온라인 도박의 규제

2007. 12

정찬모/이원태/유지연/황지연/권헌영/이현수

연구보고 07－02

서 언 1

서 언

도박은 마약이나 매춘 등과 더불어 동서고금의 여러 나라들이 개인적인 혹은 사

회적인 악덕으로 간주하여 되도록이면 진압하고자 노력해 왔던 인간의 행태입니다.

그러나 이러한 부정적 악덕들은 시간과 장소에 따라 심각성에 있어서 차이가 있을

뿐 어느 사회에서나 목격할 수 있는, 인간성의 한 측면이기도 하며 그리하여 이러한

행태를 사회에서 근본적으로 제거하기란 매우 어려운 일이라 할 것입니다. 더구나

자율적인 윤리규범이 아닌, 강제력이 수반되는 법질서를 통해서 이들을 규율하는

것은 매우 조심스러운 일이 될 수 밖에 없습니다.

도박행위와 법질서의 관계에 관하여서는 다양한 관점이 제시되어 온 바, 한편에

서는 도덕적 이유에서 국가의 법질서가 도박을 되도록이면 엄격하게 금지하여야 한

다는 입장이 있는가 하면, 다른 한편에서는 보다 실용적인 관점에서 국가가 도박행

위를 진압할 수 있는 능력의 한계나 혹은 도박영업에 대한 과세소득의 가능성 등을

고려하여 도박의 허용성에 대해 보다 유연한 자세를 취하여야 한다는 입장이 대립

하여 왔습니다. 결국 도박에 대한 법적 규제는 법과 도덕의 관계에 관한 법철학적

주제이기도 하면서 동시에 사회통제수단으로서의 법의 효용과 한계라고 하는 법사

회학적으로 매우 흥미로운 주제들을 포함하고 있습니다.

본 연구의 대상인 온라인 도박(혹은 사이버도박 내지 인터넷도박이라고도 함)은

현실에서 도박으로 간주되는 행위가 인터넷이라는 가상공간이 출현하면서 전자화

폐 내지 전자금융거래를 통해 온라인상으로 이루어지는 것을 말합니다. 온라인 환

경이 등장하면서 오프라인 도박에 관한 전통적인 규율체제가 총체적으로 무력화될

위험이 커지고 있습니다. 비단, 우리나라만의 문제가 아니며, 정보화사회에 진입한

나라들이 겪고 있는 전세계적인 현상입니다. 이에 대하여 영국 등 유럽에서는 하나

의 산업이라는 차원에서 온라인 도박을 허용하는 쪽으로 법 관련 법체제를 재정비

2

하였으며, 미국, 일본, 중국 등을 규제의 관점에서 관련 제도를 마련 혹은 검토하고

있습니다.

이에 본 연구에서는 온라인 도박의 규제에 대한 비교법, 행정규제론, 국제적 접근

으로 규제 현황 및 규제쟁점을 분석함으로서, 실효성있는 규제정책을 마련하고자

하였습니다. 온라인 도박에 대한 현 규제제도의 적용가능성을 파악하고 온라인 사

행성 게임물에 대한 규제방안을 논의함으로서, 온라인 도박 규제 체계를 재정립하

고 온라인서비스제공업자에 대한 자율규제체제의 마련 등 개선방향을 제언하였습

니다.

본 연구는 현재 인하대학교에 계신 정찬모 교수와 이원태 책임연구원의 책임 하

에 유지연 책임연구원과 황지연 연구원이 수행하였습니다. 연구진의 노고를 치하하

고 본 연구가 성공적으로 수행될 수 있도록 공동연구를 수행해 주신 광운대학교 겸

임교수인 한국정보사회진흥원 권헌영 박사, 건국대학교 이현수 교수, 경희대학교

박균성 교수, 그리고 한국인터넷광고심의기구(KIADO) 조용혁 사무처장에게도 감사

의 말씀을 전합니다. 그리고 본 연구와 관련하여 자문 말씀을 주신 모든 분들께도

감사의 말씀을 드립니다. 끝으로 본 연구를 통해서 온라인 범죄에 대한 연구가 한층

성숙되고, 이를 통해 한국의 정보사회가 더욱 발전하는 계기가 마련되기를 기원합

니다.

2007년 12월

정보통신정책연구원

원 장 석 호 익

요약문서 언 3

목 차

서 언 ····················································································································· 1

요약문 ···················································································································· 9

제 1 장 서 론 ····································································································· 23

제 1 절 연구의 배경 및 필요성 ········································································ 23

제 2 절 연구의 범위 ························································································· 26

제 2 장 온라인 도박 개념과 특성 ······································································· 27

제 1 절 온라인 도박 관련 개념 ········································································ 27

1. 도박 개념과 유형 ······················································································· 27

2. 온라인 도박 ································································································ 30

3. 온라인 사행성 게임물 ················································································ 31

제 2 절 온라인 도박 현황 ················································································ 31

제 3 절 온라인 도박의 특성 및 문제점 ···························································· 33

1. 온라인 도박 특성 ······················································································· 33

2. 온라인 도박 문제점 ···················································································· 37

제 3 장 주요 외국의 온라인 도박 규제 ······························································· 39

제 1 절 미 국 ·································································································· 39

1. 불법인터넷도박금지법(UIGEA) ··································································· 39

2. 온라인 도박 규제의 사회적 환경 ······························································· 40

3. 불법인터넷도박금지법에 대한 각계의 입장 ··············································· 41

제 2 절 E U ····································································································· 42

제 3 절 영 국 ·································································································· 47

4

1. 2005년 도박법(Gambling Act 2005(c.19)) ···················································· 48

2. 온라인 도박 규제의 사회적 환경 ······························································· 50

제 4 절 독일과 기타 유럽국가 ········································································· 51

1. 독 일 ········································································································· 51

2. 유 럽 ········································································································· 54

제 5 절 중 국 ·································································································· 54

1. 온라인 도박 관련 법률 ··············································································· 55

2. 온라인 도박 규제의 사회적 환경 ······························································· 57

제 6 절 일 본 ·································································································· 58

제 7 절 WTO ···································································································· 59

제 8 절 시사점 ·································································································· 62

제 4 장 한국의 온라인 도박 규제 ······································································· 66

제 1 절 온라인 도박 규제 범위 ········································································ 66

1. 온라인 도박 ································································································ 66

2. 온라인 사행성 게임물 ················································································ 69

제 2 절 도박의 행정법적 규제: 온라인 도박의 허용 여지 ······························· 75

1. 인․허가형 ································································································· 76

2. 특수법인 설립형 ························································································· 78

3. 특수법인 설립 및 인․허가 중첩형 ··························································· 79

4. 위원회형 ····································································································· 79

5. 온라인 도박의 허용 가능성 ········································································ 80

제 3 절 온라인 도박 규제 체계 ········································································ 82

제 5 장 온라인 도박 규제 개선 방향 ·································································· 85

제 1 절 규제정책의 체계 정립 ········································································· 85

1. 온라인 도박 규제정책의 원칙 ···································································· 85

요약문서 언 5

2. 제도 및 정책의 체계 ·················································································· 90

제 2 절 온라인 도박 규제 ················································································ 93

1. 온라인 도박사이트 접근차단 정책 ····························································· 93

2. 온라인 도박 금전거래 차단 정책 ······························································· 94

제 3 절 온라인 사행성 게임물 규제 ······························································· 101

1. 게임물 내용규제 정책 ··············································································· 101

2. 협력적 자율규제 정책 ··············································································· 103

제 6 장 결 론 ··································································································· 105

참고문헌 ············································································································· 107

6

표 목 차

도박 유형과 합법적 도박(사행산업) ················································· 30

현행법상 도박과 사행성 게임물에 관한 규제 현황 ·························· 69

도박 행위 관련 행정법제 ·································································· 81

사행산업통합감독위원회 ··································································· 84

