовного питання у формуванні консолідованого суспільстваздатне забезпечити позитивні зрушення в цій сфері.

Одна з ключовових позицій у життєво важливому процесі існуванняукраїнської держави належить мовній політиці, основнимихарактеристиками якої є такі ефективної парадигми, як: визначеністьпріоритетів, системність, послідовність та адекватність. Насімнадцятому році утвердження власної державності в Україні, нарешті,настав час здійснювати та впроваджувати збалансовану мовну політику,за умов якої правові аспекти функціонування державної мови мають статиузгодженими елементами цілісного суспільного світогляду, декларованогояк курс держави на гармонію і злагоду в суспільстві. З огляду на цедоцільно прискорити прийняття нового закону про мовну політику, якийби ефективно та всебічно захищав і утверджував українську мову якмову не лише нації, але й держави. Так свого часу зробили у Франції,Польщі, Естонії, визначивши мову запорукою становлення своєї країнияк європейської.

У світі й досі неспростовною істиною залишається факт: мова народу,який дав ім’я країні, не повинна бути розмінною монетою на міжпартійнихторгах. Тому-то Конституція України і покладає на державу обов’язокзабезпечувати «всебічний розвиток і функціонування української мови вусіх сферах суспільного життя та на всій території України». Проекцієюцього є відтворення механізмів формування і реалізації державної політикиу сфері функціонування української мови як державної, а прийняття новихзаконів про порядок застосування мов має здійснюватися виключно яклогічний розвиток норм Конституції.

Рішучим кроком у здійсненні мовної політики має стати створенняабо просто відновлення в державі вертикалі повноцінних спеціалізованихорганів, зокрема й центральних, які б на компетентному рівні опікувалисямовними перспективами. Президент України Віктор Ющенко 15 січня

38 39

4. Мала енциклопедія етнодержавознавства / уклад. Ю. І. Римаренко. – К.,1996. – С. 533.

5. Офіційний лист Президента України Віктора Ющенка до Прем’єр-МіністраУкраїни Юлії Тимошенко від 15 січня 2008 р. щодо створення відповідногоцентрального органу виконавчої влади, що сприятиме формуванню та реалізаціїдержавної мовної політики // Офіційний сайт Президента України. – Режимдоступу: www. president.gov.ua.

6. Сверстюк, Є. О. Слово має тяжіти до істини / Є. Сверстюк // Наша віра. –2006. – № 9 – 10 (221 – 222).


ББК 66.7Лариса УСАЧЕНКО


ОРГАНИ ДЕРЖАВНОЇ ВЛАДИ ТА НЕЗАЛЕЖНІАНАЛІТИЧНІ ЦЕНТРИ ЯК ПАРТНЕРИ В ЗАБЕЗПЕЧЕННІ

ЕФЕКТИВНОСТІ ПУБЛІЧНИХ КОНСУЛЬТАЦІЙОбґрунтовується необхідність залучення до процесу підготовки і

проведення публічних консультацій незалежних аналітичних центрів,розкривається їх роль у реалізації стандартів демократичного врядування іпублічної політики. Акцентується увага на проблемах становлення незалежниханалітичних центрів в Україні, робить висновок про те, що органи державноївлади і незалежні аналітичні центри об’єктивно є партнерами в забезпеченніефективності процесу публічного консультування.

Ключові слова: державна політика, демократичне врядування, органидержавної влади, публічні консультації, незалежні аналітичні центри,громадськість.

Одним із нагальних завдань суспільних перетворень у сучаснійУкраїні є створення системи демократичного врядування, що, у своючергу, передбачає активну участь громадськості у виробленні державноїполітики. Вирішення даного завдання ускладнюється тим, що в Українінемає і внаслідок попереднього суспільного розвитку не могло бутидосвіду роботи органів державної влади в умовах демократії, тобто такоїситуації, коли всі суспільні групи мають право на захист власних інтересів,уміють їх відстоювати і публічно наводять достатньо обґрунтовані дляцього підстави. У зв’язку з цим постає питання про інституційні зміни всистемі прийняття державних рішень, засобів їх розробки, ухвалення тавпровадження. З цього погляду важливою, на нашу думку, є орієнтація

© Усаченко Л. М., 2008

Отже, з огляду на надзвичайну важливість мови як чинника політики,державотворення та гуманітарного розвитку суспільства назріланеобхідність створення урядового державного комітету (департаменту)з питань національно-мовної політики з широкими повноваженнями,основним завданням якого має стати опрацювання стратегії й тактикиуправління мовними процесами, професійне розв’язання назрілих проблем,функціонування державної мови й мов національних меншин, постійнийконтроль за виконанням опрацьованих програм, спрямованих на те, щобмовна ситуація в країні була показником стабільності нашого поліетнічногосуспільства. Слід пам’ятати, що без мовного зв’язку з рiдним народомне може бути повноцінного нацiонально-духовного життя i реалізаціїособистості. Щоб життя було повноцінним, як зазначає А. Бортняк, щобвоно було щедрим, як земля, і високим, як небо, треба жити словом,знати своє слово, любити його, шанувати, боронити, розвивати, вкладаючив нього свій розум, свій дух, своє сумління.

Українська мова давня і багата. У Європі тепер це одна з шестидемографічно найпотужніших мов. За нею відповідальне право –інтегрувати свою державу і націю в європейську демократичну спільноту.І буде дуже прикро, якщо визнання цієї місії українського слова прийдез-поза меж власного середовища.

На шляху до євроінтеграційного світу необхідно пам’ятати, що всідокументи, ухвалені парламентом Євросоюзу, видаються на мовахдержав, що входять до його складу. Залишається лише побажати, щоб імова нашої держави була законочинна.

Усвідомлюємо, опріч дотримання правових і юридичних чинностей,не менш вартісною є моральна відповідальність перед історією, яка нанаших теренах залишила незгладимий слід, і прийдешністю, про яку маємоподбати. Відомий український правозахисник Євген Сверстюк з цьогоприводу наголошував: «Конституційне положення про українську мовузапрацює в Україні тоді, коли воно запрацює в кожному громадянинові.Українська мова запанує тоді, коли ми покінчимо з рабськимпристосовництвом до вулиці і до осіб, які ігнорують Конституцію. Насебе, на свою слабкість треба нарікати. Але національний інстинктстосується передусім любови. Тільки любов підкаже, як піклуватися,дбати, оберігати» [7].

Список використаних джерел1. Василенко, В. Правова регламентація статусу офіційної (державної) мови

у практиці європейських держав / В. Василенко // Центр соціогуманітарнихдосліджень ім. В’ячеслава Липинського // Режим доступу : lrc.org.ua.

2. Залізняк, Г. Поняття «Державна мова» в контексті європейськогодосвіду державотворення» / Г. Залізняк, Л. Масенко // Визвольний шлях. –2002. – № 8. – С. 22 – 30.

3. Куць, О. М. Мовна політика в державотворчих процесах України Навч.посіб. / О. М. Куць. – Х. : ХНУ ім. В. Н. Карамзіна, 2004. – 275 с.

40 41

засобів та форм співпраці органів державної влади з неурядовимиорганізаціями.

Окрема група наукових публікацій стосується проблемиконсультування взагалі і, зокрема, політичного, та вимог щодо професійноїдіяльності консультантів. Це роботи О. Валевського [18], А. Бароніна [3],В. Ребкала [16], С. Телешуна [19] та ін.

Питання налагодження консультаційної роботи як послуги з бокунедержавних організацій різнобічно й ґрунтовно розглянуті в роботахВ. Т. Александрова, В. О. Гусєва [1], В. А. Верби [4], Т. І. Решетняка [4],І. Б. Коліушко [10]. Консультуванню з погляду муніципальногоконсалтингу присвячені роботи В. Виноградова, С. Сахненка [17].

Дослідженням місця і ролі незалежних аналітичних центрів увпровадженні міжнародних стандартів публічної політики в Українісистемно займаються науковці Міжнародного центру перспективнихдосліджень [14; 15; 22].

Разом з тим конкретні питання взаємодії органів державної влади інезалежних аналітичних центрів у контексті здійснення публічногоконсультування поки що не стали предметом спеціальних науковихрозвідок.

Метою даної статті є аналіз можливостей налагодженнявзаємодії органів державної влади України з незалежними аналітичнимицентрами в процесі вироблення й публічного обговорення державнихполітик як показника їх здатності до реалізації міжнародних стандартівпублічної політики.

Мета дослідження обумовила постановку і розв’язання такихдослідницьких завдань:

– обґрунтування суспільної потреби в наявності незалежниханалітичних центрів;

– розкриття змісту, принципів їх діяльності та способів впливу напроцес вироблення державної політики в країнах Заходу;

– аналіз умов ефективної і результативної діяльності незалежниханалітичних центрів в Україні;

– визначення можливостей налагодження взаємодії органівдержавної влади України з незалежними аналітичними центрами в процесівироблення й публічного обговорення державних політик.

Цілком закономірним є твердження про те, що демократичний спосібправління потребує від органів державної влади нових професійних знань,умінь та процедур. Це стосується й обговорення актуальних питаньдержавної політики, визначення позицій усіх зацікавлених в її виробленніта впровадженні сторін і врахування результатів такого обговорення підчас розробки й упровадження політичних рішень. Головна зміна всуспільному устрої, привнесена процесом демократизації – легітимністьусіх груп інтересів, що діють у правовому полі. Це означає, що групиінтересів отримують можливість відкрито конкурувати за суспільні

органів державної влади на взаємодію з недержавними організаціями(НДО) у процесі підготовки й проведення публічних консультацій згромадськістю, зокрема з тими з них, які займаються виробленнямпропозицій щодо державної або місцевої політики. Такими організаціямивиступають незалежні аналітичні центри або, як їх часто називають,«фабрики думок» чи «мізкові центри».

Досвід демократичного розвитку західних країн свідчить про важливуроль незалежних аналітичних центрів у виробленні й публічномуобговоренні державної політики, їх взаємодії з органами державної владияк важливої умови забезпечення системи демократичного врядування.Для сучасної України проблеми взаємодії органів державної влади знезалежними аналітичними центрами є актуальною, оскільки, по-перше,вироблення ефективної державної політики в умовах суспільнихтрансформацій потребує ґрунтовного, незаангажованого аналізу всіхпідходів і пропозицій щодо змісту державних політик як з боку влади, такі з боку організованої громадськості. По-друге, публічні обговореннядержавних програм із «зацікавленими групами», які сьогодні в основномуорієнтовані переважно на відстоювання власних інтересів і не схильні доузгодження позицій з іншими суспільними групами та державою,зумовлюють потребу у незалежних аналітичних матеріалах, які можутьнадати незалежні аналітичні центри. Мається на увазі отримання значногонаукового ресурсу на різних рівнях розробки, публічного обговорення тареалізації державної політики.

Виходячи з вищезазначеного, актуальність і своєчасність даногодослідження є науково і практично обґрунтованою. Додамо до цьоготакож те, що в запропонованій постановці проблеми дане питання увітчизняних наукових дослідженнях на сьогоднішній день нерозглядалося.

Проблеми взаємодії влади й громадськості в контексті здійсненнядемократичного врядування постійно перебували й перебувають у полізору зарубіжних і вітчизняних дослідників. Серед публікацій зарубіжнихавторів у руслі теми нашого дослідження слід назвати роботи такихвідомих авторів, як Е. Арато [6], Р. Арон [2], Р. Даль [5], Л. Зідентоп [7],Д. Кін [8], Д. Коєл [6], П. Козловськи [9] та ін. Їх напрацюваннястосуються змісту, форм і механізмів співпраці органів державної владиз неурядовими організаціями. Основні питання, які розкриваються данимиавторами, це питання необхідності і важливості співпраці органів влади знеурядовими організаціями для розвитку і зміцнення демократії.

Серед українських науковців, які досліджують проблеми взаємодіївлади і громадськості в процесі вироблення і здійснення державноїполітики, слід відзначити В. Кампо, А. Колодій [11], С. Конончука [12],А. Ткачука [20; 21] та ін. Їх дослідження даної проблеми стосуютьсяаналізу значення взаємодії органів влади з громадянами дляпоступального розвитку українського суспільства, визначення цілей,

42 43

центрів допоможуть усім зацікавленим сторонам публічногоконсультування оцінити реалістичність плану впровадження пропонованоїдержавної політики, перешкоди і ризики на шляху її реалізації, а такожнеобхідні для цього ресурси. Тобто залучення до процесу публічногоконсультування незалежних аналітичних центрів створює можливості длярозширеного бачення проблем державних політик, їх причин та можливихнаслідків реалізації прийнятих державно-управлінських рішень, що врезультаті підвищує їх якість.

Усе це реально, оскільки в розвинених демократичних країнахнезалежні аналітичні центри виконують такі суспільні функції:

– забезпечення процесу здійснення демократичного врядуваннячерез залучення до процесу вироблення державної політики різних групінтересів;

– підвищення якості державно-управлінських рішень шляхомстворення альтернативних бачень державної політики;

– узагальнення міжнародного й вітчизняного досвіду ефективноїполітики;

– підтримка суспільного діалогу щодо проблем державної політики,шляхів її вирішення і в такий спосіб сприяння спроможності урядуздійснювати ефективну політику.

Таким чином, незалежні аналітичні центри в демократичнихсуспільствах виконують роль своєрідного інтелектуального ресурсусуспільного розвитку. Як зазначають українські дослідники, вони є, зодного боку, посередниками між інтелектуальним середовищем ідержавним апаратом, а з іншого – інструментом громадянськогоконтролю за діяльністю влади, ініціаторами публічного обговореннягострих проблем внутрішнього і зовнішнього характеру, які стоять передсуспільством [13].

Основними принципами їх діяльності є:– незалежність – орієнтація виключно на інтереси суспільства,

рівновіддаленість як від політичних партій, так і від бізнес-груп;– відкритість – залучення до розробки проектів і програм

представників різних сфер діяльності;– публічність – підтримка громадського обговорення важливих

суспільних проблем;– спрямованість на результат – орієнтація на розробку практичних

пропозицій та рекомендацій для органів влади всіх рівнів.За даними міжнародних експертів, сьогодні в Україні налічується

43 незалежних аналітичних центри. (Для порівняння – у США їх 1 776,у Великій Британії – 238, у Швеції – 69, Швейцарії – 72). Більшістьнезалежних аналітичних центрів України створені зусиллямиміжнародних донорів. Держава, партії та бізнес ще недостатньо залученідо цього процесу. Зазначимо, що саме бізнес в минулому столітті українах Заходу був ініціатором створення спільно з політиками

ресурси. Вони впливають на розподіл грошей у бюджеті, на визначеннячерез парламент правил гри, на контроль за використанням ресурсів черезгромадські організації і пресу, на процес формування державної політикивзагалі. У такий спосіб формується політична конкуренція. Окремимполітичним гравцем стає бізнес.

Способи ухвалення рішень у демократичній системі принципововідмінні від способів ухвалення рішень у директивній вертикальнійсистемі. Вони мають бути зрозумілі виборцям і групам інтересів, інакшебуде чинитися опір їх прийняттю і реалізації. За демократичного принципуухвалення рішень існує багато центрів вироблення пропозицій та їхобґрунтування. В ідеалі в кожній групі інтересів формується власнебачення й власні вимоги, а влада вимушена враховувати політичнуконкуренцію і аналізувати наслідки того, що всі інтереси задовольнитинеможливо. Отже, влада вимушена формувати умови для чесноїконкуренції всіх наявних груп інтересів. У цій ситуації стає зрозумілим,що без становлення нормальних демократичних інститутів не може бутичесної політичної конкуренції, а без чесної конкуренції не буде створенопотенціал для прогресивного суспільного розвитку.

Усе вищезазначене зумовлює потребу в достовірній інформації,ґрунтовному, незалежному аналізі проблем і кваліфікованих об’єктивнихпропозиціях «незацікавленої сторони». У міжнародній практиці таку рольвиконують незалежні аналітичні центри, які є рівновіддаленими відорганів влади і «зацікавлених груп» і при цьому займаютьсявиробленням пропозицій щодо державної або місцевої політики.Незалежна експертна оцінка є необхідним етапом публічнихконсультацій. На цьому етапі пропоновані владою аналітичніобґрунтування державно-політичних рішень піддаютьсявипробовуванню на реалістичність, повноту, відповідність суспільнимочікуванням. Під час здійснення незалежної аналітичної експертизиможна отримати відповіді на цілу низку питань.

По-перше, зрозуміти, чи правильно визначена суспільно значущапроблема державної політики, наскільки вона є важливою для різнихсуспільних груп і як вона співвідноситься з їх потребами. По-друге, чиправильно визначені причини існування даної проблеми. За наявностіінших причин є можливість отримати від незалежних аналітичних центрівпогляд на них «збоку», тобто від незаангажованого експерта. Це важливо,оскільки всі зацікавлені групи, і органи влади в тому числі, не завждиоб’єктивні у визначенні дійсних причин проблеми. По-третє, важливим єаналіз досвіду розв’язань аналогічних проблем у державній політиці іншихкраїн, який може бути в розпорядженні незалежних аналітичних центрів.По-четверте, експертна оцінка з боку залучення незалежних аналітичнихцентрів є досить важливою з позиції аналізу різних варіантів вирішенняпроблеми державної політики, особливо з погляду їх реалістичності, атакож можливих результатів. По-п’яте, висновки незалежних аналітичних

44 45

аналітичні центри не отримують з боку органів влади достатньоїкількості замовлень для свого розвитку і, як наслідок, – для створенняреальної, а не показово-формальної публічної конкуренції міжпропозиціями державної політики. Як правило, стратегії та державніпрограми пишуться всередині самої влади в закритому режимі.Перебуваючи переважно «в тіні», вітчизняний бізнес також незацікавлений у використанні публічних важелів впливу на процесвироблення державної політики, тому не виявляє активноїзацікавленості у створенні й підтримці інституту незалежниханалітичних центрів в Україні.

Як свідчить зарубіжний досвід, ефективність і результативністьдіяльності незалежних аналітичних центрів обумовлена:

а) сприянням їх розвитку з боку держави (наявність нормативноправової бази, матеріально-фінансова підтримка, залучення до експертизидержавних політик і участі в підготовці та проведенні публічнихконсультацій з громадськістю);

б) практичним використанням розробок, пропозицій та рекомендаційнезалежних аналітичних центрів у здійсненні державної політики (чого,на превеликий жаль, не спостерігається).

На думку експертів Центру політичних та економічних дослідженьімені Розумкова, продукцію вітчизняних неурядових аналітичних центрівнині найбільш активно використовують політичні партії, дослідницькі йнавчальні заклади, зарубіжні урядові й неурядові структури, громадськіорганізації тощо. Їх і визначають як такі структури, що найбільшезацікавлені в ефективній діяльності цих центрів, і такі, що сприяють їхстановленню та розвитку в Україні. Органи державної влади, на думкуаналітиків, не належать до «активних споживачів аналітики третьогосектору і, за експертними оцінками, дуже слабо допомагають розвиткуаналітичних центрів» [13].

На нашу думку, однією з умов успішної взаємодії урядових структурта незалежних аналітичних центрів може стати впровадження в їх роботуформатів та стандартів публічної політики. Інституціоналізація демократіїможе бути реалізована тільки тоді, коли є формальні стандартні процедури,які виконуються публічно та прозоро. В іншому випадку суспільні групи,що мають доступ до інформації або до участі в обговоренні державно-управлінських рішень, будуть мати перевагу над іншими групами. Щобтрансформація в бік демократизації була цілеспрямованою та керованою,вона повинна ґрунтуватися:

– на визначенні та виокремленні інтересів суспільних груп, загальногота державного інтересу;

– організації узгодження інтересів у процесі прийняття політичнихрішень;

– визначенні та підтримці виконання стандартів і форматів процесуприйняття політичних рішень;

інтелектуальної інфраструктури впливу на державну політику черезфонди, університети й аналітичні центри. Нині бізнес на Заході вкладаєгроші не лише в пряме лобіювання власних інтересів, а й у розвитокінтелектуальної інфраструктури впливу на процеси розробки йреалізації державної політики, зокрема через створення незалежниханалітичних центрів. Найвідоміші з них – це: Корпорація RAND(США), що відіграє ключову роль у забезпеченні національної безпекикраїни шляхом проведення досліджень і аналізу найбільш гострихпроблем американського суспільства; Інститут Фрейзера (Канада),займається вивченням питань державної політики; Національнийінститут передових досліджень (Японія), проводить незалежнідослідження у галузі політики, економіки, соціології, міжнароднихвідносин; новітніх технологій і місцевого самоврядування; ІнститутАдама Сміта (Великобританія), відіграє ключову роль в аналізі йрозвитку державної політики тощо.

Прикладом ефективності вкладення коштів в інтелектуальнуінфраструктуру може бути історія Стенфордського університету і йоготворення – Кремнієвої долини. Університет був свого часу створений наприватні кошти, працював на промисловість і військову сферу. За йогоініціативи відбулося створення технопарку високих технологій, що врезультаті забезпечило не лише успіх для бізнесу, а й світове лідерствоСША у сфері високих технологій та інформаційної політики США.Сьогодні Інститути Стенфорда виступають як авторитетні й впливовірозробники національної політики. Створення інфраструктури для участівеликого бізнесу в розвитку країни підтримується також на рівніцентральної влади Росії.

Одним із прикладів залучення великого бізнесу до участі вдержавній політиці можна вважати створення у 2007 р. Фондуефективного управління Р. Ахметова. У програмі діяльності Фондузазначено, що він орієнтований на надання допомоги уряду. Що жстосується більшості незалежних аналітичних центрів України, то засвоїм внеском, ресурсами, потужністю наукового потенціалу, рівнемвпливу на процеси вироблення державної політики вони суттєво не«дотягують» до визнаних міжнародних стандартів. Провідні аналітичніцентри світу – це тисячі кваліфікованих співробітників, великі державнізамовлення та внески бізнесу, які забезпечують їх діяльність. Із сьогоднііснуючих в Україні незалежних аналітичних центрів у перелік 228провідних аналітичних центрів світу включений лише Міжнароднийцентр перспективних досліджень. На думку українських аналітиків, щеодним прикладом незалежної експертної діяльності є Центр політичнихта економічних досліджень імені Розумкова. На жаль, в Україні щенемає традиції аналітичного супроводу процесу підготовки законодавчихініціатив та урядових рішень у форматах та стандартах процедур,прийнятих у країнах сталої демократії. До того ж сьогодні українські

46 47

і активно навчати своїх співробітників працювати у сфері публічноїполітики. Зараз МЦПД виконує функцію ресурсного центру для НДОУкраїни й інших пострадянських країн (Кавказ, Середня Азія, Молдова)з передачі досвіду впровадження засобів публічної політики в роботуНДО і урядів.

У результаті реалізації проектів з публічної політики МЦПД булирозроблені реальні документи у форматі публічної політики. Посадовцівисокого рангу пройшли всі етапи підготовки аналітичного документаз державної політики і визнали необхідність змін у процесі підготовкиполітичних рішень. Були запропоновані та прийняті зміни доТимчасового регламенту роботи Кабінету Міністрів України щодопроцесу підготовки політичних рішень у форматі публічної політики.Зараз триває проект створення груп аналізу політики в уряді. Усеце свідчить про технічну можливість упровадження публічноїполітики в Україні як складову частину процесу демократизаціїсуспільства [22].

Виходячи з розгляду та проведеного аналізу проблеми даногодослідження, можна сформулювати такі висновки.

По-перше, незалежні аналітичні центри мають стати необхіднимидля влади – розробляти ті продукти та робити послуги, які влада якіснобез їх участі зробити не має можливості.

По-друге, органи державної влади повинні ефективновикористовувати потенціал незалежних аналітичних центрів у розробціта впровадженні державної політики. Для цього необхідно:

– упровадити в практику влади всіх рівнів процедури проведенняпублічних консультацій щодо документів державної політики;

– розширити практику державних замовлень на аналітичні роботита консультації з групами інтересів;

– зробити процес розробки урядових програм відкритим дляобговорень.

Перспективою подальших наукових досліджень даної проблемиможе бути аналіз шляхів упровадження в роботу урядових структур тааналітичних центрів форматів та стандартів публічної політики.

Список використаних джерел1. Александров, В. Т. Послуги системи державного управління /

В. Т. Александров, В. О. Гусєв // Актуал. пробл. держ. упр. : зб. наук. пр. –Вип. 3 (18) / редкол. : Г. І. Мостовий, В. Я. Амбросов, О. Ю. Амосов [та ін.]. –Х. : ХарРІ НАДУ «Магістр», 2003. – С. 208 – 213.

2. Арон, Р. Демократия и тоталитаризм / Р. Арон ; пер. с франц. – М. :Текст, 1993. – 303 с.

3. Баронін, А. С. Аналіз і прогноз у політиці та бізнесі / А. С. Баронін. –К. : Вид. ПАЛИВОДА А. В., 2001. – 112 с.

4. Верба, В. А. Організація консалтингової діяльності : навч. посіб. /В. А. Верба, Т. А. Решетняк. – К. : КНЕУ, 2000. – 244 с.

– упровадженні прийнятих політичних рішень через управліннязмінами;

– відповідальності влади за свою політику.Усі розвинені демократії для вирішення цих завдань відпрацювали

технологію прийняття політичних рішень, яка:– передбачає засоби врахування різних груп інтересів;– спирається на процедури публічних консультацій;– реалізується через прийняті в міжнародній спільноті стандарти та

формати [22].Ця технологія отримала назву публічної політики. Вона має циклічну

форму розгортання – від визначення потреби в політичному рішенні досупроводження процесів реалізації цього рішення. Із багатьох таких циклів,які своїм побічним продуктом мають створення інституційних формздійснення публічної політики, складається тканина політичного існуваннягромадянського суспільства.

Для успішного здійснення процесів демократизації та суспільноїтрансформації в сучасній Україні необхідно здійснення повних циклівздійснення публічної політики та інституціоналізація процесів здійсненняпублічної політики в процедурах, форматах та вміннях учасників процесуприйняття політичних рішень, як з боку уряду, так і з боку недержавнихорганізацій.

Можливими напрями здійснення публічної політики можуть стати:– створення механізмів аналізу та обговорення політики в уряді на

матеріалі підготовки програмних урядових документів;– створення механізму аналітичного забезпечення державної

політики через НДО в урядових та парламентських структурах наматеріалах інфраструктурних сфер;

– створення механізму аналітичної підтримки політики євроінтеграції;– створення механізму аналізу законодавчих ініціатив для

парламенту;– навчання засадам публічної політики, що є необхідною складовою

підвищення спроможності влади та аналітичних центрів доспівпраці [22].

Знання про публічну політику в Україні почали поширюватися в другійполовині 90-х рр. з двох центрів – Національної академії державногоуправління при Президентові України (НАДУ) і Міжнародного центруперспективних досліджень (МЦПД). Зокрема, у НАДУ був сформованийнавчальний курс з публічної політики для слухачів і розроблені методичніматеріали для викладання. Усі слухачі НАДУ знайомляться зтеоретичними основами публічної політики. У ряді університетів, зокремав Національному університеті «Києво-Могилянська академія», булистворені кафедри публічної політики.

МЦПД почав виконувати проекти з публічної політики, збирати зразкидокументів публічної політики, організовувати лекції зарубіжних експертів

48 49

ББК 66.053(Фр)(Укр)Галина ЄВСЄЄВА



МОВНА ПОЛІТИКА В УКРАЇНІ ТА ФРАНЦІЇ:ПОРІВНЯЛЬНИЙ АНАЛІЗ

Розглядаються проблеми формування мовної політики в Україні.Аналізується мовна політика Франції, яка, незважаючи на стабільністьрозвитку, продовжує закріплювати законодавчо мовну політику держави.

Ключові слова: мовна політика, мовна ситуація, управління з питаньмовної політики, «мовний якобізм», закон Ба-Лоріоля, закон Джексона, законТурбона, мови меншин, Вища Рада французької мови.

Дослідження питань, пов’язаних з мовною політикою та мовноюситуацією в Україні, становить великий теоретичний і практичний інтерес.Адже роль мови у формуванні, розвитку й функціонуванні суспільстванадзвичайно велика. Мова являє собою необхідну умову та засіб здійсненняспецифічно людського, соціального за своєю природою, абстрактногоузагальненого мислення і раціонального рівня людського пізнання.

Мова належить до атрибутів держави, тобто є одним з визначальнихчинників державності разом з кордонами, територією, армією, податками.А тому питання становища державної мови – це такі самі питаннянаціональної безпеки держави, як проблеми прозорості наших кордонів,реформування Збройних сил, територіальна цілісність і т. ін.

Численні дискусії навколо питань мовного будівництва в Україні,розгорнуті на шпальтах різних українських (і не тільки) видань свідчатьпро невирішеність цього питання в Україні. «…Наша мова не має длянормального, повноцінного існування та функціонування тих умов, якіповсюдно у світі мають державні мови», – переконує всіх на сторінках«Літературної України» Б. Леськів [6]. «Російську мову вилучають зі шкіл.Привчають донеччан до думки, що без української мови їм будескладно…», – з тривогою і обуренням ведуть дискусію батьки донецькихшколярів на шпальтах газети «2000» [9] (тут і далі переклад наш. – Г. Є.).Відомий академік НАНУ П. Толочко, даючи інтерв’ю газеті «2000»,намагається переконати всіх у тому, що «…російська мова є складовоючастиною української культури…» [12]. «Найпотужнішою зброєю уборотьбі за власний історичний простір, за право українського народувизначати свою подальшу долю є мова. Надання їй всіх реальнихфактичних прав функціонування у державі об’єднає всіх українців в однунаціональну єдність», – переконує читачів «Літературної України»

© Євсєєва Г. П., 2008

5. Даль, Р. О демократии / Р. Даль ; пер. с англ. А. С. Богдановского. – М. :Аспект Пресс, 2000. – 280 с.

6. Коэн, Л. Дж. Гражданское общество и политическая теория : пер. сангл. / Джин Л. Коэн, Эндрю Арато ; под ред. И. И. Мюрберг. – М. : Весь мир,2003. – 784 с.

7. Зидентоп, Л. Демократия в Европе : пер. с англ. / Лари Зидентоп ; под ред.В. Л. Иноземцева. – М. : Логос, 2001. – 360 с.

8. Кин, Дж. Демократия и гражданское общество : пер. с англ. / Дж. Кин. –М. : Прогресс – Традиция, 2001. – 400 с.

9. Козловски, П. Общество и государство: неизбежный дуализм : пер. с нем./ П. Козловски. – М. : Республика, 1998. – 368 с.

10. Коліушко, І. Б. Виконавча влада та проблеми адміністративної реформив Україні : монографія / І. Б. Коліушко. – К. : Факт, 2002. – 260 с.

11. Колодій, А. Ф. На шляху до громадянського суспільства. Теоретичнізасади й соціокультурні передумови демократичної трансформації в Україні :монографія / А. Ф. Колодій. – Л. : Червона калина, 2002. – 276 с.

12. Конончук, С. Г. Розвиток демократії в Україні: 2000 рік / С. Г. Конончук. –К. : Агентство «Україна», 2001. – 316 с.

13. Пашков, М. Неурядові аналітичні центри: пропонування на тлівідкладеного попиту / М. Пашков, В. Чалий // Дзеркало Тижня. – 2004. – 16 січ.

14. Никитин, В. А. Центры публичной политики в Украине / В. А. Никитин /// Публичная политика – 2006 : сб. ст. / под ред. М. Б. Сунгурова. – СПб. : Норма,2006. – 168 с.

15. Посібник щодо проведення публічних консультацій / Канад. агентствоміжнар. розвитку ; Міжнар. центр перспектив. дослідж. – К. [б. в.], 2004. – 66 с.

16. Ребкало, В. А. Практикум з політичної аналітики в державномууправлінні : навч.-метод. посіб. / В. А. Ребкало, Ю. Г. Кальниш. – К. : Вид-во НАДУ,2004. – 128 с.

17. Саханенко, С. Управлінський консалтинг як чинник підвищенняефективності управління сучасним містом / С. Саханенко // зб. наук. пр. УАДУ. –К., 2000. – № 1. – С. 98 – 104.

18. Теорія і практика політичного аналізу : навч. посіб. / за заг. ред.О. Л. Валевського, В. А. Ребкала. – К. : Міленіум, 2003. – 228 с.

19. Телешун, С. О. Політична аналітика, прогнозування та політичніконсультації / С. О. Телешун, А. С. Баронін. – К. : Вид. ПАЛИВОДА А. В. ,2001. – 112 с.

20. Ткачук, А. Населення чи громада? Або як впливати на місцеву владу /А. Ткачук. – К. : Ін-т громад. супільства, 2003. – 72 с.

21. Ткачук, А. Влада і громада: співпраця влади і громадськості у вирішеннімісцевих проблем / А. Ткачук, В. Артеменко, Р. Рукомеда. – К. : Ін-т громад.сусп-ва, 2004. – 88 с.

22. Фабрика мысли и центры публичной политики: исследовательскаяфункция : сб. ст. / под ред. М. Б. Горного. – СПб. : Норма, 2006. – 236 с.


50 51

освіти і науки України, Міністерства культури і туризму України,зазначалося, що підготовлено проекти постанов Кабінету МіністрівУкраїни «Про раду з питань мовної політики» та «Про утвореннядержавного департаменту мовної політики». Але ці проекти так ізалишилися на папері, адже відповідних постанов не схвалено і донині.

Залишаються на папері і більшість вимог парламентських слухань«Про функціонування української мови в Україні», які були проведені втравні 2003 р. Зокрема, у них пропонувалося Президенту України: створитив структурі центральних органів виконавчої влади центральний органвиконавчої влади з питань мовної політики; створити консультативно-дорадчу раду з питань мовної політики, підзвітну Президентові України,включивши до її складу провідних фахівців – представників галузевихінститутів Національної академії наук України. Кабінету Міністрів Українистворити у своїй структурі управління з питань мовної політики [9].

Як наслідок, через відсутність центрального органу виконавчої владиз питань мовної політики, втрачено контроль над мовною ситуацією вдержаві. Проведення окремих заходів державними органами невідповідають вимогам сьогодення, не задовольняють інформаційні тадуховні потреби українців, у тому числі й тих, що живуть за кордоном.

Звіт Рахункової палати України «Про результати аналізу виконаннякомплексних заходів щодо всебічного розвитку та функціонуванняукраїнської мови, планування та використання коштів Державногобюджету України на їхнє впровадження», підготовлений у 2003 р.,підтвердив повний провал державної політики в цьому напрямі: «Яксвідчать матеріали здійсненого аналізу, держава в особі центральнихорганів виконавчої влади, а саме Кабінету Міністрів України тапідпорядкованих йому відомств і організацій, не виконувала положення10 та 12 статей Конституції України щодо забезпечення всебічногорозвитку і функціонування української мови у всіх сферах суспільногожиття на всій території України та задоволення національно-культурних імовних потреб українців, які проживають за межами держави» [11].

Майже в усіх сучасних європейських державах свого часувідбулося історичне становлення мовної політики. Через складну мовнуситуацію пройшли Греція 1829 р. (звільняючись від турецького пануванняі в державному, і в мовному плані), Італія 1870 р. (завершення боротьбиза об’єднання країни та закріплення державного статусу італійськоїмови), Польща 1917 р. (здобуття незалежності розірваної між імперіямикраїни й піднесення польської мови), Ізраїль 1948 р. (створенняєврейської держави і надання відповідного статусу івриту) та інші країнина початку їх незалежного існування. Важка мовна ситуація була в Чехії,але вже на початку ХХ ст. чеські мова й культура повернули собі належніїм провідні місця в суспільстві.

Для глибшого розуміння ролі та значення мови в державномубудівництві звернімося до досвіду провідної, однієї з найстаріших держав

О. Ковальова [2]. Ці та інші численні публікації [3; 5; 7; 8] свідчать лишепро те, що за сімнадцять років існування української державності мовнепитання не знайшло однозначних шляхів розв’язання. Але жодне ізсоціологічних досліджень не показувало , що громадяни нашої державиставлять мовні питання на перше місце. Україна демонструє чи ненайбільшу толерантність у мовних питаннях. То що чи хто створює ґрунтдля спекуляцій навколо цієї теми? Відповідь буде однозначна: відсутністьцілісної державної мовної політики. Особливо це виявляється у площиніправового врегулювання мовних питань та організації виконаннякомплексу заходів у цій сфері. Мета статті – звернутися до досвідуєвропейського мовного будівництва та механізмів регулювання державноїмовної політики, зокрема у Франції, та проаналізувати цей досвід з позиціїкорисності для України.

До сьогодні влада України так і не навчилася захищати мовнийпростір своєї країни. Як наслідок, ми маємо слабку й нестійку в мовномувимірі державу. Державна мова стала об’єктом нещадного витіснення іруйнівних впливів через ЗМІ, естраду, книговидання. Мовна політика внезалежній Україні є предметом не державної опіки, а найбруднішихполітичних спекуляцій та політичних торгів, про що свідчать усі безвинятку парламентські та президентські кампанії.

Це парадокс, але в нашій державі відсутній орган виконавчої влади зпитань мовної політики. Департамент з мовної політикиДержкомнацміграції ліквідовано у 2000 р., відділ нагляду за мовноюполітикою в Кабінеті Міністрів України, раду з мовної політики приПрезидентові України – у 2001 р. На сьогодні в структурі Мінстерстваосвіти і науки, Міністерства культури і туризму, Держкомнацміграції,Держкомтелерадіо немає жодного управління чи департаменту з питаньмовної політики.

До чого це призводить – проілюструємо на прикладі. У Державномубюджеті України, починаючи з 2003 р., закладаються кошти назабезпечення розвитку та застосування державної мови. Головним їхрозпорядником є Міністерство культури і туризму України. У прийнятійурядом 2003 р. Державній програмі розвитку і функціонування українськоїмови координацію роботи з її виконання покладено на Міністерство освітиі науки. Водночас у положенні про Державний комітет телебачення ірадіомовлення, затвердженому указом Президента, зазначено, що«Держкомтелерадіо України є спеціально уповноваженим центральниморганом виконавчої влади із забезпечення реалізації державної політикив інформаційній та видавничій сферах державної мовної політики» [10].Така ситуація з розбалансуванням та розпорошенням повноваженьпідтверджує відсутність чіткого державного механізму управліннявсебічним розвитком і функціонуванням державної мови.

У рішенні, прийнятому ще 2004 р. на спільному засіданні колегійДержавного комітету телебачення і радіомовлення України, Міністерства

52 53

Французька академія, головне завдання якої (за статутом) – регулюванняфранцузької мови, спільної і зрозумілої для всіх; передбачалося створеннясловника, риторики, поетики і граматики;

– 1665 р. – вийшов друком перший науковий журнал «Journal dessavants»;

– 1694 р. – надруковано перший словник Академії.Приєднання кожної нової іншомовної провінції супроводжувалось

урядовим едиктом про обов’язкове вживання французької мови: Фляндія(1684 р.), Ельзас (1685 р.), Русильон (1700 р.), Лотарингія (1748 р.).Корсика (1768 р.); 1790 р. за вказівкою Установчих зборів абат Ґрегуарздійснив перший в історії Європи мовний перепис, розіславши в усідепартаменти соціолінгвістичну анкету. Виявилось, що з 28 млннаселення країни 12 млн не володіють французькою мовою і говорятьдіалектами (патуа) або реґіональними мовами, тільки 3 млн можутьправильно висловлюватися, тому необхідні були заходи для викоріненнямісцевих діалектів і «офранцужування» населення. Декрет 1794 р.узаконював використання тільки французької мови в разі оформленнябудь-яких документів публічного характеру. Політика витіснення всіхінших мов з суспільного життя отримала назву «мовного якобізму» (lejacobinisme linguistigue). Обов’язкове шкільне навчання в 1882 р.супроводжувалось забороною учням користуватися в школах їх ріднимимовами і діалектами. У 1955 р. ухвалено закон Дексона, за якимбретонська, баскська, окситанська, каталонська і корсиканська мови булидопущені в шкільну освіту як факультативний предмет. Закон Ба-Лоріолявід 31 грудня 1975 р. «Про вживання французької мови» приписував, щобреклама і технічний опис товарів складалися французькою абосупроводжувалися перекладом на французьку мову, трудові угоди,інформація для працівників має надаватися їх рідною мовою, але зобов’язковим перекладом французькою. Штрафні санкції за порушеннязакону встановлені не були. А 25 червня 1992 р. французька була офіційнооголошена мовою Франції, у Конституцію внесено запис: «МоваРеспубліки – французька» (стаття 2; змінена законом № 95-880 від 4серпня 1995 р.) [4, с. 8]. Мови меншин – мови етнічних меншин і значнихгруп мігрантів (усього 25) – розглядаються як національні надбання(раtrіmоіnе nаtіоnаl). Франція проголошується полікультурною країною,але з однією національною мовою.

У Франції 4 серпня 1994 р. прийнято закон Тубона «Про застосуванняфранцузької мови» (закон № 94-665). Статті цього закону чіткоокреслюють історичні завоювання французької мови та визначаютьдержавні механізми закріплення та утримання статусу державності дляфранцузької мови у всіх сферах соціального і політичного життя країни.Так, перша стаття цього закону визначає офіційний статус французькоїмови. «За Конституцією мовою Республіки є французька мова –фундаментальний елемент правосуб’єктності й надбання Франції. Вона

Європи, – Франції, яка так схожа на Україну територіально та географічно.Для початку наведемо характерний приклад ставлення до мови з бокувищих французьких посадовців.

Колишній Президент Франції Жак Ширак 23 березня 2006 р. залишивсаміт представників Євросоюзу на знак протесту проти виступу Ернеста-Антуана Сеєра, колишнього голови Національної ради французькихпідприємців, а нині представника європейської федерації підприємців«Unice». «Я говоритиму англійською мовою, мовою бізнесу», – заявивСеєр. Після цих слів Жак Ширак, а за ним міністр фінансів і голова МЗСФранції залишили зал, де відбувався саміт ЄС. Після того як Ернест-АнтуанСеєр завершив свою промову, президент Франції повернувся до учасниківсаміту, щоб послухати промову іншого француза, голови Центробанку ЄСЖан-Клода Тріше, який звернувся до учасників саміту французькою [1].

Інший приклад. Двадцять другого червня 2004 р. на одній із сесійПарламентської асамблеї Ради Європи французька делегація залишилазал під час виступу свого співвітчизника Жан-Клода Тріше. ГоловаЦентробанку ЄС почав виступати перед асамблеєю англійською, і цевикликало невдоволення французької делегації. Розгубившись, Трішеспробував пояснити, що робочою мовою в банку є англійська, і саме цеобумовило його вибір, але навіть обіцянка перейти на французьку нічогоне дала. У зв’язку з інцидентом голова ПАРЕ Петер Шідер вибачивсяперед Тріше і додав, що таке на сесії сталося вперше. «Ми були глибокошоковані його поведінкою», – заявив голова французької делегації в ПАРЕБернар Шренер. «Колишній голова Центрального банку Франції подаєсвою доповідь, не вживаючи рідної мови!» Шренер підкреслив, щорішення покинути зал члени французької делегації прийняли спонтанно.

Наведені приклади ставлення представників держави не євипадковими, оскільки ставлення до мови виховувалося тривалою мовноюдержавною політикою, яка формувалася планомірно та протягом довгихстоліть європейського творення. У 813 р. церковний Собор у місті Турепостановив, щоб проповіді в церквах читалися не латиною, незрозумілоюдля простолюду, а народною романською мовою;

– 842 р. – відбулося становлення французької як мови письма, неюскладена «Стразбурзька клятва» (документ, який закріпляв політичнийсоюз між онуками Карла Великого);

– 1539 р. – у м. Вілер-Котре король Франциск І підписав однойменнийордонанс (указ), в якому, зокрема, було визначено, що всі офіційнідокументи в діловому листуванні та судочинстві відтепер слід складати«французькою мовою і не інакше»;

– 1549 р. – Ж. дю Белі публікує маніфест «Захист і прославлянняфранцузької мови»;

– 1631 р. – вийшла у світ перша щоденна друкована газета «LaGazette» французькою мовою;

– 1635 р. – за ініціативою кардинала Рішельє була створена

54 55

1996 р. заснована Генеральна комісія з термінології, завданням якої єстворення нових термінів, а також заміна французькими іншомовнихзапозичень. У різних міністерствах створено спеціалізовані комісії зтермінології та неології. Серед критеріїв: нагальна потреба в новомупозначенні, ясність і точність терміна, його відповідність морфологічній ісемантичній системі французької мови (уже опубліковано 4 000 термінів:наприклад, слово «ordinateur» замінило «комп’ютер» тощо).Найважливіша інстанція у Франції – Вища рада французької мови.Практичну діяльність здійснює Генеральна делегація з французької мови.

І насамкінець. Франція за період після Другої світової війни зайнялашосте місце у світі за кількістю прибулих чужоземців, які захотіли тутжити. Однак у французькому законодавстві немає жодного положення,яке б якось обумовлювало їх права в галузі мови. Усі вони мусятьпристосовуватися до мовної ситуації, що існує в державі, тобто вивчитиі користуватися мовою корінних жителів країни.

З цього загального аналізу становлення мовної політики у Франціїможна зробити певні висновки. По-перше, становлення мовної політикимає глибоке історичне коріння. Механізми впровадження мовної політикичітко закріплюються в чинному законодавстві і є обов’язковими для всіхчленів суспільства. По-друге, мовна модель нашої держави повинна бутивласною, а не запозичена з іншої країни. Європейський історичний досвід,зокрема досвід сьогодення Франції, може бути дійовим прикладом дляукраїнського мовного будівництва та сприяти вирішенню такого важливогота наболілого питання.

Список використаних джерел1. Гоці, С. Європейська комісія. Процеси ухвалення рішень і виконавчі

положення : пер. з італ. – К. : К.І.С., 2007. – 208 с.2. Ковальова, О. Слово животворяще / О. Ковальова // Літературна Україна. –

2004. – 30 верес. – С. 3.3. Карпенко, В. Мовне протистояння / О. Карпенко // Українська газета. –

2003. – № 19. – 22 – 28 трав. – С. 1 – 2.4. Конституции государств Европейского союза / под общ. ред.

Л. А. Окунькова. – М. : Инфра-М ; Норма, 1999. – 816 с.5. Косів, М. Нікому невільно плювати народові в душу / М. Косів // Літературна

Україна. – 2008. – 24 січ. – С. 1.6. Леськів, Б. Державній мові – державні умови / Б. Леськів // Літературна

Україна. – 2006. – 17 трав. – С. 1.7. Малинкович, В. Европейский ответ сторонникам идеи «Одна нация – один

язык» / В. Малинкович // 2000. – 2007. – № 25. – 22 – 28 июня. – С. 8.8. Мамутов, В. О языке – на языке национальных интересов / В. Мамутов //

Віче. – № 11(116). – 2001. – С. 122 – 136.9. Побережник, Р. Охвачены украинизацией / Р. Побережник // 2000. – 2008. –

3 жовт. – С. 3.10. Програма розвитку і функціонування української мови на 2004 – 2010

є мовою освіти, праці, торгівлі та публічних послуг. Вона –привілейований засіб зв’язку (виділено автором. – Г.Є.) між державамифранкомовної спільноти [4, с. 90]. Стаття 2-га розкриває роль мови векономічній сфері французької держави. «У визначенні, пропозиції,представленні, способах вживання чи використання, описі поширення іумов гарантії майна, продукту або послуг, а також у рахунках і квитанціяхвикористання французької мови обов’язкове» [4, с. 146].

Умови й колективні угоди про роботу й угоди підприємства абоустанови повинні бути складені французькою мовою. Будь-яке положення,застосоване до найманого працівника, є нечинним, якщо воно складенеіноземною мовою. Відповідно до Кодексу про працю Франції трудовийдоговір укладається в письмовій формі французькою мовою. Якщопосада, що є об’єктом договору, може бути названа іноземним терміном,який не має відповідного аналога у французькій мові, то іноземний термінобов’язково пояснюється французькою. Внутрішній розпорядок будь-якогопідприємства незалежно від форми власності, виду діяльностіскладається французькою мовою. Такі ж положення стосуються будь-якої письмової, усної або аудіовізуальної реклами.

Стаття 3-тя Закону Тубона регламентує громадське спілкування увсіх населених пунктах Франції: «Будь-який надпис чи оголошення,нанесені або зроблені в громадських, публічних місцях або вгромадському транспорті і призначені інформувати населення, повиннібути зроблені французькою мовою» [4, с. 158]. Якщо напис складено зпорушенням попереднього положення, нанесеного третім користувачемна майні, що належить публічно-правовій юридичній особі, останняповинна усунути за свій рахунок і у визначений термін встановленуневідповідність. Якщо вимога не задоволена, порушник може бути,ураховуючи ступінь невиконання, позбавлений права на використаннямайна, якими б не були узгоджені з ними умови договору або дозволу.

Франція як сучасна європейська держава особливу увагу приділяєосвітянській сфері, оскільки вона є визначальною у творенні майбутньогодержави. Закон Тубона чітко регламентує статус французької мови восвіті: «Мова освіти, іспитів і конкурсів, а також дисертацій і доповідейдержавних і приватних закладів – французька, за винятками,виправданими тими випадками, коли викладачі запрошені з іншихіноземних держав» [4, с. 123]. Знання французької мови і знання двохінших європейських мов становлять частину фундаментальних засад восвіті. Засоби масової інформації як найголовніший засіб переконання івпливу також мають цілком визначену державну мовну політику.Публікації, огляди, повідомлення, поширювані у Франції через засобимасової інформації, повинні бути французькою або ж, принаймні,супроводжуватися тезами французькою. Державна мовна політикасучасної Франції скерована на збереження та оновлення французької мовияк мови сучасного європейського спілкування. Декретом від 3 липня

56 57

проблему громадського здоров’я. Це стосується як ролі медицини, так ісамого поняття «здоров’я». За висновками експертів ВООЗ, станмедицини лише на 10 % визначають показники здоров’я громадян, а 90 %чинників лежать поза контролем системи охорони здоров’я. Серед нихтакі фактори, як спадковість та екологія, що на 20 % впливають наздоров’я кожен, спосіб життя людей впливає на 50 % у структурідетермінації здоров’я населення [3; 4; 6; 12]. Більш широко експертиВООЗ пропонують розглядати і зміст терміна «здоров’я». Здоров’я, наїх думку, є комплексним поняттям, яке характеризує фізичне, духовне тасоціальне благополуччя, а не лише відсутність захворювань [5]. Однакна сьогодні у сфері охорони громадського здоров’я керуються фактичностарим розумінням поняття «здоров’я» – як відсутності хвороб,фокусуючи увагу на соматичному вимірі здоров’я, тоді як психологічнийі, особливо, соціальний аспекти залишаються поза увагою. Відповідно вмедицині вбачають основний засіб щодо поліпшення здоров’я.

Не применшуючи ніяким чином важливості розбудови медицини якгалузі науки, спрямованої на збереження й зміцнення здоров’я людей,попередження та лікування захворювань [9, с. 777], зусилля органівдержавної влади та місцевого самоврядування потрібно спрямовувати внабагато ширшому контексті. По суті, будь-який орган державної владичи місцевого самоврядування, їх підрозділ, окремий державнийслужбовець чи посадова особа місцевого самоврядування, приймаючирішення про якісь дії чи утримання від таких, прямо чи опосередковановпливають на стан громадського здоров’я. Це відбувається незалежновід того усвідомлюється чи не усвідомлюється цей вплив органамипублічної влади і самим населенням. У більшості випадків лише фахівці,озброєні відповідними технологіями, можуть визначити та прорахуватитакий вплив. Часто буває, що, вирішуючи одні суспільні проблеми, органипублічної влади створюють нові, часто не менш серйозні проблеми. Напревеликий жаль, у багатьох випадках ціною, яку платять люди запокращання життя в тих чи інших аспектах, є погіршення саме здоров’янаселення. Майже всі державно-управлінські рішення та рішення органівмісцевого самоврядування мають здоров’яруйнуючий ризик. Нерідкотакий ризик не є очевидним і для його визначення та нейтралізації потрібніуправлінські технології нового типу, які дістали назву«здоров’язберігаючі».

Метою даної статті є обґрунтування використання поняття«здоров’язберігаючі технології» у галузі державного управління. У зв’язкуз цим необхідно виконати такі завдання:

– проаналізувати сутність терміна «здоров’язберігаючі технології»;– виділити специфічні риси державного управління та місцевого

самоврядування;– надати концептуальний ескіз поняття «здоров’язберігаючі

технології державного управління та місцевого самоврядування».

роки. Зі змінами, внесеними згідно з Постановою КМ № 676 від 26.05.2004. – Режимдоступу : www.rada.gov.ua.

11. Рекомендації парламентських слухань «Про функціонування українськоїмови в Україні» від 6 лют. 2003 р. № 480-ІV. – Режим доступу : www.rada.gov.ua.

12. Толочко, П. Покой нам только снится / П. Толочко // 2000. – 2008. – № 8. –22 – 28 фев. – С. F.


ББК 67.400.321Андрій ШИПКО



УПРОВАДЖЕННЯ ЗДОРОВ’ЯЗБЕРІГАЮЧИХ ТЕХНОЛОГІЙВ ПРАКТИКУ ДІЯЛЬНОСТІ ОРГАНІВ ДЕРЖАВНОЇ ВЛАДИ

ТА МІСЦЕВОГО САМОВРЯДУВАННЯРозглядається проблема оптимізації впливу органів державної влади та

місцевого самоврядування на стан здоров’я населення. Обґрунтовується, щостратегічним орієнтиром діяльності органів державної влади та місцевогосамоврядування повинно стати створення здоров’язберігаючого середовища длянаселення.

Ключові слова: органи державної влади та місцевого самоврядування,здоров’язберігаючі технології державного управління та місцевогосамоврядування, здоров’язберігаюче середовище, здоров’язберігаючакомпетентність.

Стало вже традиційним асоціювати державний рівень вирішенняпроблем, пов’язаних зі здоров’ям населення, з Міністерством охорониздоров’я України, відповідними підрозділами в органах державної владий місцевого самоврядування, розвитком медичної науки, а такожрозбудовою системи різних медичних та оздоровчих закладів. Саме такийпідхід став основою для розробки державної та муніципальної політики вгалузі охорони здоров’я в усіх розвинутих країнах упродовж усього періоду,коли турбота про здоров’я громадян перестала розглядатися виключнояк їх особиста справа і набула статусу проблеми державної ваги.

Аналіз публікацій, у яких розглядається проблема впливу державина стан здоров’я населення, показав, що в основному увага приділяєтьсямедичним аспектам. Про це свідчать праці Л. І. Жаліло,В. Ф. Москаленка, Т. В. Педченка, Я. Ф. Радиша, І. М. Солоненка та ін.Однак сьогодні набуває поширення новий, більш широкий погляд на

© Шипко А. Ф., 2008

58 59

самих змін. На цій підставі від деяких реформаторських заходів доцільнобуло б взагалі відмовитися або змінити характер та інтенсивністьреформування для пом’якшення наслідків погіршення здоров’я населеннята завчасної підготовки заходів щодо нейтралізації цих наслідків.

Брак здоров’язберігаючого підходу розпочинається, напевно, з виборустратегії державотворення сучасною Україною. Так, у спадок відрадянських часів у сучасну політико-адміністративну ментальністьперейшов культ індустріалізації, а від передових європейських країнпереймається настанова на розбудову інформаційного суспільства.Відповідно на цілі індустріалізації та інформатизації виділяєтьсяпріоритетна частка суспільних ресурсів, попри те що вражаючих успіхівне досягнуто ні в першому, ні в другому випадку. На нейтралізацію жнаслідків індустріалізації та інформатизації виділяється непропорційноменше ресурсів. Наприклад, розвитку фізичної культури, яка бнейтралізовувала гіподинамію, що виникає внаслідок зменшеннярухливості населення через механізацію й автоматизацію професійноїта побутової діяльності, приділяється мало уваги. Держава навіть більшеопікується розвитком спорту, який, порівняно з фізичною культурою, майжеза одностайним визнанням фахівців різних спеціальностей, має нездоров’язберігаючий, а здоров’яруйнуючий ефект.

Не приділяється належна увага й розв’язанню екологічних проблем,які породжуються розвитком промисловості, зростанням кількостітранспорту та застосуванням агрохімії й агротехніки в сільськомугосподарстві. Наприклад, державні інвестиції в розбудову системиконтролю за вихлопними газами аналогічної тим, що сьогодні існують упровідних європейських країнах, могла б істотно знизити потребу вмедичних послугах, оскільки значний відсоток захворювань населенняпороджується забрудненням повітря.

Таким чином, роль держави стосовно турботи населення не повинназводитися до розбудови лише системи охорони здоров’я, як окремоїспецифічної галузі народного господарства, націленої на наданнякваліфікованої лікувально-профілактичної допомоги, виробництво тарозповсюдження фармацевтичної продукції, санітарно-епідеміологічнийконтроль тощо. Держава повинна турбуватися про те, що можна назватиздоров’язберігаючим середовищем, оскільки здоров’я населення більшезалежить від соціальних умов життя, розміру заробітної плати, умов праці,житлових умов, структури харчування, способу життя, санітарно-епідеміологічного стану місцевості, ніж від якості медичного обслуговування.

На основі узагальнення існуючих концепцій можна запропонуватиінтегральну схему детермінант здоров’я населення. Найголовнішою зних є спосіб життя населення, який включає не лише спосіб діяльностіта поведінкові звички, але й рівень доходів, рівень безробіття, урбанізації,культурний та освітній рівень, професійний статус, матеріально-побутовіта житлові умови, умови відпочинку, характер сім’ї (кількість шлюбів і

Перш за все терміни «здоров’язбереження», «здоров’язберігаючітехнології», «здоров’язберігаюча компетентність», «здоров’язберігаючесередовище» та подібні з’явилися у сфері освіти, як передової в питанняхпереходу від індустріальної до постіндустріальної, інформаційної фазицивілізаційного розвитку. Зазначений перехід, на думку більшостісуспільствознавців, є однією з найвизначніших рис сучасності [1; 2; 10].Сфера освіти повинна підготувати нове покоління до життя в новомуінформаційному суспільстві, до роботи в умовах економіки знань [8].

За таких умов і середня, і вища школа зіткнулася з одним із головнихлімітуючих факторів подальшої інтенсифікації навчального процесу –слабкістю здоров’я учнів та студентів. Стало очевидним, що інтенсивненавчання є потужним здоров’яруйнуючим фактором. Такі обставини змусилипедагогів заговорити про необхідність переходу до здоров’язберігаючоготипу освіти як про одну з найгостріших проблем сьогодення [8].

Під «здоров’язберігаючими технологіями навчання» розуміють нелише елементи діяльності освітнього закладу, які спеціально спрямованіна досягнення оздоровчого ефекту (заняття фізкультурою, санітарно-гігієнічні заходи тощо), але й нові підходи до організації всіх елементівнавчального процесу, які були б адекватними віковим та психофізичнимможливостям тих, хто навчається. Мета засвоєння якомога більшогообсягу знань постійно співвідноситься з необхідністю запобігти шкодіздоров’ю учнів та студентів, або хоча б мінімізувати таку шкоду.

Аналогічно слід підходити і до вирішення політичних та державно-управлінських завдань. Політики, чиновники та громадські діячі,пропонуючи ті чи інші заходи, повинні постійно ставити питання про те,якою ціною у вигляді погіршення здоров’я населення треба буде заплатитиза їх реалізацію. Отже, подібно до того, як в освіті засвоєння знаньперестає розглядатися як феномен, що має лише позитивні наслідки, такі в політичному керівництві, державному управлінні й місцевомусамоврядуванні ідеї реформ не є виключно позитивними.

Ідея реформування в сучасній політичній та адміністративнійментальності набуває майже надціннісного характеру. Шкода ж відреформ розглядається в основному як наслідок неправильних чи невдалихреформ. Тоді як, зазвичай, не береться до уваги те, що правильний курсреформування побічно також може мати здоров’яруйнуючий ефект.Сучасною наукою на основі численних діагностичних досліджень тастатистичних узагальнень уже твердо встановлено, що надмірна кількістьзмін у житті людини навіть позитивних (не говорячи вже про негативні)негативно впливає на стан здоров’я, і такий зв’язок є тим виразнішим,чим інтенсивнішими є зміни [7; 10; 11]. Однак ми не виступаємо протиреформ, ідеться про необхідність більш виваженого і поміркованогоставлення до реформування як на державному, так і місцевому рівні,адже результати від реформування можуть не так вже й рідкоперекриватися здоров’яруйнуючими збитками, породженими стресом від

60 61

та платоспроможності населення до такого рівня, щоб громадяни моглив повному обсязі ними скористатися.

Ще більшу роль відіграє пропагування здорового способу життя танейтралізація чинників що створюють значну частину потреб у медичнихпослугах, а також розвиток оздоровчих (санаторно-курортних) закладів.В останньому випадку в Дніпропетровській області має місце деякапозитивна динаміка – кількість оздоровлених осіб упродовж року зростає(147 050 – у 2005 р. і 150 824 – у 2006 р.).

Таким чином, місією органів державного управління та місцевогосамоврядування повинна стати не лише розбудова системи охорониздоров’я, але й створення цілісного здоров’язберігаючого середовищадля громадян. На реалізацію цієї місії повинна спрямовуватись діяльністькожного підрозділу будь-якого органу державного управління та місцевогосамоврядування. Для цього доцільно створити спеціальну експертну групуфахівців різного профілю, які окреслили б коло здоров’яруйнуючихчинників, що входять до зони контролю кожного з підрозділів органівдержавного управління та місцевого самоврядування на території областіі запропонували зміни до діючих реґіональних програм щодо нейтралізаціїцих чинників. Діяльність такого роду експертної групи може бутиорганізована шляхом використання методу Делфі. Концептуальну модельстворення такої групи та результати її практичної апробації буде висвітленов наступних публікаціях.

Список використаних джерел1. Андрієвська, Т. Охорона здоров’я населення – пріоритетний напрямок

соціальної політики держави / Т. Андрієвська // Пробл. державотворення і захиступрав людини в Україні. – Л., 2004. – С. 52 – 53.

2. Козак, В. Є. Роль держави у реформуванні системи охорони здоров’я утрансформаційний період побудови економіки / В. Є. Козак // Трансформац. проц.у соц. сфері. – К., 2003. – С. 98 – 106.

3. Москаленко, В. Ф. Медико-соціальні аспекти ліквідації наслідків екологічноїкатастрофи в мегаполісі / В. Ф. Москаленко. – К. : Здоров’я. – 2000. – 395 с.

4. Основні напрямки реґіональної політики в галузі охорони здоров’я насучасному етапі розбудови держави. Взаємодія державних інститутів та інститутівгромадського суспільства в процесі формування і реалізації політики // Формуваннята реалізація реґіональної політики в галузі охорони здоров’я. – О., 2002. – С. 9 – 177.

5. Охорона громадського здоров’я: управлінські аспекти : навч. посіб. /Л. Жаліло, І. Солоненко, Б. Волос [та ін.]. – К. : Вид-во УАДУ, 2001. – 140 с.

6. Пашков, В. М. Загрози у галузі охорони здоров’я. Господарсько-правовахарактеристика та класифікація / В. М. Пашков. – Режим доступу : www.apteka.ua.

7. Прохоров, Б. Б. Условия жизни населения и общественное здоровье /Б. Б. Прохоров, И. В. Горшкова, Е. В. Тарасова // Пробл. прогнозирования. –2003. – № 5. – С. 127 – 139.

8. Рылова, Н. Т. Педагогические условия организации здоровье-сберегающейсреды в образовательных учреждениях муниципальной системы образования /Н. Т. Рылова, Т. И. Шерер // Валеология. – 2005. – № 4. – С. 48 – 54.

розлучень, вдоволеність шлюбом), харчування, куріння, вживанняалкоголю, наркотиків, зловживання ліками, стресові ситуації, заняттяспортом й фізкультурою, медична активність тощо.

Якість здоров’я та його інтегральний показник – очікувана тривалістьжиття залежать від багатьох чинників, серед яких соціально-економічніумови відіграють істотну роль. На це лікарі звертали увагу досить давно.На цьому наголошують сьогодні експерти ВООЗ й зазначають, що всіосновні детермінанти здоров’я пов’язані із соціально-економічнимифакторами. Виявлено також взаємозв’язок між показниками здоров’я йВВП на душу населення, купівельною спроможністю.

З огляду на це громадське здоров’я можна розглядати як своєріднийінтегральний показник, за рівнем якого можна робити висновок проступінь розвитку та добробуту суспільства. Здоров’я населення – це, посуті, підсумковий результат діяльності органів державної влади тамісцевого самоврядування. Звичайно зазначене не знімаєвідповідальності з усіх інших суб’єктів суспільного життя, господарюючихта негосподарюючих організацій, а також громадян. До вирішенняпроблем громадського здоров’я повинні залучатися всі суспільніінституції: сім’я, школа, бізнес, ЗМІ, громадські організації тощо. Кожназ цих інституцій так чи інакше несе чи повинна нести відповідальність.

Отже, охорона суспільного здоров’я повинна мати системнийхарактер. Системотвірними чинниками в цій справі повинні бути органиполітичного керівництва, державного управління та місцевогосамоврядування, хоча їх роль потребує нагального перегляду як стосовнообсягу, так і стосовно характеру керуючого впливу з урахуваннямрозвитку в Україні ринкових інституцій та громадянського суспільства.

Важливе значення для громадського здоров’я має динамікаполітичної ситуації в країні. Так, різке погіршення здоров’я українців у90-х рр. є наслідком системної кризи та спричиненого нею соціальногостресу. Ризик виникнення нових системних криз є водночас і ризикомдля громадського здоров’я.

Створення здоров’язберігаючого середовища органами державногоуправління та місцевого самоврядування слід розглядати як управліннявсією системою детермінант, які визначають показники стану фізичного,психічного та соціального здоров’я населення. У цьому сенсі боротьба збідністю та справедливим розподілом доходів населення важить не меншеніж поліпшення медичного обслуговування. Згідно зі статистичнимирозрахунками Головного управління статистики в Дніпропетровськійобласті у 98 % випадків непридбання необхідних ліків причиною був браккоштів у домогосподарстві й лише у 2 % – відсутність потрібних ліків упродажу. У 2007 р. 388,4 тис. мешканців області не змогли придбатимедикаменти в повному обсязі. Висока вартість є причиною відмови відлікування в стаціонарі, послуг стоматолога тощо. Тому покращаннямедичного обслуговування має сенс лише за умови підняття добробуту

62 63

не було. У подальшому було здійснено кілька спроб відійти від такогозвуженого тлумачення вказаного поняття. У французькому політичномулексиконі середини ХХ ст., наприклад, з метою характеристики формиправління з провідною роллю парламенту паралельно з поняттям«парламентаризм» стало вживатися поняття «парламентський режим»[23, р. 886; 24, р. 1235].

Дискусія стосовно суті зазначених понять продовжується й сьогодні.У ній беруть участь В. Журавський, А. Георгіца, Р. Євзеров, М. Ісаєв,А. Мішин, Р. Романов, В. Скрипнюк, О. Фрицький, В. Халіпов, В. Чіркін,В. Шаповал та інші дослідники проблем народного представництва. Прицьому, як правило, наявність парламентаризму пов’язується іздемократичною системою правління та розподілом гілок влади, а такожз «переважанням» (уживається й до десяти інших споріднених іменниківдієслівного походження) парламенту в його взаємовідносинах з іншимиорганами державної влади.

Якщо перша частина зазначеної характеристики є оптимальною, тодруга, на наш погляд, видається надміру звуженою, певною міроюсуперечливою і не вповні операційно значущою. Дійсно, згідно із сучаснимрозумінням розподілу гілок влади визначальним принципом має бутипринцип стримувань та противаг, що ставить під сумнів «переважання»якоїсь гілки. Окрім того, такі тлумачення не охоплюють чимало суспільно-політичних явищ, пов’язаних з організацією та роботою парламентів.

З позиції зазначених вище аргументів метою даної публікації єз’ясування особливостей формування концепту «парламентаризм»,систематизація сучасних підходів до понять «парламент» і«парламентаризм», та, на вказаному підґрунті, формулювання авторськоготлумачення зазначених понять. При цьому головним показникомефективності роботи у вказаному напрямі визначено міру узгодженостісформульованого поняття з принципами сучасної демократичної державита народного представництва, а також його операційна значущість, тобтоможливість ефективного використання у дослідницькій роботі.

Більшість сучасних фахівців одностайні в тому, що парламенти –це вищі виборні колегіальні представницькі органи держави, якіфункціонують в умовах демократичного правління і мають власніголовні повноваження у сфері законотворчості (інші важливіфункції – представницька, фінансово-бюджетна, контрольна,установча) (див., напр.: [21, с. 61, 262; 22, с. 4]).

У даному формулюванні слід звернути особливу увагу насловосполучення «демократичне правління», яке відмежовує названийполітичний інститут, по-перше, від станових представницьких установсередньовічної доби, по-друге, від квазінародного представництватоталітарних держав. Дефініції без залучення вказаного словосполученнярозмивають наше уявлення про сутність парламентаризму і ускладнюютьпроведення відповідних досліджень.

9. Советский энциклопедический словарь / гл. ред. А. М. Прохоров. – 2-еизд., 1983. – 1600 с.

10. Тоффлер, Е. Третя Хвиля / Е. Тоффлер. – К. : Всесвіт, 2000. – 475 с.11. Тоффлер, А. Футурошок / А. Тоффлер. – СПб. : Лань, 1997. – 464 с.12. Шевчук, Л. Т. Аналіз факторів суспільного здоров’я великого міста та

соціально-економічна оцінка їх наслідків (на прикладі факторів виникнення ідинаміки розвитку карієсу дітей у м. Львові) / Л. Т. Шевчук // Реґіон. політикаУкраїни: наукові основи, методи, механізми. – Л., 1998. – Ч. 2. – С. 207 – 212.


ББК 342.53:328.126:316.35Юрій ДРЕВАЛЬ


Харківський реґіональний інститут державного управління

ПОНЯТТЯ «ПАРЛАМЕНТ» І «ПАРЛАМЕНТАРИЗМ»:СМИСЛОВА ВИЗНАЧЕНІСТЬ

ТА ОПЕРАЦІЙНА ЗНАЧУЩІСТЬАналізуються основні підходи до тлумачення понять «парламент» і

«парламентаризм», наводяться й обґрунтовуються їх авторські визначення.

Ключові слова: народне представництво, парламент, парламентаризм,парламентський режим, представництво.

Народне представництво є невід’ємним атрибутом сучасногодемократичного врядування і вагомим цивілізаційним здобутком.Невипадково вже понад століття вчені інтенсивно досліджують комплекспроблем, пов’язаних з ідеєю народного представництва. Природно, щовелике значення в дослідницькій роботі належить категоріальномуапаратові, зокрема поняттям «парламент» і «парламентаризм».

Уже в часи становлення парламентів сучасного зразка (тобтонаприкінці XVIII – на початку XX ст.) було здійснено чимало успішнихспроб опрацювання цього поняття. На той час парламентаризмом, якправило, називали форму правління з політичною відповідальністюміністрів перед парламентом, що пояснюється, передусім, традиціямита привабливістю державотворчого досвіду Великої Британії (див., напр.,тлумачення К. Бідермана та В. Івановського [1, с. 17 – 21; 8, с. 163]).Щоправда, у такий спосіб уживалися й інші терміни, зокрема,«парламентська держава», «парламентський лад» чи «парламентарнийкабінет» (див., тлумачення Д. Джівєлєгова та С. Лоу [6, с. 9; 13, с. 73]).Проте на той час чіткого визначення поняття «парламентаризм» надано

© Древаль Ю. Д., 2008

64 65

парламенту» наповнюється іншим, дещо відмінним від площини «сильний/слабкий» змістом. У Великій Британії, наприклад, згідно з «традиційнимпоглядом», це відсутність в англійському праві будь-яких обмежень щодофункціональної діяльності парламенту (він вправі приймати рішеннязаконодавчого характеру з будь-якого питання), а згідно з «новимпоглядом», парламент правомочний установлювати особливий порядокпроходження окремих законів і процедурні правила для відміни такихзаконів [5, с. 46 – 47; 10, с. 167 – 168]. У середовищі американськихдослідників, наприклад, дискутуються «активна» та «представницька»законодавчі моделі, які на рівні поверхового розуміння також спорідненіз ідеєю «провідної» ролі парламенту, але за суттю слабо коригуються знею. Зокрема, за тлумаченням М. Мезі, роль законодавчого органу,згідно з активною моделлю, – ініціювати, обговорювати й виноситирішення стосовно державних справ, а згідно з представницькоюмоделлю – формувати політику для виконавчої гілки влади [14]. Отже,мова тут йде виключно про особливості та традиції парламентаризмув конкретній країні.

Сумнівними виглядають і спроби ототожнення парламентаризму зпарламентською республікою чи монархією, що «а priori» заперечує йогонаявність у країнах з іншою формою державного правління. До того жавторитет парламентів в умовах сьогодення може зменшуватися підвпливом деяких важливих факторів, які об’єктивно не залежать відспроможності органів народного представництва ефективно здійснювативласні функції (ускладнення життя в сучасному інформаційному просторі,необхідність залучення до управлінських операцій спеціалістів тощо). Це,у свою чергу, привело до популяризації ідеї «раціоналізованогопарламентаризму», суть якої полягає в додатковій захищеності урядувід загрози нестійкої і мінливої парламентської більшості. Але ж ідея«раціоналізованого парламентаризму» не перекреслює і не «відміняє»ідею парламентаризму у звичних його проявах, а лише доповнює її.

Окрім того, наведене вище бачення парламентаризму залишає позаполем зору чимало суспільно-політичних явищ, що стосуютьсяпарламентської діяльності, зокрема, парламентські ідеї і теорії, участьгромадян у виборчих кампаніях, парламентську діяльність політичнихпартій та різних груп інтересів і тиску, нарешті, функціонування самогопарламенту. Невипадково деякі дослідники відмовляються відзагальноприйнятого «звуженого» розуміння поняття «парламентаризм»і пропонують власні гіпотези. Проте, очевидно, вони не можуть вважатисяне лише єдиними правильними, а й такими, що об’єктивно відображаютьсутність усіх складних процесів, пов’язаних з формуванням та діяльністюзагальнонародних представницьких законодавчих органів влади. Неможуть, наприклад, задовольнити дослідників аргументи російськихдослідників Р. Романова та Р. Євзерова, які хоча й називають поняття«парламентаризм» дуже широким, але усю його багатовимірність

Водночас використання в наведеному визначенні прикметника«вищий» (інколи вживається і словосполучення «найвищий орган») неможе вважатися доцільним. Дійсно, за його допомогою безпосередньовказується на те, що парламенти формуються на засадах представництвавсієї нації, і побічно – на те, що інші представницькі органи (передусім,органи місцевого самоврядування) не досягають рівня парламентів. Алеж існування «вищого» органу передбачає й існування якогось «нижчого»органу, які мають перебувати в стані ієрархічних зв’язків. В умовах«всевладдя рад» такі зв’язки формально справді існували, але вдемократичній державі парламент не керує місцевими представницькимиорганами, що ставить під сумнів використання вказаного прикметникапід час тлумачення сутності органу народного представництва.

У сучасній науковій літературі відзначається жорстко детермінованийзв’язок між інститутами та явищами, що фокусуються в поняттях«парламент» і «парламентаризм» (див., напр.: [4, с. 188]). За відомимрадянським конституціоналістом А. Мішиним, наприклад,«парламентаризм не може існувати без парламенту, його основою якразі є сильний і повновладний парламент. Але водночас парламентаризм євищою якістю парламенту, яка за певних умов ним втрачається» [15,с. 296]. Отже, за вказаною схемою, парламенти (недосконалі чи незрілі)можуть існувати і без парламентаризму.

Парламентаризмом, як правило, називають таку системуорганізації і функціонування державної влади, яка здійснюється вумовах демократичного врядування і характеризується розподіломгілок влади в разі провідного (інколи пишуть – «привілейованого»,«суттєвого», «важливого», «особливого», «активного» тощо) становищапарламенту [11, с. 232; 17, с. 31; 19, с. 5]. У кінцевому підсумку таківизначення спонукають (чи, точніше, провокують) авторів ототожнюватипарламентаризм з парламентською чи принаймні парламентсько-президентською формою державного правління (див., напр., формулюванняВ. Чиркіна, М. Ісаєва та М. Чеканського [9, с. 256; 21, с. 262]).

Але, на нашу думку, назване тлумачення парламентаризму не можевважатися переконливим. Першочергово слід зазначити, що грані між«зрілим» і «незрілим» (чи «активним» і «неактивним», «сильним» і«слабким» і т. д.) парламентами є доволі гнучкими, і вони значною міроюзалежать від суб’єктивних уподобань дослідників. Нам невідомо,наприклад, якими загальноприйнятими в науковому світі параметрамислід керуватися під час визначення його «активної» чи «неактивної» ролі.Це стосується й ідеї «верховенства парламенту», яка склалася в Європіза часів боротьби проти абсолютизму королівської влади і за таких умоввідображала об’єктивну тенденцію до посилення повноваженьпарламенту, передусім, у сфері законотворчості.

Слід також ураховувати, що за західною (насамперед,англосаксонською) традицією державознавства поняття «верховенство

66 67

В. Ткаченко – як комплексної структури влади і багатофункціональногоелементу політичної системи суспільства [12, с. 261]. Але, звичайно,вищенаведений вислів не претендує на рівень термінологічноготрактування парламентаризму.

Досягнення сучасної політичної думки і досвід упровадженняпринципів парламентаризму в політичні системи окремих країн надаютьдостатні аргументи для опрацювання більш чіткого визначення вказаногопоняття. Отже, за авторським формулюванням, парламентаризм слідрозуміти як систему організації і функціонування державної владив демократичному суспільстві, яка характеризується розподіломгілок влади і ефективною діяльністю парламенту в межах відведенихйому повноважень (1 – вузьке, або правове значення); і як сукупністьпоглядів, ідей і цінностей, втілюваних у діяльності загальнонароднихпредставницьких законодавчих установ – парламентів (2 – широке,або політико-правове значення).

Наведені авторські визначення тісно пов’язані між собою, якпов’язані, наприклад, суто правові й політико-правові інститути та процеси.Їх поєднання в єдиній формулі надає, на наш погляд, оптимальнийінструментарій для дослідження явища парламентаризму. Наприклад,за нашого підходу до парламентаризму природно включаються інститутипарламентських виборів і політичних партій, а також відповідні теоретичнінапрацювання та політична діяльність, що виглядає вповні природним(інакше, наприклад, були б помилковими заяви щодо парламентаризму впрограмах і практиці політичних партій).

При цьому варто акцентувати увагу на кількох аргументах. Зокрема,у широкому значенні вказівка на народне представництво свідомопоставлена перед вказівкою на основну парламентську функцію(законодавство). З даного погляду обов’язково слід вирізнятипредставництво як принцип і стрижень сучасного народовладдя, іпредставництво як парламентську функцію. Якщо перша є основоюдемократичного врядування, то друга – доволі буденною і другорядноюфункцією (див. з цього приводу, наприклад, ст. 85 і 88 Конституції України).У вузькому значенні вказівки на наявність демократії звільняютьдослідників від додаткових посилань на ту роль, яку відіграютьпарламенти у здійсненні влади (інакше абсурдною виглядає антитеза:демократичне суспільство і парламент, який «не відіграє істотної ролі»).

Окрім того, вказівка на представництво народу має на метівідмежувати такий спосіб здійснення народовладдя від груповогополітичного представництва (з основою у вигляді корпоративногопредставництва), яке не відповідає призначенню сучасної держави зосновою в компактному представництві всіх верств населення.

Отже, в авторському тлумаченні поняття «парламентаризм» охоплюєвесь комплекс суспільно-політичних явищ, що виникають і розвиваютьсяу зв’язку з діяльністю парламентів. Воно випливає з того факту, що сучасний

відображають лише двома аспектами: 1) становищем парламенту вмеханізмі розподілу влад; 2) принципами функціонування й структуризаконодавчого органу [7, с. 83; 18, с. 213].

Український учений А. Георгіца також вважає, що визначення типу«головний», «привілейований» є надто категоричними. У розумінніпарламентаризму він сприйняв погляд, висловлений російськимидослідниками Б. Стародубським і В. Тумановим: «Якщо… розуміти підпарламентаризмом таку державну систему, в якій парламент відіграєсуттєву політичну та ідеологічну роль, у якій він виступає як важливийсуб’єкт і об’єкт політичної боротьби і пов’язаний з панівними в країнітрадиційними уявленнями про демократію, то в цьому випадку такождоречне поняття «парламентаризм» [3, с. 240]. Згідно зі ще однією йогоінтерпретацією, «парламентаризм – це така система правління, за якоїдемократично обраний вищий орган народного представництва назасадах багатопартійності та розподілу влад здійснює законодавчудіяльність і контроль за урядом, виконує й інші владні функції в межахсвоїх конституційних повноважень, а також забезпечує гарантованийзахист інтересів і прав людини і громадянина» [2, с. 144]. Безперечно,такі формулювання охоплюють більше явищ, пов’язаних зпарламентаризмом. Усе ж указівки автора на те, що парламентаризм є«системою», вимагають додаткових уточнень термінологічногохарактеру, зокрема, щодо його причетності до більш широкої системи.Якщо це, наприклад, «правова система», то в цьому разі знову ж такиобмежується наш предметний простір. Якщо ж під нею (чи над нею)розуміють «політичну систему», то в такому разі вимагаються вказівкина взаємозалежність парламентаризму з її основними компонентами.

Як своєрідний ключ до розуміння такого складного суспільного явища,яким є парламентаризм, ми розглядаємо тлумачення сучасного російськогодослідника В. Халіпова. Він також відмовився від однобічного визначенняпоняття «парламентаризм» – лише як провідної ролі парламентів у системідержавної влади, і характеризує його, окрім зазначеного (1), як теорію іпрактику діяльності парламентів (2) [16, с. 102; 20, с. 252].

Таке розуміння дозволяє значно глибше осягнути сутністьпарламентаризму – і як моделі влади, і як суспільно-політичногофеномену. Однак і воно не дає стислого і всеохопного визначення (самеце завдання є головним у разі використання будь-якого поняття)парламентаризму як багатовимірного суспільно-політичного явища.Очевидно, оптимальне тлумачення поняття «парламентаризм»насамперед якраз і має охоплювати багатовимірність досліджуваногоявища парламентаризму, його взаємозв’язок і взаємовплив з багатьмаелементами політичної системи суспільства.

Деякі українські вчені доходять саме такого розумінняпарламентаризму. Зокрема, саме в такому руслі схарактеризували явищепарламентаризму українські дослідники В. Кремень, Д. Табачник і

68 69

6. Дживелегов, А. К. Ответственность министров в конституционныхгосударствах / А. К. Дживелегов. – Ростов н/Д : Изд. Н. Парамонова, 1905. – 727 с.

7. Евзеров, Р. Я. Парламентаризм и разделение властей в России / Р. Я. Евзеров// Общественные науки и современность. – 1999. – № 1. – С. 83 – 94.

8. Ивановский, В. В. Учебник государственного права / В. В. Ивановский. –Казань : Типо-литография Императорского Ун-та, 1913. – 512 с.

9. Исаев, М. А. Политическая система стран Скандинавии и Финляндии /М. А. Исаев, А. Н. Чеканский, В. Н. Шишкин. – М. : РОССПЭН, 2000. – 279 с.

10. Конституционное (государственное) право зарубежных стран : учеб. дляюрид. вузов и факультетов : в 4 т. / Руководитель авт. колл. Б. А. Страшун. Т. 1 – 2 :Общая часть. – М. : Изд-во БЕК, 1996. – 778 с.

11. Конституционное право : учебник / под ред. проф. В. В. Лазарева. – М. :Новый Юрист, 1998. – 544 с.

12. Кремень, В. Г. Україна: альтернатива поступу (критика історичногодосвіду) / В. Г. Кремень, Д. В. Табачник, В. М. Ткаченко. – К. : Фірма «APC–UKRAINE», 1996. – 788 с.

13. Лоу, С. Государственный строй Англии : пер. с англ. / С. Лоу. – М. : Типогр.Т-ва И. Д. Сытина, 1910. – 446 с.

14. Мези, М. Законодательная власть, исполнительная власть игосударственная политика / М. Мези // Разделенная демократия. Сотрудничествои конфликт между президентом и конгрессом. – М., 1994. – С. 133 – 160.

15. Мишин, А. А. Конституционное (государственное) право зарубежныхстран / А. А. Мишин. – М. : Изд-во МГУ, 1996. – 382 с.

16. Политологический словарь / под ред. проф. В. Ф. Халипова. – М. : Высш.шк., 1995. – 192 с.

17. Политология : энцикл. словарь / сост. Ю. И. Аверьянов, С. Г. Айвазова,Т. А. Алексеев и др. – М. : Изд-во Моск. коммерч. ун-та, 1993. – 431 с.

18. Романов, Р. М. Понятие и сущность парламентаризма / Р. М. Романов //Соц.-полит. журн. – 1998. – № 4. – С. 210 – 225.

19. Український парламентаризм: минуле і сучасне / за ред.Ю. С. Шемшученка. – К. : Парламентське вид-во, 1999. – 368 с.

20. Халипов, В. Ф. Власть. Кратологический словарь / В. Ф. Халипов. – М. :Республика, 1997. – 430 с.

21. Чиркин, В. Е. Государствоведение : учебник / В. Е. Чиркин. – 2-е изд,испр. и доп. – М. : Юристъ, 2000. – 384 с.

22. Шаповал, В. Зарубіжний парламентаризм / В. Шаповал. – К. : Основи,1993. – 143 с.

23. Davau, M. Dictionnaire du francais vivant / M. Davau, M. Cohen,M. Lallemand. – P. : Bordas, 1978. – 1314 p.

24. Dictiоnnaire alphabetique est analogique de la langue francais / Par P.Robert. – Р. : Societe du Nouveau Liffre, LE ROBERT, 1968. – 1970 p.