정보통신망이용촉진및정보보호등에관한법률 개정안 ······················ 102

요약문서 언 7

그 림 목 차

[그림 2－1] 오프라인 도박장 및 온라인 도박사이트 검거 추이 ······················ 32

[그림 4－1] 온라인 도박 규제절차 ··································································· 82

[그림 5－1] 신용카드를 사용한 온라인 금전거래 방식 ···································· 95

요약문 9

요 약 문

제1 장 서 론

제 1 절 연구의 배경 및 필요성

우리생활의 일상이 되어버린 인터넷으로 인하여 도박의 문제가 더욱 심각해지고

있다. 인터넷을 통한 도박, 즉 온라인 도박은 기존의 오프라인 도박과 같이 직접 도

박장소를 찾아가야 하는 번거로움이 없으며, 인터넷이 연결된 곳이면 어디서든, 언

제든지 바로 도박을 할 수 있게 한다. 이러한 접근용이성, 개방성 등의 온라인 도박

특성은 공급 확산과 수요 창출을 초래하면서 많은 사회적 폐해를 낳고 있다. 이제

접근성이 강화되고 다양화 되어가는 온라인 도박에 대한 현황과 규제에 대해서 깊

이있는 고찰이 필요한 시점이다. 온라인 도박에 대한 사회적 영향에 대해서는 언론

등을 통하여 많이 언급되었으나, 근본적인 해결방안 및 규제 방향에 대한 논의나 법

적인 고찰은 구체화되지 못하고 있다.

이에 본 연구에서는 온라인 도박에 대한 현 규제제도의 적용가능성을 파악하고

개선 혹은 보완 조치에 대해 논의함으로서, 온라인 도박 규제체계를 재정립하고 실

효성있는 개성방향을 제언하고자 한다.

제 2 절 연구의 범위

본 연구가 목표로 하고 있는 온라인 도박에 대한 실효성있는 법적 규제의 모습을

고안해 내기 위해서는 먼저 온라인 도박의 개념과 특성을 파악하고 온라인 도박이

초래하는 사회적 현상 및 문제점을 분석하여야 한다. 그리고 온라인 도박에 대한 현

재의 규제 현황을 정리하고 온라인 도박 규제정책의 문제점은 무엇인지, 근본적인

10

규제방안은 무엇인지 등에 대한 성찰과 분석이 선행되어야 할 것이다. 마지막으로,

온라인 도박 규제를 위한 법제도적, 정책적 방향을 제시하고자 한다.

제2 장 온라인 도박 개념과 특성

제 1 절 온라인 도박 관련 개념

도박(賭博, gambling)은 일명 내기 또는 노름이라고도 하며, 사전적 정의는 ‘요행

수를 바라고 불가능하거나 위험한 일에 손을 댐’(동아새국어사전)으로서 반드시 재

물이나 경제적 이익의 득실과 결부된 개념은 아니다. 우리의 형법상 도박이란 첫번

째로, 당사자가 재물을 걸고 우연한 승부에 의하여 재물의 득실을 결정하는 것을 말

한다. 두 번째로, 승패의 결정이 오로지 또는 주로 우연에 달려 있음을 요하는가, 혹

은 다소라도 우연성의 개입이 있으면 좋은가에 관해서는 당사자의 기능이 승패에

영향을 미치는 경기라도 우연의 지배를 받는 것이라면 도박에 해당한다고 보는 견

해가 일반적이다. 세 번째로, 도박은 당사자 쌍방에 우연성이 있어야 한다. 네 번째

로, 도박은 당사자 쌍방이 재물의 득실에 관하여 위험을 부담하는 것이어야 한다.

다섯 번째로, 도박행위를 개시하면 곧 기수가 되고, 승부가 결정되거나 또는 재물의

수수와 재물의 득실이 실현될 것을 요하지 아니한다.

일반적으로, 온라인 도박은 글자 그대로 오프라인 도박이 온라인공간에서 이루어

지는 도박을 말한다. 그리고 도박은 형법에 의거하여 ‘우연에 의하여 재물의 득실을

결정하는 것’으로 해석가능하다. 즉, 온라인 도박은 기존의 도박이 행해지던 장소를

온라인이라는 가상공간으로 옮긴 것이다. 이에 따라 기존의 현실공간에서의 도박처

럼 직접 도박장소에 찾아가야 하는 번거로움이 없으며, 시공간적 제약을 거의 받지

않으므로 접근성과 가용성이 가장 높은 수준의 도박이라고 할 수 있다.

온라인 사행성 게임물은 이용자의 흥미를 유발하기 위하여 도박과 동일한 혹은

유사한 게임을 구현한 것으로 게임산업진흥법(이하 게진법) 상의 온라인 사행성 게

요약문 11

임물을 포함한 사행행위를 의미한다. 민화투를 시뮬레이션한 게임, 카 레이싱 등 우

연성에 기초한 도박 형태를 보이고는 있지만, 게임의 결과에 따라서 금전 또는 기타

의 재산적 이익의 득실이 존재하지 않는 게임이다. 온라인 사행성 게임물은 직접적

인 재물의 득실이 없다는 점에서 도박에 해당하지 않지만, 우연한 사정에 주로 의존

한 승부를 통하여 가상의 재물 득실을 결정하는 행위의 반복이 이루어짐에 따라서

간접적인 악영향을 초래할 수 있다는 점에서 주의를 기울일 필요가 있다.

제 2 절 온라인 도박 현황

인터넷 이용이 일상화되고(인터넷 보급률 75.5%, 2007. 6), 바다이야기 파문(2006.

7) 이후, 도박에 대한 강력한 대책과 단속으로 오프라인 도박장이 자취를 감추면서

온라인 도박에 대한 수요와 공급이 더욱 증가하고 있다.

바다이야기 사건으로 사행성 게임장의 86%, 사행성 PC방의 98%가 휴폐업하는 등

오프라인 도박장의 수는 하락하고 있는 반면, 도박사이트 차단 건수는 2006년 342

건에서 2007년 1,413건으로 4배 이상 증가하는 등 온라인 도박이 확산되고 있다. 온

라인 도박사이트 검거건수도 2005년 277건에서 2006년에는 338건으로 늘어나서, 그

규모가 지속적인 성장세에 있다고 할 수 있다. 해마다 이용자가 크게 늘어나면서 전

세계적으로 온라인 도박사이트는 기하급수적으로 늘어나고 있으며, 온라인 도박사

이트에 대한 수요도 증가하고 있다. 국내외를 막론하고 온라인 도박의 확산에 대한

우려와 함께 정책적 대응의 필요성도 높아지고 있다.

제 3 절 온라인 도박 특성 및 문제점

개방성에 따른 규범의 구속력 약화, 익명성에 따른 개인의 무책임성 증대, 초월성

에 따른 비현실적 행위 경향 증대, 극단성에 따른 비정상적 행위의 빈도 증가 등은

모두 온라인 도박을 포함하여 사이버공간에서 법규범을 위반하는 일탈행위의 발생

확률을 증가시키는 요인이 된다.

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온라인 도박의 특성은 첫 번째가 편재성이다. 시간적인 제약을 완화시켜 줌으로

써 자신이 편리한 시간에 접속가능하며, 특별한 장소적 제약도 없다는 점에서 대면

도박에 비하여 손쉽게 접근할 수 있다는 특성을 가진다. 이로 인하여 24시간 내내

자신의 집에서 도박을 할 수 있고, 미성년자들이 노출되기 쉽기 때문에 그 유해성이

더 크다고 할 수 있다.

두 번째는 중독성으로 온라인 도박은 오프라인 도박장에 가는 것보다 비용이 훨

씬 적게 들고, 사적인 공간에서 빠른 속도로 이용자가 원할 때마다 도박을 할 수 있

기 때문에 도박의 중독성을 악화시킬 수 있다.

세 번째는 가치규범의 부재와 윤리의식의 부족이다. 사이버 공간의 가치규범의

부재와 가상성 등으로 사이버 공간에서는 자신의 행위가 크게 나쁜 행위인줄 모르

면서 죄책감없이 사이버 범죄를 저지르는 경우가 많다. 이러한 태도와 윤리의식의

부족이 온라인 도박의 가장 중요한 원인으로 나타나고 있다.

네 번째는 현실적 감각상실로, 사이버 공간의 익명성이 자기 통제력의 감소와 행

동의 탈억제를 유발하기 때문에 자기 조절의 실패를 촉진하고 현실적 감각을 상실

한다. 또한, 현실적으로 금전 또는 기타 재물을 주고받는 종래의 도박 유형과는 달

리 온라인 도박은 사이버머니 등으로 환가된 금전 또는 신용카드결제 등의 방식으

로 승부결과에 따른 재산상의 이익 변동이 일어남에 따라서 도박이라는 사실에 대

한 현실적 감각을 상실할 우려가 있으며, 이 또한 온라인 도박에 대한 낮은 죄의식

으로 이어질 가능성이 있다.

다섯 번째는 국제적 관계의 중요성이다. 온라인 도박은 본질적으로 국경 없는 활

동이기 때문에 영토를 전제로 하는 국가 법질서에 의한 규제와 집행이 어느 정도나

관철될 수 있는지에 대한 세심한 고찰이 선행되어야 할 것이다.

여섯 번째는 범죄 용이성이다. 도박용 소프트웨어는 컴퓨터에서 사용되는 일종의

프로그램이기 때문에 프로그램 조작을 통해 도박에서의 승부조작도 가능한 사기도

박의 위험성이 있으며, 마약거래나 테러리스트 등 범죄자들에 의해 자금세탁의 수

단으로 악용되기 쉽다.

요약문 13

제3 장 주요 외국의 온라인 도박 규제

미국은 2006년에 ‘불법인터넷도박금지법(The Unlawful Internet Gambling Enforce-

ment Act)’을 제정하고 현재 운영 중인 미국 외 지역의 수천 개의 도박사이트에서

베팅을 할 때 사용되는 지불결제 방식을 표적으로, 은행과 신용카드사 및 유사 금융

기관들이 온라인 도박사이트를 통한 결제를 금지시키고 있다.

EU는 전자상거래지침에서 홍보목적 이외의 도박서비스를 그 적용범위에서 제외

하였다. 이 지침은 1국에서 허가 받은 도박서비스사업자가 정보통신수단을 이용하

여 타 회원국에 서비스를 제공할 수 있다고 주장할 수 있는 근거가 되지 못하며, 유

럽정책기관의 이러한 결정이 EU기본법, 특히 EC조약 원칙의 적용에 제약을 가하지

못한다. 따라서 EC조약은 도박과 관련해서도 여전히 유효하게 적용된다.

영국은 2005년에 ‘2005년 도박법(Gambling Act 2005(c.19))’을 제정하고 국영복권

및 Spread betting이라는 내기행위를 제외한 모든 도박의 통괄 허가 권한을 갖는 도

박위원회의 설치, 인터넷 등을 통한 온라인 도박 규제, 지역카지노 설치 및 영업 규

정 등 도박산업의 전반적인 규제 완화를 추진해 나가고 있다.

독일은 카지노의 허가가 주의 권한이다. 형법상 도박이 금지되고 있으나, 각 주

차원에서 카지노법을 제정하고 온라인 카지노를 포함하여 허가하고 있다.

중국은 국가법률(치안관리처벌조례, 형법), 인터넷정보서비스관리법, 출판관리조

례 등의 규정을 통해 금지하고 있다.

일본은 온라인 카지노 등 온라인 도박에 관해 별도로 규정한 법안 및 판례는 없

고, 형법으로 적용가능한지에 대해서 검토하고 있다.

WTO의 미국 온라인 도박서비스 사건 판결은 미국의 온라인 도박 금지조치와 관

련하여 미국의 서비스양허표 해석상 양허범위에 온라인 도박서비스가 포함되며, 이

로 인하여 미국의 관련법이 국경간 도박서비스를 금지하는 것은 미국의 WTO 서비

스협정상 의무에 위반된다고 하고 있다.

주요 외국의 온라인 도박 관련 규제를 살펴본 결과, 일본을 비롯한 아시아 국가에

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서는 온라인 도박을 현행 형법 하에서 금지하고 있으며, 온라인 도박을 직접 규정하

는 법적 규제는 아직 마련되어 있지 않다. 영국을 비롯한 유럽에서는 전담기구를 설

치하고 전담기구의 통제 하에서 온라인 도박을 관리 대상 범위에 포함하여 제한적

허용을 추진하고 있다. 우리나라에서도 현재 사행산업통합감독위원회가 출범하였

는데, 온라인 도박의 관리라는 차원에서 유럽에서의 제한적 허용에 대한 검토도 필

요할 것이다.

제4 장 한국의 온라인 도박 규제

제 1 절 온라인 도박 규제 범위

오프라인 도박에 대한 현행법상 규제의 온라인 적용 가능성 여부에 대해서 살펴

보고, 정보통신망을 통하여 이루어지는 사행성 게임(이하, 온라인 사행성 게임)에

대한 규제 현황에 대해서도 살펴보고자 한다.

사이버 공간에서 이루어지는 온라인 도박은 도박참여자가 현실 공간에서 하는 도

박과 크게 다르지 않다. 사이버 공간에서도 단순한 게임이 아니라 그 결과에 따라서

실제 돈이 거래되고 그것이 일시오락의 정보를 넘어선 것이라면 이는 도박으로 보

아야 하며, 따라서 현행 국내법제상 도박은 그것이 대면하여 이루어지거나 정보통

신망을 통하여 이루어지는 경우를 막론하고 동일하게 규제되고 있다. 사이버 공간

에서 이루어졌다 할지라도, 형법 규정에서 도박이 행해진 장소에 대해서는 별도의

규정을 두고 있지 않기 때문에 우연한 승패에 의해 재물의 득실이 실제 일어났다면

도박죄를 적용하는 데는 무리가 없다.

그러나 온라인 도박은 접근용이성과 도박자의 죄의식 결여라는 측면에서 오프라

인 도박과는 다른 양태를 보인다. 앞서 언급한 바 있는 온라인 도박의 특성 및 문제

점을 고려한다면, 온라인 도박은 도박으로 인한 위험 노출이 높아진다는 점에서 특

별한 수준의 대책 마련이 논의되어야 한다. 먼저, 형벌의 일반예방적 효과의 증대라

요약문 15

는 차원에서 정보통신망을 통해 온라인 도박을 제공하는 자에 대하여 사회적 위험

성에 상응하는 수준으로 처벌을 강화하는 방안을 고려할 수 있을 것이다. 온라인 도

박을 제공하는 정보통신서비스 제공자 등에 대한 특별한 규정을 마련한다고 하면,

형법이 명예훼손죄 및 출판물에 의한 명예훼손죄를 규정하고 있음에도 불구하고 정

보통신망이용촉진 및 정보보호등에관한법률(이하, 정보통신망법)이 정보통신망에

의한 명예훼손죄를 별도로 규정하고 있는 것과 같이 온라인 도박을 제공하는 정보

통신서비스 제공자 등에 대한 강화된 처벌규정을 정보통신망법에 신설하는 방안을

고려할 수 있을 것이다. 이와 함께 범죄의식이 결여되거나 낮아진 온라인 도박자에

대한 교육과 치료를 위한 제도적 장치가 마련되어야 할 것이다.