парламентаризм зарекомендував себе як комплексна структура влади ібагатофункціональна основа розгалуженої політичної системи суспільства.

Поза «нормальним» функціонуванням парламенту в межах йогоповноважень немає і не може бути демократії, а без демократії іпарламент перетворюється на декорацію. У демократичній державі(парламентаризм – неодмінна ознака демократичності) уряд повиненпостійно проводити через парламент закони (насамперед економічні) іраз на рік – бюджет. Це дозволяє парламенту значною мірою впливатина політику виконавчої влади і побічно (безпосередньо – лише у випадкупарламентської республіки) – на його склад, незалежно від формальнихповноважень. Отже, посилання на демократичне врядування маєзвільняти дослідників від необхідності перенавантажувати поняттядодатковими посиланнями на «істотну роль» парламентів. Удемократичній державі інакше і бути не може.

Окрім того, значення сучасних парламентів не обмежуєтьсявідведеними їм конституційними повноваженнями. Парламентивідіграють роль чинника, що стабілізує життя суспільства, утримує йоговід крайнощів, спрямовує політичну енергію мас у конституційно-правоверічище. Вони стали чутливим барометром суспільно-політичного життя,ступеня демократизму влади й розвиненості громадянського суспільства.

Усе це підтверджує: наше визначення поняття «парламентаризм»має право на існування. У його авторському тлумаченні (у вузькому іширокому значеннях) відображені й сфокусовані основні політико-правовіінститути та процеси, пов’язані з діяльністю парламентів. За такогопідходу різко зростає операційна значущість поняття «парламентаризм»,адже він надає термінологічне підґрунтя для синтезування всіх суспільнихявищ, причетних до діяльності парламентів, і на цій основі формуваннянових підходів та концепцій (на наш погляд, насамперед, це стосуєтьсябільшої доказовості стосовно узгодження понять «парламент» і«парламентаризм», та явищ, що стоять за ними).

Список використаних джерел1. Бидерман, К. Представительные учреждения с народными выборами

/ К. Бидерман // Сб. ст. о конституционном начале. – СПб., 1866. – С. 3 – 209.2. Георгіца, А. З. До питання про трактування та дефініцію поняття

«парламентаризм» / А. З. Георгіца // Наук. вісн. Чернівецького ун-ту. Вип. 18.Правознавство. – Чернівці, 1997. – С. 140 – 145.

3. Георгіца, А. З. Сучасний парламентаризм: проблеми теорії та практики /А. З. Георгіца. – Чернівці : Рута, 1998 – 484 с.

4. Государственное право буржуазных стран и стран, освободившихся отколониальной зависимости / под ред. проф. Б. А. Стародубского и проф.В. Е. Чиркина. – Изд. 2-е, перераб. и доп. – М. : Высш. шк., 1977. – 318 с.

5. Дайси, А. В. Основы государственного права Англии. Введение в изучениеанглийской конституции : пер с англ. / А. В. Дайси. – Изд. 2-е. – М. : Типогр. т-ваИ. Д. Сытина, 1907. – 672 с.

70 71

характеризується як період великих реформ, що значною міроюзумовлювалося вступом на престол у 1855 р. царя Олександра ІІ,відомого своїми ліберальними поглядами. Першою із запроваджених нимреформ стало скасування в 1861 р. кріпосного права, що передбачалоліквідацію особистої залежності селян від поміщиків, створення органівселянського самоврядування, наділення селян землею та визначення занеї повинностей, викуп селянських наділів [1, с. 38].

З кінця 50-х рр. розпочалася підготовка освітньої реформи, до роботинад проектом якої залучалися не лише представники Міністерстванародної освіти, як центрального органу, а й працівники підпорядкованихйому наукових і навчальних закладів. Це відбувалося шляхомповідомлення проектів передбачуваних перетворень «усім особам цьоговідомства для розгляду», що служило «приводом для численних судженьі зауважень, спонукаючи таким чином до обміну думками...» [3, с. 1](тут і далі переклад автора. – Л. Г.).

На початок 60-х рр. Міністерство народної освіти складалося зцентрального управління, окружних управлінь, які очолювали попечителінавчальних округів, і місцевих управлінь, головування в яких покладалосяна директорів і штатних наглядачів училищ [3, с. 3]. Кожне з означенихуправлінь мало свою структуру. Так, центральне управління Міністерстванародної освіти складалося з міністра народної освіти та його товариша;головного управління училищ і діючого при ньому вченого комітету;канцелярії міністра і департаменту народної освіти з його підрозділами(археологічна комісія, архів, книжковий магазин, редакція журналуміністерства); головного управління цензури.

У 1862 р. на посаду міністра народної освіти було призначеноО. Головніна. На нашу думку, саме в період його діяльності на цій посаді(1862 – 1866) відбулися докорінні перетворення в системі управлінняосвітою, були вироблені чіткі принципи реалізації цього процесу, що неслив собі певні ознаки державно-громадського характеру.

Свою посаду О. Головнін сприйняв з великим задоволенням, як вінсам писав: «Я ставав міністром царя, який звільнив 22 мільйони селянвід кріпацької залежності, знизив суворість цензури, ... скасував званнявійськових кантоністів і тим самим повернув тисячам батьків їхніх дітей,приречених від народження на військову службу; не призначав протягом6 років рекрутських наборів; звільнив при вступі на престол близько 9 тис.осіб від нагляду поліції, відмінив тілесні покарання й готував створенняземських закладів, в яких представники всіх прошарків мали на рівнихправах займатися місцевими справами...» [2, с. 213].

Новий міністр народної освіти був переконаний, що для держави вадміністративному відношенні настав «золотий вік». Він пишався тим, щойому довелося стати «одним із близьких співробітників монарха, чиє ім’ямало залишитися в історії не тільки Росії та Європи, а й в історії людства яквідновника прав людини, які паплюжилися протягом багатьох віків» [2, с. 214].

ББК 74.58(4Укр)Лариса ГАЄВСЬКА


РЕФОРМАТОРСЬКІ ПРОЦЕСИ В УПРАВЛІННІ ОСВІТОЮНА ПОЧАТКУ 60-х рр. ХІХ ст.

Досліджуються реформаторські процеси в галузі освіти загалом та вуправлінні освітою зокрема в першій половині 60-х рр. ХІХ ст. Особлива увагаприділяється діяльності міністра народної освіти О. В. Головніна щододецентралізації та демократизації управління.

Ключові слова: освіта, управління освітою, освітня реформа, навчальнийокруг, попечитель.

З часу проголошення незалежності України все більшої сталостінабуває тенденція активного перегляду, переосмислення та об’єктивноговисвітлення історико-педагогічного досвіду різних аспектів освітньоїгалузі. У цьому контексті актуальним є період першої половини 60-х рр.ХІХ ст., позначений піднесенням інтелектуальних і моральних сил в усіхсферах громадсько-політичного життя, що зумовлювалося національно-визвольними подіями в Європі, проведенням антикріпосницької реформи1861 р. у Російській імперії, до складу якої входила Україна.

Ці процеси торкнулися й управління освітою – сфери, що постійноперебувала в центрі уваги державних і освітніх діячів. Свідченням цьогоє низка реформ, які запроваджувалися тогочасними керівними органамиосвітянської галузі. Вивчення та аналіз їх змісту, на нашу думку, дастьзмогу проникнути в сутність управлінської діяльності, критично осмислитиїї позитивні наслідки.

Питання, пов’язані з особливостями управління освітньою галуззюв досліджуваний нами період, не набули до цього часу ґрунтовного аналізуу вітчизняній історико-педагогічній думці. Однак не можемостверджувати, що дослідники повністю ігнорували їх у своїх науковихрозвідках. Окремі аспекти цієї проблеми висвітлені в працяхЛ. Березівської, В. Білана, І. Богатирьової, Л. Бондар, Л. Вовк,Н. Побірченко, О. Сисоєвої, О. Стаферової та ін. Проте науковці неставили собі за мету проаналізувати сутність управління в галузі освіти,окреслити основні риси вибудови його апарату та ієрархічнихзалежностей, торкаючись цих питань лише побіжно або звертаючись доїх розгляду у зв’язку з вивченням інших освітніх процесів.

Мета нашої статті – вивчення основних напрямів реформуванняуправління освітою на початку 60-х рр. ХІХ ст.

В історії педагогічної думки початок 60-х рр. ХІХ ст.

© Гаєвська Л. А., 2008

72 73

допомоги в їх вирішенні. Зважаючи на це посада товариша міністра буласкасована, а гроші, що витрачалися на його утримання, передані дляпосилення матеріального забезпечення деяких попечителів навчальнихокругів та їх помічників. В останньому існувала крайня потреба, аджезаробітна плата цих працівників була низькою, а на одержання додатковихкоштів з державного казначейства не було надії.

Інші кроки щодо реформування центрального управління освітоюстосувалися таких складових Міністерства народної освіти, як головнеправління училищ і вчений комітет. Перше з них, яке функціонувало з1802 р., було перетворене на раду міністра, а вчений комітет ставсамостійною установою, що дістала назву вченого комітету міністерства.Зміст його діяльності набув більшого уточнення, а з позиції управління –більшого наближення до міністра.

Необхідно відзначити, що скасування головного правління училищ ізаміна його радою міністра не лише не розширювало влади міністранародної освіти, а, навпаки, дещо обмежувало її. У попередні роки головнеправління училищ затверджувало справи з огляду на думку того свогочлена, якого підтримував міністр, хоча він міг бути лише один. Однакзавжди залишалася вірогідність того, що міністр може схилити на свійбік не одного, а більшу кількість членів правління. Тобто міністр надававвисновкам головного правління училищ такий зміст, який він сам вважавдоцільним. Скасування ж цієї установи зупинило дію наданої мініструпереваги – подавати безпосередньо на найвище затвердження висновкиголовного правління з таких справ, з яких інші міністерства були зобов’язанівходити з поданням до Державної ради і Комітету міністрів, де кожний ізміністрів стикався лише з рівними собі, а не з підлеглими [2, с. 220 – 221].

Щодо вченого комітету, то відповідно до постанови 1863 р. вінскладався з голови, який призначався наказом царя, постійних членів іправника справ, які призначалися міністром. До роботи комітету моглизалучатися (на розсуд голови) з правом голосу сторонні особи з ученихі педагогів. З подачі міністра вчений комітет розглядав: 1) педагогічніпитання і пропозиції, 2) навчальні керівництва і програми, 3) книжки таперіодичні видання для навчальних закладів, 3) твори, які підносилисяГосударю Імператору та особам імператорської родини, 4) пропозиціїщодо наукових експедицій, відряджень та інших наукових заходів,5) проекти створення наукових товариств, 6) звіти професорів і осіб, якімали доручення від міністерства, 7) конкурси на складання навчальнихкерівництв і присудження премій, 8) загалом усі справи і питання запризначенням міністра [4, с. 407].

Діловодство центрального управління міністерства народної освітив 1861 р. зосереджувалося в канцелярії міністра та в департаментінародної освіти. Відповідно до наказу царя від 10 березня 1862 р.канцелярія була скасована, а обов’язки, які виконувалися її працівниками,розподілені між відділеннями департаменту народної освіти [3, с. 8]. Цей

Сповідуючи такі ідеї, О. Головнін від самого початку діяльності напосаді міністра народної освіти був налаштований увести в міністерствізаконність замість свавілля, рівність перед законом замість привілеїв,гласність замість традиційного втаємничення. У своїх мріях він прагнуввідмінити цензуру, ввести свободу викладання та створення шкіл,запровадити публічні лекції, змагання між викладачами, активізувати їхрозумову діяльність, піднести моральність і почуття власної гідності,забезпечити «торжество істини внаслідок вільної відкритої боротьби міжправдою і помилковістю» [2, с. 214].

Перетворення, які О. Головнін передбачав здійснити в управлінніосвітою, не були ілюзорними; вони спиралися на чітко визначені цілі, якібули своєрідною програмою реформаторських дій. Найближчі з-поміжних спрямовувалися:

– на визначення справ, які за своїм характером можуть бути кращевирішені на рівні місцевих органів управління, і справ, які слід залишитидля остаточного узгодження з міністерством і на цій підставі здійснитидоцільний їх розподіл між центральними та місцевими адміністративнимиустановами управління;

– правильний розподіл справ між самими центральними установамиміністерства відповідно до значущості кожної з них;

– скорочення і спрощення діловодства в усьому міністерстві зарахунок як правильного розподілу справ, так і відміни численних і непотрібних формальностей;

– зменшення особового складу співробітників за рахунок обмеженняобсягів письмових видів роботи;

– збільшення заробітної платні співробітників за рахунок скороченняїх чисельності [3, с. 4].

Реформа управління освітою мала на меті внесення певних зміннасамперед у структуру самого Міністерства народної освіти. Як іраніше, призначався товариш міністра, але на відміну від попередніх років,коли не існувало чітко визначеного кола його обов’язків, наказом від 9червня 1862 р. на товариша міністра тепер покладалася відповідальністьза ведення справ, які стосувалися єврейських навчальних закладів і освітиєвреїв у цілому, призначення пенсій та виділення одноразових грошовихвиплат. Проте через деякий час виявилося, що посада товариша міністранавіть у новому оформленні не відіграє суттєвої ролі в діяльностіміністерства народної освіти: «… в разі відсутності або хвороби міністравиконання його обов’язків могло бути тимчасово покладено на одного зчленів ради міністра або на якусь іншу вищу посадову особу в міністерстві,яка користується довірою Государя Імператора і добре обізнана зі станомі ходом справ міністерства» [3, с. 5]. До того ж запровадженеО. Головніним розширення повноважень попечителів округів тауніверситетських рад сприяло скороченню кількості справ, які надходилидля розгляду до міністерства, що усувало необхідність надання міністру

74 75

комітетами і цензорами їх обов’язків покладався на міністерство внутрішніхсправ. Водночас для перегляду змін і доповнення постанов про цензурубуло створено спеціальну комісію на чолі зі статс-секретарем княземЄ. Оболенським. Невдовзі (17 травня) вийшли друком правила длякерівництва цензурним комітетом і цензорами. Нарешті, 14 січня 1863 р.цензура була повністю виключена з розряду повноважень міністерстванародної освіти й передана до міністерства внутрішніх справ [5, с. 727].

Ще в січні 1803 р. Російська імперія, до складу якої входила й Україна,була поділена на шість навчальних округів. В основу розподілупокладалася ідея відкриття в шести великих містах університетів, якімали відігравати роль навчально-адміністративних центрів. Були створенітакі навчальні округи: Московський, Віленський, Харківський,Дерптський, Санкт-Петербурзький, Казанський. Українські губерніїввійшли до Віленського та Харківського округів. Київська, Подільська іВолинська губернії належали до Віленського округу, а Слобідсько-Українська, Чернігівська, Полтавська, Миколаївська йКатеринославська – до Харківського округу. Одеський навчальний округбуло утворено в 1830 р., а в грудні 1832 р. – Київський навчальний округ,до якого ввійшли Київська, Волинська, Подільська і Чернігівська області.Цей поділ на початок 60-х рр. ХІХ ст. не зазнав будь-яких суттєвих змінза виключенням тимчасового приєднання Вітебської і Могильовськоїгуберній до Віленського навчального округу внаслідок політичнихобставин (царський наказ від 7 жовтня 1964 р.) [5, с. 1280].

Більшість округів обіймали досить великі території, що значноюмірою ускладнювало підтримку між навчальними закладами та їхначальством адміністративних зв’язків. Із цього приводу в «Оглядідіяльності Міністерства Народної Просвіти і підвідомчих йому установ»зазначалося, що для попечителів «неможливим є навіть щорічнийособистий огляд ввірених їм навчальних закладів, а для окружнихінспекторів такий огляд надзвичайно ускладнений і можливий лишевлітку... Проте навчальні заклади мають відвідуватися не в літніканікулярні місяці, а в навчальний час» [3, с. 45].

З метою розосередження управління й зменшення зайвоголистування між попечителями навчальних округів і центральнимуправлінням міністерства народної освіти О. Головнін визнав за доцільнерозширити владу попечителів, надавши їм право остаточного вирішеннябагатьох справ, щодо яких вони раніше мали звертатися до міністерства.В адміністративному порядку були відмінені деякі вимоги, розпорядженнясамого міністерства, скасовані або змінені в законодавчому порядкучерез державну раду деякі статті закону. Загалом же завдяки постановамвід 11 вересня 1862 р. [5, с. 831], 18 червня 1863 р. [5, с. 877], 24 липня1863 р. [5, с. 996] було визначено 36 розрядів справ, які раніше моглибути вирішені лише з дозволу міністерства, а тепер розв’язувалисяпопечителями навчальних округів самостійно. Крім того, дозволялося

орган також зазнав реформування за пропозицією О. Головніна.Необхідність таких дій зумовлювалася тим, що «в штаті департаментунараховувалася значна кількість осіб, розподілених по кількох ієрархічнихщаблях, які відрізнялися лише формальною підпорядкованістю, а недійсним змістом роботи» [4, с. 404]. Відповідальність за всю роботупокладалася, по суті, лише на начальників відділів, які працювалисамостійно. Столоначальники та їх помічники виконували обов’язки, якіне давали їм змоги зростати професійно й переходити в більш високірозряди. Унаслідок топографічного (за округами) розподілу справ міжвідділеннями в кожного чиновника змішувалися різні справи, вирішенняяких вимагало знання численних постанов.

У результаті проведеного реформування чисельність працівниківдепартаменту була значно скорочена: зі 101 чиновника (плюскнигохранитель, архітектор, помічник архітектора, бібліотекар, 2 лікарі,помічник лікаря, 4 чиновники з особливих доручень, наглядач Щукінськогодвору, священник, причетник, 10 служників і 6 кур’єрів) до 22 осіб. Ці 22посадові особи разом з начальником архіву та його двома помічниками,книгохранителем і його помічником, архітектором і лікарем «замінилисобою всіх попередніх чиновників департаменту, за виключеннямрозрахункового відділення, яке залишалося в попередньому вигляді дозагального перетворення розрахункової частини і впровадження єдностікаси». Крім того, тепер замість колишніх канцелярських чиновників іканцелярських служників «покладено було мати вільнонайманих писців,на наймання яких виділено 9 000 руб. на рік» [3, с. 12]. У новомудепартаменті зосереджувалося все діловодство за такими напрямами,як: інспекторський, розпорядчий, судовий, господарський і розрахунковий.Замість усталеного до цього часу розподілу занять за відділеннями, надопомогу директору й віце-директору була призначена, за прикладомМорського міністерства, певна кількість діловодів [4, с. 404].

Належна до 1863 р. до складу департаменту народної освітиархеографічна комісія в процесі реформування відмежовувалася віднього завдяки новоствореній структурі центрального управлінняміністерства, й набувала статусу самостійної наукової установи, щобезпосередньо підпорядковувалася міністру народної освіти. Щодо їїскладу та організації не було внесено суттєвих змін, за виняткомзначного розширення повноважень її голови й надання йому права«остаточно вирішувати деякі справи, стосовно яких раніше вимагалосязатвердження міністерства» [3, с. 15].

Окремим і особливо значущим напрямом реформи центральногоуправління міністерства за час правління О. Головніна стало вилученняз його складу головного управління цензури, яке було засноване в 1826 р.й остаточно затверджене 14 січня 1860 р.

За поданням міністерства народної освіти наказом царя від 10 березня1862 р. це управління скасовувалося, а нагляд за виконанням цензурними

76 77

Рішел’євського ліцею на Новоросійський університет, який став одниміз центрів навчання болгарської і сербської молоді, залучення до округи«свіжих педагогічних сил, організації вчительських з’їздів, відкриттянавчальних закладів» [6, с. 73].

Не залишився поза увагою О. Головніна і місцевий рівень управлінняосвітою. Відповідно до статуту 1828 р., управління училищами, щоперебували у віданні міністерства народної освіти, і нагляд за приватниминавчальними закладами в губернії покладалися на губернськогодиректора училищ, а в повіті – на штатного наглядача училищ.Недоцільність такого управління полягала в такому. Губернськийдиректор училищ був одночасно і директором губернської гімназії, щопокладало на нього значний обсяг обов’язків, часто суперечливих. Зодного боку, як директор гімназії, він мав управляти нею і наявним приній пансіоном, що вимагало його постійної присутності в губерніальномумісті. З іншого – управляючи училищами губернії, наглядаючи за ними,він був зобов’язаний постійно перебувати в тривалих поїздках по губернії.На практиці ж усе зводилося до того, що губернські директори училищзосереджували свою увагу на гімназії, рідко відвідуючи училища,розташовані за межами міста. Це призводило до формального управлінняостанніми, надання переваги не особистим зустрічам, а листуванню з їхпрацівниками. Аналогічна ситуація існувала й щодо штатних наглядачівучилищ, які, «маючи в безпосередньому своєму завідуванні повітовеучилище», не могли часто «роз’їжджати по селах для нагляду заучилищами свого повіту» [3, с. 48].

Такий порядок був змінений положенням від 14 липня 1864 р.Відповідно до цього документа, усі початкові народні училища,враховуючи й приходські відомства міністерства народної освіти,вилучалися з відання директорів і штатних наглядачів училищ іпереходили в підпорядкування повітових і губернських училищних рад.Що стосується повітових училищ, пропонувалося деякі з них перетворитина прогімназії, а інші – на двокласні народні училища. Перші повинні булимати своє місцеве управління в особі директора прогімназії, незалежноговід директора гімназії, і такого, що не мав у своєму підпорядкуванні ніякихсторонніх училищ; інші передавалися в завідування губернських іповітових училищних рад [3, с. 49 – 50].

Мета наведених перетворень полягала в розширенні повноваженьмісцевих навчальних закладів з одночасним розширенням правпопечителів навчальних округів, не применшуючи повноваженьуніверситетських рад.

Характерною рисою діяльності Міністерства народної освіти на чоліз О. Головніним була широка гласність, завдяки якій до всебічногообговорення найважливіших перетворень у галузі освіти та управліннінею залучалися широкі верстви суспільства. За розпорядженням міністрав «Журналі Міністерства Народної Освіти» та окремих виданнях

не подавати до міністерства деякі особливо термінові відомості, щоб незатримувати їх виконання [3, с. 309].

Для огляду навчальних закладів при управліннях навчальних округівдо заміщення посади міністра народної освіти О. Головніним існувалиінспектори казенних училищ, а в Санкт-Петербурзі й Москві ще додатковоінспектори приватних навчальних закладів. Оскільки реформа вимагалапосилення діяльності цих осіб, 24 грудня 1863 р. було прийняте рішенняперейменувати інспекторів казенних училищ в окружних інспекторів, атакож надати Московському, Казанському, Одеському і Віленськомуокругам ще по одному окружному інспектору, збільшити їх зарплатню йкошти, призначені для поїздок у різні навчальні заклади [5, с. 1 124].

Зміни торкнулися й кадрового складу попечителів. ЗаслугаО. Головніна полягала в тому, що він, усупереч традиційним поглядам,при доборі кандидатів на цю посаду надавав перевагу педагогам-фахівцям, адміністраторам, ученим, які виявили здібності до такоїдіяльності, а не військовим, які, на його глибоке переконання, мали «завждихарактер поліцмейстерів, і не осіб, єдина заслуга яких полягає в багатствій вельможності» [2, с. 236].

У зв’язку з цим не можна не згадати такий факт, як повернення наслужбу і призначення керівником молодих учених, яких міністерствонаправило до Європи з метою «підготовки до професорського звання»,М. Пирогова. У самій Росії міністерство народної освіти всілякопропагувало його педагогічні погляди, а статті з проблем освіти, написанів Гейдельберзі, регулярно видавалися окремими брошурами [6, с. 73].

Іншими прикладами, що підтверджують кроки О. Головніна в напряміполіпшення фахового складу попечителів, їх «педагогізації», можуть бутизроблені за його вибором призначення педагогів К. Фойгта – попечителемХарківського округу, Ф. Вітте – попечителем Київського округу,Ф. Стендера, а потім П. Шестакова – попечителем Казанського округу,О. Ніколаї – помічником попечителя Казанського округу. Відомий ученийгеолог граф А. фон-Кейзерлінг посів місце попечителя Дерпськогонавчального округу. Серед колишніх попечителів, які внаслідоксуперечностей із впливовими особами залишили свої посади, зновуповернулися до виконання обов’язків таємний радник І. Делянов (Санкт-Петербурзький навчальний округ) і князь О. Ширинський-Шихматов(Київський навчальний округ) [2, с. 236 – 237].

В Одеський навчальний округ було призначено відомого своєюдіяльністю з вивільнення селян самарського губернатора О. Арцимовича.Це призначення, крім сповідуваних О. Головніним ідей щодо особистостіпопечителя, підкріплювалося також бажанням створити Новоросійськийуніверситет і перетворити його на «вищий навчальний заклад дляслов’янського й загалом християнського населення Балканськогопівострова» [6, с. 73]. Ставши попечителем Одеського округу,О. Арцимович розгорнув тут активну діяльність з перетворення

78 79

3. Обзор деятельности Министерства Народного просвещения иподведомственных ему учреждений в 1862, 63 и 64 годах (с приложениями). –СПб. : Типография Ф. С. Сущинского, 1865. – 384 с.

4. Рождественский, С. В. Исторический обзор деятельности Министерстванародного просвещения (1802 – 1902) / С. В. Рождественский. – СПб., 1902. – 792 с.

5. Сборник постановлений по Министерству народного просвещения. –Т. ІІІ. – Царствование Александра ІІ. – 1855 – 1864. – СПб, 1865.

6. Стаферова, Е. Л. Министр народного образования А. В. Головнин /Е. Л. Стаферова // Педагогика. – 1999. – № 8. – С. 69 – 76.


ББК 67.400.612(4Укр)Сорі САВАНЕ



ІСТОРИКО-ТЕОРЕТИЧНІ ЗАСАДИІНСТИТУТУ ВИКОНАВЧОЇ СЛУЖБИ В УКРАЇНІ

Розглядається ступінь розвитку державно-правового регулювання сферидіяльності державної виконавчої служби в Україні. Визначаються тенденціїудосконалення інституту примусового виконання рішень з урахуваннямминулого досвіду. Наводяться історичні етапи діяльності виконавчої служби вУкраїні.

Ключові слова: державна виконавча служба, державний виконавець,виконавче провадження, примусові заходи, орган примусового виконання.

У світлі демократизації суспільних відносин в Україні відбуваєтьсяоновлення адміністративного устрою, метою якого є забезпечення правлюдини. Для встановлення цивілізованого паритету між інтересамиособи та держави Конституцією України ґарантовано реалізація тазахист прав і свобод громадян, їх об’єднань у судовому та іншомуюридичному порядку.

Рішення судових та інших юрисдикційних органів, що стоять назахисті майнових і особистих немайнових прав громадян, юридичних осібі держави, є обов’язковими і підлягають виконанню на всій територіїУкраїни. Невиконані добровільно вони виконуються примусово державноювиконавчою службою України в процесі виконавчого провадження.

Однією з ознак дієвості державної виконавчої служби та відповідноїї авторитету в суспільстві є забезпечення своєчасного та повноговиконання рішень юрисдикційних органів, що безпосередньо пов’язано з

© Саване С. М., 2008

друкувалися уривки зі звітів попечителів навчальних округів і ревізорівпро стан навчальних закладів, проекти і пропозиції освітнього змісту,офіційні і приватні думки й відгуки на них, збірники різних матеріалів,огляди засідань дорадчих органів міністерства. У 1864 р. розпочатовидання «Збірника постанов щодо Міністерства народної освіти» і«Збірника розпоряджень Міністерства народної освіти», які містилибагатий матеріал з історії освіти в Росії у ХІХ ст.

Таким чином, реформування управління освітою, здійснене напочатку 60-х рр. ХІХ ст. з ініціативи міністра народної освіти О. Головніна,передбачало, насамперед, децентралізацію цієї галузі, надання їйгласності. Це виявлялося в таких діях:

1. Перебудові центрального апарату управління на рівні Міністерстванародної освіти, а саме: було скасовано посаду товариша міністра;перетворено головне правління училищ на раду міністра, що певною міроюобмежувало владу останнього; вчений комітет набув статусу вченогокомітету міністра з чітко визначеним колом справ, які підлягали йоговирішенню. У діяльності цього комітету можна помістити деякі початкидержавно-громадського управління, що виявлялося в дозволі залучатидля поліпшення його роботи вчених і педагогів з правом голосу.Скасовувалася канцелярія міністра, а чисельність департаменту народноїосвіти зазнала значного скорочення. Зі складу міністерства народної освітибуло вилучено головне управління цензури.

2. Розширені влади попечителів навчальних округів, яким наданоправо остаточного вирішення багатьох справ, щодо яких до цього часувони мали входити з поданням до міністерства. У зв’язку з цимвідмінялися й деякі вимоги самого міністерства.

3. Зазнала максимального зменшення централізація і бюрократизаціяуправління училищами. На зміну повній залежності від центральногоуправління вводилося їх підпорядкування міській і сільській громаді вгосподарському відношенні й училищним радам – у педагогічному.Училища звільнялися від подання різноманітних термінових відомостей.Натомість інформація про них збиралася самими членами училищнихрад при особистому їх інспектуванні.

4. Запроваджено спеціальні журнали міністерства народної освіти.Матеріали, які друкувалися в цих виданнях, надали гласності не лишедіяльності центрального органу управління освітою, а й роботі попечителівнавчальних округів, ревізорів, що давало змогу громадськості залучатисядо обговорення нормативних актів, проектів, пропозицій щодо діяльностінавчальних закладів.

Список використаних джерел1. Бойко, О. Д. Історія України / О. Д. Бойко. – К. : Академія, 1999. – 561 с.2. Головнин, А. В. Записки для немногих /А. В. Головнин. – СПб. : Нестор-

История СПб. РАН. – 2004. – 576 с.

80 81

Перший етап – радянська модель виконавчої служби. Виконавчепровадження втілено в особі єдиного державного органу – судовоговиконавця. В умовах встановлення ринкових відносин зміст заходівпримусового виконання не відповідав реаліям життя та змінам усуспільному розвитку незалежної держави. Наслідком чого сталанедосконалість примусового стягнення з юридичних осіб різних формвласності, способів примусового стягнення з громадян.

Другий етап – створення державної виконавчої служби в системіорганів юстиції. У системі органів Міністерства юстиції було створенодержавну виконавчу службу. Статус та завдання ДВС було визначеноЗаконом України «Про Державну виконавчу службу» від 24 березня1998 р., а умови та порядок виконання рішень Законом України «Провиконавче провадження» від 21 квітня 1999 р. Законодавством покладенообов’язки щодо виконання рішень на державних виконавців, для чого їмнадані відповідні права та визначені заходи примусового стягнення.

Третій етап – визначення місця державної виконавчої служби всистемі органів виконавчої влади. На базі органів державної виконавчоїслужби було створено Департамент державної виконавчої служби –урядовий орган. Однак сфера відання та обсяг владних повноваженьорганів виконавчої служби майже не змінились, тому суттєвих змін удіяльності державних виконавців не відбулося. За таких обставин булаприйнята Постанова Кабінету Міністрів України «Про ліквідаціюДепартаменту державної виконавчої служби» від 16.11.2006 р. № 1622та фактично була відновлена модель державної виконавчої служби, якаіснувала на момент її створення.

Після проголошення незалежності України в питаннях визначеннястатусу державних інституцій діяв принцип радянського правонаступництва,що знайшло своє відображення в Законі України «Про правонаступництвоУкраїни» [4] та Постанові Верховної Ради України «Про порядок тимчасовоїдії на території України окремих актів законодавства Союзу РСР» [5]. Такаучасть не оминула і інститут виконавчої служби, діяльність якогорегулювалась, зокрема, ЦПК УРСР 1963 р., який встановив, що виконавчепровадження втілено в особі єдиного державного органу – судовоговиконавця, надавши право участі громадськості в стадії судового виконання,визначив об’єкт стягнення, урегулював питання про порядок виконаннясудових рішень, за якими відповідач зобов’язаний виконати певні дії накористь позивача, встановив подвійний порядок оскарження дій судовоговиконавця [12, с. 13]. У радянські часи контроль за діяльністю судовихвиконавців здійснювався головою суду, суддями, а також Міністерствомюстиції та його органами на місцях.

У жовтні 1966 р. Президія Верховного Суду УРСР затвердилаІнструкцію «Про порядок виконання судових рішень», а 24 квітня 1973 р.міністром юстиції СРСР була затверджена нова Інструкція «Про порядоквиконання судових рішень». Останнім нормативно-правовим актом,

виконанням практичного завдання державного управління – своєчасноговиконання проголошеного рішення.

Неналежне та несвоєчасне виконання рішень суду та інших органівбуло одним із чинників падіння авторитету судової влади. Іншою причиноютакого стану виконавчої служби можна визнати також недостатню увагувчених та практиків до проблем державного механізму виконання судовихрішень у період бурхливого розвитку економічних відносин. За останні рокив Україні проблема примусового виконання рішень судів та інших органівмайже не досліджувалась. Так, останніми дослідженнями були дисертаціїВ. В. Афанасьєва «Організаційно-правові основи виконавчого провадження»1995 р. та С. Щербака «Адміністративно-правове регулювання виконавчогопровадження» 2002 р. Тому сучасний аналіз державної виконавчої служби,як об’єкта державного управління, є надзвичайно важливим, тим паче, щозапроваджене нове законодавство.

Загалом пік наукових досліджень інституту примусового виконаннярішень юрисдикційних органів припав на радянський період, колипредметом дослідження було судове виконання рішення в цивільномупроцесі. Сьогодні ж учені в основному обмежуються дослідженнямокремих аспектів виконавчого провадження. Так, процесуальна природавиконавчого провадження досліджувалась у наукових працях С. Я. Фуpси,М. Й. Штефан, С. М. Штефан, С. В. Щербак, І. Б. Морозової,А. М. Треушнікова; проблемам участі прокуратури у виконавчомупровадженні присвятили свої дослідження В. Солодкий, М. Руденко; упрацях Ю. Сульженко, Л. Скоморохи досліджувались питання статусудержавної виконавчої служби та державного виконавця; організаційно-правова проблематика виконавчого провадження висвітлюваласьЮ. Білоусовим, А. Авторговим, Л. Горбуновою, О. Кононенко,В. Онопенко, О. Бачун, Е. Кузьміним, А. Кузнєцовим.

Мета нашої статті – комплексне дослідження виконавчої служби, їїеволюції та зміни місця в системі органів державної влади України.Завданнями статті є простеження розвитку організаційно-правовогозабезпечення державної виконавчої служби в Україні, дослідження станудержавного управління діяльністю державної виконавчої служби на різнихетапах її розвитку. Реалізація поставлених цілей дозволить визначити місцевиконавчої служби в системі органів державної влади України.

Діяльність державної виконавчої служби в Україні є похідною відфункцій судових органів та органів виконавчої влади і посадових осіб,уповноважених приймати рішення щодо застосування примусових заходіввпливу у вигляді майнових стягнень до винних осіб (в адміністративному,кримінальному провадженні), боржників (у цивільному, господарськомупровадженні), несумлінних платників (зокрема, у податковомупровадженні), та є остаточною ґарантією захисту порушених прав.

Історію виникнення та розвитку примусового виконання рішень унезалежній Україні можна простежити в три етапи:

82 83

1998 р. став правостворюючим актом державної виконавчої служби, якелемента системи органів Міністерства юстиції України. Цей законзакріпив: завдання виконавчої служби, перелік органів державноївиконавчої служби, осіб, що є державними виконавцями, статус державнихвиконавців, порядок здійснення контролю за діяльністю державнихвиконавців та їх відповідальність.

Основним документом, який визначає повноваження та порядокдіяльності державної виконавчої служби є Закон України «Про виконавчепровадження» [11, с. 114]. Аналізуючи Федеральний Закон РосійськоїФедерації «Про виконавче виробництво”, порівнюючи його із ЗакономУкраїни «Про виконавче провадження» можна дійти невтішного висновку:у 1999 р. вітчизняний закон скопіювали з російського, причому половинунорм було відкинуто, і лише тепер заповнюють ці прогалини. До речі,Російська Федерація стоїть на порозі створення Виконавчого кодексу, вякому будуть закріплені та систематизовані всі норми щодо виконаннясудових рішень [8, с. 1].

Прийнятий Закон України «Про виконавче провадження» містить ряднових положень порівняно з минулим законодавством. Указанийнормативний акт регламентує поняття виконавчого провадження яксукупність дій органів і посадових осіб, спрямованих на примусовевиконання рішень судів та інших органів (посадових осіб), щоздійснюються на підставах, у спосіб та в межах повноважень, визначенихзаконом «Про виконавче провадження», іншими нормативно-правовимиактами, виданими відповідно до закону та інших законів, а такожрішеннями, що підлягають примусовому виконанню [2].

Закон України «Про виконавче провадження» визначає перелікдокументів, які повинні виконуватись, і передбачає виконавчий збір у разіневиконання рішення у строк, встановлений для добровільного йоговиконання [2], чого раніше в законодавстві не було. Це означає, щоборжник залишається ще без певної суми, якщо він відмовляєтьсявідшкодувати все добровільно. Виконавчий збір є одним із важелів, який,можливо, примусить боржника сплатити належну суму.

На виконання Закону України «Про державну виконавчу службу» бувприйнятий Наказ Міністерства юстиції України «Про затвердженняПоложення про районний, міський (міст обласного значення), районний умістах відділ державної виконавчої служби» від 20 липня 1999 р. Вінзакріплює структуру, склад та функціональні обов’язки районних, міських(міст обласного значення), районних у містах відділів державної виконавчоїслужби. Більш детальна регламентація положень Закону України «Провиконавче провадження» про умови та порядок виконання рішень судів таінших органів була викладена в Наказі Міністерства юстиції України «Прозатвердження Інструкції про проведення виконавчих дій» від 15 грудня 1999 р.

Однак після створення державної виконавчої служби виникалочимало складнощів законодавчого застосування, практика діяльності

прийнятим у радянські часи щодо виконавчого провадження, булаІнструкція про виконавче провадження, затверджена Наказом міністраюстиції СРСР 15 листопада 1985 р.

В історичний період «радянського виконавчого провадження» всягосподарська діяльність в основному знаходилась у державній власності,наслідком чого стала недосконалість примусового стягнення з юридичнихосіб. З утворенням самостійної і незалежної України змін у цивільномупроцесуальному законодавстві щодо виконавчого провадження так і невідбулось. Тривалий час поза увагою законодавця залишалисьновоутворені суб’єкти підприємницької діяльності, зміст заходівпримусового виконання став застарілим і не відповідав реаліям життята змінам у суспільному розвитку держави, особливо в новомузаконодавстві з інших галузей права. Зокрема, Закон України «Провласність» встановив рівноправність усіх форм власності, чого ніяк неможна було сказати про виконавче провадження, яке, як і всі інші ранішечинні радянські норми, віддавало пріоритет державній формі власності.Унаслідок цього авторитет судових виконавців і навіть судів значнознизився, а кредитори прагнули вирішити питання, які виникали щодовиконавчого провадження, шляхом звернення до кримінальних структур,де рішення завжди виконувались не тільки своєчасно, але й у повномуобсязі. При цьому порушувались проголошені Конституцією Україниґарантії забезпечення прав і свобод людини та громадянина [12, с. 15].

У ст. 6 Конституції України схема побудови державного устрою маєтри гілки: законодавчу, виконавчу і судову, а за часів радянської моделівиконавчої служби судова влада мала ознаки не тільки суто судової, а йвиконавчої влади. Останнє положення зумовлювалось виконаннямсудових рішень під юрисдикцією суду, підпорядкованістю судовихвиконавців при здійсненні ними своїх повноважень суддям, що прийняливідповідні рішення. Таке становище певним чином не узгоджувалося здоктриною розподілу влад у демократичному суспільстві, негативновпливало на судові рішення, які виносились судом. Унаслідок цьогоКонцепція адміністративної реформи 1998 р. визначила основні засадирозвитку і реформування виконавчої влади, згідно з якими планувалосьвідокремити виконавчу службу від суду.

Тому наступним етапом становлення та вдосконалення інститутувиконавчої служби стало прийняття Верховною Радою України законів«Про державну виконавчу службу» [2] від 24 березня 1998 р. та «Провиконавче провадження» [3] від 21 квітня 1999 р., що врегулювали новийпорядок проведення виконавчих дій новоствореним органом виконання –Державною виконавчою службою, завданням якої стало здійсненняпримусового виконання рішень судів та інших органів в Україні. Ці законий визначили початок ґрунтовного реформування всієї системи виконавчогопровадження [12, с. 15].

Закон України «Про державну виконавчу службу» від 24 березня

84 85

За таких обставин була прийнята Постанова Кабінету МіністрівУкраїни «Про ліквідацію Департаменту державної виконавчої служби»від 16 листопада 2006 р., якою установлено, що Міністерство юстиції єправонаступником Департаменту державної виконавчої служби [6].Вказана постанова знайшла своє відображення у змінах 22 грудня 2006 р.,внесених до законів України «Про державну виконавчу службу» та «Провиконавче провадження». Фактично була відновлена модель державноївиконавчої служби, яка існувала на момент її створення.

Досліджені обставини історії розвитку інституту виконавчої службив Україні свідчать, що його еволюція відбувалася поступово. Міжокремими етапами проходив значний проміжок часу, що породжувалоповсякденні труднощі, пов’язані з виконанням судових рішень. Поділ владина законодавчу, виконавчу і судову юридично відбувся в 1996 р. одночасноіз прийняттям Конституції України. Так, утворення державної виконавчоїслужби у системі органів Міністерства юстиції України стало заміноюіснуючого раніше інституту судових виконавців, які діяли у складі судовоїсистеми України і фактично належали до районних судів загальноїюрисдикції та до складу органів Міністерства юстиції.

З метою підвищення ефективності діяльності з примусовоговиконання рішень суду та інших юрисдикційних органів служби відбулосяреформування державної виконавчої служби та створення Департаментудержавної виконавчої служби як урядового органу. Однак на практицівнесені зміни, окрім питання підпорядкованості, майже більше нічого неторкнулись. Так, до створення Департаменту державної виконавчоїслужби в системі органів виконавчої служби існувало два рівніпідпорядкування, вертикальний – між органами виконавчої служби різноготериторіального рівня та горизонтальний – між виконавчою службою тауправлінням юстиції, до складу якого вона входила, а після створенняДепартаменту залишився лише вертикальний рівень. У зв’язку з тимщо суттєвих перемін у діяльності державних виконавців не відбулося,Департамент державної виконавчої служби був ліквідований та фактичнобула відновлена модель державної виконавчої служби, яка існувала намомент її створення.

На сьогодні зрозуміло, визначаючи перспективи розвитку інститутупримусового виконання рішень необхідно приділити увагу не тількиструктурній перебудові органів державної виконавчої служби, а йудосконаленню статусу, повноважень державної виконавчої служби,запозиченню закордонного досвіду.

Список використаних джерел1. Конституція України : Прийнята на V сесії Верховної Ради України 28

червня 1996 р. // Відом. Верховної Ради України. – 1996. – № 30. – Ст. 141.2. Про виконавче провадження : Закон України від 21 квіт. 1999 р. – Режим

доступу : zakon.rada.gov.ua.

державної виконавчої служби, утвореної відповідно до Закону України«Про державну виконавчу службу», потребувала постійного удосконаленняшляхом нормативного-правового регулювання її організації та діяльності,провадження нею виконавчих дій [10, с. 3]. Це завдання вирішувалосьшляхом підготовки законопроектів із внесення змін та доповнень доЗаконів України «Про державну виконавчу службу», «Про виконавчепровадження», відповідних пропозицій щодо постанов Кабінету МіністрівУкраїни, а також шляхом прийняття відомчих нормативних актів, як нових,так і тих, що доповнюють і змінюють положення раніше прийнятих.

Слід наголосити, що законодавство про виконавче провадження зазналозначних змін. Так, тільки протягом 2003 р. Верховною Радою України булоприйнято п’ять законів, якими до 53 статей із 88 (60 %) закону «Про виконавчепровадження» вносилися зміни і доповнення [9, с. 3]. Найбільш вагомі зних запроваджені Законом України «Про внесення змін до законів України“Про державну виконавчу службу” та “Про виконавче провадження”» від10 липня 2003 р. У Законі «Про державну виконавчу службу» змін, внесенихцим законом, зазнали 15 статей із 18 (83 %) [10, с. 4].

Перелічені законодавчі зміни – далеко не всі перетворення у сферіорганізаційно-правового регулювання діяльності державної виконавчоїслужби в Україні, однак черговий етап розвитку виконавчої служби доцільнопов’язати із прийняттям Постанови Кабінету Міністрів України «Проутворення урядового органу державного управління у складі Міністерстваюстиції» від 23 квітня 2005 р., згідно з якою створено в складі Міністерстваюстиції на базі органів державної виконавчої служби Департамент державноївиконавчої служби як урядовий орган державного управління [7].

Створення нового урядового органу потягло внесення відповідних змін23 червня 2005 р. до Законів України «Про державну виконавчу службу»,«Про виконавче провадження». Відповідно до Закону України «Продержавну виконавчу службу» на Департамент державної виконавчої службибули покладені завдання щодо забезпечення примусового виконання рішеньсудів та інших органів (посадових осіб) та керівництва органами державноївиконавчої служби і здійснення контролю за їх діяльністю, а також функціїщодо фінансового, методичного і матеріально-технічного забезпеченняорганів державної виконавчої служби, кадрової політики.

Основною метою реформування державної виконавчої служби булопідвищення ефективності діяльності органів державної виконавчої служби,стану примусового виконання рішень, а також виключення можливостіподвійного підпорядкування реґіональних та територіальних органівдержавної виконавчої служби. Однак треба зазначити, що функціонуванняурядового органу визначається двома складовими: сферою відання таобсягом владних повноважень. А зі створенням Департаменту державноївиконавчої служби, сфера відання та обсяг владних повноважень органіввиконавчої служби майже не змінились, тому суттєвих перемін удіяльності державних виконавців не відбулося.

86 87

стратегічна мета нашої держави, що набуває особливого значення на шляхупросування України в європейський та світовий простір, наближення доєвропейських стандартів демократії. Європейський вимір України потребуєвід неї приведення законодавства до норм та принципів Європейськогоспівтовариства. Розбудову громадянського суспільства, державності,розвиток демократичних засад суспільства неможливо забезпечити безефективної дiяльностi судової влади, правоохоронних органів, правозахиснихорганiзацiй. Прагнення України побудувати прозору й ефективну системудержавного управління, зорієнтовану на домінування прав і свобод людинив усіх сферах суспільного життя, вимагає розроблення заходів щодозапобігання корумпування публічно-владного сектору суспільних відносин.За роки незалежності наше суспільство так і не позбавилося суттєвихпроблем, пов’язаних з наростанням загальноекономічної кризи, підвищеннямрівня безробіття, існуванням явища «тінізації» економіки, масштабнимрозвитком високоорганізованих форм злочинності, деградацією моральнихцінностей, понять і принципів, юридичною безграмотністю та правовимнігілізмом. Корупція в сучасних умовах стала чинником, який реальнозагрожує національній безпеці і конституційному ладу нашої держави,негативно впливає на різні сторони суспільного життя: економіку, політику,управління, соціальну і правову сфери, громадську свідомість, міжнароднівідносини, – витісняє правові, етичні суспільні відносини.

Питанню боротьби з цим соціально деструктивним явищем, заходамта методам запобігання корупційним діянням, визначенню ступеня їхпоширеності присвячено ряд наукових праць радянських вчених-теоретиків,вітчизняних фахівців у сфері права. Ґрунтовним дослідженням цієї проблемизаймався український науковець М. І. Мельник. Так, у його монографії«Корупція: сутність, поняття, заходи протидії» розглядаються питання щодокорупції як соціального явища і правової категорії, нормативно-правовоговрегулювання протидії корупції, аналізуються різні соціальні аспекти цьогоявища, формулюються його ознаки, визначаються види корупційнихправопорушень, досліджується механізм корумпованих відносин, рівень,структура та динаміка розвитку корупції в Україні. У праці «Корупція –корозія влади» М. І. Мельник розкриває соціальну сутність корупції,тенденції її розвитку та негативні наслідки, визначає заходи щодопідвищення ефективності антикорупційної діяльності [6].

Праці інших науковців, таких як М. Хавронюк, Г. Омельченко,Є. Невмержицький, М. Камлик, О. Терещук, Л. Багрій-Шахматов,О. Кальман, Д. Йосифович, І. Сервецький, М. Мірошник, К. Антонов,А. Зеленський, В. Лукомський, Д. Кауфман, Н. Лопашенко маютькомплексний характер дослідження окресленої проблеми як утеоретичному, так і практичному аспекті.

Метою статті є дослідження сутності корупційних явищ, визначеннясфери їх поширення, способи проникнення в суспільне життя, знайденняшляхів викорінення корупції.

3. Про державну виконавчу службу : Закон України від 24 берез. 1998 р. –Режим доступу : zakon.rada.gov.ua.

4. Про правонаступництво України : Закон України від 12 верес. 1991 р. –Режим доступу : zakon.rada.gov.ua.

5. Про порядок тимчасової дії на території України окремих актів законодавстваСоюзу РСР : Постанова Верховної Ради України від 12 верес. 1991 р. – Режимдоступу : zakon.rada.gov.ua.

6. Про ліквідацію Департаменту державної виконавчої служби : ПостановаКабінету Міністрів України від 16 листоп. 2006 р. № 1622. – Режим доступу :zakon.rada.gov.ua.

7. Про утворення урядового органу державного управління у складіМіністерства юстиції : Постанова Кабінету Міністрів України від 23 квіт. 2005 р.№ 320. – Режим доступу : zakon.rada.gov.ua.

8. Авторгов, А. Новели виконавчого провадження / А. Авторгов // Юрид.газета. – 2003. – № 3 (3). – С. 1. – Режим доступу : justinian.com.ua.

9. Виконавче провадження: законодавство та судова практика // Бюлетеньзаконодавства та законодавчої практики. – 2003. – № 9.

10. Горбунова, Л. М. Виконавче провадження: законодавство та судовапрактика / Л. М. Горбунова // зб. норм. актів. – К. : Юрінком Інтер, 2004. – 431 с.

11. Сульженко, Ю. Статус державних виконавців та Державної виконавчої службиУкраїни / Ю. Сульженко // Право України. – 2003. – Т. 10. – № 10. – С. 113 – 117.

12. Фуpса, С. Я. Виконавче провадження в Україні / С. Я. Фурса, С. В. Щербак :навч. посіб. – К. : Атіка, 2002. – 480 с.


ББК 67.401.02Світлана ДЄХТЯРЬОВА



БОРОТЬБА З КОРУПЦІЄЮ ЯК НЕВІД’ЄМНА СКЛАДОВАСТАНОВЛЕННЯ УКРАЇНСЬКОЇ ДЕРЖАВНОСТІ

Розглядається корупція як соціальне явище та правова категорія,розкривається соціальна сутність корупції, визначаються основні заходипротидії корупції як складової становлення української державності, даєтьсяхарактеристика системи антикорупційного законодавства України.

Ключові слова: корупція, форми боротьби з корупцією, системаантикорупційного законодавства, становлення української державності.

Становлення правової, соціальної, демократичної, суверенної,незалежної держави, демократизація всіх сфер суспільного життя –

© Дєхтярьова С. В., 2008

88 89

будь-яких наукових досліджень проблеми протидії корупції. Вони,безумовно, є, та їх рівень не відповідає потребам антикорупційноїдіяльності, яка є комплексом правових, адміністративних, виховних таінших заходів, що здійснюються з метою забезпечення законностідіяльності органів державної влади, професійного і чесного виконанняслужбовцями своїх повноважень, недопущення встановленнякорумпованих зв’язків, виявлення фактів корупційних діянь, притягненнядо відповідальності винних осіб, мінімізації наслідків такого роду діянь,усунення причин та умов, які сприяють корупційним правопорушенням.

Від правильного розуміння сутності корупції значною мірою залежитьформування стратегії і тактики антикорупційної діяльності. Для з’ясуваннясоціальної сутності корупції важливо брати до уваги історичні та соціальніпередумови її виникнення, економічний, правовий аспекти, системнийхарактер, зв’язок з іншими негативними соціальними явищами. При цьомуслід особливо виділити політичний аспект корупції, що обумовлюється їїяскраво вираженим політичним забарвленням: з одного боку, вона єпродуктом діяльності влади, з іншого – безпосередньо впливає наформування владних інститутів, їх функціонування, значною міроювизначає сутність самої влади. Наукова важливість даного питанняобумовлюється тим, що воно є ключовим для будь-якого науковогодослідження проблем корупції як в галузі юриспруденції, так і в інших галузяхнауки, у тому числі соціології, політології, економіки: від його вирішеннязалежить сама постановка проблеми дослідження, визначення його напряму,предмета, мети і завдань, вибір методології. З’ясування сутності корупціїврешті-решт обумовлює достовірність результатів наукового дослідження,оскільки цей момент порівняно з усіма іншими моментами проблемипротидії корупції, незалежно від того, в якій сфері людських знаньздійснюється дослідження, є ключовим, базовим для всіх інших.

Визначаючи сутність корупції, слід виходити з того, що корупція неможе бути зведена до якогось конкретного суспільно небезпечного діяння,до певного правопорушення. Корупція – явище соціальне, яке маєсоціальну обумовленість та соціальні закономірності розвитку, при цьомувона негативно впливає на соціальні процеси. Існуючи в суспільстві,будучи породженням суспільних відносин, корупція пронизує різні соціальнісфери суспільства, деформує різні групи суспільних відносин.

Глибинний смисл корупції, як соціального явища, підкреслюють деякіенциклопедичні словники, які тлумачать латинське слово «соrruptio» якпсування і розбещування. Символічно також і те, що тлумаченню терміна«корупція» в багатьох словниках і енциклопедіях передує визначенняіншого терміна латинського походження – «корозія», який перекладаєтьсяяк роз’їдання й руйнування. Співвідносячи ці два поняття, корупцію можнарозглядати як різновид соціальної корозії, яка роз’їдає і руйнує органидержавної влади, державу і суспільство в цілому. В її основі, зокрема,лежать такі вікові традиції взаємовідносин у суспільстві, як «послуга за

Корупція пронизує всі прошарки суспільства, починаючи від дрібногослужбовця до високопоставленого чиновника державного апарату. Саметому кожна країна прагне вжити найефективніших заходів, щобмінімізувати поширення корупції та тінізації економіки, нейтралізувати їхпрояви. Корупція, «тіньова економіка» і організована злочинність єглобальними проблемами світової спільноти. За визнаннямнайавторитетніших міжнародних організацій, ці явища існують в тому чиіншому масштабі в будь-якій державі, підкреслюючи всезростаючісуперечності у відносинах між громадянським суспільством і державоюна тлі ринкових відносин. Вони є головною небезпекою для розвиткусучасної цивілізації, оскільки створюють непереборні перешкоди длянормативного функціонування і соціально-економічного прогресусуспільства на основі раціонального використання інтелектуального,морально-психологічного, економічного і науково-технічного потенціалу.Вивчення законодавства і ознайомлення з практикою боротьби з цимидеструктивними явищами свідчить, що жодна держава не має сьогоднідійових засобів протистояння їм, а всі програми та заклики до їхобмеження або ліквідації зазнають, як правило, фіаско як в економічнорозвинутих державах, так і в тих, які тільки стають на шлях демократіїта ринкових відносин. Отже, корупція є проблемою, розв’язання якої длябагатьох країн є надзвичайно актуальною справою. Це повною міроюстосується України, високий рівень корумпованості якої визнано їїполітичним керівництвом, законодавчим органом, вітчизняними тазарубіжними аналітиками, відповідними міжнародними інституціями.

В останні роки в Україні у сфері протидії корупції зроблено доситьбагато – прийнято спеціальний антикорупційний закон та низку іншихзаконодавчих актів антикорупційного спрямування, схвалено Концепціюборотьби з корупцією, розроблено спеціальну антикорупційну програму,на політичному рівні проголошено курс на посилення протидії корупції,запроваджено систематичне проведення на найвищому рівніорганізаційних заходів за участю керівників правоохоронних та іншихдержавних органів, присвячених питанням протидії корупції.

Однак ці та інші здійснювані в державі та суспільстві заходи непривели до відчутних позитивних результатів у справі протидії корупції.Причин тому багато – як об’єктивних, так і суб’єктивних. Одна з нихполягає в тому, що протягом існування України як незалежної державиантикорупційні процеси не мали належного наукового забезпечення.Власне, на сьогодні проблему протидії корупції визначають три аспекти,співіснування яких є досить парадоксальним фактом: по-перше, вона єнадзвичайно актуальною для соціального життя загалом і для юридичноїнауки і практики зокрема; по-друге, про неї надзвичайно багато говорятьполітики, журналісти, інші категорії громадян; по-третє, при цьому вонахарактеризується низьким рівнем наукового дослідження.

Констатація низького рівня дослідження не свідчить про відсутність

90 91

митна справа, землевідведення, державна закупівля товарів, робіт і послуг.Ще одним ключовим питанням, яке не має на сьогодні чіткого і

однозначного вирішення, є визначення поняття корупції. У широковживаний термін «корупція» різними авторами вкладаєтьсянайрізноманітніший зміст, починаючи від зведення корупції до такогозлочину, як одержання хабара, закінчуючи визначенням корупції зазагальними формулюваннями, які не містять конкретних ознакправопорушення (стійкий зв’язок, система взаємовідносин).

Визначення поняття «корупція» має надзвичайно важливе теоретичне іпрактичне значення. Важливість її в науковому плані зумовлюється тим, щодозволяє визначитися з колом діянь, які охоплюються цим поняттям,відмежуванням корупції від інших суспільно небезпечних явищ, таких якхабарництво, організована та економічна злочинність, тіньова економіка.Важливість розв’язання цієї проблеми в прикладному аспекті забезпечуєтьсятим, що визначення поняття безпосередньо пов’язане з проблемоюдослідження зазначеного явища, розробкою стратегії і тактики протидії.

Дослідники виділяють кілька варіантів походження терміна«корупція». Одні вважають, що він походить від сполучення латинськихслів «сcorrei» (кілька учасників зобов’язальних відносин з приводу одногопредмета) і «rumpere» (ламати, пошкоджувати, порушувати, скасовувати).У результаті утворився самостійний термін «corrumpere», якийпередбачає участь у діяльності кількох осіб, метою яких є «гальмування»нормального ходу судового процесу або процесу управління справамисуспільства. Іноді цей термін також пов’язують з латинським словом«corruptio», яке тлумачиться як «підкуп, продажність громадських іполітичних діячів, посадових осіб».

Деякі енциклопедичні видання пояснюють корупцію як процес,пов’язаний з прямим використанням посадовою особою прав(повноважень), наданих їй посадою, з метою особистого збагачення,включаючи в цей процес підкуп чиновників і громадсько-політичнихдіячів, дачу хабарів. В окремих енциклопедичних виданнях корупціявідверто називається конкретним злочином, який полягає в прямомувикористанні посадовою особою прав, пов’язаних з її посадою, з метоюособистого збагачення. Таким чином, енциклопедичні визначення, якіповинні характеризуватися чіткістю, точністю, лаконічністю іоднозначністю дефініцій, не дають виразного і однозначного уявленняпро корупцію з юридичної позиції.

Слід зауважити, що абсолютна більшість енциклопедій і словниківрадянської доби, які дають тлумачення терміна «корупція», спеціальнопідкреслюють, що корупція, як явище, характерне для буржуазної державиі суспільства, де має місце експлуатація людини людиною, де державнийапарат підпорядковується монополіям. При цьому інколи надаються нетільки надзвичайно загальні, нечіткі формулювання, а й такі, щосуперечать одне одному.

послугу». На користь такого розуміння сутності корупції свідчить іісторичний досвід. Як відзначають дослідники, явище корумпованості,як «зіпсуття» механізму управління публічними справами, відомо людствуз незапам’ятних часів. У Древній Греції у V – ІV ст. до н. е. це явищемало побутовий характер і виявлялось у формі «псування харчів та питноїводи». Потім корупцією стали називати такі карані в судовому порядкудії, як «зіпсуття моральності», «розбещення молоді», «розлад порядку вполісі». До речі, саме в занепаді моральності та розладі порядку всуспільстві окремі дослідники і вбачають соціальний зміст і соціальнусутність цього явища.

Якщо говорити загалом, то соціальна сутність корупції полягає в тому,що вона спотворює суспільні відносини, порушує нормальний (правильний,справедливий) порядок речей у суспільстві, у результаті чого настає«зіпсуття», «корозія» влади. Таке спотворення, порушення суспільнихвідносин має характер ланцюгової реакції. Якщо ж визначати соціальнусутність корупції через призму соціального призначення державноїслужби, то слід підкреслити, що корупція порушує загальні принципи такоїслужби, які визначені як національним законодавством, так і міжнародно-правовими актами. Як зазначається в Міжнародному кодексі поведінкидержавних посадових осіб, державна посада – це посада, наділенадовірою, яка передбачає зобов’язання діяти в інтересах держави.Державні посадові особи повинні виконувати свої обов’язки і функціїкомпетентно і ефективно відповідно до законів і з повною доброчесністю,а також приймати справедливі й неупереджені рішення. Однак державнувладу та її представників (чиновництво) завжди супроводжувала такаознака, як корупційність. Жодна із соціально-політичних і економічнихсистем не мала і не має повного імунітету від корупції – змінюютьсялише її обсяги і прояви, а також її можливості, що визначаєтьсяставленням до неї держави і суспільства. Історико-правові дослідженнядостовірно засвідчують той факт, що корупція існувала в суспільствізавжди з моменту виникнення держави, а отже, і утворення державногоапарату управління суспільством. Слід зазначити, що існують теорії, якізаперечують історичний аспект корупції. Ці теорії базуються на ідеологічнихзасадах і оцінюють корупцію як явище, притаманне лише окремимсуспільно-економічним формаціям. Корупція в Україні є історичноюспадщиною розвитку суспільства та кожної окремої держави, у тому числій українського суспільства та української держави. Водночас в останнідесятиліття корупція в Україні набула небаченого раніше розмаху і впливуна політичні, економічні та інші соціальні процеси. Цьому сприяв цілийкомплекс об’єктивних і суб’єктивних чинників. Суб’єктами корупції єпредставники законодавчої та виконавчої влади, правоохоронних органів –органів внутрішніх справ, служби безпеки, військовослужбовці, суддівська,податкова, митна та інші системи, державні службовці. Таким чином,ключовими сферами поширення корупції на сьогодні є оподаткування,

92 93

у сфері економіки та фінансів розглядає корупцію, з одного боку, як спосібодержання максимального прибутку від тіньового бізнесу, захистуорганізованої злочинності від соціального контролю, а з іншого – як спосібзбагачення чиновників, поступового вростання кримінальних структур удержавний апарат [9, с. 3]. Таким чином, Г. Л. Репецька фактично виділяєчотири окремих аспекти корупційної поведінки, а саме: спосіб одержаннямаксимального прибутку від тіньового бізнесу; захист організованоїзлочинності від соціального контролю; спосіб збагачення чиновників;спосіб поступового вростання кримінальних структур у державний апарат.

Узагальнюючи наведені вище та інші позиції щодо визначеннякорупції, можна виділити найбільш типове розуміння цього явища:

– корупція як підкуп-продажність державних чи інших службовців;– корупція як зловживання владою чи посадовим становищем,

вчинене з корисливою метою;– корупція як зловживання владою чи посадовим становищем,

вчинене з будь-якої особистої заінтересованості;– корупція як використання посадових повноважень, статусу посади,

а також її авторитету та пов’язаних з ними можливостей для задоволенняособистого інтересу або групових інтересів;

– корупція як елемент (ознака) або різновид організованої злочинності;– визначення поняття корупції обмежуються загальними ознаками і

характеризуються відсутністю чітких формулювань, які б дозволиливиділити суттєві ознаки цієї правової категорії.

У наведеному вище відображено доктринальне розуміння корупціїяк правової категорії. Щоб з’ясувати інші підходи щодо визначення цьогопоняття, необхідно розглянути розуміння корупції, яке має місце назаконодавчому рівні, у документах міжнародно-правового характеру.

Законом України «Про боротьбу з корупцією» від 5 жовтня 1995 р.визначаються поняття корупції як правової категорії, основніорганізаційно-правові засади запобігання корупції, виявлення та припиненняїї проявів, засоби протидії корупційним явищам та поновлення прав ізаконних інтересів суб’єктів права, передбачається усунення корупційнихдіянь [1]. Так, відповідно до ч. 1 ст. 1 закону під корупцією розуміється«діяльність осіб, уповноважених на виконання функцій держави,спрямована на протиправне використання наданих їм повноважень дляодержання матеріальних благ, послуг, пільг або інших переваг». Більшрозширене поняття корупції в правовому аспекті дається в Концепціїборотьби з корупцією на 1998 – 2005 рр., затвердженої Указом ПрезидентаУкраїни 24 квітня 1998 р., згідно з яким корупція – це сукупність різнихза характером та ступенем суспільної небезпеки, але єдиних за своєюсуттю корупційних діянь, інших правопорушень (кримінальних,адміністративних, цивільно-правових, дисциплінарних, а також порушеньетики поведінки посадових осіб, пов’язаних із вчиненням цих діянь).Міжнародні експерти Європейського Союзу дають загальне поняття

Найчастіше під корупцією пропонують розуміти підкуп і продажністьпосадових осіб, що відображається кримінально-правовим поняттям«хабарництво». Але й при цьому існують різні підходи. Одні авторивважають, що корупція – це будь-яке одержання хабара, інші жрозглядають корупцію як систему організованого хабарництва. Дехто здослідників стверджує, що хабарництво лише набуло рис такогоантисоціального явища, як корупція. А ще інші вважають помилковимзведення корупції до хабарництва. Так, на думку В. С. Лукомського,підкуп посадових осіб (хабарництво) є лише однією зі складовихкорупції [5, с. 4]. А. А. Аслаханов визнає хабарництво одним із найбільшпоширених і небезпечних видів корупції [2, с. 81, 87 – 88]. При цьому вінзазначає, що хабарництво не завжди є видом кримінально караноїкорумпованої поведінки, оскільки корупція – це, насамперед, «хвороба»державного чиновницького апарату. У цьому розумінні корупція – це актправопорушення з боку державних службовців.

Деякі вчені розглядають корупцію як форму службового зловживання,в якому завжди присутня пряма чи завуальована корисливість, як складнесоціально-правове явище, пов’язане з підкупом осіб, які перебувають надержавній або громадській службі, одержання ними додаткових доходів,благ і переваг за вчинення умисних дій або бездіяльність (у тому числі вiнтересах третіх осіб) всупереч інтересам держави і суспільства.

На думку О. М. Охотнікової, корупція існує як система відповіднихстосунків між певними посадовими особами та кримінальнимсередовищем на основі протиправної діяльності цих посадових осіб нашкоду державним та суспільним інтересам, які виявляються в різнихформах [8, с. 144]. O. I. Гуров вважає корупцію однією з обов’язковихознак організованої злочинності. Під корупцією він розуміє не простодавання чи одержання хабара, а постійний зв’язок посадових осіб зорганізованими злочинцями [3, с. 205, 215].

Деякі автори пропонують дивитися на корупцію з позиції економікияк на незаконний вид діяльності, пов’язаної з використанням службового,посадового становища для одержання доходу. При цьому вони вважають,що ця діяльність може підпадати під норми кримінального чиадміністративного права, а може ними і не враховуватися, але залишатисяантисуспільним явищем.

В. Д. Лаптеакру, беручи за основу зв’язок таких категорій, як «підкуп-хабар-хабарництво-корупція», визначає корупцію як процес протиправноїповедінки, в якій беруть участь офіційні особи, які займають посади вусіх гілках державної влади, комерційних і кооперативних структурах іторгують наданими їм повноваженнями за різного роду винагороду,послуги, блага. Корупція розкладає державні та недержавні структури,установи, управлінський апарат, перетворюючи їх у служницю злочинногосвіту, унаслідок чого корупція стала соціальною патологією [4, с. 6].

Г. Л. Репецька в контексті проблем протидії організованій злочинності

94 95

«Восьминіг», у якій беруть участь 16 східноєвропейських країн, у томучислі й Україна. Ця програма є першою спробою реальних кроків уборотьбі з корупцією в країнах Центральної та Східної Європи, взявшидо уваги Конвенцію Ради Європи «Про відмивання, виявлення йконфіскацію доходів від злочинної діяльності», яка базується на основнихпринципах міжнародного права: поваги прав людини, співробітництва ісумлінного виконання зобов’язань та ін.

З огляду на суттєвість проблеми боротьби з корупцією доцільним євизначення основних принципів, напрямів та заходів підвищенняефективності антикорупційної діяльності. Протидія корупції включаєзастосування репресивних і запобіжних заходів. У широкому розумінні,протидія корупції є будь-якою діяльністю у сфері соціального управління,яка спрямована на зменшення можливостей для корумпування суспільнихвідносин, забезпечення верховенства права, реалізацію інших принципівправа, сприяння розвитку демократичного суспільства та утвердженняправової держави. Щодо вузького розуміння протидії корупції, то вона єсистемою заходів політичного, правового, організаційно-управлінського,ідеологічного, соціально-психологічного та іншого характеру, спрямованихна зменшення обсягів корупції, зміну характеру корупційних проявів,обмеження взаємовпливу корупції та соціальних процесів, збільшенняризику для осіб, які вчиняють корупційні правопорушення тощо.Спираючись на базові положення теорії запобігання злочинності,запобігання корупції можна визначити як особливий вид соціальногоуправління, напрям антикорупційної діяльності, який полягає в усуненні,нейтралізації чи обмеженні дії чинників корупції, цілеспрямованому впливіза допомогою комплексу спеціально розроблених законних засобів насистему суспільних відносин, що складаються у сфері реалізації публічноївлади, що має за мету стимулювання осіб, уповноважених на виконанняфункцій держави, та інших суб’єктів до правомірної поведінки у сферіпублічної влади, перешкоджання вступу їх у корупційні відносини таприпинення таких відносин.

Таким чином, на даному етапі розбудови української державностімає місце недостатність нормативно-правового, організаційно-технологічного і аналітичного забезпечення системи державногоуправління у сфері запобігання та протидії корупції, виникає гостра потребане лише в розробці загальних підходів, а й обґрунтуванні необхідностіформування концепції організаційно-правових засад боротьби з корупцією,побудованій на аналізі чинного законодавства України в розрізі зєвропейськими нормативно-правовими стандартами, визначенні методівта форм протидії корупційним явищам, окресленні пріоритетних завданьта заходів боротьби з корупцією, дослідженні й отриманні новихоб’єктивних знань у сфері державного управління з питання подоланнятакого деструктивного явища, як корупція.

цього явища як зловживання державними службовцями політичноювладою з метою збагачення і розглядають корупцію як чинник, щосуперечить принциповим засадам ЄС, який ґрунтується на принципахдемократії, солідарності країн, що входять до його складу. УказомПрезидента України від 11 вересня 2006 р. схвалено Концепцію подоланнякорупції в Україні «На шляху до доброчинності», яка передбачає низкузаходів органів державного управління щодо подолання корупції. УПрограмі діяльності Кабінету Міністрів України «Назустріч людям»зазначено, що «європейська інтеграція стане пріоритетом міжнародноїдіяльності уряду; буде прискорено процес входження України до світовоїекономічної системи: це забезпечить сталий розвиток та підвищенняефективності національної економіки» [7]. В Україні прийнято понад 100нормативних документів з питань антикорупційного законодавства. Зметою європейської та євроатлантичної інтеграції Президентом України,урядом, парламентом видано безліч нормативних актів, якіурегульовують діяльність державних органів, спрямовану на вступ доміжнародних об’єднань, зокрема стосовно вирішення питання протидіїкорупції. Кабінет Міністрів України визначив стратегічним пріоритетомроботи уряду саме європейську інтеграцію – ухвалено за основудіяльності уряду «Український прорив: для людей, а не для політиків».Значний обсяг у Програмі діяльності Кабінету Міністрів України«Український прорив: для людей, а не політиків», затвердженої постановоюКабінету Міністрів України 16 січня 2008 р., займає програма протидіїкорупції в Україні. Основні міжнародно-правові норми та принципи, наяких будується діяльність державних та інших органів країн світу зборотьби з таким суспільним явищем, як корупція, закладені в документахОрганізації Об’єднаних Націй, зокрема: Резолюції ООН «Запобіганнязлочинності та кримінальне правосуддя в контексті розвитку: реалізаціята перспективи міжнародного співробітництва»; Рамковій конвенції ООНпроти організованої злочинності; Декларації ООН про злочинність тасуспільну небезпеку; Декларації ООН про боротьбу з корупцією йхабарництвом у міжнародних комерційних операціях; Міжнародномукодексі поведінки державних посадових осіб; Кодексі поведінкипосадових осіб з підтримання правопорядку.

Значна увага питанням посилення боротьби з корупцією приділяєтьсятакож Радою Європи. Лише останніми роками ці актуальні питаннярозглядалися на багатьох європейських форумах. Прийнято спільнийпроект Комісії Європейського товариства і Ради Європи Октопус, проектКонвенції з питань корупції, Угоду про створення групи держав з боротьбиз корупцією, затверджено Статути групи держав з боротьби з корупцієюта комісії щодо запобігання корупції.

Рада Європи створила міжнародну групу щодо протидії корупції(МГК), яка працює під керівництвом комітету з кримінальних проблем.Саме цією групою разом з Європейським Союзом розроблено програму

96 97

спричиняє необхідність визначення умов, за яких дані партнерськівідносини можуть бути реалізовані.

Взаємодії органів публічної влади з недержавними організаціямиприсвячено значну кількість наукових праць. Серед них концептуальнізасади міжсекторної взаємодії висвітлюються, зокрема, у дослідженняхТ. Бутирської, С. Жданенко, К. Козлова, Д. Неліпи, В. Нікітіна,Ю. Сурміна та ін. Нормативно-правові проблеми взаємодії інститутівдержави та організацій громадянського суспільства становили предметдосліджень М. Новікова, С. Тимченка, А. Ткачука та ін. Свою увагу нареґіональному аспекті соціального партнерства зосередили В. Надрагай А. Стойка. Не можна не відзначити вагомий внесок у вивченнязазначених вище питань російських дослідників М. Ліборакіної,О. Сунгурова, Н. Хананашвілі та В. Якимця. Але, незважаючи на зростаннякількості публікацій щодо проблем міжсекторної взаємодії, ряд істотнихпитань, пов’язаних із теоретичним дослідженням даного феномену, а такожйого практичною реалізацією, мають потребу в додатковому вивченні.Зважаючи на це, у даній статті ставиться за мету дослідити сутність ізміст міжсекторної взаємодії, а саме основні засади, типи взаємодії,принципи побудови механізмів партнерства й методи управління ними.

У «Великому тлумачному словнику української мови» взаємодіявизначається як «взаємний зв’язок між предметами у дії, а такожпогоджену дію між ким-, чим-небудь, взаємний вплив тіл чи частинок,який зумовлює зміну стану їхнього руху» [2]. З античних часів виділяютьдва фундаментальних види взаємодії: обмін речовиною та енергією. Зпочатком розвитку наук про суспільство виникла потреба ввести ще одинвид взаємодії – соціальний.

Засновником теорії соціальної взаємодії вважається американськийсоціолог Дж. Хоманс, який є автором теорії соціального обміну [8]. Змісттеорії соціальної взаємодії він вбачає у прагненні людей до отриманнянагород, вигід та взаємного обміну ними. Під соціальною взаємодією(Social interaction) розуміється система взаємообумовлених соціальних дій,пов’язаних циклічною причинною залежністю, за якої дії одного суб’єкта єодночасно причиною та наслідком дій у відповідь інших суб’єктів. Соціальнавзаємодія лежить в основі всієї різноманітності процесів соціального буття.П. Сорокін писав, що «розклавши взаємодію на складові частини, мирозкладемо тим самим на частини найскладніші соціальні явища» [9, с. 321].

Узагальнюючи найбільш поширені теорії соціальної взаємодії (обміну,управління враженнями, психоаналітичну, символічногоінтеракціоналізму), потрібно зазначити, що, по-перше, суб’єктамисоціальної взаємодії можуть бути не тільки окремі індивіди, але й соціальнігрупи й спільноти. А по-друге, ці суб’єкти вступають у взаємодію з метоюреалізації власних інтересів. Отже, можна зробити таке визначеннясоціальної взаємодії: це процес взаємовпливу індивідів, соціальних групабо спільнот один на одного в процесі реалізації власних інтересів.

Список використаних джерел1. Про боротьбу з корупцією : Закон України від 5 жовт. 1995 р. // Відом.

Верховної Ради України. – 1995. – № 34. – 226 с.2. Аслаханов, А. А. Проблемы уголовно-правовой борьбы со взяточничеством

/ А. А. Аслаханов // Государство и право. – 1993. – № 4. – С. 81 – 88.3. Гуров, А. И. Профессиональная преступность: прошлое и современность

/ А. И. Гуров. – М. : Юрид. лит., 1990. – 304 с.4. Лаптеакру, В. Д. Борьба с коррупцией в Республике Молдова (социальные,

уголовные и криминологические аспекты) : автореф. дис. … канд. юрид. наук :12.00.08 / Лаптеакру В. Д. ; Междунар.-независимый ун-т Респ. Молдова. –Кишинэу, 1998. – 22 с.

5. Лукомський, В. С. Кримінальна відповідальність за дачу хабара тапосередництво в хабарництві : автореф. дис. … канд. юрид. наук : 12.00.08 /Лукомський В. С. ; Ін-т держави і права АН України. – К., 1996. – 28 с.

6. Мельник, М. Корупція – корозія влади (соціальна сутність, тенденції та наслідки,заходи протидії) : монографія / М. Мельник. – К. : Юрид. думка, 2004. – 400 с.

7. Назустріч людям. Програма діяльності Кабінету Міністрів України. //Урядовий кур’єр. – 2005. – № 26.

8. Охотнікова, О. М. Посилення кримінальної відповідальності за посадовізлочини / О. М. Охотнікова // Вісн. Запоріз. юрид. ін-ту. – 1998. – № 3. – С. 144.

9. Репецька, А. Л. Организованная преступность в сфере экономики и финансови проблемы борьбы с ней / А. Л. Репецька. – Иркутск : ИГЭА, 2000. – 128 с.


ББК 66.7Олег КУЛІНІЧ



СУТНІСТЬ МІЖСЕКТОРНОЇ ВЗАЄМОДІЇ ОРГАНІВ ВЛАДИЗ НЕДЕРЖАВНИМИ ОРГАНІЗАЦІЯМИ

Розглядаються основні засади розвитку партнерських відносин органівдержавного управління та громадських організацій в Україні, особливостісоціального партнерства та принципи формування механізмів взаємодії.Аналізується класифікація типів міжсекторної взаємодії.

Ключові слова: громадські організації, міжсекторна взаємодія, органидержавного управління, соціальне партнерство.

На сучасному етапі розвитку України до найактуальніших завданьдержавного управління належить забезпечення конструктивної взаємодіїінститутів держави та громадянського суспільства. Це, у свою чергу,

© Кулініч О. В., 2008

98 99

суспільством. Якщо права й законні інтереси людини виходять наавансцену, то й різні форми громадянської самодіяльності тасамоврядування набувають особливого ідеологічного значення.

З ідеологічними засадами міжсекторної взаємодії тісно пов’язані їїаксіологічні (тобто ціннісні) основи. Для успішного здійснення МСВготовність до конструктивного співробітництва під час захисту власнихінтересів повинна займати досить високе становище в ієрархії цінностей.Необхідно відзначити, що ціннісні та ідеологічні настанови переростаютьу психологічну готовність конкретних посадових осіб і громадських діячівдля участі в різних формах співпраці. Психологічні засади міжсекторноївзаємодії дуже важливі для формування механізмів взаємодії в конкретнихумовах і в конкретний час.

Яких же форм може набувати взаємодія ОДУ та ГО? У практицідержавного управління дослідники розглядають різні типи МСВ [5; 8],які можна класифікувати в такий спосіб (табл. 1).

Таблиця 1Типологія взаємодії органів державної влади та громадських організацій

У контексті державно-управлінських відносин важливо класифікуватитипи МСВ за характером взаємовідносин. Найпростіший поділ, якийзустрічається в соціологічних та соціально-філософських працях, включаєдва основні типи – співробітництво та суперництво (конкуренцію). Першийтип взаємодії передбачає систему соціальних дій суб’єктів для досягненняспільної мети зі взаємною користю сторін. Другий тип характеризуєтьсяпротиборством соціальних груп, відстороненням, випередженням чипригніченням суб’єктів, що взаємодіють. Однак це дуже спрощена модель.У реальності ж кожна сторона використовує комбінації цих стратегій.

Український дослідник А. Леухіна пропонує таку класифікацію типів

Ознака поділу Тип взаємодії Природа процесу взаємодії Конструктивна (творча), деструктивна (руйнівна) Тривалість перебігу Довготривала, короткотривала, одномоментна Кількість суб’єктів Один на один (ОДУ – ГО), одного й багатьох (один

ОДУ з багатьма ГО, чи одна ГО з багатьма органами влади), багато ОДУ – та багато ГО

Рівень взаємодії Макрорівень (загальнодержавний), мезорівень (реґіональний), макрорівень (місцевий), нанорівень (первинний)

Охоплення учасників Загальна, локальна Наявність проміжних ланок

Безпосередня, опосередкована

Форма перебігу Явна, прихована Характер перебігу Еволюційна (безперервна), революційна (дискретна) Співвідношення чуттєвого та раціонального

Емоційна, вольова

Сутність керованості Керована, стихійна Змістовне наповнення Консультативна, наглядова, інноваційна

Якщо вказані суб’єкти взаємодії належать до різних секторівсуспільства, доречно говорити про здійснення міжсекторної взаємодії(далі – МСВ). Власне кажучи, за умови існування трьох секторів суспільствамають місце три види МСВ: «влада – бізнес», «бізнес – громадський сектор»і «влада – громадський сектор», під якими слід розглядати системивзаємообумовлених і нормативно впорядкованих соціальних дій інститутіврізних секторів суспільства під час реалізації їх інтересів.

У процесі міжсекторної взаємодії інституційні розбіжності міжсуб’єктами настільки великі, що мова не може йти про їх рівність. Коженіз секторів має певні особливості: власні цілі та завдання, функції, методироботи, організаційні структури, ресурси, нормативну базу. Так, органивлади мають чітку ієрархічну структуру стабільних установ, певний набірповноважень і ресурсів для їх здійснення. Крім того, вони мають деякізаконодавчі та адміністративні обмеження діяльності, обмеженугнучкість у застосуванні нових методів роботи. Місія комерційногосектору полягає в отриманні максимального прибутку в умовахконкурентних відносин ринкової економіки. Громадський секторвизначається незалежністю окремих організацій, спрощеною ієрархічноюструктурою, різними джерелами фінансування, відносною відсутністюадміністративних обмежень, гнучкістю в застосуванні методів.

Для побудови в Україні правової демократичної держави особливуроль відіграють взаємовідносини першого і третього секторів. При цьому,на думку А. Стойки, органи державного управління (далі – ОДУ)репрезентують регламентуючий, упорядковуючий вплив, а громадськіорганізації (далі – ГО) – ініціативу, пошук, «попит» на взаємодію [11].

Взаємодія органів влади та недержавних організацій існує тарозвивається, спираючись на певні засади [10], які можна поділити накілька видів. Серед них першочергове значення мають нормативно-правові засади, тобто міжнародні документи, ратифіковані Україною,положення Конституції, закони та підзаконні акти, що сприяють розвиткуМСВ (або, навпаки, уповільнюють його).

Досить важливими є соціальні основи міжсекторної взаємодії.Становлення незалежного третього сектору в Україні почалося наприкінці1980-х рр. Однак потрібен був час, щоб громадяни не тільки навчилисясамостійно об’єднуватися, але й власними зусиллями забезпечуватижиттєздатність своїх організацій та співпрацювати з органами влади табізнес-структурами. Також можна виділити ідеологічні засади МСВ.Під ідеологією будемо розглядати систему поглядів та ідей, в якихусвідомлюються й оцінюються ставлення людей до дійсності, один доодного, соціальні проблеми та конфлікти, а також містяться цілі соціальноїдіяльності, спрямованої на закріплення або зміну даних суспільнихвідносин [3]. В умовах демократії та визнання пріоритету прав людинина перший ідеологічний план висуваються інтереси людини, її активністьі самостійність у визначенні та вирішенні завдань, що стоять перед

100 101

У третьому секторі панує думка, що максимальна реалізаціяпотенціалу МСВ можлива лише за умов соціального партнерства. Хоча,на нашу думку, міжсекторне соціальне партнерство є скоріше«ідеальним» типом взаємодії. Відомий російський дослідник, один іззасновників концепції міжсекторного соціального партнерства,В. Якимець, дає таке визначення цього явища: конструктивна взаємодіяорганізацій двох або трьох секторів у процесі розв’язання соціальнихпроблем, яке забезпечує синергетичний ефект від «складання» різнихресурсів, і корисне кожній зі сторін і населенню [14].

Які характерні риси має взаємодія в межах соціального партнерства?С. Іванов звертає увагу на такі особливості соціального партнерства [4].

По-перше – це консенсус-орієнтована взаємодія. Вона передбачаєдосягнення цілей і реалізацію інтересів соціальних суб’єктів череззближення позицій і злагоду без будь-якого тиску з боку одного ізсуб’єктів партнерства.

Другою найважливішою властивістю взаємодії в соціальномупартнерстві він вважає усталеність. Під усталеністю розуміютьпідтримку й відтворення соціальними суб’єктами однотипних пізнаванихіншими соціальними партнерами моделей поведінки. Усталеністьзабезпечується орієнтацією суб’єктів партнерства на загальні культурнізразки (задуми, цілі, цінності, норми), а також на відповідні їмінструментальні категорії (механізми, процедури досягнення цілей, умовиреалізації задумів тощо).