현행법상 도박과 사행성 게임물에 관한 규제 현황

도박※1

사행성 게임물※3 일반게임물※4사행산업

사행영업행위※2

행위자 ● ○ ○ ○

제공자 ● ◕ ◑ ◔

방조자 ● ○ ○ ○

※ 규제의 강도에 따라 허용(○)부터 금지(●)까지 분류함※1. 도박은 형법제23장(제246조～249조)에 관련 규정이 있음※2. 사행산업은 사행행위등규제및처벌특례법 제2조, 제30조에 관련 규정이 있음※3. 사행성 게임물은 게임산업진흥법 제2조, 제28조, 제32조, 제44조에 관련 규정이 있음※4. 일반 게임물은 게임산업진흥법에 전체에 관련 규정이 있음

온라인 사행성 게임물은 이용자의 흥미를 유발하기 위하여 종래의 도박 게임과

동일한 게임도구를 온라인상에서 구현하고 동일한 게임규칙을 적용하기 때문에 온

라인 사행성 게임물이 실제 도박과 구분되는 것은 게임의 결과에 따라 실질적으로

금전 또는 기타의 재산적 이익의 득실이 존재하는가 하는 점뿐이다. 이는 사회․윤

리적 기본질서, 즉 국민 일반의 근로관념과 경제윤리에 입각한 공서양속이라는 사

회적 법익의 보호를 위한 것임에 따라서 도박과 동일하게 모사된 게임물이라 할지

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라도 실질적인 재물의 득실이 없는 경우라면, 이를 실제 도박과 동일하게 규제한다

거나 하여서는 아니될 것이다.

온라인 사행성 게임물이 직접적인 재물의 득실이 없다는 점에서 도박에 해당하지

않지만, 우연한 사정에 주로 의존한 승부를 통하여 가상적으로 재물의 득실을 결정

하는 행위가 반복적으로 이루어짐에 따라서 간접적인 악영향을 초래할 수 있다는

점에 주의를 기울일 필요가 있다. 온라인 사행성 게임물은 전이가능성과 과몰입가

능성이라는 위험을 내포하고 있다. 온라인 사행성 게임물이 사회적 병폐를 유발할

수 있다면 당연히 이에 대한 적절한 제도적 장치의 마련이 요구될 것이다. 그러나

온라인 사행성 게임물의 위험성에도 불구하고 사행성 게임물은 도박이 아닌 유희의

일종이라는 점에서 제도적 장치의 마련에 있어서는 신중을 기하여야 할 것이다. 이

점은 형법이 도박죄를 정함에 있어서 “일시 오락정도에 불과한 때”를 제외하고 있

는 점에 비추어 보면 더욱 명확해진다. 따라서 온라인 사행성 게임물을 이용하는 자

를 대상으로 하는 규제의 신설은 적절하다고 보기 어렵다. 또한, 온라인 사행성 게

임물을 제공하는 자를 대상으로 하는 규제의 신설에 있어서도 신중한 접근이 요구

된다.

제 2 절 도박의 행정법적 규제: 온라인 도박의 허용 여지

형법에서는 도박행위와 도박영업개장을 모두 범죄로 구성하고 있다. 단, 사행행위

규제법(복표발행업, 현상업등), 관광진흥법(카지노), 폐광지역지원법(카지노), 한국마

사회법(경마), 경륜․경정법(경륜․경정), 국민체육진흥법(체육진흥투표), 복권및복권

기금법(복권) 등의 개별법에 의하여 일정한 도박 내지 사행행위관련 영업이 허용되

고 있는 바, 이들 법령에서 규정하고 있는 도박 내지 사행행위 관련 영업에 대한

인․허가에 대해서는 강학 상의 예외적 승인 혹은 예외적 허가로 볼 수 있는 여지

가 있다.

합법적 도박은 국민여가 선용을 기초로 하며, 더불어서 ① 관광 진흥, ② 지역경

제 활성화, ③ 국민체육 진흥, ④ 축산 발전 등을 이유로 제시하고 있다. 도박 합법

요약문 17

화의 명시적 이유를 온라인 도박에 적용할 경우를 살펴보면, 온라인 도박장의 개설

은 현실 공간이 아닌 사이버 공간에서 이루어짐에 따라, 관광 진흥, 지역경제 활성

화, 국민체육 진흥이라는 공간적 제약과 현실 활동에 기반하지 않으므로 적용될 수

있는 소지가 없다.

다만, 기존에 성립된 도박의 합법화 과정을 살펴보면, 행정기관의 기금조성 명목

으로 진행되었으며 국민여가 선용을 기초로 하고 있기 때문에, 온라인 도박도 향후

합법화될 가능성이 전혀 없는 것은 아니다.

제 3 절 온라인 도박 규제 체계

우리나라에서 온라인 도박 및 온라인 사행성 게임물에 대한 규제 및 단속 업무를

담당하는 주요 기관은 게임물등급위원회(이하 게임위), 정보통신윤리위원회(이하 정

통윤), 그리고 경찰청 등 3개의 기관이 있다.

게임위에서는 온라인 모니터단과 불법게임물감시단의 지속적인 모니터를 통한

정보수집과 분석을 통해 이들의 움직임을 예의 주시, 불법사항이 적발 되는대로 증

거자료를 수집하여 유관기관에 협조를 요청, 수사의뢰 및 사이트 접속 차단 등 행정

및 사법적인 조치가 이루어지도록 하고 있다.

정통윤에서는 게임위의 사이트 접속 차단 요청을 받으며, 게임위의 요청 사이트

및 자체 모니터링과 자료수집을 통해 발견된 사이트의 불법사항을 확인하고 자체

심의회의를 통해 접속차단 여부를 결정한다. 접속차단은 정보통신망법에 시정요구

의 한 유형으로 규정되어 있으며, URL 뿐만 아니라 IP 주소까지도 차단을 실시․확

대하고 있다. 그러나, URL 수시변경 및 새로운 사이트 개설 등 차단을 회피하기 위

한 여러 가지 방법이 등장함으로써 실시간으로 차단하기에는 한계가 있다.

경찰청에서는 이러한 게임위의 수사의뢰에 따라 보내진 증거자료 및 자체 수사를

통해 불법사항을 확인하고 범인 검거를 위한 조치를 취하고 있다. 그러나 게임위의

수사의뢰 외에도 경찰청 사이버테러대응센터 내 콜센터로 접수되는 수많은 신고 및

민원 중 온라인 사행성 게임 관련 신고와 민원을 집중적이고 즉각적으로 처리하기

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란 쉽지 않다.

그리고 온라인 도박을 규제하지는 않지만, 사행산업 총괄감독기구로서 사행산업

통합감독위원회(이하 사감위)가 있다. 2007년 9월에 출범하여 아직 그 역할이 불분

명하나, 사특법에서 규정하고 있는 합법적인 사행산업을 감시, 감독하는 기능을 수

행하게 된다.

제5 장 온라인 도박 규제 개선 방향

제 1 절 규제정책의 체계 정립

1. 온라인 도박 규제정책의 원칙

도박에 우리 사회가 어떤 대응을 할 것인가에 대한 보다 깊이 있는 성찰이 필요하

다. 도박이라는 인간심리의 근본적 문제를 다루는 데는 법적 규제의 기본원칙에 보

다 충실할 필요성이 제기된다. 법규범의 기본원칙은 오랜 세월을 통해 인간사회를

규율하면서 얻어낸 지혜의 총합이기 때문에 이런 원칙에 충실할수록 보다 근본적인

대응이 될 수 있다. 이런 관점에서 볼 때, 온라인 도박을 바라보면서 규제정책의 원

칙으로 제시할 수 있는 원칙으로는 명확성의 원칙, 비례성의 원칙, 실효성의 원칙,

참여성의 원칙 등이 있다. 물론 가장 전통적인 법원칙은 명확성의 원칙과 비례성의

원칙이지만, 실효성과 참여성의 원칙도 새로운 규제환경을 맞고 있는 온라인 도박

에서 중요한 요소가 된다.

2. 제도 및 정책의 체계

온라인 도박의 특성을 가지고 있는 온라인 사행성 게임물의 경우는 규제 대상의

범위가 한정적이며, 규제 및 처벌 규정도 모호하다. 온라인 사행성 게임물의 제작,

제조 등에 대해서는 관련 규정이 마련되어 있으나, 정보통신망을 통한 게임물 서비

스에 대해서는 관련 규정이 없으며, 다른 관련 규정도 마련되어 있지 않다. 또한, 온

요약문 19

라인 사행성 게임물은 우연성과 게임머니 및 아이템을 통한 가상적인 환금성을 지

님으로 해서 도박으로의 전이가능성과 과몰입가능성이라는 위험을 내포하고 있으

나, 게임물 형태를 보임으로서 게임산업 진흥이라는 게진법의 기본 논리와도 상충

되어 동일 법안 내에서는 관련 규제체계를 마련하는 것이 쉽지 않다. 이에 정보통신

망을 이용한 서비스업자에 대해 다루고 있는 정보통신망법에 관련 규정을 마련함으

로서 잠재적 온라인 도박으로 우려되는 사행성 게임물도 온라인 사행행위 규제의

대상으로 삼을 필요가 있다.