Також важливою властивістю соціального партнерства єінтерсуб’єктивність як ґарантованість процедур вільного обмінудумками, вільної репрезентації власних нормативно-ціннісних систем.

Останньою властивістю, яку відзначає С. Іванов, єрефлексивність – невід’ємна властивість соціального партнерства, щоперманентно виявляється та обумовлена потребою і здатністю соціальнихсуб’єктів здійснювати оцінювальну діяльність у процесі взаємодії. Оцінціпідлягають власні сутнісні характеристики, характеристики іншихсоціальних партнерів, умови та процедури взаємодії.

На практиці характер і зміст взаємодії визначаються цілями,завданнями й функціями суб’єктів МСВ. Управління процесом взаємодіїзабезпечується певними методами. Методи управління взаємодієюбудемо розглядати як сукупність універсальних та специфічних прийомівта операцій, які застосовуються соціальними інститутами в процесівзаємодії з метою досягнення ними поставлених цілей. Підкреслимо, щооскільки цілі ОДУ та ГО різні (хоч і близькі у випадку соціальногопартнерства), то й методи, які ними використовуються, також різні. Середметодів владного сектору можна виокремити організаційно-адміністративні, політико-правові, економічні та соціально-психологічні.

Водночас слід мати на увазі, що в процесі МСВ для органів владиоб’єктом управління є не громадські організації, а механізми взаємодії,

взаємодії: ворожість, ігнорування, приборкування, використання,співпраця [6]. Проте дана класифікація описує усереднену ситуаціювзаємодії двох секторів, оскільки, наприклад, панування в державі (чи вдеякій адміністративно-територіальній одиниці) «співпраці» не виключаєодночасних проявів інших типів взаємодії, таких як міжсекторні конфлікти,кишенькові організації та використання громадських організацій дляотримання політичної вигоди.

Н. Яргомська, Е. Білокурова, М. Ноженко та Д. Торхов звертаютьувагу на існування трьох схожих підходів у визначенні міжсекторноївзаємодії, у кожному з них форми взаємодії можуть коливатись міжполярними позиціями демократичних та недемократичних методівдержавного управління, високої автономії та залежності ГО, реальної абосимволічної участі громадських організацій в управлінні [7].

Для дослідження процесів МСВ, особливо на реґіональному тамісцевому рівні, потрібно мати інструментарій для характеристики всьогорозмаїття полісуб’єктних контактів. З цією метою пропонуємокласифікацію міжсекторної взаємодії, яка узагальнює елементи всіх трьохпідходів (табл. 2).

Таблиця 2Типи взаємодії між органами державного управління

і громадськими організаціямиТип міжсекторної взаємодії Визначення Конфронтація (від лат. сon – проти + frons (frontis) – лоб, фронт)

Стан міжсекторної взаємодії характеризується протистоянням, протиборством ОДУ та ГО. У даному випадку обидві сторони взаємодії можуть бути ініціаторами загострення відносин

Домінування (від лат. dominary – перевага)

Беззаперечне панування ОДУ у відносинах із ГО

Детермінізм (від лат. determino – визначаю)

Тип менш асиметричної взаємодії, коли характер і зміст взаємовідносин визначаються переважно одним із суб’єктів

Коменсалізм (від лат. con mensa – буквально «за одним столом»)

Тип взаємин між ОДУ та ГО, які співіснують на одній території, без конфліктів і без взаємодопомоги

Синергія (від грец. synergia – співробітництво)

Незаплановане й неусвідомлюване співробітництво суб’єктів, що переслідують власні цілі, але діють при цьому в одному напрямку

Координація (від лат. сo – спільно + ordіnatіo – погодження)

Форма співпраці на основі узгоджених дій, що не є обов’язковими, в якій відсутні відносини підпорядкування

Кооперація (від лат. cooperatio – співпраця)

Тип взаємодії, під час якої суб’єкти діють спільно та узгоджено

Соціальне партнерство Тип міжсекторної взаємодії, взаємовигідний та корисний для обох сторін

Патерналізм (від лат. pater – батько)

Тип взаємодії, яка виявляється в піклуванні та заступництві з боку ОДУ над ГО

102 103

коли ті або інші завдання дані одиниці суспільства не здатні вирішитисамостійно. Практичним результатом застосування принципусубсидіарности є втілення в життя концепції раціонального управління,коли розподіл повноважень між різними рівнями влади й громадянськимсуспільством обумовлено не політичними амбіціями носіїв влади, аефективністю здійснення ними відповідних повноважень, що передбачаєзаохочення самодіяльності й відповідальності громадян і відмову відрозподільної моделі суспільного добробуту.

До спеціальних принципів належить принцип різноманіття форм.Для забезпечення повноцінного партнерства неможливо використовуватиодну-єдину форму взаємодії, хоча б з огляду на велику кількість різнихОДУ та ГО. Нові форми, що виникають, не скасовують при цьому колишні,а доповнюють і розвивають їх, не виключаючи повернення до ранішесформованих видів співробітництва, що були ефективними.

Наступним значущим принципом є принцип гнучкості. Державнаполітика щодо соціального партнерства формується з урахуваннямреальних суспільних потреб та інтересів і місцевих відмінностей.

Принцип адаптивності передбачає здатність механізмів взаємодіїпристосовуватись до нових зовнішніх та внутрішніх умов, можливістьсаморегулювання й відновлення стабільної діяльності. Управлінськірішення мають прийматися своєчасно, а технології їх реалізації повинніадекватно реагувати на зміни, що відбуваються в суспільному житті.

Принцип динамічності означає, що механізм соціальногопартнерства має створюватись з огляду на перспективи подальшогорозвитку. Управління взаємодією має забезпечувати можливістьрозв’язання нових завдань, поповнення і вдосконалення функцій безпорушення діяльності партнерства, що склалося.

Нарешті, до останньої групи входять такі принципи:– принцип багатофункціональності: механізми взаємодії повинні

охоплювати різні аспекти діяльності: матеріальні (ресурси, послуги),функціональні (організація діяльності), значеннєві (досягнення кінцевоїмети) тощо;

– принцип цілісності: охоплює всю систему партнерства зурахуванням зовнішніх і внутрішніх взаємозв’язків, взаємозалежності івідкритості структури ОДУ і системи загалом;

– принцип комплексності: є необхідним доповненням до принципуцілісності й вказує на те, що всі ці якості не просто повинні бути розвинені,але розвинуті гармонійно.

Узагальнення викладеного дозволяє зробити висновок, щоміжсекторна взаємодія є багатоплановим феноменом, що можнарозглядати як складну соціальну систему, елементами якої є засади,принципи, методи та механізми взаємодії.

Сутність механізмів взаємодії ОДУ та ГО, як центрального елементасистеми партнерства, має стати предметом подальших досліджень.

як динамічна система зовнішньоорганізованих державних та суспільнихінститутів, правових норм, що регламентують відносини між ними,соціальних технологій, а також матеріальних і нематеріальних ресурсів.Формування зазначених механізмів здійснюється на основі відповіднихпринципів, тобто основних вихідних положень, норм і правил, якіобумовлюють вимоги до системи, структури та організації процесу МСВ.Ці принципи повинні відображати об’єктивні тенденції, соціальні таекономічні закони, наукові рекомендації, що визначають оптимальні умовипобудови механізмів ефективного партнерства.

На основі узагальнення досвіду взаємодії органів влади і громадськихорганізацій, фактичного матеріалу, нагромадженого наукою державногоуправління [1; 12; 13], основні принципи побудови механізмів соціальногопартнерства можна об’єднати в три групи: загальні (законності,ефективності, рівного доступу, відкритості, субсидіарності), спеціальні(різноманіття форм, гнучкості, адаптивності, динамічності) та системні(багатофункціональності, цілісності, комплексності).

Основний базовий принцип – це законність, тобто встановленнязаконодавчо закріплених загальнообов’язкових умов і правил. Данийпринцип має на увазі суворе і точне дотримання суб’єктами взаємодіїчинного законодавства. Цей принцип дає можливість переборотисуб’єктивізм у процесі формування механізмів МСВ, дає чітке уявленняйого учасникам про процедури, права та обов’язки, взаємнувідповідальність сторін, робить його більш відкритим і передбачуваним.

Принцип ефективності полягає в досягненні запланованих цілей тамаксимального позитивного результату в процесі взаємодії ОДУ та ГО,що відповідає інтересам держави і суспільства в цілому.

Третій важливий принцип полягає в забезпеченні рівного доступудо участі в МСВ представникам усіх секторів суспільства. Під рівнимдоступом мається на увазі також забезпечення рівних стартових умов,відсутність будь-якої дискримінації та обмеження в правах. Проте це неозначає створення «тепличних» умов для яких-небудь організацій.

Принцип відкритості полягає:– у прозорості діяльності як ОДУ, так і громадських організацій;– вільному доступі до інформації (обмеження щодо вільного доступу

до рішень органів публічної влади може бути встановлено виключнозаконами України);

– підзвітності та взаємній довірі.Упровадження механізмів соціального партнерства тісно пов’язане

з принципом субсидіарності. Зміст принципу субсидіарності (від лат.subsidium – підтримка, опора, захист) полягає в такому: вирішеннясоціальних завдань має, насамперед, здійснюватися силами малиходиниць суспільства (індивідуум, родина, групи взаємодопомоги,громадські об’єднання), і втручання органів місцевого самоврядуванняй державних структур потрібне і допускається тоді, коли це необхідно,

104 105

ББК 66.4(0),01+66.4(0),32Ярославна ЛЄБЄДЄВА



ПРОБЛЕМИ ІНТЕГРАЦІЇ ІНОКУЛЬТУРНИХ СПІЛЬНОТУ СУЧАСНОМУ СВІТІ

Розглядаються інтеграційні тенденції, які позначаються насоціокультурному розвитку окремих націй та етнокультурних спільнот всерединімультикультурного суспільства. Аналізуються проблеми, пов’язані зізростанням міграційних потоків. Визначається роль і місце мультикультуралізмуяк державної політики.

Ключові слова: міграція, інтеграція, мультикультуралізм, асиміляція,інокультурні спільноти.

Реальні зміни в європейській політиці виявилися радикальними длядослідників міжнародних відносин: трансформації потребуютьтеоретичного обґрунтування процесів глобального розвитку та впливуінтеграційних процесів на міжнародну взаємодію. Інтеграційні тенденціїу сфері політичного та економічного життя позначаються насоціокультурному розвитку окремих націй та спільнот. Актуальністьпроблеми пов’язана з тим, що з’ясування механізмів та можливихнаслідків впливу сприятиме ефективному прогнозуванню перспективрозвитку цих спільнот, попередженню й запобіганню можливихконфліктних ситуацій у міжкультурних стосунках.

Більшість аспектів даної проблематики стали предметомдослідження для багатьох українських та зарубіжних учених, зокрема:В. С. Малахова, В. Воронкова, М. Д. Култаєвої, І. П. Цапенко,І. С. Семененко, Н. Гончаренко, С. О. Бондарука, Ф. О. Радтке,Ч. Тейлора, Ю. Габермаса, Дж. Стоплера, Ш. Вільмота та ін.

Мета нашої статті – розкрити сутність проблеми інтеграціїінокультурного населення під впливом глобалізаційних процесів на основісоціальних зв’язків.

Розвиток глобалізаційних тенденцій у різних сферах життєдіяльностісуспільства на межі тисячоліть відобразився на міжнародній міграціїнаселення, яка охопила майже всі реґіони і країни. Вплив цих тенденційна переміщення населення особливо помітний у сферах ринку праці,бізнесу, освіти, науки, інформації та комунікацій, а також соціальнихзв’язків. Саме мережі соціальних відносин набувають досить вагому йусезростаючу роль щодо посилення міграційних потоків. Такі мережібазуються на родинних і дружніх зв’язках, спільності країни або району

© Лєбєдєва Я. В., 2008

Список використаних джерел1. Про схвалення Концепції сприяння органами виконавчої влади розвитку

громадянського суспільства : Розпорядження Кабінету Міністрів України від21 листоп. 2007 р. № 1035-р. // Офіц. вісн. України. – 2007. – № 89.

2. Великий тлумачний словник української мови / відп. ред. Т. Бусел. – Режимдоступу : www.slovnyk.net.

3. Вікіпедія. – Режим доступу : ru.wikipedia.org/wiki.4. Иванов, С. А. Социальное партнерство как феномен цивилизации /

С. А. Иванов // Журн. социол. и соц. антропологии. – 2005. – Т. VIII, № 3. –С. 79 – 99.

5. Козлов, К. І. Соціальна взаємодія органів влади і громадських організацій/ К. І. Козлов // Теорія та практика державного управління : зб. наук. пр. –Вип. 2 (21). – Х. : Магістр, 2008. – С. 323 – 329.

6. Леухіна, А. Взаємодія між об’єднаннями громадян та інститутами держави:концепція й можливі моделі / А. Леухіна. – Режим доступу :www.library.ukma.kiev.ua.

7. Почему НКО и власти нужны друг другу: Модели взаимодействия врегионах Северо-Запада / Н. Яргомская, Е. Белокурова, М. Ноженко [та ін.] //Публичная политика: вопросы мягкой безопасности в Балтийском регионе / подред. М. Горного. – СПб., 2004. – C. 52 – 147.

8. Скуратівський, В. А. Соціальні системи та соціологічні методидослідження : навч. посіб. / В. А. Скуратівський, М. Ф. Шевченко. – К. : Вид-воУАДУ, 1998. – 188 с.

9. Сорокин, П. А. Система социологии / П. А. Сорокин. – М. : Астрель,2008. – 1008 с.

10. Социальные технологии межсекторного взаимодействия в современнойРоссии : учебник / А. С. Автономов, Т. И. Виноградова, М. Ф. Замятина,Н. Л. Хананашвили ; под общей ред. проф. А. С. Автономова. – М. : Фонд НАН,2003. – 416 с.

11. Стойка, А. В. Державна політика щодо громадських організацій: основнізасади, передумови і напрямки / А. В. Стойка // зб. наук. пр. ДонДАУ. Т. III, сер.«Державне управління», вип. 14 «Державне регулювання економіки ісоціального розвитку територій та підприємств». – Донецьк : ДонДАУ, 2002. –С. 79 – 87.

12. Сурмін, Ю. П. Концептуальні основи створення системи взаємодіїорганів державної влади із суб’єктами громадянського суспільства в контекстіінтеграційних процесів / Ю. П. Сурмін // Бюл. «Україна-НАТО». – 2006. –№ 2 (8).

13. Хананашвили, Н. Л. Концепция системы взаимодействия органов властиРФ с негосударственными некоммерческими организациями /Н. Л. Хананашвили. – Режим доступу : www.sovetpamfilova.ru.

14. Якимец, В. Н. Межсекторное социальное партнерство: основы, теория,принципы, механизмы / В. Н. Якимец. – М. : Едиториал УРСС, 2004. – 384 с.


106 107

Такі моделі особливо активно розроблялись там, де існувала потреба врізнорівневій інтеграції груп і спільнот різного соціального статусу ікультурної орієнтації.

Доктрина мультикультуралізму виникла як відповідь на необхідністьрегулювання конфліктів у державах, до складу яких входить декількаетнонаціональних співтовариств, у тому числі й корінних народів. Крімтого, її поява стала реакцією західної спільноти на проблеми, які виникаютьчерез масову міграцію [4, с. 64]. Інтеграція полікультурного населеннядержави в даному випадку координується ні етнічними механізмамивзаємозв’язків, а соціальними. Головна ціль – організація спільногопроживання і взаємодії індивідів, груп, спільнот різної культурної тарелігійної орієнтації. Мова йде про налагодження механізмів поєднаннярізних цінностей, уявлень, традицій у рамках громадянської нації. Доаргументів на користь доктрини мультикультуралізму належитьможливість отримати знання про інші культури і способи життя.

Піонером впровадження державної політики мультикультуралізмустала Канада, де протистояння франкомовних меншин і англомовноїбільшості перетворилось у 60-ті рр. у серйозну загрозу політичній єдностікраїни. У випадку США мультикультуралізм був відповіддю білихпереселенців з Південно-Східної Європи на рух за рівні права чорношкірогонаселення Америки. В Австралії мультикультуралізм був частиною заходівуряду щодо послаблення білого расизму, поширеного серед населення, длятого щоб досягти згоди з аборигенами й для суспільно-політичноїлегітимації економічно бажаної для країни імміграції з сусідньої Азії.

У західноєвропейських країнах мультикультурний дискурс спочаткусприймався скоріше як продукт інтелектуального імпорту, ніж місцевий,оскільки в Європі історично не було репресивної практики стосовноменшин, на кшталт рабству негрів у південних штатах Північної Америкиабо знищення автохтонного населення в Австралії. Культурне різноманіттяв Європі взагалі довгий час не отримувало публічного розголосу. В однихвипадках вважалось, що мігранти, якщо вони прагнуть увійти дополітичної спільноти (націю), повинні культурно асимілюватися (модельФранції). В інших випадках передбачалось, що мігранти – гості,«іноземці», на яких чекає рано чи пізно повернення на батьківщину, атому проблема їх залучення до національної спільноти навіть не поставала(модель Німеччини). Однак в останній чверті ХХ ст. ця проблема посталаз усією гостротою.

Головне питання, пов’язане з політикою мультикультуралізму – цепитання щодо можливості інтеграції мігрантів, яка б не супроводжуваласьїх асиміляцією. Адже і асиміляція, і акультурація протягом багатьох роківбули необхідними умовами входження до політичної спільноти. Насьогодні ситуація змінилася. Країни, що приймають мігрантів, більше нездатні асимілювати їх, а мігранти більше не хочуть асимілюватись.

На думку теоретика мультикультуралізму професора В. Малахова,

походження, мають крос-класовий характер і формуються не тільки міжмігрантами в країнах поселення, але й між мігрантами і жителями країн,з яких вони виїхали [6, с. 11].

Підходи до залучення іммігрантів до життя країн, що приймають,помітно змінились за останні півстоліття, коли трудова міграціяперетворилась на життєво важливий ресурс економічного розвитку. Країни,що приймають, постали перед необхідністю розширення державної участіу вирішенні комплексу проблем, пов’язаних зі зростанням міграційнихпотоків [4, с. 57].

Імміграція, як необхідний ресурс економічного розвитку, створює такіпроблеми для приймаючих країн, які сьогодні розглядаються значноючастиною суспільства і політичною елітою як загрози їх соціальнійстабільності й національній ідентичності. Від успішного вирішенняпроблем регулювання імміграції та створення ефективних механізмівінтеграції мігрантів здебільшого залежить життєздатність демократії таспадкоємність європейської цивілізаційної традиції [4, с. 58].

Ідеальні ліберальні моделі інтеграції мігрантів в європейськесуспільство, які передбачали, здавалось, відповідну прозору й ефективнуполітику, виявлялися утопією кожного разу, як тільки аналіз торкався реалійспівіснування переселенців із «третього світу» з представниками«домінуючої культури». Проблеми масової міграції в країнах Заходувиявились у більшості невирішеними в результаті кризи ідентичностісамих європейців в умовах глобалізації і формування об’єднаної Європи.Сутність національної ідентичності підлягає глибокому переосмисленнюу світі, що глобалізується.

Якщо розглядати ідентифікацію як усвідомлення особистістю своєїтотожності із соціальною групою, нацією, народом, то можна констатувати,що в такому випадку ідентифікація стає одним з інструментів соціалізаціїцієї особистості, за допомогою якого засвоюються цінності культуривідповідного суспільства. Культура стає основоположним елементом життякожної людини і кожного суспільства [1, с. 31].

Національні держави в їх класичному розумінні сьогодні вже не взмозі повною мірою забезпечити власний культурний суверенітет. Адже100 – 150 років тому їх фундаментом була суто етнічність (мова –культура – територія), натомість зараз цю роль виконує складний синтезполітичних, економічних, ціннісних, культурних, ментальних, інформаційнихта інших засад. Держава в цих умовах виявляється не єдиною, а часто іне головною референтною системою ідентифікації особистості. Убагатоскладовому суспільстві (за Лейпхартом) сама нація стаєбагатоскладовою і полікультурною [2]. Тож цілком імовірно, що ХХІ ст.в історії людства стане «добою конкуренції ідентичностей, або культурно-цивілізаційних платформ» [5].

У країнах традиційної міграції в останню чверть ХХ ст. буливипробувані різні моделі адаптації мігрантів до приймаючої спільноти.

108 109

законодавства і в межах цих принципів справедливого ставлення донегромадян. Однак вибір пріоритетів щодо проведення такої політики імоделі регулювання залишається за національною державою [4, с. 60].

Масштаби загроз, викликані міграцією, здебільшого непередбачувані,хоча навряд їх можна назвати несподіваними. Зростання етнонаціональноїконфліктності протягом останніх десятиліть ХХ ст. стимулював пошукиврегулювання відносин між більшістю і меншинами, що претендують наполітичну й культурну автономію. Відомо, що демократичні інститутиефективно функціонують на основі «суспільної угоди», важливимиелементами якої є взаємна довіра і взаємні зобов’язання учасників. Ісаме в цьому розумінні входження в суспільство нових членів, змінагромадянського устрою населення є викликом демократії, на якийнеобхідно терміново шукати відповідь.

На індивідуальному рівні постає проблема «подвійної» ідентичності,тобто підтримання традиційної та прийняття нової культур. Сьогодні вона невирішується виключно в межах альтернативного вибору. Така ідентичністьстає культурною нормою, результатом культурної дифузії епохиінформаційного суспільства. Визначення орієнтирів національно-цивілізаційноїідентичності і довготермінових пріоритетів розвитку стає вкрай актуальним.

Моделі інтеграційної політики підлягають сьогодні перегляду абосуттєвому коректуванню в усіх без винятку демократичних країнах, якіприймають мігрантів. Єдиним завданням стає становлення більшцілеспрямованої і адресної політики регулювання міграції.Мультикультуралізм зберігає свою значущість там, де він прийнятий наозброєння як державна політика.

Список використаних джерел1. Карпухин О. И. Национальная культура – основа национальной

идентичности в глобализирующемся мире / О. И. Карпухин, Э. Ф. Макаревич //Обществ. науки и современность. – 2004. – № 1. – С. 31 – 56.

2. Лейпхарт, А. Демократия в многосоставных обществах. Сравнительноеисследование / А. Лейпхарт. – М. : Наука, 1997. – 202 с.

3. Малахов, В. С. Зачем России мультикультурализм? / Владимир Малахов // Мультикультурализм и трансформация постсоветских обществ / под ред.В. С. Малахова, В. А. Тишкова. – М. : Ин-т этнологии и антропологии РАН, 2002. –С. 48 – 60.

4. Семененко, И. Интеграция инокультурных сообществ в развитых странах/ Ирина Станиславовна Семененко // Мировая экономика и междунар.отношения. – 2006. – № 10. – С. 58 – 68 ; № 11. – С. 57 – 71.

5. Фельдман, О. Подолати конфлікт ідентичностей / О. Фельдман. – Режимдоступу : www.proua.com/print.

6. Цапенко, И. Движущие силы международной миграции населения / ИринаПавловна Цапенко // Мировая экономика и междунар. отношения. – 2007. – № 3. –С. 3 – 14.


необхідність заохочення культурного різноманіття продиктованадекількома причинами:

1. Етнодемографічними – кількість мігрантів, які утворюютьетноменшини, така велика, що країни не можуть їх асимілювати, як цеможна було зробити з відносно нечисленими розрізненими мігрантамидо середини ХХ ст.

2. Політичними – соціальні й економічні шанси мігрантів, як правило,об’єктивно менше, ніж у корінного населення. Включення мігрантів доспільноти приймаючої країни часто вкрай ускладнене через культурнудистанцію між ними і місцевими жителями (незнання мови, нормиповедінки, ціннісні орієнтири, релігійна приналежність). Тому якщо державадійсно прагне до інтеграції мігрантів і не готова миритися з їх геттоїзацією(а отже, маргіналізацією, криміналізацією тощо), то вона має забезпечитиреальну, а не формальну рівність можливостей. Заходи щодо забезпеченнятакої рівності передбачають захист соціальних і культурних прав мігрантів.

3. Гуманними – демократичне правління передбачає захистіндивідуальних прав і свобод, до яких належать свобода слова,віросповідання. Оскільки переважна більшість мігрантів у конфесійномуй лінгвістичному відношенні відрізняється від корінного населення,необхідні заходи щодо організації суспільної артикуляції цих розбіжностей[3, с. 54 – 55].

Об’єктивні і суб’єктивні перешкоди на шляху до соціальної інтеграціїспонукають мігрантів формувати власні етнічні спільноти, в межах якихзберігаються мова і культурні традиції. Подібні спільноти існуютьсьогодні майже в усіх європейських країнах (індонезійські й сурінамськів Нідерландах, марокканські в Бельгії, турецькі в Німеччині, алжирськіу Франції тощо). Особливо важливо при цьому, що такі групихарактеризуються спільністю соціально-економічної позиції.

Крім символічної репрезентації культурного різноманіття, пов’язаногоз активністю меншин, у розвинутих демократіях практикується йполітична репрезентація. Представники меншин отримують доступ довлади, беручи участь в діяльності органів місцевого самоврядування, уконсультативних, а подекуди і в законодавчих органах влади.

Держави традиційної імміграції звернулись до мультикультурнихпрактик на попередньому етапі розвитку, в останню третину минулогостоліття. Пошуки спільних підходів були розпочаті на рівні ЄвропейськогоСоюзу. Тут в останні роки був прийнятий цілий ряд рішень щодокоординації національних програм регулювання імміграції, а в перспективіпередбачалось створити механізми такої координації стосовно імміграціїз країн «третього» світу. Розроблені й застосовуються спільні принципигуманітарної міграції. У межах ЄС проводиться активний моніторингтрудової і гуманітарної міграції, створюються центри вивчення проблемімміграції і інтеграції. Основним їх завданням є забезпечення підтримкиспільних для Об’єднаної Європи принципів антидискримінаційного

110 111

кардинально змінить свою природу і перетвориться на електроннубюрократію.

Це спонукає ще раз поставити на порядок денний проблему аналізутрансформації традиційних бюрократичних механізмів реалізаціїдержавної політики. Актуальність дослідження загострена тим, що зачасів постмодерну майбутнє настає набагато швидше внаслідок різкогоприскорення темпу соціальних змін, породжуючи різного роду футурошоки,адаптаційні зриви через неготовність прийняти непередбачені зміни.Отже, є нагальна потреба з’ясувати, яку роль відіграли бюрократичнімеханізми реалізації державної політики в минулому, які тенденції їхрозвитку простежуються в теперішньому і чи є реальна загроза того, щовони стануть «незадовільними» завтра і чи потрібно шукати альтернативнібюрократичним форми реалізації політичних рішень. Однак усі ці питаннязазвичай розглядаються розрізнено, тому все більш увиразнюєтьсянеобхідність розглянути їх у взаємозв’язку. Отже, метою статті єрозкриття методологічних підходів до визначення ролі факторукреативності у сфері імплементації державної політики.

Аналіз історичної практики публічного управління свідчить про те,що бюрократія, як особлива соціальна група професійних управлінців,зайнятих реалізацією державної політики, виникає за будь-яких варіантівстановлення розвинутої державності. Окрім того, ця соціальна групавідіграє виняткову роль у забезпеченні політичної еліти інформацією простан різних сфер суспільного життя. У цьому плані державу можнаназвати інформаційною системою з не меншим правом ніж апаратомнасильства, інституцією суспільного договору тощо.

Феномен творчості державних службовців та посадових осіб місцевогосамоврядування є специфічним різновидом більш широкого явища людськоїтворчості, яка є предметом наукового осмислення ще з часівдавньогрецьких філософів. Креативність державного службовця рано чипізно також повинна потрапити в поле ґрунтовного наукового дослідження.

Концепція розвитку креативності суб’єктів реалізації державноїполітики значною мірою буде залежати від тлумачення засадничих їїтермінів – «творчість» та «креативність». Є декілька тлумачень поняття«творчість»:

1) створення чогось принципово нового, такого, що ніхто і ніколи нестворював раніше;

2) результати діяльності людини, які мають характер відносноїновизни, тобто новизни для самого суб’єкта, а не суспільства загалом;

3) створення будь-яких матеріальних чи ідеальних цінностей взагалі,що веде до ототожнення терміна творчість у термінах «праця» або«діяльність»;

4) нестандартне ставлення до дійсності та нестандартна,нерегламентована діяльність людини;

5) діяльність, акцент у якій робиться не на результативній, а на

ББК 66.021Борис КОЛЕСНІКОВ

Донецький державний університет управління

КРЕАТИВНІСТЬ ЯК ВИМОГА ЕФЕКТИВНОЇ РЕАЛІЗАЦІЇДЕРЖАВНОЇ ПОЛІТИКИ

Аналізуються особливості прояву креативності в реалізації державноїполітики. Досліджується зростання вимог щодо креативності всіх суб’єктівполітико-адміністративної системи в умовах переходу до інформаційногосуспільства. Висвітлюється роль комп’ютеризації органів публічної влади уформуванні запитів на адміністративну й політичну креативність.Обґрунтовується необхідність зміни підходів до організації роботи публічноїслужби.

Ключові слова: державна політика, державні службовці, посадові особимісцевого самоврядування, творчість, креативність, постіндустріальнесуспільство, глобалізація, «електронна нервова система».

В Україні розвиток інформаційного суспільства декларується якпріоритетний напрям державної політики. Починаючи з 2003 р. ідеястворення глобального інформаційного суспільства досягламіждержавного рівня в результаті проведення I стадії Всесвітнього самітуз питань Інформаційного суспільства лідерами 161 держави світу.Відповідно до підписаних стратегічних документів «Декларація принципів»і «План дій» були визначені напрями подальшого розвитку інформаційногосуспільства як на світовому рівні, так і на рівнях національних стратегійрозвитку в кожній конкретній країні. Українська держава приєдналася доцього світового руху.

В Україні темі розбудови інформаційного суспільства присвячено вжечимало публікацій економічного, політологічного, соціологічного тадержавно-управлінського характеру (Т. Гаман, Т. Григор, О. Дубас,В. Ирхин, В. Парфенюк, В. Солодов, Я. Храпська, О. Чаплигін,І. Шпачинський та ін.). Більшість науковців звертає увагу на те, щорозгортання інформаційної хвилі та глобалізаційних процесів обов’язковотягне за собою і трансформування політичних інституцій, органівдержавного управління та місцевого самоврядування, а також характеруїх діяльності. Осягненню перспектив державотворення в нових умовахприсвячено широке коло наукової літератури. При цьому старі дискусіїнавколо бюрократії пожвавлюються і охоплюють нові аспекти. Зокрема,проблема бюрократичного управління починає розглядатися під кутомінформатизації, впровадження е-урядування та електронногодокументообігу. Деякі дослідники вважають, що інформатизація знищитьбюрократичне управління, а інші твердять, що бюрократія в умовахпостіндустріального, інформаційного суспільства стане іншою,© Колесніков Б. П., 2008

112 113

державного службовця. Потрібно змінювати й тип організаційнихструктур на державній службі, адекватний організаціям, що діють натворчих засадах. Інакше буде мати місце невідповідність між типомдержавного службовця і типом організаційної структури державногоуправління та системою мотивації праці.

Вирішення завдання зміни організаційних механізмів з метоюсприяння розвитку творчих процесів у співробітників є не менш складноюсправою, ніж формування державних службовців та посадових осібмісцевого самоврядування креативного типу. Однак попривзаємопов’язаність завдань формування державних службовців тапосадових осіб місцевого самоврядування креативного типу і створенняорганічних структур державного управління та місцевого самоврядуваннявирішення першого завдання повинно випереджати вирішення другого.Напевно, ситуація, коли творчий працівник затиснутий лещатами жорсткоїбюрократичної системи, є меншим злом, ніж нетворчий працівник,поставлений у контекст органічної, м’якої організаційної структури злібералізованим контролем.

Складність формування креативності у державних службовців тапосадових осіб місцевого самоврядування полягає в багатофакторномухарактері й складності їх професійної діяльності. Зокрема, у діяльностімайже всіх державних службовців та посадових осіб місцевогосамоврядування більшою чи меншою мірою присутнє спілкування зколегами, керівниками, підлеглими та громадянами. Відповіднодержавним службовцям потрібна комунікативна креативність, яка вжедосить добре вивчена в психології.

Р. Білоусова вважає, що комунікативна креативність включаєкомплекс інтелектуальних, емоційних та поведінкових особливостейіндивіда, які сприяють нестандартному, нешаблонному вирішеннюситуацій, що виникають у спілкуванні, допомагають генераціїоригінальних ідей та засобів спілкування, вибору найбільш оптимальнихстратегій поведінки, розв’язанню проблем, що виникають під часвзаємодії з іншими людьми [1].

Майже всі державні службовці тою чи іншою мірою займаютьсяаналітичною діяльністю. Тому є сенс говорити про аналітичний вимірадміністративної креативності, який може бути економічним, правовим,етичним, спеціальним залежно від спеціалізації державних службовців тапосадових осіб місцевого самоврядування. Окрім індивідуальних різновидівадміністративної творчості можна говорити про колективну творчість, яканайчастіше реалізується у формі створення так званих управлінськихкоманд. Тому ще одним виміром може бути тренінг формуваннякреативних команд і здатності державних службовців та посадових осібмісцевого самоврядування долучатися до командної творчості.

Отже, у структурі креативності державних службовців та посадовихосіб місцевого самоврядування можна виокремити виміри, які властиві

процесуальній стороні і особливо внутрішній мотивації. Найчастішекритерієм творчості є надутилітарність його мотивації, потреба всамореалізації тощо. Прихильники останнього підходу аргументуютьабстрагування від результату тим, що вкрай важко, а то й неможливознайти надійні стандарти для його оцінки. Тому будь-яка оцінка продуктівтворчості є суб’єктивна.

На наш погляд, неоднозначність трактувань творчості не стількисуперечлива, скільки взаємодоповнююча. Відповідно до наведених вищетлумачень творчості можна сконструювати синтезуюче її визначення.Творчість взагалі і адміністративна зокрема – це діяльність, результатякої може мати різний тип (відносна або абсолютна) і різний ступінь(незначна, значна, дуже значна) новизни (або оригінальність,нестандартність тощо). Творчі різновиди діяльності за критерієм новизнинеможливо чітко відмежувати від нетворчих.

Новий (нестандартний) спосіб досягнення традиційного(стандартного) результату може вважатися творчістю і є не менш цінним.Мотивація творчих видів діяльності має якісно іншу структуру, яка тимвиразніша, чим більш творчою є діяльність. Процес творчості длясуб’єкта зазвичай набуває самоцінності. Найважливішою спонукою тутє не стільки потреба в отриманні продукту творчості, скільки в самійтворчості, у самореалізації свого потенціалу. Так, слушною є думкаВ. Іноземцева про творчість як діалектичного заперечення праці(принаймні в традиційному її розумінні), оскільки в структурі мотиваціїостанньої домінують утилітарні мотиви [5].

Урахування мотиваційної своєрідності творчості є дуже важливимпід час формування адміністративної креативності, бо в тих розвивальнихпрограмах, з якими нам вдалося познайомитися, зусилля фокусуютьсяна інструментальній стороні креативних технологій (як творити) і напериферії уваги. Поза нею лишається завдання формування потреби всамій творчості.

Ще один важливий момент полягає в тому, що творча і нетворчадіяльність для свого ефективного здійснення потребує різних, інодіпринципово різних умов. Ця різниця є тим виразнішою, чим більш творчимє характер діяльності. Якщо для нетворчої праці є сприятливими жорсткарегламентація і контроль, командно-адміністративні, механістичнісистеми управління, то на творчу діяльність це діє гальмуюче, знижує їїефективність. Як зазначає український економіст І. Галиця, креативнийресурс співробітників найкраще вивільнюється в організаційнихструктурах органічного типу з м’якими системами управління [2].

Для державної служби та служби в органах місцевогосамоврядування характерний саме такий командно-адміністративний,бюрократичний тип управління. А це дає підстави зробити такеприпущення. Для укорінення творчості в системі державного управліннята місцевого самоврядування недостатньо лише формувати тип творчого

114 115

потрібне озброєння публічної служби інструментом, який Б. Гейтспропонує називати «електронною нервовою системою». Під«електронною нервовою системою» певної організації розуміютьсукупність електронних процесів, які допомагають її працівникамсприймати динаміку оточення та своєчасно реагувати на зміни.«Електронна нервова система» – це дещо значно більше, ніж простамережа комп’ютерів у даній організації. Мережа комп’ютерівперетворюється в «електронну нервову систему» за умови органічногодоповнення можливостей техніки та програмного забезпеченняособливою філософією співробітників та керівництва організації, наявністюв них особливої філософії та спеціальних навичок і знань [3]. У своїй повнійреалізації «електронна нервова система» організації є скоріше ідеалом,до якого одним організаціям вдалося підійти ближче, інші від неї далі, адеякі тільки наближаються до її впровадження. Такий стиль роботи криєв собі величезний потенціал прискорення процесів вирішення політичнихта адміністративних завдань і переборення уповільненості традиційнихбюрократичних механізмів надання державних послуг, за яку так частодорікають громадяни органам державної влади та місцевогосамоврядування. Електронні засоби організації роботи дозволяютьвиконувати спільні дії майже з такою ж швидкістю як окремий працівник,додаючи до цього силу колективного інтелекту.

«Електронна нервова система» організації функціонує аналогічно донервової системи людини, забезпечуючи глибоку інтеграціюінформаційних потоків, які оперативно спрямовуються в потрібний час употрібний підрозділ. Точність, оперативність та багатство такихінформаційних потоків дає можливість інтелектуальним працівникампрацювати як єдиний організм і знаходити оригінальні рішення. У сферібізнесу, як відзначав Б. Гейтс, «електронна нервова система» дозволяєдіяти зі швидкістю думки, що є ключовим чинником успіху у ХХІ ст. [3].

Обсяг інформації, який потрібно збирати та переробляти організаціям,щоб приймати адекватні рішення, стрімко зростає. Тому чим досконалішу«електронну нервову система» вдасться впровадити організації, тимбільше шансів залишитися ефективною, а нерідко й узагалі зберегти своєіснування. Задля формування корпоративного інтелекту «електроннанервова система» виконує дві важливі функції. З одного боку, вонарозширює аналітичні можливості людей кожного окремо, а з іншого –формує загальний інтелект організації та колективну готовність до дії.Але такий якісний стрибок стає можливим лише за умови переходу відповільної та трудомісткої роботи з паперовими документами доелектронного документообігу. Паперове діловодство значно гальмуєперебіг як бізнесових, так і адміністративних процесів.

На сьогодні втілення ідеї «безпаперового офісу» є непростим завданнямнавіть для бізнесових організацій, а щодо органів державної влади та місцевогосамоврядування такий підхід видається якщо не утопічним, то справою

будь-яким різновидам творчості, і такі, що властиві лише окремимрізновидам. При цьому виокремлення різновидів творчості має ієрархічно-рівневий характер. З урахуванням такої диференціації повинна будуватисясистема творчих тренінгів та інших заходів щодо розвитку креативностідержавних службовців та посадових осіб місцевого самоврядування. Прицьому також треба враховувати рівень творчого характеру діяльності,який може бути мінімальним, помірним та високим.

Рівень творчого характеру та його роль у суспільстві пов’язані злогікою цивілізаційного розвитку. Перші прояви творчості, основні її формиі види з’являються ще в первісному суспільстві як пізнавальна, художня,технічна тощо. Проте розвиток творчості має стихійний і надзвичайноповільний характер. Новації виникали надзвичайно рідко. Навіть за часівантичності та середніх віків слідування традиціям продовжувалодомінувати над прагненням до новацій. Кардинальні зміни в характеріпраці, цінностях і політичних інститутах, які сприяли переорієнтації зтрадицій на новації, з’явилися в епоху Відродження. Модерн, як зауважуєукраїнський філософ О. Чапигін, відмінив табу на новації і з тих часівтворчість стає однією з найважливіших цінностей суспільства. Відповідновиробляються і економічні, політичні та адміністративні механізмирегулювання життя на креативно орієнтованих засадах [6]. В епоху жпостмодерну та становлення постіндустріального суспільства творчістьробить новий якісний стрибок.

Відомий російський дослідник постіндустріального суспільстваВ. Іноземцев зауважує, що внаслідок глибинних процесівзагальноцивілізаційного розвитку творча активність наприкінці ХХ ст.перетворилася в один з основних різновидів людської діяльності.Відбувається свого роду експансія творчості в найрізноманітніші сферилюдського життя і те, чим раніше займалися одиниці або принаймніменшість, в умовах постіндустріального суспільства перетворюєтьсямайже на масове явище. Принаймні постіндустріальне суспільствоформує широкі запити на творчу особистість і тим самим висуває новівимоги як для окремих людей, так і для суспільств та держав. Людськапраця все частіше набуває творчого характеру [4]. По суті, більшістьлюдей і країн мусять або стати креативними або зійти з арени суспільногожиття чи світового співтовариства.

Останнім часом у науковій літературі та пресі обговорюєтьсязагострення кризових явищ у сфері кадрового потенціалу державноїслужби та зменшення ефективності державного управління та місцевогосамоврядування. Науковці все частіше пишуть, що потрібен новий тип,нова модель державного службовця. Напевне, що однією з провіднихякостей державного службовця нового типу повинна бути здатність дотворчості й ініціативи, бо бути просто добросовісним і дисциплінованимвиконавцем державної політики на сьогодні недостатньо.

Для становлення креативних механізмів публічного управління

116 117

Отже, перехід українського суспільства до постіндустріальної фазицивілізаційного розвитку вимагає істотної трансформації механізмівреалізації державної політики. Це пов’язано з підвищенням вимог докреативності механізмів публічного управління, а отже, виконанням такихкроків: по-перше, переорієнтація професійного відбору на публічну службуз моделі «слухняного виконавця» на осіб з високим творчим потенціалом;по-друге, інформатизація публічної служби до рівня «електронної нервовоїсистеми»; по-третє, поступова перебудова механічних органічнихструктур державного управління та місцевого самоврядування наорганічні; по-четверте, зменшення реактивного і нарощуванняпроактивного, прогностично орієнтованого управління.

Сьогодні як серед політичної еліти, так і на рівні масової свідомостідержавних службовців і пересічних громадян недооцінюється рольтворчості в справі ефективного виконання своїх обов’язків державнимислужбовцями та посадовими особами місцевого самоврядування.Водночас у нормативно-правовій базі публічного управління з’явилисяпоодинокі декларації щодо необхідності творчого підходу в публічномууправлінні, які поки що не підкріплені ґрунтовними науковимидослідженнями специфіки саме адміністративної та політико-адміністративної креативності.

Українська публічна служба повинна готуватися до постбюрократичноїперспективи, яка приходить на зміну традиційній бюрократії індустріальноїепохи, інакше зростає загроза заміни бюрократизму супербюрократизмом.Уникнути цього можливо в тому разі, якщо оволодіння комп’ютернимитехнологіями буде врівноважуватися опануванням креативнимиінтелектуальними технологіями і переорієнтацією кадрового відбору натворчий тип державного службовця.

Список використаних джерел1. Белоусова, Р. В. Комунікативна креативність як професійно важлива

властивість представників соціономічних професій / Р. В. Белоусова // Пробл.розвитку педагогіки вищої шк. у XXI ст. : теорія і практика, 2002. – С. 105 – 107.

2. Галиця, І. О. Потенціал інноваторів: механізми використання /І. О. Галиця. – О. : ІПРЕЕД НАН України, 2005. – 298 с.

3. Гейтс, Б. Бизнес со скоростью мысли: Как добиться успеха винформационную эру / Билл Гейтс, Коллинз Хемингуэй ; пер.с англ.И. Кудряшова. – 2-е изд., испр. – М. : Эксмо, 2003. – 477 с.

4. Иноземцев, В. Л. Понятие творчества в современной экономическойтеории / В. Л. Иноземцев // Полит. исслед. – 1992. – № 1 – 2. – С. 178 – 187.

5. Иноземцев, В. Л. Экспансия творчества – вызов экономической эпохе /В. Л. Иноземцев // Полит. исслед. – 1997. – № 5. – С. 110 – 123.

6. Чаплигін, О. К. Творчий потенціал людини: від становлення до реалізації(соціально-філософський аналіз) / О. К. Чаплигін. – Х. : Основи, 1999. – 277 с.


віддаленого майбутнього. І все ж в Україні вже зроблені на законодавчомурівні перші кроки в цьому напрямі. Зокрема, прийнято Закон України «Проелектронні документи та електронний документообіг».

Упровадження електронного документообігу в Україні має своюособливість, яка полягає в тому, що насправді відбувається не стількипоступова заміна паперового документообігу електронним, а доповненняпершого другим. Тому характерною реалією сучасної практики державногоуправління та місцевого самоврядування є поява та посилення дублюванняпаперового та електронного діловодства. Унаслідок цього адміністративніпроцеси не стільки пришвидшуються, скільки сповільнюються. Подвійнеділоводство може бути виправданим хіба що тимчасово на перших етапахінформатизації адміністративного процесу.

Паперовий документообіг сьогодні домінує не лише в Україні, але йу передових західних країнах, де електронне врядування розвинутонабагато краще. Поки що споживання паперу стрімко зростає як вуправлінських апаратах державного і муніципального сектору, так і вбізнесових структурах та громадських організаціях. Тому слідприслухатися до зауваження Б. Гейтса про те, що зростання витратпаперу є симптомом серйозної проблеми, яка свідчить про наявністьнадмірної заплутаності та довготривалість адміністративних процесів.Переведення на електронні трансакції взаємодій між громадянами таурядовими й муніципальними організаціями дає можливість відмовитисявід багатьох ланок, які до цих пір опосередковують взаємодію між тим,хто надає державні чи муніципальні послуги, і тим, хто їх отримує.

Окрім того, електронний документообіг надає можливістьавтоматизації рутинних складових адміністративного процесу ізосередження державних службовців та посадових осіб місцевогосамоврядування на дійсно важливих, творчих компонентахадміністрування. Широке застосування програмного забезпечення дореалізації рутинних складових адміністрування і концентрація людськихресурсів органу державної влади чи місцевого самоврядування лише навиняткових ситуаціях може згодом мати радикальні наслідки. Адже колидані починають переходити певні межі щодо масштабу та складності їхсортування, пошуку необхідної інформації, то комп’ютер, як правило,значно переважає людські здатності до такого роду інформаційно-аналітичної діяльності. При цьому можливості програм так званогоінтелектуального аналізу даних стрімко зростають з кожним роком.

Таким чином, електронні технології дають можливість зробитипрорив щодо підвищення ефективності діяльності й перейти до більшдосконалих процесів замість того, щоб досягати малоістотних покращань«паперових» процедур. Б. Гейтс вважає, що державний апарат здатенвиграти від упровадження «електронної нервової системи» можливо навітьбільше, ніж інші організації, хоча на практиці інформатизація державнихустанов здійснюється значно повільніше, ніж у приватному секторі.

118 119

утворень, його окремих аспектів, але на сьогоднішній день відсутніспеціалізовані роботи, які б комплексно та ґрунтовно досліджували данупроблему з позиції державного управління, тому це і стало предметомнашого дослідження.

У створенні наукового підґрунтя і практичних засад підвищенняефективності діяльності муніципальних утворень, організації місцевогосамоврядування велику роль відіграють дослідження багатьохукраїнських учених і практиків. Так, питанням моделювання та управліннясталістю соціального та економічного розвитку присвячені праціО. Г. Осауленко; організаційно-функціональні принципи і методи діяльностімуніципальних утворень, органів місцевого самоврядування В. С. Куйбіди;методологічні засади розробки управлінських рішень подані в науковихпрацях В. Д. Бакуменка; еволюція соціального розвитку і реформуваннямісцевого самоврядування розглядаються в працях В. Ю. Керецмана.

Мета нашої статті полягає в аналізі наукових досліджень з проблемсоціального розвитку в контексті вироблення підходів до розробкипонятійно-категоріального апарату в даній галузі.

Теоретико-методологічні, методичні, прикладні питаннябагатоаспектної проблеми соціального розвитку та підвищення йогоефективності були й залишаються предметом постійних науковихдосліджень провідних учених у різних галузях знань.

У філософській науковій концепції поняття «розвиток» використовуєтьсядля характеристики якісних змін об’єктів, появи нових форм буття, існуваннярізних систем, перетворення їх внутрішніх і зовнішніх зв’язків. Розвитокфіксує буття системи як єдність прогресу і регресу, відновлення іруйнування, самоствердження і самознищення. Розвиток – це зміна явищаабо процесу, що веде до появи нової якості [7, с. 727].

Соціальний розвиток визначають як необоротну, направлену,закономірну зміну, що характеризується трансформацією якості,переходом до нових рівнів організації. Під соціальним розвитком розуміютьемпірично доведені факти змін, що викликають постійне збагачення ідиференціацію структури організації відносин між людьми, збагаченнянауки, техніки, інститутів, розширення можливостей задоволенняособистих і суспільних потреб. Поняття «соціальний розвиток» являєсобою конкретний вид соціальної зміни, несе в собі оцінку зміни і єнеоборотним, направленим і закономірним. Якщо розвиток, щовідбувається в деякій системі, наближає її до визначеного ідеалу,оцінюваному позитивно, то розвиток оцінюється як прогрес. Якщо зміни,що відбуваються в системі, ведуть до зникнення й об’єднання її складовихчастин або існуючих між ними відносин, то система піддається регресу.Соціальний розвиток – це, насамперед, соціальний процес, пов’язаний зякісними або кількісними, прогресивними або регресивними змінами.

На особливу увагу заслуговує думка І. Валерстайна [10, с. 2017],який розглядає розвиток як ключове слово для сучасного світу. Він вважає,

ББК 60.524Роман ПРИХОДЬКО



ТЕОРЕТИЧНІ ОСНОВИ ДОСЛІДЖЕННЯ ПРОЦЕСІВСОЦІАЛЬНОГО РОЗВИТКУ

Досліджуються проблеми формування понятійно-категоріального апаратув галузі соціального розвитку сучасного українського суспільства тапропонуються соціальні критерії і показники для порівняння стану соціальногорозвитку адміністративних одиниць.

Ключові слова: розвиток, соціальний розвиток, соціальна еволюція,механізми та риси соціального розвитку, адміністративна одиниця.

Сьогодні неможливо уявити собі успішний розвиток будь-якоїнаукової галузі без розробки та впровадження науково обґрунтованоїметодології та чіткого термінологічного апарату. Визначенняпріоритетних напрямів соціального розвитку суспільства потребуєвпорядкування теоретико-методологічної бази досліджень зурахуванням тих надбань, які є в цій галузі.

Дослідження проблем, пов’язаних із соціальним розвиткоммуніципальних утворень окремої адміністративної одиниці та державизагалом, становить великий теоретичний і практичний інтерес, особливов сучасних умовах державотворення. Ситуація, що склалася, вимагаєвід системи державного управління заходів з оптимізації соціальногорозвитку муніципальних утворень в Україні. Однією з перешкод виконанняцього завдання є відсутність у дослідженнях науковців цілісного уявленняпро основні категорії соціального розвитку муніципальних утворень,невідпрацьований належним чином понятійний апарат, що й обумовлюєактуальність даної роботи.

Суттєве методологічне значення мають теоретичні розробки щодоролі соціальної структури у функціонуванні соціуму та детермінантитрансформації соціальної структури, наведені в працях зарубіжних тавітчизняних вчених: А. Ансара, М. Вебера, Є. Гідденса, Е. Дюркгейма,Т. Монсона, П. Сорокіна, Л. Івоніна, С. Макєєва, М. Поповича, Н. Черништа ін. Проблеми інноваційного потенціалу соціального розвиткувикликають інтерес серед науковців різних гуманітарних дисциплін.

Нами проаналізовано і використано ідеї та підходи таких науковців уцій галузі, як А. Ермоленко, В. Ляха, В. Пазенка, Л. Сотніченка,О. Соболя, В. Табачковського та інших науковців. Їх ідеї стали основоюдосліджень інноваційного потенціалу соціального розвитку муніципальних

© Приходько Р. В., 2008

120 121

(«механічна солідарність») до повної автономії індивідів, поділу функцій,функціональної взаємозалежності і взаємообміну («органічнасолідарність»). Велике значення для поглиблення механізму соціальногорозвитку мало введення філософом у науковий обіг поняття «аномії», уякому позначається стан розвитку суспільств, коли старі соціальні нормиі цінності перестають діяти, а нові ще не встановилися. Це розширилорозуміння природи соціальних змін у перехідний або кризовий періодиіндивідуального, групового й суспільного розвитку.

Представники позитивістського напряму в соціології розумілирозвиток переважно як еволюційний процес, що має лінійну спрямованість.Розмежування між представниками різних шкіл у даному напрямівідбувалося переважно на основі розходжень у поглядах на впливсуспільних структур на еволюційний процес. Одні соціологи (позитивісти)відкидають втручання в соціальні відносини суспільних структур(Г. Спенсер), що стало підставою для заперечення самого поняття«розвиток» у соціології і використання терміна «зміни». Інші, навпаки,ставлять успішність соціальної еволюції залежно від такого впливу. Так,британський соціолог Л. Хобхаус, що став одним із перших, хтосистематично використовував термін «соціальний розвиток», розглядавяк фактор розвитку раціональну людську дію, підкреслюючи спрямованиййого характер.

Враховуючи різні наукові підходи, можна стверджувати, що будь-яка форма кінцева і розвиток тільки підтримує її збереження. Вичерпавшисвій потенціал прогресування, розвиток може прийняти зворотнийнапрямок – згортання процесу функціонування системи. Коли такийрозвиток досягає критичної межі, стає неможливим збереження існуючоїформи функціонування, система змушена стати якісно іншою, або,розпадаючись на складові її елементи, перетворитися в ніщо, з якогознову виникає щось, тобто стає чимось іншим.

У пануючому в середині XX ст. структурному функціоналізмі(Т. Парсонс, Р. Мертон) ці тенденції одержали подальший розвиток, хочазгодом під впливом критики Т. Парсонс трохи модифікував своюконцепцію, акцентуючи на аспекті зміни систем. Зростаючий інтерес допроблем теорії соціального розвитку привів до її виділення у відносносамостійний теоретичний напрям, де були висунуті різні теорії модернізації,«моделі диференціації» та ін. (Р. Редфілд і А. Етционі). Проблематикоюсоціального розвитку займається також неоеволюціонізм.

З теорією соціального розвитку тісно переплітаються глобалістичній футурологічні напрямки, закономірності розвитку соціально-класовоїструктури, еволюція і суперечності соціального прогресу, суперечностімобільності соціальних груп, проблеми всебічного розвиткуособистості та ін.

У пострадянський період велика увага приділялася вивченнюмеханізмів соціального розвитку (соціальних криз, соціокультурних циклів,

що розвиток має два аспекти: якісний («органічний») і кількісний(«арифметичний»).

Поняття «розвиток» часто ставлять поруч з поняттям«становлення». Якщо розглянути розвиток у контексті самоорганізації,то це така зміна станів, в основі якої лежить неможливість з тих абоінших причин збереження існуючих форм функціонування, колисьнедоступна і неможлива для нього, а умовою такого виходу є умовазміни організації об’єкта.

Соціальний розвиток «охоплює» як весь соціум, так і кожен інститутокремо; він характерний і для соціальної сутності самої людини яксуб’єкта й об’єкта суспільних відносин. Стосовно соціальних системсоціальний розвиток містить: виникнення, становлення, формування,занепад, підйом стану. Досвід соціального розвитку свідчить на користьтого, що соціальна самоорганізація виступає як чергування двохвзаємовиключних процесів – ієрархізації та деієрархізації. Ієрархізаціяявляє собою послідовне об’єднання елементарних дисипативнихструктур у дисипативні структури більш високого порядку;деієрархізація – послідовний розпад складних дисипативних структурна більш прості (наприклад – утворення і розпад імперій). На змінутрадиційному динамічному детермінізму приходить істотно новий«стохастичний» чи імовірнісний детермінізм, «ланцюжок біфуркацій» іпослідовність актів вибору.

Наукова розробка проблем розвитку базується на теоретичних ідеяхГ. Гегеля. Спираючись на діалектичний метод, Гегель показавуніверсальність принципу розвитку і розкрив його загальний механізм іджерело – виникнення, боротьбу і подолання протилежностей.

О. Конт уперше виділив соціальну еволюцію в особливу предметнусферу. Джерело трансформації суспільства він бачив у причинно-наслідковому зв’язку знання і суспільно-політичного устрою (побудові).Соціальна еволюція відбувається в результаті нагромадження даних іудосконалення форм мислення, тобто розвитку знання, що скеровуєвесь людський прогрес і забезпечує суспільний порядок. У такомупідході простежується прагнення до визначення не тільки джерела,але й мети розвитку.

Одна з найбільш значних теорій розвитку – теорія соціальної еволюціїналежить Г. Спенсеру. Відповідно до цієї теорії еволюція підкоряєтьсязагальному закону руху від гомогенності до гетерогенності. Тим самимбудь-який розвиток визначається як спрямований процес.

Е. Дюркгейм у теорії поділу праці розкрив механізм соціальногорозвитку, показавши, що перехід від архаїчних (сегментарних) суспільствдо розвинутого (організованого) суспільства – це процес розвиткусоціальної солідарності. Виділяючи механічну й органічну солідарність,він розглядав процес соціального розвитку як перехід від повногорозчинення індивідуальних свідомостей у «колективній свідомості»

122 123

в напрямку узагальненої адаптивної здатності соціальної системи(адаптація, саморегуляція, інтеграція, стабілізація). Основнимискладовими еволюційного процесу є функціональна диференціація іструктурна інтеграція. Уникаючи вживання поняття «розвитку», Парсонсрозглядає структурні зміни в соціальних взаємозв’язках системи і ворганізації як джерела соціального розвитку. Такі зміни маютьхарактеристики розвитку, оскільки вони частіше, ніж інші типи змін,приводять до трансформації самої системи.

Розвиваючи ідеї Парсонса в соціологічній теорії, Н. Луман розглядавсоціальну еволюцію як процес системної диференціації, що послідовнопроходить три стадії: сегментарну диференціацію, стратифікацію,функціональну диференціацію. Як відзначає Д. Іванов, термінологіяЛумана більше орієнтована на специфіку структурних зв’язків усерединісуспільства як системи і менше – на оцінку ступеня досконалостісуспільного устрою. Суспільство розуміється Луманом як закритасистема комунікацій, що є елементарними операціями розрізнення якзменшення комплексності, а отже, відтворення системи. Тобто внутрішнядиференціація соціальної системи є підставою її існування і розвитку.

Російські вчені розглядають проблеми соціального розвиткупереважно з використанням діалектичного методу (З. Голенкова,Т. Заславська, В. Іванов, Л. Москвичев, Г. Осипов, М. Руткевич,В. Староворів, В. Отрут). А вітчизняні вчені, такі як І. Добронравова,Я. Любивий, Л. Бевзенко, досліджували взаємозв’язок філософсько-світоглядних орієнтацій глобальної свідомості з об’єктивноюсаморегулюючої парадигмою соціумів.

Динаміку життя й соціальні зміни, як відзначає І. Добронравова, неможна розглядати як лінійні процеси, тому що будь-який процес усуспільстві несе в собі приховані нелінійні, можливо, важливі параметри.У зв’язку із цим сама людська історія являє собою цілісний процес, щосаморозвивається. Він має нелінійний характер, для якого властиваготовність до появи нового [2]. Ця характеристика підкреслюєнестабільність, соціальну динаміку, спонтанність саморозвиткусуспільства. Саме ці поняття розглядаються в рамках синергетичногопідходу, який має загальнонауковий характер і застосовує загальнітеоретичні принципи до систем різної природи. На думку І. Добронравової,у світі спостерігається прояв об’єктивно існуючої сукупності способівсамоорганізації [3].

Синергетичний підхід, за Я. Любивим, дозволяє простежитирезультуючий синтез процесів мікрорівня в цілісне утворення макрорівня,синтезуючи безліч інформаційних процесів мікрорівня глобальноїсоціально-біоценотичної системи в загальні параметри саморегулюванняцієї системи на макрорівні [4].

Соціальне середовище характеризується властивою йомунеоднорідністю, і тому соціальні інновації багато в чому можуть бути

революцій). У працях П. Сорокіна розглядається теорія соціокультурноїдинаміки як закономірного діалектичного процесу зміни. Джереломрозвитку вважається взаємозв’язок різних типів ментальності, що у виглядіцінностей, світогляду являє собою визначальний внутрішній аспектсоціокультурної системи [8, с. 40]. Даний процес, що триває сторіччя,супроводжується радикальною трансформацією соціальних інститутів інормативних зразків поводження (взаємодії). При цьому вченийстверджував, що революційний тип розвитку припускає глибоке і стійкезрушення в психофізичному поводженні мас, з чого випливає ланцюговийпроцес структурних змін у механізмах взаємодії базових джерел(самозбереження, власницький, інстинкт волі, самовираження та ін.),супроводжується тривалими періодами соціальних і культурних криз,потрясінь, воєн та інших негараздів.

У соціально-філософському розумінні соціальний розвитокзастосовується для позначення процесів удосконалювання, поліпшення,ускладнення, фіксуючи сам факт соціальної зміни, містить деяку оцінкуцієї зміни, характеризуючи її спрямованість. Соціальний розвиток, якпроцес, характеризується трьома взаємозалежними рисами –необоротністю, спрямованістю і закономірністю. Необоротність означаєсталість процесів нагромадження кількісних і якісних змін протягомпевного проміжку часу. Спрямованість – це шлях, за яким відбуваєтьсянагромадження цих змін. Закономірність – не випадковий, а необхіднийпроцес нагромадження.

Принципово важливою характеристикою соціального розвитку єпроміжок часу, протягом якого здійснюється цей розвиток. Згодомвиявляються основні риси соціального часу, тому що він складається зланцюжка соціальних змін. Результатом процесу розвитку є новий якісний(іноді кількісний) стан соціального об’єкта (наприклад, соціальні групи,організації і все суспільство). Соціальне розуміння розвитку вимагає більшконкретного виділення його критеріїв і показників.

По-перше, соціальний розвиток припускає структурне ускладненняоб’єкта, більш складні по своїй структурі об’єкти є більш розвинутими.

По-друге, соціальний розвиток означає розширення і ускладненняхарактеру соціальних функцій об’єкта.

По-третє, важливим критерієм соціального розвитку соціальнихінститутів і організацій є підвищення результативності, ефективності,конкурентоздатності їх діяльності.

До середини XX ст. ідея розвитку стала усе більше піддаватисясумніву. Так, концепція К. Поппера, що заперечує саму можливістьнаукового пояснення закономірності суспільного розвитку, знайшлавідображення в розумінні соціального розвитку в теоріях структурногофункціоналізму (Т. Парсонс, Р. Мертон), системного підходу соціології(Н. Луман), символічного інтеракціонізму (Дж. Г. Мід, Г. Блумер).Т. Парсонс трактував трансформацію суспільства як еволюцію системи

124 125

Соціальний розвиток держави здійснюється за умов збалансованоїсоціальної економічної політики, яка є складовою частиною внутрішньоїполітики держави. Сучасна соціальна політика повинна формуватися зурахуванням історичних умов та національних особливостей, політичноїта економічної ситуації, культурних традицій.

На сучасному етапі розвитку державного управління соціальнимрозвитком, у тому числі і муніципальними утвореннями, потрібні подальшінаукові дослідження, які б відкривали нові теоретичні й методологічніперспективи наукового пізнання проблем державного будівництва тафункціонування в період сталої і трансформаційної фаз суспільногорозвитку в цілому.

Список використаних джерел1. Бевзенко, Л. Д. Духовное измерение в процессах социальной

саморегуляции / Л. Д. Бевзенко // Филос. и социол. мысль. – 1996. – № 7 – 8. –С. 92 – 107.

2. Добронравова, И. С. Синергетика: становление нелинейного мышления /И. С. Добронравова. – К. : Лыбидь, 1990. – 152 с.

3. Добронравова, І. С. Соціальні закони з погляду синергетики /І. С. Добронравова, І. В. Бойченко, В. І. Куценко [та ін.] // Сусп. закони та їх дія. –К. : Наук. думка, 1995. – С. 108 – 133.

4. Любивий, Я. В. Глобальне «синергетичне» суспільство: філософсько-методологічні проблеми / Я. В. Любивий // Суспільство на порозі XXI століття:філософське осмислення плинного світу : навч. посіб. / відп. ред. В. С. Пазенок. –К. : Укр. центр дух. культури. 1999. – С. 205 – 264.

5. Лях, В. В. Зміна філософсько-світоглядних орієнтацій у постіндустріальнудобу / В. В. Лях // Суспільство на порозі XXI століття: філософське осмисленняплинного світу : навч. посіб. / відп. ред. В. С. Пазенок. – К. : Укр. центр дух. культури,1999. – С. 53 – 74.

6. Пазенок, B. C. Праксеологічна етика в контексті «мінливого суспільства»/ В. С. Пазенок // Ціннісні орієнтації: аналіз соціально-філософських концепційЗаходу 80 – 90-х років / B. C. Пазенок, А. Т. Гордієнко, Л. А. Ситниченко [та ін.] ;А. Т. Гордієнко (відп. ред.). – К. : Наук. думка, 1995. – С. 47 – 74.

7. Современный философский словарь / под общ. ред. В. С. Кемерова, 2-еизд. испр. и доп. – Лондон ; Франкфурт-на-Майне ; Париж ; Люксембург ; М. ;Минск : ПАНПРИНТ, 1998. – С. 729.

8. Социокультурная динамика и эволюционизм: Американскаясоциологическая мысль. Тексты / под ред. В. Н. Добренькова. – М., 1994. – С. 40.

9. Степаненко, В. П. Социология как переживание современности: образжизни в постмодернистском проекте / В. П. Степаненко // Филос. и социол.мысль. – 1994. – № 3 – 4. – С. 120 – 138.

10. Wallerstein. Development: Lodestar or illusion? / Wallerstein // Econ. andpolit. weekly. – Bombay, 1998. – Vol. 23. – № 39. – Р. 2017 – 2023.


обумовлені наявністю тих певних структур-атракторів, які йомупритаманні. Характеризуючи структури-аттрактори, Л. Бевзенковідзначає, що їм властиві: спонтанність виникнення; легкістьсамовиникнення після найменшого «ініціюючого» поштовху; неможливістьруйнування, тому що вони відтворюються закономірно й маютьвластивості «природних об’єктів»; висока соціальна сконструйованість,що являє собою локальний порядок; ірраціональна привабливість длячленів соціуму [1].

Концептуальні основи теорій «постіндустріального», «інформаційного»суспільства та суспільства «постмодерну», що були розвинуті В. Ляхом,В. Пазенком, В. Степаненко, надають можливості для більш ґрунтовногоаналізу сучасного контексту соціальних інновацій [5; 6; 9].

Важко не погодитися з думкою В. В. Ляха, що сучасна епохадемонструє невиразність попереднього розвитку цивілізації, де численніфакти свідчать про те, що суспільство, яке базується на розвиткутехнології, незмінно породжує не тільки централізацію, раціоналізацію,цілераціональну модель діяльності, але й авторитарну систему влади,деформовану структуру відносин із навколишнім середовищем [5].

Як відзначає B. C. Пазенок, сучасне суспільство являє собоюсоціальний організм, що перебуває в стані радикальних змін, єнайскладнішою системою, основна тенденція якої – відновлення всіх їїструктур і інститутів, переформування самого механізму виробництвасуспільного й індивідуального життя [6].

На думку В. Степаненко, є всі підстави стверджувати, щопостмодернізм – це єдина соціокультура, для якої характерні перехіднийі відкритий характер його елементів, прагнення до подоланнянедосконалості модерністського проекту й пошук нового, що виявляється,з одного боку, у розвитку нового типу соціального життя, яке виникло вдругій половині XX ст., що прагне розв’язати проблеми техніко-економічного характеру, акцентувати увагу на морально-духовних такультурологічних проблемах і суперечностях, а з іншого – у народженнінових форм культури чуттєвості, розуміння, стилів, способів життя [9].

Соціальний розвиток припускає також збільшення можливостейзадоволення різноманітних потреб (матеріальних, інтелектуальних,духовних та ін.). Наприклад, у соціальному розвитку підприємствамається на увазі не тільки розвиток технології і трудового процесу, а,насамперед, поліпшення умов праці і відпочинку, підвищення рівняматеріального добробуту тощо. Не менше значення має і соціальнийрозвиток району, міста, реґіону (соціальна інфраструктура). Розвитоксамої соціальної інфраструктури припускає використання нормативногопідходу, що вимагає порівняння її реального стану в тому чи іншомурайоні з науково обґрунтованими нормативами й орієнтирами. Порівняннядає можливість визначити рівень розвиненості (чи відставання)соціальної інфраструктури.

126 127

молодіжної політики, є молодіжні та дитячі громадські організації. Вонивиконують важливе завдання щодо виховання і самоорганізації дітей тамолоді, підготовки їх до дорослого життя, формування навичок у роботі вколективі, спілкування з людьми. Тому роботі з такими організаціямиприділяють велику увагу державні інститути, політичні партії, громадсько-політичні рухи та інші суспільні сили. Державна політика щодо підтримкимолодіжних та дитячих громадських організацій є важливою частиноюдержавної молодіжної політики. Фундаментом формування та реалізаціїбудь-якої галузі державної політики є її законодавче забезпечення.

Вивчення досвіду законодавчого забезпечення цієї політики саме вРосійській Федерації є цікавим у зв’язку з федеральним устроєм цієїкраїни. Молодіжна політика – предмет ведення Російської Федерації таспільного ведення Російської Федерації і суб’єктів Російської Федерації,що дає можливість вивчати великий спектр різноманітних засобів їїзаконодавчого забезпечення як на федеральному рівні, так і на рівнісуб’єктів федерації. Тому дане дослідження є актуальним для визначеннянапрямів удосконалення державної підтримки молодіжних та дитячихгромадських організацій. Воно сприятиме врахуванню органамидержавної влади України позитивних надбань Російської Федерації.

У сучасних вітчизняних і зарубіжних дослідженнях до питаньдержавної молодіжної політики, у тому числі державної підтримкимолодіжних та дитячих громадських організації зверталисяМ. Ф. Головатий, О. О. Яременко, В. А. Головенько, І. М. Ільїнський,Б. А. Ручкін, В. А. Родіонов, В. А. Луков та багато інших науковців. Вїх роботах досить змістовно були вивчені особливості формування іреалізації державної молодіжної політики в Російській Федерації та Україні.

Віддаючи належне науковій і практичній значущості розглянутихнаукових праць, слід зауважити, що в цих роботах не приділялось увагипорівнянню законодавчого забезпечення державної підтримкимолодіжних і дитячих громадських організацій в Україні та в РосійськійФедерації. Отже, актуальність теми дослідження, її теоретичне іпрактичне значення визначили науковий інтерес авторів до нього.

Метою дослідження є визначення і наукове обґрунтування основнихнапрямів оптимізації законодавчого забезпечення державної підтримкимолодіжних і дитячих громадських організацій у період трансформаціїукраїнського та російського суспільств на основі системного аналізусутності та особливостей її реалізації в сучасних умовах.

Законодавче забезпечення державної підтримки молодіжних ідитячих громадських об’єднань у Російській Федерації (далі – РФ)здійснюється як на федеральному рівні, так і на рівні суб’єктів РФ – цеФедеральний закон «Про державну підтримку молодіжних і дитячихгромадських об’єднань» [6] та закони «Про державну молодіжну політикув суб’єкті РФ» або «Про державну підтримку молодіжних та дитячихгромадських об’єднань у суб’єкті РФ».

МЕХАНІЗМИ ДЕРЖАВНОГОУПРАВЛІННЯ

ББКЄвгеній БОРОДІН

Дніпропетровська обласна державна адміністрація

Юрій МОЛОКАНОВСекретаріат Комітету з питань сім’ї, молодіжної політики, спорту

та туризму Верховної Ради України

ОСОБЛИВОСТІ ЗАКОНОДАВЧОГО ЗАБЕЗПЕЧЕННЯДЕРЖАВНОЇ ПІДТРИМКИ МОЛОДІЖНИХ І ДИТЯЧИХ

ГРОМАДСЬКИХ ОРГАНІЗАЦІЙ В УКРАЇНІТА РОСІЙСЬКІЙ ФЕДЕРАЦІЇ

Розглядаються особливості законодавчого забезпечення державноїпідтримки молодіжних і дитячих громадських організацій в Україні таРосійській Федерації. Пропонуються рекомендації щодо використанняросійського досвіду для реалізації та вдосконалення державної молодіжноїполітики в Україні.

Ключові слова: молодіжна політика, молодіжні й дитячі громадськіорганізації, державна підтримка.

З проголошенням незалежності Україна стала на шлях створеннягромадянського суспільства, одним із найважливіших інститутів якого єгромадські організації, які, з одного боку, забезпечують вплив громадянна формування державної політики, а з іншого – сприяють більш активнійучасті в реалізації зазначеної політики. Водночас успіх реалізації будь-якої концепції розвитку країни значною мірою залежить від того, наскількивона підтримується населенням, насамперед молоддю. Світовий досвідпереконливо свідчить, що ті держави, які в найскладніші періоди розвиткупідтримували молодь, сприяли її включенню в суспільні перетворення,досягали успіхів у проведенні економічних, політичних та соціальнихреформ. Молодь – об’єкт національно-державних інтересів, один зголовних факторів забезпечення розвитку України.

Однією з важливих складових громадянського суспільства, щовзаємодіють з державою у процесі формування та реалізації державної

© Бородін Є. І., Молоканов Ю. А., 2008

128 129

У Федеральному законі «Про державну підтримку молодіжних ідитячих громадських об’єднань» та у відповідних законах ЧуваськоїРеспубліки, Красноярського й Приморського країв, Владимирської,Вологодської, Іванівської, Свердловської, Саратовської, Челябінської іЯрославської областей визначено, що державною підтримкою не можутькористуватися:

– «молодіжні й дитячі комерційні організації;– молодіжні й дитячі релігійні організації;– молодіжні й студентські об’єднання, що є професійними спілками;– молодіжні й дитячі об’єднання, засновані або створені політичними

партіями» [6].У Федеральному законі та в законах більшості суб’єктів РФ

вводиться поняття реєстру молодіжних та дитячих громадськихоб’єднань, що мають право на державну підтримку. У Красноярськомукраї, Вологодській, Ленінградській, Новосибірській областях до ньоговключаються всі молодіжні та дитячі громадські об’єднання, щозадовольняють вимоги закону та подали відповідну заявку. У ЧуваськійРеспубліці, Республіці Татарстан, Приморському краї, Владимирській,Іванівській, Іркутській, Московській, Кемеровській, Самарській,Свердловській і Ярославській областях для включення громадськогооб’єднання до реєстру необхідно дотриматися двох умов: а) діяти неменше ніж рік від дня реєстрації; б) об’єднувати не менше за 100 (50)осіб або мати довгостроковий проект (програму), який передбачаєнадання соціальних послуг дітям і молоді в кількості не менше за 100(50) осіб. В Удмуртській Республіці чисельність організації, щовключається до реєстру, або кількість громадян, яким надаютьсясоціальні послуги, повинна перевищувати 1 500 осіб, у Московськійобласті – 1 000 осіб, у Челябінській області – 300 осіб. У Саратовськійобласті для отримання державної підтримки організація повинна матине менше ніж 100 членів або кількість людей, яким надаються соціальніпослуги, повинна перевищувати 300 осіб. Відповідно до вимогФедерального закону РФ «Про державну підтримку молодіжних тадитячих громадських об’єднань» об’єднання, яке має право на державнупідтримку, також повинно діяти не менше ніж рік від дня реєстрації таоб’єднувати не менше за 3 000 осіб [6]. Попередня редакція закону такожвключала до реєстру об’єднання, які мають проект (програму), щопередбачає надання соціальних послуг дітям і молоді в кількості не меншеза 3 000 осіб. Більш жорсткі умови для отримання молодіжними тадитячими громадськими об’єднаннями реєстрації встановлюються ізмінами до законодавства суб’єктів РФ. Так, у новій редакції закону «Промолодіжну політику в Респібліці Башкортостан» «об’єднання, яке маєправо на державну підтримку, також повинно діяти не менше ніж рік віддня реєстрації та об’єднувати не менше за 3 000 осіб (на міському,районному рівні не менше за 1 000 та 500 осіб)» [9]. У Новосибірській

Необхідно зауважити, що Федеральним законом «Про внесення зміну законодавчі акти Російської Федерації та визнання такими, що втратиличинність, деяких законодавчих актів Російської Федерації у зв’язку ізприйняттям федеральних законів «Про внесення змін і доповнень уФедеральний закон «Про загальні принципи організації законодавчих(представницьких) і виконавчих органів державної влади суб’єктівРосійської Федерації» і «Про загальні принципи організації місцевогосамоврядування в Російській Федерації» (№ 122-Ф3 від 22.09.2004 р.)[4] внесені суттєві зміни до Федерального закону «Про державнупідтримку молодіжних і дитячих громадських об’єднань», які значнообмежили державну підтримку молодіжних та дитячих громадськихоб’єднань. До внесення цих змін визначення молодіжних та дитячихгромадських об’єднань у різних суб’єктах РФ відрізнялися один від одноголише стилістично. Одним із типових є визначення, що дане в законі «Продержавну молодіжну політику в Іркутській області»: «…Молодіжнігромадські об’єднання – громадські об’єднання громадян віком до 30років, які об’єдналися на основі спільних інтересів для здійснення спільноїдіяльності, спрямованої на задоволення духовних та інших нематеріальнихпотреб, соціальне становлення та розвиток членів громадських об’єднань,а також з метою захисту своїх прав і свобод; дитячі громадськіоб’єднання – громадські об’єднання, в які входять громадяни віком до18 років і повнолітні громадяни, які об’єдналися для спільної діяльності,спрямованої на задоволення інтересів, розвиток творчих здібностей ісоціальне становлення членів громадських об’єднань, а також з метоюзахисту своїх прав і свобод» [5] (тут і далі переклад наш. – Є. Б., Ю. М.).Аналогічне визначення існувало в попередній редакції Федерального закону«Про державну підтримку молодіжних і дитячих громадських об’єднань»,проте чинний Федеральний закон містить більш коротке визначення [6].

У федеральному законодавстві та законодавстві суб’єктів РФустановлена верхня межа членства в молодіжних та дитячих громадськихоб’єднаннях, відповідно 30 і 14 років. У більшості законів установлена йнижня межа – відповідно 14 і 8 років. Ця межа встановлена і Федеральнимзаконом РФ «Про об’єднання громадян» [10]. Більш суттєвим є наявність(або відсутність) у законі обмежень на членство в цих об’єднаннях осібстаршого віку. У більшості законів такі обмеження відсутні. Для дитячихоб’єднань такі обмеження існують у законах Владимирської області (до2007 р.) і Приморського краю (не більше ніж третина повнолітніх громадян),Ярославської і Іванівської областей (не більше ніж 15 %), Самарськоїобласті (не більше ніж 10 %), для молодіжних – у законах Владимирськоїобласті (до 2007 р.), Приморського краю (не більше ніж третина осіб,старших за 30 років), Республіки Татарстан і Новосибірської області (небільше ніж 25 %), Самарської області (не більше ніж 10 %). ЗакониАстраханської і Ярославської областей дозволяють встановлювати більшвисокий віковий ценз для своїх членів, обраних до складу виборних органів.

130 131

підтримку проектів (програм) молодіжних і дитячих об’єднань приймаєтьсяфедеральним органом виконавчої влади з реалізації державної молодіжноїполітики за результатами конкурсу зазначених проектів (програм)» [6].

У Владимирській (до 2007 р.), Ленінградській, Ярославській областях«уповноважені органи виконавчої влади можуть виступати поручителямимолодіжних та дитячих об’єднань в їх відносинах із кредиторами, а такожздійснювати страхування кредитів» [7]. При цьому у Владимирській (до2007 р.), Московській, Ярославській областях ризик поручителямолодіжного, дитячого об’єднання перед кредитором не повиненперевищувати 1/10 частини коштів, призначених на цілі реґіональноїмолодіжної політики, що перебувають у його розпорядженні.

Відповідно до попередньої редакції Федерального закону РФ «Продержавну підтримку молодіжних і дитячих громадських об’єднань»«субсидії молодіжним і дитячим об’єднанням, що відповідають вимогампункту 2 ст. 4 Закону й включеним до Федерального реєстру молодіжнихі дитячих об’єднань, що користуються державною підтримкою відповіднодо ст. 13 закону, виділяються один раз на рік в обсязі, пропорційномукількості членів об’єднання, з урахуванням підсумків його діяльності впопередньому році й пріоритетності планованих для реалізації проектів(програм)» [6]. Проте в чинній редакції зазначеного закону ст. 11, якавизначала надання субсидій, вилучена.

Законодавством більшості суб’єктів РФ передбачені значні пільгидля молодіжних та дитячих об’єднань:

– надання пільг зі сплати податків та інших зборів і платежів у межахсум, які надходять до бюджету суб’єкта РФ (Республіка Татарстан,Удмуртська Республіка (до 2005 р.), Красноярський і Приморський краї,Владимирська (до 2007 р.), Вологодська, Кемеровська, Ленінградська,Московська, Самарська, Смоленська, Челябінська і Ярославська області);

– надання в оренду безкоштовно або за пільговими ставками орендноїплати приміщень, що перебувають у державній власності (РеспублікаБашкортостан, Республіка Татарстан, Удмуртська Республіка (до2005 р.), Приморський край, Владимирська (до 2007 р.), Вологодська,Іванівська, Кемеровська, Московська, Самарська, Смоленська,Челябінська, Ярославська області);

– використання пільг, передбачених законодавством для бюджетнихустанов соціальної сфери, в оплаті витрат, пов’язаних з організацієюдіяльності (оплата за електроенергію, послуги зв’язку, комунальні послуги,оренду приміщень) (Удмуртська Республіка, Приморський край).

Стаття 7 Федерального закону РФ «Про державну підтримкумолодіжних і дитячих громадських об’єднань» також передбачаланадання вищезазначених пільг молодіжним та дитячим громадськимоб’єднанням, проте вона також була вилучена в серпні 2004 р. [6].

Слід зауважити, що після суттєвого вилучення в 2004 р. зфедерального законодавства заходів державної підтримки молодіжних

області для отримання державної підтримки молодіжній організаціїдостатньо тільки діяти не менше ніж рік від дня реєстрації.

У законодавстві Республіки Татарстан статус республіканськоїмолодіжної організації надається об’єднанням, що мають місцевівідділення організації на території більшої половини районів, містРеспубліки Татарстан, або на території, на якій проживає більше ніжполовина населення Республіки [8].

У Федеральному законі РФ «Про державну підтримку молодіжних ідитячих громадських об’єднань» (до 2004 р.) та законах більшостісуб’єктів РФ підтримка молодіжних і дитячих громадських об’єднаньздійснюється на конкурсній основі в таких формах:

« – державне (муніципальне) замовлення;– фінансування програм молодіжних та дитячих об’єднань;– поручительство перед кредитними установами;– надання податкових та інших пільг;– субсидія (дотація)» [6].Державне (муніципальне) замовлення надається молодіжним і

дитячим громадським об’єднанням у Республіці Карелія, УдмуртськійРеспубліці (до 2005 р.), Красноярському і Приморському краях,Ленінградській, Смоленській, Челябінській областях «на створеннясоціальних служб для молоді, інноваційних, інформаційних і дозвільнихмолодіжних центрів, соціальну роботу за місцем проживання, науковідослідження й проектні розробки, а також іншу діяльність відповідно доцілей реґіональної молодіжної політики та здійснюється у формі договоруміж Адміністрацією суб’єкта РФ і об’єднанням» [6]. У попередній версіїФедерального закону РФ «Про державну підтримку молодіжних ідитячих громадських об’єднань» ст. 7 було передбачено виконаннямолодіжними та дитячими громадськими об’єднаннями державногозамовлення, проте в чинному законі зазначена стаття була вилучена.

Конкурс проектів (програм) молодіжних і дитячих об’єднань наотримання державних грантів, що проводиться на федеральному рівніта в Республіці Башкортостан, Республіці Карелія, УдмуртськійРеспубліці, ХМАО, Приморському краї, Владимирській, Вологодській,Іванівській, Калузькій, Кемеровській, Ленінградській, Новосибірській,Саратовській, Самарській, Смоленській, Челябінській, Ярославськійобластях, – один з видів державної підтримки молодіжних та дитячихоб’єднань, що має на меті стимулювання активних дій таких об’єднаньщодо залучення дітей та молоді до суспільно корисної діяльності.

На федеральному рівні в чинній редакції Федерального закону суттєвоскорочена ст. 10, яка визначає порядок державної підтримки проектів(програм) молодіжних та дитячих об’єднань. Зараз у ній тільки зазначено,що «заходи державної підтримки молодіжних і дитячих об’єднаньпередбачаються в розділах (підпрограмах) федеральних програм у галузідержавної молодіжної політики й захисту дитинства. Рішення про державну

132 133

віку молодіжних громадських організацій була визначена як 28 років,проте після збільшення в лютому 2004 р. верхньої межі віку молоді до35 років, через внесення змін до ст. 1 Закону України «Про сприяннясоціальному становленню і розвитку молоді в Україні» [2], була відповіднозбільшена верхня межа віку членів молодіжних громадських організаційшляхом унесення змін до Закону України «Про молодіжні і дитячігромадські організації».

У Законі встановлено жорстке обмеження щодо осіб старшого віку.«Особи старшого віку можуть бути членами молодіжних та дитячихгромадських організацій за умови, якщо їх кількість у цих організаціях неперевищує третину загальної кількості членів; у складі виборних органівмолодіжних та дитячих громадських організацій кількість осіб старшоговіку не може перевищувати третину членів виборних органів.

Обмеження щодо кількості осіб, вік яких перевищує відповідно 35та 18 років, у складі виборних органів не поширюється на спілкимолодіжних та дитячих громадських організацій» [1].