제 2 절 온라인 도박 규제

1. 온라인 도박사이트 접근차단 정책

국외에 서버를 둔 도박사이트의 경우, 특히 도박이 합법화된 국가에 서버를 둔 경

우 도박사이트 운영자를 처벌하는 것에 관해서는 사실상 많은 장애가 있다. 따라서

도박사이트 자체에 대한 규제와 함께, 도박사이트에 대한 접속을 차단할 수 있는 방

법을 강화하고 도박자금의 거래를 규제하는 방안이 실질적인 규제수단으로 추진되

어야 한다.

도박사이트에 대한 접근차단 정책은 정보통신부장관의 내용규제권한을 통해 이

루어지는데, 규제대상에서 억울한 접근차단 발생 등 차단정책을 정부의 규제권한으

로 실천하는 데 한계가 있다. 따라서 이런 문제는 필터링 기법을 사용한 자율규제

또는 자율 선택체제로 운용된다. 그렇지만, 이 경우에는 온라인 불법정보사이트를

이용하고자 하는 이용자에게 있어서는 기대 가능성이 그만큼 낮아지고 있다. 따라

서 이는 이용자보다는 정보통신서비스 제공자들의 자율규제가 중요한 몫을 차지한

다고 하겠다.

2. 온라인 도박 금전거래 차단 정책

온라인 도박 금전거래 차단은 사업자에 대한 대금결제를 차단하는 것이지만, 사

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업자가 온라인 도박사이트를 개설하는 경우 이는 URL에 의하여 특정되기 때문에

이를 파악하여 사업자와 연계하는 것이 중요하다. 실제에 있어서는 개별 카드사가

가맹점으로 가입한 결제대행업자를 통해 결제를 처리하는 구조를 갖고 있으므로 이

가맹점에 대한 관리가 핵심 내용이 된다. URL을 수시로 변경하면서 온라인 도박장

을 개설하는 경우가 있으므로 이에 대한 추적 조사가 불가피하고, 이는 온라인 도박

장에 대한 모니터링과 정보공유가 얼마나 중요한가를 말해준다.

실효성의 문제는 국외 서버와 국내 서버에 있어서 현격한 차이를 갖는다. 국내 서

버의 경우 해당 서비스 제공업자를 파악하고 추적하는 등의 각종 행정권 발동이 비

교적 쉬운 데 비해, 국외의 경우는 국제 결제를 담당하는 금융기관과의 협력이 필수

적이다.

실제에 있어서는 사이트를 식별해 내고 이에 대한 결제업자를 연계하고 금융기관

과 연동하여 결제승인이 거부되도록 하는 과정을 겪게 되는데, 이는 대부분 시스템

에 의하여 처리되어야 한다. 이 때는 규제비용에 관한 고려도 있어야 한다. 이 시스

템은 공적 시스템에 의하여 이루어져야 하기 때문이다. 현재는 정통윤의 불법사이

트 정보를 공유하는 체제이지만, 이를 보다 체계화할 필요가 있을 것이다. 이를 위

해서는 관련 기관간의 정책공조시스템의 마련이 필요하고 이러한 시스템의 한 단면

을 보여주는 것이 바로 핫라인의 구축이 필요하다.

제 3 절 온라인 사행성 게임물 규제

1. 게임물 내용규제 정책

온라인 사행행위에 대해서는 현행 국내법제상 형법 및 사특법의 관련 규정을 통

하여 규제가 가능하다. 문제는 온라인 사행성 게임물로 직접적인 환금성이 있는 경

우에는 처벌가능하나, 그 이외의 경우에는 등급심사 대상에 포함되며 실제적으로

운영이 되고 있다. 그러나, 직접적인 환금성이 없는 온라인 사행성 게임물도 인간의

사행심을 조장하며 도박으로의 전이가능성과 과몰입가능성이라는 도박 잠재성을

요약문 21

가지고 있다. 이로 인하여 관련 규제방안 마련의 필요성이 제기되고 있다.

이에 유해가능성이 있는 게임물을 제공하고 이를 통하여 경제적 이득을 취하는

정보통신서비스 제공자는 당해 게임물에 수반하는 위험성으로 인한 문제점의 제거

를 위한 협조의무를 다하여야 할 필요가 있다. 즉, 온라인 사행성 게임물을 이용하

여 실제 도박을 행하는 행위의 차단과 이를 위한 감시체계의 운영 등 온라인 사행성

게임물이 실제 도박으로 전이되는 현상을 막기 위한 적극적인 역할이 요구된다. 이

에 정보통신서비스 제공자에게 온라인 사행성 게임물 제공 등 관련 문제점 제거의

협조의무를 정보통신망법에 포함함을 생각해 볼 수 있겠다.

2. 협력적 자율규제 정책

자율규제의 핵심은 협력적 규제체계의 정립이다. 협력적 규제체계라고 하는 것은

규제의 대상이 되는 행위자와 행위자의 연합체에 의한 자율규제, 시민단체 등 객관

적이고 투명한 사회감시체제, 행정감독권한을 가진 정부의 규제체계, 경찰 및 검찰

등 형사규제체계 등이 협력적으로 문제를 대응하는 것이다. 문제의 발생 시 그에 적

합한 규제 수단을 쓰기 위해서는 보다 강력한 권한을 가진 이가 자율권을 가진 쪽에

문제의 해결을 촉구하는 형태로 진행하는 것이 중요하다. 즉, 업계나 정보제공자 등

이 협력하여 해당 자율규제가 성공할 수도 있는 상황에서 검찰이나 경찰의 강력한

집행(수사 등)이 이루어지면, 자율규제는 자리 잡지 못하고 규제의 대상들은 언제나

스스로를 객체화함으로써 문제가 잠복하는 악순환을 가져오는 것이다.

이제는 각 기관이 법률에 의하여 부여받고 있는 행정권한을 어떻게 효율적으로

발휘할 수 있도록 할 것인가에 초점을 두어야 할 것이다. 이런 점에서 기관 간 공조

를 의미하는 핫라인을 운영하기 위한 협력이 추진되어야 한다.

제6 장 결 론

본 연구는 온라인 도박의 규제 체계를 재정립하고 실효성있는 규제정책을 마련하

22

기 위하여 온라인 도박 개념과 특성, 국내외 규제 현황 및 규제 쟁점을 분석하였다.

바다이야기의 온라인화, 온라인 도박게임장의 활성화 등으로 온라인 도박이 사회

악으로서 문제시되고 있는 가운데, 연구 추진에 있어서 가졌던 연구의문은 크게 두

가지였다. 첫 번째는 ‘현재의 온라인 도박 규제로는 부족한가? 무엇이 필요한가?’였

으며, 두 번째, ‘온라인 新맞고 게임 등은 온라인 도박이 아닌가? 특별한 규제조치

는 없는 것인가?’였다.

선행연구 및 규제 현황에 대해서 분석한 결과, 오프라인이든 온라인이든 도박은

현행 형법상 우연성에 의하여 취득된 금전이나 재물이 치환되는 체제를 중심으로

규제 및 처벌이 가능하다. 그러나, 온라인의 파급성과 위험성을 감안하여 행위자나

제공자에 대한 더 강력한 규제를 필요로 한다.

이에 현재로서 최선의 대응방안은 정보통신망법 개정을 통하여 온라인서비스 제

공업자에 대해서 온라인 도박에 대한 감시 및 차단체제 운영 등 자율규제체계 마련

을 의무화하는 것이다.

그리고, 온라인 사행성 게임물은 도박으로의 전이가능성과 과몰입가능성이라는

위험을 내포하고 있으나, 그 게임방식이 무엇이든 간에 금전이나 재물로 치환되지

않기 때문에 도박이나 사행행위로 규율할 수 없다. 다만, 정보의 내용이 불건전하고

청소년에게 허용될 수 없거나 불법이나 중독을 조장할 수 있을 경우에는 게진법상

내용규제의 대상이 되고 있다. 이에 온라인 사행성 게임물에 대한 보다 엄격한 대응

체제를 구축하기 위해서는 앞서 제시한 바와 같이 정보통신망법상 온라인서비스 제

공자에 대해서 도박 행위 차단과 이를 위한 감시체계의 운영 등 보다 적극적인 역할

이 요구된다.

장기적으로는 체계적인 도박 관리라는 차원에서 사특법 내에 일원화된 종합관리

체계 마련 및 온라인 도박의 합법화 등을 검토해 볼 여지가 있다.

마지막으로, 본 연구기간 및 범위의 제약으로 인하여 충분한 논의를 진행시키지

못한 사이버머니와 아이템의 재물성 여부를 비롯하여 도박의 대상 기준 및 범위 등

에 대해서는 이후에 추진될 연구에서 재검토되었으면 한다.

제 1 장 서 론 23

제 1 장 서 론

제1 절 연구의 배경 및 필요성

도박의 역사는 유구하여 고고학자들은 기원전 이집트, 로마시대에까지 그 기원을

거슬러 올라가니 가히 인간사회의 형성과 뿌리를 같이한다고 보겠다. 한국의 경우,

조선시대 패관문학서인 에도 도박에 관한 기록이 있다. 그만

큼 도박은 늘 생활 가까이에 있었다.

도박(賭博, gambling)은 금품을 걸고 승부를 다투는 일을 말한다. 여기서의 승부

는 기술이나 능력의 차이라기보다는 우연성이 큰 비중을 차지하는데, 이로 인하여

긴장감을 느끼게 하고 인간 고유의 사행심을 자극하는 유희성이 있기 때문에 어느

한계까지가 놀이이고 어느 한계까지가 법익을 침해하는 반사회적 행위에 해당하는

도박인지의 판별이 쉽지 않다.

이에 세계 각 국가들은 도박에 대한 사회적 수용성과 인식, 그리고 도박의 의의와

영향 등에 따라서 도박을 허용하거나 규제 혹은 관리하는데 각기 다른 정책을 추진

하고 있다. 우리나라에서는 현재 주택복권, 경마, 강원랜드 카지노 등 일부의 도박이

공식적으로 운영되고 있지만, 사실 도박이 국민의 건전한 근로의욕을 꺾고 국민정

서를 피폐화시키는 등 사회 건전성을 해한다는 차원에서 기본적으로는 도박을 금지

하고 있다. 특히나, 우리는 무언가에 잘 몰입하는 고무진신(鼓舞盡神)1)의 민족성으

로 인하여 도박에 대한 사회적 통제의 강화에 대한 필요성이 자주 이야기되고 있다.

1) 북치고 춤추며 몰아의 경지로 빠져들어 접신의 경지에 이른다는 의미로, 그만큼 무언가 정서에 깊이 빠져들면 물불을 가리지 않는 민족임을 의미함. 이에 반하여 중국인이나 서구인은 궁리진성(窮理盡性)의 민족으로, 이치를 골똘히 궁구하며 사물의 본성을 캐내는 습성이 강한 것으로 이야기됨(손연기, [IT단상] 인터넷중독, 전자신문, 2002. 11. 11)

24

현재 도박은 형법에 의하여 도박을 한 행위자나 제공자, 그리고 방조자에 대해서 규

제가 이루어지고 있다.

그리고 최근에는 우리생활의 일상이 되어버린 인터넷으로 인하여 도박의 문제가

더욱 심각해지고 있다. 인터넷을 통한 도박, 즉 온라인 도박은 오프라인 도박과 같

이 직접 도박장소를 찾아가야 하는 번거로움이 없으며, 인터넷이 연결된 곳이면 어

디서든, 언제든지 바로 도박을 할 수 있게 한다. 이러한 접근용이성, 개방성 등의 온

라인 도박 특성은 공급 확산과 수요 창출을 초래하면서 많은 사회적 폐해를 낳고 있다.

먼저, 온라인 도박은 미성년자에 대한 통제, 중독에 대한 통제가 상대적으로 더

어려우며, 가정과 직장에서까지 도박으로의 접근을 가능하게 한다는 편재성의 문제

가 있다. 그리고 두 번째로, 현실 공간에서 이루어지던 여러 종류의 도박은 물론, 온

라인 토너먼트, 실시간 도박장 중계 등 다양한 형태의 도박이 제공 가능하게 됨으로

서, 도박과 게임의 경계를 더욱 모호하게 한다. 세 번째로, 도박을 모사한 온라인 사

행성 게임물의 청소년 이용이 용이해짐에 따라서 도박의 유해성을 인지하기도 전에

도박 학습기회가 증가한다. 따라서 오프라인 도박에 비하여 더 엄격한 접근이 필요

하다는 점이 인정된다.

하지만 오프라인 도박을 근절하지 못하는 것과 같이 온라인 도박을 근절하지 못

하는 것이 현실이다. 지금까지 현실 공간에서의 도박행위에 대해 도박하는 사람 혹

은 도박장소를 제공한 사람 등을 처벌해 왔으나, 사이버 공간에서 행해지는 도박에

대해서도 같은 법규로 처벌할 수 있을 것인가에 관해서 논의해 볼 필요가 있다. 특

히, 인터넷의 가장 큰 특징인 공간의 무제약성은 도박행위에 대한 처벌법규의 적용

과 관련하여 많은 어려움을 야기시키고 있다. 즉, 기존의 법체계가 전제로 하고 있

는 공간적 한계 설정을 무력화시킨다고 하는 특수성을 고려하여 이에 적합한 규제

도구들을 마련하여야 한다. 또한, 온라인 게임이 다양한 형태로 발전하고 게임산업

의 경쟁이 심화되면서 도박이 가지는 베팅성 혹은 우연성 등이 온라인 게임에도 반

영되어 온라인 사행성 게임몰이 양산되고 있다.

이제 접근성이 강화되고 다양화되어 가는 온라인 도박에 대한 현황과 규제에 대

제 1 장 서 론 25

해서 깊이있는 고찰이 필요한 시점이다. 연구 기획 시점에서 살펴볼 온라인 도박과

관련 선행연구들은 대부분 사이버범죄의 사례로서 온라인 도박을 다루었으며(이창

수, 2005; 강현주, 2004; 고명관, 2004; 황인철 2003; 이승천․강용석, 2003; 최명규,

2002, 정완, 2005; 정완, 2002), 학술적 연구나 정책연구보고서는 거의 없었다. 다만,

정완(2001), 권지연(2002), 이정훈(2004) 연구는 온라인 도박 규제제도에 대한 문제

점을 분석하고 정책적 이슈를 제시하였다. 정완(2001)은 온라인 도박 자금 통제에

대한 정책적인 검토 필요성을 제기하였으며, 권지연(2002)은 온라인 도박을 이슈화

하고 관련 법률 현황을 분석하여 국외 서버를 둔 도박사이트에 대한 처벌 및 집행

관련 문제와 국가간 공조의 중요성을 제시하였다. 이정훈(2004)은 온라인 보드 게임

을 중심으로 온라인 도박에 대한 기존 형법의 적용 가능성을 분석하였다.