Законом також визначені форми державної підтримки молодіжнихта дитячих громадських організацій – надання молодіжним та дитячимгромадським організаціям інформації про державну політику щодо дітейта молоді; надання методичної та організаційної допомоги; сприяннястворенню підприємств, установ і організацій, які надають послуги молодіта дітям або сприяють зайнятості молоді.

Крім того, «членські внески і добровільні пожертвування, отриманівід юридичних чи фізичних осіб, що спрямовуються на здійсненнястатутної діяльності молодіжних та дитячих громадських організацій таїх спілок, не є об’єктом оподаткування» [1].

Законом було визначено, що Верховна Рада України при затвердженніДержавного бюджету України передбачає в ньому окремим рядкомвидатки на підтримку спілки, членами якої є більшість зареєстрованихвсеукраїнських молодіжних та дитячих громадських організацій, а такожобласних, Автономної Республіки Крим, київських та севастопольськихміських спілок молодіжних та дитячих громадських організацій, діяльністьякої спрямовується на забезпечення соціального становлення та розвиткумолодих громадян. Але ці положення закону, а також визначенняУкраїнського національного Комітету молодіжних організацій (УНКМО)«спілкою, що об’єднує більшість легалізованих всеукраїнськихмолодіжних та дитячих організацій, а також обласних, АвтономноїРеспубліки Крим, київських та севастопольських міських об’єднаньмолодіжних та дитячих громадських організацій», у грудні 2001 р. буливизнані неконституційними Рішенням Конституційного Суду України івтратили чинність.

Після цього Верховна Рада України виклала ст. 10 Закону України«Про молодіжні та дитячі громадські організації» у такій редакції: «Органивиконавчої влади та органи місцевого самоврядування надають фінансову

та дитячих громадських об’єднань (державного (муніципального)замовлення; поручительства перед кредитними установами; наданняподаткових та інших пільг; субсидії, дотації) аналогічні заходи також булискасовані деякими суб’єктами РФ.

В Україні державна підтримка молодіжних та дитячих громадськихорганізацій регулюється Законами України «Про сприяння соціальномустановленню і розвитку молоді в Україні» [2] та «Про молодіжні і дитячігромадські організації» [1]. У законі «Про сприяння соціальномустановленню і розвитку молоді в Україні» було визначено, що «молодіжнігромадські організації – це об’єднання молодих громадян, обов’язковоюстатутною вимогою яких є припинення членства в них при досягненніпевного віку. До молодіжних громадських організацій належать такожоб’єднання громадян та фонди, основними статутними цілями яких євирішення молодіжних проблем і сприяння соціальному становленню тарозвитку молоді» [2]. Оскільки відповідно до ст. 1 закону «молодь, молодігромадяни – громадяни України віком від 15 до 28 років», то фактичновіковий ценз молодіжних громадських організацій становив 15 – 28 років.У 1999 р., після прийняття Закону України «Про молодіжні і дитячігромадські організації», із Закону України «Про сприяння соціальномустановленню і розвитку молоді в Україні» було вилучено визначеннямолодіжних громадських організацій, а у квітні 2004 р., після прийняттязмін до цього закону, у нього було внесено визначення, ідентичне з тим, щодається в Законі України «Про молодіжні і дитячі громадські організації».

Згідно зі ст. 15 закону «Про сприяння соціальному становленню ірозвитку молоді в Україні» «органи виконавчої влади, органи місцевогосамоврядування мають право здійснювати фінансування програм іпроектів молодіжних громадських організацій, що сприяють соціальномустановленню та розвитку молоді та реалізації її суспільно кориснихініціатив, надавати дотації і субсидії молодіжним організаціям, надаватиу безоплатне користування молодіжним громадським організаціям тафондам будинки, споруди, земельні ділянки та інше майно, необхідне дляздійснення їх статутної діяльності» [2].

Більш детально питання державної підтримки молодіжних та дитячихгромадських організацій регулюються Законом України «Про молодіжніі дитячі громадські організації», прийнятим у грудні 1998 р. Закономвизначено, що «молодіжні громадські організації – об’єднання громадянвіком від 14 до 35 років, метою яких є здійснення діяльності, спрямованоїна задоволення та захист своїх законних соціальних, економічних, творчих,духовних та інших спільних інтересів; дитячі громадські організації –об’єднання громадян віком від 6 до 18 років, метою яких є здійсненнядіяльності, спрямованої на реалізацію та захист своїх прав і свобод,творчих здібностей, задоволення власних інтересів, які не суперечатьзаконодавству, та соціальне становлення як повноправних членівсуспільства» [1]. Слід зауважити, що до листопада 2006 р. верхня межа

134 135

організацій, що мають право на державну підтримку, та визначеннямолодіжних і дитячих організацій, які не мають такого права;

– здійснення підтримки молодіжних і дитячих громадськихорганізацій у формі державного замовлення, поручительства передкредитними установами; надання податкових та інших пільг (крімзвільнення від оподаткування членських внесків і добровільнихпожертвувань). Водночас можливість надання молодіжним та дитячимгромадським об’єднанням дотації (субсидії) визначена в Законі України«Про сприяння соціальному становленню і розвитку молоді в Україні»[2], проте після прийняття в грудні 1998 р. Закону України «Про молодіжніі дитячі громадські організації» ця норма не застосовується.

Усі вищезазначені норми можуть бути використані під часудосконалення законодавства України, що регулює державну молодіжнуполітику. Крім того, якщо в процесі продовження політичної реформи вУкраїні та розширення прав органів місцевого самоврядування обласніради одержать право видавати власні нормативні акти, можливевикористання досвіду законотворчості суб’єктів РФ у розробці актів, щорегулюють питання державної молодіжної політики на реґіональному рівнідля перевірки ефективності запропонованих заходів в українських реаліях.

Список використаних джерел1. Про молодіжні та дитячі громадські організації : Закон України від 1 груд.

1998 р. № 281-XIV // Відом. Верховної Ради. – 1999. – № 1. – ст. 2.2. Про сприяння соціальному становленню та розвитку молоді в Україні :

Закон України від 5 лют. 1993 р. № 2998-XII // Відом. Верховної Ради. – 1993. –№ 16. – ст. 167.

3. Про затвердження Порядку проведення конкурсу проектів програм,розроблених громадськими організаціями, стосовно дітей, молоді, жінок та сім’ї :Постанова Кабінету Міністрів України від 25 лип. 2002 р. № 1062 // Офіц. вісн.України. – 2002 р. – № 31. – С. 202.

4. О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерациии признании утратившими силу некоторых законодательных актов РоссийскойФедерации в связи с принятием федеральных законов «О внесении изменений идополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организациизаконодательных (представительных) и исполнительных органов государственнойвласти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организацииместного самоуправления в Российской Федерации» : Федеральный Закон от22.09.2004 г. № 122-Ф3 // Собрание законодательства Российской Федерации. –2004. – № 35. – ст. 3607.

5. О государственной молодежной политике в Иркутской области : ЗаконИркутской области от 8 февраля 2000 г. № 12-оз // Ведомости Законодательногособрания Иркутской области. – 2000. – № 37; 2001. – № 11. – Т. 1; 2003. – № 31. –Т. 1; 2005. – № 12. – Т. 1.

6. О государственной поддержке молодежных и детских общественныхобъединений : Федеральный Закон Российской федерации от 28 июня 1995 г.№ 98-Ф3 // Российская газета. – 1995. – 4 июля.

підтримку діяльності молодіжних та дитячих громадських організацій іїх спілок у межах повноважень, визначених законом. Органи виконавчоївлади та органи місцевого самоврядування залучають в установленомупорядку молодіжні та дитячі громадські організації і їх спілки довиконання замовлень для державних та місцевих потреб. Призатвердженні місцевих бюджетів передбачаються видатки нареалізацію програм молодіжних та дитячих громадських організацій.Органи виконавчої влади, органи місцевого самоврядування можутьделегувати молодіжним та дитячим громадським організаціямповноваження щодо реалізації відповідних програм (проектів, заходів).У цьому випадку вони подають молодіжним та дитячим громадськиморганізаціям фінансову та матеріальну допомогу і здійснюють контрольза реалізацією наданих повноважень, у тому числі за цільовимвикористанням виділених коштів» [1].

Порядок фінансування молодіжних і дитячих громадських організаційна загальнодержавному рівні визначено Постановою Кабінету МіністрівУкраїни «Про затвердження Порядку проведення конкурсу проектівпрограм, розроблених громадськими організаціями, стосовно дітей,молоді, жінок та сім’ї» [3].

Якщо в перші роки незалежності молодіжні та дитячі громадськіоб’єднання отримували субсидії з Державного та місцевих бюджетів напідставі Закону України «Про сприяння соціальному становленню ірозвитку молоді в Україні», то після прийняття в грудні 1998 р. ЗаконуУкраїни «Про молодіжні і дитячі громадські організації» [1] основнимзасобом державної підтримки молодіжних та дитячих громадськихорганізацій стало фінансування поданих ними проектів програм. Крім того,молодіжні і дитячі громадські організації звільняються від сплати задержавну реєстрацію та збору за реєстрацію їх символіки, що, з одногобоку, спрощує їх створення, а з іншого – сприяє створенню «диванних»організацій, головною метою яких є участь у розподілі бюджетних коштів.

Проведений аналіз свідчить, що законодавство як України, так іРосійської Федерації містить норми, що визначають державну підтримкумолодіжних і дитячих громадських організацій. В обох країнах існуютьсхожі визначення молодіжних та дитячих громадських організацій, протевікові межі дещо відрізняються (в Україні 14 – 35 років для молодіжнихта 6 – 18 років для дитячих організацій, у Російській Федерації відповідно14 – 30 років для молодіжних та 8 – 14 років для дитячих організацій).Проте українське законодавство містить більш жорсткі обмеження щодочленства в цих об’єднаннях осіб старшого віку. Якщо тільки в деякихсуб’єктах РФ діє таке обмеження для членів організації (від 10 до 33 %),то в Україні обмеження (не більше ніж третина) поширюється не тількина всіх членів організації, а й на членів усіх керівних органів організації.Не мають аналогів у законодавстві України норми, що передбачають:

– уведення поняття реєстру молодіжних та дитячих громадських

136 137

затвердження Положення про формування та виконання Національноїпрограми інформатизації» [3], «Про затвердження порядку формуваннята виконання реґіональної програми та проекту інформатизації» [4].

Ці документи регламентують процеси формування, виконанняНаціональної програми інформатизації, галузевих та реґіональних програм іпроектів інформатизації, як її складових. Вони також сприяють інтеграціїпроцесів інформатизації загальнодержавного, реґіонального, галузевого тамісцевого рівнів; визначають механізми їх взаємодії. Державна політика усфері інформатизації реалізується Держкомзв’язком України, як Генеральнимдержавним замовником Національної програми інформатизації.

Пріоритетними напрямками інформатизації України є:– удосконалення організаційного, нормативно-правового

забезпечення процесу побудови інформаційного суспільства, введенняелектронного документообігу;

– розбудова сучасної системи стандартизації в інформаційнихсистемах держави;

– створення і розвиток інтегрованих систем інформаційно-аналітичногозабезпечення органів державної влади, насамперед: АдміністраціїПрезидента України, Верховної Ради України, Кабінету Міністрів України,Ради національної безпеки й оборони, Мінфіну, Мінекономіки, Міноборони;

– створення веб-порталу Кабінету Міністрів України, як елементуелектронного уряду;

– розвиток українського сегмента мережі Інтернет та розширенняпослуг, які надаються на цьому сегменті ринку;

– створення системи інформаційно-аналітичного забезпеченнямісцевих органів виконавчої влади;

– розвиток фінансової та грошової системи, органів державногофінансово-економічного контролю;

– удосконалення інформаційно-аналітичного забезпечення сфериосвіти, науки, культури, охорони здоров’я.

Виконання цих завдань (проектів) Програми буде сприяти:– створенню нормативно-правової бази у сфері інформаційно-

телекомунікаційних технологій;– упровадженню новітніх інформаційно-телекомунікаційних технологій

в усіх сферах суспільного та державного життя;– розвитку системи телекомунікацій та національної складової мережі

Інтернет.Таке широке поле втілення різних напрямів програми та цілей за умови

лімітованих ресурсів висуває на перший план ефективність використаннявиділених коштів та прийняття управлінських рішень, які сприятимутьнайбільшим економічним та соціальним ефектам. Також залишаєтьсявідкритим питання виділення напрямів та сфер цільового спрямуваннякоштів для отримання максимального ефекту. Для якісного вирішення цієїпроблеми, по-перше, необхідно знати рівень електронного розвитку різних

7. О государственной поддержке молодежных и детских общественныхобъединений на территории Ярославской области : Закон Ярославской областиот 29 ноября 2006 г. № 20-з // Губернские вести, специальный выпуск«Документ». – 1996. – 20 ноября.

8. О молодежи : Закон Республики Татарстан от 19 октября 1993 г. № 1983-ХІІ// Ведомости Верховного Совета Татарстана. – 1993. – № 10.

9. О молодежной политике в Республике Башкортостан : Закон РеспубликиБашкортостан от 12 ноября 1991 г. № ВС-9/74. – Режим доступа : www.gs.rb.ru.

10. Об общественных объединениях : Федеральный Закон Российскойфедерации от 19 мая 2005 г. № 82-Ф3 // Российская газета. – 1995. – 25 мая.


ББК 67.401Володимир ГАБРІНЕЦЬ, Олександр ТИТАРЕНКО,

Павло ШАНДИБА, Тетяна ШАПОВАЛОВАНаціональна академія державного управління

при Президентові УкраїниДніпропетровський реґіональний інститут державного управління

ВИЗНАЧЕННЯ РІВНЯ ІНФОРМАТИЗАЦІЇТЕРИТОРІАЛЬНИХ УГРУПОВАНЬДНІПРОПЕТРОВСЬКОЇ ОБЛАСТІ

Досліджуються правові проблеми електронного розвитку та інформатизаціїкраїни в цілому, а також на місцевому рівні. Пропонуються результати оцінюваннястану електронного розвитку міст та районів Дніпропетровської області.

Ключові слова: інформаційне суспільство, індекс електронного розвитку,статистичні обстеження, територіальні угруповання, електронні послугиорганів держуправління.

Основною метою державної політики України у сфері інформатизаціїє сприяння побудові сучасної ринкової економіки в нашій державі,забезпечення підвищення її конкурентоспроможності шляхомвпровадження сучасних та перспективних інформаційно-комунікаційнихтехнологій в усі сфери життєдіяльності українського суспільства тадержави з урахуванням реального стану їх розвитку, а також підготовкагромадян до впровадження цих технологій. Тому в нашій державі булоприйнято багато правових та організаційних заходів у сфері інформатизації.Зокрема, це закони: «Про основні засади розвитку інформаційногосуспільства в Україні на 2007 – 2015 роки» [2], «Про КонцепціюНаціональної програми інформатизації» [1], постанови «Про

© Габрінець В. О., Титаренко О. М., Шандиба П. П., Шаповалова Т. М., 2008

138 139

однак це може призвести до відриву від світової практики оцінюваннярозвитку інформатизації в країнах сучасного світу.

На основі описаної методики оцінено кількісні дані 50 показників, якібули названими індикаторами, що характеризують стан електронногорозвитку міста чи району області (таблиця).

Оскільки ні на національному, ні на обласному рівні немає системипоказників для моніторингу електронного розвитку територій, Головнеуправління статистики провело спеціальне разове обстеження міст ірайонів Дніпропетровської області за визначеними в таблиці індикаторами.Усього було отримано значення для 50 індикаторів.

За Гарвардською методикою, яка використовується для комплексноїоцінки стану інформатизації угруповань, цим показникам-індикаторамшляхом експертного оцінювання та статистичної обробки даних булинадані значення від 0 до 4. При цьому весь діапазон зміни значеннякожного показника розбивався на чотири інтервали від максимальногодо мінімального. Залежно від того, в який інтервал потрапляє показник,йому надається значення від 1 до 4. Якщо показник відсутній, йомунадається значення нуль. Тому всі індикатори мали цілі значення. Значеннямікроіндексів, підіндексів та самого комплексного індексу С іобчислювались, як середнє арифметичне за співвідношенням:

де Pi – значення індикатора, мікроіндексу, підіндексу.Ці параметри можуть мати дробові значення. Для обчислення

композитного індексу потрібно знати значення індексу, для обчисленняіндексу – значення мікроіндексу.

Для оцінювання даних міст та районів області використовувалисярізні шкали оцінювання. Міста порівнювалися між собою, а райони – міжсобою. На основі 50 статистичних даних у вигляді індикаторів булиобчислені значення 15 мікроіндексів, які дозволяють оцінити різні аспектиінформатизації для 4-х напрямів у вигляді індексів. Це такі напрями:«доступ до ІКТ», «мережне суспільство», «мережна економіка» та«мережна освіта». На основі цих 4-х індексів для кожного міста та районуобласті був обчислений композитний індекс електронного розвиткуконкретного територіального. Отримані значення композитних індексів,а також індексів дозволяють порівняти міста та райони як в цілому, так іза станом різних складових електронного розвитку. За значеннямикомпозитного індексу та значеннями 4-х індексів усі територіальніугруповання було розбито на чотири групи за категоріями:

– критичний стан – значення індексів у межах 0 – 1;– проблемний стан – значення індексів у межах 1 – 2;– благополучний стан – значення індексів у межах 2 – 3;– територія-лідер – значення індексів у межах 3 – 4.

N

PN

i 1

iC

територіальних угруповань, а також країни в цілому. Це дозволить ефективновирішувати завдання реґіонального управління електронним розвиткомтериторіальних угруповань області на сучасному етапі розвитку країни.

В Україні сьогодні не існує загальновизнаної системи показників, якадозволяла б об’єктивно оцінювати стан інформатизації малих територій.Міжнародно визнані системи показників, які використовуються для оцінкирівня розвитку інформаційного суспільства, електронного урядуваннятощо, спираються на національні макропоказники і призначені длядосліджень на державному рівні. У вітчизняних джерелах відсутніпублікації, в яких досліджувався б рівень комплексного електронногорозвитку окремих реґіонів країни.

Метою публікації є висвітлення результатів апробації запропонованоїавторами методики для оцінювання розвитку територіальних угрупованьна прикладі Дніпропетровської області.

У Дніпропетровському реґіоні була створена 4-ступенева методикаоцінки стану інформатизації територіальних угруповань, яка базується наметодиці, запропонованій Гарвардським інститутом США [5]. Дляотримання реальної картини стану інформатизації цих угруповань булозапропоновано застосовувати кількісну оцінку рівня готовності доінформаційного суспільства у вигляді інтегрованого цифрового індексу. Інодіцей індекс називають індексом розвитку новітніх інформаційних технологій.Наявність такого індексу дозволить чітко виділити найбільш розвинені танайбільш відстали райони Дніпропетровської області в цілому, а такожрозглянути деякі питання, пов’язані з різними напрямами інформатизації,для окремих районів. Їх вирішення тісно пов’язане із завданням підвищенняцих рівнів. Оскільки одночасно для всіх територіальних угруповань цезробити складно, необхідно визначити найбільш проблемні території.

Інформатизація в цілому має багато різних напрямів. Розвиток цихнапрямів оцінювався цифровими підіндексами. Було виділено такі основнінапрями: доступ до інформаційно-комунікаційних технологій (ІКТ),мережне суспільство, мережна економіка, мережна освіта. У кожномунапрямі виділено різні аспекти, які його характеризують. Ці аспекти потімкількісно оцінювались на підставі так званих мікроіндексів. У кожномуаспекті було виділено декілька показників, які є найбільш характернимидля нього. Самі показники оцінювались на базі чисельних індикаторів.Після отримання кількісних значень індикаторів можливо обчислитимікроіндекс аспекту, потім підіндекс напряму. Останнім кроком булообчислення самого композитного індексу розвитку.

Треба зазначити, що запропоновані Гарвардською методикоюпоказники не відображають такі напрями Національної програмиінформатизації, як розбудова сучасної системи стандартизації вінформаційних системах держави, а також створення і розвиток інтегрованихсистем інформаційно-аналітичного забезпечення органів державної влади.

Тобто в подальшому потрібно корегувати розроблену методику,

140 141

Продовження таблиці Кількість ПК в бібліотеках Відсоток бібліотек, що мають доступ до Інтернету Відсоток бібліотечних робітників, що мають навички роботи на комп’ютері. Відсоток бібліотек, що використовують комп’ютери в повсякденній роботі з читачами Відсоток бібліотек, що мають електронні каталоги фондів Відсоток фондів бібліотек, переведених в електронний вигляд

Бібліотеки

Відсоток бібліотек, що мають персональні сайти

2. Мережне суспільство

Люди і організації в мережі

Демографічні показники користувачів Інтернет (вік, стать, освіта тощо)

Відсоток бізнесових організацій, що мають в Інтернеті власні сайти, інформаційно-довідкові матеріали тощо Регулярність оновлення інформації на сайтах

Комерція Бізнес – Споживач

Обсяг купівлі через мережі Інтернет Використання Інтернету для розміщення замовлень Частка операцій між фірмами, що підтримуються електронними системами

Комерція Бізнес – Бізнес

Відсоток електронної торгівлі в її загальному обсязі Одним із критеріїв прийняття на роботу є знання та навички роботи з ІКТ

Можливість працевлаштування в секторі ІКТ

Співвідношення попит / пропозиція на ринку праці ІКТ

Корпоративні мережі

Відсоток організацій, що працюють в корпоративних мережах Кількість банкоматів на 1 000 осіб

3. Мережна економіка

Е-платіжні системи Обсяг фінансових операцій через електронні

платіжні системи Відсоток шкіл з комп’ютерними класами Відсоток у школах П К з процесором 486 і вище Кількість ПК на 100 учнів

Доступ освітніх установ до ІКТ Вартість устаткування ІКТ, наявних у школі

Відсоток шкіл, що мають доступ до мережі Інтернет Наявність дистанційного навчання в освітніх закладах району Відсоток учителів, що пройшли навчання стосовно використання ІКТ

Поліпшення освіти з використанням ІКТ

Відсоток шкіл, що мають підключення до високошвидкісного Інтернету Частка бюджетних коштів, що відпускаються районним відділом народної освіти на ІКТ Середня тривалість роботи в школі вчителя інформатики

4. Мережна освіта

Розвиток ринку праці ІКТ

Відсоток учителів, що одержали фахову освіту з ІКТ

Показники індексів інформатизації

Індекси Мікроіндекси Індикатори Доступність Інтернету Вартість доступу до Інтернету

Телефонна щільність у квартирному секторі (кількість абонентських ліній на 100 осіб) Охоплення населення кабельним телебаченням (частка домогосподарств, підключених до сучасних мереж кабельного телебачення)

ІКТ-інфраструктура

Охоплення населення радіомовленням (FM) Технології доступу до Інтернету і спосіб виходу в мережу: модемний зв’язок (за допомогою телефону); виділена лінія; ISDN ADSL; супутниковий зв’язок; стільниковий зв’язок; бездротовий зв’язок

Кількість провайдерів, що надають послуги в даному районі Кількість абонентів у кожного Інтернет-сервіс-провайдера

Розвиток Інтернету

Частка населення, що користуються Інтернетом (тижнева аудиторія) не менше ніж 3 рази на тиждень Частка населення, що мають домашній комп’ютер, % Програмно-

апаратне забезпечення Частка населення, що мають навички роботи

на комп’ютері, % Середній термін очікування в черзі на установку Інтернету ADSL швидкісний

Якість послуг та рівень підтримки абонентів

Контрольний термін усунення пошкоджень телефонного зв’язку Кількість пошкоджень на 100 телефонних апаратів у телефонних мережах загального користування

1. Доступ до ІКТ

Технології, швидкість та якість передачі інформації мережею

Пропускна спроможність каналу Інтернет на 1 ПК

Відсоток медичних установ, що мають комп’ютер Відсоток медичних установ, що мають доступ до Інтернету Відсоток медичних установ, що використовують комп’ютерні програми для збереження і обробки інформації про хворих Відсоток лікарів, що використовують комп’ютер в повсякденній практиці (спеціалізовані медичні програмні пакети, обробка статистичної інформації, постановка діагнозу тощо)

2. Мережне суспільство

Охорона здоров’я

Відсоток населення, що використовує Інтернет для пошуку медичної інформації

142 143

Загалом можна стверджувати, що рівень інформатизаціїДніпропетровського реґіону залишається незадовільним і потрібні значнізусилля для його покращання в різних напрямах та аспектах.

Список використаних джерел1. Про Концепцію Національної програми інформатизації: Закон України

№ 75/98-ВР від 04 лют. 1998 р. – Режим доступу : www.rada.gov.ua.2. Про Основні засади розвитку інформаційного суспільства в Україні на

2007 – 2015 роки: Закон України № 537-V від 09 січ. 2007 р. – Режим доступу :www.rada.gov.ua.

3. Про затвердження Положення про формування та виконанняНаціональної програми інформатизації: Постанова Кабінету Міністрів України№ 1352 від 31 серп. 1998 р. – Режим доступу : www.rada.gov.ua.

4. Про затвердження порядку формування та виконання реґіональноїпрограми та проекту інформатизації: Постанова Кабінету Міністрів України № 644від 12 квіт. 2000 р. – Режим доступу : www.rada.gov.ua.

5. Методика оцінки стану інформатизації. – Режим доступу :www.isu.org.ua.


ББК 67.401Віктор ГОВОРУХА, Юрій ДАНИК



Василь КЛИВЕЦЬМіністерство оборони України

УДОСКОНАЛЕННЯ МЕХАНІЗМІВ ФУНКЦІОНУВАННЯОРГАНІВ ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ В УМОВАХСУЧАСНОГО ІНФОРМАЦІЙНОГО СУСПІЛЬСТВАРозглядаються елементи сучасних технологій зовнішнього інформаційно-

психологічного впливу на об’єкти й суб’єкти національної безпеки держави;пропонуються напрями вдосконалення механізмів функціонування органівдержавного управління в сучасних умовах.

Ключові слова: національна безпека, інформація, інформаційний простір,інформаційний ресурс, інформаційно-психологічний вплив.

Серед основних завдань органів державного управління будь-якоїкраїни, що відстоює демократичні цінності, є забезпечення реалізаціїінтересів громадянина та суспільства у всіх сферах їх життєдіяльності, у

© Говоруха В. В., Даник Ю. Г., Кливець В. В., 2008

За композитним індексом електронного розвитку жоден район невіднесено до категорії лідера. За окремими показниками міста і районимають високі оцінки, але низький рівень розвитку за іншими показникамизмушує зараховувати більшість територій до проблемних із значеннямикомпозитного індексу від 1 до 2.

Аналогічна картина спостерігається і за чотирма індексами, якіоцінюють стан електронного розвитку за окремими напрямами.

Композитний індекс міст Дніпропетровської області: Дніпропетровськ(2,65); Кривий Ріг (2,36); Вільногірськ (2,04); Жовті Води (1,95);Дніпродзержинськ (1,94); Нікополь (1,94); Павлоград (1,93);Новомосковськ (1,58); Орджонікідзе (1,46); Першотравенськ (1,37);Марганець (1,29); Тернівка (1,29); Синельникове (0,97).

Композитний індекс районів Дніпропетровської області: Васильківський(2,33); Дніпропетровський (1,97); Апостолівський (1,84); П’ятихатський(1,83); Царичанський (1,83); Верхньодніпровський (1,79); Магдалинівський(1,73); Криворізький (1,72); Межівський (1,72); Покровський (1,71);Широківський (1,70); Нікопольський (1,69); Софіївський (1,69);Петропавлівський (1,68); Криничанський (1,65); Новомосковський (1,64);Синельниківський (1,57); Петриківський (1,54); Томаківський (1,49);Юр’ївський (1,39); Павлоградський (1,36); Солонянський (1,30).

Серед міст найкращий композитний індекс мають Дніпропетровськ(2,65), Кривий Ріг (2,36) ті Вільногірськ (2,04), які віднесено доблагополучних міст. Серед районів лише Васильківський віднесено доблагополучних районів (2,33).

Критичний стан м. Синельниково (0,97) значною мірою пов’язаний зтим, що деякі статистичні дані м. Синельникова були включені в даніСинельниківського району (що деякою мірою підвищило показники цьогорайону). При цьому треба пам’ятати, що порівняно з кращими показникамиУкраїни або світу їх значення будуть значно менші.

На нашу думку, першочерговим залишається завдання сумарноговирівнювання за всіма напрямками електронного розвитку – доступ доІКТ, мережне суспільство, мережна економіка, мережна освіта. Пріоритетиобласного управління електронним розвитком територій повинні бутиспрямовані на критичні об’єкти. При цьому складність і обсяги завдань,що вирішуються обласною владою, різко зростають. Відповідно зростає іїх потреба в ефективному інформаційному забезпеченні. Насамперед цезумовлено тією обставиною, що контур управління «збір даних – оцінка –прийняття рішення – його реалізація» тепер не виходить на національнийрівень, а знаходиться в компетенції обласних і муніципальних органів.

Оцінка «рівності» територій повинна здійснюватися перш за все запоказниками, висвітленими в офіційних виданнях Головного управліннястатистики Облдержадміністрації. І вже сама наявність цих показниківв указаному виданні може деякою мірою свідчити про їх адекватністьзавданням реґіонального управління.

144 145

інформаційних мереж, метою якого є руйнування інформаційного ресурсу,добування конфіденційної інформації тощо.

Масштаби завданої в такий спосіб шкоди такі ж колосальні, як івнаслідок руйнування об’єктів техносфери [8; 9]. Це призводить до того,що рішуче змінюється традиційна інтерпретація загроз, яка, передусім,передбачала географічний аспект безпеки, але комп’ютерні мережі необмежені мовними бар’єрами, територіальними чи національнимикордонами. У світі відбувається формування глобальної єдиної світовоїспільноти, а також у ній утворюються нові типи відносин. Створенняглобальної інформаційної інфраструктури дає можливість розширюватимежі спілкування на різних рівнях – від особистісного до міжурядового.

Сутність впливу через інформацію сьогодні полягає в тому, що з їїзастосуванням можна контролювати матеріально-енергетичні процеси,параметри яких набагато вищі за параметри самої інформації. Отже, порядз економічним, військовим та іншими потенціалами інформаційний потенціалстає одним з найважливіших чинників гарантії не тільки функціонуванняпевного органу управління, а і загалом національної безпеки держави,складовою частиною якого є та чи інша структура органу державної влади.Тому питання, які розглядаються, є безумовно актуальними в сучаснихумовах і на перспективу для будь-якої держави, для України зокрема.

Питанням європейської інтеграції та національної безпеки Україниприсвячені праці багатьох вітчизняних та зарубіжних дослідників –С. Бланка, Зб. Бжезинського, І. Бінька, О. Бодрука, Ш. Гарнетта,О. Гончаренка, А. Гуцала, О. Дергачова, Є. Камінського, В. Кременя,В. Косевцова, Т. Кузьо, Е. Лисицина, В. Рижих, А. Ослунда,Б. Парахонського, Г. Перепелиці, С. Пирожкова, В. Смолянюка,Р. Хантера, Е. Хатча, С. Хеманса, Дж. Шерра та ін. Але з погляду впливуінформаційних процесів стан національної безпеки України досліджуєтьсяпоки ще недостатньо.

Мета статті полягає у розгляді й виявленні характеру впливівінформаційних процесів на стан національної безпеки України таобґрунтуванні вибору оптимальних для інтересів національної безпекиУкраїни підходів держави до перебігу процесів європейської інтеграції.

Для визначення напрямів удосконалення механізмів функціонуванняорганів державного управління в умовах трансформації технологійзовнішнього інформаційно-психологічного впливу на них розглянемоосновоположні складові найбільш поширених елементів, що реалізуютьсяу відомих моделях деструктивного впливу на інфосферу держави та їїсоціуму загалом і на системи управління нею зокрема.

Зрозуміло, що рішення, які приймаються в межах компетенції органівдержавного управління, завжди мають інформаційне підґрунтя. Від їхвідповідності ситуації та правильності залежить увесь подальший розвитоксистеми управління. Вони можуть бути як популістськими,нераціональними, навіть ворожими і деструктивними, так і вдалими,

тому числі й в інформаційній. Реалізація інтересів громадянина тасуспільства в інформаційній сфері передбачає задоволення його потребвільно отримувати та розповсюджувати інформацію в часі і просторі, яквітчизняного, так і іноземного походження, за винятком ситуацій,передбачених національним законодавством з метою захисту національноїбезпеки. Тим більше, що розвиток інформаційних і телекомунікаційнихтехнологій на цей час дає можливість будь-якій державі впливати, вінформаційній сфері, на населення будь-якої іншої держави практично безобмежень. Тобто аудиторія будь-якої країни, перебуваючи на власнійтериторії, час від часу, а то й постійно може знаходитися під інформаційнимвпливом однієї держави або групи держав. В її інформаційному просторіявно або неявно може бути цілеспрямовано сформований інформаційнийпідпростір (підпростори) іншої держави або групи держав.

Таким чином, не тільки національна територія, але, не меншою мірою,і сфера реалізації інтересів громадянина, суспільства, держави як об’єктівінформаційної безпеки країни обумовлює необхідність захисту, так самояк і її територіальної цілісності та інформаційного простору. При цьомуоб’єктивним фактором є те, що в сучасних умовах національнийінформаційний простір у результаті інформатизації майже всіх сферлюдської діяльності дедалі все глибше інтегрується в єдиний світовийінформаційний простір.

Очевидним є те, що можливість швидкого обміну політичною,економічною, науково-технічною та іншими видами інформації,використання новітніх інформаційних технологій в усіх сферах суспільногожиття, особливо у виробництві й управлінні, може бути як певним благом,так і джерелом серйозних проблем [7]. Особливої гостроти набуваютьпроблеми забезпечення безпеки використання інформації, які, насамперед,пов’язані зі зростанням обсягів інформації у всіх сферах суспільноїдіяльності. Однією з найважливіших проблем такого характеру єзабезпечення управлінської діяльності органів державної влади [4].

У провідних країнах світу спостерігається перехід від індустріального(енергетичного) етапу розвитку до інформаційного, і головнимнаціональним ресурсом стає інформація та інформаційні технології.Відомо, що порушення в роботі комп’ютерних мереж, яківикористовуються в системах управління державними і банківськимиструктурами США, через виведення з ладу обчислювальних засобів ізасобів зв’язку або знищення інформації завдасть такої шкоди економіцідержави, якої може спричинити хіба що застосування ядерної зброї. Задеякими прогнозами, швидке вдосконалення методів цілеспрямованоговпливу на інформаційні процеси в системах управління евентуальногопротивника не тільки впливатиме на стратегічний баланс сил у світі, алей змінюватиме сучасні критерії його оцінки на основі співвідношеннягеополітичних, економічних і воєнних факторів [3]. Крім того, поява новихзагроз зумовлена можливістю несанкціонованого доступу до

146 147

гравці взаємно доповнюють один одного й розвиваються до тогокритичного пункту, за яким настає або катастрофа, або глибока видозміна.Тому, для запобігання неприйнятних в остаточному підсумку наслідківдля усіх гравців, під час виготовлення та розповсюдження інформаційноїпродукції або реалізації тих чи інших проектів завжди слід ураховуватипрояв основних законів філософії: боротьби та єдності протилежностейта заперечення заперечення. Тобто небезпечно запускати процеси, яківивільнюють сили, контроль над якими може бути втраченим. Або вониможуть стати каталізатором інших процесів, спрямованих на руйнаціюсистеми управління загалом. Під час пошуків раціональногоуправлінського рішення слід завжди всебічно аналізувати всі можливіваріанти розвитку ситуації за умови виходу в соціум того або іншогоінформаційного продукту, тому що в тактичній перспективі це можездаватися ефективним вирішенням проблеми, а в стратегічній – нестисистемі управління загибель або призводити її до саморуйнування.

У державі такі процеси мають бути обов’язково передбачуваними інеобхідною мірою контрольованими. І це є одним з основних завданьорганів державного управління в умовах трансформації технологійзовнішнього інформаційно-психологічного впливу на них. Для ефективноїпротидії зовнішньому інформаційно-психологічному впливу на інформаційнусферу держави необхідно значну увагу приділяти спроможності йготовності споживачів інформаційного продукту робити власний вибір,формуючи таку систему варіантів або альтернатив, яка буде надаватиможливість респондентам особисто знаходити правильне рішення зпогляду власних інтересів, які не суперечать інтересам суспільства йнаціональним інтересам держави. Вибір між варіантами,запропонованими в інформаційному продукті для суспільства, маєрозглядатися як ключова функція критичного способу мислення,залишаючи можливість вибирати пояснення ситуації. Тому що якреальність, так і ті, хто формують необхідні для досягнення певної метиінформаційні впливи, стимулюють потребу в негайному виборі або завідсутності відповідних критеріїв для правильної оцінки ситуації об’єктамивпливу, або не даючи їм визначитись із ними.

Без сумніву, фахівці з державного управління повинні вміти формуватисоціальне замовлення на інформаційну продукцію, кожний у своїй сфері, зурахуванням особливостей діяльності суб’єктів зовнішніх негативнихінформаційних впливів та пріоритетних завдань державної політики у сферіінформаційної безпеки. Інформаційна політика за таких умов повинна бутинаповнена відповідним змістом, у якому має пропонуватись деякий спектрпояснень, що, у кінцевому результаті, забезпечують формуваннянеобхідної базової інформаційної платформи для реалізації національнихінтересів держави шляхом споживання інформаційного продукту, свідомообраного кожним громадянином. І, нарешті, хоча не всі висновки можутьбути бажані, але все це повинно дати можливість виробити в суспільній

такими, що сприяють прогресивному розвитку відповідної сфери реалізаціїнаціональних інтересів. Такі управлінські рішення можуть бутизрозумілими або ні, популярними і непопулярними в суспільстві,сприйматися різними прошарками населення з різним ступенемприйнятності. Наслідки їх прийняття великою мірою залежать від того,наскільки своєчасно зібрано та наскільки правильно проаналізовано йтрансформовано потрібну, повну та об’єктивну інформацію вінформаційний продукт, який слугуватиме для прийняття правильного,відповідного конкретній ситуації рішення, надання відповіді пересічнимгромадянам щодо ситуації та можливих шляхів її подальшого розвитку вразі його прийняття або неприйняття, подальшої реалізації чи нереалізації.Тобто на перший план виходить проблема конкретної особистоївідповідальності посадових осіб усіх рівнів та всіх гілок влади за їхприйняття та реалізацію. Безвідповідальність, разом із тим, що вонаприводить до конкретних негативних наслідків у політичній економічнійта інших сферах, набула властивостей деструктивного інформаційногочинника, який значно ускладнює функціонування системи державногоуправління, є деморалізуючим для всіх прошарків населення та сприяєформуванню негативного іміджу держави в зовнішньополітичній тазовнішньоекономічній сферах.

У процесі формування зовнішньої і внутрішньої політики, яказабезпечує необхідний рівень національної безпеки України, фахівці органівдержавного управління мають ураховувати як наукове прогнозуваннярозвитку тих чи інших явищ і процесів, так і сукупну громадську думкущодо сприйняття запропонованих шляхів забезпечення та керівництварозвитком суспільства в різних сферах. Під час відпрацювання програмз розробки відповідної інформаційної продукції потрібно забезпечитиврахування максимальної кількості інтересів громадян та суспільствазагалом шляхом їх логічного поєднання. Це, паралельно із законодавчоюдіяльністю держави і розвитку певних галузей економіки, культури,промисловості і т. ін., повинно забезпечувати їх інформаційну підтримкуна всіх рівнях, до побутового включно, а також формувати готовністьсуспільства до сприйняття відповідного способу взаємовідносин.

Інформаційний продукт завжди містить елементи, які євідображенням чиїхось інтересів. При цьому сила його впливу прямопропорційна заздалегідь сформованим або тим, які мають місце внаслідоктих чи інших умов, обставин, причин, суспільним очікуванням. Він можеформувати в суспільстві, або в його окремих прошарках, як позитивнеставлення до державної політики, якщо інтереси суб’єкта інформаційноговпливу за певних ситуативних обставин збігаються з нею, так і негативне.Наприклад, телерепортажі Сергія Доренка в середині 90-х рр. минулогостоліття. Їх наслідками, разом із досягненням мети замовниками, єяскрава демонстрація наступної стійкої закономірності: яким би не булонепримиренним протистояння, протилежні, але тісно між собою пов’язані

148 149

науково-технічного розвитку, захисту та охорони державного кордону…»[1, с. 4], як основні завдання з удосконалення механізмів функціонуванняорганів державного управління стає їх забезпечення:

– необхідними вихідними даними для визначення основних напрямівзосередження їх зусиль та прийняття ними найбільш доцільних рішень;

– інформацією відповідних посадових осіб (ЗМІ) дляцілеспрямованого впливу на інформаційний простір супротивної сторонита вирішення в ньому спеціальних завдань в інтересах національноїбезпеки держави;

– інформацією в інтересах захисту власного інформаційного простору,недопущення втручання сторонніх інформаційних структур, надання йомувластивостей живучості й незалежності. Сили та засоби маютьзабезпечувати своєчасне виявлення інформаційного тиску на керівництвосвоєї держави, її населення, викривати кінцеву мету та механізми йогореалізації. Це забезпечить ефективну протидію таким негативнимфакторам.

Деталізація цих завдань свідчить про розгалуженість сфер діяльності,що зумовлює небезпеку, яка може виникати в разі використання неякісної(хибної) інформації, на основі якої приймаються важливі політичні чи іншірішення. Пріоритетність використання самостійно узагальненої інформаціїдля підготовки та формування відповідних рішень полягає в тому, щодля добування необхідної інформації розвідка застосовує специфічніметоди, способи та джерела, а інформація, яку вона постачає відповідниморганам державного управління, містить, поряд із відомими, конфіденційні,закриті, таємні відомості, які часто не доцільно використовувати вінтересах інформаційно-психологічної протидії з огляду на необхідністьдотримання морально-етичних міркувань.

Всебічне інформаційне та психологічне забезпечення в сучаснійвоєнній доктрині США (відомій як концепції «Force XXI») до сфер веденнябойових дій, крім традиційних – земної поверхні, моря, повітря такосмосу – віднесено також інформаційний простір, причому останньомуналежить першорядна роль. Викриття системи управління, дезорганізаціязв’язку між її структурними елементами, психологічний тиск на особовийсклад, нав’язування противнику своєї волі та свого варіанту дій, а такожорганізація й здійснення надійного захисту від інформаційного тискусупротивної сторони дадуть можливість здобути перемогу навіть надтаким противником, який матиме чисельну перевагу.

Скажімо, у США систематично проводяться масштабні військовіінформаційні навчання Millennium Challenge («Виклик новоготисячоліття»). Створюються умови (модель ситуації), які, за прогнозамифахівців, мають бути характерними для прогнозованого інформаційногостану. Основна мета навчань, у яких беруть участь усі види збройнихсил, – практичне відпрацьовування принципово нової концепції збройнихсил США і напрямів їх структурно-функціонального трансформування.

свідомості настанову на формування власних, по-справжньому близькихі зручних критеріїв для вибору власної долі за принципами моралі йвідповідальності за своє майбутнє.

Позитивним закордонним прикладом з відповідного забезпеченняорганізації роботи високих посадових осіб, які займаються формуваннямзовнішньо- та внутрішньополітичного курсу держави і визначаютьнапрями внутрішнього розвитку країни та методи впливу на формуваннянаціональної свідомості громадян, є бюлетень «Національні розвідувальніоцінки», який було затверджено у далекому 1950 р. директоромЦентрального розвідувального управління (ЦРУ) США У. Смітом. З тогочасу в цій країні підготовка національних розвідувальних оцінокпокладається на Раду з національної розвідувальної інформації (NIC), доякої входять усі підрозділи Розвідувального співтовариства США.Приблизно половина складу Ради – працівники ЦРУ, які займаютьсярозробкою цих оцінок, решта – представники різних державних відомств:держдепартаменту; міністерств оборони, енергетики, фінансів тощо;представники наукових кіл та приватних некомерційних організацій.

Рада формує, обґрунтовує єдиний погляд на ті чи інші проблеми зурахуванням оцінок, підготовлених ЦРУ, розвідкою міністерства оборони,розвідувальними службами чотирьох видів збройних сил, Агентствомнаціональної безпеки, Бюро розвідувальної інформації та дослідженьдерждепартаменту США, а також розвідувальними підрозділамиміністерств фінансів, енергетики та Федерального бюро розслідувань.Керівники цих організацій входять до Виконавчого комітетуРозвідувального співтовариства (Community Executive Committee). Вонирозглядають і затверджують кожну оцінку, до того як її сформовано востаточному вигляді та подано Президенту, а також іншим високимдержавним посадовим особам.

Таким чином, «основним засобом здійснення зовнішньої івнутрішньої політики є інформація, подана в усній чи письмовій формі»[7, с. 34]. Виходячи з цього, доречно навести вислів із книгиамериканського професора Йєльського університету Шермана Кента.Як фахівець у галузі розвідки, він зазначив: «Розвідка дає знання, на якихповинна базуватися зовнішня і внутрішня політика ... як у воєнний, так і вмирний час» [6, с. 92].

У сучасних умовах, коли форми й способи силового вирішенняпроблемних питань на міжнародній арені відходять на другий план, анатомість активно впроваджуються методи і прийоми несилових впливів,серед яких провідне місце займає саме інформаційне протиборство, якебазується «…на добуванні, аналітичній обробці та наданні визначенимзаконом органам державної влади розвідувальної інформації дляздійснення спеціальних заходів, спрямованих на підтримку національнихінтересів в економічній, політичній, воєнній, військово-технічній, екологічнійта інформаційній сферах, зміцнення обороноздатності, економічного і

150 151

3. Волков, В. Проигравшие проигрывают навсегда / В. Волков //Государственная Дума. – 2001. – № 1.

4. Литвиненко, О. В. Спеціальні інформаційні операції / О. В. Литвиненко. –К. : НІСД, 1999. – 163 с.

5. Плетт, В. Стратегічна розвідка. Основні принципи / В. Плетт. – М. : Форум,1997. – С. 34.

6. Секреты секретных служб США / под ред. Е. Я. Яковлева. – М. : Полит.лит., 1973. – 92 с.

7. Черешкин, Д. А. Реалии информационной войны / Д. А. Черешкин,Г. Л. Смолян, В. Н. Цигичко // Конфідент. – 1996. – № 4. – C. 9.

8. Campan, A. D. The First Information War.-Fairfax, Virginia : AFCEA InternationalPress, 1992.-220 p. Alberts D.S / Defensive Information Warfare.-Washington. D.C. :National Defense University, 1996. – 81 p.

9. Molander, R. C. Strategic Information Warfare: A New Face of War / R. C.Molander, A. S. Riddile , P. A. Wilson . – Washington. D.C. : National Defense ResearchInstitute, RAND, 1996. – 113 p.


ББК 65.240.51-21Олена КАХОВСЬКА



ОЦІНКА ВПЛИВУ ЗАХОДІВ ДЕРЖАВНОЇ ПОЛІТИКИЗАЙНЯТОСТІ НА ЕКОНОМІЧНУ АКТИВНІСТЬ

НАСЕЛЕННЯ В ДНІПРОПЕТРОВСЬКІЙ ОБЛАСТІДосліджуються стан і тенденції розвитку ринку праці на реґіональному

рівні, зокрема, питання економічної активності населення, зайнятості табезробіття. Визначаються основні проблеми зареєстрованого ринку праці вДніпропетровській області, які потребують нагального вирішення.

Ключові слова: державна політика зайнятості, економічно активненаселення, економічно неактивне населення, попит, пропозиція, ринок праці,зайнятість, безробіття.

Найважливішим критерієм соціальної орієнтованості економікидержави є ставлення до зайнятості на всіх рівнях. Зайнятість завждиспрямована на задоволення інтересів і потреб особи в трудовій сфері. Удержавній політиці вона повинна розглядатись як один з головнихорієнтирів розвитку, що визначає перегрупування матеріальних,фінансових і трудових ресурсів в економіці, пріоритетних напрямів НТП,розміщення продуктивних сил [4, с. 6]. Зайнятість населення є складним

© Каховська О. В., 2008

Один з ключових постулатів концепції – тотальна комп’ютеризація всіхоперацій з підготовки і ведення бойових дій, яка повинна забезпечуватиможливість інтенсивного інформаційного адресного впливу на структурий системи добування даних та прийняття інформаційних рішеньсупротивною стороною. Ці навчання переконливо довели актуальністьта перспективність використання найновіших інформаційних розробок ітехнологій у підготовці та проведенні операцій різного масштабу,використання різноманітних дезінформаційних заходів, які виступаютьневід’ємною складовою частиною інформаційно-психологічногозабезпечення будь-яких дій держави на світовій арені. Сприяючивикривленню даних щодо реальних обставин, вони стають одним зосновних стратегічних чинників реалізації політики в інформаційній сфері.Їх використання виключає об’єктивність або ускладнює процес прийняттярішень на всіх рівнях керівництва, що зрештою забезпечує успішнездійснення запланованих заходів.

У цьому контексті надзвичайно актуальними постають такізавдання, як чітке понятійне визначення дезінформаційних заходів, науковакласифікація різновидів дезінформації, оцінка ефективності її впливу нафункціонування систем добування даних та прийняття рішень.

З огляду на зазначене, основними напрямами вдосконаленнямеханізмів функціонування органів державного управління в умовахтрансформації технологій зовнішнього інформаційно-психологічного впливуповинні бути:

– системний аналіз інформаційно-психологічних умов у світі таможливості виникнення конфліктів, відповідно до компетенції, дляобґрунтування перспективних напрямів і актуальних завдань щодовдосконалення й розвитку необхідних інформаційних сил і засобів;

– запровадження безперервного й ефективного інформаційногозабезпечення моніторингу та прогнозування геополітичних і реґіональнихкризових ситуацій для своєчасного ефективного вироблення державнихуправлінських рішень щодо запобігання і нейтралізації їх негативних впливів;

– розвиток методів і засобів з протидії негативним інформаційно-психологічним заходам як проти суспільства, так і проти національнихсилових структур;

– підвищення рівня національних інформаційних ресурсів;– створення та підтримання у стані, адекватному загрозам

національній безпеці в інформаційній сфері, розподіленої системи банківданих для рішучої протидії негативному зовнішньому інформаційно-психологічному впливові.

Список використаних джерел1. Про розвідувальні органи України : Закон України від 22 берез. 2001 р. №

2331-ІІІ. – Режим доступу : zakon.rada.gov.ua.2. Военный энциклопедический словарь. – М. : Военное изд-во, 1983. – С. 616.

152 153

можемо стверджувати, що держава, забезпечуючи громадянам гіднооплачувану роботу, може повністю вирішити проблеми щодо подоланнябідності, формування середнього класу, зменшення безробіття, підтримкизнедолених та інвалідів, формування страхових пенсійних фондів будь-яких рівнів, функціонування всіх систем соціального захисту населення [7,с. 3]. Перші кроки в цьому напрямі було здійснено майже десятиріччятому прийняттям Указу Президента України «Про основні напрямирозвитку трудового потенціалу в Україні на період до 2010 року» [2],Закону України «Про затвердження Державної програми зайнятостінаселення на 2001 – 2004 роки» [1], плану дій Президента України ВіктораЮщенка «Десять кроків назустріч людям» та відповідної Програмидіяльності Кабінету Міністрів України, Указу Президента «Провдосконалення державного регулювання у сфері зайнятості населеннята ринку праці в України».

Моніторинг реалізації вищезазначених законодавчих заходів можнапровести за даними, що характеризують економічну активність населенняДніпропетровської області за 2006 р. (табл. 1) [5, с. 74 – 80]. Аналізуючиекономічну активність міського та сільського населення зазначимо, щоміське населення становить 84 % – це пояснюється тим, щоДніпропетровщина є великим промисловим центром країни, десконцентровано приблизно 16 % промислового потенціалу країни.Співвідношення економічно активного та економічно неактивногонаселення становить 62,1 % проти 37,9 % відповідно, тобто кожен третійфактично є економічно неактивним, до того ж 61,8% з них становлятьжінки. Розподіл населення за причинами економічної неактивності уДніпропетровській області за 2006 р. такий:

– усього економічно неактивного населення – 1 018,4 тис. осіб;– пенсіонери за віком, по інвалідності та на пільгових умовах – 50,1 %;– учні, студенти – 28,2 %;– зайняті в домогосподарстві – 14,1 %;– за станом здоров’я хворіли – 1,5 %;– зневірені – 1,2 %;– перебувають на утриманні – 2,6 %;– не знають, де і як шукати роботу – 0,1 %;– вважають, що немає відповідної роботи – 0,4 %;– сезонний характер роботи – 0,1 %;– сподіваються повернутися на попередню роботу – 0,1 %;– оформлюють дострокову пенсію – 0,4 %;– отримали повідомлення про призов на військову службу – 0 %;– інші – 1,2 % [5, с. 128].Як бачимо, майже третину економічно неактивного населення

становлять учні та студенти, що є позитивним аспектом, бо згодом вониперейдуть до категорії економічно активного населення та можливопокращать показники трудового потенціалу реґіону.

соціально-економічним явищем, якому належить одне з провідних місцьу процесі суспільного відтворення. У свою чергу, суспільне відтвореннятісно пов’язане з такими сторонами життєдіяльності людей, яквиробництво, розподіл, споживання, формування доходів населення, тобтотими його сторонами, які визначають основні змістовні аспектисоціального захисту населення.

Усвідомлення багатогранності зайнятості населення, переплетінняв ній соціальних, економічних, політичних та інших аспектів завждипривертало увагу науковців та спеціалістів [10, с. 33]. В останні роки вченізосередили увагу на розвиткові ринку праці, осмисленні досвіду і власноїпрактики в галузі управління й регулювання процесів зайнятості. Різніаспекти цієї проблеми дістали широке висвітлення в працях А. Дадашева,Т. Заславської, Д. Карпухіна, І. Манглі, В. Чумакова. Значний внесок урозробку цих питань зробили такі відомі українські вчені, як С. Бандур,М. Білоблоцький, Д. Богиня, І. Бондар, С. Злупко, Е. Лібанова,В. Оніщенко, В. Савченко, М. Шаленко та ін.

Метою даної статті є дослідження стану зайнятості та безробіттяна реґіональному рівні для розуміння того, наскільки вдало реалізуєтьсядержавна політика зайнятості, державні та реґіональні програми сприяннязайнятості.

Державна політика зайнятості має комплексний характер. Вонаспрямована на досягнення поставлених перспективних цілей щодозабезпечення повної і раціональної зайнятості як необхідної передумовиреалізації права громадян на працю та досягнення високого рівня життянаселення. Найближчим завданням політики зайнятості має бутизбалансування реґіонального попиту і пропозиції праці.

Дніпропетровська область є одним із найбільш економічнорозвинених реґіонів України. За чисельністю населення, внеском узагальнодержавні обсяги виробництва ВВП, масштабами промисловогота сільськогосподарського виробництва, обсягами експорту товарів танадходжень до бюджету вона займає провідні місця серед інших реґіонівУкраїни. Але треба завжди пам’ятати, що для підтримки цих показниківна належному рівні необхідна взаємоузгоджена економічна політикаобласті з політикою зайнятості, консолідація зусиль виконавчої влади всіхрівнів, об’єднань роботодавців і профспілок щодо сприяння вирішеннюпроблеми зайнятості населення.

Концепція зайнятості, як соціально-економічне явище, не є чимосьнезмінним. Вона відповідає конкретному етапу соціально-економічногорозвитку суспільства. А тому її пріоритети, напрями розвитку та іншіаспекти можуть змінюватися, залишаючи, однак, незмінною соціально-економічну сутність зайнятості. Це слід пам’ятати тим, хто маєвідношення до державного регулювання зайнятості.

Питання ефективного державного регулювання зайнятості є однієюз найголовніших проблем нашого суспільства. Отже, з упевненістю

154 155

Таблиця 2Аналіз рівня зареєстрованого безробіття, %

На відміну від природного безробіття, що, як правило, є певною міроюдобровільним і не приводить до суттєвих негативних наслідків, вимушенебезробіття викликано незалежними від індивіда об’єктивними причинами(табл. 3) [8, с. 175 – 176].

Таблиця 3Кількість працівників, які перебували в умовах вимушеної неповної

зайнятості у Дніпропетровській області, 2000 – 2005 рр.

Як свідчать дані, наведені в табл. 3, рівень вимушеної неповноїзайнятості в 2005 р. порівняно з 2000 р. значно знизився, але й досізалишається на високому рівні, особливо серед працюючих у режимінеповного робочого дня. Ці показники свідчать про наявність прихованогобезробіття, що сприяє збільшенню чисельності зайнятих унерегламентованій діяльності. Зарубіжний досвід свідчить, що і в країнахз розвинутою економікою відбувається зростання вимушеної неповноїзайнятості, а перехід на скорочений робочий день (тиждень) розглядаєтьсяяк ефективний захід щодо запобігання безробіттю. Масштаби неповноїзайнятості в США, Німеччині, Франції, Португалії за останні рокизбільшилися в десятки разів. При цьому активно використовуютьсядержавні дотації (субсидії) підприємствам на заробітну платупрацівникам. Але не всі працівники погоджуються працювати за такихумов, унаслідок чого виникає плинність робочої сили. Плинністьпрацівників облікового складу характеризується змінами обліковоїкількості штатних працівників унаслідок прийому на роботу або вибуття

Рік Показник 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 Усе населення, у т.ч.: 5,5 5,1 5,0 4,9 4,6 3,6 2,8 жінки 7,6 7,0 6,7 6,6 6,3 4,9 3,8 чоловіки 3,6 3,4 3,3 3,3 3,0 2,4 1,9 міське населення 5,4 4,7 4,3 3,8 3,5 2,7 2,1 сільське населення 5,8 7,4 9,0 10,7 10,8 8,0 5,3

Таблиця 1Аналіз економічної активності населення Дніпропетровській області, 2006 р.

Узагалі за останні 3 роки (2004 – 2006 рр.), за даними Держкомстату,спостерігається позитивна динаміка як рівня економічної активностінаселення (збільшився з 61,6 % до 62,1 %), так і зайнятості (зросла з57,8 % до 58,9 %). До того ж темп зростання рівня зайнятості перевищуєтемп зростання рівня економічної активності, що свідчить про збільшеннякількості населення, яке, будучи економічно активним, знайшломожливість реалізувати себе в роботі. Це підтверджується даними і щодозниження рівня безробіття (за методологією МОП) з 6,3 % у 2004 р. до5,1 % у 2006 р., яке наблизилося до природного рівня, притаманного ринковійекономіці (табл. 2) [5, с. 210 – 214]. Але на фоні загального покращанняпривертають увагу значні внутрішні диспропорції: так, рівень безробіттясеред жінок вдвічі вищий ніж серед чоловіків, що можна тлумачити якнехтування ґендерних прав; а рівень сільського безробіття втричі вищийза рівень міського, до того ж якщо рівень зареєстрованого безробіттяміського населення поступово зменшується впродовж 7 років (з 2000 по2006 рр.), то цей же показник для сільського населення зростав аж до 2004 р.і тільки у період 2005 – 2006 рр. почав зменшуватися, залишаючись надостатньо високому рівні. Це свідчить про диспропорції в розвиткувідповідних територій та можливостей населення щодо працевлаштуванняна цих територіях. Зіставивши дані табл. 1 і табл. 3, можна зробитивисновок, що жінки більш охоче реєструються в органах ДСУ, ніж чоловіки:у жінок рівень загального безробіття перевищує зареєстроване майже в1,7 раза, тоді як у чоловіків у 2,5 раза відповідно. Стосовно поділу населенняна міське і сільське, то в сільській місцевості рівень загального безробіттямайже збігається із зареєстрованим, а от різниця щодо міського населеннястановить майже 2,7 раза. Нині незареєстрована зайнятість – ценеформальний сектор економіки, проте виключений зі сфери цивілізованихсоціально-трудових, правових відносин і норм.

Показник

Зайняті, тис. осіб

Безро- бітні, тис. осіб

Економічно неактивне населення, тис. осіб

Рівень економіч- ної актив-ності, %

Рівень зайня-

тості, %

Рівень безро-

біття, %

Усього 1 582,0 85,4 1 018,4 62,1 58,9 5,1 у т.ч. працездатного віку 1 451,5 85,4 604,2 71,8 67,8 5,6 Жінки 771,4 45,6 629,5 56,5 53,3 5,6 у т.ч. працездатного віку 675,2 45,6 345 67,6 63,4 6,3 Чоловіки 810,6 39,8 388,9 68,6 65,4 4,7 у т.ч. працездатного віку 776,3 39,8 259,2 75,9 72,2 4,9 Міське населення 1 316,4 72,1 875,2 61,3 58,2 5,2 у т.ч. працездатного віку 1 224,8 72,1 522,8 71,3 67,3 5,6 Сільське населення 265,6 13,3 143,2 66,1 62,9 4,8 у т.ч. працездатного віку 226,7 13,3 81,4 74,7 70,5 5,5

Знаходились в адміністративних відпустках

Працювали в режимі неповного робочого дня (тижня)

Рік тис. осіб у % до середньооблікової кількості штатних

працівників

тис. осіб у % до середньооблікової кількості штатних

працівників 2000 179 16,1 194 17,4 2002 75 7,3 114 11,0 2003 39 3,9 96 9,5 2004 21 2,1 78 7,9 2005 26 2,6 74 7,3

156 157

Дніпропетровській області є дуже великі диспропорції як у територіальномурозрізі, так і за професійними групами (табл. 5) [11, с. 356].

Таблиця 5Попит та пропозиція робочої сили на ринку праці Дніпропетровської області

за професійними групами, 2004 – 2006 рр.

Характеризуючи діяльність державної служби зайнятості, якбезпосереднього провідника державної політики зайнятості і невід’ємнускладову системи інфраструктури ринку праці, можна відзначити, що з2000 р. по 2006 р. завдяки їй збільшується кількість працевлаштованихне зайнятих трудовою діяльністю громадян. Так, якщо у 2000 р. цейпоказник становив 49,6 тис. осіб, то у 2006 р. – 73,9 тис. осіб, тобтозбільшився майже в 1,5 раза (табл. 6) [5, с. 217]. Але, як видно з табл. 6,у 2006 р. відбулось різке погіршення показників працевлаштуванняшляхом надання дотацій та отримання одноразових виплат допомоги побезробіттю для організації підприємницької діяльності, що перш за всепов’язано з недофінансуванням цих програм. Активні методи підтримки

Кількість зареєстро- ваних громадян, не зайнятих трудовою

діяльністю

Потреба підприємства у працівниках на

заміщення вільних робочих місць

Навантаження на одне вільне робоче місце,

вакансію Професійна група

2004 2005 2006 2004 2005 2006 2004 2005 2006 Усього, на початок року, у т.ч.:

73 955

64 945

51 084

10 547

16 296

18 216

7

4

3

Законодавці, вищі державні службов-ці, керівники

4 331

4 298

4 007

499

732

1 007

9

6

4

Професіонали 4 525 3 708 3 017 1 308 1 600 1 657 3 2 2 Фахівці 8 198 6 512 4 954 1 384 1 612 1 895 6 4 3 Технічні службовці 4 882 4 368 3 441 214 628 677 23 7 5 Робітники сфери обслуговування та торгівлі

10 907

10 882

7 978

466

1 102

1 367

23

10

6

Кваліфіковані ро-бітники сільського та лісового господарств, риборозведення та рибальства

3 877 2 861 1 885 37 53 107 105 54 18

Кваліфіковані ро-бітники з інструментом

9 340

7 375

5 858

3 449

5 178

5 323

3

1

1

Оператори та скла-дальники устатку-вання та машин

12 870 10 516 9 176 2 499 3 725 3 689 5 3 2

Найпростіші професії

12 470 12 227 9 415 691 1 666 2 494 18 7 4

Особи без професії 2 555 2 198 1 353 ? ? ? ? ? ?

з різних причин (табл. 4) [8; 9, с. 173 – 174]. Вибуття перевищувалоприбуття робочої сили, що ще раз підтверджує зроблені висновки.

Таблиця 4Динаміка руху робочої сили в Дніпропетровській області, 2000 – 2005 рр.

Співвідношення прибуття та вибуття робочої сили за 2004 – 2005 рр.майже збігається, тож стан руху можна охарактеризувати як задовільний,до того ж притаманний будь-якій ринковій системі. Тобто мова йде профрикційне безробіття, яке вважається неминучим і певною міроюбажаним, оскільки більшість працівників шукають і знаходять більшоплачувану і продуктивнішу роботу, що й підвищує їх добробут і збільшуєкористь для суспільства.

Якщо порівнювати попит та пропозицію на ринку праціДніпропетровської області, то ринок характеризується яктрудонадлишковий, але з кожним роком наближається до рівноваги. Так,якщо брати до уваги загальні показники по області, кількістьзареєстрованих громадян, не зайнятих трудовою діяльністю, становилана кінець 2004 р. 64,9 тис. осіб; у 2005 р. – 51,1; у 2006 р. – 41,3, тоді якпотреба підприємств у працівниках на заміщення вільних робочих місцьна кінець 2004 р. дорівнювала 16,3 тис. осіб; у 2005 р. – 18,2; у 2006 р. –17,6, що сформувало навантаження на одне вільне робоче місце у2004 р. – 4 особи; у 2005 р. – 3; у 2006 р. – 2. Але навантаження на одневільне робоче місце дуже нерівномірне в межах області: так, найменшіпоказники по містах у 2005 р. становили 1 – у м. Дніпропетровську, 2 – ум. Дніпродзержинську та м. Тернівці; а найбільші: 13 – ум. Першотравенську, 10 – у м. Жовтих Водах та 8 – у м. Нікополі.Характеризуючи співвідношення попиту та пропозиції в адміністративнихрайонах, необхідно зазначити, що найменші показники навантаження наодне вільне робоче місце в Дніпропетровському районі – 1,Криворізькому – 4 та Магдалинівському – 9; найбільші – уКриничанському – 61, Царичанському – 58, Петропавлівському – 57 таСолонянському районі – 47 [11, с. 355].

У співвідношенні попиту та пропозиції робочої сили на ринку праці

Прибуло Вибуло

Рік тис. осіб у % до

середньооблікової кількості штатних

працівників

тис. осіб у % до середньооблікової кількості штатних

працівників 2000 290 26,1 337 30,4 2001 265 24,5 285 26,6 2002 242 23,3 271 26,2 2003 244 24,3 275 27,4 2004 264 26,7 262 26,5 2005 268 26,4 269 26,4

158 159

намагатися якнайшвидше працевлаштуватися, бо за таких виплат провідтворення або, принаймні, підтримання трудових здатностей людинимова не йде. Тож держава в цьому випадку значно підвищує стимули доактивного пошуку роботи.

Країни з ринковою економікою не застосовують окремо або активну,або пасивну політику. Залежно від моделі ринку праці та економічногостану країни в державній політиці зайнятості присутні і активні, і пасивнізаходи з перевагою тих або інших. Оскільки найефективнішим соціальнимзахистом працездатних громадян є надання робочих місць усім, хто бажаєпрацювати, то перевагу в більшості країн з розвинутою ринковоюекономікою віддають активним заходам, спрямованим на розширеннясфери докладання праці [4, с. 148].

Проведене дослідження свідчить, що проблеми зайнятості табезробіття в Україні залишаються достатньо гострими, а успіввідношенні між активною та пасивною політикою ще не знайденокомпромісу.

У ході дослідження виявлено такі проблеми у сфері зайнятості поДніпропетровській області:

– професійно-кваліфікаційна незбалансованість попиту та пропозиціїробочої сили;

– недостатнє вирішення правових питань легалізації тіньовоїзайнятості населення;

– відсутність механізмів визначення впливу інвестиційної діяльностів галузях економіки на створення робочих місць;

– недостатня увага з боку місцевих державних адміністрацій тавиконавчих органів відповідних рад до питання організації та фінансуваннягромадських робіт, через недооцінку їх важливості у вирішенні нагальнихпроблем території;

– обмежена можливість створення нових робочих місць у сільськихрайонах;

– низький рівень заробітної плати на більшості вакансій, щоподаються до служби зайнятості.

Отже, для вирішення цих питань необхідна тісна співпраця державнихорганів, зокрема Державної служби зайнятості, з широким колом науковцівдля розробки і впровадження в подальшому програм і заходів, які дійснодали б позитивний результат, а не залишалися тільки декларативними.

Список використаних джерел1. Про затвердження Державної програми зайнятості населення на 2001 –

2004 роки : Закон України від 07 берез. 2002 р. № 3076-ІІІ. – Режим доступу :www.zakon.nau.ua.

2. Про основні напрями розвитку трудового потенціалу на період до 2010 :Указ Президента України від 03 серп. 1999 р. № 958/99. – Режим доступу :www.zakon.rada.gov.ua.

3. Про вдосконалення державного регулювання у сфері зайнятості населення

ринку праці передбачають діяльність держави, спрямовану на скороченнябезробіття як явища, тобто на забезпечення можливості реалізаціїтрудової активності всім громадянам, а відповідно й на забезпеченняповної зайнятості всього економічно активного населення країни. Оскількиголовною причиною безробіття є невідповідність пропозиції робочої силипотребі в ній, активна політика спрямована на подолання цієїнезбалансованості [6, с. 127]. І те, що ця політика реалізується вдало,підтверджується зменшенням показника навантаження на одне вільнеробоче місце, вакансію.

Таблиця 6Працевлаштування не зайнятого трудовою діяльністю населення

Дніпропетровської області, 2001 – 2006 рр.

Однак регулювання зайнятості не обмежується лише активноюполітикою держави. Залежно від стану економіки та ринку праціпередбачається здійснення активних та пасивних заходів регулюваннязайнятості. Пасивна політика зайнятості спрямована на підтримку доходівнаселення у випадку втрати роботи. Фінансується пасивна політиказайнятості зі спеціальних страхових фондів. В Україні це Фонд сприяннязайнятості населення. Виплата допомоги по безробіттю є важливоюскладовою частиною системи соціального захисту, тож проаналізуєморозміри її виплати в Дніпропетровській області (табл. 7) [5, с. 222].

Таблиця 7Розмір допомоги по безробіттю на Дніпропетровщині, на кінець року

Як бачимо, тільки у 2006 р. розмір допомоги становив 81 % відзаконодавчо встановленого мінімального рівня оплати труда, тож можнаприпустити що будь-яка людина зі статусом безробітного буде

Рік Показник 2001 2002 2003 2004 2005 2006 Працевлаштовано через службу зайнятості, тис. осіб

57,9

61,9

63,2

69,9

73,5

73,9

Працевлаштовано шляхом надання дотацій роботодавцям, осіб

540

1270

1879

2050

2337

1640

Отримали одноразову виплату допомоги по безробіттю для організації підприємницької діяльності, осіб

651 1723 2351 2477 2665 1824

Рік У середньому на 1 особу, грн

У % до законодавчо встановленого мінімального рівня оплати праці

2000 64,78 54,9 2001 89,02 75,4 2002 114,79 69,6 2003 130,83 63,8 2004 163,21 68,9 2005 238,68 71,9 2006 324,15 81,0

160 161

варто брати до уваги не тільки соціальні (соціальна незахищеність, недолікосвіти, слабке здоров’я та ін.), економічні (криза, безробіття), фінансовіризики (знецінювання банківських вкладів, фінансовий крах), але йполітичні (етнічні конфлікти, бойові дії), а також «ризики навколишньогосередовища» (забруднення ґрунту, природні катаклізми тощо).

Мірою ефективності соціальної політики є якість реалізації соціальнихпрограм. Таким чином, дослідження проблем, пов’язаних з управліннямризиками соціальних проектів, особливо ризиками формування і розвиткусоціального партнерства, набуває особливої актуальності.

Вагомий внесок у вивчення й дослідження соціальних проблемзробили такі вчені, як Л. Абалкін, А. Астюшкін, Л. Бляхман, Е. Горбунов,Т. Заславська, інші. Реґіональні аспекти соціальних відносин досліджувалиу своїх наукових працях Г. К. Губерна, В. М. Лобас, Б. І. Адамов,Ю. П. Шаров, В. В. Дорофієнко, інші українські вчені. Із закордоннихдосліджень економіки соціальної сфери найбільш відомі праці таких авторів,як А. Александер, С. Міллер, Р. Робінсон, Р. Салтман, Р. Флінн, В. Грішин,С. Гуревич, Т. Пантелєєва, Б. Шишкін, Л. Якобсон, Л. Якушев та ін.

Дослідженнями природи і проблем соціального ризику займалисяУ. Бек, Н. Луман, М. Дуглас, інші. Сутність соціального ризику розкритов працях В. Бранського, І. Пригожина, С. Курдюмова, Е. Князевої,Г. Малинецького. Проблемами кількісного аналізу ризику займалисяІ. Балабанов, П. Ваганов, В. Глушенко, Н. Хохлов та ін.

Водночас дослідження аспектів управління соціальними проектами,методів якісного та кількісного аналізу ризиків, інструментів управлінняними вимагає додаткових розробок.

Метою нашої статті є дослідження інструментів управлінняризиками соціальних проектів.

Соціально-економічні перетворення, що відбуваються в Україні востанні роки, не могли не зачепити реформування сфери соціальноїполітики за допомогою реалізації проектів. Ця сфера, з одного боку, маєвисоку інертність, що обумовлено особливостями функціонування, а зіншого – виявилася найменш адаптованою до корінних змін економічногой політичного життя суспільства.

Як свідчить практика, близько 45 % усієї суспільно-корисноїдіяльності органів державного управління реалізується через проекти йпрограми. Для нормального розвитку й ефективного функціонуваннябізнесу, суспільства й держави, які є значною мірою проектноорієнтованими, необхідно використовувати існуючу методологію таінструментарій управління проектами [1]. Причинами впровадженняметодології, за результатами опитування [9, с. 29], є збільшення складностіпроектів (27 %), збільшення кількості проектів (25 %), жорсткість строків(23 %), конкурентність проектів (11 %).

На основі наявних визначень терміна «інвестиційний проект»стосовно сучасної економічної теорії й практики, спираючись на

та ринку праці в Україні : Указ Президента України від 11 лип. 2005 р. № 1073/2005. – Режим доступу : www.zakon.rada.gov.ua.

4. Васильченко, В. С. Державне регулювання зайнятості : навч. посіб. /В. С. Васильченко. – К. : КНЕУ, 2003. – 252 с.

5. Економічна активність населення України 2006 : стат. зб. – К. : Держ. ком.статистики України, 2007. – 228 с.

6. Лібанова, Е. М. Ринок праці : навч. посіб. / Е. М. Лібанова. – К. : Центрнавч. літ., 2003. – С. 127 – 224.

7. Петрова, Т. Державна політика зайнятості населення: проблеми та напрямиактуалізації / Т. Петрова // Україна: аспекти праці. – 2005. – № 5. – С. 3 – 12.

8. Реґіони України 2006 : стат. зб. У 2 ч. Ч. 1. – К. : Держ. ком. статистикиУкраїни, 2006. – 512 с.

9. Реґіони України 2005 : стат. зб. У 2 ч. Ч. 1. – К. : Держ. ком. статистикиУкраїни, 2005. – 512 с.

10. Руженський, М. М. Економічні та соціальні аспекти зайнятості населенняв ринковій економіці / М. М. Руженський // Економіка та держава. – 2005. – № 2. –С. 33 – 38.

11. Статистичний щорічник Дніпропетровської області за 2005 р. / відп.за вип. І. В. Почиталіна. – Д. : Голов. упр. статистики у Дніпропетр. обл.,2006. – 526 с.


ББК 65.050.2Олена ПОНОМАРЕНКО

Донецький державний університет управління

ІНСТРУМЕНТИ УПРАВЛІННЯ РИЗИКАМИСОЦІАЛЬНИХ ПРОЕКТІВ

Досліджується сутність та особливості управління реалізацією соціальнихпроектів, причини виникнення та інструменти управління проектними ризиками.

Ключові слова: соціальний проект, соціальний ризик, інструментиуправління ризиками, соціальне партнерство.

Системна реалізація соціальних функцій держави пов’язана звеликомасштабними соціальними інвестиціями, що сприяють створеннюнаціонального продукту, оскільки метою будь-якої економіки є задоволеннялюдських потреб за допомогою матеріальних, духовних або інших благ.Соціальні інвестиції реалізуються завдяки проектам. Будь-який проектунікальний за визначенням, а соціальний – удвічі, оскільки управлінськітехнології, що використовуються, змінюються дуже швидко.

Реалізація будь-якого соціального проекту (програми) неможлива безвикористання технології управління соціальними ризиками. При цьому© Пономаренко О. В., 2008

162 163

Інвестиційний соціальний проект, як об’єкт управління,характеризується специфічними рисами: 1) витрати не сумірні з доходамиза величиною й формою прояву; 2) період від початку вкладень домоменту одержання вигід відрізняється більшою тривалістю в порівняннііз вкладеннями у фізичні або фінансові активи; 3) соціальні інвестиційніпроекти відрізняються високою чутливістю до часу (темпоральністю);для кожного соціального інвестиційного проекту існує часовий інтервал,за який вкладення забезпечують найвищу його віддачу; 4) соціальніінвестиційні проекти мають властивість посилення ефектів; під часінвестування відбувається інтерференція творчих і стабілізуючихвкладень, під час одержання доходів – «накладення» інтернальних іекстернальних ефектів; 5) залучення зовнішніх ресурсів, безпосередняучасть отримувачів соціальних благ (ефектів) у реалізації проектів;6) взаємодія мультипроектних (віртуальних) команд, що реалізують різніпроекти в рамках однієї цільової програми.

Головним соціальним інвестором є держава, якій належитьпріоритетна роль в управлінні соціальними інвестиційними проектами.Співінвесторами соціальних проектів можуть бути державні суб’єкти,органи місцевої адміністрації, комерційні організації, установи соціальноїсфери, позабюджетні фонди, соціально відповідальні фонди,домогосподарства, іноземні інвестори.

Після вивчення основних зовнішніх та внутрішніх ризиків реалізаціїсоціальних проектів необхідно визначити інструменти управління цимиризиками. Основними інструментами управління проектними ризиками є:

– організаційні – створення спеціальних органів (підрозділів), службуправління ризиками, проектних (віртуальних) команд та узгодження їхроботи;

– технічні – упровадження спеціальних систем контролю якостівиконання роботи;

– кадрові – підбір персоналу, його розвиток, підвищення кваліфікації;– інформаційно-аналітичні – створення системи збору й аналізу

інформації;– договірно-правові – заходи щодо підготовки договорів, угод,

контрактів, гарантійних листів, що забезпечить оптимальний розподілризиків за допомогою їх страхування «зовнішніми» структурами;

– фінансові – кредитні лінії, резервні, страхові, інші фонди.Усі ці інструменти управління ризиками взаємопов’язані між собою.Управління практично будь-яким сучасним проектом – це багато в

чому управління взаємодією: замовника й виконавця, члена проектноїкоманди й керівника проекту, керівника проекту й отримувача соціальногоблага, виконавців замовника між собою тощо.

Соціальне партнерство – одна зі складових соціального розвиткудержави, що потребує участі громадського суспільства в розробці й реалізаціїполітики [4, с. 129]. В основі партнерства лежить досягнення певних угод

i

i

фундаментальну працю І. І. Мазура, В. Д. Шапіро, Н. Г. Ольдерогге«Управління проектами», можна запропонувати збалансовану й уточненуінтерпретацію поняття «соціальний інвестиційний проект», як комплекснийплан заходів, що передбачає вкладення ресурсів (інформаційних,фінансових, інтелектуальних, матеріальних, управлінських та ін.),спрямований на досягнення якісно нового соціального ефекту (зростаннярівня і якості життя населення, забезпечення зайнятості, підтримкагалузей соціальної сфери, запобігання соціальним конфліктам тощо) іздійснюваний у певний термін.

Існують декілька класифікацій проектів за різними ознаками [5,с. 45]. На наш погляд, необхідно класифікувати соціальні проекти затакими ознаками:

1. За класами: мегапроекти – комплексна державна програмасоціально-економічного розвитку держави, реґіону, підвищення добробуту;мультипроект – комплексний проект (програма), що складається здекількох монопроектів; монопроект – окремий соціальний проект певноговиду й масштабу.

2. За тривалістю: довгострокові (більше ніж 5 років),середньострокові (від 1 до 5 років), короткострокові (до 1 року).

3. За сферами діяльності: охорона здоров’я, наука та освіта,культура та спорт, екологія, соціальний захист та забезпечення, місцевесамоврядування, інші.

4. За спрямованістю: на створення соціального ефекту,інфраструктурні.

5. За джерелами фінансування: державні (державний бюджет),реґіональні (місцеві бюджети), бізнес-структур, цільових фондів (грантів),комбіновані.

6. За типом керуючої структури: керований ззовні,внутрішньокерований.

«Проектний вихор» соціальних програм і проектів, який виник в останніроки, підпадає під вплив зовнішнього середовища, основні ризики якоготакі: низький рівень інвестиційної діяльності та підприємницької активності;низький рівень державного управління; несистемні реформи державногосектору та фіскальної сфери; низька залученість громадян до соціальнихпроцесів [8]. Такий «проектний вихор» охоплює тільки «верхню», найбільшактивну верству населення [6, с. 182]. Як тільки строки проекту абопрограми закінчуються, припиняється фінансування. У цьому випадкупитання про нові механізми й підходи до управління ризиками соціальнихпроектів і програм залишаються відкритими.

До внутрішніх факторів ризику соціального проекту належать:несумірність планованих дій з реальними можливостями; втратаконкурентної позиції на ринку здійснення послуг; нерозвинена соціальнаінфраструктура в реґіонах; недолік фінансування; неготовність суб’єктівринку до реалізації великих програм.

164 165

Клієнтські очікування можуть бути оцінені за п’ятьма найбільшзначущими властивостями соціальної послуги, що впливають насприйняття її якості: 1) точність і відповідальність – здатністьпостачальника послуги чітко й надійно виконувати свої обіцянки;2) чуйність – готовність іти назустріч побажанням клієнта й виконуватиїх швидко, якісно, своєчасно інформувати про те, що відбувається;3) чесність і довірливість – правдивість у наданні інформації, здатністьвідповідати довірою на довіру; 4) співчуття – турбота й індивідуальнаувага клієнтові; 5) матеріальні фактори – обладнання, зовнішній виглядофісу, персоналу та інші видимі атрибути. Крім перелічених частовикористовують також строки, або швидкість, отримання результату,надійність, точність, інформативність, уникнення помилок, ресурси,якість. Кожний проект передбачає особливі критерії вимірузадоволення клієнтів.

Крім клієнтських очікувань складність викликає оцінкареалізованої роботи, яка також може бути суб’єктивно оціненазавдяки існуючим рівням у сприйнятті якості реалізації соціальногопроекту. Спираючись на методику, розроблену С. Проценко [9],виділимо рівні «розривів» при сприйнятті якості реалізації соціальногопроекту (таблиця).

Рівні «розривів» при сприйнятті якості реалізації соціального проекту

Як свідчить практика, необхідними умовами для успішногопроведення проекту є: підтримка й довіра з боку населення, йогоготовність до змін; постійний контакт із владою; постійний контрольякості виконання всіх видів робіт і відстеження відповідності зробленоїроботи визначеним цілям; наявність кваліфікованої команди тавиконавців.

Рівень Зміст і причини «Розрив» у знаннях – нерозуміння виконавцями проекту очікувань клієнтів

Незнання або нерозуміння виконавцями того, що клієнти очікують одержати, приводить до розриву між очікуваннями клієнтів і сприйняттям виконавцями проекту цих очікувань

«Розрив» у стандартах – невміння встановити стандарти якості, що відповідають очікуванням клієнтів

Виконавці можуть правильно розуміти очікування клієнтів, але не можуть описати це в стандартах

«Розрив» у реалізації – нездатність забезпечити якість реалізації проекту щодо встановлених стандартів

Виконавці усвідомлюють очікування клієнтів щодо якості послуг, але не можуть або не бажають діяти відповідно до стандартів

«Розрив» у комунікаціях – невідпо-відність переданої інформації про якість проекту фактичній реалізації

Заяви та декларації цілей проекту формують у отримувачів соціальних благ завищені очікування порівняно з фактично існуючим рівнем

між суб’єктами з приводу врахування інтересів усіх сторін та домовленостіпро взаємну відповідальність за результати реалізації [3, с. 22 – 23].

Термін «партнерство» стосовно проекту з’явився в будівельнійпромисловості, він трактується як «процес перетворення контрактнихугод у згуртовану спільну команду, що займається питаннями іпроблемами, які виникають під час виконання проекту та націлені назадоволення інтересів клієнтів» [2, с. 431]. Проектне партнерство являєсобою перетворення контрактних взаємовідношень на пов’язану духомєдності та співробітництва проектну команду, що має єдині цілі тавстановлені процедури для своєчасного вирішення спірних питань.

Переваги довгострокових партнерських відношень полягають: у більшефективному використанні ресурсів; зниженні адміністративних витрат;покращанні стилю спілкування; удосконаленні нововведень; покращаннідіяльності тощо. В ідеалі виконавців вибирають за досвідом вдалогопартнерства під час виконання попередніх проектів або серед зацікавлениху вирішенні проблеми. У деяких випадках (за умови фінансуванняіноземними фондами) умови партнерства прописуються в різнихдокументах: статут проекту, статут громадської організації, контракт тощо.

Підготовка поля дії для успішного партнерства проводиться вдекілька етапів:

1) конкурсний відбір виконавців та розробка стандарту якості;2) укладання контрактів з виконавцями;3) створення команди проекту;4) вирішення проблем;5) спільна оцінка результатів роботи команди та партнерства.Оскільки ризик визначається як міра відхилення фактичних даних

від запланованих, основним завданням є розробка стандарту якості абооцінки ступеня задоволення клієнтів та визначення відхилення отриманиху проекті оцінок від цього стандарту. Управлінський стандарт –інструмент зниження невизначеності у взаєминах учасників проекту зприводу ресурсів, робіт і результатів. Згідно зі стандартами якості ІSО-9000, якість – це ступінь відповідності характеристик вимогам. Прирозробці та реалізації соціального проекту вимоги повинні бути зафіксованіу відповідних нормативних актах.