그리고, 2006년의 바다이야기 사건으로 온라인 도박이 사회적 관심사가 되면서 관

련 연구가 증가하고 있으며, 온라인 도박의 규제 현황에 대해서도 다루고 있다. 온

라인 도박 및 온라인 사행성 게임물에 대한 사회적 영향 등에 대해서 고찰하고 있

다. 황승흠(2006)은 바다이야기 사태의 원인을 진단하고 게임과 사행행위 개념을 구

분하였으며, 관련 정책 개선 방향을 제시하였다. 송승은(2006)은 온라인 도박의 특

징과 문제점을 분석하고 미국과의 비교를 통한 우리나라의 법제도적 규제 현황을

고찰하였으며, 온라인 도박 규제의 실효성 확보를 위해서는 도박사이트의 접속 차

단과 자금거래 차단 등에 대한 정책방안을 재검토할 것을 제시하였다. 이정훈(2007)

은 온라인 도박과 관련하여 게임산업진흥법 상의 환전업 금지 조항을 고찰하였으

며, 권선중 외(2007)는 온라인 도박의 실태와 심리적 특징, 중독 예방 방안 등에 대

해서 살펴보았다.

바다이야기 사건 이후에는 개정법과 관련한 분석이 주류를 이루고 있으며 일부

실증분석이 있으나, 양자를 연계하는 종합연구는 부재하다. 즉, 온라인 도박에 대한

사회적 영향에 대해서는 언론 등을 통하여 많이 언급되었으나, 근본적인 해결방안

및 규제 방향에 대한 논의나 법적인 고찰은 구체화되지 못하고 있다.

이에 본 연구에서는 온라인 도박의 규제에 대한 비교법, 행정규제론, 국제적 접근

26

으로 온라인 도박에 대한 현 규제제도의 적용가능성을 파악하고 개선 혹은 보완 조

치에 대해 논의하며, 온라인 사행성 게임에 대한 규제 적합성 분석과 정책적 개선방

안 등을 도출하고자 한다.

제2 절 연구의 범위

현재 추진되고 있는 온라인 도박 규제 및 관련 정책은 2006년 바다이야기 사건에

많은 영향을 받아 제․개정되었다. 규제 체계로는 게임물등급위원회 및 사행산업통

합감독위원회가 설치되었고, 정보통신윤리위원회 및 경찰청은 관련 업무를 강화하

였다. 그런데, 이러한 조치들은 오프라인 도박 규제 환경 개선에 기반한 것으로, 온

라인 도박과 도박의 규제 범위 밖에 존재하며 사회적 법익을 침해할 위험성을 내포

하고 있는 온라인 사행성 게임물에 대해서는 전체를 포괄적으로 담아내고 있지 못

하다.

본 연구가 목표로 하고 있는 온라인 도박에 대한 실효성있는 법적 규제의 모습을

고안해 내기 위해서는 먼저 온라인 도박의 개념과 특성을 파악하고 온라인 도박이

초래하는 사회적 현상 및 문제점을 분석하여야 한다. 그리고 온라인 도박에 대한 현

재의 규제 현황을 정리하고 온라인 도박 규제정책의 문제점은 무엇인지, 근본적인

규제방안은 무엇인지 등에 대한 성찰과 분석이 선행되어야 할 것이다.

이를 위해서 먼저 제2장에서 온라인 도박에 대한 선행연구들을 통하여 온라인 도

박 관련 개념 및 특성 등 규제 관련 쟁점을 분석하고자 한다. 제3장에서는 주요 외

국의 온라인 도박 현황 및 법제도를 포함한 정책적 대응 등 규제 양태를 비교법제적

으로 분석하고자 한다. 제4장에서는 한국의 도바과 사행행위에 관한 전통적인 법적

규제의 틀을 개관하고 온라인 도박 내지 사행행위의 특수성을 살펴본 후 온라인 도

박에 관한 현행 법제 적용 가능성과 개선방안을 제시하고자 한다. 마지막으로, 제5

장에서는 국내 상황과 규범현실에 적합한 정책방향을 마련하고자 한다.

제 2 장 온라인 도박 개념과 특성 27

제2 장 온라인 도박 개념과 특성

제1 절 온라인 도박 관련 개념

1. 도박 개념과 유형

가. 도박의 정의와 행위 요건2)

도박(賭博, gambling)은 일명 내기 또는 노름이라고도 하며, 사전적 정의는 ‘요행

수를 바라고 불가능하거나 위험한 일에 손을 댐’(동아새국어사전)으로서 반드시 재

물이나 경제적 이익의 득실과 결부된 개념은 아니다.

그러나, 형법상 도박은 우연에 의해 재물을 얻는 행위를 말한다.3) 여기서 우연이

라 함은 당사자가 확실히 예견하거나 영향을 미칠 수 없는 사정을 말한다. 따라서

우연은 당사자가 주관적으로 불확실하고 절대적으로 지배할 수 없는 것일 필요는

없다. 우연은 보통 장래에 대한 사실을 중심으로 논하게 되지만, 행위자가 불확실한

인식을 가진 이상 과거나 현재에 속한 사항에 대해서도 인정된다.4) 다만, 우연에 의

하여 결정되는 재물의 득실은 경제윤리에 반한 것이어야 한다. 따라서 경제적으로

정당한 이익인 보험계약은 도박이 될 수 없다.

두 번째로, 승패의 결정이 오로지 또는 주로 우연에 달려 있음을 요하는가, 혹은

다소라도 우연성의 개입이 있으면 좋은가에 관해서는 특히 이른바 경기의 도박성을

2) 고명관, “도박․복표죄에 대한 형사정책적 연구”, 성균관대학교 대학원 석사논문, 2004. 10～13쪽 참조

3) 진계호, “도박죄에서의 문제점”, ｢형사법연구｣ 제10호, 한국형사법학회, 1998. 137 ～138쪽

4) 유기천, 형법학 , 1993. 103쪽 윤재식, “주석형법(Ⅳ)”, 한국사법행정학회, 1997. 117쪽

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둘러싸고 다툼이 일고 있다. 즉, 당사자의 육체적․정신적 조건, 역량의 숙련도, 재

능 등에 의하여 승패가 결정되는 경기에 있어서는 스스로 요행에만 의존하는 도박

과 그 취급을 달리해야 할 것인가의 여부가 문제의 요점이라고 할 수 있다. 이에 대

해서 테니스, 당구 등의 운동경기나 장기, 바둑, 마작 등과 같은 경기는 기능과 기량

에 의하여 승패가 결정되므로 완전히 우연의 사정에 기하는 도박과는 성질을 달리

한다는 것을 이유로 도박성을 인정할 수 없다는 견해가 있다.5) 이 입장에서 경마는

그 관련자의 숙련된 기술이 승패에 영향을 미치므로 도박에 해당하지 아니한다고

본다. 그러나 당사자의 기능이 승패에 영향을 미치는 경기라도 많은 부분이 우연의

지배를 받는 것이라면 도박에 해당한다고 보는 견해가 일반적이다.

세 번째로, 도박은 당사자 쌍방에 우연성이 있어야 한다. 그런데, 도박죄의 성립에

필요한 우연성은 당사자 쌍방에 존재하는 것을 요하는가 아니면 편면적으로만 존재

해도 인정할 수 있는가에 대한 논의가 있다. 필연적 공범인 도박죄는 구성요건상 2

인 이상의 행위주체를 필요로 한다는데 불과하므로 행위주체가 2인 이상 반드시 관

여자 전원에게 당해 범죄가 성립할 필요는 없고 당해범죄의 구성요건을 충족하는

자에게만 그 성립을 인정해도 무방하다는 것을 이유로 한다. 이에 의하면 편면적 도

박자에게는 방조죄가 성립하지만 그 상대방에게는 도박죄가 성립한다. 그러나 편면

적 도박죄의 성립을 부정함이 타당하다고 해야 한다.6) 도박이 계약 또는 합동행위일

뿐만 아니라, 편면적 도박은 당사자의 일방만이 주관적으로 우연한 승부를 다투기

때문이다. 이에 의하면 편면적 도박자에게는 사기죄가 성립하지만, 그 상대방은 범

죄를 구성하지 않는다.7)

네 번째로, 도박은 당사자 쌍방이 재물의 득실에 관하여 위험을 부담하는 것이어

야 한다.8) 따라서 일방적으로 위험부담을 지는 경우라든가 또는 상호득실의 관계에

5) 배종대, 형법각론, 홍문사, 2001.6) 박상기, 형법각론, 박영사, 2002. 586쪽7) 대법원 1960. 11. 16. 4293 형상 743

대법원 1985. 4. 23. 85 도 583

제 2 장 온라인 도박 개념과 특성 29

있지 않는 경우에는 도박 요건을 결한다.9) 도박은 당사자 상호간의 우연의 사실에

의한 승부의 결과로써 패자에게서 승자에게로 일정한 재물을 급부하는 것을 약정하

는 것이므로 현장에게 재물을 제출하는 경우는 물론, 일정한 지불을 하겠다는 약정

을 하여 재물의 득실에 관한 의사표시를 하여도 무방하다.