Основна проблема вибудовування партнерських відносин – довіра довлади та виконавців у досягненні цілей проекту – задоволення тих, хтоотримує соціальні блага (ефекти) – клієнтів, які часто також є активнимиучасниками проекту. Для оцінки задоволення від реалізації соціальногопроекту можна використати маркетингові моделі клієнтських очікувань.Задоволення отримувачів соціальних благ – складне явище, яке залежитьвід багатьох факторів. Для оцінки ступеня задоволення оберемо критерій,яким може бути функція виправданих очікувань клієнтів [2, с. 450]:

очікуванняКлієнтські

роботаоціненатааРеалізованК_

___

166 167

ББК 67.401.121Олена СЕМЕНЧЕНКО

Дніпропетровська обласна державна адміністрація

РЕФОРМУВАННЯ СИСТЕМИ ВИЩОЇ ОСВІТИ: ШЛЯХИРОЗВ’ЯЗАННЯ ПРОБЛЕМ ФІНАНСУВАННЯ ГАЛУЗІДосліджуються шляхи, засоби та інструменти реформування системи вищої

освіти. Розробляється модель структурної організації фінансового поля длясистеми вищої освіти, яка саморегулюється під впливом ринкових механізмів.Пропонується низка заходів, які сприятимуть створенню привабливого кліматудля підвищення ефективності реалізації державної політики в системі вищоїосвіти шляхом залучення до фінансування системи вищої освіти не тількидержавних бюджетних коштів, але й коштів недержавних інституцій.

Ключові слова: державна освітня політика, болонський процес, системавищої освіти, ринкові механізми, інноваційний менеджмент, фінансовийпотенціал, організація фінансового поля.

Інтернаціоналізація вищої освіти стала відповіддю на процесиглобалізації, які тривають у світі. У 1999 р. 29 країн Європи в місті Болон’я,Італія, узгодили спільні принципи розвитку національних систем освіти.Консолідація зусиль навколо розвитку вищої освіти спрямована напідвищення конкурентоспроможності європейської вищої школи усвітовому вимірі, а також на зростання ролі науково-освітнього комплексув суспільних перетвореннях [8].

Україна бере активну участь в інтеграційних процесах вєвропейському та світовому освітньому просторі. Метою цієї участі є,по-перше, організація співпраці з провідними європейськимиуніверситетами, по-друге, об’єднання систем освіти і науки в єдиномупросторі для підготовки фахівців сучасного рівня.

У 2005 р. Україна приєдналася до Болонського процесу. З цього часудержавна освітня політика спрямована на досягнення задекларованихвисоких стандартів [5]. Однак розвиток системи вищої освітивідбувається в умовах дефіциту державного фінансування, що ускладнюєперспективи поглиблення реформ у межах Болонського процесу. Резервидля нарощування потенціалу вітчизняної системи вищої освіти існують,хоча все ще залишаються не опанованими.

В Україні діють фактори, які мають сприяти нарощуваннюфінансового потенціалу системи вищої освіти. До них можна віднести:

– демократизацію та інформатизацію суспільства;– стрімкий розвиток ринкової економіки;– поглиблення міжнародних зв’язків та вступ до СОТ;– створення сприятливих умов для розвитку кредитно-фінансової

системи.© Семенченко О. Г., 2008

Отже, соціально орієнтований інвестиційний проект являє собоюздійснюваний у певний термін комплексний план заходів, якийзабезпечений ресурсами і спрямований на досягнення якісно новогосоціального ефекту. Особливості соціальних проектів та викликані цимсоціальні ризики поділяються на зовнішні та внутрішні фактори. Головніризики реалізації соціальних проектів та інструменти з управління нимитакі: проблеми вибору виконавців (команди проекту); проблемивзаємодії та партнерства, довіри; вимірювання категорії задоволенняклієнтів – отримувачів соціальних благ.

Подальшого дослідження вимагають: визначення невідповідності міжочікуваними та фактично отриманими соціальними благами, проблемиоцінки соціального партнерства та довіри, їх залежність від рівня залученнясоціального капіталу.

Список використаних джерел1. Воропаев, В. Управление проектами – неиспользованный ресурс в

экономике России. – Режим доступа : www.e-xecutive.ru.2. Грей, Клиффорд Ф. Управление проектами : учебник. / Ф. Клиффорд Грей ;

пер. с англ. В. М. Дудников. – М. : Дело и Сервис, 2007. – 608 с.3. Діденко, Н. Г. Удосконалення механізмів державного управління в системі

соціального партнерства як чинник розбудови громадянського суспільства вУкраїні / Н. Г. Діденко // Філос. та психол.-педагогічні засади упр. Донецьк :ДонДУУ. – 2007. – Т. 6. – С. 20 – 29.

4. Коваль, О. Розвиток соціального партнерства у сфері зайнятості населення/ О. Коваль // Упр. сучас. містом. – 2004. – № 1 – 3. – С. 128 – 129.

5. Мазур, И. И. Управление проектами : учеб. пособие / И. И. Мазур,В. Д. Шапиро, Н. Г. Ольдерогге ; под общ. ред. И. И. Мазура. – 4-е изд. – М. : Омега-Л, 2007. – 664 с.

6. Пономаренко, Е. В. Роль социального капитала в реализации проектов/ Е. В. Пономаренко // Інновації в держ. упр. та місцев. самоврядуванні : зб.наук. пр. – Донецьк : ДонДУУ. – 2007. – Т. VIІI. – С. 180 – 192.

7. Проценко, С. Оценка удовлетворенности качеством услуги / С. Проценко. –Режим доступа : www.salespro.ru.

8. Сергеева, Л. Н. Социальный капитал как потенциал развития экономики /Л. Н. Сергеева. – Режим доступа : www.econom.zp.ua.

9. Ципес, Г. Л. Менеджмент проектов в практике современной компании /Г. Л. Ципес, А. С. Товб. – М. : Олимп-Бизнес, 2006. – 304 с.


168 169

Ефективність реалізації державної політики в системі вищої освітихарактеризують показники рівня розвитку вищої освіти в Україні та їїреґіонах (таблиця).

Показники рівня розвитку вищої освіти у 2007 р. у реґіонах України успіввідношенні на 10 тис. осіб

Отже, Україна має розгалужену систему вищої освіти, якупредставляють вищі навчальні заклади І – ІV рівнів акредитації [3].Загальнодержавним освітнім центром є місто Київ, де на 10 тис. осіб

Кількість ВНЗ Кількість студентів

Назва області І – ІІ ступенів

акредитації

ІІІ – ІV ступенів


У ВНЗ І – ІІ ступенів


У ВНЗ ІІІ – ІV ступенів акредитації

АРК 0,11 0,07 54 287 Вінницька 0,11 0,03 100 222 Волинська 0,14 0,04 115 197 Дніпропетровська 0,11 0,06 107 417 Донецька 0,14 0,07 127 335 Житомирська 0,15 0,04 165 205 Закарпатська 0,11 0,03 68 139 Запорізька 0,13 0,06 105 397 Івано-Франківська 0,15 0,06 122 295 Київська 0,12 0,03 86 153 Кіровоградська 0,13 0,06 113 189 Луганська 0,14 0,04 121 326 Львівська 0,14 0,10 129 448 Миколаївська 0,10 0,04 83 262 Одеська 0,09 0,09 87 500 Полтавська 0,13 0,05 97 350 Рівненська 0,10 0,05 92 342 Сумська 0,10 0,04 55 470 Тернопільська 0,12 0,09 97 509 Харківська 0,14 0,13 114 866 Херсонська 0,13 0,05 136 252 Хмельницька 0,11 0,07 78 266 Черкаська 0,14 0,04 121 277 Чернігівська 0,19 0,03 148 268 Чернівецька 0,18 0,04 146 209 м. Київ 0,19 0,25 274 1643 м. Севастополь 0,13 0,13 74 457 У середньому в Україні 0,13 0,06 112 380

Реалізація Державної національної програми «Освіта (Україна ХХІстоліття)» [4], програми розвитку вищої освіти до 2010 р. [6], іншихпрограмних документів з реформування і модернізації системи вищої освітивимагає надання управлінню в системі вищої освіти інноваційних ознак.

Актуальність дослідження полягає в тому, що тема реалізаціїдержавної політики в системі вищої освіти в Україні недостатньорозроблена вітчизняною наукою. Наукові розробки минулих роківґрунтувалися в основному на адміністративно-командних принципахуправління. Серед науковців у цій галузі точаться суперечки стосовноступеня реформування системи вищої освіти.

Відомий науковець, професор В. І. Луговий у своєму дослідженніуправління системою вищої освіти в Україні зазначив, що для державноїполітики реформування в системі вищої освіти існують дилеми міжстабільністю і розвитком. З одного боку, вища освіта для підвищеннясвоєї ефективності, результативності вбирає найкращий досвід, спираєтьсяна стереотипізацію і репродуктивність. З іншого – бурхливий розвитокжиття, культури потребує оновлення вищої освіти, тобто творчості [12].

Науковий дослідник Н. Р. Сурма вважає, що українська система вищоїосвіти, маючи недоліки, достатньо раціонально організована і має рисиєвропейської системи освіти [16]. При цьому, на його думку, сучасна системауправління в системі вищої освіти повинна враховувати реґіональні особливості.

Науковець Л. П. Полякова вказує на можливі шляхи усуваннянегативних явищ у сфері освіти: «Передусім – це посилення управліннявищою освітою: планування, регулювання, стимулювання, облік і контрольв основному для організації та забезпечення навчально-виховного процесу;посилення контролю за якістю вищої освіти, регулювання процесуавтономізації вищих навчальних закладів» [15].

Мета даної статті – розробка заходів щодо вдосконалення практикиреалізації державної політики в системі вищої освіти шляхом використанняпереваг ринкових відносин та диверсифікації джерел фінансування.Досягнення мети забезпечується завдяки вирішенню таких завдань:

– проаналізувати результати реалізації державної політики в системівищої освіти;

– потенціал системи вищої освіти;– з’ясувати шляхи для отримання додаткових фінансових ресурсів

системи вищої освіти.В Україні останнім часом посилюється процес інформатизації та

інновації. Однак рівень забезпечення внутрішніми ресурсами системивищої освіти не відповідає цим тенденціям. Стан системи вищої освіти внашій країні можна охарактеризувати так:

– застаріла матеріально-технічна база, яка потребує оновлення;– недостатнє фінансування для впровадження сучасних

інформаційних технологій;– відсутні сприятливі умови для видання нової навчальної літератури [8].

170 171

навчальних закладів або введення заборон на розширення перелікуплатних послуг, які надають вищі навчальні заклади [10].

Державне фінансування вищих навчальних закладів є ґарантієюзбереження впливу держави на розвиток вищої освіти та її контроль.Розвиток системи вищої освіти можливий в умовах забезпеченнядержавою доступу громадян до отримання вищої освіти, щозадекларовано в Конституції України [1].

Систему вищої освіти формують в основному вищі навчальні закладидержавної форми власності. Для них, на відміну від ВНЗ недержавногосектору, постійний дефіцит фінансування є значною проблемою. Необхіднув рамках Болонського процесу модернізацію системи вищої освіти здатнезабезпечити залучення додаткових коштів. Запровадження такої схемиоплати навчання, як кредитування може сприяти масовому залученнюстудентів до навчання. Окрім кредитних ресурсів, система вищої освітипотребує значних інвестицій [9].

Суть диверсифікації джерел фінансування системи вищої освітидержавного сектору розкриває модель структурної організаціїфінансового поля для системи вищої освіти (рисунок). Цю модельрозроблено за принципом дотримання прав підприємств, установ іорганізацій, об’єднань громадян [2].

Модель структурної організації фінансового поля для системи вищої освіти

Пропонується диверсифікація джерел фінансових надходжень длядержавного сектору системи вищої освіти на трьох рівнях: держави,бізнесу, громадського суспільства.

Державне фінансування здійснюється за допомогою прямихподатків. До того ж для місцевих органів взаємостосунки з вищиминавчальними закладами не повинні обмежуватися лише фінансовоюпідтримкою. Співпраця з ВНЗ має пріоритетне значення для успішноїреалізації державної політики в системі вищої освіти. У сучасних умовахстрімких змін та перетворень місцевим органам влади необхідно активно

Кошти обласного бюджету

Кошти державного

бюджету

Кошти місцевого бюджету

Кошти

фінансово-кредитних організацій

Система

вищої освіти

Кошти підприємств

реального сектору

економіки

Кошти громадських

фондів

Кошти окремих спонсорів

Кошти за навчання населення

припадає найбільша кількість ВНЗ І – ІV рівнів акредитації. Кількістьстудентів, які навчаються в київських ВНЗ ІІІ – ІV рівнів акредитації,найбільша в Україні. За кількістю студентів, які навчаються у ВНЗ І – ІІрівнів акредитації, високий показник має Чернігівська область. Середлідерів за рівнем розвитку системи вищої освіти – Львівська, Харківська,Тернопільська та Одеська області.

Найнижчий рівень показників має Закарпатська область. Найбільшадиспропорція між кількістю ВНЗ та кількістю студентів, які в нихнавчаються, спостерігається в АР Крим. Результати аналізу такожсвідчать про недостатній рівень залучення молоді до отримання вищоїосвіти в Кіровоградській області. Так, показник кількості студентів, якінавчаються у ВНЗ І – ІV рівнів акредитації, у реґіоні нижче за середнєзначення в Україні тоді як кількість ВНЗ середня в Україні.

Поліпшення результатів реалізації державної політики в системі вищоїосвіти безпосередньо пов’язане з питанням диверсифікації джерелфінансування [13].

На сьогоднішній день система вищої освіти обмежена дефіцитомдержавного фінансування, хоча має великий потенціал для розвитку.Джерелом додаткових можливостей для системи вищої освіти є фінансовіресурси, які відкриває ринкова орієнтація економіки України. До нихналежать:

– кошти юридичних та фізичних осіб, громадських організацій тафондів, у тому числі благодійні внески і пожертвування;

– кошти від надання навчальними закладами додаткових освітніх таінших послуг;

– гранти;– кредити на розвиток навчальних закладів усіх рівнів;– кошти від здійснення навчальними закладами економічної

діяльності, регламентованої державою [14].Процес реформування системи вищої освіти спрямований на

підвищення ефективності культурно-просвітницької діяльності [7]. Алеекономічний ефект від реалізації державної політики в системі вищоїосвіти залишається поза увагою реформаторів.

Держава розглядає вищу освіту як витратний механізм, хоча всучасних умовах вища освіта повинна розглядатися з позиції економічноїефективності. Слід зазначити, що фінансові внески у вищу освіту маютьвелику перспективу, оскільки формують найголовніший ресурс країни –людський потенціал. Система вищої освіти має бути побудованаконкурентно і керуватися ринком [15].

В Україні триває формування ринку освітніх послуг. Соціальнезамовлення динамічно змінюється, однак цей фактор не є визначальнимдля реалізації державної політики в системі вищої освіти. Державнерегулювання сфери вищої школи вдається до непопулярнихадміністративних заходів, таких як «санація» мережі державних вищих

172 173

Результатом впровадження запропонованої в статті моделіструктурної організації фінансового поля для системи вищої освіти можестати збільшення позабюджетних доходів вищих навчальних закладів.Залучення інвестицій дозволить значно покращити стан системи вищоїосвіти, а стимулювання більш активної участі громадян України в оплатінавчання у ВНЗ сприятиме підвищенню престижу вищої освіти тапідсиленню конкуренції між навчальними закладами.

Як відомо, в умовах розвитку ринкових відносин з’являються нові,вищі критерії оцінки якості. Саме підвищення якості освітніх послуг єголовним показником ефективності реалізації державної політики в системівищої освіти. Завданням державної освітньої політики є досягненнявисокого рівня стандарту освіти країн-партнерів з Болонського процесу,але це неможливо здійснити адміністративними методами. Ринковімеханізми створюють потужний природний стимул для підвищення якостівищої освіти.

Що стосується законодавчого механізму впровадження моделіструктурної організації фінансового поля для системи вищої освіти, точітко і конкретно це дозволить зробити розмежування сегментівфінансової підтримки вищих навчальних закладів.

Враховуючи той факт, що проблеми ефективності управління стаютьусе актуальнішими, у подальшому вважаємо за необхідне продовжуватидослідження даної проблеми.

Список використаних джерел1. Конституція України : прийнята на п’ятій сесії Верховної Ради України

28.06.1996 : Із змінами, внесеними Законом України від 08.12.2004 № 2222-ІV: станомна 1 січня 2006 р. – К. : Український Центр Правних студій, 2006. – 124 с.

2. Про державну службу : Закон України від 16.12.93 № 3724-12. – К. : Ін Юре,1999. – 167 с.

3. Про вищу освіту : Закон України від 26.12.2002 № 380-15. – К. : Книга,2002. – 96 с.

4. Про затвердження Державної національної програми «Освіта» : ПостановаКабінету Міністрів України від 23.09.2003 № 1494 // Офіц. вісн. України. – 2003. –№ 21. – ст. 2408.

5. Про затвердження Програми дій щодо реалізації положень Болонськоїдекларації в системі вищої освіти і науки України : Розпорядження КабінетуМіністрів України від 10.10.2000 № 432-р. // Освіта. – 2000 р. – № 6. – С. 8 – 10.

6. Про затвердження Концепції державної програми розвитку освіти на 2006 –2010 роки : Розпорядження Кабінету Міністрів України від 12.07.2006 № 396-р. //Орієнтир. – 2006 р. – № 26. – С. 12 – 14.

7. Вікторов, В. Г. Управління якістю освіти (соціально-філософський аналіз) :монографія / В. Г. Вікторов. – Д. : Пороги, 2005. – С. 234 – 236.

8. Вікторов, В. Г. Нові моделі управління освітою / В. Г. Вікторов // Вища шк.України. – 2005. – № 2. – С. 12 – 15.

9. Вища освіта України і Болонський процес / за ред. В. Г. Теличко. – Т. :Богдан, 2004. – 357 с.

залучати потенціал вищих навчальних закладів до теоретичнихдосліджень під час розв’язання реґіональних проблем, а також дореалізації культурних, інформаційних та просвітницьких проектів.Налагодження міцних зв’язків між місцевими органами влади та вищиминавчальними закладами надасть можливість точніше формулюватиспільні завдання та разом долати проблеми, що виникають.

Для забезпечення фінансової підтримки системи вищої освіти реґіонупропонується використовувати залучені ресурси недержавних інституцій.Вища освіта може стати об’єктом інвестицій для підприємств і організаційреального сектору економіки, а також комерційним проектом для банків,страхових компаній та кредитних союзів.

Закордонні громадські фонди беруть активну участь у фінансуваннісистеми вищої освіти. Перспективи участі окремих спонсорів таукраїнських громадських фондів відкриває розвиток меценатства іблагодійництва. Дана модель підкреслює роль громадського суспільствав системі вищої освіти. Прибутковість інвестицій у вищу освіту вжесьогодні доводять приватні внески окремих фізичних осіб.

Дієвість запропонованої моделі реалізується повною мірою тількиза умов домінування ринкових механізмів над адміністративними. Підвпливом законів ринку запропонована модель набуває ознаксаморегулювання. Однак це не виключає, а тільки підтверджуєнеобхідність державного впливу на розвиток системи вищої освіти.Модель структурної організації фінансового поля для системи вищоїосвіти передбачає надійний державний контроль в обсязі, необхідномудля розвитку ринкових відносин [11].

Впровадження цієї моделі можливе за умови реалізації комплексузаходів:

– створення умов для вільного розвитку ринку освітніх послуг шляхомзабезпечення дієвості ринкових законів та механізмів;

– забезпечення введення практики накопичення коштів на спеціальностворених освітніх рахунках фізичних осіб;

– створення правових ґарантій та привабливих фіскальних умов дляінвестування вищої освіти юридичними особами;

– створення рівного доступу громадян до отримання вищої освітишляхом надання цільових пільгових державних кредитів особам ізмалозабезпечених сімей;

– спрямування цільових державних субсидій на соціальну підтримкуперспективних наукових напрямків.

Підсумовуючи, можна зазначити, що режим бюджетногофінансування не забезпечує повною мірою розвиток системи вищоїосвіти. Розробка механізму диверсифікації джерел фінансуваннясистеми вищої освіти є важливим науково-практичним завданням нашляху до підвищення результатів реалізації державної політики в системівищої освіти.

174 175

планово-централізованого управління, а тому стримує розвиток галузі,розширення платних послуг та підвищення їх якості. Реформування діючогогосподарського механізму має бути спрямоване, насамперед, на те, щобстворити всі умови для зростання соціально-економічної ефективностіобслуговування населення в сільській місцевості. Одночасно слідураховувати існуючі зараз невисокі темпи зростання виробництва вжитлово-комунальному господарстві, а також особливості застосуваннядосягнень науково-технічного прогресу в його підгалузях, особливо внапрямку енергозбереження. Це суттєво визначає необхідність поетапноїперебудови організаційно-економічного механізму, спрямованого напереорієнтацію діяльності житлово-комунального господарства напринципах самофінансування й комерційного розрахунку, підвищення якостіобслуговування. Вимагають рішення питання фінансового забезпеченнягалузі, передачі відомчого житла в комунальну власність тощо.

Актуальність дослідження зумовлена недостатнім рівнем вивченостіданої проблеми. У наукових публікаціях останніх років, присвяченихрозвитку житлово-комунального господарства, розроблялися проблемисформованих економічних відносин, закономірностей, методи і прийомирішення соціальних завдань. Цим питанням присвячені монографії танаукові статті Г. А. Агужена, Б. І. Адамова, В. С. Асанова,А. І. Безлюдова, Г. А. Крамаренка, І. Н. Осипенка, В. П. Полуянова,В. В. Рибалки.

Однак проблеми реформування житлово-комунального господарствана сучасному етапі ще не отримали комплексного вивчення. Нові умовигосподарювання вимагають розробки нового організаційно-економічногомеханізму, що обумовлює форми і методи управління даною реґіональноюсистемою.

Мета даної статті полягає в аналізі основних етапів розвитку системиуправління житлово-комунальним господарством та визначенні факторів,які сприятимуть розбудові житлово-комунального господарства України.

Механізм управління житлово-комунальним господарством в історіїнашої країни змінювався від жорстко централізованого додецентралізованого, продовжує коливатися й донині. Ще в 1802 р. бувстворений єдиний державний орган, відповідальний за життєзабезпеченнянаселення – Міністерство внутрішніх справ і державного майна. Усіпитання реального життя були передані департаментам цього відомстваі його виконавчих органів на місцях. У переддень революції 1917 р.комунальне господарство управлялося різними способами: міськесуспільне самоврядування в найбільш розвинутих містах і МВС – уневеликих містах зі слаборозвиненою промисловістю і підприємництвом.У листопаді 1917 р. відповідно до постанови II з’їзду Рад у складі НКВСбуло створено Головне управління у справах місцевого господарства.Почався період централізації управління місцевим господарством. У цейчас скасовується квартирна плата. У грудні 1917 р. був підписаний Декрет

10. Дзвінчук, Д. І. Управління системою освіти України: необхідність переходувід закритої моделі до демократично-децентралізованої / Д. І. Дзвінчук // Грані. –2005. – № 2. – С. 35.

11. Жуков, В. А. Теорія і практика менеджменту в освіті / В. А. Жуков. – К. :Основи, 2006. – С. 44.

12. Луговий, В. І. Управління освітою : навч. посіб. / В. І. Луговий. – К. : Вид-во УАДУ, 1997. – 302 с.

13. Ніколаєнко, С. К. Про стан і перспективи розвитку вищої освіти в Україні/ С. К. Ніколаєнко. – К. : Освіта України, 2008. – 158 с.

14. Поляков, М. В. Класичний університет: еволюція, сучасний стан,перспективи / М. В. Поляков. – К. : Генеза, 2004. – С. 311 – 312.

15. Полякова, Л. П. Підвищення ефективності управління освітою /Л. П. Полякова // Менеджер. – 2006. – № 2. – С. 15 – 16.

16. Сурма, Н. Р. Реформування управління освітою / Н. Р. Сурма // Упр. сучас.містом. – 2005. – № 5. – С. 35 – 39.


ББК 67.401.115Максим КОСМАТЕНКО



ОСНОВНІ ЕТАПИ РОЗВИТКУ УПРАВЛІННЯЖИТЛОВО-КОМУНАЛЬНИМ ГОСПОДАРСТВОМ УКРАЇНИ

Досліджуються проблеми реформування системи управління житлово-комунальним господарством, аналізуються основні етапи розвитку житлово-комунальної системи і фактори, які сприяють розбудові житлово-комунальногогосподарства України.

Ключові слова: житлово-комунальне господарство, реформування,управління, фактори впливу, розбудова.

Реформування житлово-комунального господарства – це об’єктивнанеобхідність, продиктована життям і станом галузі. Останні 14 років вонафункціонувала в режимі виживання. Галузь не просто переживає труднощі,а перебуває в глибокій кризі через нестачу коштів на технічнепереоснащення і капітальний ремонт житлового фонду.

Основні проблеми реформування системи зумовлені тим, щоіснуючий сьогодні організаційно-економічний механізм господарюванняв житлово-комунальному господарстві склався на етапі, коли переважавекстенсивний тип розширеного виробництва. Зазнавши в останні рокизмін, він усе-таки зберіг багато чого з того, що було властиве йому за

© Косматенко М. М., 2008

176 177

фінансові ресурси, а також здійснювати узгодження й призначення першихкерівників галузевих підприємств і об’єднань. За кілька десятиліть цясистема була досить добре налагоджена технологічно як за методами,так і за формою реалізації.

Підприємства ж були практично цілком позбавлені самостійності.Фінансування їх здійснювалося в основному із суспільних фондівспоживання у вигляді дотацій, що покривають збитки, які виникають підчас експлуатації об’єктів ЖКГ. Збитковість, у свою чергу, зумовлюваласядержавною політикою заморожування рівня квартплати і комунальнихтарифів для забезпечення доступності житлово-комунальних послугосновній масі населення. Власне кажучи, це було елементом соціальноїґарантії держави у сфері забезпечення населення житлом. У той часдотаційність підприємств не стимулювала фахівців і керівників до пошуківшляхів зниження витрат, підвищення якості обслуговування, упровадженнянової техніки і технологій.

У 50-ті, 60-ті і 70-ті рр. Мінжитлкомгосп неодноразово звертався доуряду із пропозиціями про необхідність підвищення оплати житла, як одногоз джерел покриття витрат підприємств, що надають житлово-комунальніпослуги. Але низька квартплата була одним із завоювань соціалізму і незмінювалася з 1928 р. Проте в цей період здійснювалися спробиперебудувати економічний механізм управління галуззю: удосконалюванняструктури управління галуззю; залучення до проблем експлуатації іутримання житла підприємств містоутворюючої бази; перебудова засобівна експлуатацію об’єктів ЖКГ шляхом перерозподілу коштів суспільногофонду споживання і перенесення витрат на такі цілі через відповіднікомунальні підприємства на промислову групу. У 1967 р. виходитьпостанова Ради Міністрів СРСР «Про заходи для поліпшення експлуатаціїжитлового фонду й об’єктів комунального господарства». У цьомудокументі був установлений порядок, за якого підприємства тепло-, водо-,електропостачання житлових будинків відшкодовували житлово-експлуатаційним організаціям витрати на утриманнявнутрішньобудинкових інженерних систем [2].

Постанова Ради Міністрів СРСР «Про заходи для подальшогополіпшення експлуатації і ремонту житлового фонду» від 4 вересня 1987 р.№ 740 уперше визначила механізм передачі відомчого житлового фондуна баланс місцевих рад, затвердила ряд нормативів з розвитку виробничо-технічної бази підприємств ремонтно-будівельного виробництва,матеріально-технічного постачання, установила терміни капітального йпоточного ремонту. Постанова ЦК КПРС і Ради Міністрів СРСР «Прозаходи для подальшого вдосконалення роботи житлово-комунальногогосподарства» від 8 квітня 1987 р. № 427 задекларувала прагнення владидо поліпшення житлово-комунального обслуговування шляхом [1]:

– переходу підприємств житлово-комунального господарства насамофінансування і господарський розрахунок;

«Про установу Комісаріату з місцевого самоврядування» для об’єднаннядіяльності всіх міських і земських установ, у розпорядження якого відНКВС було передано Головне управління у справах місцевогогосподарства. Комісаріат з місцевого самоврядування був перетворенийна відділ місцевого господарства НКВС.

Унаслідок розрухи, викликаної громадянською війною, труднощізабезпечення населення житлом і комунальними послугамизбільшувалися. Вихід із кризи був знайдений у децентралізації управління.У 1919 р. місцевим органам управління були повернуті господарськіфункції. Для чіткого визначення адміністративних одиниць булозапропоновано вважати такими відносно автономні з господарськогопогляду територіальні спільноти населення, привласнивши їм незалежновід розміру (губернії, повіту, волості, міста, села) єдину назву «комуна».Їх господарська діяльність була визначена як «комунальне господарство»,а відділи місцевих рад, що керують ними, були названі комунами-відділами. У 1921 р. було створено Головне управління комунальногогосподарства, поступово стали вводити плату за житло.

Відновлення платної системи у зв’язку з уведенням у модельсоціалізму товарно-грошових відносин проходило важко організаційно і,особливо, психологічно. Перше підвищення плати за житло відбулося в1923 – 1925 рр., однак рівня витрат квартплата не досягла й донині.

У 30-ті рр. у колишньому СРСР проводилися кредитна й податковареформи, що поставили в надзвичайний стан промисловість країни, їїфінансування і дотування, тобто прискорена індустріалізація. Заблагоустрій територій, утримання житла, водо-, тепло- і газопостачаннястали відповідати центральні галузеві відомства. Проте комунальнегосподарство продовжувало розвиватися, перетворюючись на одну знайбільших галузей невиробничої сфери народного господарства. У 1946 р.Наркомат комунального господарства був перетворений на Міністерствокомунального господарства, а потім, у 1971 р., – у Міністерство житлово-комунального господарства, що проіснувало до 1991 р.

Управління цією складною галуззю в Україні, як і в інших державахСНД, до 1991 р. слід розглядати в системі колишнього СРСР, плановаекономіка якого розвивалася жорстко централізовано. Структура управлінняжитлово-комунальним господарством будувалася на принципах подвійногопідпорядкування міністерству і місцевим органам влади. На рівні республікикерівництво цією галуззю здійснювало Міністерство житлово-комунальногогосподарства; на рівні області – виконком обласної ради народних депутатівв особі обласного управління житлово-комунального господарства; на рівніміста і сільських поселень – виконком міських (районних і сільських) раднародних депутатів. Безпосереднє управління галуззю здійснювалосяпідприємствами й організаціями житлово-комунального господарства.Дієздатність системи вертикального підпорядкування підприємствбазувалася на праві вищого органу розподіляти матеріально-технічні і

178 179

комунальної власності на підприємства та частку в майні підприємств.Отже, КП є власністю громади. Водночас Закон України «Про власність»визначає, що «до державної власності в Україні належатьзагальнодержавна (республіканська) власність і власністьадміністративно-територіальних одиниць (комунальна власність)». Такимчином об’єкти комунальної власності, у тому числі комунальніпідприємства, визначаються як об’єкти власності адміністративно-територіальної одиниці. У цих законодавчих невідповідностях відчуваєтьсяспроба перенести акцент у визначенні суб’єкта власності з територіальноїгромади на адміністративно-територіальну одиницю. Цей факт, в умовахунітарності, створює неоднозначність у розумінні належності тапідпорядкованості комунальних підприємств суб’єкту власності, формуєполе для протистояння владних та бізнесових угруповань.

Список використаних джерел1. Про власність : Закон України // Відом. Верховної Ради України. – 1991. –

№ 20. – Ст. 249.2. Про приватизацію державного житлового фонду : Закон України // Відом.

Верховної Ради України. – 1992. – № 36. – Ст. 524.3. Безлюдов, О. І. Житлово-комунальне господарство: проблеми

управління / О. І. Безлюдов. – М. : Будвидат, 1990. – 280 с.4. Ставровський, Є. Про комунальні підприємства і сферу їхньої діяльності

/ Є. Ставровський // Економіка України. – 1992. – № 11. – С. 84 – 87.


ББК 51Інга РОЖКОВА, Олена МАРТИНЮК


РОЗВИТОК МІЖГАЛУЗЕВОЇ ВЗАЄМОДІЇ У СФЕРІОХОРОНИ СУСПІЛЬНОГО ЗДОРОВ’Я

Аналізується світовий досвід у галузі охорони суспільного здоров’я нареґіональному рівні та науково обґрунтовується вдосконалення механізмівдержавного управління, що сприяють поглибленню міжгалузевої взаємодії уцій сфері в Україні.

Ключові слова: реґіональне управління, місцеве самоврядування, державнаполітика, міжгалузева взаємодія, суспільне здоров’я.

Державна політика в галузі охорони суспільного здоров’я в Українісьогодні зазнає істотних змін. Необхідність таких змін зумовленанезадовільним станом громадського здоров’я, на що вказують зростання© Рожкова І. В., Мартинюк О. І., 2008

– уведення договірних відносин під час виробництва житлово-комунальних послуг між місцевими органами влади й господарськимипідприємствами;

– перехід на взаєморозрахунки за виконані роботи відповідно додоговорів на основі планово-розрахункових тарифів;

– уведення економічних санкцій за неякісне й екологічно небезпечнежитлово-комунальне обслуговування.

Нова ідеологія господарювання припускала зміну ролі органівуправління. Замість управління безпосередньо господарською діяльністюпідприємств галузі територіальні органи все більше орієнтувалися нанепряме регулювання і контроль, координацію діяльності самостійнихсуб’єктів, що господарюють у цій сфері економіки.

Організаційна структура управління Державного комітету з житлово-комунального господарства України в 1997 р. була реорганізована вДержавний комітет з будівництва, архітектури і житлової політики України здодаванням управління з будівництва й архітектури. На рівні областейзалишилися житлово-комунальні управління з великим скороченнямадміністративно-управлінського персоналу. Функціональні обов’язки обласнихуправлінь житлово-комунального господарства були визначені такі:

– розробка перспективи розвитку житлово-комунальногогосподарства області;

– доведення нормативних методичних документів, розроблених ізатверджених Державним комітетом з будівництва, архітектури іжитлової політики України, до підприємств і організацій житлово-комунального господарства;

– контроль за виконанням рішень вищих органів підприємствами йорганізаціями всіх видів власності, що надають житлово-комунальніпослуги населенню;

– участь у розробці перспективних комплексних програм з житлово-комунального господарства області;

– надання практичної допомоги виконкомам міських, районних іселищних рад народних депутатів з питань організаційної діяльностіпідприємств житлово-комунального господарства.

Управління житлово-комунальним господарством на міському,районному, селищному рівнях здійснюється виконкомами міських(районних, селищних) рад народних депутатів через районні управлінняжитлово-комунального господарства.

Особливістю України є те, що певний конфлікт між державноюреґіональною політикою та економічною автономією територіальнихгромад закріплений у нашій країні законодавчо. Комунальнимпідприємством (КП), згідно із Законом України «Про підприємства вУкраїні», вважається підприємство, «засноване на власності відповідноїтериторіальної громади». Закон України «Про місцеве самоврядуванняв Україні» визначає, що територіальним громадам належить право

180 181

управління охороною здоров’я на міжсекторальну діяльність [7]. ВОттавській Хартії вперше було обґрунтовано, що основою здоров’ялюдини є мирне існування суспільства, забезпечення їжею, житлом,здоровим довкіллям, освітою, прийнятним рівнем сталого доходу,соціальною справедливістю і рівністю в можливостях. Тобто конференціярозглядала детермінанти здоров’я як суспільно зумовлені та біологічнозапрограмовані, а державну політику й дійові заходи щодо формуваннята збереження здоров’я населення визначила як п’ять стратегій:

1) розробка та впровадження державної політики, яка могла бґарантувати внесок кожної сфери суспільного життя в забезпеченняреальних умов для збереження, зміцнення та відновлення здоров’я;

2) створення сприятливих умов навколишнього середовища(техногенних, соціальних, економічних, культурних та духовних), щодозволить адаптуватися до трансформаційних суспільних процесів,включаючи галузь нових технологій та організації й безпеки праці (здоровіробочі місця, чисте повітря, вода, продукти харчування тощо);

3) підсилення діяльності на рівні територіальних громад, щобнаселення окремих адміністративних територій мало можливістьвизначати пріоритети, а органи місцевого самоврядування – розроблятита схвалювати адекватні управлінські рішення стосовно проблем здоров’яокремої громади;

4) розвиток індивідуальних навичок та вмінь, необхідних дляпідтримки здоров’я та самореалізації людини;

5) переорієнтація системи охорони здоров’я на пріоритетнезабезпечення попередження захворювань та первинної медико-санітарноїдопомоги [7].

Рішення Оттавської конференції були використані під час розробкипрограм Всесвітньої організації охорони здоров’я (ВООЗ) «Здоров’я длявсіх до 2000 року» та «21 завдання на ХХІ століття». Це такі принципи:

– справедливість є наріжним принципом стратегії «Здоров’я длявсіх»; усім людям мають бути забезпечені рівні можливості для повноїреалізації потенціалу їх здоров’я;

– попередження захворювань та зміцнення здоров’я єнайважливішими стратегічними підходами, що забезпечують досягненнялюдьми такого стану здоров’я, який дозволяє повністю використовуватиїх фізичні, психічні та соціальні можливості;

– окремі люди, а також громади активно братимуть участь увизначенні пріоритетів, прийнятті та виконанні рішень, коли вони добреінформовані та мотивовані; якомога більше суспільних груп маютьспівпрацювати в ім’я досягнення здоров’я для всіх;

– міжгалузеві дії є необхідними для забезпечення здоров’я, захистувід факторів ризику довкілля, економічного та соціального оточення;

– задоволення основних потреб суспільства здійснюється черезгармонійну систему охорони здоров’я, побудовану на первинній медичній

захворюваності, інвалідності та смертності, а також скорочення середньоїтривалості життя. В Україні показник середньої очікуваної тривалостіжиття на 10 – 11 років менший, ніж у країнах Європейського Союзу.Основними чинниками такого стану є необґрунтована стратифікаціянаселення за рівнем доходів, часто незадовільні умови праці тапроживання, забруднення навколишнього середовища, значне поширенняіндивідуальних факторів ризику захворювань тощо [2; 3].

Аналіз такого становища, а також даних наукової літератури свідчать,що державна політика з охорони громадського здоров’я в сучаснихумовах має базуватися на рівних можливостях щодо охорони здоров’я,залучення громадян до розробки, упровадження та контролю завиконанням управлінських рішень, а також розвитку міжгалузевихвзаємозв’язків у державному управлінні охороною громадського здоров’я.Особливості нової парадигми охорони здоров’я населення та необхідністьудосконалення механізмів державного управління її впровадженнямдосліджували вітчизняні вчені М. М. Білинська, Т. С. Грузєва,Ю. В. Вороненко, В. В. Загородній, О. Ю. Лебединська, В. М. Лєхан,Н. Т. Нижник, О. Ю. Оболенський та багато інших. Було доведено, щонові підходи не можуть розвиватися в межах традиційних технологійуправління. Потрібні нові функціонально-структурні можливостіуправління, до яких насамперед належать міжгалузеві підходи, про щозазначали у своїх працях І. М. Солоненко, Л. І. Жаліло [2; 6 – 8].Інструментом, що сприяє новій технології управління, є реалізація дійовихзаходів, спрямованих на підтримку та зміцнення суспільного здоров’яшляхом збереження як довкілля, так і умов праці, проживання й корекціїфакторів ризику захворювань [3; 4]. Така політика, фактично, єміжгалузевою за масштабами реалізації й об’єднувальною за стратегієюдержавного управління суспільним здоров’ям.

Основною метою статті є аналіз світового досвіду з міжгалузевоїспівпраці у сфері охорони суспільного здоров’я та наукове обґрунтуваннявдосконалення механізмів державного управління, що спрямовані напоглиблення міжгалузевої співпраці у цій сфері в Україні.

Основні засади державної політики та стратегій, що передбачаютьнеобхідність нової управлінської технології на ґрунті міжсекторальногопідходу, базуються на документах Оттавської Хартії, проголошеної наПершій міжнародній конференції з поліпшення здоров’я (Канада, 1986).Даний документ уперше спрямував увагу політиків та урядовців усіхрівнів на базові соціально-економічні умови, що впливають на станздоров’я населення. Пріоритетного значення набули суто політичніаспекти, зокрема такі як зменшення несправедливості й нерівності щододоступу до послуг з охорони здоров’я тощо. Були запропоновані стратегії,які в процес забезпечення здоров’я населення включали підтримкугромадських дій і дій неурядових організацій, окремих рівнів та галузейуправління і вперше передбачали необхідність перетворення процесу

182 183

допомозі та адекватній практиці спрямування хворих до лікарів-спеціалістів,які надають прийнятні, з урахуванням конкретних умов, якісні послуги;

– усе більше проблем у сфері охорони здоров’я виходять за межінаціональних кордонів (процес світової економічної глобалізації) [3; 8].

Аналіз завдань даної програми ВООЗ дозволив класифікувати основнічинники формування суспільного здоров’я на національному рівні (рисунок).

Розвиток міжгалузевої співпраці є складним процесом, який повиненбазуватися на таких положеннях:

– міжгалузева взаємодія та проведення громадських заходів маютьвраховувати місцеві умови й забезпечувати участь населення;

– розвиток міжгалузевої взаємодії відбувається завдяки об’єднанимпрограмам між організаціями, чия діяльність спрямована на вирішенняконкретної проблеми;

– для підтримки міжгалузевої взаємодії необхідне розуміння тавідданість медичних працівників указаній співпраці;

– забезпечення взаємодії місцевих неурядових інституцій під часприйняття управлінських рішень щодо покращання стану здоров’ятериторіальної громади;

– мотивацією для міжгалузевої взаємодії медичних працівниківповинно бути збереження здоров’я населення;

– необхідна чітка вертикальна координація міжгалузевої взаємодіїна всіх рівнях державного управління, включаючи реґіональне управліннята місцеве самоврядування, а також ефективне залучення до вищогокоординаційного органу представників нижчих рівнів.

Всесвітня організація охорони здоров’я визначає кілька факторів, щовпливають на міжгалузеву координацію:

– інституціоналізація державного управління охороною суспільногоздоров’я;

– наявність економічних стимулів та механізмів їх упровадження;– розвиток необхідної інфраструктури;– чітко окреслені взаємини між органами виконавчої влади та

організаціями, що несуть відповідальність за екологічне здоров’я йприйняття політичних рішень на окремих рівнях;

– розвиток координуючих систем на національному та реґіональномурівнях;

– розроблення програм соціально-економічного розвитку ізурахуванням стану та ризиків суспільного здоров’я;

– установлення відповідних нормативів та стандартів, проведеннянаукових досліджень згідно з пріоритетними напрямами;

– забезпечення міжурядової та внутрішньоурядової взаємодії щодопроблем суспільного здоров’я (міжурядові консультативні ради,координаційні ради з охорони суспільного здоров’я тощо);

– установлення зв’язків між координаційною діяльністю та проектнимплануванням.

184 185

того, потрібно заснувати секретаріат (координаційну раду), який бикоординував міжсекторальну взаємодію всіх необхідних галузей.

Створення необхідних виконавчих структур . Організаціям,залученим до вирішення питань суспільного здоров’я, потрібно встановитизв’язки з управлінськими структурами всіх рівнів. Вони виконуватимутьфункції секретаріатів чи координаційних рад, відповідатимуть за проведеннядосліджень, технічне забезпечення і розгляд питань суспільного здоров’япід час проектного планування територіального розвитку тощо. Для успішноїроботи виконавчим структурам необхідні стабільні ресурси.

Визначення основних стратегічних напрямів. У разі прийняттяполітичних та управлінських рішень щодо поліпшення суспільного здоров’явеликої уваги потребує вивчення існуючих проектів та оцінка стануздоров’я. Керуючись основними політичними пріоритетами, виконавчіструктури мають проводити моніторинг, визначати процедури дляоцінювання стану суспільного здоров’я, надавати рекомендації під часпланування, розвивати інноваційні методи територіального управління тощо.Деякі з цих видів діяльності вимагають законодавчої підтримки нанаціональному та реґіональному рівнях.

Технічна готовність. Необхідне інформаційне забезпеченняінтегрованого планування, щоб уникнути дублювання на рівні організаційвиконавчої влади та скоординованого використання ресурсів усіх галузей.Для цього потрібні значні кошти. Тому, володіючи певними ресурсами,виконавчі установи можуть самостійно проводити деякі дослідження.

Вертикальна управлінська координація. Розширення системиприйняття управлінських рішень щодо міжгалузевої координації заходівз охорони суспільного здоров’я призведе до збільшення кількостіадміністративних структур: міжурядових політичних організацій,національних та реґіональних координаційних інституцій (координаційніради, робочі й технічні групи, управлінські комісії). Важливо, щобадміністративні інституції вели активну діяльність, мали законний статуста чітко визначені обов’язки.

Ресурсне забезпечення. Для виконання політичних і управлінськихзавдань необхідні певні ресурсні засоби. Інформаційне забезпечення,моніторинг стратегічних напрямів та навчання фахівців є пріоритетними. Длязабезпечення участі населення (наприклад, проведення семінарів,громадських слухань, надання грантів) також необхідна фінансова підтримка.

У процесі децентралізації державного управління все більшу роль узбереженні та зміцненні суспільного здоров’я має відігравати системамісцевого самоврядування. Законом України «Про місцевесамоврядування в Україні» визнається, що до відання виконавчих органівсільських, селищних, міських рад у цій сфері входить управління закладамиохорони здоров’я, які належать територіальним громадам або переданіїм; організація їх матеріально-технічного та фінансового забезпечення;організація медичного обслуговування в закладах освіти, культури,

Таким чином, для розвитку міжгалузевої взаємодії з охоронисуспільного здоров’я необхідно сформувати адекватну правову базу тастворити відповідні інституції, розподілити повноваження й ресурси,упровадити заплановані заходи і, нарешті, здійснити контроль за роботоювсіх складових системи згідно з визначеними вимогами.

До міжгалузевої кооперації з охорони суспільного здоров’я необхіднозалучати не лише організації, що безпосередньо несуть відповідальністьза стан здоров’я населення, але й ті, діяльність яких опосередковано впливаєна здоров’я людей (наприклад, будівельні, економічні, комерційні,транспортні тощо). Тут виникають управлінські проблеми міжсекторальноїкооперації. Інтегруючи цінності та принципи суспільного здоров’я в системудержавного управління і соціального захисту, можна позбутися багатьохпроблем. Вивчення, поширення та сприйняття населенням принципівіндивідуального та суспільного здоров’я, забезпечення законодавчої базисприятимуть удосконаленню державної політики в цій сфері, чіткомуприйняттю управлінських (політичних) рішень, плануванню відповіднихпрограм або проектів. На наш погляд, основними умовами успішногоміжгалузевого інтегрування є громадське схвалення та ефективнедержавне управління; документальне підтвердження відповідної екологічноїполітики; застосування координаційних механізмів для вирішення питаньсуспільного здоров’я; створення необхідних політичних інституцій тавиконавчих структур; визначення основних стратегічних напрямів; технічнаготовність; вертикальна координація; ресурсне забезпечення.

Для впровадження дійових заходів з громадського схваленнянедостатньо лише констатації проблем суспільного здоров’я урядовцямита науковцями. Необхідне розуміння і схвалення громади, принаймні, їїбільшості. Громадська підтримка виникає в разі ознайомлення населенняз даними журналістських (наукових) досліджень або проведенняспеціальних освітніх державних програм. У будь-якому випадку під часрозроблення державної політики (створення нормативної бази чизапровадження відповідних управлінських рішень) потрібно враховуватидумку територіальних громад щодо питань суспільного здоров’я.

Упровадження координаційних механізмів міжгалузевоїспівпраці для вирішення питань суспільного здоров’я. Неможливостворити одну організацію, яка б вирішувала всі питання суспільногоздоров’я, оскільки існує багато видів діяльностей, що безпосередньо чиопосередковано впливають на стан здоров’я та довкілля.

Створення координаційних політичних інституцій . Нанаціональному та реґіональному рівнях необхідно створити політичніорганізації з чіткими функціями та обов’язками. Вони можуть належатидо структури Кабінету Міністрів, міжміністерського рівня тощо.Політичні інституції можуть створюватись у межах уже існуючихструктур чи бути новоствореними. Участь у їх діяльності Міністерстваохорони здоров’я та навколишнього середовища є необхідною. Окрім

186 187

ББК 66.7(4Укр)Вікторія ЛАТИШЕВА


Одеський реґіональний інститут державного управління

МЕХАНІЗМИ ВЗАЄМОДІЇ ГРОМАДСЬКИХ ОРГАНІЗАЦІЙІ ОРГАНІВ ПУБЛІЧНОЇ ВЛАДИ

В КОНТЕКСТІ РЕҐІОНАЛЬНОГО РОЗВИТКУДосліджуються організаційно-правові механізми впливу громадських

об’єднань реґіону на діяльність органів публічної влади та шляхи підвищенняцієї взаємодії.

Ключові слова: громадські організації, види громадських організацій,громадський контроль, управлінські послуги, механізми взаємодії.

Проект Концепції державної реґіональної політики одним ізпровідних напрямків державної реґіональної політики визначає«формування ефективної системи публічної влади в реґіонах, спроможноїзабезпечити сталий розвиток територій, надання якісних публічнихпослуг людям» [13], що неможливо без ефективної взаємодіїгромадянського суспільства та органів публічної влади, участі суб’єктівгромадянського суспільства у всіх етапах прийняття та впровадженняуправлінських рішень.

Громадський контроль у формі громадської експертизи та аналізудержавної політики в будь-якій сфері життєдіяльності, виробленнягромадських рекомендацій щодо її покращання покликані стимулюватиоргани державної влади й управління, місцеві органи самоврядування добільш відповідального ставлення як до рішень, які вони приймають, такі до їх реалізації.

Одним із суб’єктів громадського контролю є громадські організації.За оцінками експертів, розвиток громадських організацій в Україні єнерівномірним. За результатами моніторингу, здійсненого ТворчимЦентром «Каунтерпарт», активно діють лише 4 – 5 тис. громадськихорганізацій [11]. Дійсно, реєстрація громадської організації ще не єзапорукою її ефективної діяльності. Виявлення причин такої негативноїтенденції розвитку громадських організацій, проблем, з якими стикаютьсягромадські організації під час взаємодії з владою, стереотипів, що існуютьв суспільстві щодо цієї взаємодії та механізми взаємодії громадськихорганізацій та влади в процесі формування управлінських рішень усучасних умовах, потребують постійної уваги з боку науковців, розробки,удосконалення та впровадження ефективних механізмів впливу суб’єктівгромадянського суспільства на діяльність органів влади.

© Латишева В. В., 2008

фізкультури та спорту, оздоровчих установах; забезпечення розвитку всіхвидів медичного обслуговування, розвитку та вдосконалення мережілікувальних закладів усіх форм власності, визначення потреб у підготовціспеціалістів для них, організація роботи з підвищення кваліфікації кадрів;забезпечення відповідно до законодавства пільгових категорій населенняліками та виробами медичного призначення; реєстрація згідно іззаконодавством статутів (положень) розміщених на відповідній територіїустанов охорони здоров’я незалежно від форм власності; внесенняпропозицій у відповідні органи щодо ліцензування індивідуальноїпідприємницької діяльності у сфері охорони здоров’я [1].

Таким чином, основними принципами міжгалузевої співпраці з охоронисуспільного здоров’я є забезпечення рівних можливостей стосовно доступудо послуг з охорони здоров’я та медичної допомоги, громадська участь урозробці, упровадженні та моніторингу управлінських рішень, а такожефективна міжгалузева координація взаємодії між окремими сферамидержавного, реґіонального управління і місцевого самоврядування.

У подальшому необхідно обґрунтувати та розробити інноваційніуправлінські технології та організаційно-правові форми, спрямовані навдосконалення комплексної міжгалузевої взаємодії з покращання станусуспільного здоров’я на рівні окремих територій та на національномурівні загалом.

Cписок використаних джерел1. Про місцеве самоврядування в Україні : Закон України // Відом. Верховної

Ради України. – 1997. – № 24. – С. 170.2. Державне управління охороною громадського здоров’я : навч. посіб. / за

ред. І. М. Солоненка, Л. І. Жаліло. – К. : Вид-во НАДУ, 2004. – 116 с.3. Здоровье – 21: Основы политики достижения здоровья для всех в

Европейском регионе Всемирной организации здравоохранения. – Копенгаген :ВОЗ ; Европ. регион. бюро, 1999. – 310 с.

4. Здоров’я нації на 2002 – 2011 рр. : міжгалузева комплексна програма.Затверджена постановою Кабінету Міністрів України від 10 січ. 2002 р. – № 4. –Режим доступу : www.moz.gov.ua.

5. Салтман, Р. Б. Реформы системы здравоохранения в Европе. Анализсовременных стратегий : пер. с англ. / Р. Б. Салтман, Дж. Фигейрас. – М. : ГЭОТАРМедицина, 2000. – 423 с.

6. Солоненко, І. М. Управління організаційними змінами у сфері охорониздоров’я : монографія / І. М. Солоненко, І. В. Рожкова. – К. : Фенікс, 2008. – 276 с.

7. Ottawa Charter for Health Promotion // An International Conference on HealthPromotion: The Move Towards a New Public Health (November 17 – 21, 1986, Ottawa,Ontario, Canada). – [Ottawa] : Abstract Book, 1986. – P. 1 – 5.

8. Globalization and Нealth: a Framework for Analysis and Action / D. Woodward,N. Drager, R. Beaglehole, D. Lipson // Bulletin of the World Health Organization. –2001. – Vol. 79. – P. 875 – 881.


188 189

практикою філософській концепції, яку обґрунтував ще в ХVІІІ ст. великийфранцузький філософ доби Просвітництва Жан-Жак Руссо, висунувшиідею суспільного договору, яка не втратила своєї актуальності йдонині [10]. Про ефективність такого механізму співпраці громадськихорганізацій та органів публічної влади свідчить той факт, що країни-члениЄвропейського Союзу здійснили спробу уніфікації такої практики в «Білійкнизі врядування ЄС» [12].

Будь-які нововведення не матимуть результату доти, доки не будесформовано ефективну дійову мережу громадських об’єднань. Існуєдумка, що більшість громадських об’єднань – це або об’єднання, створенілише на національному рівні, або створені для реалізації грантовихпрограм. Так, мусимо визнати, що такі явища є, але вони спричиненісаме трансформаційними процесами, які відбуваються в нашомусуспільстві. На сьогодні все більш актуальними є питання становленнягромадських об’єднань на реґіональному рівні та посилення їх впливу надіяльність публічної влади. За даними Міністерства юстиції України, застаном на 01.01.2007 р. в Україні було зареєстровано 50 706 громадськихорганізацій [8].

Основою нормативно-правової бази діяльності громадськихоб’єднань в Україні є ст. 36, 37 Конституції України [1] та Закон України«Про об’єднання громадян» [2]. Причому Закон України «Про об’єднаннягромадян» не класифікує громадські організації за видами, але самевизначення громадської організації (ст. 3 закону ) робить акцент на тому,що громадською організацією є об’єднання громадян для задоволеннята захисту своїх законних соціальних, економічних, творчих, вікових,національно-культурних, спортивних та інших спільних інтересів [2]. Ст. 36Конституції України також акцентує увагу швидше на сфері діяльностіорганізацій, ніж на їх видах: «громадяни мають право на об’єднання уполітичні партії та громадські організації для здійснення і захисту своїхправ і свобод та задоволення політичних, економічних, соціальних,культурних та інших інтересів…» [1].

Вітчизняні автори Л. О. Кремінь та В. І. Полуїз класифікувалигромадські організації за трьома групами: соціально-економічні,громадсько-політичні, професійно-творчі [9]. К. І. Козлов класифікуєгромадські організації залежно від проблеми, на яку спрямовано їхдіяльність. До першого класу він відносить організації, що опікуютьсябезпосередньо інтересами своїх членів, та розділяє їх ще на дві підгрупи:«організації взаємодопомоги» та «організації клубного типу». До другогокласу автор відносить організації, безпосередньо не пов’язані з життєвимиінтересами своїх членів, розділивши їх на «благодійні організації, чиорганізації соціальної справедливості» та «екологічні організації». Третійклас утворюють «правозахисні організації» і «групи громадськогоконтролю». Четвертий клас – «інфраструктурні громадські організації»,мета яких – сприяти роботі інших громадських організацій [6].

Сьогодні в Україні триває процес становлення громадянськогосуспільства, формування об’єднань громадян, напрацювання механізміввзаємодії держави та громадських об’єднань, про що свідчить значнийінтерес з боку вітчизняних науковців до цієї проблеми. Окремі аспективзаємодії влади та громадських організацій досліджували О. Бабінова,В. Візир, В. Карпенко, Н. Ковалішина, А. Комарова, Л. Кормич, В. Купрій,А. Крупник, О. Мартиненко, М. Мельникова, Є. Мендрусь, Н. Мішина,В. Нікітін, В. Надрага, В. Панасюк, В. Прошко, О. Тинкован,В. Черепанов, О. Хуснутдінов та ін. Значну увагу питанням діяльностігромадських об’єднань приділяють у країнах пострадянського простору,що спричинено становленням у цих країнах громадянського суспільства.Так, у Російській Федерації питання законодавчого врегулюваннядіяльності об’єднань громадян вивчає Д. Є. Мереєшкін; впливміжнародних неурядових організацій на діяльність молодіжних об’єднаньДалекого Сходу досліджує Я. А. Голобокова; розвиток неурядовихорганізацій в Азії – Т. А. Кіреєва; М. Ю. Ялавін досліджує європейськийдосвід НДО. У Білорусії процес становлення неурядових організаційдосліджує В. Чернов. У Таджикістані вплив неурядових організацій нарозв’язання реґіональних конфліктів вивчає М. К. Ашуров та ін. Питаннямвзаємодії держави та неурядових організацій приділяє увагу і світованаукова спільнота: розробкою цих питань займалися Р. Арон, Д. Абельсон,М. Гарнет, П. Діксон, Р. Даль, Д. Кін, Д. Коел та ін.

Метою даної статті є дослідження необхідності вдосконаленнямеханізмів взаємодії громадських організацій та органів публічної владина рівні реґіону, зокрема шляхом реалізації ними громадського контролю.Завдання статті – визначити організаційно-правові механізми взаємодіїгромадських організацій та органів публічної влади, виявити основніпричини, які стримують процеси взаємодії громадських організацій тадержави, і запропонувати шляхи підвищення ефективності їх впливу нареґіональному рівні.

Світовий досвід взаємодії держави та громадських об’єднаньдемонструє нам ефективність такої співпраці. Не останню роль у цихпроцесах відіграють і механізми, за допомогою яких відбувається такавзаємодія. Більше того, адаптувавши відповідні механізми до вітчизнянихреалій, нам вдалося б значно активізувати процес становлення й розвиткугромадянського суспільства загалом, спростити процедури та підвищитирівень довіри партнерських взаємовідносин влади та НДО, а такожпосилити відповідальність суб’єктів цих взаємовідносин один передодним. З цією метою можна використовувати досвід Великої Британії,Франції, Німеччини, Данії, Естонії, Хорватії, де взаємовідносини державита громадських організацій регулюються на підставі прямих двосторонніхугод про співпрацю.

В Україні робляться лише перші спроби укладання відповідних угод.Водночас відповідна практика ґрунтується на визнаній часом та

190 191

по-третє, координація роботи міжнаціонального та місцевого рівнів. З цієюметою урядом створено спеціальну Комісію з питань благодійності, якамає регулювати цю сферу суспільної діяльності [3].

За даними досліджень, що проводилися Світовим банком зарезультатами загальнонаціонального опитування недержавних організаційУкраїни у 2003 р., домінування місцевих та обласних НДО спостерігалосяу всіх макрореґіонах (Центр, Захід, Схід, Південь), окрім столиці, декількість місцевих організацій фактично дорівнювала кількостівсеукраїнських організацій (таблиця).

Територіальне поширення діяльності НДО за макрореґіонами

За станом на 01.01.2007 р. в Одеській області зареєстровано 2 876громадських організацій, з них 625 – осередки всеукраїнськихгромадських організацій, а 2 251 організація мають місцевий статус1 .

Якщо проаналізувати дані щодо об’єднань громадян в Одеськійобласті, то можна зробити висновок, що переважна більшість громадськихорганізацій області – це громадські організації, які не лише опікуютьсявласними інтереси, але ці інтереси повністю збігаються з інтересами органівпублічної влади. Так, в Одеській області зареєстровано 464 оздоровчі тафізкультурно-спортивні об’єднання, діяльність яких загалом збігається зреалізацією таких національних програм, як «Здоров’я нації», «Спорт длявсіх» тощо.

В Одеській області зареєстровано 219 молодіжних громадськихорганізацій, діяльність яких збігається з діяльністю щодо реалізаціїНаціональних програм «Діти України» та «Молодь України», і навіть таківузькопрофільні громадські організації, як об’єднання діабетиків чи хворихна туберкульоз, покликані забезпечити громадський контроль за реалізацієюна місцях реґіональних програм щодо забезпечення хворих на діабетінсуліном тощо. Громадські об’єднання соціального спрямування, а цеоб’єднання ветеранів та інвалідів, яких в області зареєстровано 248,об’єднання із захисту населення від наслідків аварії на ЧАЄС – 24, освітнікультурно-виховні об’єднання – 102, не кажучи про благодійні організації –25, фактично покликані реалізовувати соціальну політику на місцях2 .1 Статистичний щорічник Одеської області за 2006 рік.2 Там само.

Зауважимо, що вищевказана класифікація є спірною. Припустимо, щопід визначенням «безпосередньо не пов’язані з життєвими інтересами своїхчленів» мається на увазі те, що діяльність цієї організації не стосується їїчленів персонально. Але чому в такому разі автор відносить до цієї категоріїорганізації екологічного спрямування, адже загальновідомо, що метадіяльності більшості екологічних організацій – захист навколишньогосередовища: збереження якості повітря, ґрунту, води тощо, яке члениорганізації безпосередньо вдихають, по якому ходять і що п’ють.

Ще більше питань викликає третій клас – так звані «групигромадського контролю». Більшість науковців дотримуються тієї думки,що суб’єктами громадського контролю є: політичні партії, професійні союзи,молодіжні та інші громадські організації, органи самоорганізації населення,трудові колективи, збори громадян за місцем проживання, а також окремігромадяни, ЗМІ. Тобто всі громадські організації без винятку, а отже, моваможе йти про громадський контроль, здійснюваний тими ж такиекологічними організаціями, молодіжними організаціями, організаціямисоціального спрямування (громадський контроль за утриманням в’язнів,громадський контроль за умовами перебування літніх людей у будинкахдля людей похилого віку тощо), культурного спрямування (громадськийконтроль за збереженням культурної спадщини) та ін.

Логічним є те, що громадські об’єднання молодіжного спрямуваннябільше опікуються саме молодіжною політикою, екологічні – екологієютощо, а отже, їх рекомендації матимуть більш предметний характер. Нанашу думку, саме у сфері реґіональної соціальної та молодіжної політикиефективність діяльності громадських організацій має бути найвищою.Цю тезу підтверджують дослідження, проведені фахівцями Творчогоцентру «Каунтерпарт»: за результатами експертного опитування,проведеного у вересні – жовтні 2004 р., виявилося, що найбільшхарактерним сектором діяльності недержавних громадських організаційє саме робота з дітьми та молоддю, яка становить 45 %, захист правлюдини – 31 %, соціальні питання – 38 % організацій [11].

До речі, соціальне спрямування громадських організацій та їхефективність у даній сфері підтверджує і світовий досвід. Так, у ВеликійБританії зареєстровані та успішно функціонують понад 180 тис.громадських організацій та щорічно створюється 4 тис. нових. Оскількивони сфокусовані переважно на виконанні соціальних завдань (освіта,догляд за літніми людьми, охорона здоров’я, охорона навколишньогосередовища), то головним їх завданням залишається вивільненнядержави від моральної та, частково, матеріальної відповідальностішляхом залучення коштів у тих галузях, де можливості державиобмежені. У цій роботі задіяні як невеликі місцеві організації, так інаціональні корпорації. Британський уряд здійснює координацію діяльностітаких організацій одразу за трьома напрямками: по-перше, законодавчареєстрація і оформлення, по-друге, у необхідних випадках фінансування,

Кількість НДО за макрореґіонами Недержавні організації Київ Центр Захід Схід Південь Разом Місцеві 31 45 84 60 34 254 Районні 6 2 4 7 5 24 Обласні 1 40 100 70 33 244 Реґіональні - - 5 2 - 7 Всеукраїнські 28 2 4 7 6 47 Міжнародні 14 1 3 6 3 27

192 193

радикальніших) це не означає, що громадські організації можуть реальновплинути на процес його реалізації.

З іншого боку, діяльність окремо взятої громадської організаціїспрямована на лобіювання інтересів однієї, окремо взятої, частинисуспільства. Наприклад, якщо мета діяльності громадської організації –захищати права перевізників пасажирського транспорту, це не означає,що інтереси членів цієї організації збігаються з інтересами іншої частинисуспільства, а отже, на захист інтересів громади повинні стати органивиконавчої влади. У такому разі конфлікт вже не на рівні «громадськаорганізація – органи публічної влади», а на рівні громадської організаціїперевізників та пасажирів, тоді як орган публічної влади в даномуконфлікті має виступати ким – суддею, рефері, спостерігачем? Або вінмаксимально враховує інтереси всіх членів суспільства, або,спостерігаючи за сценарієм «багато галасу з нічого», керується будь-якими мотивами, навіть прихованими, наприклад, власними бізнесовими.Діяльність громадських організацій і полягає в тому, щоб не допуститидругий варіант розвитку подій, адже належний громадський контрольстворює дуже несприятливу атмосферу для прийняття корупційних та«підкилимних» рішень.

Аксіомою є твердження, що органи публічної влади зацікавлені взбільшенні рівня довіри до влади, її легітимності тощо, тоді чому в такомуразі рівень активно діючих громадських організації залишається такимнизьким, а ефективність їх діяльності – ще меншою.

Спробуємо виявити загальні негативні чинники, що впливають нарозвиток громадських організацій та їх взаємодію з органами публічноївлади.

По-перше, це – соціоментальні чинники:– незначний рівень включеності населення в різноманітні громадські

організації, політичні партії, рухи, асоціації, тощо. За даними досліджень,лише 17 – 18 % українців належать до цих організацій [4];

– низький рівень правової культури загалом, відсутність традиції всуспільстві захищати власні права та відсутність впевненості в тому, щовідповідні дії можуть призвести до бажаного результату;

– збереження патерналістського типу побудови взаємовідносин усистемі «влада-громадяни» на ментальному рівні;

– відсутність довіри держави до громадських організацій (громадськіорганізації, які функціонують за рахунок іноземних грантових програмчасто звинувачують у роботі на користь іноземних держав) та ін.

По-друге, організаційно-правові чинники:– велика кількість різноманітних нормативно-правових актів, що

регулюють питання діяльності громадських організацій та взаємодії їх зорганами публічної влади, яке характеризується наявністю суперечностейта дублювання, а також значною кількістю нормативно-правовихпрогалин;

В Україні сформоване досить міцне підґрунтя для ефективноїдіяльності громадських організацій. Звичайно, створена за рокинезалежності правова база має відповідати вимогам часу й динамічнорозвиватися, і більшість з чинних нормативних актів уже заразпотребують значного вдосконалення шляхом уточнення запропонованихмеханізмів та розширення компетенції, але безперечним фактомзалишається те, що вони діють уже сьогодні, а отже, уже сьогодні можнаапелювати до них у відповідних установах та судах.

Сприяти роботі громадських організацій мають численніорганізаційно-правові форми взаємодії органів публічної влади тагромадських організацій, напрацьовані в державі практичним шляхомабо адаптовані на підставі іноземного досвіду, – громадські слухання,громадські ради, консультації з громадськістю, круглі столи, семінари,«гарячі лінії», реґіональні та державні грантові програми спрямовані напідтримку всеукраїнських та реґіональних громадських організаційтощо.

Застосування відповідних механізмів призвело до того, щозбільшився рівень співпраці між органами публічної влади тагромадськими організаціями, що підтверджують дослідження того ж такиЦентру «Каунтерпарт» та наглядно ілюструють дані дослідження, зарезультатами якого 78 % всіх респондентів зазначили, що вони регулярноконтактують з органами публічної влади (17 % громадських організаційроблять це щодня, 21 % щомісяця, 30 % відсотків щокварталу, 21 %нерегулярно, 2 % щороку і лише 1 % ніколи) [11]. Отже, питання не вкількості проведених заходів, а в їх якості.

На нашу думку, головна проблема полягає не у відсутностімеханізмів взаємодії органів державної влади і громадських організацій(можливо, не досить ефективні, але вони є), і навіть не у відсутностібажання до такої співпраці. Проблема полягає у відсутності ефекту віднеї, адже переважна більшість заходів, які ініціюють громадськіорганізації за участі представників органів публічної влади чи навпаки,мають на меті сам процес і не націлені на результат. Тобто: зібралися,заслухали, обговорили, рекомендували. Що далі? Саме на етапіреалізації рішень, вироблених у процесі домовленостей, механізмвзаємодії перестає діяти. Відсутні ефективні механізми контролюгромадських організацій за результатами вироблених домовленостей.По-перше, пропозиції громадських організацій, вироблені в процесірізноманітних моніторингів, експертиз, громадських слухань, маютьрекомендаційний характер, тобто не обов’язковий для впровадження.По-друге, навіть якщо трапляється диво, і відповідні рекомендації будутьвраховані під час прийняття окремо взятого політичного чиуправлінського рішення (як правило, це потребує додаткового тиску збоку громадської організації на владу, наприклад, пікетування засіданнясесії ради, залучення засобів масової інформації або навіть

194 195

Список використаних джерел1. Конституція України : прийнята на п’ятій сесії Верховної ради України

28 черв. 1996 р. ; зі змінами, внесеними Законом України від 8 груд. 2004 р. № 2222-ІV. – К. : Парламент. вид-во, 2006. – 124 с.

2. Про об’єднання громадян : Закон України від 16 черв. 1992 р. № 2461-ХII// Відом. Верховної Ради України. – 1992. – № 34, 25 серп.

3. Актуальные проблемы Европы. Неправительственные организацииЕвропы в условиях глобализации : сб. науч. тр. / РАН ИНИОН ; Центр науч.-информ. исслед. глобал. и регион. пробл. ; Отд. Зап. Европы и Америки ; ред.-сост. А. К. Субботин. – М., 2005. – 200 с.

4. Бичек, В. Розвиток базових інститутів громадянського суспільства вУкраїні // Суспільні реформи та становлення громадянського суспільства в Україні :матеріали наук.-практ. конф. / В. Бичек ; за заг. ред. В. І. Лугового, В. М. Князева. –К. : Вид-во УАДУ, 2001. – С. 133 – 135.

5. Громадянське суспільство в Україні : аналітичний звіт / Світовий банк. –Вашингтон : [б. в.], 2003. – С. 9.

6. Козлов, К. І. Громадські організації: класифікація, місце та роль у розвиткуреґіону / К. І. Козлов // Теорія та практика державного управління. – Х. : Магістр,2004. – Вип. 6 : Нові механізми реґіонального розвитку : матеріали наук.-практ.конф., 12 груд. 2003 р. – 144 с.

7. Лациба, М. Державна політика сприяння розвитку громадянськогосуспільства в Україні: оцінка рішень. Перше півріччя 2007 р. / М. Лациба,О. Вінніков. – К. : [Укр. незалеж. центр політ. дослідж.], 2007. – 76 с.

8. Москаленко, С. О. Функціонування громадських організації як суб’єктівсоціальної політики: реґіональний аспект / С. О. Москаленко // СтатистикаУкраїни. – 2007. – № 4. – С. 109 – 112.

9. Політологія : підруч. для вищ. навч. закладів / за заг. ред. канд. філос. наукЮ. І. Кулагіна, д-ра іст. наук, проф. В. І. Полуріза. – К. : Альтерпрес, 2002. – 612 с.

10. Руссо, Ж.-Ж. Об общественном договоре, или принципы политическогоправа / Ж.-Ж. Руссо // Антология мировой философии : у 4 т. Т. 2. – М. : Мысль,1971. – С. 560 – 567.

11. Стан та динаміка розвитку неурядових організацій України 2002 – 2006роки : звіт за даними дослідження / авт.-упоряд. : Любов Паливода, Оксана Кікоть. –K. : [БФ «Творчий центр „Каунтерпарт”»], 2006. – 160 с.

12. Участь громадян у прийнятті державних рішень. Партнерська взаємодіявлади і громадських інститутів в Україні: загальна методологія запровадження,міжнародний досвід / Укр. незалеж. центр політ. дослідж. ; за заг. ред. І. Попова. –К. : [б. в.], 2006. – 32 с.

13. Проект Концепції державної реґіональної політики. – Режим доступу :www.minregionbud.gov.ua.


– слабка розробленість механізмів громадського впливу на стадіїприйняття рішення;

– відсутність ефективних механізмів контролю громадськихорганізацій за діяльністю органів публічної влади на стадії реалізаціїуправлінського рішення;

– відсутність механізмів делегування власних повноважень органамидержавної влади громадському сектору в межах соціального партнерства.

По-третє, економіко-фінансові чинники:– відсутність вітчизняних грантових програм щодо підтримки

діяльності громадських організацій, особливо на реґіональному рівні;– відсутність механізмів оплати держави за надані послуги

громадськими організаціями в межах соціального партнерства;– недосконалі механізми оподаткування діяльності громадських

організацій, орендування ними майна тощо.Отже, можна виокремити такі механізми взаємодії громадських

організацій та органів публічної влади: політичні, правові, організаційні,фінансові та економічні.

Якщо узагальнити, то кожен з вищенаведених механізмів потребуєдоопрацювання. Але, зважаючи на те, що метою цієї статті булирекомендації з удосконалення саме організаційно-правових механізмівна реґіональному рівні, слід зосередити увагу саме на останньому.

Отже, по-перше, з метою вдосконалення організаційно-правовихмеханізмів взаємодії органів публічної влади та громадських об’єднаньнеобхідно на локальному рівні законодавчо врегулювати та чітко виписатимеханізми взаємодії органів публічної влади та громадських організацій,що зроблено уже в 11 % територіальних громад України, які маютьзатверджені статути, де врегульовані такі форми взаємодії згромадянським суспільством, як проведення громадських слухань,загальних зборів громадян і процедури висування місцевих ініціатив [7].

По-друге, з метою вдосконалення механізмів контролюгромадянського суспільства на рівнях прийняття та запровадженняуправлінського рішення запровадити практику укладання угод міжгромадськими організаціями та органом публічної влади проспівпрацю, де будуть чітко виписані права та обов’язки сторін,механізми фінансування соціальних проектів та механізми контролюза реалізацією прийнятих домовленостей. Наявність вищезазначенихугод дасть можливість громадським організаціям, апелюючи доЦивільного Кодексу України, звертатися до суду в разі невиконанняумов угоди.

По-третє, внести зміни до національного законодавства щодоспрощення процедур взаємодії держави та громадських організацій участині надання соціальних послуг останніми та забезпечення прозоростівідповідних процедур.

196 197

У сучасному українському суспільстві відбувається активний процесустановлення нових державних пріоритетів в усій системі охорониздоров’я. Це було викликано двома основними причинами, на які слідзвернути увагу. Насамперед необхідно зауважити, що в даний час почалоформуватися усвідомлення ролі здоров’я людини як одного знайважливіших чинників розвитку сучасного суспільства в Україні,причому не тільки в економічному контексті, але і як фактору соціальногорозвитку суспільства.

Здоров’я й освіта є ключовими складовими людського капіталу. Так,здоров’я дає можливості для індивідуального розвитку і в майбутньомузабезпечує економічну незалежність як сімей, так і окремих громадян.Разом з добробутом окремо взятих сімей, здоров’я українськогонаселення в цілому є найважливішим чинником, що дозволяє підвищитирівень життя та сприяє економічному зростанню нашої країни.

За сучасними дослідженнями, проведеними Всесвітнім банком,існують значні відмінності в стані здоров’я груп населення з відносновисоким і низьким доходами. Макроекономічні дані підтверджують тойфакт, що країнам з низьким рівнем розвитку охорони здоров’я й освітиважко досягти стійкого зростання порівняно з країнами, де ці проблемибули вирішені.

Генеральною Асамблеєю Організації Об’єднаних Націй булаприйнята Декларація тисячоліття (2000 р.), на підставі якої сформульовановісім обмежених у часі цілей, названих Цілями розвитку тисячоліття.Здоров’я населення становить основу Цілей розвитку тисячоліття, воновизнано центральним елементом глобального порядку денного,присвяченого скороченню масштабів бідності, а також є важливиммірилом людського добробуту. Охорона здоров’я людини присутня в трьохіз восьми цілей і робить істотний внесок у досягнення решти п’яти. Цесвідчить про світове визнання здоров’я як одного з найважливішихскладових розвитку суспільства.

З іншого боку, кінець ХХ ст. охарактеризувався значним зростаннямвартості лікарського забезпечення не тільки в Україні, але й в усіх країнахсвіту. Цей процес зумовлений такими чинниками, як старіння населення,зростання рівня захворюваності хронічними хворобами й інвалідності,поява нових дорогих лікарських препаратів і медичних технологій,зростання негативних очікувань населення щодо власного стануздоров’я [3].

Стан галузі охорони здоров’я та фармації в кожній країнібезпомилково вказує на загальний рівень розвитку. Наприклад, українах, що розвиваються, структура закладів охорони здоров’я, якправило, примітивна, а кількість кваліфікованих медичних тафармацевтичних працівників у цій сфері явно замала. У країнах, яківийшли на сталий рівень розвитку, до яких належить і Україна,формування системи медичного та фармацевтичного забезпечення

ББК 65.272Антон БЄЛІЧЕНКО



СОЦІАЛЬНІ АСПЕКТИ ЗАБЕЗПЕЧЕННЯ НАСЕЛЕННЯЛІКАРСЬКИМИ ЗАСОБАМИ

Визначається соціальна основа системи охорони здоров’я, що включаєґарантії держави в якості та доступності лікарського забезпечення населення.Доводиться, що неможливо тільки завдяки ринковим механізмам забезпечитивсіх громадян лікарськими засобами та зробити їх більш доступними для соціальнонезахищених верств населення. Обґрунтовується необхідність розробки системикомпенсації населенню вартості основних лікарських засобів шляхомупровадження в Україні обов’язкового медичного страхування, з урахуваннямособливостей її політичного та соціально-економічного устрою, законодавчої бази,реального стану економіки і розвитку громадянського суспільства.

Ключові слова: державне управління, механізми, соціальні пріоритети,охорона здоров’я, забезпечення лікарськими засобами, ґарантіїї держави,обов’язкове медичне страхування.

У Конституції України наша країна проголошується як соціальнадержава, тобто така, яка має створювати умови для ефективного ідоступного медичного обслуговування та забезпечення лікарськимизасобами всіх громадян. Людина, її життя і здоров’я визнаються в країнінайвищою соціальною цінністю [1]. У зв’язку з цим тема дослідження,присвячена обґрунтуванню соціальних пріоритетів у державномурегулюванні лікарського забезпечення населення, є актуальною.

Значні напрацювання щодо забезпечення населення лікарськимизасобами (ЛЗ), у тому числі у сфері державного управління, широкопредставлені в наукових роботах Д. В. Кармишева, А. А. Котвіцької,А. С. Немченко. Водночас питання соціально-економічної спрямованостідержавних механізмів забезпечення населення ЛЗ висвітлено щенедостатньо.

Метою цього дослідження є наукове обґрунтування соціальнихпріоритетів у забезпеченні населення ЛЗ з урахуванням проблемплатоспроможності громадян. З огляду на це основні завданнядослідження такі:

– огляд сучасного стану системи охорони здоров’я та фармації;– аналіз зарубіжних механізмів компенсації вартості ЛЗ;– обґрунтування необхідності впровадження в Україні механізму

компенсації вартості ЛЗ як основної складової обов’язкового медичногострахування (ОМС).

© Бєліченко А. В., 2008

198 199

ринку. Справжні причини такого стану полягають у соціальномурозшаруванні та відсутності справедливого розподілу матеріальних благсеред населення країни. Недоступність більшості ЛЗ для основнихсоціальних груп є наслідком їх низької платоспроможності. Незрозумілимзалишається той факт, що проблема доступності ЛЗ зводиться доціноутворення та наявності їх на ринку, у той час як справжні причинипроблеми, такі як соціальна нерівність громадян, бідність населення тавідсутність системи ОМС в Україні, ігноруються.

Уряд має зробити вибір між реалістичними підходами до вирішенняпроблем, викликаних соціальною несправедливістю й бідністю, тапідходами, які, на перший погляд, прості, але насправді виявляютьсяповерховими і недостатніми та призводять до збільшення соціальноїнапруги в суспільстві й появи нових проблем [6]. Вирішення питаннядоступності ЛЗ та фармацевтичної допомоги можливе шляхомзаконодавчого впровадження в Україні ОМС – механізму розподілувитрат на медичне обслуговування та забезпечення ЛЗ забезпеченихта малозабезпечених верств населення.

Ціноутворення на ЛЗ та частина витрат на фармацевтичнезабезпечення, яку сплачує сам пацієнт, і суміжні питання давнообговорюються в багатьох країнах, але оптимальних відповідей покищо не знайдено. Практика окремих країн варіює від вільних цін (США,Швейцарія) до жорсткого регулювання (Італія, частково Франція, деякіСкандинавські країни). Також по-різному розв’язується питання щодотого, хто, у якій формі та якою мірою бере на себе основну частинувитрат з оплати споживаних ліків [2].

Майже в усіх державах досягнутий консенсус стосовно того, щоздорові громадяни оплачують основну частину витрат на ліки для хворихчерез державну систему ОМС. При цьому в більшості країн хворіспочатку купують потрібні їм ліки за готівку і лише потім їх витративідшкодовуються. Механізм реімбурсації – компенсації витрат на купівлюліків – різний: у Великобританії ці витрати бере на себе державний бюджет(через Міністерство охорони здоров’я), у більшості інших країнперерозподіл здійснюється через державні або недержавні страхові фондита компанії. Найгостріші суперечки ведуться не стільки щодо конкретнихцін, скільки щодо того, яку частину від вартості ліків повинен сплачуватисам пацієнт, чи повинен він самостійно купувати препарати, що не входятьдо переліку основних ЛЗ і т.п. Український уряд неодноразово заявлявпро намір регулювати ціни на лікарські препарати, однак безпосереднєрегулювання цін за уявної легкості такого підходу на практиці можевиявитися вкрай складним. Деякі країни, які раніше пішли цим шляхом,були вимушені від нього відмовитися (Іспанія). Більш перспективною єпрактика переговорів з підприємствами, які виготовляють ЛЗ, з метоюдобровільного зниження ними цін на деякі препарати (Німеччина,Великобританія та ін.).

населення відбувалося по різному, залежно від історичнихособливостей. При цьому не слід залишати поза увагою той факт, щонавіть найбагатші країни світу не в змозі на практиці запропонуватигромадянам усі наявні лікарські препарати та фармацевтичні послуги.Урядам країн необхідно вирішувати питання соціально справедливогота економічно ефективного розподілу ЛЗ. Економічна ефективність ісоціальна справедливість фармацевтичної допомоги не єпротилежними одне одному поняттями, навпаки, економічнаефективність є необхідною передумовою забезпечення соціальноїсправедливості.

Для встановлення пріоритетів розвитку національних систем охорониздоров’я ВООЗ рекомендує як основний критерій використовувати оцінкустану здоров’я населення, тому що саме збереження й зміцнення здоров’яє основною метою функціонування системи охорони здоров’я [4]. Станздоров’я населення кожної країни оцінюється на основі аналізуепідеміологічних даних. Без такого оцінювання було б неможливовизначити, чи досягають системи охорони здоров’я своїх першочерговихцілей, пов’язаних із поліпшенням рівня здоров’я і покращанням якості тадоступності ЛЗ для всіх верств населення.

Ефективність систем медичного й фармацевтичного забезпеченняукраїнського населення, на думку як фахівців, так і громадян єнедостатньою, що, у свою чергу, викликає зростання соціальної напругив суспільстві та невдоволеність усією системою охорони здоров’я,насамперед рівнем забезпечення лікарськими засобами дітей, хронічниххворих, інвалідів, пенсіонерів та інших соціально незахищених верствнаселення.

Ринок, у тому числі й фармацевтичний, ніколи не був соціальноспрямованою системою. Слід зауважити, що ринок завжди був ізалишиться системою розподілу доходів серед населення, але цясистема не є справедливою і не забезпечує адекватного розподілусоціальних та матеріальних благ. За самою сутністю ринок не можезадовольнити всі потреби українського населення в лікарських засобахза соціально справедливими і доступними цінами та забезпечитифінансування наукових досліджень і розробку нових препаратів відхвороб, які в наш час є дуже поширеними та небезпечними. Нестачаліків за доступними цінами та обмежена кількість вітчизняних науковихдосліджень і розробок препаратів від соціально небезпечнихзахворювань (СНІД, туберкульоз, онкологія та ін.) збільшує напругу всуспільстві та соціальну несправедливість. Ця проблема не вирішуєтьсяза допомогою самого ринку та його механізмів, вона потребуєдержавного втручання шляхом створення відповідних механізмівдержавного регулювання.

Та проблема малодоступності ЛЗ для населення України необмежується їх високою вартістю або відсутністю на фармацевтичному

200 201

ДЕРЖАВНА СЛУЖБА

ББК 67.400.6Геннадій КРИВЧИК, Сергій СЕРЬОГІН



СИСТЕМА ВЛАДИ Й КАДРОВА ПОЛІТИКА В СРСРУ ДРУГІЙ ПОЛОВИНІ 1960-х – НА ПОЧАТКУ 1980-х рр.

Аналізуються зміни в системі влади й кадровій політиці в СРСР, зокрема,в Українській РСР, у «брежнєвську епоху».

Ключові слова: влада, кадрова політика, економічна реформа,централізований метод управління, партійний апарат, партійні кадри.

Період з другої половини 1960-х до початку 1980-х рр., який увійшовв історію під назвою «брежнєвської епохи», або «застою», особливоцікавий для дослідження через свою суперечливість. З одного боку,радянська країна стає однією зі світових супердержав, а з іншого – самев цей час формуються передумови неминучого її краху. Очевидно, неостанню роль у цьому відіграли організація державного управління в країніта кадровий потенціал усіх керівних кадрів.

У вітчизняній науковій літературі, зокрема в останніхфундаментальних працях з політичної історії України ХХ ст. В. К. Баранаі В. М. Даниленка, Г. Попова, О. О. Спірина та ін. [2; 12; 16], цей факт,на наш погляд, висвітлений недостатньо, бо розглядається як другоряднийна тлі соціально-економічного розвитку країни. Що стосується аналізудержавної політики з формування управлінських кадрів у зазначений час,то поки залишається задовольнятися здебільшого роботами, які булиопубліковані ще в радянську добу [10; 14; 15].

Мета нашої статті – показати взаємозв’язок між економічними йполітичними процесами, що відбувалися в зазначений період у СРСР іУРСР, і змінами в системі влади, кадрової політики щодо управлінськихкадрів вищого рівня в країні.

Як відомо, за часів В. Леніна головною посадовою особою врадянській державі був голова уряду. Й. Сталін здобув необмежену владуі став диктатором, будучи Генеральним секретарем ЦК ВКП(б). Згодом,перебуваючи вже в неофіційному статусі «великого вождя» і «батька© Кривчик Г. Г., Серьогін С. М., 2008

Таким чином, з досвіду іноземних держав ми бачимо, щозбільшення доступності ЛЗ для населення можливе тільки завдякивпровадженню в Україні ОМС, що передбачає механізмиперерозподілу ресурсів, спрямованих на охорону здоров’я такомпенсації вартості основних ЛЗ. Задля цього Український уряд,використовуючи іноземний досвід та враховуючи особливостіполітичного і соціально-економічного устрою нашої країни, їїзаконодавчої бази, реального стану економіки і розвитку громадянськогосуспільства, має розробити низку законів та нормативно-правових актівстосовно впровадження і функціонування ОМС. Тільки шляхомпоступового та легітимного переходу від «безкоштовної» медицинидо ОМС може бути поліпшений стан забезпечення населеннялікарськими засобами, а держава при цьому буде виконувати своїсоціальні функції [5].

Отже, основним завданням органів державної влади усіх рівнів єформування та впровадження державної політики щодо забезпеченнянаселення лікарськими засобами.

Для виконання державних соціальних ґарантій перед громадянамиУкраїни необхідно в найкоротший термін запровадити в країні системуОМС як механізм перерозподілу коштів між здоровими та хворими,багатими та бідними.

Список використаних джерел1. Конституція України : прийнята на п’ятій сесії Верховної Ради України

28 черв. 1996 р. – К. : Преса України, 1997. – 80 с.2. Білецький, С. В. Соціальні, економічні та правові аспекти страхової

медицини / С. В. Білецький, О. В. Крайній // Буковин. мед. вісн. – 2004. – № 4. –С. 141 – 144.

3. Карамишев, Д. В. Концепція інноваційних перетворень: міжгалузевий підхіддо реформування системи охорони здоров’я (державно-управлінські аспекти) /Д. В. Карамишев. – Х. : Магістр, 2004. – 304 с.

4. Рекомендації ВООЗ по розробці та впровадженню національної лікарськоїполітики // Аптека. – № 17. – 2003.

5. Хоменко, В. М. Методологічні підходи до визначення пріоритетів уформуванні національної лікарської політики / В. М. Хоменко, А. С. Немченко,І. К. Ярмола // Фармацевтич. журн. – 2004. – № 6. – С. 3 – 7.

6. Хоменко, В. М. Сучасні механізми державного та суспільногорегулювання у фармації / В. М. Хоменко // Фармацевтич. практика. – 2007. –№ 6. – С. 10 – 12.


202 203

всіх народів», формально був лише одним із секретарів ЦК, а з початкомвійни – Головою Ради Народних Комісарів СРСР, тобто керівникомрадянського уряду. Однак після його смерті лідером однієї з найбільшиху світі держав фактично став не голова уряду, посаду якого обіймалиГ. Маленков і потім М. Булганін, а Перший секретар ЦК КПРС –М. Хрущов. Однак, вочевидь, певна невизначеність становища партійноголідера як керівника держави, передусім з огляду на світові традиції, тапрагнення задовольнити амбіції примусили М. Хрущова в 1958 р. обійнятиза сумісництвом ще й посаду Голови Ради міністрів СРСР.

Партійне керівництво, яке в жовтні 1964 р. очолив Л. Брежнєв,розв’язало проблему легітимності вищої влади в державі іншим шляхом.Постановою ХХІІІ з’їзду КПРС (1966 р.) замість посади Першогосекретаря ЦК була відновлена посада Генерального секретаря ЦК,яка за нових умов мала додати значущості Л. Брежнєву, який, зависловом М. Горбачова, починав уже приміряти на себе «сталінськиймундир». З часом партійно-державне керівництво СРСР дійшловисновку, що цього недостатньо для легітимності державної влади йоднієї найвищої посади замало для такого видатного діяча КПРС,Радянської держави й міжнародного комуністичного руху. Під приводомприйняття у 1977 р. нової радянської Конституції Л. Брежнєв був обранийГоловою Президії Верховної Ради СРСР. Фактично обрання керівникапартії на головну посаду в системі Радянської влади відбулося всуперечрішенню зазначеного пленуму ЦК про неприпустимість суміщенняоднією особою двох вищих посад у державі, але формально порушенняпостанови пленуму нібито й не відбулося, адже в ньому буквальнойшлося про посаду не голови вищого представницького органу держави,а голови уряду.

Прихід Л. Брежнєва до влади став результатом компромісу міжугрупованнями, що скинули М. Хрущова. Л. Брежнєв здавався фігуроюне дуже значною. Деякі кремлівські особи вважали, що ним легко можнабуде маніпулювати. Однак їх розрахунки не виправдалися. За допомогоюнехитрих прийомів політичної гри, насамперед, на суперечностях у вищомупартійному керівництві, Л. Брежнєв зумів зміцнити своє становище,згодом отримати майже необмежені повноваження й управляти однієюз наймогутніших у світі держав упродовж 18 років.

Хоча своїм сходженням на вершину влади Л. Брежнєв бувзобов’язаний столичній вищій номенклатурі, у подальшому він спиравсяна перших секретарів реґіональних парторганізацій, насамперед першихсекретарів ЦК Компартій. Немає підстав не довіряти М. Горбачову,який вважає, що саме вони, як за сталінських часів, стали головноюопорою Л. Брежнєва. З тією тільки різницею, що за Сталіна така схемавлади підтримувалася репресіями, а за часів Брежнєва існував свогороду «суспільний договір» між основними носіями влади. «Договір» цейніхто не формулював, його ніколи не записували і тим більше не

згадували. Але він реально існував. Зміст його полягав у тому, щопершим секретарям в їх реґіонах надавалася майже необмежена влада,а вони, зі свого боку, повинні були підтримувати Генерального, славитийого як лідера і вождя. У цьому полягала суть «джентльменської» угоди,і вона ретельно виконувалась [9, с. 162 – 163]. У свою чергу, майже всіважелі й ланки управління в республіках і реґіонах так чи інакше були вруках «хазяїна», «першого», як називали позаочі перших секретарівпартійних комітетів. Увесь чиновницький апарат був підпорядкованийїм. Усунути із займаної посади «першого», «хазяїна» можна було лише«зверху», але майже неможливо «знизу», тобто за ініціативою партійнихорганізацій.

Вагомим інструментом утримання й посилення особистої владиЛ. Брежнєвим стало наближення до владних структур своїх земляків,близьких, людей, з якими довелось працювати раніше. Колишнійвідповідальний працівник ЦК КПРС, а згодом відомий письменникМ. Зенькович писав про це приводу в книзі «Була така країна», називаючиЛ. Брежнєва «режисером безсоромного фарсу». Л. Брежнєв розумів абовідчував, що без відданих і слухняних діючих осіб йому не обійтися.Тільки з їх допомогою він міг укріпити свою особисту владу і вплив, задопомогою надійних людей, яких слід розставити на відповідальні посадив ключових органах партійного керівництва. Тут уже не до таланту йморальних якостей, принцип єдиний, головне, щоби був свій, особистовідданий [6, с. 182 – 183].

Коли в 1972 р. через надмірну, на думку кремлівського керівництва,самостійність відправили у відставку П. Шелеста, його місце зайняввиходець із Дніпропетровщини В. Щербицький. У 1952 – 1954 рр.В. Щербицький був першим секретарем Дніпродзержинського міському,а в 1955 – 1957 рр., 1963 – 1965 рр. – першим секретаремДніпропетровського обкому КПУ, у 1957 – 1961 рр. – секретарем ЦККПУ, а в 1965 – 1972 рр. – головою Ради Міністрів УРСР.

Перший секретар ЦК Компартії України В. Щербицький перемістивна найвищі республіканські партійні й міністерські посади понад двадцятьдніпропетровців [12, с. 26]. Недарма Дніпропетровськ називали кузнеюкерівних кадрів, а жартома говорили: «Була Русь Київська, РусьМосковська, Русь допетровська і петровська, а зараз РусьДніпропетровська».

Після відсторонення від влади М. Хрущова нове партійно-державнекерівництво країни змушено було вжити заходів щодо вдосконаленняуправління економікою. Насамперед було зроблено те, що здавалосяочевидним і нагальним. Згідно з постановою листопадового 1964 р.пленуму ЦК КПРС ліквідували ініційований М. Хрущовим поділ обласнихі районних партійних організацій на промислові й сільськогосподарські,відновили єдині обкоми й райкоми партії. За рішенням ЦК КомпартіїУкраїни були також відновлені Дніпропетровський, Запорізький, Київський,

204 205

Львівський, Миколаївський, Одеський, Полтавський, Харківськийміськкоми партії, що були ліквідовані разом з поділом обласних партійнихорганізацій на промислові й сільські.

З 1965 р. почалося проведення масштабних економічних реформ наоснові рішень двох пленумів ЦК КПРС: березневого – у сільськомугосподарстві, вересневого – у промисловості. Постановою березневого(1965 р.) пленуму ЦК КПРС, доповідь на якому зробив Л. Брежнєв,встановлювався багаторічний план (на 5 років) виробництвасільськогосподарської продукції, який виключав довільні його змінюванняй видачу колгоспам і радгоспам позапланових завдань. Це визначалостабільні умови господарювання, можливість широкого господарськогоманеврування, прояв ініціативи й підприємливості. Було посиленоекономічне стимулювання праці: змінені умови заготівель і закупоксільськогосподарської продукції, запроваджено матеріальне заохоченняза надплановий продаж, удосконалена оплата праці колгоспників іпрацівників радгоспів.

Реформа у сфері промислового виробництва, «батьком» якоївважається Голова Ради Міністрів СРСР О. Косигін, включала:повернення до галузевого принципу управління економікою, запровадженняекономічного стимулювання зростання виробництва, послабленняадміністративного регулювання діяльності підприємств. Був прийнятийкомплекс заходів щодо розширення економічної самостійностіпідприємств. Кількість директивно запланованих показників їх роботискорочувалася більш як у три рази (від 30 до 9). Основним критеріємгосподарської діяльності підприємств передбачалося зробити замістьзагального валу виготовленої продукції обсяг її реалізації. Створювалисяспеціальні фонди для матеріального заохочення робітників і службовців(преміювання, видачі так званої тринадцятої заробітної плати в разівиконання й перевиконання підприємством планових завдань), а такожрозширення соціально-культурної сфери (будівництво житла, будинківкультури, баз відпочинку тощо).

Однак уже на початку 1970-х рр. зростання економіки зновуповільнилося, а згодом перейшло в той стан, який пізніше назвуть«застоєм». У результаті, як відзначалося в 1986 р. на ХХVІІ з’їзді КПРС,не були виконані завдання з розвитку економіки, поставлені ПрограмоюКПРС і навіть більш низькі завдання дев’ятої (1971 – 1975 рр.) та десятої(1976 – 1980 рр.) п’ятирічок. У 1970 – 1985 рр. темпи зростанняпромисловості впали до 3,5 % за рік, проти 8,4 % у другій половині1960-х рр. Удвічі знизилася рентабельність підприємств, зросталакількість збиткових. Швидко старіли основні виробничі фонди. Значновідставали від світового рівня якість і матеріаломісткість багатьох видівпромислової продукції. Ще гіршою виявилася картина в сільськомугосподарстві, де темпи приросту продукції знизилися до 1,4 %. У цей жеперіод обсяг капіталовкладень знизився до 1,8 %, а зростання

продуктивності праці становило менше ніж 3 % [11, с. 54]. Фондиматеріального стимулювання не мали помітного впливу напродуктивність праці, оскільки розмір премій становив близько 3 %фонду заробітної плати.

У 1970 – 1980 рр. керівництво СРСР приймало чимало рішень пронеобхідність прискорення науково-технічного прогресу, переводу завдякицьому радянської економіки на переважно інтенсивний шлях розвитку.Але насправді все відбувалося навпаки. З кожним роком збільшуваласякількість морально застарілих і екологічно шкідливих підприємств,випускалася продукція, що не знаходила попиту у своїй країні, а тимбільше на світових ринках. Керівників усіх рівнів насамперед цікавиликількісні показники – тонни, кілограми, літри, штуки, кілометри, кількістюяких визначалася ефективність його управлінської діяльності. Урезультаті країна штучно відривалася від світової цивілізації, що завдаловеличезної шкоди радянському суспільству. У цьому сенсі період«застою» був часом втрачених можливостей, коли країна опинилися напериферії переворотів у науці і техніці, що відбувалися на Заході, нездійснила назрілих радикальних змін у структурі економіки й залишиласяна рівні старого типу індустріального розвитку з його спрямуванням накількісні показники.

В Україні економічні показники були дещо кращими, ніж у цілому вкраїні, але не настільки, щоб можна було говорити про високі темпиекономічного зростання й інтенсивний характер економічного розвиткуреспубліки. Україна, як відзначалося на ХХVІ з’їзді Компартії України,була «органічною складовою єдиного народногосподарського комплексукраїни» [7, с. 308] і тому змушена була хворіти усіма недугами,притаманними всьому комплексу. Усі рішення пленумів і численніпостанови ЦК КПРС з економічних і господарських питань дублювалисявідповідними документами республіканського рівня. У СРСР, унітарнійпо суті державі, не було і не могло бути особливої економічної політикитієї чи іншої республіки, зокрема української. Існувала єдина економічнаполітика СРСР, яку розробляв апарат ЦК КПРС, затверджували з’їздиКПРС і проводила бюрократія, що в переважній більшості не маланаціонального обличчя. У період правління Л. Брежнєва централістичнітенденції в управлінні народногосподарським комплексом країнипостійно зростали.

Економічна реформа була заблокована силами бюрократичногоконсерватизму. У центральному й місцевому партійному апаратахз’явилося серйозне тяжіння до звичних, раніше перевіренихцентралізованих адміністративних методів управління. Відомийросійський соціолог В. Шубкін писав: «Бюрократія завжди протисаморегулюючих, ринкових, вартісних механізмів, радикальноїекономічної реформи. Адже реформа припускає принципово нові методироботи, компетентність, ініціативу, уміння застосовувати сучасну

206 207

обчислювальну техніку, постійно вчитися й переучуватися. Вона неминучевиявить зайві ланки й поверхи в системі керування, покаже шкоду, щозавдають вони розвитку народного господарства. Але за цими ланкамий поверхами тисячі й тисячі людей, які прекрасно розуміють, чим загрожуєїм упровадження економічних методів керування, а втрачати своє крісловони зовсім не хочуть. Адже це означає втратити владу, вплив, привілеїзвичного способу життя. Тому вони клянуться у вірності радикальнійекономічній реформі... і гальмують її реалізацію всіма доступнимиметодами» [19, с. 118] (тут і далі переклад наш. – Г. К., С. С.). Існуючіідеологічні догми щодо соціалістичного ринку, товарних відносин,недирективної планомірності, плюралізму залишалися в силі. Ситуаціянавіть погіршилась, коли з кінця 1960-х рр. зазнали гонінь вчені, щопов’язували розв’язання економічних проблем з розширенням сфери діїзакону вартості й ринкових відносин. Перемогли інерція, тимчасовіінтереси, прагнення відмахнутися від незвичних форм управління.

Очевидний зрив планів побудови комунізму і взагалі негативнітенденції в розвитку радянської економіки примусили компартійнихтеоретиків висувати нові ідеологеми, які б мали приховати зазначеніфакти й засвідчити успіхи партії в керівництві суспільством. Важливуроль у цьому мало відіграти твердження про вступ СРСР в етапрозвинутого соціалізму, що вперше було зроблено в доповіді Л. Брежнєвана урочистостях з нагоди 50-річчя Жовтневої революції і невдовзіповторено у Звітній доповіді ЦК ХХІV з’їзду КПРС: «Самовідданоюпрацею радянських людей побудовано розвинуте соціалістичнесуспільство, про яке В. І. Ленін говорив як про майбутнє нашої країни»[21, т. 1, с. 58].

Оскільки всі строки, які були відведені для побудови комунізму вПрограмі КПРС, давно пройшли, партія мусила дати суспільству відповідьна запитання, як вона виконала власну програму й обіцянку світлогомайбутнього. «Якби керівництво КПРС додержувалося свого жморального кодексу, – пише з цього приводу дніпропетровський історикВ. Якунін у монографії «Крах КПРС», – то можна було б очікуватичесного пояснення причин краху третьої Програми КПРС, покаяння переднародами СРСР і всім світовим комуністичним рухом. Натомістькерівництво КПРС обрало інший шлях – шлях збереження своїх крісел івлади за будь-яку ціну» [20, с. 202].

Відтоді було прийнято вважати, що Радянська країна існує в умовахрозвинутого соціалізму, а це зумовило прийняття нової Конституції СРСР(1977 р.) і відповідно Конституції УРСР (1978 р.). У Конституції СРСРвизначалися характер і зміст радянської політичної системи, у зв’язку зчим стверджувалося, що державна влада в країні здійснюється народомчерез Ради народних депутатів, які становлять політичну основу СРСР ідіють на принципах демократичного централізму. За КонституцієюУкраїнська РСР є соціалістичною загальнонародною державою, яка

виражає волю й інтереси робітників, селян та інтелігенції, трудящихреспубліки всіх національностей [8].

Конституція СРСР визначила компетенції Верховної Ради СРСР,серед них: прийняття Конституції СРСР, внесення до неї змін, прийняттядо складу СРСР нових республік, утвердження утворення новихавтономних республік і областей, державних планів економічного ісоціального розвитку СРСР, державного бюджету СРСР і звітів про їхвиконання, утворення підзвітних Верховній Раді органів Союзу РСР.Водночас реальна влада залишалася за Президією Верховної Ради СРСР,головою якої став за сумісництвом Генеральний секретар ЦК КПРСЛ. Брежнєв. Конституція СРСР 1977 р. не тільки не встановлювала дійовіінструменти для недопущення такої антиконституційної практики, якприйняття Президією указів, що вносять зміни в чинні закони, а навпакилегалізували таку практику. Конституція надала право ПрезидіїВерховної Ради СРСР у період між сесіями Верховної Ради СРСРвносити зміни в чинні законодавчі акти, затверджувати зміни в кордонахміж союзними республіками, утворювати і ліквідовувати міністерстваі державні комітети СРСР, звільняти й призначати осіб, що входять доскладу Ради Міністрів СРСР.

У Конституції Української РСР охарактеризоване правове становищереспубліки в складі СРСР, визначене коло питань, які перебувають у їївіданні і компетенції в особі найвищих органів влади УРСР. Так, Українамала право брати участь у вирішенні питань, віднесених до відання СоюзуРСР, у Верховній Раді СРСР, Президії Верховної Ради СРСР, уряді СРСРта інших органах Радянського Союзу. Українській РСР було надано правозабезпечувати комплексний економічний і соціальний розвиток на власнійтериторії, сприяти здійсненню на цій території повноважень Союзу РСР,проводити в життя рішення найвищих органів державної влади йуправління СРСР. Усе це означало, що вищий орган представницької владиУкраїни не міг бути суб’єктом формування, а уряд республіки –забезпечувати реалізацію національної внутрішньої та зовнішньої політики,відстоювати національні інтереси українського народу.

Фальш офіційних тверджень про перемогу в СРСР соціалістичноїдемократії особливо добре помітна на прикладі рад народних депутатів.Як і раніше, з прийняттям нової радянської Конституції зберігався стариймеханізм діяльності рад усіх рівнів, коли «представники трудящих»збиралися на сесії для того, щоб упродовж декількох днів обговорити ізатвердити рішення, підготовлені бюрократією виконавчих органів. Тимсамим депутати рад, по суті, були позбавлені самостійності взаконодавчій діяльності, впливу на державне будівництво, на втілення вжиття прийнятих рішень.

Попри закріплені в Основному Законі СРСР широкі повноваженнямісцевих рад реальна влада на підвідомчій їм території нереалізовувалася. Ради не мали достатніх джерел доходу. Вони не

208 209

отримували грошей від підприємств, що були розташовані на їх території,не мали права залучати кошти населення. На місцях відбувалосяпосилення відомчої влади.

Досить складним виявився процес організаційного формування радусіх рівнів. Під час висування кандидатів майже не враховувалисяорганізаційні якості, вміння ставити завдання, глибоко розбиратися впроблемах поточної політики. Ще гірше, що на всіх рівнях у радахопинялися люди, які обіймали протягом багатьох років керівні партійні,державні, військові та економічні посади і виконання депутатськихобов’язків для них не було чимось важливим. Перебування на певнійкерівній посаді автоматично означало і входження до складу депутатів.Зазначений процес вів до зловживання владою в центрі й на місцях. Аджевиключалася можливість контролювати діяльність керівних осіб.

Вищим виконавчим і розпорядним органом державної влади згідно зКонституцією СРСР 1977 р. залишалася Рада Міністрів СРСР, а заКонституцією УРСР – Рада Міністрів УРСР. Як і раніше, вониформувалися відповідно Верховною Радою СРСР і Верховною РадоюУкраїни. Були уточнені й конкретизовані компетенції й повноваженнявищих органів виконавчої влади. Зокрема, Рада Міністрів УРСР малазабезпечувати керівництво народним господарством і соціально-культурнимбудівництвом, розробляти і здійснювати заходи щодо забезпеченнязростання добробуту і культури народу, розвитку науки і техніки,раціональному використанню й охороні природних ресурсів, зміцненнягрошово-кредитної системи, проведення єдиної політики цін, оплати праці,соціального забезпечення, організації державного страхування тощо.Відповідно до прийнятого в грудні 1978 р. закону України про Раду МіністрівУРСР у республіці створювалося 28 союзно-республіканських міністерств(подвійного підпорядкування – Раді Міністрів УРСР і відповідному союзно-республіканському міністерству СРСР) і 6 республіканських міністерств(підпорядкованих лише Раді Міністрів УРСР). Крім того, створювалося12 союзно-республіканських і один республіканський комітети, а такожнизка головних управлінь [5, с. 190 – 191].

Конституція СРСР 1977 р. з невеликими редакційними змінамиповторила норми Конституції СРСР 1936 р. щодо органів правосуддя, атакож порядок обрання суддів і народних засідателів. Згідно зі ст. 151 уРадянському Союзі діяли Верховний Суд СРСР, верховні суди союзнихреспублік, Верховні суди автономних республік, крайові, обласні, міськісуди, суди автономних областей, автономних округів, районні (міські)народні суди, а також військові трибунали в Збройних силах. Щодообрання суддів, то в Конституції було закріплено право партійних ірадянських органів брати участь у підборі кандидатів на посади суддів іорганізації передвиборчих кампаній, а отже, реальні шанси бути обранимий переобраними на новий строк мали лише ті кандидати, що виконуваливсі вказівки й замовлення партійних і радянських органів.

У період з 1955 р. по 1985 р. функція вищого нагляду за правильнимі однаковим виконанням законів на всій території СРСР належалаПрокуратурі СРСР. Конституція СРСР 1977 р. в основному відтворилараніше прийняті норми. Був лише скорочений строк повноваженьГенерального прокурора із семи до п’яти років. Однак у 1979 р. бувприйнятий новий закон про прокуратуру, за яким уточнювалися основніпринципи організації й діяльності прокуратури: діяти на основісоціалістичної законності, відповідно до Конституції СРСР, конституційсоюзних і автономних республік, радянських законів; здійснювати наглядза правильним однаковим виконанням законів, незважаючи на будь-якімісцеві відмінності; вживати заходів щодо виявлення і своєчасногоусунення будь-яких порушень законів, незалежно від того, ким вони булискоєні. За законом прокуратура мала координувати діяльністьправоохоронних органів з боротьби зі злочинами та іншимиправопорушеннями. З органів нагляду прокуратура перетворилася наорган управління, оскільки координація є одним із методів управління.Однак названі та інші нововведення не мали суттєвого впливу надіяльність прокуратури з укріплення правопорядку і законності.Прокуратура, як і інші правоохоронні органи, не захищала простих людейвід посягань на їх права з боку органів влади і окремих посадових осіб.

Згідно з Положенням про органи народного контролю СРСР, що булозатверджено постановою ЦК КПРС і Радою Міністрів СРСР у 1968 р.,народний контроль являв собою розгалужену систему комітетів, груп іпостів, загальне керівництво якими здійснював утворений урядом СРСРКомітет народного контролю СРСР. Ради Міністрів союзних і автономнихреспублік утворювали республіканські комітети народного контролю, амісцеві ради – відповідно обласні, міські, районні комітети. При сільськихрадах, на підприємствах, в організаціях, установах, колгоспах і радгоспахстворювалися групи і пости народного контролю, що діяли на засадахгромадських самодіяльних формувань. До функцій органів народногоконтролю входило надавати допомогу партії та урядовим установам упокращанні планування і забезпеченні своєчасного виконання планів;вести боротьбу з безгосподарністю, нераціональними втратамисировини, матеріалів; контролювати організацію праці та її оплату;боротися з порушниками законності й державної дисципліни,бюрократизмом і тяганиною.

Отже, якихось суттєвих змін у структурі органів влади і державномууправлінні в новому Основному Законі СРСР не було. За винятком того,що в Конституції СРСР уперше була чітко зафіксована керівна роль КПРСу радянському суспільстві. «Керівною і спрямовуючою силою радянськогосуспільства, – записано в ст. 6 Конституції СРСР 1977 р. – ядром йогополітичної системи, державних і громадських організацій є Комуністичнапартія Радянського Союзу... Комуністична партія визначає генеральнуперспективу розвитку суспільства, лінію внутрішньої і зовнішньої політики

210 211

СРСР, керує великою творчою діяльністю радянського народу, надаєпланомірного, науково обґрунтованого характеру його боротьбі заперемогу комунізму» [8, с. 7]. Написане в документі означало, що віднинібудь-який орган влади, установа, громадська організація існують лишеостільки, оскільки вони проводять політику КПРС. На практиці так булой раніше в тоталітарному радянському суспільстві, але з прийняттямнової радянської Конституції ця явно недемократична норма отрималастатус закону.

Більше того, фактично керівну роль у радянському суспільствівідігравала не сама КПРС, яка на початку 1980-х рр. нараховувала понад17,5 млн членів і кандидатів у члени партії, і навіть не так звананоменклатура, до якої в УРСР входило понад 200 тис. посад [16, с. 86], анасамперед партійний апарат. У зазначений період розшаруваннякомуністів на партійну верхівку і рядову партійну масу постійнозбільшувалося. Одночасно була послаблена роль виборних органів.

З’їзди партії мали здебільшого декларативний характер, виступиделегатів у більшості своїй зводилися до самозвітів і компліментів наадресу ЦК і його Політбюро на чолі з «дорогим Леонідом ІллічемБрежнєвим». Компліментарна машина весь час набирала обертів.Серед тих, хто активно вихваляв «вірного ленінця», «дорогого ЛеонідаІлліча», були й керівники української компартії на чолі з В. Щербицьким.Його діяльність, попри особисті високі людські якості – чесність,порядність, принциповість тощо, об’єктивно була спрямована нанеухильне виконання будь-якої навіть шкідливої для республіки вказівкиз Кремля. Іншою в тих умовах його діяльність і не могла бути. Наприкладі його попередника на посаді першого секретаря ЦК КПУП. Шелеста видно, що партійні й держані керівники, що мали власнупозицію, рано чи пізно «вимивалися». Відомий російський економістГ. Попов писав: «Адміністративна система поступово витравлювала зсебе всі чужорідні тіла. Все більше в системі стає керівників, якихвона сама висувала й вирощувала. Ці керівники нового типу знали одне:виконувати вказівки. У них був головний принцип: не виділятися ізсереднього рівня. А сам середній рівень стає все нижчий і нижчий.Готові до будь-якої директиви, ці керівники самі не виносили ніякихзаперечень. Чим більш стандартними й сірими ставали висуванціАдміністративної системи, тим більш нестерпним ставало їх ставленнядо будь-яких відхилень від стандартів сірості» [12, с. 103]. Люди такогостилю не дуже компетентні у вирішенні змістовних питань економіки,культури або політики. Однак вони прекрасно знають, кого й коли слідпризначити, кого й чим нагородити. У теорії управління радянських часівце було сформульовано так: «Хороший організатор нічого не робитьсам. Він вміє примусити інших виконати всю роботу, залишаючи засобою загальне керівництво і загальний контроль» [5, с. 40]. Але напрактиці вийшло так, як написав з цього приводу Ф. Бурлацький: «Леонід

Ілліч добре попрацював, щоб усадити на керівні посади – впарторганізаціях, в економіці, науці, культурі – провідників такого стилю,«маленьких Брежнєвих», неквапливих, нерізких, невидатних, неособливо занепокоєних справою, але таких, що вміло розпоряджаютьсяцінностями» [9, с. 138].

Логіка адміністративно-командної системи призвела до того, щокерівна роль КПРС трансформувалася в управлінську діяльність щодовирішення поточних господарських, соціально-економічних, культурних,воєнних та інших проблем. Безпосередню роботу в цьому напряміпроводили галузеві (промислові, сільськогосподарські, адміністративні таін.) відділи республіканських, обласних, міських, районних комітетів партії.Партійні комітети взяли на себе чимало поточних оперативно- розпоряднихфункцій. По суті, адміністративно-розпорядча робота майже витіснилаполітичні методи керівництва.

Компартійний апарат, який пронизував усі ланки системиуправління в країні, здійснював підбір кадрів таким чином, що на всіхкерівних постах залишалися лише ті, хто здатний був виконувати лишекерівні вказівки. В економіці це дедалі більше залежало від особистихзв’язків. Якщо, наприклад, у директора заводу були гарні стосунки зпрацівниками обкому чи міському партії, відповідним міністерством,то він отримував додаткові матеріальні ресурси, вважався успішнимкерівником, а його підприємство передовим. Через це могли існуватиштучно рентабельні, так само як і вимушено збиткові, підприємства.За таких умов змістом роботи управлінців усіх рангів стало незабезпечення ефективності виробництва, а догоджання вищомуначальству, передусім партійному, від якого залежали й кадровіпризначення, і винагороди, визнання успіхів підприємств або їх критика.Різні бюрократичні організації тісно взаємодіють одна з одною, і ценерідко веде до того, що робота промислових підприємстввизначається зовсім не тими критеріями, якими повинна була б, – неекономічними. Не випадково спостерігалася тенденція, що кращіпартійні кадри опинялися, як правило, на посадах не вище ніж першийсекретар райкому.

Як уже відзначалося, головною опорою системи стали першісекретарі партійних комітетів. Вік, у якому перші секретарі райкомів,міськкомів і обкомів партії приходили в керівні органи, варіювався від 25до 32 років. Попри те що в 1965 – 1970 рр. секретарський корпус восновному формують чиновники віком 40 – 50 років, у 1975 р. майже30 % посад знов займають партійні функціонери молодше ніж 40 років.Це пояснюється висуванням у 1971 – 1974 рр. молодих спеціалістів-господарників, що стало реалізацією директив ХХІV з’їзду КПРС(1971 р.). У середньому середній вік перших секретарів райкомів іміськкомів збільшився за 1965 – 1980 рр. на 6,3 року: 1965 р. – 41,2 року,1980 р. – 47, 5 року [1, с. 290].

212 213

Партійні лави брежнєвської епохи мають специфічні риси. У 1970 –1975 рр. серед перших секретарів обкомів, міськкомів і райкомів партіїпереважали висуванці хрущовського періоду, однак до 1980 р. вонипоступово відтісняються особами, чия партійна кар’єра почалася в 1965 –1975 рр. [4, с. 119]. Як наслідок, основну частину реґіональних керівників,по-перше, становили комуністи з партійним стажем у середньому від 10до 20 років, а по-друге, це були здебільшого особи, що пройшли довгийполітичний шлях, еволюцію, пережили на своєму політичному шляху низкуперемін генерального курсу, велику кількість реорганізацій таадміністративних перебудов. Відтак рівень їх здатності до пристосуваннябув дуже високий. Проте це був досвід, накопичений у період, коли невідбувалося будь-яких значних конституціональних змін. Для таких лідерівбули характерні інертність, низька мобільність, що, у свою чергу,диктувалося стабільністю політичних умов. За словами академікаГ. Арбатова, типовим керівником у 1960-ті та наступні роки стаєфункціонер, чиновник, який досконало оволодів правилами апаратної гри.Він не дуже освічений, часом, попри наявність диплому про вищу освіту,майже безграмотний, з марксизмом знайомий в обсязі сталінського«Короткого курсу історії ВКП(б)», нетерпимий до інакодумства, до новихідей [9, с. 136 – 137]. Твердих ідеологічних і політичних принципів у діячівцього типу зазвичай не було.

У низці партійних документів йшлося про необхідність постійногооновлення партійних і радянських кадрів. «Велике значення, – читаємо вдокументах ХХV з’їзду КПРС, – має висування на партійну роботуполітично зрілих, активних спеціалістів народного господарства, щомають досвід роботи з людьми» [22, с. 88]. Однак якщо проаналізувати,яким чином і за рахунок кого виконувався зазначений принцип, товиявляється, що оновлення велося здебільшого за рахунок тих, хтоприйшов у партійні, радянські, профспілкові органи з виробництва, «відстанка». Номенклатура їх вважала у своїх лавах «чужорідним тілом» іпри нагоді виштовхувала туди, звідки вони прийшли. За всіх оновленьреґіонального апарату управління керівне ядро – зазвичай ті, хто потрапивдо номенклатури через роботу в комсомольських органах, залишалосянедоторканим. У крайньому разі вони пересувалися по «горизонталі», наіншу керівну посаду і залишалися в складі номенклатури. Необхіднобуло лише додержуватися неписаних правил особливої номенклатурноїморалі, головними з яких були «не висовуватися», «я начальник – тидурень, ти начальник – я дурень». Офіційно такий порядок називавсяпринципом збереженням спадкоємності в кадровій політиці, якого тежслід було дотримуватися.

Майже кожен рік виходили постанови і резолюції про необхідністьпідвищення політичного, професійного й освітнього рівнів керівнихпартійних, радянських і господарських кадрів. Вища освіта сталанеобхідною умовою для обіймання керівних посад у партійних органах.

Перші секретарі міськкомів і райкомів у період перебування при владіЛ. Брежнєва мали в переважній більшості вищу освіту, що відповідалополітиці партії того часу. Вищу освіту мали: у 1958 р. 90 % секретарівобкомів, 46,1 % секретарів міськкомів і райкомів, у 1968 р. 100 %секретарів обкомів і 95,7 % секретарів міськкомів і райкомів [3, с. 105,106]. Водночас здобуття партійними й радянськими функціонерами вченихступенів не заохочувалося. Більше того, тим, хто наважився це зробити,зазвичай доводилося переходити на викладацьку роботу. Мовляв, накерівній посаді потрібно не дисертації писати, а провадити в життя політикупартії. Винятком були лише ті, хто захищав дисертації, навчаючись вАкадемії суспільних наук при ЦК КПРС.

У номенклатурному середовищі зростає мотивація до отриманнядругої партійно-політичної освіти, наявність якої відкривала більшсприятливі можливості для партійної чи державної кар’єри. У 1980 р.,зокрема, вищу політичну освіту мали 34,6 % секретарів обкомів і 51,3 %секретарів міськкомів і райкомів Компартії України [4, с. 113]. Отриманняполітичної освіти стало невід’ємною частиною й значної кількості іншихкерівних посад у державі.

Вищу політичну освіту отримували у Вищій партійній школі при ЦККПУ та в Академії суспільних наук при ЦК КПРС. За 1971 – 1975 рр.Академію суспільних наук при ЦК КПРС закінчили 66 комуністів, Вищупартійну школу при ЦК КПРС – 104, Заочну Вищу партійну школу приЦК КПРС – 2 769, Вищу партійну школу при ЦК КПУ і Одеську вищупартійну школу – 1 039, постійно діючі курси перепідготовки партійних ірадянських працівників – 39 821, постійно діючі семінари незвільненихсекретарів первинних партійних організацій при обкомах і Київськомуміськкомі партії – 57 227 [3, с. 111 – 113]. У системі партійного навчанняв 1966 – 1967 навчальному році навчалося 1 646 тис. комуністів, у 1977 –1978 навчальному році – 2 396 тис. людей [3, с. 117]. У 1978 р. було 26університетів марксизму-ленінізму, у них навчалося 63 тис., у тому числічленів КПРС – 41 987 осіб [3, с. 117, 119]. Диплом про закінченнявечірнього університету марксизму-ленінізму став майже обов’язковоюумовою висунення на будь-яку керівну посаду. А партійні організаціїретельно виконували рознарядки вищестоящих партійних органів щодонаправлення на навчання до університетів своїх комуністів. Проте знання,що надавалися в системі партійної освіти, мали здебільшого схоластичнийхарактер і мало впливали на стиль управлінської діяльності керівнихкадрів. Головними методами цієї діяльності залишалися командно-адміністративні, що відповідали характеру політичного режиму йекономічних відносин.

Попри свою некомпетентність у господарських питаннях, партійнічиновники все частіше перебирали на себе функції господарськихкерівників. На місцях вони ставили в основу своїх вимог до підприємств«вибивання» процентів зростання обсягів товарної продукції. Усе це

214 215

глибоко укорінилося в стилі й методах роботи всіх керівних кадрів. Усепомітнішими були такі явища, як бюрократизм, консерватизм,окозамилювання, кар’єризм, формалізм, рапортоманія, перестраховка,ухиляння від відповідальності тощо. Багато хто з керівників був поміченийу корупційних діях.

Апарат управління постійно збільшувався. При цьому він керував,розподіляв, спрямовував, втручався в оперативні справи господарників,у чому знаходив підтримку партійних органів. Якщо на ХХІІІ з’їзді КПРСще йшлося про необхідність відстоювати господарську самостійністьта ініціативу підприємств, то на ХХІV з’їзді КПРС говорилося вже про«підвищення ролі й розширення самостійності міністерств і відомств»[21, с. 88]. Ця лінія була закріплена й наступними партійними з’їздами.Негативні підсумки господарської діяльності держави стали прямимнаслідком суб’єктивних методів управління економікою країни,нездатності й невміння держави поставити цю складну проблему нанаукові рейки. Кадри, що були виховані в умовах адміністративно-командної системи, виявили нездатність і небажання управляти переважноекономічними методами. Упровадження економічних методів управлінняними саботувалося.

Партійно-державне керівництво країни на з’їздах партіїнеодноразово здійснювало спроби подолати диктат відомчої бюрократії.Однак ці рішення залишалися на папері. Ані партійна номенклатура,ані відомча бюрократія не могла й не хотіла послаблюватиадміністративно-командну систему, діяти проти самих себе. Л. Брежнєвповторив своїх попередників і поступово перетворився на єдиного«авторитета» з усіх партійних і державних справ, подібно до Сталінабув оголошений «вірним ленінцем, стійким продовжувачем справиЛеніна в умовах розвинутого соціалізму».

Таким чином, після приходу Л. Брежнєва до влади відбуваєтьсяпоступове повернення до сталінізму (щоправда, неповне), адже й самкерівник партії і його найближче оточення були, по суті, сталіністами,хоча й поміркованими. З кінця 1960-х – початку 1970 рр. почалапослаблюватися тенденція демократизації суспільно-політичного життя,яка хай непослідовно, але все ж таки здійснювалася під керівництвомМ. Хрущова. В управлінні економікою стали знову домінуватиадміністративно-командні методи. Посилився розрив між офіційнопроголошеними принципами і практикою політичного життя.

Список використаних джерел1. Айрапетов, В. А. Динамика качественных характеристик административно-

политической элиты СССР в «эпоху» Л. И. Брежнева : Историко-политическийанализ / В. А. Айрапетов // Наук. пр. істор. ф-ту Запор. держ. ун-ту. – Запоріжжя :Просвіта, 2008. – Вип. ХХІІІ : Політ. еліта в історії України. – С. 277 – 290.

2. Баран, В. К. Україна в умовах системної кризи (1946 – 1980-ті рр.) /В. К. Баран, В. М. Даниленко. – К. : Альтернативи, 1999. – 304 с.

3. Боевой отряд КПСС: К 60-летию І съезда Компартии Украины. – К. :Политиздат Украины, 1978. – 157 с.

4. Бойовий загін Ленінської партії: Компартія України в цифрах. – К. :Політвидав України, 1981. – 164 с.

5. Девятая сессия Верховного Совета Украинской ССР (девятый созыв), 18 –19 дек. 1978 г. : стеногр. отчет. – К. : Политиздат Украины, 1979. – 224 с.

6. Зенькович, Н. А. Была такая страна. Очень личная книга / Н. А. Зенькович. –М. : Олма-пресс, 2000. – 495 с.

7. Комуністична партія України: З’їзди і конференції / кер. авт. кол.В. Ф. Солдатенко. – К. : Україна, 1991. – 478 с.

8. Конституція (Основний Закон) Союзу Радянських СоціалістичнихРеспублік. – К. : Політвидав України, 1978. – 60 с.

9. Леонид Брежнев в воспоминаниях, размышлениях, суждениях. – Ростовн/Д. : Феникс, 1998. – 384 с.

10. Мартенас, Р. В. Социальное управление: кадры и кадровая политика /Р. В. Мартенас. – М. : МГУ, 1986. – 142 с.

11. Материалы ХХVІІ съезда КПСС. – М. : Политиздат, 1986. – 352 с.12. Попов, Г. Размышления экономиста по поводу повести Д. Гранина «Зубр»

/ Г. Попов // Уроки горькие, но необходимые / сост. : В. С. Молдаван,А. Г. Гридчина. – М. : Мысль, 1988. – 346 с.

13. Політична історія України ХХ століття : у 6 т. / ред. кол. І. Ф. Курас (голова)[та ін.]. – К. : Генеза, 2006. – Т. 6. – 694 с.

14. Развитой социализм: проблемы теории и практики. – 3-е изд. – М. : Мысль,1982. – 243 с.

15. Разумов, Е. З. Проблемы кадровой политики КПСС / Е. З. Разумов. – М. :Политиздат, 1983. – 192 с.

16. Спирин, А. А. Подбор, расстановка и воспитание руководящих кадров:Из опыта работы партийных организаций Украины / А. А. Спирин. – К. : Вищашк., 1988. – 247 с.

17. Україна: політична історія. ХХ – початок ХХІ ст. / редрада : В. М. Литвин(голова) [та ін.]. – К. : Парламент. вид-во, 2007. – 1028 с.

18. Федосеев, П. Н. Марксизм в ХХ веке / П. Н. Федосеев. – М. : Мысль,1977. – 585 с.

19. Шубкин, В. Бюрократия: точка зрения социолога / В. Шубкин // Урокигорькие, но необходимые / сост. : В. С. Молдаван, А. Г. Гридчина. – М. : Мысль,1988. – С. 106 – 130.

20. Якунин, В. К. Крах КПСС / В. К. Якунин. – Д. : ДНУ, 2003. – Ч. 1. – 283 с.21. ХХІV з’їзд Комуністичної партії Радянського Союзу : стеногр. звіт : у

2 т. – К. : Політвидав України, 1972. – Т. 1. – 568 с.22. ХХV з’їзд Комуністичної партії Радянського Союзу : стеногр. звіт : у 3 т. –

К. : Політвидав України, 1981 – 1982. – Т. 1. – 423 с.23. ХХVІ з’їзд Комуністичної партії Радянського Союзу : стеногр. звіт : у

2 т. – К. : Політвидав України, 1981 – 1982. – Т. 1. – 362 с.


216 217

ББК 67.401Віктор ЧЕНЦОВ

Академія митної служби України

МИТНІ СЛУЖБИ УКРАЇНИ І КИТАЮ:ПОРІВНЯЛЬНИЙ АНАЛІЗ

Розглядаються особливості організаційної структури митної службиКитайської Народної Республіки в контексті статусу цієї країни як одного зголовних зовнішньоторговельних партнерів України; досліджуютьсяособливості державного регулювання зовнішньоекономічних операцій, щоздійснюється передусім таким органом виконавчої влади, як митна служба,аналізуються можливості імплементації досвіду країни в процес модернізаціїмитної служби України.

Ключові слова: митна служба, митниця, митний нагляд, товар,повноваження, відповідальність, економічна система, інвестиція,зовнішньоекономічна діяльність.

Вплив держави на соціальну дійсність із метою подолання розривуміж громадянським суспільством і політичною системою, попередженняконфліктів є сьогодні світовою тенденцією. У сучасний період усе частішевиникає питання про роль того або іншого органу в державному управлінні.Особливо це суттєво в умовах динамічних перетворень у структурідержавного механізму України, коли потрібне чітке уявлення про системудержавних органів. Становлення ринкових економічних відносин в Українівикликає необхідність удосконалити механізм державного регулюваннязовнішньоекономічної діяльності. Митна система України в цьомумеханізмі являє собою один з основних інструментів, що забезпечуютьнеобхідну взаємодію національної економіки зі світовим господарством.Така взаємодія спрямована на участь у міжнародному розподілі праці йсприяє оптимальній конкуренції між вітчизняними та іноземнимивиробниками на внутрішньому й зовнішньому ринках. Сучасна митнасистема повинна швидко адаптуватися до нових вимог і гармонійнопоєднувати у своїй діяльності економічні й адміністративно-правові засобирегулювання. Проблема з’ясування місця й ролі митних органів умеханізмі держави на сучасному етапі становить не тільки теоретичний,але й практичний інтерес. Фундаментальні перетворення в економічномуй політичному житті українського суспільства ставлять на порядок деннийпитання про необхідність докорінного перегляду ролі й місця владнихструктур у системі життєзабезпечення суспільства, особливо векономічній і соціальній сферах. Пошук раціональної моделі органувиконавчої влади у сфері митної справи, оптимізація його функцій, форм іметодів управління в цій ситуації є важливим напрямом наукового аналізуадміністративно-правових аспектів управління в цій сфері. Реалізація цього

дослідницького завдання можлива шляхом переосмислення вітчизняногодосвіду, а також критичного аналізу моделей організації митних органіву різних країнах. Особливості розвитку законодавства про митні органив закордонних державах відображають своєрідність їх історичногорозвитку, державно-правових форм і політичного ладу. Не менш важливийаспект – це практична організація діяльності митних органів, від якоїзначною мірою залежить ефективність їх роботи. Органічно пов’язане зцим питання про предмети ведення й повноваження митних органів, яківизначають характер цих інститутів влади. У зв’язку з тим, що системамитних органів в Україні порівняно молода, потреба в аналізі закордонногодосвіду з метою виявлення загальних закономірностей їх діяльності йспецифіки їх організації у конкретних країнах, у дослідженні нормативно-правової бази їх діяльності очевидна. Узагальнення досвіду шляхомпорівняльного аналізу й формування меж достатності його використанняє надзвичайно актуальними.

На даному етапі глобалізації в розвитку світової економічної системиберуть участь країни з різними економічними, соціальними,технологічними й інституціональними характеристиками. Масштаби їхвпливу на глобальні або реґіональні економічні процеси неоднозначні,оскільки не всі країни, що мають геополітичні можливості, змоглизбільшити масштаби й ефективність національних економік. Із країн, щорозвиваються, найбільш повно переваги глобалізації реалізував Китай,що, створивши потужну економіку, збільшивши власну частку у світовомувиробництві й споживанні, став значною ланкою глобальної економічноїсистеми. Розширивши масштаби міжнародного співробітництва, Китайвпливає на зміну геополітичного становища у світі й стратегічногоспіввідношення продуктивних сил в Азії. Актуальність даногодослідження зумовлена тим, що серед зовнішньоторговельних партнерівУкраїни Китай останніми роками займає провідне місце, отже, виникаєпотреба в дослідженні особливостей державного регулюваннязовнішньоекономічних операцій, що здійснюється передусім такиморганом виконавчої влади, як митна служба.

Слід зазначити, що вітчизняні дослідники практично не зверталисядо закордонного досвіду організації й реформування митної служби.Серед українських науковців, які у своїх працях приділяли увагу цимпитанням, слід відзначити І. Бережнюка [1], Л. Деміденка [2], Є. Додіна[3], С. Ківалова, Б. Кормича [4], Н. Липовську [5], Т. Мікаляка [6],П. Пашка [7], К. Сандровського [8] та ін.

У зв’язку з цим дослідницький інтерес становить організація митноїдіяльності в Китаї, аналіз можливостей імплементації досвіду країни впроцес модернізації митної служби України. Об’єктом дослідження в данійстатті є організаційна структура митної служби Китаю, а предметом –структура й механізм функціонування системи митних органів України йКитаю як цілісної системи, головним завданням якої є забезпечення© Ченцов В. В., 2008

218 219

економічної безпеки держав і боротьба з митними правопорушеннями.Метою дослідження є пошук найбільш ефективної моделі митної служби,що дозволяє вирішувати функціональні завдання в принципово новихумовах діяльності: глобалізації зовнішньої торгівлі й структурноїперебудови економічної, соціальної, політичної й духовної сфер життяукраїнського суспільства.

Управління митними службами у всіх країнах світу має ієрархічнуорганізаційну структуру, яка містить:

– центральне управління (штаб-квартиру), на яке покладена загальнавідповідальність за управління митними органами на території всієї країни;

– реґіональні відділення штаб-квартири (реґіональні управління), якіздійснюють керівництво митницями в підпорядкованому географічномуреґіоні;

– місцеві підрозділи (митниці), які безпосередньо здійснюють митнийконтроль та оформлення товарів, транспортних засобів та фізичних осіб.

Розподіл повноважень, прав та обов’язків між цими рівнямиздійснюється на основі чіткого розмежування функцій центральногоуправління та оперативною роботою на місцях.

Центральне управління відповідає за розробку операційної реалізаціїмитної політики, доведення цієї політики до підрозділів на місцях тароз’яснення її принципових положень учасникам ЗЕД, а такожупровадження ефективних методів управління її реалізацією. В органахцентрального управління митної служби концентруються планові таконтрольні функції. Саме на цьому рівні мають:

– створюватися ефективні механізми для поточного контролю зареалізацією митної політики;

– формуватися стратегічні й оперативні плани, у яких чітковизначалися б цілі організації загалом та в реґіонах;

– розроблятися критерії ефективності для визначення, наприклад,заходів стосовно реалізації цілей збирання доходів, стандартівобслуговування учасників ЗЕД та використання ресурсів;

– розроблятися організаційні заходи щодо створення ефективноїслужби внутрішнього аудиту, відповідальної за перевірку виконанняінструкцій, правил та процедур, а також за розслідування випадків корупції;

– здійснюватися розробка та управління реалізацією інформаційноїта комунікативної політики як усередині митної служби, так і за її межами;

– здійснюватися контроль за скаргами, у тому числі й у межахспеціально створеного підрозділу, до якого будуть надходити скаргивідносно роботи працівників митних органів.

Структура митної служби КНР, як і України, відповідаєзагальносвітовій моделі. Митна служба Китаю – це державний орган,що регулює процес імпорту й експорту товарів на території КНР,займається управлінням і спостереженням за прибуттям і відправленнямлюдей і товарів з митної території Китайської Народної Республіки.

Система китайської митної служби подібна до української і складаєтьсяз таких трьох рівнів: 1) Головна митна адміністрація (також містить усобі підпорядковані підрозділи: Митну адміністрацію Гуандонга, відділМитної адміністрації в Тьянджині, відділ Митної адміністрації в Шанхаї);2) 41 реґіональне митне управління; 3) 313 митниць. Додатково митнаслужба Китаю має 2 митні школи, розташовані в Шанхаї й Куїнхуандао.Митна служба Китаю має міжнародні офіси в Брюсселі, Москві,Вашингтоні. Митна служба Китаю, маючи штат співробітників понад48 тис. осіб, забезпечує ефективний митний контроль у 247 портах.Головна Митна адміністрація Китаю, якому підзвітні всі митні терміналикраїни, підпорядковане Державній раді КНР.

Органи управління реґіонального рівня несуть відповідальність заефективну реалізацію митної політики та прийнятих програмудосконалення митних систем і процедур у митницях реґіону. У межахгенеральної політики і програми вони розробляють, з урахуваннямспецифіки умов діяльності митниці в конкретному реґіоні, так званупрограму підтримки митної політики.

Митниця Китаю – це первинний орган, що координує процес боротьбиз контрабандою в прикордонних районах. Закони й положення, згідно зякими працює даний відділ, видаються Держрадою КНР. Митнаадміністрація розробляє та вводить нормативні показники результатівроботи, які дозволяють законодавчим органам, керівництву та іншимзацікавленим особам оцінити якість роботи служби. Таким чином,інститут статусу в митних органах забезпечується статуснимиповноваженнями різних управлінських рівнів, їх організаційно-функціональним призначенням.

Організаційна структура митної служби Китаю створюється заієрархічним принципом і базується на принципі єдиноначальностідирективного управління. Головна митна адміністрація є вищим органомуправління китайської митниці й має в Уряді Китаю рівень міністерства.Головна митна адміністрація складається з 15 департаментів, 10інститутів, 1 акредитованого й 3 міжнародних представництв. КеруєГоловною митною адміністрацією Міністр Му Ксішенг. На нашу думку,тут простежуються певні відмінності між митною службою Китаю таУкраїни, адже в Митній службі України виділяється декілька різновидіворганізаційних структур управління, найбільш розповсюдженими є: лінійно-штабна, лінійно-функціональна, лінійна, матрична, програмно-цільова такомбінована (на основі вищеперерахованих структур). У КНР 8 липня2000 р. був опублікований «Указ про внесення виправлень в «Митнийкодекс КНР»», що набув чинності 1 січня 2001 р. На підставі «Митногокодексу Китаю» й інших адміністративних положень митне управлінняконтролює всі процеси, пов’язані з перевезеннями вантажів, багажу,стягненням мита тощо. На відміну від Митної служби України, митнаслужба Китаю має правоохоронний статус. У Головній митній

220 221

адміністрації Китаю сформований відділ по боротьбі з контрабандою. Вобов’язки даного відділу входить проведення розслідувань, попередньогослідства й накладення арешту. Діяльність даного відділу здійснюєтьсявідповідно до «Кримінального кодексу Китаю».

Обов’язки й повноваження митниці Китаю:1) перевіряти товари, що перетинають кордон, проводити експертизу.

Митниця Китаю має право затримувати товари, характеристики яких невідповідають «Митному кодексу Китаю» й іншим законодавчим положенням;

2) здійснювати перевірку закордонних паспортів, віз та іншихдокументів, необхідних при перетинанні кордону фізичними особами;

3) перевіряти товар відповідно до критеріїв, визначених у законодавстві.Митна інспекція Китаю має право запитувати контракти, інвойси,

квитанції, бухгалтерські документи, супровідні листи й інші документи,що стосуються імпортованих або експортованих товарів і, у разінеобхідності, робити копії всіх перерахованих вище документів.

У прикордонних пунктах огляду китайської митниці, у разі виявленняконтрабандного товару або підозри фізичних осіб у перевезенніконтрабандних товарів, співробітники митного нагляду мають право напідставі дозволу начальника Головної митної адміністрації Китаю абоінших уповноважених осіб затримати вантаж або фізичну особу, щоперевозить даний вантаж, для попереднього слідства. Час попередньогослідства не може перевищувати 24 год., за особливих обставин – 48 год.

Під час проведення розслідування справи про контрабанднеперевезення вантажу, на підставі резолюції начальника термінала китайськоїмитниці або інших уповноважених осіб, можлива перевірка фінансовихоперацій підозрюваної організації або фізичної особи, тобто станубанківського рахунку й руху фінансових коштів по ньому. Під часперевезення експортованого або імпортованого товару відправник абоодержувач може як самостійно здійснювати митні формальності, тобтосплачувати мито й оформляти пов’язані з даною процедурою документи,так і довірити оформлення документів спеціальній, зареєстрованій у Головніймитній адміністрації Китаю, організації. Після оформлення доручення такаорганізація нарівні з відправником або одержувачем несе адміністративнуй кримінальну відповідальність за правильність оформлення документівна декларований товар. Організаційна структура і функції митної службиКНР обумовлюються особливостями економічної політики держави.

Незважаючи на поширення ринкових тенденцій, роль держави векономіці Китаю залишається пріоритетною, принаймні доти, доки несформуються потужні національні корпорації, здатні домінувати насвітових ринках і забезпечувати національні інтереси. Ще на початкуекономічних реформ під час визначення соціально-економічного йсуспільно-політичного розвитку країни в керівництві Китаю сформувалосярозуміння необхідності пристосування до сучасної світової економічноїтенденції щодо інтернаціоналізації й модернізації виробництва й обігу. Саме

в економічній глобалізації через участь у світовій економічній системіКитай убачав можливості економічного зростання. З перетвореннямекономічної системи, починаючи з 1978 р., тут почали здійснюватиполітику відкритих дверей. Масштабна й радикальна відкритістьекономічної системи Китаю стосовно всього світу означала, насамперед,реалізацію зовнішньоекономічної діяльності на базі вимог міжнародноїпрактики шляхом створення комплексної системи юридичних таекономічних ґарантій Центрального банку й держави для іноземнихкапіталовкладників. При цьому всіляко підтримується вихід переважновеликих державних підприємств, що мають сприятливі для цього умови,на міжнародний ринок з метою прямого залучення інвестицій. У 1980 р.були створені п’ять особливих економічних зон з багатоступінчастою йусебічною відкритістю для зовнішнього світу, а з 1992 р., за санкцієюДержради, статус відкритих для зовнішнього світу зон одержали рядприкордонних міст, а також адміністративні центри всіхвнутрішньоконтинентальних провінцій та автономних районів. Усі ці райониорієнтовані на зовнішній ринок, оскільки включені в глобальні економічнісистеми через залучення транснаціональних корпорацій Європи й США.

Для інтенсифікації зовнішньоекономічної діяльності, збільшенняіноземних інвестицій у КНР, як і в Україні, створюються вільні економічнізони (бондові зони). Бондові зони в Китаї – це райони з високою техніко-економічною оснащеністю й передовими технологіями, якіспеціалізуються на імпортній й експортній торгівлі з іноземнимипідприємствами. Підприємства, створені в таких районах, мають правовести міжнародну торгівлю на правах іноземного підприємства,користуючись пільговим курсом оподатковування, що включає трискладові: часткове оподатковування, безмитна торгівля, бондовий податок.

У червні 1990 р. була створена перша бондова зона Китаю на територіїШанхаю за назвою Вайгаоцяо. З 1992 р. Держрада КНР затверджує ще14 бондових зон у Китаї в Тяньцзіні, Даляні, Чжанцзягані, 3 зони вШеньчжені – Шатоуцзя, Футянь й Яньтяньган, а також у Фучжоу, Хайкоу,Сямині – Сянюй; у Гуанчжоу, Ціндао, Нінбо, Шаньдоу, Чжухаї й відкритуекономічну зону на Хайнані.

На первісному етапі, у роки правління Ден Сяопіна, бондові зони вКитаї віддавалися в користування або передавалися іноземнимкомпаніям. Сьогодні в бондових зонах Китаю оперують як іноземні, такі китайські підприємства. Часто в таких зонах розміщуються заводи, щороблять товари з імпортної сировини, завезеної безмитно, які потімекспортуються з Китаю.

У приморських районах була реалізована експортоорієнтована модельрозвитку, де центрами росту стали Пекінський столичний район,Шанхайський район з Пудуном і Південний Китай, зі створеними тутспеціальними економічними зонами Шэньчжень, Чжухай і Шаньтоу ймістом Гуанчжоу, що забезпечили стрімке зростання китайської економіки.

222 223

Посилення орієнтації національної економіки на зовнішній риноксприяло зближенню Китаю зі Світовою організацією торгівлі (СОТ) –впливовим міжнародним органом, що визначає правила функціонуваннясвітового господарства. Переговори про вступ у СОТ велися більше 15років. Домовляючись про умови вступу, Китай вбудовував національнийвиробничий комплекс у світову господарську систему на максимальноприйнятних умовах. З членством у СОТ у грудні 2001 р. Китай стаєповноцінною ланкою глобальної економічної системи, одержавши,зокрема, право брати участь у формулюванні правил, що регулюютьміжнародну торгівлю й інвестиції. Установлені в СОТ процедури дозволудокорінно змінили взаємини з іншими країнами й загострили почуттявзаємозалежності й спільності мети із забезпечення глобальноїекономічної стабільності. Одночасно членство в СОТ посилиловідповідальність Китаю за взяті зобов’язання, згідно з якими в країнібуло ліквідовано багато тарифних і надтарифних бар’єрів, іноземнийкапітал одержав доступ до цілого ряду секторів національної економіки(банківська справа, телекомунікаційні послуги, дистриб’юторські операціїтощо), здійснені заходи щодо захисту інтелектуальної власності. У своючергу, сформований сприятливий інвестиційний клімат, усуненняторговельних бар’єрів сприяло збільшенню кількості домовленостей пропрямі іноземні інвестиції. Відповідно до прийнятих зобов’язань у Китаїще має бути структурна перебудова економіки, уже в межах СОТ.

Водночас активність входження у світову господарську системустримується рядом умов, на яких Китай приєднався до СОТ. Серед нихслід виокремити те, що протягом перших 15 років членства у СОТ КНР маєрозглядатися як країна з неринковою економікою. І далі, протягом 12 роківдержави-члени СОТ мають право застосовувати захисні заходи відносноряду товарів китайського експорту, а частина членів СОТ – додаткові захиснізаходи проти експорту китайського текстилю до 2008 р. Незважаючи навсе це, вступ Китаю у СОТ слід розглядати як один з важливих позитивнихфакторів щодо перспектив соціально-економічного розвитку країни і,одночасно, сприятливому посиленню економічного впливу його на світовуекономічну систему загалом. Членство в зазначеній організації дозволилорозширити межі міжнародної торгівлі, поглибити економічні реформи,залучити додаткові іноземні інвестиції, зміцнити владу закону.

Таким чином, здійснювана на сьогоднішній день успішназовнішньоекономічна діяльність Китаю сприяє зростанню його ролі усвітовому співтоваристві, що трансформується. Вихід у ряди економічнихсупердержав робить цю країну серйозним центром впливу у світовійекономіці, здатним змінити сформований світовий порядок і геоекономічнерозміщення продуктивних сил на світовій арені. Надбання цієї держави усфері підсилення виконавської дисципліни в державних органах, боротьби зкорупцією і економічною злочинністю, можуть бути прикладом дляоптимізації діяльності державних органів, у тому числі й митної служби.

Список використаних джерел1. Бережнюк, І. Г. Особливості управління митною службою Сполучених

Штатів Америки // Економічна безпека держави в умовах інтеграції до світовогоспівтовариства: матеріали міжнар. наук.-практ. конф. / І. Г. Бережнюк. – Д. : Акад.митної служби України, 2005. – С. 141 – 142.

2. Демиденко, Л. Мито і митна політика в умовах глобалізації / Л. Демиденко// Фінанси України. – 2004. – № 1. – С. 63 – 69.

3. Додин, Е. В. Основы таможенного права ЕС / Е. В. Додин // Митна справа. –2002. – № 2. – С. 3 – 19.

4. Ківалов, С. В. Митна політика України : підручник / С. В. Ківалов,Б. А. Кормич. – О. : Юрид. л-ра, 2001. – 256 с.

5. Липовська, Н. А. Управління інституціалізацією Державної митної службиУкраїни : монографія / Н. А. Липовська. – Д. : Акад. митної служби України, 2006. – 232 с.

6. Мікаляк, Т. Митні служби деяких країн: завдання і організація / Т. Мікаляк// Митна газета. – 1997. – № 1. – С. 11.

7. Пашко, П. В. Інституційний механізм реалізації митної політики /П. В. Пашко // Фінанси України. – 2004. – № 11. – С. 153 – 155.

8. Сандровский, К. К. Международное таможенное право : учебник /К. К. Сандровський. – 2-е изд., испр. – К. : Знання, 2001. – 461 с.


ББК 67.401(4Укр)Ростислав ХМЕЛЕВСЬКИЙ

Державний університет інформаційно-комунікаційних технологій

Володимир ГАБРІНЕЦЬНаціональна академія державного управління

при Президентові УкраїниДніпропетровський реґіональний інститут державного управління

ПЛАНУВАННЯ КАР’ЄРНОГО РОЗВИТКУ ЯК СКЛАДОВАСИСТЕМИ ПРОФЕСІЙНОГО ВДОСКОНАЛЕННЯ

ДЕРЖАВНИХ СЛУЖБОВЦІВ УКРАЇНИ(частина II)

Досліджуються актуальні питання реалізації професійної кар’єри, плануваннякар’єрного зростання державних службовців як засобу забезпечення якісногофункціонування державної влади та розвитку професійної державної служби.

Ключові слова: державна служба, кадрова політика, кадровезабезпечення, управління персоналом, кар’єрне зростання, професіоналізм.

Державна служба, як відносно стійка організація діяльностіпрофесійно підготовлених людей, спрямована на забезпечення та

© Хмелевський Р. М., Габрінець В. О., 2008

224 225

підтримку функцій держави і захист її інтересів, ще не склалася.Багатогранність і складність завдань сьогодення ставлять питаннякадрового забезпечення органів державної влади на рівеньнайголовніших і невідкладних. У змістовному плані державна стратегіякадрового забезпечення значною мірою спрямована на ефективневикористання людських ресурсів України на основі всебічного розвиткуособи, збагачення й професіоналізму, ефективної реалізації її здібностей таособистих інтересів у трудовій діяльності, постійного підвищення кваліфікації.

Свідоме регулювання кадрових процесів можливе лише за наявностіу фахівців державної служби знань не тільки про природу, структуру,спрямованість, особливості кадрових процесів у державній службі, але йпро дійову та ефективну системи механізмів, технологій та ресурсів длявпливу на ці процеси.

Відсутність легітимно прийнятої концепції державної кадровоїполітики негативно позначається на визначенні завдань, виборі механізміві технологій роботи з кадрами державного апарату, тому вироблення такоїполітики стало нині актуальним для державного будівництва. Державнакадрова політика покликана визначити шляхи, засоби й механізмикадрового забезпечення реформ, максимально збільшити ефект відвикористання кадрового інтелектуального потенціалу, сприятивиробленню принципів і критеріїв добору й розстановки кадрів заоб’єктивними даними, стимулюючи їх службове й професійне зростання.

Для запровадження ефективної кадрової політики дуже важливо щена стадії формування передбачити основні критерії оцінки її ефективності.Оскільки в цілому в Україні немає досвіду оцінювання ефективностікадрової політики, постає проблема розвитку такої системи управліннялюдськими ресурсами на державній службі, яка б давала можливістьефективно сформувати, постійно оцінювати та підвищувати якістьуправлінсько-кадрового потенціалу.

Управління кадровими процесами визначається як цілеспрямований,спланований, координуючий вплив суб’єктів управління кадрами накількісні та якісні зміни кадрового складу шляхом визначення потреби вкадрах і здійснення завчасно спланованих дій.

Як відомо, головною метою кадрової політики є формування таоптимальне використання кадрів для досягнення цілей держави.Пріоритетними напрямами та завданнями кадрової політики є такі, щозабезпечують досягнення її головних цілей, зокрема: ефективний добір,оцінка та функціонування кадрів, їх кар’єрне зростання та просування послужбі, забезпечення кадрового резерву, підготовка, перепідготовка тапідвищення кваліфікації тощо.

Кадрове планування повинне створювати умови для мотивації більшвисокої продуктивності праці та задоволеності роботою. Працівниківзалучають, насамперед, на ті робочі місця, де створені умови для розвиткуїх здібностей та ґарантований високий і постійний заробіток. Кадрове

планування покликане вирішувати завдання фахового та посадовогозростання службовців, створення необхідних для цього передумов і умов.Воно повинно передбачати переміщення кадрів у майбутньому.

Кадрове планування реалізується за допомогою проведення цілогокомплексу взаємопов’язаних заходів (рис. 1).

Чільне місце серед завдань кадрового планування займає діловакар’єра службовців, удосконалення роботи з ними, професійне навчання,перепідготовка та підвищення кваліфікації персоналу державної служби.

Рис. 1. Структура оперативного плану роботи з персоналом організаціїдержавної служби

Процес, завдяки якому планується кар’єра службовців з метоюзадоволення службових інтересів організації, а також переваг та інтересівкожного окремого фахівця, згідно з Е. Мейо, називається управліннямкар’єрою. В управління кар’єрою Е. Мейо включає:

– процеси планування індивідуальної кар’єри (виявлення кар’єрногоресурсу, формування робочих груп з планування кар’єрного розвитку,планів саморозвитку);

1. Зібрати інформацію про кадри державної служби 2. Визначити цілі планування 3. Перевірити інформацію про слубовців на відповідність їх цілям планування діяльності

Перевірити додатково і, якщо треба, сформулю-вати цілі заново

4. Чи можуть бути реалізовані цілі кадрового планування 5. Спланувати потреби в кадрах 6. Спланувати залучення, адаптацію та вивільнення персоналу 7. Спланувати використання фахівців державної служби 8. Спланувати навчання, перепідготовку та підвищення кваліфікації 9. Спланувати ділову кар’єру, службово-професійне зростання 10. Спланувати видатки на державних службовців 11. Регулярно контролювати та розвивати окремі види планування

226 227

– процеси спільного планування кар’єри (аналіз оцінок і рівня розвитку,центри оцінки потенціалу, центри розвитку, спільне планування кар’єри);

– організаційні процеси (процес призначення, системи кар’єра/ступінь,планування наступності, безперервності кар’єри, реклама шляхівможливого розвитку, планування потреби у персоналі, спеціальні схемишвидкого просування для перспективних службовців).

Процеси управління кар’єрою сприяють підвищеннюконкурентоздатності службовців і спільному навчанню керівництва іслужбовців справлятися зі змінами, які вони тягнуть за собою [3, c. 672].

Управління кар’єрою повинно здійснюватися в рамках кадровогопланування – встановленої та прийнятої системи заходів, що забезпечуютьдержавний орган таким складом персоналу, що спроможний виконатипоставлені перед ним як поточні, так і перспективні завдання.

Практика показала, що часто працівники не знають своїх перспективу даному колективі, це свідчить про недоліки організації в роботі зперсоналом, плануванні й контролі кар’єри. Управління кар’єрою ворганізації полягає в тому, що з моменту прийняття працівника ворганізацію і до передбачуваного звільнення з роботи необхідноорганізовувати планомірне горизонтальне і вертикальне просуванняпрацівника за системою посад та робочих місць. Фахівець повинен знатине тільки свої перспективи на короткостроковий і довгостроковий періоди,але й те, яких показників він повинен досягти, щоб розраховувати напросування по службі.

Управління кар’єрою – це організована і продумана допомогаперсоналу державної служби в досягненні цілей, фаховому розвитку,прагненні зробити кар’єру і реалізувати свої можливості. Управліннякар’єрою персоналу не може здійснюватися без визначення його цілейі завдань.

Головним завданням планування і реалізації кар’єри є взаємодіяпрофесійної і внутрішньоорганізаційної кар’єр. Ця взаємодія припускаєвиконання ряду заходів як з боку кадрової служби державного органа,так і з боку самого службовця, а саме:

– своєчасне забезпечення потреб державного органа влади вслужбовцях необхідного рівня кваліфікації, у необхідній кількості, употрібному місці;

– раціональне використання професійних здібностей службовця вінтересах досягнення цілей державної служби;

– формування наочних та зрозумілих критеріїв службового зростання,використовуваних у конкретних кар’єрних рішеннях;

– створення ефективних стимулів для трудової віддачі фахівців;– забезпечення стабільного складу персоналу, спроможного

акумулювати фаховий досвід і корпоративну культуру державної служби.– досягнення взаємозв’язку цілей організації і окремого

співробітника;

– цілеспрямоване планування кар’єри конкретного фахівця зурахуванням його специфічних потреб;

– забезпечення прозорості процесу управління кар’єрою;– усунення кар’єрних «тупиків»;– підвищення якості процесу планування кар’єри;– вивчення кар’єрного потенціалу фахівців;– забезпечення обґрунтованої оцінки кар’єрного потенціалу персоналу

державної служби з метою скорочення нереалістичних очікувань;– визначення шляхів службового зростання, використання яких

задовольнятимуть кількісну і якісну потребу в персоналі;– забезпечення можливостей самореалізації у сфері державного

управління;– досягнення більш високого посадового статусу в ієрархії державних

посад, можливість одержання більш високої оплати праці;– одержання більш відповідної інтересам і схильностям роботи;– формування структури неформальних відносин у сфері державної

служби;– розвиток професійних здібностей за рахунок організації та ін.Аналізуючи ефективність управління, основоположник американської

теорії організаційної поведінки Т. Бернард наголошує на задоволеннііндивідуальних мотивів державних службовців. Ефективність вказує на те,що рухає людьми, чим вони керуються у своїх діях, і пов’язується воназначною мірою з психологічними чинниками поведінки людей. Такимимотивами є бажання, намагання, потреби людей. Для того щоб бутиефективною, система, що ґрунтується на співробітництві людей, повиннанадавати додаткові можливості для задоволення особистих мотивів [4, с. 84].

Розглядаючи ефективність державного управління наіндивідуальному рівні, В. Саламатов наголошує на важливостіефективності роботи, насамперед, окремого службовця, як складовоїзагальної ефективності органу влади [2, с. 84]. Згідно з таким підходомчи не найважливішу роль у підвищенні рівня ефективності роботидержавних службовців відіграє професійний розвиток персоналу, якийпередбачає підвищення кваліфікації й кар’єрне зростання.

Управління кар’єрою в державних органах влади може бутиреалізоване за допомогою вирішення таких завдань:

1. Планування індивідуального професійного розвитку і посадовогопереміщення державного службовця. Ця схема може бути складена нанайближчі 3 – 5 років із моменту призначення його на посаду. Державнийслужбовець має бути включений у розроблену повну схему кар’єрногопросування.

2. Організація професійного навчання, стажування державногослужбовця. З урахуванням схем кар’єрного прямування і рівня підготовкислужбовця складається план його додаткового навчання із зазначеннямможливих термінів, навчального закладу, програм навчання.

228 229

3. Активізація діяльності управлінців з метою розкриття власноготворчого потенціалу. Створення мотиваційного середовища в системідержавної служби. Це середовище повинне бути прозоре і зрозуміле длякожного державного службовця.

4. Регулювання і координація включення службовця у виконаннязавдань кар’єрної стратегії (виконання плану індивідуальногопрофесійного розвитку, виконання плану стажувань, терміну призначенняна посаду), а також зусиль державного службовця і можливостейорганізації щодо виконання плану індивідуального професійного розвиткуі плану кадрового забезпечення.

5. Аналіз і оцінка результатів діяльності, особистісних і професійнихякостей державних службовців, рівня професійного досвіду.

6. Контроль за діяльністю службовців, їх професійним і кар’єрнимзростанням, за раціональним використанням їх професійного досвіду(посадовим переміщенням, реалізацією плану індивідуального фаховогорозвитку).

У свою чергу управління кар’єрою державних службовців можливореалізувати за таких умов:

– наявність нормативно-правової бази, системи і механізмівуправління кар’єрою;

– збіг інтересів і очікувань службовця з інтересами та очікуваннямиорганізації;

– відповідність професійного потенціалу особистості потенційнимумовам його реалізації в організації;

– наявність високого статусу кадрових служб і наявність фахівців зуправління кар’єрою персоналу;

– стабільність організаційної і посадової структури органів державноївлади, наявність науково обґрунтованого кар’єрного простору;

– визнання освіти і професійного досвіду державних службовцівнайважливішою цінністю на всіх рівнях державного управління.

Використання кадрових технологій створює міцну основу длярозвитку програм управління персоналом, дозволяє розроблятидовгострокові програми професійного розвитку кадрів, управління діловоїкар’єри службовців тощо.

Під час планування кар’єри важливо враховувати терміни або стадіїперебування на посаді. План кар’єри рекомендується складати зурахуванням того, що оптимальний час перебування спеціаліста на однійпосаді – 4 – 5 років. Планомірне переміщення (ротація) персоналусприятливо впливає на підвищення його трудової віддачі (рис. 2).

Після закінчення 4 – 5-річного терміну перебування на посадідержавному службовцю необхідно забезпечити нові умови для роботи іповернути його на стадію адаптації. В іншому випадку у працівника можезнижуватися інтерес до професійного розвитку, не виключається зниженнязацікавленості до процесу і результатів праці, а також професійна

деградація. За відсутності можливостей професійного або кар’єрногозростання необхідно передбачати і застосовувати механізмистимулювання трудової віддачі і професійного розвитку.

Рис. 2. Стадії перебування на посадіАле орієнтуватися в ротації співробітників на 4 – 5-річний цикл

перебування на посаді не слід. Багато чого залежить від професійногопотенціалу службовця, індивідуальної роботи з ним і можливостейорганізації створювати умови для активізації розвитку його здатностей.

Планування внутрішньоорганізаційної кар’єри, кадровогозабезпечення, розвиток професійних якостей службовців, ротація кадрівдає шанс для службового зростання. У свою чергу, це спонукає державнихслужбовців до підвищення рівня кваліфікації і шляхом самоосвіти, щосприяє покращанню результатів роботи

Застосування кадрових технологій у кар’єрному зростанні державнихслужбовців дозволяє:

– раціонально використовувати знання і вміння спеціалістів, згідно зкваліфікаційними характеристиками і посадовими потребами;

– оновлювати інститут номенклатури: демократичний, відкритий,підконтрольний;

– долати авторитаризм у вирішенні кадрових питань.У свою чергу, ефективне вирішення кадрового планування дозволяє:– вдосконалювати процес залучення до держслужби нової генерації

фахівців, знижувати витрати й уникати кризи з приводу нестачікваліфікованих кадрів;

– оптимально використовувати персонал під час розподілу посадовихобов’язків, переведення службовців на інші посади, плануванні і розвиткукар’єри;

– організовувати постійне професійне навчання державнихслужбовців, що сприяє підвищенню кваліфікації робітників;

– створювати міцні основи для розвитку програм управлінняперсоналом;

Трудова віддача

Адаптація

Стагнація

Д е гр ад ац ія

Адаптація Приріст трудової віддачі (4 – 5 років) Стадія «нульового» приросту

230 231

– контролювати витрати на забезпечення персоналу за рахунокпродуманої, послідовної і активної політики на ринку праці.

Кадрове планування дає найбільший ефект, коли воно інтегроване вцілісний процес планування в органах державної влади.

У законі України «Про державну службу» зазначається: «Державніслужбовці підвищують свою кваліфікацію постійно, у тому числі шляхомнавчання у відповідних навчальних закладах, як правило, не рідше ніжодин раз на п’ять років. Результати навчання і підвищення кваліфікації єоднією з підстав для просування по службі» [1]. Підвищення кваліфікаціїдержавних службовців – це цілеспрямований, спеціально організованийпроцес систематичного оновлення та вдосконалення знань і умінь,необхідних для професійної компетентності державних службовців.

Створення ефективної державної служби в Україні можливе лишетоді, коли буде поєднання наукових досліджень у сфері державної службиіз законотворчою та нормативною діяльністю, організаційнимипроцедурами, удосконаленням державного апарату, матеріального тафінансового забезпечення його функціонування, практикою підготовки іперепідготовки персоналу державної служби.

Для вирішення сучасних проблем в управлінні кар’єрою державнихслужбовців необхідно:

– забезпечити тісну взаємодію всіх ланок системи підготовки,перепідготовки та підвищення кваліфікації державних службовців звідповідними підрозділами Адміністрації Президента України, КабінетуМіністрів України, Головним Управлінням Державної Служби України,центральними та місцевими органами державної виконавчої влади;

– залучати до державної служби творчо мислячу, талановиту молодь,що цікавиться питанням державного управління, забезпечити базовуспеціальну підготовку для роботи її в органах влади;

– удосконалити типові правила і нормативи щодо планування йрозвитку кар’єри державних службовців, що дозволить мотивувати їх досумлінної праці;

– забезпечити умови для підготовки, професійного вдосконалення,атестування і стимулювання науково-педагогічних кадрів та організаторівнавчання в системі підготовки кадрів;

– удосконалити умови підготовки молодих фахівців;– створити новий мотиваційний механізм, який буде не просто

зобов’язувати, а й стимулювати державного службовця постійнорозширювати професійні вміння та знання;

– визначити місця та основні види навчання з урахуваннямзабезпечення його безперервності; запровадити сучасні технологіїнавчання із застосуванням комп’ютерної техніки та комп’ютернихтехнологій для активізації навчально-пізнавального процесу тощо.

Службова кар’єра – рушійна сила апарату державної служби. Длятого щоб цей апарат якісно працював, кожен фахівець повинен зайняти в

ньому чітке місце, визначити напрям свого професійного розвитку,встановити точки взаємодії з системою державної служби.Відповідальність за це лежить як на державних органах в цілому, так і накожному службовцеві зокрема.

Отже, в органах влади потрібно створити такі умови, за яких ідержавний службовець, як особистість, і держава, як основний замовникуправлінських послуг для населення, були б взаємно зацікавлені впідвищенні професіоналізму всього персоналу державної служби та окремокожного працівника, у підвищенні ефективності управлінської праці. Утакому випадку планування та реалізація кар’єри державного службовцястає справою кадрових служб органів влади, їх керівників, і державивзагалі.

Список використаних джерел1. Про державну службу : Закон України від 16 груд. 1993 р. № 3723-ХІІ. –

Режим доступу : www.zakon.rada.gov.ua.2. Саламатов, В. Проблеми розуміння ефективності діяльності державних

службовців / В. Саламатов // Підвищення ефективності держ. упр.: стан,перспективи та світовой досвід : зб. наук. пр. / за заг. ред. В. М. Князєва. – К. : Вид-во УАДУ, 2000. – С. 82 – 89.

3. Управление человеческими ресурсами / под ред. М. Пула, М. Уорнера. –СПб. : Питер, 2002. – 1200 с.

4. Цвєтков, В. Державне управління: основні фактори ефективності (політико-правовий аспект) / В. Цвєтков. – Х. : Право, 1996. – 172 с.


ББК 67.401Анатолій СІЦІНСЬКИЙ

Науково-дослідний інститут Державної прикордонної служби України

УПРАВЛІННЯ ДЕРЖАВНОЮ СЛУЖБОЮ В УМОВАХРОЗВИТКУ ДЕМОКРАТИЧНОГО СУСПІЛЬСТВА

Аналізуються теоретичні підходи до вдосконалення державної служби вумовах розвитку демократичного суспільства. Досліджуються фактори такритерії ефективного функціонування соціуму через взаємодію держави йінститутів громадянського суспільства.

Ключові слова: державна служба, державний службовець, соціальнийінститут, громадянське суспільство, держава, взаємодія, ефективність,управлінська діяльність.

До здобуття незалежності нашою державою в 1991 р. державнеуправління взагалі, управління державною службою зокрема,

© Сіцінський А. С., 2008

232 233

здійснювалось відповідно до потреб партійного керівництва та булопідпорядковане загальносоюзній системі. Після отримання незалежностів Україні почався тривалий шлях формування та становлення державноїслужби як владного інституту сучасного суспільства під впливомособливостей соціокультурного розвитку, історичних традицій,політичних та економічних процесів. Проте сучасне положення системидержавної служби, як свідчить практика, і досі не повною міроюзадовольняє зростаючі потреби забезпечення реалізації конституційнихправ і свобод людини і громадянина, ефективного виконання завданьта функцій демократичної, соціальної, правової держави, а також невідповідає рівню зрілості громадянського суспільства та визначенимперспективам його розвитку.

Проблеми розвитку державної служби в Україні, її наукові, правові,організаційні засади, практична реалізація є предметом дослідженьбагатьох сучасних вітчизняних науковців. Зокрема, питання становленнядержавної служби в системі державного управління загалом і державноїкадрової політики зокрема, основні її цілі, зміст, завдання, принципи,механізми реалізації досліджувалися В. Авер’яновим, В. Бакуменком,Н. Гончарук, С. Дубенко, С. Князєвим, В. Малиновським, В. Махоніним,Н. Нижник, О. Оболенським, В. Олуйком, Г. Опанасюк, В. Ребкалом,С. Серьогіним, В. Цвєтковим та ін. Спираючись на результати цихдосліджень, слід зазначити, що в сучасних умовах вироблення в Українідержавної політики, яка має базуватися на демократичних засадах,особливого значення набуває управління державною службою.

У свою чергу, надійність державної служби в суспільстві визначаєтьсясоціальним складом державних службовців, їх походженням з певнихсоціальних прошарків суспільства та належністю до них. Однак жоденклас, що приходить до влади, не в змозі здійснювати державне управліннябез опори на інші верстви суспільства. Тільки на демократичному етапійого розвитку держава забезпечує загальнодоступність державноїслужби як сталої форми організації спільної діяльності осіб, що тримаютькермо держави.

Комплексне, системне й усебічне вивчення проблеми управліннядержавною службою свідчить, що державна служба як політичнийінститут суспільства пов’язана з усіма іншими його інститутами(правовий, економічний, організаційний, соціальний) [2; 5; 7]. Протедержавна служба тільки тоді може цілеспрямовано виконувати соціальнуфункцію, коли будується на правовій основі. Саме тому дослідникизазначають, що вона є правовим і соціальним інститутом, який здійснюєв межах своєї компетенції реалізацію цілей та функцій органів державноївлади шляхом професійного виконання службовцями своїх посадовихобов’язків і повноважень, що забезпечують взаємодію держави йгромадян у реалізації їх інтересів, прав та обов’язків [7, с. 427].

У розвинутих суспільних системах елементом соціальної структури

є інститути громадянського суспільства, які відображають потребу верствнаселення в самоорганізації, саморегулюванні суспільних зв’язків івідносин. Держава зобов’язана створювати нормативно-правову базуфункціонування інститутів громадянського суспільства і через державнуслужбу контролювати виконання законодавства всіма інститутами. Усвою чергу, інститути громадянського суспільства покликані виконуватифункцію соціального контролю за діяльністю держави та її органів. Тількитака взаємодія держави й інститутів суспільства забезпечуєдемократичний характер побудови та ефективного функціонуваннясуспільного організму. Однак ефективність цієї взаємодії залежить відоптимальної моделі управління державною службою.

Метою нашої статті є виявлення особливостей удосконаленняуправління державною службою задля підвищення її ефективності вумовах розвитку демократичного суспільства. Вважаємо, що длядосягнення такої мети необхідно, перш за все, виявити особливостідержавної служби як соціального інституту.

У результаті вивчення наукових джерел [2; 5; 6] автор дійшоввисновку, що державна служба, яка є елементом суспільної структури,має певні ознаки, властиві їй як соціальному інститутові:

1. Вона являє собою лише певну сферу професійної діяльності, що,за своїм змістом, формами та методами спрямована на забезпеченнявиконання повноважень державних органів.

2. Як сполучна ланка між державою й громадянином державнаслужба має захищати права й інтереси громадян.

3. Державна служба як суспільне явище являє собою дещо більше,аніж діяльність державних службовців і органів управління. Це своєріднаформа відображення суспільних зв’язків і відносин, показник ступенядотримання прав та свобод людини і діючих у суспільстві правових норм.

4. Державна служба не лише відображає суспільні відносини, а маєсоціальну орієнтацію, спрямовану на наближення конституційного ідеалуправової, демократичної держави до об’єктивної реальності.

5. Державна служба – не тільки правова, а й етична система.Формуючи правосвідомість громадян, вона одночасно виступає носіємморалі й орієнтує державних службовців і громадян на дотриманняморальних норм і правил суспільного життя.

Щодо системи управління державною службою, то в загальномувигляді вона являє собою сукупність компонентів (підсистем абоелементів), що взаємодіють між собою задля досягнення законодавчовизначених цілей. Мета державної служби може бути соціальною,економічною, політичною, організаційною, правовою тощо.

Соціальні цілі спрямовані на реалізацію зобов’язань держави щодозабезпечення достатнього рівня життя громадян, задоволення їхматеріальних і духовних потреб, а також конституційних вимог щододержавної підтримки охорони здоров’я, соціального забезпечення,

234 235

забезпечення зайнятості та охорони праці, допомоги малозабезпеченимгрупам населення тощо. Економічні цілі державної служби спрямованіна зміцнення правової держави, організаційно-технічне забезпеченняорганів державної влади, забезпечення зв’язків державного апарату знаселенням. Організаційні цілі характеризують очікувані результативиконання й забезпечення повноважень відповідних державних органівпрофесіоналізації державного апарату, удосконалення норм, правил,стандартів регулювання якісного й кількісного складу службовців, змінструктури державної служби тощо. Правова мета відображає реалізаціюдержавними службовцями законодавчих актів, а також розробкуспеціального законодавства про державну службу.

Оскільки державна служба – це професійна діяльність у сферісоціального управління, то можна визначити три специфічні особливостіцього виду діяльності:

– це духовний вид діяльності, у результаті якого не створюютьсяматеріальні цінності, не виробляються будь-які реальні продукти (товари);

– це діяльність, що відображає суб’єктивно-об’єктивні відносини, уяких особливо велику роль відіграє «людський фактор», а такожбагатогранні зв’язки як у самій соціальній структурі управління, так іпоза нею;

– соціальне управління являє собою цінність соціального порядку,від якого значною мірою залежить ефективність і оптимальністьсоціального розвитку.

У контексті огляду особливостей удосконалення управліннядержавною службою в умовах розвитку демократичного суспільстваважливо звернути увагу на установи державної служби. Адже це ті місця,де відбувається безпосереднє зіткнення інтересів та обов’язків державий громадян, де налагоджуються між ними певні взаємовідносини тощо[1 – 4]. Через канали державної служби вивчаються суспільна думка,ставлення громадян до різних державних актів, реалізується політикадержави, виявляються особливості соціальної думки й реагування. Томуу сфері соціального (державного) управління потрібний високийпрофесіоналізм працівників і відповідний рівень професійноїкомпетентності та культури [9].

На професійній компетентності працівника державної службипозначається специфіка цієї служби, мета якої – ґарантувати стабільністьу державі, узгоджуючи інтереси людей і держави, застосовувати владно-примусові функції для підтримання суспільного правопорядку; матипублічний (гласний) статус між державою і громадянином, виступаючи,перш за все, виразником його інтересів [4].

Вивчення досвіду управління державною службою свідчить про те,що в багатьох країнах здійснюються експерименти з ідеями новогодержавного управління (удосконалюються методи стратегічногопланування, оцінки якості виконання службових обов’язків, колегіального

прийняття рішень, зменшення кількості рівнів управління тощо). Урезультаті таких перетворень формується модель державної служби,якісними показниками якої є правопорядок, більш досконала структурауправління, окреслена стратегія, підготовка кадрів і цілеспрямованеуправління.

У будь-якій сфері людської діяльності ключовим фактором, щовизначає застосування конкретних форм і методів діяльності, єефективність. Специфіка державної служби полягає в тому, що від ступеняїї ефективності залежить доля людей, їх безпека, добробут, або, як нерідковизначають, «здоров’я» нації. Поняття ефективності широкозастосовується наукою для оцінки ступеня корисності (виправданості)витрат порівняно з очікуваним результатом. У теорії організації йадміністративного управління ефективність визначається якспіввідношення чистих позитивних результатів і витрат для їх досягнення.Досягнуті результати можна назвати ефективними, якщо вони отриманіза умови передбачених витрат або ж за найнижчих витрат.

Досить розповсюдженою моделлю ефективності є схема ресурсногозабезпечення ефективності управлінської діяльності – «витрата –результат». У зв’язку з цим інтерес становлять розглянуті моделіефективної організації, запропоновані американським дослідникомР. Лайкертом. На його думку, ефективність роботи будь-якої організаціївизначають три фактори:

1. Внутрішньорганізаційні складові – формальна структура організації,економічна база та соціальна політика, професійно-організаційний складперсоналу.

2. Проміжні змінні – людські ресурси організації, внутрішнійпсихологічний клімат, методи прийняття рішень, рівень довіри докерівництва, способи стимулювання й мотивації діяльності.

3. Результуючі змінні – зростання або зниження продуктивності праці,ступінь задоволення потреб споживачів.

За такого підходу ефективність розглядається як результат складноївзаємодії різних факторів, серед яких домінуючими є людський ісоціально-економічний. За оцінкою Р. Лайкерта, на відновленнянормального соціально-психологічного клімату, деформованогомобілізаційними та маніпулятивними методами, у великих організаціяхпотрібно до семи років. Стосовно ж відновлення нормального клімату всуспільстві, то це може відбутися тільки зі зміною поколінь.

У наукових працях [5 – 8] наводяться різні підходи до визначенняефективності державної служби. Хоча ці підходи не являють собоюцілісного методологічного підходу, але все-таки становлять певнийінтерес. Наприклад, заслуговує на увагу підхід, відповідно до якогоефективність оцінюється за ступенем захищеності збалансованихінтересів суспільства й держави: роботу апарату можна визнати дійсноефективною лише в тому разі, якщо він успішно вирішує проблему

236 237

оптимального захисту інтересів держави та населення, соціальних груп ікожної людини. Відповідно до такого підходу ефективність державноїслужби виражається в розширенні можливостей активногогромадянського життя людини й усього суспільства, які забезпечуютьсяналагодженою системою державних органів, їх здатністю законнимшляхом реалізовувати державну політику щодо соціального йекономічного розвитку.

Однією з підстав для визначення ефективності державної службинауковці вважають рівень соціального партнерства (у розумних межах)політико-адміністративної еліти й населення в системі державногоуправління. У деяких сучасних версіях так званого «малого елітизму»маси розглядалися не тільки як об’єкт або ресурс політичного впливуполітико-адміністративних структур, але й як партнер. Йдеться пропротиборство традиційної «технократичної» парадигми політичногоуправління і нової, що базується на таких засадах, як політичниймаркетинг (аналіз і врахування основних інтересів в умовах політичногоплюралізму) та сценарно-рольова ситуаційність.

На думку деяких авторів [1 – 8], критерії ефективної діяльностідержавної служби також виявляються:

– у ступені відповідності напрямів, змісту й результатів діяльностіуправлінських структур та персоналу тим параметрам, що визначеніфункціями і статутом підрозділу;

– законності рішень і дій відповідних управлінських структур іпрацівників, оскільки дотримання правових та інших норм є елементарноюпередумовою ефективності управління;

– реальності впливу управлінської діяльності на стан і розвитоккерованих нею ланок (етапів);

– глибині врахування й виявлення в управлінських рішеннях і діяхпровідних і комплексних потреб, інтересів і цілей життя людей. При цьомуважливо враховувати не один, а багато параметрів людськоїжиттєдіяльності у їх взаємозв’язку;

– характері й обсязі взаємодії з трудовими колективами, широкимколом людей;

– ступені авторитетності рішень і дій управлінських структур іпрацівників;

– правдивості й доцільності управлінської інформації, що надаєтьсяуправлінськими структурами. Інтереси суспільства вимагають, щоб забудь-яких умов, навіть за найбільш несприятливих для органу чипосадової особи, із системи управління надходила тільки достовірна,об’єктивна інформація. Інакше всі процеси, де використовувалася такаінформація, деформуються;

– моральному впливі управлінської діяльності на зовнішнєсередовище, оскільки воно має як позитивні, так і негативні фактори, щоформують думку людей.

Слід зазначити, що досить істотний вплив на організацію ефективноїдіяльності державної служби має така важлива функція, як управліннята контроль. Контроль дозволяє не тільки виявляти, попереджативідхилення, помилки та недоліки, але й розкривати (знаходити) новірезерви й можливості для підвищення ефективності роботи державноїслужби. Особливо потребує постійної уваги організація взаємозв’язкудержавної влади з громадськістю. З цього приводу дослідникизазначають, що ступінь взаємозв’язку державної влади з громадськістюмає вимірюватися їх взаєморозумінням. Ураховуючи таку думку, роботузасобів масової інформації доцільно будувати так, щоб інформація булаправдивою і вчасно повідомлялася людям. Слід постійно інформуватисуспільство про політику в усіх важливих галузях, а заходи щодо зв’язківіз громадськістю повинні складатися не з окремих питань, а із системивзаємопогоджуваних дій. Недостатність спілкування державнихслужбовців з широкою громадськістю породжує безліч випадківнепорозуміння. Тому налагодження каналів спілкування, розробка новихканалів інформації – головні завдання державної влади в роботі згромадськістю. Доцільно підкреслити, що взаємодія влади і ЗМІ – цедосить складний і суперечливий процес, загальний інтегральний ефектякого безпосередньо пов’язаний з процесом демократизації громадськогожиття, і без його розвитку здійснювати ефективне управліннясуспільством неможливо.

Загалом апарат державного управління – це не тільки сукупністьустанов і органів, але й сукупність багатьох людей, які працюють у них.З огляду на це він передбачає формування особливої соціальної групи,що займає специфічну позицію в суспільстві. Характерна його риса – цевисокий рівень організованості; працівники апарату пов’язані з великоюкількістю організаційних відносин, закріплених у статутах, інструкціях,положеннях. В умовах розвитку демократичних процесів у суспільстві вдіяльності державних структур і в оцінці їх ефективності відбуваєтьсявсе більш помітний зсув у бік соціально-культурного й духовного розвитку.При цьому особливо принципового значення набуває відродження ідеївиборності й самоврядування громадськості.

Щодо самоврядування, то воно відображає роль громадян увирішенні завдань місцевого значення, виходячи з інтересів нечиновників, а населення, його історичних і місцевих традицій. У цьомувипадку громадяни не тільки «беруть участь» в управлінні, але й самікерують суспільними справами. Водночас самоврядування незводиться лише до передачі державних функцій громадським органам,а здійснюється через поєднання державного й суспільногосамоврядування. Однак органи самоврядування не можуть та й неповинні поглинати державу як інститут управління. З розвиткомдемократичних процесів державне професійне управління («раціональнабюрократія») не тільки збереже значущість, а й підвищить свою роль

238 239

та ефективність дій. Такою системою соціального управліннядержавною владою в Україні може стати громадянське суспільство зрозвинутою системою саморегуляції.

Політичною основою громадянського суспільства є правова держава.Діалектика подолання бюрократизму й виникнення на цьому ґрунтіправової держави (громадянського суспільства) така, що їх формуванняй розвиток мають бути синхронними процесами. Правова держава якґарант подолання бюрократизму у своїй основі припускає:демократичність і відкритість законодавчого процесу; звітність переднародом виконавчо-розпорядчих органів про свою політику і повсякденнупрактику, суспільний контроль за їх діяльністю; незалежність суду іпрокуратури, підвищення їх статусу в суспільстві, суворе дотриманняпрезумпції невинності, норм правосуддя і права на захист; створенняпрофесійно підготовленого, динамічного апарату управління,сформованого на конкурсній основі, підконтрольного, у межах закону,представницьким органам громадськості.

У правовій державі виключається диктатура будь-якого класу, партії,угруповання або управлінської бюрократії. Припускається лише одна«диктатура» – диктатура закону й законності, за якої найвищий авторитетмає лише закон. У правовій державі має існувати рівна правовавідповідальність як громадянина перед державою, так і держави передгромадянином. Для забезпечення створення умов і вирішення соціально-економічних проблем у сучасних умовах потрібна висока професійнакомпетентність працівників усіх ланок державної служби.

Огляд особливостей удосконалення управління державною службоюзадля підвищення її ефективності в умовах розвитку демократичногосуспільства свідчить, що нове бачення системи управління, виробленняоптимальних підходів до управлінської діяльності все більше базуєтьсяна визнанні пріоритету особистості та її ролі в управлінні. На наш погляд,серед перспективних напрямів подальших розвідок даної проблеми євироблення конкретних науково-методичних розробок щодовдосконалення роботи управлінського персоналу. Крім цього, потребуютьвсебічного вивчення та обґрунтування шляхи вдосконалення управліннядержавною службою у її різних сферах, у тому числі в спеціалізованихорганах державної влади.

Список використаних джерел1. Державне управління в Україні : наукові, правові, кадрові та організаційні

засади : навч. посіб. / за ред. Н. Р. Нижник, В. М. Олуйка. – Л. : Львів. політехніка,2002. – 352 с.

2. Державне управління, державна служба і місцеве самоврядування :монографія / кол. авт. ; за ред. проф. О. Ю. Оболенського. – Хмельницький :Поділля, 1999. – 570 с.

3. Державне управління : теорія і практика / за заг. ред. В. Б. Авер’янова. –К. : Юрінком Інтер, 1998. – С. 175 – 207.

4. Державне управління : навч. посіб. / А. Ф. Мельник, О. Ю. Оболенський,А. Ю. Васіна, Л. Ю. Гордієнко ; за заг. ред. А. Ф. Мельника. – К. : Знання-Прес,2003. – 343 с.

5. Дубенко, С. Д. Державна служба і державні службовці в Україні :навч.-метод. посіб. / С. Д. Дубенко ; за заг. ред. Н. Р. Нижник. – К. : Ін Юре,1999. – 398 с.

6. Малиновський, В. Я. Державна служба: теорія і практика : навч. посіб. /В. Я. Малиновський. – К. : Атіка, 2003. – 160 с.

7. Малиновський, В. Я. Державне управління : навч. посіб. /В. Я. Малиновський. – Луцьк : Вежа, 2000. – 558 с.

8. Реформування державного управління в Україні : проблеми і перспективи/ наук. керівн. В. В. Цвєтков. – К. : Оріяни, 1998. – С. 192 – 211.

9. Саймон, Г. А. Менеджмент в организациях / Г. А. Саймон : [пер. з англ.]. –М. : Прогресс, 1995. – 335 с.


ББК 67.401Наталія РАШИТОВА



СИСТЕМИ ДОБОРУ Й ПІДГОТОВКИ ПЕРСОНАЛУ:ЗАКОРДОННИЙ ДОСВІД

Аналізуються системи підготовки кадрів у різних країнах. Розглядаютьсяпроблеми підготовки кадрів для державної служби України в умовах їїреформування.

Ключові слова: управлінські кадри, система підготовки кадрів, державніслужбовці, адаптація, ефективність державної служби, управлінськадіяльність.

Успіх соціально-економічних і політичних перетворень в Українібагато в чому залежить від ефективної роботи органів державногоуправління, що зумовлює особливі вимоги до їх кадрового складу. Цівимоги ставлять на чергу денну, одночасно із забезпеченням стабільностікадрового складу органів державного управління, формування новоїгенерації управлінських кадрів, здатних працювати в сучасних умовахдемократизації влади та ринкових методів господарювання. Аджерозвиток професійної та ефективної державної служби залежить від низкичинників у межах загальної стратегії реформ, включаючи основні правовіумови, широку політичну підтримку та всеохопну систему управліннялюдськими ресурсами. Щоб задовольнити ці передумови й запровадити© Рашитова Н. К., 2008

240 241

необхідні зміни, державні службовці повинні набути додатковихкваліфікацій і навичок. Тому надто важливим є формування системипідготовки державних службовців, пристосованої до цих нових потреб.За такого підходу є необхідність вивчення закордонного досвіду таможливостей щодо адаптування позитивних прикладів у сучасну системупідготовки кадрів України.

Великим внеском у дослідження цієї проблеми стали праціМ. Альберта, П. Бєлкіна, С. Бочарова, М. Джаманової, Л. Карамушки,А. Леонтьєва, Р. Немова, С. Овдєя, Л. Орбан-Лембрик, О. Садовнікової,Г. Солодової, В. Солоніної, Є. Таранової. Ці автори розглядали не тількизагальні аспекти адаптації кадрів незалежно від галузі й умов їхпрофесійної діяльності, а й спеціальні, зокрема адаптації до професійноїдіяльності на державній службі. Загалом сучасні дослідженнявідзначають, що в перспективі основне завдання державних службовцівбуде полягати в прогнозуванні результативності прийнятих рішень, якіхарактеризуватимуться «новим професіоналізмом», що означає здатністьдержавних службовців адаптуватися до інновацій та постійних змін.

Метою даної статті є розгляд закордонного досвіду щодо критеріївта показників адаптованості в системі підготовки кадрів тих структурсуспільства, які здійснюють управлінську діяльність. Підготовці кадрівдля державного управління слід надавати першочергового значення, ана міжнародному рівні необхідно запозичити «найкращу практику» з-поміж різних країн. Візьмемо, наприклад, досвід таких країн, як Японія,США, Німеччина та Росія.

Цікавим виявився досвід вирішення даних проблем у Японії. Системапідготовки кадрів тут відрізняється певною специфікою. Учні японськоїшколи до переходу на другий ступінь середньої освіти (10 – 12 класи)практично не можуть одержати будь-яку професійну підготовку, тобтовелика частина японської молоді, маючи середню освіту, виходить наринок праці якщо не зовсім професійно не підготовленою, то без будь-якого посвідчення про присвоєння кваліфікації. Це, проте, мало турбуєкерівництво японських компаній. Професійна підготовка у фірмах –невід’ємна частина японської системи управління кадрами. Керівництвокомпаній прагне залучити молодих людей безпосередньо зі шкільної лави,оскільки відсутність навичок у роботі свідчить про незіпсованість,відсутність стороннього впливу, готовність сприйняти правила поведінки,усталені в даній корпорації. Молодь, яка щойно поступила на роботу,проходить обов’язковий курс початкової підготовки – адаптації. Цевідбувається протягом відносно короткого періоду – двох місяців.Основна мета початкового навчання – знайомство новачків із компанією,принципами взаємин співробітників, традиціями, звичаями, ритуалами,тобто моральна підготовка до роботи [3].

Поглиблені програми адаптації працівників використовуються усередніх і великих структурах, які займаються управлінською діяльністю

США. У процесі їх реалізації беруть участь як менеджери з управлінняперсоналом, так і лінійні менеджери. На малих підприємствах програмаадаптації реалізується менеджером-практиком, іноді з включеннямпрацівника профспілки, застосовуються різні програми – від тих, якіпередбачають в основному усну інформацію, до формалізованихпроцедур, що пов’язують усні настанови з письмовими й графічними. Уформальних програмах адаптації часто використовують апаратуру,слайди, фотографії [1; 2].

У Німеччині існує «Закон про правовий режим підприємства», якийвимагає від роботодавця ознайомлення нового співробітника з умовамироботи і з майбутньою сферою його діяльності, а також рекомендаціяйого майбутнім колегам по роботі. Працівник повинен знати режим, умовироботи та свої обов’язки. Для цього широко використовуються співбесіди,новачок знайомиться з правилами та процедурами, одержує наставлянняз боку старшої за посадою особи тощо.

Виходячи з досвіду Росії, адаптація має сприяти швидкимструктурним зрушенням у зайнятості за одночасної підтримки безробіттяна якомога нижчому рівні. Але практичне вирішення цього завданнягальмується нерозвиненістю ринку праці. Державна служба зайнятостій дотепер не в змозі ефективно керувати адаптацією. Механічнезаповнення вакантних робочих місць, успадковане від службиорганізованого працевлаштування, залишається неефективним, оскількимало хто погодиться на будь-яку роботу. Причина тут не лише в старомутягарі стереотипів, а й у відсутності знань про зміст адаптації, її форми йможливості в умовах ринку [5].

Розглянемо матеріали й результати дослідження «Адаптаціяперсоналу» програми «Практика кадрових служб Санкт-Петербурга»,яке проводилося в 2000 – 2002 рр. і охоплювало діяльність 100 кадровихслужб міста. Були виявлені такі базові проблеми, як пошук і залученняперсоналу, добір, адаптація, мотивація і стимулювання персоналу,заробітна плата, навчання та оцінка персоналу, потреба компаній вінноваціях тощо. Зазначені проблеми та їх вирішення надаютькерівникам і фахівцям з управління персоналом змогу заощаджуватисили й ресурси, спрямовувати свою роботу на вирішення дійсно важливихдля бізнесу проблем, серйозно займатися питаннями формуваннякадрової політики [4].

Під час вивчення закордонного досвіду підготовки кадрів длядержавної служби України в умовах її реформування необхідновраховувати, що підготовка кадрів в інших країнах – це цілісно сформованасистема, пов’язана з усіма інститутами соціального управління. Окреміелементи цієї системи в її межах є ефективними й корисними як усуспільствах, де вони сформувались, так і в інших, з іншими системамиструктурних зв’язків. Але функціонують вони там зовсім інакше. Адже,по-перше, творче використання раціонального досвіду можливе тільки

242 243

після ретельного вивчення й апробації; по-друге, механізм адаптаціївключає тенденції розвитку, характерні для країн-носіїв досвіду, загальніконцептуальні принципи політики у сфері державної служби, теоретичніпідходи до підготовки кадрів, а також технології здійснення підготовки,що реалізуються на практиці; по-третє, необхідно враховувати своєрідністьсуспільної свідомості й сталого менталітету, історичних і культурнихтрадицій носіїв досвіду і країни, що апробує досвід.

За даними японських експертів, у перспективі основне завданняуправлінця буде полягати в інтегруванні невизначеності в системупрогнозування, прийняття рішень та організаційну структуру, що потребуєвід керівника «нового професіоналізму» – здібності щодо адаптації доінновацій та постійних змін [3].

Як показав досвід вітчизняних організацій, у країні недостатньо увагиприділяється проблемі адаптації кадрів. На жаль, управлінські працівникине до кінця розуміють значення адаптації як методу регулюванняпропозиції робочої сили в організації. Крім того, на сьогодні управлінськаланка народногосподарського й галузевого рівнів ослаблена зорганізаційно-методичного погляду, що призвело до утворення великоїкількості органів управління в реґіоні (центри профорієнтації і зайнятості,кабінети профорієнтації у школах, спеціальних навчальних закладах,організаціях) без достатньої регламентації їх повноважень.

Таким чином, ми дійшли висновку, що врахування закордонногодосвіду щодо впровадження програм адаптації, необхідне для вирішенняважливих питань і проблем становлення нової системи формуваннярозвитку і використання державних службовців в Україні.

Список використаних джерел1. Воронков, А. Методы анализа и оценки государственных

программ в США / А. Воронков. – М. : Наука, 1986. – 380 с.2. Вотова, Н. Психологическое обеспечение работы

государственных учреждений: анализ опыта США / Н. Вотова,И. Глушинский. – М. : Прогресс, 1995. – 455 с.

3. Корнилов, М. Некоторые особенности организации и управленияпроизводством и персоналом в современной Японии / Микола Корнилов// Упр. персоналом. – 1999. – № 10. – С. 30 – 38.

4. Савченко, Б. Г. Соціальні та психологічні аспекти державногоуправління : навч. посіб. / Борис Савченко. – Х. : Магістр, 2003. – 152 с.

5. Управление персоналом: поиск, отбор, оценка эффективности //Экономические и социальные проблемы России: Проблемно-тематический сборник. – М. : 1998. – № 1. – 115 с.Надійшла до редколегії 22.05.08

ББК 67.401Сергій СОКОЛОВСЬКИЙ



ЗАРУБІЖНИЙ ДОСВІДПРОФЕСІЙНОГО ДОБОРУ ПРАЦІВНИКІВ

ОРГАНІВ ПУБЛІЧНОГО АДМІНІСТРУВАННЯАналізується сучасний зарубіжний досвід професійного добору працівників

комунікативних професій з метою поліпшення кадрової політики щодоуправління персоналом в органах публічного адміністрування; розглядаєтьсявпровадження оцінювання якості професійної діяльності державного службовцяяк емоційної компетентності шляхом вимірювання коефіцієнта емоційності EQ.

Ключові слова: емоційний коефіцієнт, професійний відбір, емпатія,персонал, кадрова політика.

Сьогодні як ніколи гостро постає проблема якісного професійноговідбору працівників різних професій, особливо комунікативних. Не євинятком і проблема відбору кадрів для державної служби. Незважаючина комплекс державних заходів, спрямованих на створення дійовоїсистеми державної служби, недостатньо високою залишається якістьуправлінських послуг, що зумовлено певною мірою суб’єктивізмом удоборі, просуванні по службі, коли вимоги до посадових осіб у системідержавного управління часто бувають неповними і неефективними.Актуальним на сьогодні є наукове обґрунтування вимог до особистіснихта професійних якостей керівних працівників, психологічної й діловоїсумісності співробітників апаратів публічного адміністрування, щообумовлює ефективність усієї діяльності органів публічної влади [5]. Томувкрай необхідно енергійно реформувати державну кадрову політикушляхом удосконалення загальнонаціональної системи роботи з кадрами,розробки науково обґрунтованих якісних та кількісних оцінок, системикваліфікаційних, соціальних, психологічних та фізіологічних характеристикдержавних службовців [7, с. 179].

У минулому столітті кар’єрні перспективи людини, як правило,оцінювали на підставі розумових і технічних здібностей (ІQ). Але количисленні дослідження стали вказувати на інші здібності, пов’язані зрозумінням і керуванням емоціями, у США стало популярнимвисловлення: «ІQ gets you hіred, but EQ gets you promoted» (завдяки ІQВи влаштовуєтеся на роботу, а завдяки EQ – робите кар’єру).

Уперше поняття EQ – коефіцієнта емоційності (за аналогією з ІQ –коефіцієнт інтелекту) увів у 1985 р. клінічний фізіолог Рувен Бар-Ойн.

© Соколовський С. І., 2008

244 245

Він визначав EQ як здатність усвідомлювати свої емоції й емоції іншоїлюдини, здатність управляти своїми емоціями й емоціями іншої людиний на цій основі формувати міжособистісну взаємодію. ЕQ вважаєтьсяемоційним еквівалентом пізнавального інтелекту (IQ). Якщо IQвідображає здібності лівої півкулі нашого мозку, що відповідає за логіку йраціональне мислення, то ЕQ вимірює правопівкульне інтуїтивнемислення, емоційність [4, с. 112].

На цей час проблема емоційного інтелекту активно досліджуєтьсязарубіжними вченими, такими як Д. Голман (D. Goleman), Г. Орме(G. Orme), Дж. Мейер (J. Mayer), П. Селовей (P. Salovey), Д. Слайтер(D. Sluiter), X. Вейсингер (H. Weisinger), Р. Стернберг (R. Sternberg),Дж. Блок (J. Block), І. Андрєєва, Г. Горшкова, В. Слєпцова та ін.

У зв’язку із цим метою цієї статті є обґрунтування використаннязарубіжного досвіду для поліпшення кадрової політики в управлінніперсоналом в органах публічного адміністрування, а саме: упровадженняоцінювання якості професійної діяльності державного службовця якемоційної компетентності шляхом вимірювання коефіцієнта емоційностіEQ (emotіonal quotіnent).

Відомо, що людську діяльність традиційно розділяють на раціональнуй афективну сфери діяльності. Проте в сполученні слів «емоційний» і«інтелект» емоційний інтелект розуміють і як можливість поринати усвої емоції, щоб усвідомити й відчути їх, і як необхідність раціональногоаналізу емоцій для ухвалення рішення на основі цього аналізу, оскількиемоції несуть у собі величезний запас інформації, використовуючи якуможна діяти значно ефективніше [9]. Термін «емоційний інтелект»відображає ідею єдності афективних та інтелектуальних процесів [13;14]. Відповідно до визначеного підходу до розуміння емоцій (особливийтип знання) та інтелекту (сукупність взаємопов’язаних розумовихздібностей) поняття «емоційний інтелект» можна охарактеризувати яксукупність ментальних здібностей щодо розуміння власних емоцій іемоцій інших людей стосовно управління емоційною сферою.

Відомій дослідник досягнень людини у сфері технології засобівзв’язку та інформації Кен Олетта писав: «Більшість угод є на п’ятдесятвідсотків емоційними й на п’ятдесят – економічними. Успішніадміністратори успішні не в галузі планування й фінансів, а у сферіемоційних здібностей, демонструючи чесність, знання людей, упевненістьу собі, ефективність спілкування й довіру, що надихає упевнену поведінку,тоді як неуспішні адміністратори надають діловій стратегії більшогозначення, ніж якостям її виконавців» (цит. за [10]).

Пауль Віан, керівник програми підвищення ефективності керівників уПенсільванії, також стверджує, що тверде керівництво починається ізсамоаналізу. Він підкреслює важливість правдивості й уміння спілкуватися,уважно вислуховуючи співрозмовника, не займаючи агресивно-оборонноїпозиції: «… Усе це не стосується стратегії планування або економічних

знань, але повністю стосується емоційних здібностей. Здатність розпізнати,що почуває інша людина, дає можливість розвинути такі компетенції, якздатність впливати на інших людей, надихати їх на успішну роботу. Умінняуправляти своїми емоціями дозволяє легше розвивати такі компетенції, якініціативність і здатність працювати в стресовій ситуації. До того ж аналіземоційних компетенцій можна застосувати й для прогнозу успішності впрофесійній діяльності» (переклад наш. – С. С.) [15].

Показовий досвід рекрутингової служби ВВС США, які з 1998 р.використали опитувальник EQ-І для підбору рекрутерів і виявили, щонайбільш успішні рекрутери показують значно вищі результати за такимикомпетенціями емоційного інтелекту, як «асертивність» (упевненість),«емпатія» й «усвідомлення власних емоцій». Урахування емоційногоінтелекту кандидатів дозволило прогнозувати успішність майбутніхспівробітників майже в 3 рази точніше, наслідком чого стало рішенняМіністерства оборони США впровадити подібну процедуру під часрекрутингу й відбору кандидатів в усі види збройних сил США [3].

У 90-х рр. ХХ ст. відома страхова компанія Amerіcan Express сталапершою комерційною компанією США, що впровадила програму навчанняемоційній компетентності для своїх співробітників, після проходження якоїбуло виявлено, що ці співробітники мають здатність подивитися на ситуаціюочима клієнта, що дозволяє їм установлювати з ними довірчі відносини.Вони внутрішньо мотивовані на продаж полісів страхування, але, можливо,головним є вміння цих консультантів упоратися зі своїми емоціями, кращеуправляти ними й не падати духом у випадку невдачі. Усі перерахованіздатності повністю належать до компетенцій емоційного інтелекту [8].

Дослідження компетенцій більше ніж у 200 компаніях і організаціяхсвіту переконливо показало, що приблизно 1/3 різниці в продуктивностіпраці обумовлена технічними знаннями й «звичайним» інтелектом (ІQ),тоді як 2/3 пов’язані з емоційним інтелектом. У роботі топ-менеджеріврізниця більше, ніж на 4/5 залежить від емоційної компетентності, а однієюз головних причин провалів топ-менеджерів є брак емоційноїкомпетентності. При цьому були визначені три основні причини:нездатність працювати у стресовій ситуації, працювати в команді йграмотно вибудовувати міжособистісні відносини [10].

Повномасштабне дослідження 515 керівників фірм, проведенекомпанією Egon Zehnder Іnternatіonal у 2002 р., показало, що ті з них, укого показник емоційного інтелекту був найвищим порівняно з іншимикритеріями, були більш успішні, ніж ті, чиєю найсильнішою стороною бувпопередній досвід або високий ІQ. З’ясувалось, що високий емоційнийінтелект є більш надійним показником успіху, ніж попередній досвід роботиабо ІQ, тому успішний керівник мав високий емоційний інтелект у 74 %випадків успіху і лише в 24 % випадків невдачі. У дослідженні бралиучасть керівники з Латинської Америки, Німеччини і Японії, і результатибули майже однакові для всіх культур, що свідчить про універсальність

246 247

даного критерію й не залежить від етнонаціональних, релігійних ісвітоглядних відмінностей [11].

Таким чином, емоційний інтелект являє собою сукупність емоційнихта соціальних здібностей, таких як здібності до розуміння власних емоційта емоції інших людей, до управління емоційною сферою й самомотивації.Усі структурні компоненти емоційного інтелекту взаємопов’язані, і їх тіснийвзємозв’язок сприяє ефективній міжособистісній взаємодії.

EQ у менеджменті організацій закордонних країн досліджують задопомогою опитувань. Кількісне вимірювання EQ та його компонентівсеред керівників (менеджери, начальники, адміністративні працівникибізнесу й влади) досліджує такі компоненти:

1. Емоційна поінформованість.2. Здатність розрізняти й інтерпретувати власні настрої, емоції,

пориви, а також ураховувати їх вплив на інших людей.3. Управління власними емоціями.4. Здатність контролювати й спрямовувати власні імпульси й пориви.5. Самомотивація – потужна внутрішня пристрасть до роботи, «drіve».6. Емпатія – здатність розуміти емоційний стан інших людей і

взаємодіяти з ними з урахуванням їх емоційних реакцій.7. Розпізнавання емоцій інших людей.8. Уміння знаходити загальну мову й підтримувати відносини з

людьми поза залежністю від їх схильності.Виявлені й описані такі закономірності:1. EQ зростає в міру нагромадження управлінського досвіду.2. Найбільш сенситивний період розвитку EQ – перші п’ять років

управлінської роботи.3. Для успішної керівної діяльності досить мати EQ+30 (за Н. Холом).4. EQ залежить від віку, статі, сімейного стану:

а) EQ зростає з віком;б) середній рівень розвитку EQ у чоловіків і жінок порівнянний;в) жінки більш емпатичні, ніж чоловіки, але менш ефективно

управляють своїми емоціями й мають низькі показники розвиткусамомотивації;

г) у менеджерів, що мають родину, більш високі показники EQ [12].Найбільш поширена методика Н. Хола для виявлення здатності

розуміти відносини особистості, репрезентовані в емоціях, і керуванняемоційною сферою на основі прийняття рішень. Вона досить проста йскладається з 30 тверджень і 5 шкал:

1) емоційна поінформованість;2) управління власними емоціями (скоріше це емоційна відхідливість,

емоційна неригідність);3) самомотивація (скоріше це саме довільне управління своїми

емоціями);4) емпатія;

5) розпізнавання емоцій інших людей (скоріше уміння впливати наемоційний стан інших людей).

Підрахунок результатів полягає в тому, що за кожною шкалоювираховується сума балів з урахуванням знака відповіді (+ або -). Чимбільше сума балів з плюсом, тим більше виражений даний емоційнийпрояв [1; 2].

Результати вимірювання коефіцієнта емоційності як емоційноїкомпетентності особи характеризуються інформативністю, доступністюдля практичного застосування, простотою обробки й інтерпретації, щоможе бути корисним у кадровому менеджменті державної служби.

Використання зарубіжного досвіду з оцінки емоційної компетентностікандидатів в органи публічного адміністрування допоможе, на нашудумку, удосконалювати відбір і підбір персоналу органів публічної влади,управляти професійною працездатністю та розвивати наявний персонал,формувати стійкі дієздатні колективи та робочі групи відповідно до метита завдань державної служби.

Більше того, оскільки EQ – здібність, що розвивається, на відміну відІQ (незмінної величини, що практично не розвивається в людини, азакладається в перший рік життя дитини). Якщо активно тренуватиемоційний інтелект, то він стає вищим, а якщо його не використовувати, товін погіршується, тому тренінги з розвитку емоційного інтелекту длядержавних службовців у системі центрів підвищення кваліфікації можутьне тільки вдосконалювати добір персоналу державної служби, але йрозвивати наявний персонал відповідно до мети і завдань цієї організації [6].

Автор і далі планує активно вивчати передовий досвіддіагностування професійно значущих особистісних якостей працівниківорганів публічної влади.

Список використаних джерел1. Вайсбах, Х. Эмоциональный интеллект/ Х. Вайсбах, У. Дакс. – М. : Лик

Пресс, 1998. – 160 с.2. Диагностика «эмоционального интеллекта» / Н. Холл [и др.]. – Режим

доступа : vsetesti.ru/29.3. Доповідь Урядового комітету Конгресу США з фінансів «Рекрутинг у

збройних силах США: Міністерство оборони може підвищити ефективність системнаймання персоналу й систем стимулювання» від 30 січ. 1998 р. – Режим доступу :www.cssetrain.com/news.

4. Изард, К. Эмоции человека : пер. с англ. / К. Изард ; под ред. Л. Я. Гозмана,М. С. Егоровой ; вст. ст. А. Е. Ольшанниковой. – М. : МГУ, 1980. – 253 с.

5. Серьогін С. М. Державний службовець у взаємовідносинах влади ісуспільства : дис. …д-ра наук держ. упр. : 25.00.03 / Серьогін Сергій Михайлович ;НАДУ. – К., 2004. – 382 с.

6. Слепцова, В. И. Развитие эмоциональной компетентности средствамипсихологического тренинга / В. И. Слепцова // Актуал. пробл. кризис. психологии :сб. науч. тр. – Минск, 1997. С. 130 – 137.

248 249

7. Соколовський, С. І. Професійна діяльність державних службовців:проблеми наукового обґрунтування / Сергій Соколовський. – Д. : ДРІДУ НАДУ,2006. – Вип. 4 (26). – С. 178 – 183.

8. Страхування життя й емоційна компетентність. Досвід компанії AmerіcanExpress. – Режим доступу : www.eqspb.ru/eq-in-business.htm.

9. Bradberry, T. The Emotional Intelligence Quick Book / T. Bradberry,J. Greaves. – N. Y. : Simon and Schuster, 2005.

10. Goleman, D. Sex roles reign powerful as ever in the emotions / D. Goleman// The New York Times, 1988. – Аccess mode : query.nytimes.com.

11. Lewis, C. A. Are religious people more intelligent? Examination the relationshipbetween religiosity and emotional intelligence / C. A. Lewis, C. McGuckin // Proc.Brit. Psychol. Soc. – 2000. – V. 9, № 1.

12. Lopes, P. N. Emotional intelligence and social interaction / P. N. Lopes [et al]// Pers. and Soc. Psychol. Bull. – 2004. – V. 30. – P. 1018 – 1034.

13. Mayer, J. D. Emotional intelligence information / J. D. Mayer [Electronicresourse]. 2005. – Аccess mode : www.unh.edu/emotional_intelligence.

14. Mayer, J. D. Emotional intelligence / J. D. Mayer, P. Salovey [Electronicresourse]. – Аccess mode : www.unh.edu/emotional_intelligence.

15. Steіn, Steven J. The EQ Edge: Emotіonal Іntellіgence and your success /Steven J. Steіn, Ph. D and Howard E. Book, M. D. – Аccess mode : lib.ru/DPEOPLE/eq.txt.


ББК 67.401(4Укр)Наталія СКОРОХОД



ПІДВИЩЕННЯ КВАЛІФІКАЦІЇ ЯК ОДИН ІЗ ВИДІВПРОФЕСІЙНОГО ЗРОСТАННЯ ДЕРЖАВНИХ

СЛУЖБОВЦІВ У КОНТЕКСТІ ЄВРОПЕЙСЬКОЇІНТЕГРАЦІЇ УКРАЇНИ

Розглядається система підвищення кваліфікації як один з елементівпрофесійного навчання державних службовців, який орієнтує особу на постійнийпроцес самовдосконалення й саморозвитку і повинен забезпечувати професійнезростання службовців усіх рівнів.

Ключові слова: державна служба, реформа, підвищення кваліфікації,професійне зростання, адаптація.

Відповідно до стратегічних завдань реформування державної службиУкраїни в умовах європейської інтеграції сьогодні вживаються заходи

щодо вдосконалення кадрового потенціалу та забезпечення потреборганів виконавчої влади та місцевого самоврядування в працівниках,здатних компетентно і відповідально виконувати посадові обов’язки.

Саме тому з метою розвитку державної служби та наближення її достандартів Європейського Союзу, посилення рівня iнституцiйноїспроможності у сфері функціонального управління державною службою,зміцнення інтелектуального потенціалу для подальшого проведенняреформ прийнято ряд нормативно-правових актів. Це – Програмарозвитку державної служби України на 2005 – 2010 рр. [4], Концепцiяадаптації інституту державної служби в Україні до cтaндapтiвЄвропейського Союзу [2], Постанова Кабінету Miнicтpiв України «Проутворення Центру сприяння iнституцiйному розвитку державноїслужби» [5], Концепція розвитку законодавства про державну службу вУкраїні [3]. У цих документах особлива увага приділяється професійномунавчанню державних службовців.

Як відомо, система професійного навчання має забезпечитиформування особистості, її становлення як професіонала, а також постійнесамовдосконалення або самовираження фахівця у сфері державногоуправління. Підготовка (перепідготовка) та підвищення кваліфікації, якіфункціонують у системі професійного навчання, взаємопов’язані йорієнтують особу на безперервний процес навчання [6]. А одним зосновних видів безперервної освіти дорослих є підвищення кваліфікації,що, як і будь-яке навчання, спрямоване на розвиток і вдосконалення знань,умінь та навичок.

Значну увагу розвитку підвищення кваліфікації державних службовцівУкраїни у своїх дослідженнях приділяють такі вітчизняні науковці, якО. Воронько, В. Гриненко, С. Дубенко, В. Князєв, В. Луговий, П. Назимко,О. Мельников, О. Оболенський, В. Понеділко, Н. Протасова,І. Розпутенко, С. Серьогін та ін. У дослідженнях цих авторів основнаувага приділяється питанням визначення структурування змісту навчанняфахівців, принципів формування та побудови системи підвищеннякваліфікації службовців, професійному навчанню фахівців іззастосуванням сучасних форм і методів, виявленню особливостейпідготовки та реалізації професійних програм підвищення кваліфікаціїдержавних службовців тощо.

Певною мірою було б цікаво розглянути підвищення кваліфікації якодин з елементів професійного навчання державних службовців, якийорієнтує особу на постійний процес самовдосконалення та саморозвиткута повинен забезпечувати професійне зростання службовців усіх рівнів.

Мета даної статті – визначити вплив результатів підвищеннякваліфікації на професійне зростання державних службовців в умовахєвропейської інтеграції України.

Сьогодні вже очевидно, що підвищення кваліфікації державнихслужбовців – це навчання з метою вдосконалення та розвитку умінь і© Скороход Н. М., 2008

250 251

знань, а також набуття нових знань випереджувального характеру,пов’язаних із динамікою соціальних процесів, необхідних для ефективноговирішення завдань професійної діяльності на державній службі, щовизначаються актуальними потребами держави в умовах інтеграційнихпроцесів (для конкретної особи, конкретного органу державної влади чимісцевого самоврядування, для конкретної зміни державно-службовихвідносин тощо).

Підвищення кваліфікації державних службовців, посадових осібмісцевого самоврядування покладено на Інститут підвищення кваліфікаціїкадрів Нaцiональної aкaдeмiї державного управлiння при ПрезидентовiУкрaїни, чотири структурні підрозділи реґіональних інститутів, галузевізаклади післядипломної освіти та 27 центрів перепідготовки та підвищеннякваліфікації працівників органів державної влади, органів місцевогосамоврядування, державних підприємств, установ і організацій, якіфункціонують при Раді міністрів Автономної Республіки Крим, обласних,Київській та Севастопольській міських державних адміністраціях.Відповідно до вимог сьогодення всі вищезазначені навчальні закладиперебувають у постійному пошуку нових форм та методів роботи.

Уже напрацьовані певні методики вивчення й аналізу потреб слухачів,використання яких сприяє ефективності навчання в системі підвищеннякваліфікації. У той самий час для підтримання професійної компетентностіспеціалістам усіх ланок (як вищої, так і середньої та нижчої) необхіднопостійно інтенсивно поповнювати свої знання, удосконалювати професійнівміння та якості відповідно до вимог професійно-кваліфікаційниххарактеристик, періодично брати участь у різних формах підвищеннякваліфікації, безперервно займатися самоосвітою.

Так, статтею 29 Закону України «Про державну службу»врегульовано такі питання, пов’язані з підвищенням кваліфікації державнихслужбовців [1]:

– забезпечення умов для навчання і підвищення кваліфікації увідповідних навчальних закладах (на факультетах) та шляхом самоосвіти;

– термін підвищення кваліфікації – не рідше ніж один раз на 5 років;– результати навчання і підвищення кваліфікації є однією з підстав

для просування по службі.Невиконання вищезазначених положень Закону України «Про

державну службу» зумовило проведення соціологічного дослідження. Так,протягом 2005 – 2006 рр. було проведене анкетування слухачів факультетуперепідготовки та підвищення кваліфікації кадрів Харківськогореґіонального інституту Національної академії державного управління приПрезидентові України та Державного навчального закладуКіровоградської облдержадміністрації «Центр перепідготовки тапідвищення кваліфікації працівників органів державної влади, органівмісцевого самоврядування, державних підприємств, установ таорганізацій». Одним із питань анкети було таке: «Які існують проблеми

щодо Вашого професійного зростання». Як ми знаємо, професійнезростання державних службовців це, з одного боку, кар’єрне зростання,а з іншого – підвищення їх освітнього рівня. Яку ж картину намзмалювали 300 респондентів, які брали участь у цьому дослідженні?Як показують результати опитування, державні службовці різних віковихкатегорій мають різний підхід до професійного зростання. Так, державніслужбовці віком 18 – 29 років розглядають професійне зростання лишеяк кар’єрне. Проблеми з підвищенням по службі в цієї вікової групимають такі причини:

– робота на посаді, у межах якої службовець уже отримав найвищийранг, тому підняття кар’єрними сходами, незважаючи на рівень освіти(магістр державного управління та державної служби) і неодноразовепідвищення кваліфікації, не передбачаються (23 %);

– питання партійної приналежності, які все частіше постають ворганах влади, що теж не завжди сприяє просуванню по службі (7 %);

– першочергове призначення на посади особи з оточення керівникаоргану влади (12 %);

– відсутність вакантних посад (40 %);– малий стаж роботи (18 %).Службовці віком від 30 до 49 років розуміють професійне зростання

як підвищення своєї професійної компетентності. Тут виникає ряд такихпроблем, а саме:

– низький рівень володіння комп’ютерною технікою, що призводитьдо обмеження доступу до інформації через мережу Інтернет (7 %);

– відсутність освіти в галузі «Державне управління» і неможливістьїї отримання через різні обставини (вік, ситуацію, коли керівництвовиступає проти навчання в магістратурах, низький рівень матеріальногозабезпечення та ін.) (19 %);

– недостатнє фінансове забезпечення: відсутність коштів напридбання необхідної літератури, на відрядження для проходженняпідвищення кваліфікації (50 %);

– потреба в проведенні підвищення кваліфікації один раз на 2 роки, ане один раз на 5 років (17 %);

– брак часу на самоосвіту (7 %).Таким чином, спостерігається невиконання положень Закону України

«Про державну службу», які стосуються забезпечення умов для навчанняі підвищення кваліфікації у відповідних навчальних закладах (нафакультетах) та шляхом самоосвіти, і те, що результати навчання іпідвищення кваліфікації є однією з підстав для просування по службі. Атермін підвищення кваліфікації, як показало опитування, не задовольняєслужбовців, які працюють у системі державних органів та органівмісцевого самоврядування, до того ж підвищення кваліфікації маєпроводитися частіше, наприклад, один раз на два роки, а не на п’ять.

Тому з метою подальшого вдосконалення системи підвищення

252 253

МІСЦЕВЕ САМОВРЯДУВАННЯ

ББК 67.400.74Юрій ШАРОВ, Олена БОБРОВСЬКА



ОРГАНІЗАЦІЙНА КУЛЬТУРА МУНІЦИПАЛЬНИХКОРПОРАТИВНИХ ВІДНОСИН: СТРАТЕГІЧНА РОЛЬ,

СУТНІСТЬ, ПРИНЦИПИРозглядається стратегічна роль організаційної культури муніципальних

корпоративних відносин задля їх запровадження в муніципальному управлінні.Визначається поняття «організаційна культура», розкривається його сутністьчерез комплекс запропонованих принципів.

Ключові слова: корпоратизм, муніципальні корпоративні відносини,соціальний базис муніципальних корпоративних відносин, соціальний капітал,організаційна культура муніципальних корпоративних відносин, принципиорганізаційної культури муніципальних корпоративних відносин.

Будь-який інноваційний підхід, що пропонується застосувати длязапровадження радикальних трансформацій з метою підвищеннярезультативності діяльності складної соціотехнічної системи, висуваєважливі вимоги до її управлінців та персоналу, які будуть реалізовуватинеобхідні зміни і працювати в оновлених умовах унаслідок здійсненнязмін. Людський фактор подальшого розвитку місцевого самоврядуванняв Україні набуває сьогодні першочергового значення: самоврядування,за визначенням, передбачає реалізацію управління на певній територіїмуніципального утворення таким специфічним суб’єкт-об’єктом, яктериторіальна громада. Очевидно, що успіх управління безпосередньозалежить не тільки від ментальності й професійної кваліфікаціїмуніципальних управлінців, а й від адекватної реакції на інноваційніуправлінські дії членів територіальної громади, яка в сучасних умовахмає стати активним суб’єктом стратегічної діяльності з розвиткумуніципального утворення. Особливого значення це набуває під часзапровадження в муніципальне управління підходів корпоратизму, якімають реалізовуватися за безпосередньою участю людей і заради них.

© Шаров Ю. П., Бобровська О. Ю., 2008

кваліфікації державних службовців та наближення її до стандартiвЄвропейського Союзу вважаємо за необхідне:

– законодавчо врегулювати питання функцiонування системипідвищення кваліфікації як нерозривного зв’язку навчання державнихслужбовців з просуванням по службi, стимулюванням пiдвищення їхпрофесiоналiзму й компетентності;

– удосконалити формування державного замовлення на пiдвищенняквалiфiкації державних службовців;

– систематично актуалізувати змiст навчання;– пocтiйно вживати оперативних заходiв щодо модернiзацiї форм,

методів і засобiв навчання;– розробити чіткі критерії оцінювання рівня знань слухачів;– запровадити інноваційні форми навчання, у тому числі дистанційну;– полiпшити матерiально-технiчне та фiнансове забезпечення

навчальних закладiв системи підвищення кваліфікації державнихслужбовців.

Отже, в умовах європейської інтеграції України підвищеннякваліфікації державних службовців як масової форми професійногонавчання потребує подальшого вдосконалення. Це зумовлено насампереднеобхідністю максимально ефективного впливу на зростання рівнякомпетенції державних службовців, підвищення якості виконанняпокладених на них обов’язків, формування мотивації до неперервногосаморозвитку і самовдосконалення та постійного кар’єрного зростання.

Список використаних джерел1. Про державну службу : Закон України від 16 груд. 1993 р. // Відом. Верховної

Ради України. – 1993. – № 52.2. Про Концепцію адаптації інституту державної служби в Україні до стандартів

Європейського Союзу : Указ Президента України від 5 берез. 2004 р. № 278/2004. –Режим доступу : www.rada.gov.ua.

3. Про Концепцію розвитку законодавства про державну службу в Україні :Указ Президента України від 20 лют. 2006 р. № 140/2006. – Режим доступу :www.rada.gov.ua.

4. Про затвердження Програми розвитку державної служби на 2005 – 2010роки : Постанова Кабінету Міністрів України від 8 черв. 2004 р. – Режим доступу :www.rada.gov.ua.

5. Про утворення Центру сприяння інституційному розвитку державноїслужби : Постанова Кабінету Міністрів України від 14 квіт. 2004 р. – Режимдоступу : www.rada.gov.ua.

6. Кальниш, Ю. Організаційні особливості та перспективи розвитку системипрофесійного навчання посадових осіб органів місцевого самоврядування вУкраїні / Ю. Кальниш, В. Гриненко // Зб. наук. пр. НАДУ при ПрезидентовіУкраїни / за заг. ред. В. І. Лугового, В. М. Князєва. – К. : Вид-во НАДУ, 2003. –Вип. 2. – С. 301.


254 255

необхідно формувати специфічне соціокультурне середовище.Теорія організації не завжди відводила належне місце культурі

внутрішньоорганізаційних відносин. Але з огляду на все більшудемократизацію як суспільства загалом, так і управління в передовихкраїнах світу даний аспект набуває все більшого значення, стаєнайважливішим фактором підвищення ефективності управління йсоціальної стабільності суспільства, а в сьогоднішніх умовах набуваєстратегічного характеру.

Поняття «організаційна культура» розглядається як набірнайважливіших припущень, що сприймаються членами організації івиявляються в заявлених організацією цінностях, які визначаютьорієнтири поведінки та дій людей. Це «символічні» засоби духовногой матеріального характеру, основоположні правила й усталені нормиуправлінських і соціальних взаємовідносин в організації, якіподіляються її персоналом [4, с. 195]. Організаційна культура фірмрозглядається як домінанта злагодженості й важливий чинникпродуктивності та якості праці, як модель раціональної поведінкипрацівників у колективі з урахуванням групових цінностей [5, с. 2 –4]. Організаційна культура, визначаючи вищий рівень координаціїсоціально-економічної діяльності, зумовлює існування певнихобмежень. Недотримання принципів організаційної культурипризводить до втрати внутрішньої цілісності організації, довнутрішньоорганізаційних конфліктів і, урешті-решт, до падінняефективності діяльності та зменшення конкурентоздатності.

Запровадження корпоративних відносин у бізнес-організаціях ірозвиток корпоративного сектору економіки породили поняття«корпоративна культура». Воно відображає специфіку організаційноїкультури в корпораціях, головна особливість якої полягає в тому, що певначастина працівників є водночас акціонерами, тобто власниками організації.При цьому виникає цілий пласт відносин, які відсутні у звичайній унітарній(в аспекті структури власності) організації і які мають опосередковуватисяі регулюватися спеціально сформованим культурним середовищем. Цетакі аспекти управлінських та соціально-економічних відносин, якнадійність і прозорість інформації, дивідендна політика, захист дрібнихакціонерів та їх реальний вплив на стан справ у бізнесі, взаємодіяакціонерів, менеджерів і засновників корпорації, стиль відносин соціальногопартнерства, потреба в належній виробничій та фінансовій культуріакціонерів-працівників корпорації тощо [2, с. 140].

Муніципальне утворення може розглядатися як організаціяособливого типу, враховуючи наявність у нього необхідних ознакорганізаційної єдності: територіальна, інфраструктурна та ресурснаєдність; виробнича та операційна єдність з надання комунальних та іншихмуніципальних послуг; соціально-цільова єдність, яка виявляється внаявності спільних цілей стосовно рівня і якості життя, спільних

Тому цілеспрямована й мотивована управлінська й соціально-економічнаповедінка членів територіальної громади стає ключовим фактором успіху.З цього приводу стратегічно важливого характеру набуває релевантназазначеним підходам організаційна культура, яку необхідно формувати йрозвивати в муніципальному утворенні задля успішної реалізаціїпотенціалу корпоративного управління.

Поняття «корпоративна культура» стало вживатися з розвиткомкорпоративного сектору економіки. Його дослідженням займалисяО. Бабич, В. Євтушевський, В. Усачова, І. Сінчалова, Т. Марущак,М. Бобилєва, С. Мочерний, Н. Терещенко, В. Волобуєв та ін. Деякінауковці ототожнюють корпоративну культуру з організаційною ірозуміють під нею культуру взаємин і взаєморозуміння керівників іпідлеглих. Проте, як окреме поняття, організаційна культурамалодосліджена.

Метою нашої статті є виокремлення поняття організаційноїкультури муніципальних корпоративних відносин із кола спорідненихпонять, його визначення та розкриття відповідних основоположнихпостулатів і принципів.

Корпоратизм у місцевому самоврядуванні ми тлумачимо як типсуспільних відносин, що об’єднують власність територіальної громадита соціально-економічні інтереси, які виникають на основі спільногорівноволодіння нею членами територіальної громади і реалізуються надоговірних засадах та формують соціальну мотивацію економічногорозвитку муніципального утворення [1, с. 53]. На ідеологічних засадахкорпоратизму в муніципальному утворенні створюється потенціалрозвитку корпоративних відносин, які реалізуються через корпоративнеуправління, розглядуване нами як іманентна природна складовамісцевого самоврядування на муніципальному рівні, де вочевидьвиявляється фактор самоорганізації територіальної громади (місто,селище, село).

Еволюція науки місцевого самоврядування з часом висунула наобговорення його корпоративний характер. У тому ж напрямі розвивалисяуявлення про муніципальні утворення (поселення міського чи сільськоготипу з територіальною громадою та відповідною інфраструктуроюжиттєзабезпечення та управління), які стали розглядатися як природнікорпоративні одиниці [3, с. 335 – 336]. Головна цінність таких поглядівполягає в розкритті нових можливостей управління на корпоративнихзасадах як такого, що має здатності консолідувати зусилля людей,мотивувати їх співучасть в реалізації цілей, які поєднують індивідуальніінтереси з колективними. Тому муніципальне управління, щовикористовує потенціал корпоративних відносин, слід розглядати нетільки під «технологічним» кутом зору, а й з огляду на ментальні,поведінкові аспекти. Таким чином, для забезпечення успішностіреалізації корпоративних відносин у муніципальному управлінні

256 257

природно, підкріплюються спільною мотивацією сторін завдякинаявності стимулів реалізації їх соціально-економічних інтересів. Прицьому наголосимо на такому принциповому моменті. Традиційноекономічний інтерес вважається найбільш мотивуючим і найчастішеставиться в основу. Корпоративна ментальність під час вирішеннясоціально-економічних проблем у територіальній громаді припускаєможливості вважати соціальні інтереси домінуючими, а отже,ухвалювати позитивні рішення навіть за умов неявної чи опосередкованоїекономічної вигоди від проекту. Обґрунтування такої позиції випливаєсаме з визнання постулату про корпоративну спільність дій умуніципальному утворенні і з огляду на те, що «недобір» економічнихвигід у даному проекті компенсується суспільними вигодами в межахмуніципального утворення, члени громади якого є водночас жителямиданої території з її спільною для всіх інфраструктурою, виробниками,працюючими на підприємствах та інших організаціях території,споживачами товарів, послуг, спільного середовища проживання. Цестосується, наприклад, створення соціальних кластерів, де об’єднуючимчинником є, переважно, соціальні інтереси. Корпоративна ментальністьобумовлена також свідомим визнанням суті субтерміна «само-» впонятті місцевого самоврядування: тобто діяти не без розрахунку надопомогу держави або органу муніципального управління, але,розуміючи спільний соціальний інтерес, робити багато чого самим,розвивати органи самоорганізації населення, реалізовувати місцевіініціативи. Така позиція припускає в окремих випадках здійсненнясамофінансування окремих соціальних проектів громадян, зарадивирішення житлово-побутових проблем, благоустрою території,створення комфортних умов для відпочинку дітей тощо.

Отже, модифікована під впливом запровадження корпоративнихвідносин у муніципальне управління організаційна культура діяльності вмісцевій спільноті має демократизувати місцеве врядування йактивізувати соціальну поведінку людей, орієнтувати її на повноцінневикористання факторів самоорганізації та саморегуляції для реалізаціїпотенціалу корпоративної взаємодії в дихотомії «соціум – ринок». Оскількирозвиток муніципальних корпоративних відносин ґрунтується на спільномувикористанні економічного базису (корпоративний сектор муніципальноїекономіки) та соціального базису (формування й реалізація соціальногокапіталу громади), оновлена організаційна культура має статиінтегруючим чинником моделі муніципального управління накорпоративних засадах. З огляду на зазначене ми вважаємо ключовимелементом реалізації описуваного підходу формування, підтримку йрозвиток на оновлених ментальних принципах соціального капіталугромади як найбільш динамічного і впливового фактору управління,результативність використання якого безпосередньо залежить відсприйняття управлінцями і членами територіальної громади настанов

територіальних інтересів; наявність єдиної системи муніципальногоуправління. Проте муніципальне утворення має власну специфіку, відмітнувід класичної організації (наприклад, від звичайного підприємства).Основні відмінності полягають у такому: подвійна природа територіальноїгромади як суб’єкта-об’єкта управління; подвійний статус членів громадияк виробників товарів і послуг і водночас їх споживачів; наявністьвираженої політичної складової в управлінні; особливі вимоги щододемократичності управління; надзвичайно широке коло різноманітнихпотреб і інтересів, що одночасно висуваються громадою задля їхзадоволення; особливості взаємодії із суб’єктами зовнішнього оточенняй можливості цілеспрямовано впливати на них тощо [6].

Специфіка муніципального утворення, як організації, накладаєвідбиток на його організаційно-культурне середовище діяльності, якетакож має власні особливості. Своєрідна «організаційна культура»управлінсько-економічної діяльності й соціальних взаємовідносин утрикутнику влада – громадськість – бізнес у місцевому співтовариствіскладається не тільки завдяки самоорганізації на основі усталених длятериторіальної громади звичаїв, традицій, прийнятих формжиттєдіяльності і життєзабезпечення, територіально-групових інтересів,а й очевидно завдяки впливу органу муніципального управління, який маєвтілювати норми формальних і неформальних правил колективної, груповоїта індивідуальної поведінки, формувати систему пануючих умуніципальному утворенні цінностей і принципів спільної діяльності, які бзгуртовували громаду на шляху досягнення цілей розвитку.

Той факт, що територіальна громада в особі органівмуніципального управління є володарем комунальної (муніципальної)власності, наявність хоча ще й недостатньо явно сформованогокорпоративного сектору муніципальної економіки і законодавчо-правових передумов його розвитку в Україні дозволяють науковоабсолютно коректно розглядати муніципальне утворення як природнукорпорацію [1, с. 58 – 68]. Проте очевидним є і той факт, що потужнийпотенціал реалізації корпоративних відносин для підвищення стандартівжиття в українському місцевому самоврядуванні якщо івикористовується, то лише на початковому рівні. А вирішення такогозавдання неможливо без формування нової корпоративної ментальностіуправлінців і громадян, без формування відповідної культурикорпоративних відносин.

Принципово новим у цій культурі, яка, безумовно, успадковує всінадбання організаційної та корпоративної культур бізнес-одиниць,своєрідної організаційної культури управлінських та соціально-економічних відносин у територіальних громадах муніципальнихутворень, є визнання того постулату, що ефективне використанняпотенціалу корпоративних відносин може бути здійснене лише черезспільні дії влади, громади й бізнесу. У межах цих відносин такі дії,

258 259

створення об’єктів спільних соціально-економічних інтересів, плануватимуніципальні займи, створення кластерних та інших корпоративнихоб’єктів, що відповідають пріоритетам розвитку, і внаслідок цьогорозраховувати на преференції місцевої влади завдяки орієнтації векторуділової та соціальної активності на зазначені пріоритети.

Принцип соціального партнерства влади, громадськості йбізнесу. Корпоративні відносини створюють передумови гармонічноїреалізації інтересів зазначених стратегічних суб’єктів діяльності зарахунок співучасті у спільній власності територіальної громади черезінститут використання корпоративних прав муніципалітету, акціонуваннякомунальних підприємств. Партнерство набуває характеру природного,необхідного і взаємовигідного за рахунок появи спільної мотивації істимулів ефективної діяльності.

Принцип спільності інтересів у створенніконкурентоспроможного трудового потенціалу розвиткумуніципального утворення. Професійна кваліфікація кадрів промислово-виробничої сфери муніципального утворення, їх належне фізичне здоров’ята духовно-культурний рівень формуються, здебільшого, у бюджетнихустановах невиробничої сфери. Використання корпоративних підходів дляпідвищення ефективності зазначеної діяльності уможливлює формуваннярізноманітних виробничо-освітніх, виробничо-оздоровлювальних,освітньо-культурно-спортивних та інших об’єднань-кластерів, під часобґрунтування соціально-економічної доцільності створення якихпровідними мають бути соціальні інтереси щодо якісної підготовки(фахової та практичної) молоді, чим створюється резерв інноваційногооновлення персоналу підприємств. При цьому підприємства-споживачітрудових кадрів можуть стати фінансовими донорами, а економічні вигодивиявляються опосередковано через оновлення технологічного укладу восновних системах діяльності громади та підвищенняконкурентоспроможності й ринкової вартості території, що приноситьтериторіальній громаді та підприємствам муніципального утвореннядодаткові соціально-економічні вигоди.

Принцип солідарної відповідальності за розвиток муніципальноїсоціальної і операційно-виробничої інфраструктури. Підприємства,розташовані на території муніципального утворення, розглядаютьтериторію та інфраструктуру громади як середовище, у якому живуть їхпрацівники, і сприяють розвиткові території та залученню членів громадидо участі у власності підприємств, створенню робочих місць для фаховопідготовленої молоді.

Принцип створення суспільних переваг муніципальногоутворення для притоку інвестицій у його розвиток . Розвинутікорпоративні відносини сприяють забезпеченню фінансово-економічноїта соціальної стабільності муніципального утворення, зумовлюютьпідвищення активності колективних та індивідуальних зусиль членів

організаційної культури муніципального утворення, в якомузапроваджуються корпоративні відносини.

Отже, залучення до традиційного муніципального управління підходівкорпоратизму з метою реалізації потенціалу корпоративних відносин умуніципальному утворенні потребує виокремлення із кластеру спорідненихпонять окремого поняття «організаційна культура муніципальнихкорпоративних відносин» (ОКМКВ), під якою ми розуміємо комплекссоціальних цінностей і норм, поведінкових настанов, якістворюють ментальну основу формування соціального капіталугромади й повноцінного використання його за допомогоюцілеспрямованих та гармонізованих дій учасників муніципальнихкорпоративних відносин з приводу реалізації спільних соціально-економічних інтересів.

Організаційна культура муніципальних корпоративних відносинрозкривається через комплекс відповідних принципів, які розглянуті нижче.

Принцип соціалізації муніципальної корпоративної діяльності.Корпоративне управління в муніципальному утворенні орієнтоване,насамперед, на формування, підтримку та розвиток соціального капіталугромади, повноцінне використання якого на основі мотивованоїсамоорганізації громадян є запорукою результативної реалізації соціально-економічних інтересів людей, забезпечення їх добробуту.

Принцип пріоритетності спільних соціальних інтересів упроцесах створення суспільних благ. У громаді-корпорації спільнісоціальні інтереси мають провідну роль і можуть окремо або разом зекономічними інтересами бути чинником, що є об’єднуючим для створенняінтегрованих структур з виробництва суспільних благ, зокрема у сферінадання соціальних послуг.

Принцип співучасті у спільній власності. Громада-корпораціясприяє реалізації можливості кожного її члена стати власником спільногомайна громади й бути економічно мотивованим до участі в управлінніспільною власністю для забезпечення ефективності її використання йпідвищення власного добробуту.

Принцип спільної відповідальності та інтеграції зусиль.Громада-корпорація розглядається як єдина спільнота, в якій усііндивідуальні та колективні зусилля спрямовані на спільне майбутнє,відповідальність за що бере на себе сама громада і кожний її член. Спільніта індивідуальні зусилля чи цільові внески громадян, спрямовані нареалізацію чітких і зрозумілих людям цілей розвитку окремих елементівтериторіальної інфраструктури або середовища проживання громади вцілому, повертаються в кожну родину.

Принцип індикативності планування. Муніципальне утвореннярозробляє стратегічний план розвитку, оприлюднює узгоджені зтериторіальною громадою пріоритети, що дозволяє суб’єктамстратегічної діяльності заздалегідь визначати привабливі сфери

260 261

в українському місцевому самоврядуванні й перетворює муніципальніутворення на осередки громадянського суспільства.

Список використаних джерел1. Бобровська, О. Ю. Корпоративне управління в місцевому самоврядуванні :

монографія / О. Ю. Бобровська. – Д. : ДРІДУ НАДУ, 2008. – 284 с.2. Євтушевський, В. А. Основи корпоративного управління /

В. А. Євтушевський. – К. : Знання-Прес, 2002. – 317 с.3. Мельник, А. Ф. Муніципальний менеджмент / А. Ф. Мельник,

Г. Л. Монастирський, О. П. Дудкіна ; за ред. А. Ф. Мельник. – К. : Знання,2006. – 420 с.

4. Муніципальний менеджмент : навч. посіб. / Ю. П. Шаров, І. А. Чикаренко,О. Ю. Бобровська [та ін.] ; за наук. та заг. ред. Ю. П. Шарова. – Д. : ДРІДУ НАДУ,2007. – 350 с.

5. Усачова, В. В. Організаційна культура в транзитивній економіці. Політико-економічний аспект : автореф. дис. … канд. екон. наук : 08.01.01 / Усачова ВеронікаВалеріївна ; Донец. нац. ун-т. – Донецьк, 2003. – 13 с.

6. Шаров, Ю. П. Стратегічне планування в муніципальному менеджменті:концептуальні аспекти : монографія / Ю. П. Шаров. – К. : Вид-во УАДУ, 2001. –302 с.


ББК 67.401.115Сергій ПОЛЮШКІН

Головне архітектурно-планувальне управлінняДніпропетровської міської ради

ОРГАНІЗАЦІЇ ГРОМАДСЬКОГО СЕКТОРАВ УПРАВЛІННІ СТАЛИМ РОЗВИТКОМ МЕГАПОЛІСА

Визначається важливість залучення організацій громадського секторудо управління сталим розвитком міст, критерії відбору цих організацій таспособи посилення взаємозв’язків органів місцевого самоврядування йгромадських організацій.

Ключові слова: організації громадського сектору, розвиток, взаємодія,територіальна громада, третій сектор.

Сталий розвиток мегаполісів важливо розглядати як процес, що нелише забезпечує збалансований економічний, соціальний і екологічнийрозвиток міст, а й створює умови для найширшого залучення до їхуправління всіх секторів суспільства. Це, на наш погляд, є одним ізвизначальних факторів сталого розвитку. Більше того, це вимога часу,обумовлена сучасним напрямом суспільного розвитку. В умовах

© Полюшкін С. С., 2008

громади щодо забезпечення належного рівня та якості життя,перетворюють розвиток муніципального утворення на керований, щоробить його привабливим об’єктом зовнішнього інвестування, створює«пусковий механізм» припливу додаткових інвестицій.

Організація муніципального управління на зазначених принципахОКМКВ має супроводжуватися їх певною інституціоналізацією, перш завсе, у статуті муніципального утворення. На основі цих принципів можутьбути сформульовані функції структурних підрозділів органів місцевогосамоврядування й функціональні обов’язки посадових осіб місцевогосамоврядування, що мають відображатися в положеннях про підрозділита посадових інструкціях персоналу. Принципи ОКМКВ можутьвикористовуватися як індикатори належного рівня діяльності під часвнутрішнього і зовнішнього аудиту систем управління якістю,створюваних в органах місцевого самоврядування, застосовуватися підчас щорічної оцінки і атестації посадових осіб місцевогосамоврядування. Але найбільш важливим є ознайомлення громадян іззазначеними принципами і підведення до їх прийняття. Аджекорпоративні відносини запроваджуються в муніципальне управліннязаради блага громадян. З огляду на це доцільним є виокремлення встратегії розвитку муніципального утворення відповідної генеральноїцільової настанови, серед стратегічних орієнтирів якої передбаченопрограму дій щодо запровадження корпоративної ідеології таорганізаційної культури муніципальних корпоративних відносин упрактику управлінської та суспільної діяльності в муніципальномуутворенні шляхом освітньої, пропагандистської, інформаційної роботи,за допомогою засобів масової інформації, муніципальних слухань,спеціальних конференцій та семінарів тощо. Головним є реалізаціяконкретних пілотних проектів створення об’єктів спільних соціально-економічних інтересів, підтримки їх функціонування перш за все дляотримання позитивного досвіду, що переконує в суспільній корисностізапропонованих підходів.

Таким чином, корпоративні відносини в муніципальному управлінніявляють собою потужний потенціал підвищення результативності йефективності управління. Цей потенціал може бути використаним лишеза умов підвищення соціальної активності членів територіальнихгромад муніципальних утворень, для чого, крім соціально-економічноїмотивації, яку зумовлюють корпоративні відносини, має бутисформована релевантна цим відносинам специфічна організаційнакультура, яка базується на усвідомленні корисності спільних дій інеобхідності спільної відповідальності. Синергетичний ефектпоєднання можливостей корпоративного сектору муніципальноїекономіки із соціальним капіталом громади, сформованим на основізапропонованих принципів організаційної культури муніципальнихкорпоративних відносин, сприяє втіленню передових стандартів життя

262 263

Проте проблема в тому вигляді, як ми її сформулювали вище, остаточноне розв’язана. Зокрема, потребують осмислення та науковогообґрунтування особливості діяльності ОГС, з одного боку, як агентатериторіальної громади, а з іншого – як складової системи управліннясталим розвитком міста. Це підтверджує актуальність наукових пошуківстосовно визначення методів і форм встановлення ефективних зв’язківорганів місцевого самоврядування з громадськістю в Україні, що вжезроблено названими вище авторами, а також обґрунтування умов реальногозалучення ОГС до управління сталим розвитком українських мегаполісів.

Мета статті – розкрити особливості залучення ОГС до управліннясталим розвитком мегаполіса та визначити їх місце в комплексній системіуправління сталим розвитком мегаполіса. Для цього необхідно з’ясуватизначення залучення ОГС до управління сталим розвитком мегаполісів,принцип відбору для цього ОГС, перешкоди, які виникають, і шляхи їхподолання.

У наукових працях для характеристики взаємовідносин органівпублічної влади й ОГС дуже часто паралельно вживаються поняття:«зв’язки з громадськістю», «взаємодія з громадськістю», «залученнягромадськості». Проте змістовно вони відрізняються.

У дисертаційному дослідженні О. Бабінової було встановлено, щовзаємодія – це постійна співпраця у вирішенні як невідкладних, так іповсякденних питань, за якої обидві сторони діють відкрито та прозоро.Тобто під час взаємодії на відміну від «зв’язків з громадськістю» владаповинна шукати консенсус у відносинах і застосовувати для цьогорізноманітні механізми та форми. У цьому процесі мають бути зацікавленіобидві сторони, але для ефективної, плідної взаємодії ініціатива повиннаіти від влади. Саме в цьому випадку і йде мова про «залученнягромадськості», коли влада здійснює певні кроки для того, щоб населеннябрало участь у спільному з нею вирішенні проблемних питань і в процесіприйняття рішень у цілому. Тобто результатом процесу «залучення» стає«участь громадськості». Також було встановлено, що взаємовплив, якийвиникає в процесі взаємодії, має суттєві наслідки як для влади, так і длягромадськості й суспільства загалом. Влада впливає на громадськість зметою її залучення – створює умови (правові, економічні, технологічніта ін.) для участі громадськості в процесі прийняття рішень, розробляєта втілює в життя програми громадської освіти, що є необхідним дляефективної співпраці тощо. Громадськість у результаті цього такожотримує можливість впливати на владу та її діяльність. Цей процесвідбувається постійно: одне випливає з іншого, у різних випадках влада ігромадськість виступають то як об’єкти, то як суб’єкти діяльності тавпливу один на одного [1, с. 5 – 6]. Таким чином, залучення ОГС доуправління сталим розвитком мегаполіса слід розуміти як цілеспрямованудіяльність міської влади для розширення участі представниківтериторіальної громади у спільному з нею вирішенні проблем міста за

формування в Україні громадянського суспільства важливим партнероморганів публічної влади усе частіше стають організації так званого«третього сектору». Їх називають по-різному: неприбуткові, недержавні,неурядові, непідприємницькі, громадські організації. Одним з провіднихнапрямів діяльності організацій громадського сектору (ОГС) є залученнягромадян до формування і здійснення політики на державному ймісцевому рівнях, розвиток громадянських ініціатив, здійсненнягромадського контролю тощо. Саме такий партнер місцевої влади можесуттєво сприяти реалізації програм щодо сталого розвитку міста.

Особливо важливим і актуальним у такому розумінні є залученняОГС до розв’язання суспільно значущих проблем на муніципальномурівні, де якраз і повинні реалізовуватися самоврядні принципи і де місцевавлада має найтісніше взаємодіяти з громадськістю. Така взаємодія,довіра та налаштованість на партнерство забезпечує стійкість розвитку,збалансованість і стабільність соціальних відносин у межахтериторіальної громади. Тому стратегії взаємодії міської влади з ОГС ізалучення їх до управління мегаполісом повинні будуватися саме зурахуванням того, що розвинена мережа таких організацій є факторомсоціально-економічної стабілізації і подальшого стійкого розвитку якокремого міста, так і відповідного реґіону й України в цілому.

Отже, питання залучення ОГС до участі в управлінні сталим розвиткоммегаполіса є достатньо актуальною практичною і теоретичною проблемоюта потребує наукового опрацювання як мінімум з таких причин:

– повинні бути обґрунтовані підходи щодо участі громадськості вуправлінні мегаполісом як особливим цілісним надскладнимбагатофункціональним і багаторівневим утворенням, що постійнорозвивається під впливом зовнішніх і внутрішніх процесів, об’єднуєсвоєрідні структурні системи, що обмінюються продуктами свогофункціонування, та являє собою феномен концентрації соціальних,інформаційних і матеріальних ресурсів;

– мають бути визначені мета, можливості й особливості залученняОГС до управління саме сталим розвитком великого міста;

– має бути визначене місце ОГС в комплексній системі управліннясталим розвитком мегаполіса в умовах сучасної України.

Останнім часом українські дослідники, що працюють у галузідержавного управління та в суміжних галузях суспільних наук, приділяють,на наш погляд, достатньо уваги питанням залучення ОГС до участі впублічному управлінні, вивчають методи та форми взаємодії згромадськістю. Серед таких науковців О. Бабінова, В. Бебик,В. Водолазький, Н. Дніпренко, І. Ібрагімова, С. Колосок, А. Крупник, О. Мех,В. Олуйко, Н. Піроженко, Г. Почепцов, Ю. Работа, Л. Руіс Мендісабаль,М. Свірін, А. Серант, С. Серьогін, А. Стойка, О. Тинкован, С. Чукут,О. Шемяков та ін. Ними опубліковано ряд наукових статей, монографій,дисертаційних робіт, на які, зокрема, ми спиралися під час дослідження.

264 265

спрямована ця діяльність; територіальна дислокація в межах мегаполісу(організація працює на території всього міста, чи лише в якомусь із йогорайонів); досвід роботи ОГС та її послужний список (реалізовані проекти,залучені кошти, участь членів організації в житті мегаполісу та ін.);реальна кількість членів організації та їх авторитет серед населення міста;ресурсні можливості (фінансові, інформаційні, технічні та ін.); проголошеніта справжні цілі діяльності, інші аспекти. Отримані дані дозволятьсформувати своєрідний рейтинг ОГС міста, здатних реально впливатина фактори, що визначають його сталий розвиток.

При цьому в умовах кожного окремого територіального утворенняскладатимуться різні за своїм ресурсним, кадровим, інформаційнимпотенціалом та напрямами діяльності мережі ОГС. Наприклад, зарезультатами досліджень А. Стойки, у Донецькій області найбільшуспішними та життєздатними є підприємницькі організації й асоціації,молодіжні та жіночі об’єднання, а також благодійні організації (фонди), якідійсно відіграють важливу роль у суспільних процесах. Серед доситьпоширених і ефективних форм взаємодії реґіональної влади та громадськихорганізацій є така форма, як громадська експертна рада [6, с. 10].

Треба також зауважити, що необхідно відрізняти справді громадськіоб’єднання, які прагнуть вирішити певні суспільні проблеми, від квазі-громадських організацій, що служать для вирішення прихованих цілей їхзасновників. Так, небезпечним є маскування під ОГС виборчих командокремих політиків, що прагнуть увійти до міської влади або й очолити її.Такі квазі-організації можуть не лише завдати шкоди стабільності вокремому місті, а й дискредитують саму ідею ролі третього сектору встановленні й розвитку громадянського суспільства в Україні.

Проведений нами аналіз перешкод на шляху широкого залученняОГС до управління сталим розвитком українських мегаполісів свідчить,що найбільш суттєвою з них є загальна слабкість переважної більшостіукраїнських громадських організацій у фінансовому, організаційному,кадровому, інформаційному, технологічному та інших аспектах. Цепідтверджують висновки й інших дослідників, що вивчали дану проблему.Так, А. Крупник найголовнішою причиною, що заважає взаємодії владнихінституцій з громадськістю, вважає низький рівень соціальної освіченостіта психологічну неготовність до співпраці більшості осіб у владі на тлінизької політичної культури та слабкої громадської активності населення[2, с. 186]. Н. Піроженко серед причин низької ефективності діяльностінедержавних некомерційних організацій називає некомпетентність кадрів,незадовільний рівень менеджменту та інформованості організацій щодозаконодавчих та інших питань як з власної діяльності, так і з діяльностіорганів публічної влади [3, с. 11]. Н. Стаднічук серед проблемміжсекторного партнерства називає, зокрема, такі: представники влади,бізнесу, громадських організацій та ЗМІ найчастіше не знають проблемі можливостей інших секторів; відсутні механізми (нормативні акти,

рахунок об’єднання ресурсного потенціалу суспільних секторів, при цьомувлада перерозподіляє частину взятих на себе зобов’язань передтериторіальною громадою на користь ОГС.

Мета залучення ОГС до управління сталим розвитком мегаполісаповинна бути пов’язана зі змістом проблем, притаманних даному містуй обумовлених характером взаємовідносин міської влади й територіальноїгромади. Назвемо кілька таких провідних факторів.

Насамперед ОГС як партнери міської влади мають статиповноцінними учасниками формування і реалізації місцевих планів розвиткута міських цільових програм: економічних, соціальних, екологічних. Самцей процес може бути ефективним засобом консолідації територіальноїгромади, формою об’єднанням її ресурсів для вирішення найбільшактуальних і гострих проблем сьогодення та майбутнього мегаполісу.Зокрема, залучити ресурси ОГС для розв’язання значущих програм можначерез механізм соціального замовлення, успішні приклади чого є в Україні.Так, за шість років використання в Одесі соціального замовлення вдалосядодатково до виділених з бюджету 1,5 млн грн залучити в соціальну сферуще близько 6 млн грн позабюджетних ресурсів [2, с. 188].

Загалом ОГС можуть сприяти удосконаленню управліннямегаполісом за рахунок того, що їм притаманні: інноваційність і гнучкістьпідходів до вирішення соціальних проблем; високий професійний рівень уменеджменті соціальних проектів; можливість залучення соціальнихінвестицій з міжнародних донорських організацій; орієнтація на соціальніпрограми, результати і вплив яких можна оцінити [5, с. 14].

ОГС виконують і певну посередницьку роль між місцевою владою йтериторіальною громадою. Особливо це стосується одного з найбільшвизначальних для сталого розвитку сектору – соціального. Соціальнаробота, до якої варто залучати ОГС, спроможна одночасно забезпечуватисоціальний розвиток, сприяти відстоюванню інтересів громадян міста,захисту та підтримці вразливих верств, наданню послуг [6, с. 12].

Важливим аспектом забезпечення повноправної участі ОГС вуправлінні сталим розвитком мегаполіса є стабільний і повноціннийінформаційний обмін між органами місцевого самоврядування та цимиорганізаціями, якісне інформаційно-аналітичне забезпечення як влади,так і ОГС. З огляду на завдання, що стоять перед владою тагромадськістю як партнерами, ці питання важливі для обох сторін. ОГСпереважно як мережні за структурою організації майже ідеальні в ролікоординатора міської мережі соціальної та екологічної інформації.

Вирішенню питання про те, кого саме з ОГС залучати до управліннясталим розвитком мегаполісу, має передувати досконале вивчення мережіцих організацій у місті. Зокрема, необхідно проаналізувати наявну мережуОГС за такими критеріями: напрям діяльності організації (дослідницька,благодійна, правозахисна, екологічна тощо), які проблеми сталогорозвитку здатна вирішувати організація; групи населення міста, на які

266 267

Додамо, що будь-які заходи з посилення ролі громадського секторув житті чи то держави, чи то окремого міста можливе за умов обопільноїзацікавленості й участі влади й громадськості в цих процесах. Тобтобаланс інтересів учасників такої взаємодії можна вважати відправноюточкою в досягненні сталого розвитку території.

Говорячи про посилення зв’язку між владними та громадськимиструктурами, підкреслимо, що взаємодія органів місцевогосамоврядування й ОГС може бути ефективною насамперед тоді, коливона має системний і постійний характер, зафіксований у відповіднихпрограмах. Під час вибору форм такої взаємодії знов-таки необхідновраховувати особливості даного мегаполісу та завдання, що стоятьперед територіальною громадою щодо забезпечення сталого розвитку.Наприклад, формами залучення громадськості до процесів розробкита виконання цільових і комплексних програм місцевого розвитку А.Крупник називає членство в робочих групах і комісіях, громадськуекспертизу проектів програм і громадський контроль за ходом їхвиконання [2, с. 188]. Н. Піроженко пропонує створення консультативно-координаційних органів – Палат соціального партнерства при органахпублічної влади. До речі, ці підходи вже було впроваджено під часрозроблення конкретних рекомендацій щодо створення та організаціїдіяльності Палати соціального партнерства при Одеському міськомуголові [3, с. 14 – 15].

Робота з подолання проблем ефективного залучення ОГС доуправління розвитком міста загалом може мати цілий ряд аспектів, наяких наголошують різні дослідники. Так, акцентуючи на необхідностівдосконалання інформаційної складової взаємодії місцевих органів владиз громадськістю, А. Серант пропонує такий алгоритм реалізації стратегіїрозвитку зв’язків з громадськістю місцевих органів влади: збір ісистематизація інформації про проблеми реґіону, вивчення громадськоїдумки та проведення анкетування населення території, формуваннябачення пріоритетів розвитку реґіону як місцевих органів влади, так ігромадськості, створення робочих груп громадськості для визначенняцих пріоритетів, організація проведення громадських слухань з розвиткузв’язків із громадськістю, визначення категорії громадян, з якими повиненпрацювати місцевий орган влади [4, с. 12].

А. Стойка дотримується комплексного підходу. Його модельефективної взаємодії органів державної влади та громадських об’єднаньна реґіональному рівні включає системно-структурну складову(цілеспрямоване сприяння державних органів становленню широкоїмережі громадських організацій, привертання уваги громадян до проблемреґіону і перспектив власної участі у вирішенні цих проблем у межахгромадянської компетенції) і спонтанно-пошукову (діяльністьгромадянських організацій, які акумулюють настрої та інтереси людей,а також впливають на формування цих настроїв та інтересів) [6, с. 13].

інструкції), що регулюють таку співпрацю; відсутні традиції соціальноївідповідальності в суспільстві [5, с. 11 – 13].

Головною причиною цих та інших проблем даного рівня, на нашпогляд, є принципова організаційно-структурна відмінність владних ігромадських структур. Перші мають ієрархічну, другі – мережну будову,що визначає методи їх діяльності. І якщо влада віддає перевагу«вертикальному» регламентуючому і впорядковуючому впливові, то ОГСмають розраховувати, перш за все, на «горизонтальні» впливи, щорозкриваються через ініціативу та взаємодію. Поєднання цихорганізаційних моделей у комплексній системі управління сталимрозвитком мегаполісу допоможе успішно вирішити наявні проблеми. Так,може бути сформований своєрідний каркас даної системи, де владніструктури забезпечуватимуть міцність вертикальних, а ОГС –горизонтальних зв’язків між елементами, що формують мегаполіс якнадскладну систему. І лише за умови надійності зв’язків можемоговорити про стійкість усієї системи та надійність управління нею.

Для розв’язання цих та інших проблем і досягнення надійних длязабезпечення сталого розвитку мегаполіса зв’язків міської влади і ОГСнині науковцями й практиками пропонується ряд способів і механізмів.На наш погляд, їх можна звести до блоків, що відповідають вирішеннютаких двох ключових завдань: по-перше, зміцнення ОГС, як ґарантарозвитку горизонтальних зв’язків у системі управління сталим розвиткоммегаполіса, і по-друге, зміцнення «з’єднувальних вузлів» між секторами.Наведемо окремі приклади, що репрезентують перший та другий блоки.

Серед шляхів зміцнення ОГС, зокрема, часто називають їхпрофесіоналізацію. Наприклад, А. Стойка пише про доцільністьпрофесіоналізації діяльності таких організацій, а також вироблення таприйняття закону, в якому всі поняття, процедури та механізми взаємодіїдержавного (першого) і недержавного (третього) секторів будуть чітко,детально прописані. З метою виконання завдань органи державної владита місцевого самоврядування повинні мати право укладати угоди проспівпрацю з недержавними суб’єктами діяльності. На думку дослідника,професіоналізація неурядових організацій зумовлює збільшення обсягузамовлень на виконання довготермінових, постійних завдань. Це створитьнеобхідну конкуренцію органам влади на ринку соціальних послуг і у сферівиконання бюджету [6, с. 9].

Як стверджує Н. Піроженко, приклад Німеччини, США, Ірландії,Нідерландів, Бельгії доводить, що розвиток третього сектору задопомогою державної підтримки процесу професіоналізації його лідерівє визначальним чинником майбутнього розвитку. Діяльність такихорганізацій дозволяє цим державам не тільки максимально економічновирішувати соціальні проблеми, бути своєрідним полігоном дляінноваційних технологій, не тільки сприяє зайнятості населення, він єресурсом ефективної самоорганізації громадян [3, с. 11].

268 269

6. Стойка, А. В. Механізми ефективної взаємодії органів державної влади ігромадських об’єднань на реґіональному рівні : автореф. дис. … канд. наук з держ.упр. : 25.00.02 / Стойка Андрій Васильович ; Донец. держ. ун-т упр. – Донецьк,2006. – 20 с.


ББК 67.401(4Укр)+67.407.22Володимир СТРОКАНЬ



РОЛЬ ОРГАНІВ МІСЦЕВОГО САМОВРЯДУВАННЯУ ПРОЦЕСІ РЕФОРМУВАННЯ ЗЕМЕЛЬНИХ ВІДНОСИН

Розглядаються механізми впливу органів місцевого самоврядування науправління земельними відносинами на сучасному етапі господарювання вУкраїні.

Ключові слова: землекористування, земельні відносини, територіальнагромада, державна власність, реформування, місцева рада.

У процесі розвитку демократичних форм державного управлінняделегування управлінських повноважень місцевим органамсамоврядування є важливим напрямком реалізації державної політики щодосоціально-економічного розвитку територіальних утворень в Україні.Особливо важливе значення мають питання регулювання місцевимирадами земельних відносин в умовах ринкової трансформації, колизаконодавчо закріплюються різні форми власності на землю. Протягомбагатьох десятиліть землекористування в Україні мало економічнонеприродний, часом руйнівний характер. Так, абсолютна державнавласність на землю спричинила відхід від екологічних пріоритетів уземлекористуванні. Позиція держави була такою, ніби екологічних проблемне існує. Сьогодні стало очевидним, що методи управління земельнимиресурсами, які склалися в умовах панування державної власності на землю,не відповідають сучасним вимогам ринкової економіки, не задовольняютьпотреби суб’єктів господарювання на землі [8].

Дослідженням указаних питань активно займаються як українські,так і зарубіжні науковці, такі як О. Гузій, В. Другак, П. Козьмук,Л. Новаковський, О. Охрій, А. Сохнич, М. Ступень, А. Тихонов,О. Чеботарьова та багато інших. Вони зосереджували свою увагу напроблемах земельних відносин у діяльності органів місцевогосамоврядування. Однак, на нашу думку, недостатньо вивчалися© Строкань В. І., 2008

Таким чином, реалізація названих напрямів з розвитку громадськогосектору в мегаполісах України, взаємодії міської влади та ОГС дозволитьподолати наявні на цей час проблеми і забезпечити формуваннякомплексної структури управління сталим розвитком цих міст.

Отже, потужним стимулом для сталого розвитку мегаполісів єреалізація комплексної системи управління на основі постійногосоціального діалогу та партнерства з ОГС, розвитку консультативно-дорадчих структур. Концептуальними засадами такого підходу, на нашпогляд, мають бути:

– максимальне залучення до соціально-економічної та культурноїжиттєдіяльності мегаполісу всієї територіальної громади, формування тапоширення ідей сталого розвитку як інтегруючих і консолідуючих;

– створення умов для всебічного розвитку ОГС та їх ресурсної бази,реалізації їх ініціатив і творчого потенціалу як запоруки розвиткугоризонтальної складової комплексної системи управління сталимрозвитком мегаполісу;

– переформатування діяльності органів місцевого самоврядуваннящодо формування комплексної системи управління сталим розвиткоммегаполісів із залученням ОГС.

Подальші дослідження мають розкрити принципи діяльності ОГС ускладі комплексної системи управлінням сталим розвитком мегаполісів,розподілу повноважень та координації зусиль влади та громадськості заумов реалізації даної системи.

Список використаних джерел1. Бабінова, О. О. Взаємодія органів державного управління і місцевого

самоврядування з громадськістю: теоретико-методологічний аспект : автореф.дис. … канд. наук з держ. упр. : 25.00.01 / Бабінова Олена Олегівна ; НАДУ. – К.,2006. – 20 с.

2. Крупник, А. С. Партнерство влади і громади в ім’я сталого реґіональногорозвитку / А. С. Крупник // Стратегія реґіон. розвитку : формування та механізмиреалізації : матеріали щорічної міжнар. наук.-практ. конф. 31 жовт. 2007 р. : у 2 т. –О. : ОРІДУ НАДУ, 2007. – Т. 1. – С. 186 – 189.

3. Піроженко, Н. В. Механізми становлення та розвитку соціальногопартнерства органів публічної влади і неурядових некомерційних організацій :автореф. дис. … канд. наук з держ. упр. : 25.00.02 / Піроженко Наталія Вікторівна ;ОРІДУ НАДУ. – О., 2007. – 20 с.

4. Серант, А. Й. Зв’язки з громадськістю в системі місцевих органів влади(державно-управлінський аспект) : автореф. дис. … канд. наук з держ. упр. : 25.00.01/ Серант Андрій Йосипович ; ЛРІДУ НАДУ. – Л., 2006. – 18 с.

5. Стаднічук, Н. Взаємодія влади, громадськості та ЗМІ у вирішенні соціальнихпроблем: проблеми, реалії та перспективи / Наталія Стаднічук // Взаємодія влади,бізнесу, громадськості та засобів масової інформації: проблеми, реалії йперспективи : матеріали круглого столу / за заг. ред. С. М. Серьогіна,Т. С. Баракової. – Д. : Тамариск ; ДРІДУ НАДУ, 2007. – С. 10 – 14.

270 271

управління земельними ресурсами, контролю за раціональнимвикористанням й охороною земель. Відомчі підходи, так зване«перетягування каната» з питань реєстрації земель, оцінювання землі,зокрема грошового, участі в організації та функціонуванні ринку землі,встановлення обмежень та обтяжень на використання земельних ділянок,організації контролю за охороною земель призводять до дестабілізаціїситуації навколо землі, порушують соціальний спокій. Тому необхідновстановити чіткі повноваження щодо цих питань для Міністерства юстиціїУкраїни, Державного комітету України із земельних ресурсів, Державногокомітету архітектури та містобудування, зокрема, Бюро технічноїінвентаризації, Фонду нерухомого майна та інших центральних органіввиконавчої влади й органів місцевого самоврядування. Відправноюточкою цього повинні стати ст. 13 і 14 Конституції України та нормиЗемельного кодексу України [6; 11].

Земельним кодексом України, прийнятим Верховною Радою Українив жовтні 2001 р., визначаються компетентні органи місцевих рад щодовпливу на земельні відносини. Згідно зі ст. 12 Земельного кодексу Українидо повноважень сільських, селищних, міських рад щодо земельнихвідносин на території сіл, селищ, міст належить:

– розпорядження землями територіальних громад;– передача земельних ділянок комунальної власності у власність

громадян та юридичних осіб відповідно до кодексу;– надання земельних ділянок у користування із земель комунальної

власності відповідно до кодексу;– вилучення земельних ділянок із земель комунальної власності

відповідно до кодексу;– викуп земельних ділянок для суспільних потреб відповідних

територіальних громад сіл, селищ, міст;– організація землеустрою;– координація діяльності місцевих органів земельних ресурсів;– здійснення контролю за використанням та охороною земель

комунальної власності, додержанням земельного та екологічногозаконодавства;

– обмеження, тимчасова заборона (зупинення) використання земельгромадянами і юридичними особами в разі порушення ними вимогземельного законодавства;

– підготовка висновків щодо вилучення (викупу) та наданняземельних ділянок відповідно до кодексу;

– встановлення та зміна меж районів у містах з районним поділом;– інформування населення щодо вилучення (викупу), надання

земельних ділянок;– внесення пропозицій до районної ради щодо встановлення і зміни

меж сіл, селищ, міст;– вирішення земельних спорів;

особливості впливу органів місцевого самоврядування на земельнівідносини в Україні з позицій сучасних соціально-економічних процесів.

Метою даної статті є визначення характерних особливостей участіорганів місцевого самоврядування в регулюванні земельних відносин вУкраїні. Мета дослідження конкретизується аналізом механізмів впливуорганів місцевого самоврядування на управління земельними відносинамикрізь призму сучасних особливостей господарювання на місцевому рівні.

Сучасний стан земельних ресурсів та організації управління їхохороною і використанням вимагає поліпшення, для чого необхідновирішити ряд проблем. Стимулюючу роль у підвищенні рівнявикористання земель відіграє можливість отримати прибуток у результатіземлекористування. Адже вироблена продукція після сплати земельногоподатку або орендної плати є власністю господаря, який розпоряджаєтьсяпродуктом з метою розширеного виробництва. Звичайно, значна частинакоштів від реалізації продукції йде на вирішення такої проблеми, якполіпшення природного стану ґрунтів і охорону земель.

Наступною важливою проблемою є раціональне цільове використанняземельних ресурсів. До інших найбільш важливих проблем варто віднестинедосконалість економічного механізму землекористування і реалізаціїземлевпорядних заходів, недостатня ефективність системи управлінняохороною і використанням земельних ресурсів та ін. Сучасні способиорганізації раціонального використання земель повинні спрямовуватисяне лише на досягнення високих економічних показників, але й назабезпечення охорони і відтворення продуктивності земель, збереженнянормального екологічного стану ґрунтів [7].

Оскільки завдання побудови системи управління земельнимиресурсами є надзвичайно складним, його реалізацію доцільно розділитина окремі етапи. Правильна організація роботи кваліфікованих виконавцівможе забезпечити паралельне виконання багатьох завдань. Хочареальний стан кадрового забезпечення значної частини, якщо непереважної більшості, територіальних громад навряд чи дозволитьреалізувати на практиці паралельне виконання деяких робіт. Однак і цене є підставою для негативних висновків, оскільки вже саме усвідомленнянеобхідності зміни підходів до управління земельними ресурсами –позитивний момент. Бо лише через усвідомлення необхідності щосьзмінити будуть докладатися зусилля для пошуку можливостей здійснитизадумане. Слід констатувати, що такі зусилля не будуть марними тапосядуть гідне місце в історії кожної територіальної громади [5].

Регулювання земельних відносин здійснюється нині на основізаконодавчих та підзаконних актів, причому за наявності чинного Земельногокодексу України стає необхідністю ширша кодифікація законів про землю,оскільки багато законодавчих нововведень у цій сфері не включено доЗемельного кодексу [2; 3; 10]. Водночас дедалі більше позначаєтьсярозпорошеність повноважень, до того ж не завжди обґрунтованих щодо

272 273

моніторингу – визначення органу, який буде координувати цей процес. Удослідженні зазначено, що роботу з моніторингу земель повиннікоординувати реґіональні центри моніторингу земельних ресурсів. Тобтонеобхідним є проведення реґіонального моніторингу. Але цього замало,слід також проводити локальний моніторинг, який буде поширюватися натериторії, що межують з місцевими джерелами забруднення. Під часорганізації моніторингу земель необхідно відрізняти саме моніторинг відзбору земельно-кадастрових даних.

Дані моніторингу земель дозволяють прогнозувати зміни вземлекористуванні, які очікуються від господарської діяльності. О. Охрійдоводить необхідність впровадження в діяльність системи державногомоніторингу алгоритм оцінювання наслідків використання земельнихресурсів (рисунок) [8, с. 10]. Для забезпечення ефективного земельногомоніторингу необхідно використовувати систему постійногоспостереження в просторі і часі за визначеними блоками-компонентамиз використанням відповідних параметрів і показників [8].

Алгоритм оцінки наслідків використання земельних ресурсів

Встановлення критеріїв оцінки стану земель і визначення допустимих меж, після яких земля переходить у критичний стан

Визначення основних функцій землі

Вивчення характеру та інтенсивності процесів погіршення стану землі

Встановлення кількісних параметрів трансформації земельних угідь

Оцінка темпів деградації землі

Встановлення кількісних величин зміни основних властивостей землі, дослідження інтенсивності площинного змиву і глибинного розмиву земель

Оцінка наслідків використання землі

Наслідки негативні?

Прийняття заходів, адекватних негативному стану

ні

так

– вирішення інших питань у галузі земельних відносин відповідно дозакону [6].

Водночас, незважаючи на значний обсяг прийнятих законів тапідзаконних актів у галузі реформування земельних відносин, органимісцевого самоврядування, уповноважені проводити земельну реформу,зіткнулися з такими основними труднощами: ряд законодавчих актівсуперечливі, що ускладнює їх реалізацію, а відповідно і проведенняземельної реформи; перерозподіл земель, надання та закріплення їх увласність та користування вимагають значних обсягів робіт щодоземлеустрою і технічного закріплення меж та видачі державних актів наземлю і значно залежать від обсягів фінансування [1].

Для того щоб розв’язати проблему вдосконалення управлінняземельними ресурсами на місцевому рівні, необхідно: створюватиможливості вибору інвесторами земельних ділянок для підприємницькоїдіяльності; проводити прозору і прогнозовану земельну та інфраструктурнуполітику; забезпечувати стабільність законодавства у сфері земельнихвідносин та платежів за землю; передбачати можливості зміни цілейвикористання земельних ділянок у разі неефективного використаннярозміщених на них об’єктів; створювати спільні з інвесторами підприємстваза участю місцевих органів влади (із внесенням до статутних фондівземельних ділянок, права на їх оренду чи заставу) [11].

Проте органи місцевого самоврядування повинні відіграти основнуроль у процесі регуляторного забезпечення підтримання належногоекологічного стану земельних ресурсів. Для цього автор даної статтіпропонує складати екологічний паспорт земельних ресурсів територіальноїгромади. Для складання екологічного паспорту та постійного контролюекологічного стану земель територіальних громад необхідно здійснюватицілу низку супутних процедур, починаючи від постійного моніторингуекологічного стану земель територіальної громади.

Ситуація, що склалася в системі землекористування багатьохнаселених пунктів, свідчить, що проблема раціонального використання йохорони земельних ресурсів є однією з найважливіших. Зростаючіантропогенні навантаження на земельні ресурси визначають необхідністьохорони земель України й організацію їх раціонального використання якодну з головних стратегічних завдань державної політики. І такий підхідне є безпідставним. Основою для прийняття управлінського рішення щодоефективного використання земель є інформація, яку отримує суб’єктуправління від об’єкта управління. Тому вимогою часу є відпрацюваннятехнологічних засад моніторингу земель. У цьому контексті концепція,яку пропонує О. Охрій [8], є достатньо прийнятною. Основою цієї концепціїє визначення об’єкта моніторингу – весь земельний фонд країни,незалежно від форм власності на землю. Моніторинг необхідно проводитина всіх без винятку категоріях земель, незалежно від їх правового режимуі характеру використання. Основна проблема проведення ефективного

274 275

реґіональних та місцевих органів самоврядування і головненеврахуванням розмаїття інтересів мешканців адміністративно-територіальних утворень. За цих умов потрібен ефективний організаційно-економічний механізм реалізації основних вимог реформування земельнихвідносин в адміністративно-територіальних утвореннях на практиці [9].Важливість управлінського впливу органів місцевого самоврядуванняпростежується в необхідності забезпечення належного екологічного стануземельних ресурсів. Для цього автор даної статті пропонує забезпосередньою участю органів місцевого самоврядуванняконцептуально розробити екологічний паспорт земельних ресурсівадміністративно-територіальної одиниці. Цей паспорт не є статичнимпродуктом, він має відігравати роль основного організаційно-управлінського елементу забезпечення екологічного захисту земельтериторіальних громад. Для цього органи місцевого самоврядуванняповинні здійснювати постійний моніторинг екологічного стану та прийматиі реалізовувати адекватні рішення.

Забезпечення належного екологічного стану земельних ресурсів не єєдиною важливою проблемою регулювання земельних відносин органамимісцевого самоврядування. Окрім іншого, у діяльності органів місцевогосамоврядування важливе місце повинно бути відведене доповненням угалузеве законодавство щодо особливостей компетенції органів місцевогосамоврядування у регулюванні земельних відносин, з одного боку, а такожформуванню ефективної бюджетної політики – з іншого. Ініціатива в цьомупроцесі повинна йти від самих органів місцевого самоврядування, для чогонеобхідно розробити та реалізувати відповідну державну програму.

Список використаних джерел1. Про землеустрій : Закон України від 22 трав. 2003 р. № 858-IV. – Режим

доступу : www.portal.rada.gov.ua.2. Про охорону земель : Закон України від 19 черв. 2003 р. № 962-IV. – Режим

доступу : www.portal.rada.gov.ua.3. Про оцінку земель : Закон України від 11 груд. 2003 р. № 1378-IV. – Режим

доступу : www.portal.rada.gov.ua.4. Бабміндра, Д. Проблеми з регулювання земельних відносин на місцях /

Д. Бабміндра // Уряд. кур’єр. – 2006. – 5 груд.5. Гузій, О. І. Механізми впливу органів місцевого самоврядування на

розвиток земельних відносин в Україні / О. І. Гузій. – Режим доступу :www.nbuv.gov.ua.

6. Земельний кодекс України 2001 р., із змінами та доповненнями. – Режимдоступу : www.portal.rada.gov.ua.

7. Ларіна, Р. Р. Маркетингові дослідження ринку землі в системі місцевогосамоврядування / Р. Р. Ларіна, В. Л. Пілюшенко, О. П. Охрій // Менеджер : вісн.Донец. держ. ун-ту упр. – Донецьк, 2005. – № 1 (31). – С. 86 – 94.

8. Охрій, О. П. Комплексна стратегія землекористування адміністративно-територіального утворення : автореф. дис. … канд. наук держ. упр. : 25.00.04 /О. П. Охрій. – Х., 2006. – 20 с.

Особливе значення для моніторингу відіграють організаційні заходи, якізабезпечують органи місцевого самоврядування в процесі реалізації концепціїстворення екологічного паспорту земельних ресурсів. У цьому процесісучасні інформаційні технології будуть відігравати одну з ключових функцій.

Отже, процес забезпечення екологічного захисту земельних ресурсівє однією з найважливіших функцій органів місцевого самоврядування вуправлінні земельними відносинами. Окрім того, органи місцевогосамоврядування відіграють надзвичайно важливу роль у реалізаціїдержавної земельної політики на місцях. Від рівня свідомості кожногопредставника цих органів, чіткого виконання покладених обов’язків угалузі земельних відносин, дотримання принципів прозорості та законностів цій сфері й залежать ефективність управління земельними ресурсамита результат проведення земельної реформи.

На жаль, на місцях доводиться стикатися з повним незнаннямосновних положень чинного земельного законодавства, насампередЗемельного кодексу України. Часто новообрані голови та депутатимісцевих рад повністю не усвідомлюють важливість завдань, покладенихна органи місцевого самоврядування, необхідність вжиття дійових заходівдля подальшого реформування земельних відносин.

Сьогодні, коли до розмежування земель державної і комунальноївласності повноваження щодо розпорядження землями в межахнаселених пунктів, крім земель, переданих у приватну власність, покладеніна відповідні сільські, селищні та міські ради, така некомпетентність упоєднанні з невиконанням певних заходів щодо встановлення межнаселених пунктів, проведення грошової оцінки земель та їх інвентаризаціїпризводить до виникнення величезної кількості порушень земельногозаконодавства. А це спричиняє вкрай негативні соціально-економічні таекологічні наслідки, що вимагає від голів місцевих рад знань та чіткогодотримання передбачених Земельним кодексом повноважень у галузіземельних відносин. Ці нелегкі завдання неможливо виконати без активноїучасті органів місцевого самоврядування [4].

Досвід показав, що успішний розвиток земельних відносин можливийлише за умови, якщо громадяни і влада мають однакове баченнямайбутнього і готові разом працювати.

Необхідність розв’язання нагальних проблем у сфері земельнихвідносин потребує від органів місцевого самоврядування активізаціїрозмежування земель державної і комунальної власності, інвентаризаціїта їх грошової оцінки, встановлення меж населених пунктів, розробки планівземельно-господарського устрою. Це – шлях подолання економічної таекологічної кризи в державі, удосконалення системи управління земельнимиресурсами, унеможливлення порушень, зловживань, корупції [5].

Таким чином, основні проблеми землекористування багато в чомупов’язані з відсутністю системного підходу до аналізу існуючої ситуації,неврахуванням відносин власників, неузгодженням інтересів центральних,

276 277

розвитку на основі інформатизованої бази статистичних показників нарівні реґіонів та адміністративних районів [9, с. 192].

Перехід до сталого розвитку потребує розробки відповідних показниківта методів оцінювання, а також вирішення організаційно-управлінськихпроблем, пов’язаних з необхідністю створення системи наукової підготовкиуправлінських рішень [8]. Процес переходу до сталого розвитку такожпередбачає відповідне функціонування суб’єктів державного управління.При цьому на територіальне представництво покладаються завдання зіздійснення заходів, спрямованих на перехід реґіонів до сталого розвитку.

Сталий розвиток визначається як такий, що забезпечує рівновагу взадоволенні потреб теперішнього та майбутніх поколінь з урахуваннямможливостей навколишнього середовища до самовідновлення зодночасним взаємоузгодженням екологічних, економічних, соціальнихскладових розвитку [7]. Також важливого значення набуває врахуванняособливостей реґіонів, створення реальних можливостей щодо вирішенняключових проблем, їх саморозвитку на принципах сталого розвитку. Отже,виконання вищеперерахованих завдань потребує формування ефективноїдержавної реґіональної політики, здатної створити якісний кінцевийпродукт усієї системи управління. У даному контексті необхідноюпередумовою підвищення ефективності управління та забезпеченняналежної координації між органами управління різних рівнів єзапровадження процедури вимірювання сталого розвитку цілісних системза показниками економічного, екологічного, соціального стану.

Теоретично-методологічні проблеми сталого розвитку досліджуютьу своїх роботах вітчизняні вчені Б. Буркинський, В. Геєць, М. Голубець,Б. Данилишин, С. Дорогунцов, Л. Руденко, С. Семенець, А. Шапар.Вагомий внесок у розробку теоретичних питань, наукових основреґіональної політики, оцінювання комплексного розвитку зробили вченіЗ. Герасимчук, Л. Зайцева, Ю. Наврузов, В. Павлов, В. Симоненко,Т. Савостенко, О. Топчієв, М. Чумаченко. Водночас у реґіоналістицізалишаються малодослідженими питання імплементації принципів сталогорозвитку в систему реґіонального управління, удосконалення механізмууправління сталого розвитку, підходи та показники вимірювання сталогорозвитку цілісних територіальних утворень.

Метою даної статті є обґрунтування методології оцінки сталогорозвитку адміністративних районів. Відповідно досягнення мети єможливим за умови виконання таких завдань:

– дослідження зарубіжного та вітчизняного досвіду стосовно підходівдо вимірювання сталого розвитку;

– формування підходу до вимірювання сталого розвиткуадміністративних районів за показниками компонентних характеристикекономо-еколого-соціального стану;

– визначення завдань з організації системи моніторингу сталогорозвитку.

9. Пилюшенко, В. Л. Управление землепользованием как одним изисточников экономического благополучия города / В. Л. Пилюшенко, А. П. Охрий// Держ. упр. процесами життєдіяльності і галуз. розвитку реґіону : зб. наук. пр.Донец. держ. акад. упр. – Донецьк : ДонДАУ, 2003. – Т. ІV, вип. 25. – С. 98 – 106. –(Сер. «Державне управління»).

10. Сонін, О. М. Питання розвитку основних засад земельного законодавства/ О. М. Сонін // Землевпорядкування. – 2001. – № 2. – С. 3 – 8.

11. Чеботарьова, О. Шляхи вдосконалення управління земельними ресурсамиміста / О. Чеботарьова. – Режим доступу : www.experts.in.ua.


ББК 67.400.74(4Укр)Наталія СКРИПЧЕНКО



ОБҐРУНТУВАННЯ МЕТОДОЛОГІЇОЦІНКИ СТАЛОГО РОЗВИТКУ

АДМІНІСТРАТИВНО-ТЕРИТОРІАЛЬНОЇ ОДИНИЦІДосліджується зарубіжний та вітчизняний досвід вимірювання

комплексного розвитку адміністративно-територіальних одиниць різнихієрархічних рівнів; пропонується власний підхід до вимірювання сталогорозвитку адміністративно-територіальної одиниці за показниками компонентниххарактеристик економічної, екологічної та соціальної складової і до визначенняпоняття «сталий розвиток»; визначаються завдання організації моніторингусталого розвитку АТО.

Ключові слова: реґіон, територіальне утворення, система моніторингу,показники, оцінка сталого розвитку, функції.

Зміцнення державності України та поліпшення міжнародного іміджупотребують від органів публічної влади імплементації принципів, ухваленихКонференцією ООН з навколишнього середовища і сталого розвитку(1992 р.), 19-ю спеціальною сесією Генеральної Асамблеї ООН (1997 р.)та Всесвітнім самітом зі сталого розвитку в Йоганнесбурзі (2002 р.).

Забезпечення реґіональної збалансованості соціально-економічногорозвитку потребує вирішення таких першочергових завдань:

– розробка стратегії реґіонального розвитку держави;– формування дійової системи управління на реґіональному та

субреґіональному рівнях з визначенням формату взаємин центру зреґіонами, реґіонів між собою;

– запровадження комплексного моніторингу соціально-економічного© Скрипченко Н. М., 2008

278 279

У Дніпропетровському реґіональному інституті державногоуправління НАДУ разом з Управлінням економіки Дніпропетровськоїобласної державної адміністрації розроблено методику оцінки, типізації,ранжирування реґіонів країни та їх територіальних утворень (міст і районівобласті) за рівнем соціально-економічного розвитку, залежно від впливуекономічної, екологічної, соціальної, фінансової складових [5].Запропонована методика щодо оцінки адміністративних районів маєокремі недоліки, які не дозволяють здійснювати оцінку з позиційкомплексного аналізу, зокрема:

– перелік показників оцінки економічного блоку не дозволяєпроаналізувати ефективність роботи підприємств – суб’єктівпідприємницької діяльності, роботу переробної промисловості, станосновних засобів виробництва, поза увагою залишаються індексивиробництва тваринництва;

– показники демографічної ситуації складаються із чотирьоххарактеристик, одна з яких є результатом двох інших. Крім того, складовіданої групи переважно відображають стан здоров’я населення;

– показники оцінки фінансового блоку унеможливлюють здійсненняаналізу стану зведеного бюджету району з позиції рівня диспропорцій,сталості, достатності;

– відсутній екологічний блок показників.Отже, упровадження вимірювання комплексної оцінки сталого

розвитку адміністративного району потребує серйозного доопрацювання.На наш погляд, вимірювання сталості розвитку адміністративного району

пропонується здійснювати за такими складовими: економічною, екологічною,соціальною, включаючи стан бюджетної системи окремою компонентноюхарактеристикою економічної підсистеми. Для оцінювання економічноїпідсистеми автор вбачає за можливе використовувати інформацію, яка бнайбільш повно відображала стан промисловості (особливо переробної) тастан сільського господарства. Інтегральну оцінку економічного розвиткупропонується вимірювати за такими компонентними характеристиками:інвестиційною, економічною потужністю виробництва, ефективністювиробництва, інституційними перетвореннями та розвитком підприємництва,індексами виробництва продукції тваринництва, станом зведеного бюджетурайону. Соціальний стан доцільно аналізувати за такими складовими: життєвийрівень населення, стан трудових ресурсів, здоров’я населення, демографічнаситуація, стан функціонування установ з надання соціальних послуг, благоустрійтериторії. Стан навколишнього середовища територіальної одиниці з’ясовуєтьсяза показниками таких компонент, як еколого-стабілізуючі складові території,стан ґрунтів, стан атмосфери, якість води, поводження з відходами.

Запровадження системи показників соціального, економічного,екологічного стану (СЕЕС) розвитку адміністративного районуслугуватиме інструментом для розробки організаційно-правовихпередумов формування системи моніторингу на загальнодержавному та

Вивчення зарубіжного досвіду свідчить, що продуктивність втіленняпринципів сталого розвитку залежить від виваженості в підходах допоказників сталого розвитку та їх оцінювання. Так, формуванню основнихнапрямів системи вимірювання та показників сталого розвитку в країнахЄвропейського Союзу передувала ретельна робота, за результатами якоїбуло прийнято ряд важливих документів, таких як Комюніке ЄС від 15травня 2001 р. «Сталий розвиток для Європи за краще світу: СтратегіяЄвропейського Союзу зі сталого розвитку», Комюніке ЄС від 13 лютого2002 р. «В напрямі глобального партнерства у сфері сталого розвитку»,Комюніке від 23 грудня 2003 р. «Світовий саміт зі сталого розвитку: рікпісля закінчення – упровадження наших заяв» [10].

Загалом вимірювання сталого розвитку в ЄС фокусується напріоритетних напрямках розвитку, визначених у прийнятій у 2001 р. стратегіїта міжнародних угодах з даної проблематики, якими є: економічнийрозвиток, бідність і соціальна виключність, старіння населення, здоров’янаселення, виробництво і споживання, управління природними ресурсами,транспорт, глобальне управління та партнерство [6].

У світовій практиці виокремлюються два підходи до розробкиіндикаторів сталого розвитку:

– побудова інтегрального індикатора з урахуванням еколого-економічних, еколого-соціально-економічних, екологічних показників;

– система індикаторів, з виокремленням підсистем показників:екологічних, економічних, соціальних, інституціональних [3, с. 29].

У США спеціально створеною урядовою групою розроблено системуіз 40 індикаторів, що дає можливість вимірювати такі підсистеми, якекономічна, екологічна, соціальна, з метою:

– характеристики сталого розвитку країни;– оцінки тенденцій розвитку країни;– виявлення найбільш вагомих індикаторів сталого розвитку [3, с. 43].У Великобританії систему індикаторів розроблено в 1999 р. Кожен

із індикаторів відображає конкретні цілі, задекларовані в Стратегії сталогорозвитку країни. Система визначає тенденції 150 національних індикаторів,включає 14 базових індикаторів і згрупована за 4 напрямами:

– підтримка стабільного рівня економічного розвитку і зайнятості;– соціальний прогрес для задоволення потреб кожного;– ефективна охорона довкілля;– раціональне використання природних ресурсів [3, с. 44].Ученими НАН України для оцінки сталості розвитку пропонується

використовувати два основні показники: якість життя та якість навколишньогоприродного середовища [7]. Однак запропонована методика не даєможливості оцінити стан території з позицій комплексного розвитку – відсутнійнабір показників, що характеризують стан економіки (розмір інвестицій,інституційні перетворення та розвиток підприємництва, показники виробничоїдіяльності суб’єктів господарювання, фінансового забезпечення бюджетів).

280 281

а

б в – середні інтегральні оцінки СЕЕС районів області; – інтегальні оцінки району; – область А; – область Б

Рис. 2. Проекція відносно відсталого економіко-екологічного стануадміністративного району:

а – у площині «економіка – соціальна сфера»б – у площині «соціальна сфера – екологія»в – у площині «економіка – екологія»

На думку автора, функція моніторингу сталого розвитку – цеособливий вид управлінської діяльності, яка здійснюється шляхомустановлення координаційних зв’язків між суб’єктами управління іпередбачає організовану систему збору, оброблення, аналізу інформаціїза показниками сталого розвитку, з метою вимірювання наявного станурозвитку та прийняття рішень щодо сталого розвитку певноготериторіального утворення.

Під час здійснення моніторингу на реґіональному рівні необхідновраховувати подвійну природу реґіону. З одного боку, реґіон є елементом

реґіональному рівнях. Показники СЕЕС розвитку районів даютьможливість отримати перше наближення вимірювання області сталогорозвитку. Для цього здійснюються розрахунки:

– інтегральних оцінок СЕЕС розвитку окремого району;– середніх інтегральних оцінок СЕЕС розвитку районів області.За отриманими результатами визначаємо область існуючого СЕЕС

розвитку окремого району (далі область А), область розвитку відповіднодо середніх інтегральних оцінок СЕЕС розвитку районів області (даліобласть Б) та ранжуємо райони в такий спосіб:

– відсталі – інтегральні оцінки СЕЕС розвитку району знаходяться вобласті Б;

– відносно відсталі – дві інтегральні оцінки СЕЕС розвитку районузнаходяться в області Б;

– відносно успішні – дві інтегральні оцінки СЕЕС розвитку районузнаходяться за межами області Б;

– успішні – інтегральні оцінки СЕЕС розвитку району знаходятьсяза межами області Б;

У свою чергу, відносно відсталі та відносно успішні розділяютьсяза економіко-екологічним, соціально-економічним та соціально-екологічним станом.

Графічна модель та проекції відносно відсталого стану розвиткунаведені на рис. 1, 2.

– середні інтегральні оцінки СЕЕС районів області; – інтегральні оцінки району; – область СЕЕС розвитку району (область А); – область СЕЕС розвитку відповідно до середніх інтегральних

оцінок районів області (область Б)Рис. 1. Графічна модель відносно відсталого економіко-екологічного стану

розвитку адміністративного району

282 283

управління, закріплених у нормативних документах, що й обумовлюєособливість змісту їх діяльності [2, с. 857 – 858]. Тобто реалізація функціїмоніторингу сталим розвитком передбачає розробку відповіднихуправлінських функцій та їх юридичне закріплення. Як окрема функція,управління полягає в забезпеченні органів управління інформацією просталий розвиток окремого територіального утворення та слугуєінформаційною базою для прийняття рішень щодо підтримки стану розвиткуна певному рівні або сприянні переведенню в інший, більш якісний стан.

Таким чином, вимірювання сталості розвитку адміністративнихрайонів та їх ранжування дасть можливість органам управління підвищитиефективність процесу управління та координації шляхом отриманняінтегральної оцінки економічного, екологічного, соціального станурозвитку адміністративних одиниць районного рівня; окресленняпріоритетних напрямів стратегічного розвитку реґіону йоготериторіальних утворень; розробки заходів щодо впровадження програмсталого розвитку адміністративних районів; з’ясування стану розвитку(відсталий, відносно відсталий, відносно успішний, успішний)адміністративних районів; аналізу узгодженості СЕЕС розвитку окремогоадміністративного району; проведення аналізу ефективності,злагодженості та координації роботи органів виконавчої влади та органівсамоврядування на реґіональному та місцевому рівнях.

Список використаних джерел1. Економічна енциклопедія : у 3 т. Т. 2 / редкол. : С. В. Мочерний та ін. – К. :

Академія, 2001. – 848 с.2. Економічна енциклопедія : у 3 т. Т. 3 / редкол. : С. В. Мочерний та ін. – К. :

Академія, 2002. – 952 с.3. Индикаторы устойчивого развития (эколого-экономические аспекты) /

под ред. С. Н. Бобылева, П. А. Макеенко. – М. : ЦПРП, 2001. – С. 29 – 44.4. Кузнецова, Е. Стратегическая Концепция устойчивого развития экономики

/ Е. Кузнецова // Проблемы теории и практики управления. – 2007. – № 6. –С. 35 – 43.

5. Методологічні підходи до визначення проблемних територій та напрямирегулювання їх подальшого розвитку : монографія / Л. М. Зайцева, С. М. Серьогін,В. В. Антонов [та ін.] ; за наук. та заг. ред. Л. М. Зайцевої. – Д. : ДРІДУ НАДУ,2004. – 144 с.

6. Перга, Т. Стандарти сталого розвитку / Т. Перга // Віче. – 2006. – № 9 – 10. –С. 47 – 50.

7. Проект Концепції переходу України до сталого розвитку // Вісн. НАНУкраїни. – 2007. – № 2. – С. 15 – 43.

8. Результати прогнозно-аналітичного дослідження. – Режим доступу :www.foresight.nas.gov.ua.

9. Україна: стратегічні пріоритети. Аналітичні оцінки – 2005 / за ред.О. С. Власика. – К. : Знання України, 2005. – 608 с.


цілісної системи більш високого рівня – країни і одночасно являє собоювідносно самостійну систему, елементами якої є адміністративні районита міста обласного підпорядкування.

Таким чином, моніторинг сталого розвитку реґіону необхідноздійснювати у двох напрямках, а саме:

– як елемента загальнодержавної системи;– як системи, елементами якої є адміністративно-територіальні одиниці

двох рівнів (міста обласного підпорядкування, адміністративні райони) [5]. Формування взаємозв’язку на реґіональному рівні в системі

«реґіон – район», «реґіон – місто» зумовлене також дією такихвнутрішньорганізаційних законів: синергії, відповідно до якого потенціал іможливості організації, як єдиного цілого, є більшими, ніж сума потенціалуі можливостей її окремих елементів; єдності і боротьби протилежних явищі процесів, а саме: розподіл передбачає об’єднання, диференціація –інтеграцію, децентралізація – централізацію, і навпаки. Одночасневикористання переваг тих чи інших процесів дає можливість збільшитиорганізаційний потенціал; композиції, згідно з якими функціонуванняорганізаційних елементів підпорядковується загальній меті, а індивідуальніцілі кожної є її конкретизацією і підцілями щодо неї; самозбереження, якепередбачає прагнення окремого елемента зберегти себе як ціле за умовизапобігання руйнівним процесам, розширення сфери діяльності,раціонального використання ресурсів. Самозбереження досягаєтьсяпоєднанням двох протилежних організаційних процесів: стабільності йрозвитку; інформованості, що виражає взаємозалежності міжупорядкованістю дії, взаємодії елементів організації та наявністюінформації про реальний стан справ, з метою прийняття усвідомленихрішень [1, с. 646].

Упровадження системи моніторингу сталого розвитку потребуєвирішення таких завдань:

– здійснення модифікації функцій управління. За своєю суттюфункція управління є засобом забезпечення цілеспрямованого впливу назв’язки і відносини в процесі управління [2, с. 857]. Модифікація жпередбачає зміну принципу зв’язку елементів системи. У результаті доскладу системи можуть входити нові елементи та залишатися попередні,які, у свою чергу, функціонують за іншим принципом [4]. Оскільки процесуправління – це система, що забезпечується відповідною роботоюмеханізму управління, елементом якого є функції управління, тонеобхідною передумовою імплементації принципів сталого розвитку всистему управління є модифікація функцій шляхом виокремлення з-поміжінших функції моніторингу сталого розвитку;

– удосконалення функціональної структури управління. Функціїдержавного управління є базовою конструкцією функціональної структуриуправління і реалізуються через певний набір управлінських функцій.Властивістю управлінських функцій є прояв керівних впливів органів

284 285

Проте, незважаючи на велику кількість публікацій, підготовленуісториками, географами, юристами, економістами, науковцями тапрактиками з державного управління, щодо адміністративно-територіального устрою, проблема історичних засад упорядкування цьогопроцесу саме в південних областях України (Одещина, Миколаївщина,Херсонщина) залишається недостатньо вивченою.

На наш же погляд, необхідне комплексне дослідження історичнихзасад процесів розвитку адміністративно-територіального устрою впівденних областях України. Адже аналіз особливостей їх формування(у минулому входження до однієї губернії, багатонаціональність, вихіддо чорноморського узбережжя тощо) дає можливість не робити новихпомилок під час реформування адміністративно-територіального устроюсучасної України, а також простежити їх вплив на організацію державногоуправління саме на півдні.

З огляду на вищезазначене метою публікації є визначення впливузасад упорядкування адміністративно-територіального устрою впівденних областях України в 20 – 30-х рр. на сучасний устрій держави.

Процес становлення в південних областях України адміністративно-територіального устрою був тривалий і доволі заплутаний. Кардинальнихзмін він зазнав у 20 – 30-х рр. ХХ ст. Адже адміністративно-територіальний поділ, який залишився від старої Росії, зовсім не відповідавновим умовам. Тому в період становлення радянського апарату в центріта на місцях робота з формування адміністративно-територіальногоустрою провадилася як центральною Українською (після 1922 р. іСоюзною), так і місцевою владою, але стихійно, без певного плану ісистеми. Наприклад, у 1920 р. адміністративно-територіальний поділповітів затверджував Губернський революційний комітет.

Велика кількість волостей, їх непропорційний розподіл у 20-х рр.ХХ ст. ускладнювали систему керівництва новостворених радянськихорганізацій щодо перетворень на селі. Так, у лютому 1920 р. Одеськагубернія складалася з 6 повітів (уїздів), які включали в себе 147 волостейта 4 міста, що безпосередньо підпорядковувались Одеському повіту. Донайбільшого Одеського повіту входили 50 волостей, а до найменшогоПервомайського – 15. До серпня цього ж року Одеський повіт складавсявже із 43 волостей, а в серпні був розбитий на 20 укрупнених волостей [1,с. 366 – 367]. Боротьба з бандитизмом, організація колективнихгосподарств, посівні кампанії, збір продподатку та вивезення його вРосійську федерацію в умовах постійного недороду та голоду вимагалавід владних структур мобільності та здатності контролювати ситуаціюна місцях. У стенограмі 4-ї губернської партійної конференції від 13березня 1922 р. зазначалося, що «…нам доводилось вибивати із селянпродподаток навесні, коли запаси, які були раніше, закінчувалися…Алеми можемо вважати, що майже виконали обов’язок, покладений на насперед федерацією…» [4, оп. 3, спр. 100, арк. 13]. Для такої роботи мало

ББК 67.9(4Укр)300.42Наталя ЗЕЛІНСЬКА


Одеський реґіональний інститут державного управління

РЕФОРМУВАННЯ АДМІНІСТРАТИВНО-ТЕРИТОРІАЛЬНОГО УСТРОЮ В ПІВДЕННИХ ОБЛАСТЯХ

УКРАЇНИ В 1920 – 1930-х рр.Аналізуються історичні засади упорядкування адміністративно-

територіального устрою в південних областях України, що дає можливістьз’ясувати причини формування саме такої системи устрою держави, яка єсьогодні, виявити недоліки та внести пропозиції щодо вдосконаленнядержавних механізмів управління цим процесом.

Ключові слова: адміністративно-територіальний устрій, південніобласті України, централізація, політичні механізми, організаційні механізми.

Однією з актуальних проблем сьогодення для України є процесреформування її адміністративно-територіального устрою, адже відомо,що територіальна організація держави істотно впливає на модельдержавного управління. Часто в країнах зі схожими політичнимирежимами і приблизно однаковим соціально-економічним рівнемформуються надто різні моделі державного управління. Вітчизнянійпрактиці відомі неодноразові спроби реформування цієї сфери, якірозпочиналися, але так і не були завершені. Однією з причин цього євідсутність політичної волі, а також недосконалість правового таорганізаційного механізмів забезпечення реформ. Тому створеннякомплексного політичного, правового, організаційного механізмузабезпечення адміністративно-територіальної реформи, який биохоплював головні складові цих перетворень, має важливе значення.

Науковці, практики намагалися і намагаються вирішувати це питаннярізними шляхами – від «залишити все, як є» до «змінити докорінно всена кшталт якоїсь із європейських країн». Різні аспекти проблемиадміністративно-територіального устрою у своїх працях розглядали такідослідники, як Н. Нижник, В. Яцуба, В. Аверьянов, В. Баранчук,С. Телешун, П. Надолішній, С. Саханенко, О. Коротич, В. Симоненко,О. Топчієв, Т. Безверхнюк, М. Дністрянський, М. Долішній,М. Пухтинський, С. Самара, З. Тітенко, О. Бойко-Бойчук, Н. Бойцун,С. Кульчицький, М. Олійник, О. Майстренко, Л. Насєдкіна,А. Черкаський, О. Андрощук, Я. Верменич, О. Домбровський,О. Зибарева, О. Караванський, В. Нудельман, В. Онищенко, Н. Павліха,В. Поповкін, В. Руденко та ін.

© Зелінська Н. С., 2008

286 287

У лютому 1921 р. ІІІ губернський з’їзд Рад постановив розформуватиАнаньївський повіт, а в березні цього ж року Президія ВУЦВКпідтвердила подані Одеським губревкомом зміни кордонів між Одеськоюі Миколаївською губерніями [1, с. 368]. До 1 травня 1921 р. волоснийподіл Одеської губернії було затверджено ВУЦВК. А вже з 1 лютого1922 р., відповідно до Постанови ВУЦВК «Про упорядкування іприскорення робіт по адміністративно-територіальному поділу УСРР»,розпочався новий виток реформування адміністративно-територіальногоустрою. Тоді ж Миколаївський, Херсонський і Єлисаветградський повітиМиколаївської губернії були включені до складу Одеської губернії, а самаМиколаївська губернія ліквідовувалась.

На початку 1923 р. підготовча робота з нового районування на УкраїніЦентральною адміністративно-територіальною комісією при ВУЦВК булазакінчена, і 7 березня 1923 р. ВУЦВК затвердив новий адміністративно-територіальний поділ України. Одеська губернська адміністративно-територіальна комісія поділила повіти губернії за природно-історичнимита економічними ознаками на 6 округів з центрами в найбільшихекономічних центрах губернії. Кількість населення в окрузі становила400 – 600 тис. осіб. Волості, якщо це можливо, не дробились, аоб’єднувались в райони з дотриманням норм населеності 25 – 40 тис.осіб. В округах у цей час також працювали так звані Округовіадміністративно-територіальні комісії. Але знову простежувалась та саматенденція – непропорційність розподілу районів в округах (від 17 районівв Одеській окрузі до 8 районів – у Миколаївській). Віддаленість волостейвід центру також була різною, зберігалася велика кількість сільських рад,а тому проблеми такий поділ не вирішував.

Паралельно з реформуванням адміністративно-територіальногоустрою загалом з 1923 р. і до початку 30-х рр. проводилася робота зутворення національних районів та виділення за національною ознакоюсіл і селищ. Адже в цей час розпочалася проголошена ХІІ з’їздомРКП(б) політика коренізації, як складова загальної радянізації союзнихреспублік, з метою продемонструвати переваги радянського ладущодо національної політики. До того ж утворення національних районівмало сприяти посиленню ідеологічного впливу на національні меншини,а також зняти напругу, викликану адміністративно-територіальноюреформою, яка почалася в 1922 р. Як свідчить закритий лист ЦККП(б)У осередкам від 31 липня 1924 р., політика, яка провадиласятоді до національних меншин, призвела до певного напруження.Насамперед це відобразилося в невірному підході до районування: якправило, національні меншини, що проживали компактно, були розділеніпо різних районах, щоб не створювати національну адміністративнуодиницю. Тому, аби зняти напруження, ЦК КП(б)У поставило завданняприскорити виділення національних районів. Для цього, а також длязабезпечення адміністративних одиниць відповідними працівниками,

було використовувати тільки політику та методи воєнного комунізму, аджекраїна поступово повинна була переходити до мирного життя. Тоді жпочався перерозподіл земельних наділів (який затягнувся до самогопочатку суцільної колективізації). На півдні цей процес ускладнювався,оскільки переділу підлягали величезні, конфісковані у поміщиків тазаможних селян земельні ділянки. «…Якщо вважати, що селяни, які маютьпо 200 дес. землі, є поміщиками, то в умовах Одеської губернії мивизнаємо таких зажиточними середняками… [3, арк. 52]». Крім того,постійні вибори та перевибори до місцевих рад, комітетів незаможнихселян, мета яких – приведення до влади на селі комуністів такомнезамівців, вимагали обізнаності влади із ситуацією на місцях, абимати можливість оперативно реагувати на будь-які негативні для неї зміни.Про це свідчать архівні документи. Так, з інформаційного звіту від 10грудня 1922 р. Єлисаветградського повіткому (повітовий комітет) видно,що близько 10 волостей були розташовані на відстані 80 – 90 верств відцентру повіту. Тому зв’язок з ними був дуже слабкий і матеріали зповіткому надходили часто з великим запізненням [4, оп. 3, спр. 122,арк. 22]. Така ситуація мало влаштовувала молоду владу.

До того ж незважаючи на укрупнення і розукрупнення окремихволостей, ці основні одиниці старого адміністративно-територіальногоустрою різко відрізнялися одна від одної за кількістю населення, якаколивалася від 5 до 30 тис. осіб. Тому вже в 1920 – 1922 рр., коли існувавволосний поділ, для проведення агітації, виборів та для дійової роботирадянських організацій і закладів (військкоматів, міліції, пошти тощо),губернські, повітові, волосні ревкоми проводили тимчасове районуваннята організовували нові сільради. Вони, як правило, дотримувались нормнаселеності в районі 30 – 40 тис. осіб. Кожен район найчастіше складавсяз 1 – 3 волостей (хоча Первомайський повіт, в якому нараховувалосьблизько 500 сільських рад, поділили на три райони по 9 волостей кожен[4, спр. 545, арк. 96]). У протоколі ж Вознесенської повітової партійноїконференції за січень 1922 р. наголошувалось, що «…найголовнішезавдання – це злиття маломіцних сел з сильнішими для виборів об’єднаноїради» [4, оп. 3, спр. 119, арк. 5]; а бюро КП(б)У цього ж повіту провелотимчасове районування [4, оп. 3, спр. 119, арк. 202].

Але такі заходи щодо упорядкування адміністративно-територіального устрою дійових результатів не дали. Громіздка, нестійка,подрібнена його структура не давала партійним та радянським органамможливості запланованими темпами реалізовувати свою політику. Томув жовтні 1920 р. в УСРР була організована Адміністративно-територіальнакомісія, яка відкрила свої філіали в губерніях і почала підготовчу роботущодо створення принципово нового районування. Але оскільки підготовчаробота продовжувалася більше ніж два роки, а місцеві органи влади малиможливість проводити зміни на свій розсуд, то за цей час адміністративно-територіальний устрій півдня України постійно мінявся.

288 289

Постановою ІХ Всеукраїнського з’їзду Рад від 10 травня 1925 р.та Постановою Президії ВУЦВК від 3 червня 1925 р. «Про ліквідаціюгуберній і перехід на триступеневу систему управління» остаточно бувліквідований адміністративно-територіальний поділ республіки нагубернії, повіти й волості, а територію УРСР поділили на округи і райони.Так, в Одеській окрузі нараховувалось 15 сільських районів та 3 міських[7, оп. 1, спр. 189, арк. 2]. А беручи до уваги директиви цього ж з’їздута 4-ї сесії ВУЦВК 8-го скликання щодо наближення радянськогоапарату до широких мас населення та зміцнення низового апарату, вокругах, за проектами районних виконавчих комітетів,відокремлювались десятки нових сільрад. Хоча через недостатньопродуманий організаційний механізм, брак коштів та з огляду нанедосконалість законодавства виникали проблеми з їх створенням.Так, постанови центру щодо недопущення зміни районних меж підчас проведення додаткового розширення мережі сільрад, суперечкикількох сільрад з однією земельною громадою тощо не додавали доцього процесу стабільності та узгодженості [8, оп. 1, спр. 1321,арк. 147, 188].

Постанови з’їздів та ВУЦВК фактично були покликані завершитипершу радянську адміністративно-територіальну реформу в Україні, урезультаті якої повністю ліквідувати колишній адміністративно-територіальний поділ і перейти на нову організацію діяльності державно-управлінського апарату. Постановою з’їзду ВУЦВК було ухваленорішення реформувати апарати губернських установ протягом липня1925 р. Але знову ж таки короткі терміни, за які необхідно було провестизміни, негативно вплинули на їх якість. Тому процес реформування небув остаточно завершений своєчасно.

У тому ж 1925 р. було затверджено ряд положень, які містили черговізміни щодо будівництва радянської влади на місцях. Як декларувалося,ради міст і сіл ставали вищими органами місцевої влади, хоча безпогодження з партійними органами жодне їх рішення в життя невпроваджувалось.

На півдні продовжувався також процес створення національнихсільських рад, адже особливість південних округів була ще й у тому,що у 20 – 30-х рр. ХХ ст. сюди направилась велика кількістьпереселенців з Поділля, Київщини та Волині, яких заселяли наконфісковані у поміщиків та куркулів землі [3, оп. 1, спр. 2066, арк. 11].Звісно, це не додавало стабільності в становищі, яке склалося на тойчас. Як зазначалося на пленумі Одеського окружного партійногокомітету від 5 – 7 серпня 1925 р., 8 районів Одеського округупостраждали від недороду і «…у нас голод і на ґрунті голодуспостерігаються деякі ненормальності в тому відношенні, що на цьомуґрунті плекається антирадянська агітація. … шовінізм у ставленні донімців і єврейських переселенців…» [4, арк. 5, 27].

у місцеві національні колонії були відправлені спеціальні комісії [3, спр. 5,арк. 50и-к]. При ВУЦВК з цих питань працювала спеціальна комісіяіз представників усіх національних меншин, що проживали в Україні,а в округах – Округові комісії нацмена. Так, у межах тодішньоїОдеській губернії було створено 4 німецькі національні райони(Зельцський (пізніше Фрідріх-Енгельський), Спартаківський (Грос-Лібентальський), Карл-Лібкнехтський, Високопільський), 2 болгарські(Вільшанський та Благоївський) та один єврейський (Каліндорфський).Крім того, на території Одеської губернії були виділені окремінаціональні сільради (німецькі, єврейські, болгарські, російські) [16,с. 79, 102].

У 1924 р., з огляду на стратегічні політичні цілі, керівництво СРСРприймає рішення про утворення молдавської державності в складі УСРР.Як свідчать архівні документи, з метою проведення роботи з вивченнятериторії, заселеної молдаванами, та виявлення можливості створення івизначення кордонів нових адміністративно-територіальних одиниць, вУкраїнській СРР працювали Конституційна комісія та Центральнаадміністративно-територіальна комісія ВУЦВК [4]. Рішенням ЦККП(б)У від 29 липня 1924 р. «Про утворення Молдавської автономноїреспубліки» та Постановою ВУЦВК від 12.10.1924 р. «Про утворенняАвтономної Молдавської СРР» у складі УСРР було створено АвтономнуМолдавську СРР, а 10 травня 1925 р. ІХ Всеукраїнський з’їзд Радзатвердив Молдавську АСРР у складі УСРР [15, с. 283 – 284]. Оскількина той час більша частина молдавської території була під владою Румунії,до складу Молдавської АСРР відійшли також райони, де головним чиномпроживали українці. Усього до Молдавської АСРР увійшли: 11 районівОдеської губернії і Каменський район Тульчинської округи Подільськоїгубернії. Наслідки такої політики, коли не враховувались інтереси України,її південних областей, зумовили виникнення такої ситуації, яка склаласяв Придністровській республіці.

Постановою жовтневого Пленуму ЦК КП(б)У у 1924 р. булонамічено перехід до триступеневої системи управління і ліквідаціїгубернських центрів КП(б)У [6, оп. 1, спр. 136, арк. 3]. У зв’язку зрайонуванням на засіданні Оргбюро ЦК КП(б)У вже в грудні 1924 р.слухали питання щодо затвердження виділених районів, наприкладТарасо-Шевченківський район Одеської округи Одеської губернії. А всічні 1925 р. розпочалася робота з перегляду та перерозподілу партійнихапаратів. Вона проводилася так: склад робітників окружнихпартапаратів губком узгоджував з Губернською комісією з районування,а районних – окружком узгоджував з губкомом [6, оп. 1, спр. 136, арк. 1,3]. У зв’язку з цим постало питання щодо працевлаштування кадровихробітників організацій та установ, які ліквідовувалися. Тим більше,що велика їх кількість намагалася перебратися з губерній та округдо центру.

290 291

Кіровоградську область, до неї відійшли 10 районів Миколаївської таОдеської областей. Як бачимо, на цей час фактично сформуваласячотириступенева система: район – область – республіканський центр –союзний центр.

На початку 30-х рр. партійно-радянське керівництво державивідійшло від політики коренізації. Подальші репресії, зменшення населенняв результаті голодомору та міграції, примусове переселення окремихнаціональних меншин супроводжувалися реорганізацією чи ліквідацієюнаціональних адміністративно-територіальних одиниць, як таких, що,нібито, не виправдали себе. До того ж район або сільрада національноїменшості (якщо вони ще й близько розташовані до кордонів) почалирозглядатися як локальні вогнища загрози національній безпеці. Апостановою Політбюро ЦК КП(б)У від 16 лютого 1938 р.«Прореорганізацію національних районів та сільрад УРСР в звичайні районита сільради» [16, с. 92] та постановою Одеського обкому КП(б)У від 5лютого 1938 р. «Про реорганізацію національних районів Одеської областів райони звичайного типу» [16, с. 98] було остаточно припиненофункціонування системи національних адміністративно-територіальниходиниць на території Одещини.

Після зайняття Червоною Армією в червні 1940 р. територіїБессарабії, 02 серпня 1940 р. Верховна Рада СРСР прийняла закон «Провключення північної частини Буковини і Хотинського, Акерманського таІзмаїльського повітів Бессарабії до складу УРСР». А вже 07 серпня1940 р. створена Акерманська область, яка в грудні 1940 р.перейменована на Ізмаїльську (у 1954 р. ліквідована і введена до складуОдеської області). Під час створення Молдавської РСР до Одеськоїобласті було повернено тільки 8 районів.

Отже, проаналізувавши процес становлення адміністративно-територіального устрою в південних областях під час проведення реформ1920 – 1930-х рр., ми можемо констатувати, що радянська влада України,проводячи територіальні та адміністративні зміни, мало опікувалася їхособливостями та зважала на доцільність таких перетворень в окремовзятих реґіонах. Неузгоджені, часто спонтанні, без усебічного вивченняпроблеми дії (хоча в губерніях, округах України працювали спеціальнікомісії), непродумані організаційні механізми реформ негативно вливалина результати їх проведення. Дублювання, корегування рішень та дійрадянських органів партійними, часті зміни в структурі управлінськихорганів та кількості їх штатних одиниць, непропорційність територіальногоподілу, неврахування місцевих особливостей демонструвалинедосконалість впроваджуваних реформ та призводили до таких наслідків,як постійні зміни меж та назв адміністративно-територіальних одиниць,фінансові, матеріальні та кадрові втрати, відсутність професіоналів тощо.Враховуючи тільки політичні фактори, нова влада будувала тоталітарнийрежим, намагаючись якомога більше централізувати управління.

Чергова реформа адміністративно-територіального устрою бажанихрезультатів не дала, а тому 02 серпня 1930 р. ВУЦВК і РНК УСРРзатверджують Постанову «Про ліквідацію округів і перехід надвоступеневу систему управління». З метою подальшого зміцненняадміністративного апарату і максимального закріплення районів, якосновної ланки соціалістичної перебудови села, округи з 15 вересня 1930 р.були ліквідовані.

Але через деякий час після ліквідації округів з’ясувалось, що системарайон – центр, хоча й закріпила низові ланки державного апарату,виявилася занадто громіздкою для оперативного керівництва з центру.Це суперечило політиці тоталітарного режиму, який усе більшеутверджувався в країні. Крім того, було створено надто велику кількістьрайонів. Тому в лютому 1931 р. було розформовано 119 районів.

І знову далася взнаки непродуманість організаційних моментів. Післяліквідації деяких районів Одеської області в 1931 р. їх майно повністюпередавалося до організацій новостворених (або об’єднаних) районів. Алевже в 1932 р. деякі із цих районів організовувались по-новому, і черезнепродуманий механізм їх організації виникали майнові, фінансові, кадровіпроблеми [2, спр. 42, арк. 16].

Уже в лютому 1932 р., зважаючи на неможливість дійовогокерівництва за старою схемою район – центр, виходить ПостановаВУЦВК «Про перехід на триступеневу адміністративно-територіальнусистему: район – область – центр». Характерною рисою реформуваннямісцевих органів влади і управління в цей час було посилення ролівиконавчих структур у місцевих радах, що полегшувало керівництво нимиз боку вищих органів влади і партійних органів.

На ІV позачерговій сесії ВУЦВК ХІІ скликання прийнята постановавід 9 лютого 1932 р., згідно з якою в Україні створено 5 областей, утому числі й Одеську. До її складу входили чотири міста обласногопідпорядкування (Одеса, Кіровоград, Миколаїв, Херсон) та 46 районів.Але створення нових областей та районів знову проводилосянепродумано, стихійно, методом спроб і помилок. Постійно змінюваласькількість районів та їх межі. При цьому продовжувалась негативнапрактика створення нових районів, віддалених від культурних центрів,що породжувало дефіцит кваліфікованих кадрів (лікарів, агрономів,педагогів тощо) [2], інформаційної забезпеченості, транспортніпроблеми тощо.

Постановою ВУЦВК від 22 січня та 17 лютого 1935 р. ряд районівбуло розукрупнено. Тоді ж до 50 районів Одеської області додалося ще20. Управляти областю, до складу якої входило 70 районів, було занадтоскладно, тому указом Президії Верховної Ради СРСР від 22 вересня1937 р. із Одеської області була виділена Миколаївська. До її складуввійшли міста Миколаїв, Кіровоград, Херсон та 29 районів. А відповіднодо указу Президії Верховної Ради СРСР від 10 січня 1939 р. створено

292 293

ВІДОМОСТІ ПРО АВТОРІВ

БЄЛІЧЕНКО Антон Вікторович,аспірант каф. упр. охороною суспіл. здоров’я ХарРІ НАДУ

БОБРОВСЬКА Олена Юріївна,канд. екон. наук, доц., нач. упр. з наукової роботи ДРІДУ НАДУ

БОРОДІН Євгеній Іванович,д-р іст. наук, проф., заступник головиДніпропетр. держобладміністрації

ГАБРІНЕЦЬ Володимир Олексійович,д-р техн. наук, проф., зав. каф. інформ. технологійта інформ. систем ДРІДУ НАДУ

ГАЄВСЬКА Лариса Анатоліївна,канд. пед. наук, докторант каф. упр. освітою НАДУ

ГОВОРУХА Віктор Володимирович,канд. наук. з держ. упр., доц., директор ХарРІ НАДУ

ДАНИК Юрій Григорович,д-р техн. наук, проф. каф. європейської та євроатлантичної інтеграціїі національної безпеки України ХарРІ НАДУ

ДЄХТЯРЬОВА Світлана Володимирівна,аспірант ДРІДУ НАДУ, провідний юрисконсульт Софіївськогоміжрайонного упр. водного госп-ва Дніпропетр. облводгоспу

ДРЕВАЛЬ Юрій Дмитрович,канд. іст. наук, доц., докторант каф. держ. кадрової політики ХарРІ НАДУ

ЄВСЄЄВА Галина Петрівна,канд. філол. наук, доц., докторант ДРІДУ НАДУ

ЗЕЛІНСЬКА Наталя Сергіївна,аспірант каф. філософ. та соц.-політ. наук ОРІДУ НАДУ

КАХОВСЬКА Олена Володимирівна,старш. викл. каф. економіки та реґіон. екон. політики ДРІДУ НАДУ

КЛИВЕЦЬ Василь Васильович,нач. служби Міністерства оборони України, аспірант ХарРІ НАДУ

КОЛЕСНІКОВ Борис Петрович,канд. наук з держ. упр., доц. каф. «Фінанси» ДонДУУ, докторант ДонДУУ

КОСМАТЕНКО Максим Миколайович,аспірант каф. права та європейської інтеграції ДРІДУ НАДУ

КРИВЧИК Геннадій Георгійович,д-р іст. наук, проф., акад. Академії наук вищої школи України,зав. каф. українознавства ПДАБА

Із 20 – 30 рр. ХХ ст. нам залишилися проблеми прикордонних зон,надмірної централізації, нераціонального територіального устрою; звідголосками частих змін кордонів та назв адміністративно-територіальних одиниць ми стикаємось, вивчаючи трагедії Голодоморута репресій (ускладнюється підрахунок масштабів трагедії в окремовзятих районах та населених пунктах) тощо. Тому всебічний аналізпроцесів становлення, розвитку адміністративно-територіального устроюУкраїни в реґіонах у радянський період та форм, механізмів, щовикористовувалися державним управлінням у той час, і наслідків їхзастосування, дає можливість створити більш дійові механізми щодоупорядкування адміністративно-територіального устрою як на сучасномуетапі, так і в майбутньому.

Список використаних джерел1. Государственный архив Одесской области : путеводитель /

А. Д. Бачинский, В. П. Конюк, С. В. Кульчицкий, И. А. Хиони. – Одесса : Одес.книж. изд-во, 1961. – 388 с.

2. Державний архів Одеської області. – Ф. 11, оп. 1, спр. 462, арк. 20, 21, 78. –Далі : ДАОО.

3. ДАОО. – Ф. 7, оп. 1а, спр. 1, арк. 5.4. ДАОО. – Ф. 3, оп. 1, спр. 898, арк. 61.5. Музиченко, П. П. Історія держави і права України : навч. посіб. /

П. П. Музиченко. – 5-те вид., випр. і доп. – К. : Знання, КОО, 2006. – 437 с.6. Національні меншини в Україні, 1920 – 1930-ті роки : іст.-картогр. атлас /

упоряд. М. І. Панчук [та ін.]. – К. : Четверта хвиля, 1995. – 104 с.


294 295

КУЛІНІЧ Олег Васильович,викл., аспірант каф. соц. і гуманіт. політики ХарРІ НАДУ

ЛАТИШЕВА Вікторія Валентинівна,аспірант каф. філос. та соц.-політ. наук ОРІДУ НАДУ

ЛЄБЄДЄВА Ярославна Валентинівна,аспірант каф. права та європейської інтеграції ДРІДУ НАДУ

МАРТИНЮК Олена Іванівна,канд. наук з держ. упр., доц. каф. упр. охороною суспільного здоров’я НАДУ

МОЛОКАНОВ Юрій Анатолійович,консультант Секретаріату Комітету з питань сім’ї, молодіжної політики,спорту та туризму Верховної Ради України

ПИСЬМЕННИЙ Ігор Володимирович,канд. наук з держ. упр., доц., декан ф-ту держ. упр. ДРІДУ НАДУ

ПОЛЮШКІН Сергій Сергійович,аспірант ДРІДУ НАДУ, головний художник м. Дніпропетровська

ПОНОМАРЕНКО Олена Вікторівна,канд. екон. наук, доц. каф. інноваційного менеджментута упр. проектами ДонДУУ

ПРИХОДЬКО Роман Вікторович,аспірант каф. права та європейської інтеграції ДРІДУ НАДУ

ПРОКОПЕНКО Леонід Львович,канд. іст. наук, доц., зав. каф. права та європейської інтеграції ДРІДУ НАДУ

РАШИТОВА Наталія Каміліївна,канд. наук з держ. упр., доц. каф. держ. упр.та місцевого самоврядування ДРІДУ НАДУ

РОЖКОВА Інга Володимирівна,канд. мед. наук, доц. каф. упр. охороною суспільного здоров’я НАДУ

САВАНЕ Сорі Мамадієвич,старш. держ. виконавець підрозділу виконання рішень відділу держ. викон.служби Головного упр. юстиції у Дніпропетр. обл., здобувач ДРІДУ НАДУ

СЕМЕНЧЕНКО Олена Геннадіївна,магістр держ. упр., провідний спеціаліст відділу науки і вищої школиГолов. упр. освіти і науки Дніпропетр. облдержадміністрації

СЕРЬОГІН Сергій Михайлович,д-р наук з держ. упр., проф., заслужений діяч науки і техніки України,директор ДРІДУ НАДУ

СІЦІНСЬКИЙ Анатолій Станіславович,д-р наук з держ. упр., проф., старш. наук. співроб., нач. відділуНауково-дослідного ін-ту Державної прикордонної служби України

СКОРОХОД Наталія Михайлівна,аспірант каф. держ. будівництва ХарРІ НАДУ

СКРИПЧЕНКО Наталія Миколаївна,аспірант каф. філософії, соціології держ. упр. ДРІДУ НАДУ, заст. селищногоголови з питань діяльності виконкому Томаківської селищної ради

СОКОЛОВСЬКИЙ Сергій Іванович,канд. мед. наук, докторант ДРІДУ НАДУ

СТРОКАНЬ Володимир Іванович,аспірант каф. держ. упр. та місцевого самоврядування ДРІДУ НАДУ

ТИТАРЕНКО Олександр Миколайович,старш. викл. каф. інформ. технологій та інформ. систем ДРІДУ НАДУ

УСАЧЕНКО Лариса Михайлівна,доц. каф. держ. політики та упр. політичними процесами НАДУ

ХМЕЛЕВСЬКИЙ Ростислав Миколайович,старш. викл. Держ. ун-ту інформ.-комунікат. технологій,здобувач ДРІДУ НАДУХОЖИЛО Ірина Іванівна,канд. мед. наук, доц., докторант ДРІДУ НАДУ

ЧЕНЦОВ Віктор Васильович,д-р іст. наук, проф., ректор Академії митної служби України

ЧЕРЕДНИК Наталія Григорівна,старш. викл. каф. української та іноземних мов ДРІДУ НАДУ

ЧЕРЕДНИК Юлія Миколаївна,аспірант каф. права та європейської інтеграції ДРІДУ НАДУ

ШАНДИБА Павло Павлович,заступник нач. упр. інформ.-комп’ютерного забезпеченняДніпропетр. облдержадміністрації

ШАПОВАЛОВА Тетяна Миколаївна,нач. упр. інформ.-комп’ютерного забезпеченняДніпропетр. облдержадміністрації

ШАРОВ Юрій Павлович,д-р наук з держ. упр., проф., перший заступник директора ДРІДУ НАДУ,зав. каф. менеджменту та упр. проектами

ШИПКО Андрій Федорович,заступник голови обл. ради з виконавчого апарату, нач. відділу з питаньгуманіт. та соц.-культ. сфери виконавчого апарату Дніпропетр. обл. ради

296 297

ЗМІСТ

Привітання начальника Головного управліннядержавної служби України Т. В. Мотренка ........................................................ 3Вступне слово директора інституту, доктора наук з державного управління,заслуженого діяча науки і техніки України, професора С. М. Серьогіна ............ 5

ТЕОРІЯ ТА ІСТОРІЯ ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ ..................................... 7

ПИСЬМЕННИЙ Ігор. Сучасні процеси державного будівництвав Україні з позиції основних положень синергетики .......................................... 7ХОЖИЛО Ірина. Характеристика сучасних тенденцій державногоуправління у сфері профілактики ВІЛ/СНІДУ в Україні .................................. 16ПРОКОПЕНКО Леонід. Здійснення освітньої політики в Українськійкозацькій державі у ХVІІІ ст. ............................................................................ 25ЧЕРЕДНИК Наталія, ЧЕРЕДНИК Юлія. Реалії та перспективи мовноїполітики як складової державотворення ........................................................... 33УСАЧЕНКО Лариса. Органи державної влади та незалежні аналітичніцентри як партнери в забезпеченні ефективності публічних консультацій ...... 39ЄВСЄЄВА Галина. Мовна політика в Україні та Франції:порівняльний аналіз ......................................................................................... 49ШИПКО Андрій. Упровадження здоров’язберігаючих технологій в практикудіяльності органів державної влади та місцевого самоврядування ................... 56ДРЕВАЛЬ Юрій. Поняття «парламент» і «парламентаризм»: смисловавизначеність та операційна значущість ............................................................ 62ГАЄВСЬКА Лариса. Реформаторські процеси в управлінні освітоюна початку 60-х рр. ХІХ ст. ................................................................................ 70САВАНЕ Сорі. Історико-теоретичні засади інституту виконавчоїслужби в Україні .............................................................................................. 79ДЄХТЯРЬОВА Світлана. Боротьба з корупцією як невід’ємна складовастановлення української державності ............................................................... 86КУЛІНІЧ Олег. Сутність міжсекторної взаємодії органів владиз недержавними організаціями ........................................................................ 96ЛЄБЄДЄВА Ярославна. Проблеми інтеграції інокультурних спільнот ...... 105у сучасному Світі ......................................................................................... 105КОЛЕСНІКОВ Борис. Креативність як вимога ефективної реалізаціїдержавної політики ........................................................................................ 110ПРИХОДЬКО Роман. Теоретичні основи дослідження процесівсоціального розвитку ..................................................................................... 118

МЕХАНІЗМИ ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ ............................................. 126

БОРОДІН Євгеній, МОЛОКАНОВ Юрій. Особливості законодавчогозабезпечення державної підтримки молодіжних і дитячих громадськихорганізацій в Україні та Російській Федерації ............................................. 126ГАБРІНЕЦЬ Володимир, ТИТАРЕНКО Олександр, ШАНДИБА Павло,ШАПОВАЛОВА Тетяна. Визначення рівня інформатизаціїтериторіальних угруповань Дніпропетровської області .............................. 136ГОВОРУХА Віктор, ДАНИК Юрій, КЛИВЕЦЬ Василь. Удосконалення

механізмів функціонування органів державного управління в умовахсучасного інформаційного суспільства ....................................................... 143КАХОВСЬКА Олена. Оцінка впливу заходів державної політики зайнятостіна економічну активність населення в Дніпропетровській області ................ 151ПОНОМАРЕНКО Олена. Інструменти управління ризикамисоціальних проектів ........................................................................................ 160СЕМЕНЧЕНКО Олена. Реформування системи вищої освіти: шляхирозв’язання проблем фінансування галузі ..................................................... 167КОСМАТЕНКО Максим. Основні етапи розвитку управлінняжитлово-комунальним господарством України ............................................. 174РОЖКОВА Інга, МАРТИНЮК Олена. Розвиток міжгалузевої взаємодіїу сфері охорони суспільного здоров’я ........................................................... 179ЛАТИШЕВА Вікторія. Механізми взаємодії громадських організаційі органів публічної влади в контексті реґіонального розвитку ................... 187БЄЛІЧЕНКО Антон. Соціальні аспекти забезпечення населеннялікарськими засобами ................................................................................... 196

ДЕРЖАВНА СЛУЖБА ................................................................................ 201КРИВЧИК Геннадій, СЕРЬОГІН Сергій. Система влади й кадроваполітика в СРСР у другій половині 1960-х – на початку 1980-х рр. .................. 201ЧЕНЦОВ Віктор. Митні служби України і Китаю: порівняльний аналіз ...... 216ХМЕЛЕВСЬКИЙ Ростислав, ГАБРІНЕЦЬ Володимир. Плануваннякар’єрного розвитку як складова системи професійного вдосконаленнядержавних службовців України (частина II) ................................................. 223СІЦІНСЬКИЙ Анатолій. Управління державною службою в умовахрозвитку демократичного суспільства ......................................................... 231РАШИТОВА Наталія. Системи добору й підготовки персоналу:закордонний досвід ........................................................................................ 239СОКОЛОВСЬКИЙ Сергій. Зарубіжний досвід професійного доборупрацівників органів публічного адміністрування ........................................... 243СКОРОХОД Наталія. Підвищення кваліфікації як один із видівпрофесійного зростання державних службовців у контекстієвропейської інтеграції України ..................................................................... 248

МІСЦЕВЕ САМОВРЯДУВАННЯ .................................................................. 253ШАРОВ Юрій, БОБРОВСЬКА Олена. Організаційна культурамуніципальних корпоративних відносин: стратегічна роль,сутність, принципи ......................................................................................... 253ПОЛЮШКІН Сергій. Організації громадського сектора в управлінністалим розвитком мегаполіса ........................................................................ 261СТРОКАНЬ Володимир. Роль органів місцевого самоврядуванняу процесі реформування земельних відносин ............................................... 269СКРИПЧЕНКО Наталія. Обґрунтування методології оцінкисталого розвитку адміністративно-територіальної одиниці .......................... 276ЗЕЛІНСЬКА Наталя. Реформування адміністративно-територіальногоустрою в південних областях України в 1920 – 1930-х рр. ................................ 284ВІДОМОСТІ ПРО АВТОРІВ ....................................................................... 293

298 299

ДО УВАГИ АВТОРІВ!

Редакційна колегія збірника наукових праць ДРІДУ НАДУ«Актуальні проблеми державного управління»

приймає до опублікування матеріали наукових дослідженьза умови дотримання авторами таких правил та вимог:

· Тематика наукової статті повинна відповідати тематиці видання.· Стаття, подана до друку, обов’язково має містити такі структурні

елементи: постановка проблеми у загальному вигляді та її зв’язокіз важливими науковими або практичними завданнями; аналізостанніх досліджень і публікацій, в яких започатковано розв’язанняданої проблеми і на які спирається автор, виділення невирішенихраніше частин загальної проблеми, яким присвячується означенастаття; формулювання цілей статті (постановка завдання); викладосновного матеріалу дослідження з повним обгрунтуваннямотриманих наукових результатів; висновки з даного дослідження іперспективи подальших розвідок у даному напрямку.

· Наведені погляди, думки й результати наукових пошуків іншихдослідників обов’язково повинні супроводжуватись посиланнями налітературні джерела (наприкінці статті подається Список використанихджерел, що складається за алфавітом і оформлюється відповідно дочинних видавничих стандартів. Звертаємо увагу авторів, що з 01.07.2007р. в Україні введено новий стандарт з бібліографічного опису ДСТУГОСТ 7.1:2006. Список використаних джерел має бути оформленийвідповідно до чинного стандарту).

· До статті наводиться ББК; після заголовку обов’язково подаютьсяанотація до статті (стисле викладення суті розглядуваного питання) іключові слова державною мовою.

· До статті обов’язково додаються позитивні наукові рецензії тавитяг з протоколу засідання кафедри навчального закладу (науково-методичної ради установи) за місцем роботи (навчання) автора зрекомендацією до публікації даного матеріалу.

На окремому аркуші необхідно вказати такі відомості про автора:– прізвище, ім’я, по батькові (повністю);– учене звання, науковий ступінь;– місце роботи, посада;– контактний телефон, адресу.Подавати електронну версію публікації (на CD-R або за електронною

адресою: [email protected]) та чітку роздруківку матеріалу.Статтю необхідно набрати на комп’ютері та роздрукувати,

дотримуючись таких вимог:· Формат А4, поля: верхнє і нижнє – 20 мм; ліве – 25 мм; праве – 10 мм.· Розмір шрифту основного тексту – 14; інтервал – 1,5.· Посилання на джерела в тексті статті подаються у квадратних

дужках, де вказується порядковий номер позиції в списку, номер тома,номер цитованої сторінки.

· Список використаної літератури обов’язково повинен містити:– прізвище та ініціали автора (авторів) або (у визначених правилами

випадках), після назви, відомості про колективного автора, редакторів,упорядників, відповідальних за випуск тощо;

– точну назву видання; місто видання і точну назву видавництва; ріквидання;

– загальну кількість сторінок видання (у разі статті в періодичномувиданні – з якої до якої сторінки розміщена).

Авторські примітки нумеруються наскрізно, за згадуванням,верхнім індексом і розміщуються внизу сторінки під текстом.

Таблиці в тексті повинні бути виконані в редакторі Microsoft Word(не відскановані, не у вигляді рисунка).

Рисунки подавати у текстовому редакторі Microsoft Word абопрограмі Excel. Вони повинні бути доступними для переміщення в тексті,безфоновими, чорно-білими.

Таблиці та рисунки розміщуються в межах робочого поля.Автор несе відповідальність за науковий зміст, точність фактів, дат,

формул, прізвищ тощо. Редколегія залишає за собою право на літературнередагування поданих матеріалів.

Редколегія

300

Здано на складання 15.12.08. Підписано до друку 29.12.08.

Формат 60х84 161 . Папір № 1. Ум. друк. арк. 17,60. Обл.-вид. арк. 22,08.

Тираж 140 пр. Зам. №

Національна академія державного управління при Президентові УкраїниДніпропетровський реґіональний інститут державного управління

Україна, 49044, Дніпропетровськ, вул. Гоголя, 29Свідоцтво про внесення до Державного реєстру ДК №1743 від 06.04.04

Видруковано у повній відповідності до оригінал-макетаПП «Моноліт»

Україна, 49050, Дніпропетровськ, вул. Горького, 20Свідоцтво про внесення до Державного реєстру ДК № 273 від 08.12.2000 р.

Наукове видання

АКТУАЛЬНІ ПРОБЛЕМИДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ

Збірник наукових працьЗаснований у 1999 р.Випуск 3 (33), 2008 р.

Редактори О. І. Березовська, А. В. СоколоваДизайн та концепція видання розроблені С. І. Матовим

Комп’ютерний оригінал-макет – О. М. ШаповаловаОбкладинка – В. В. Олешкевич

Documents

АКТУАЛЬНІ ПРОБЛЕМИ ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ34).pdfсуспільства на шляху розбудови демократичної, правової