다섯 번째로, 도박행위를 개시하면 곧 기수가 되고, 승부가 결정되거나 또는 재물

의 수수와 재물의 득실이 실현될 것을 요하지 아니한다.10) 본 죄는 추상적 유형범이

기 때문이다. 따라서 화투장을 배부하기 시작한 이상 그 승패의 결과가 일어났거나

도금의 액수조차 확정되지 않은 때라도 일단 화투장의 배부가 시작된 이상 도박죄

의 실행에 착수한 것으로 인정해야 하며, 단지 선(先)을 결정하기 위하여 화투장을

배부한 경우에도 도박죄의 기수가 된다.

나. 도박의 유형과 합법적 도박

도박에 관한 포괄적 연구문헌에서는 도박(gambling)의 하위유형을 대략 세가지로

나누고 있는 바, 내기(wagering), 게이밍(gaming), 복표(lottery)가 그것이다. 물론 이

들을 상호 엄밀하게 구별하는 것은 어려운 일이며 규제목적과 관련하여서는 각각

개념상의 허점이 있기 마련이다. 일반적으로 내기(wagering)는 어떤 승부, 특히 스포

츠 승부(sporting event)의 결과에 내기를 거는 것을 의미한다. 게이밍(gaming)은 운

(chance)과 더불어/혹은 기술(skill)이 관련되면서 승자에게는 일정한 금전이 지불되

는 게임에 내기돈을 내고 참여하는 것을 의미한다. 복표(lottery)와 관련하여서는 “참

여하는 사람들 혹은 참여자들의 상당수가 당첨기회에 대한 대가로 금전을 지불하는

경우에 운에 의하여 당첨금을 배분하는 것”이라는 판례법상의 개념 정의가 있다.11)

도박의 유형은 사용되는 용구와 도박대상에 따라 보다 세분화하면, 아래와 같이 7

8) 유기천, 형법학 , 1993. 103쪽 9) 진계호, “도박죄에서의 문제점”, ｢형사법연구｣제10호, 한국형사법학회, 1998. 139쪽10) 김일수․서보학, 형법각론, 박영사, 2003. 634쪽 11) David Miers, “Regulating Commercial Gambling: Past, Present and Future”, Oxford

University Press, 2004. 126쪽.

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가지 정도로 분류 가능하다. 이 가운데, 현행 국내법제상 제한적으로 허용이 되고 있

는 도박은 경마, 경륜, 경정, 체육진흥투표권 등 스포츠 승패와 카지노 및 복권이다.

도박 유형과 합법적 도박(사행산업)

대유형 세부유형 사례사행산업

사행영업행위

내기

(wagering)

스포츠 승패

경마(競馬), 경륜(競輪), 경정(競艇), 경견(競犬), 자동차, 오토바이 레이스, 권투, 각종시합

○(경마, 경륜, 경정, 체육 진흥투표권)

운동 경기 내기 당구, 골프, 볼링 ×동물 싸움 및 기타 투우, 투견, 투계 등 ×

게이밍

(gaming)

기계 사용룰렛, 슬롯머신, 빙고, 각종 전자오락, 경품오락

○(카지노)

기구 사용 주사위, 장기, 바둑, 체스 ×패 사용 트럼프, 화투, 골패, 마작 ×

복표(lottery) 추첨 복권 ○(복권)

2. 온라인 도박

일반적으로, 온라인 도박은 글자 그대로 오프라인 도박이 온라인공간에서 이루어

지는 도박을 말한다. 그리고 도박은 형법에 의거하여 ‘우연에 의하여 재물의 득실을

결정하는 것’으로 해석가능하다. 즉, 온라인 도박은 기존의 도박이 행해지던 장소를

온라인이라는 가상공간으로 옮긴 것이다. 이에 따라 기존의 현실공간에서의 도박처

럼 직접 도박장소에 찾아가야 하는 번거로움이 없으며, 시공간적 제약을 거의 받지

않으므로 접근성과 가용성이 가장 높은 수준의 도박이라고 할 수 있다.

대부분의 온라인 도박은 신용카드를 통하여 칩을 구입하고 웹브라우저 상에서 도

박을 행하는 형태로 이루어지며, CD나 인터넷에서 전송받은 전용게임 에뮬레이터

를 이용하는 방식을 취하고 있다. 그리고 게임의 형식을 취하고 있으나 실제 금전을

걸고 포커 등의 전용게임을 통해 금액의 환금을 받는 게임은 도박의 범주 내 포함하

제 2 장 온라인 도박 개념과 특성 31

고 있으며, 실제 우리나라에서도 이와 같은 방식으로 온라인상에서 도박을 한 행위

에 대하여 형사처벌을 가하고 있다.12)

3. 온라인 사행성 게임물

온라인 사행성 게임물은 이용자의 흥미를 유발하기 위하여 도박과 동일한 혹은

유사한 게임을 구현한 것으로 게임산업진흥법(이하 게진법) 상의 온라인 사행성 게

임물을 포함한 사행행위를 의미한다. 민화투를 시뮬레이션한 게임, 카 레이싱 등 우

연성에 기초한 도박 형태를 보이고는 있지만, 게임의 결과에 따라서 금전 또는 기타

의 재산적 이익의 득실이 존재하지 않는 게임이다.

온라인 사행성 게임물은 직접적인 재물의 득실이 없다는 점에서 도박에 해당하지

않지만, 우연한 사정에 주로 의존한 승부를 통하여 가상의 재물 득실을 결정하는 행

위의 반복이 이루어짐에 따라서 간접적인 악영향을 초래할 수 있다는 점에서 주의

를 기울일 필요가 있다.

제2 절 온라인 도박 현황

인터넷 이용이 일상화되고(인터넷 보급률 75.5%, 2007. 6), 바다이야기 파문(2006.

7) 이후, 도박에 대한 강력한 대책과 단속으로 오프라인 도박장이 자취를 감추면서

온라인 도박에 대한 수요와 공급이 더욱 증가하고 있다.

바다이야기 사건으로 사행성 게임장의 86%, 사행성 PC방의 98%가 휴폐업하는 등

오프라인 도박장의 수는 하락하고 있는13) 반면, 도박사이트 차단 건수는 2006년 342

12) 온라인 도박죄의 경우 대부분이 기소유예처분이 되거나, 약식기소가 되어 벌금형에 처하게 된다고 한다. 또한 약식기소의 경우에는 사건의 기록보존을 일괄해서 관리하는 형태가 없기 때문에, 그 기록의 열람을 위해서는 약식기소한 사건번호를 알지 못하면 그 열람은 어렵다고 한다.

13) 한명숙, “임시국회 국정에 관한 보고”, 국무총리실, 2007. 2. 5

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건에서 2007년 1,413건으로 4배 이상 증가하는 등 온라인 도박이 확산되고 있다. 온

라인 도박사이트 검거건수도 2005년 277건에서 2006년에는 338건으로 늘어나서, 그

규모가 지속적인 성장세에 있다고 할 수 있다. 중국의 경우를 살펴보면, 도박범죄

총 33건 가운데, 그 중 인터넷을 이용한 온라인 도박이 13건으로 약 40%에 이르고

있다.14)

현재 국내에서 운영되고 있는 온라인 도박사이트 수는 약 1,600개 이상인 것으로

추정되며(2007. 7, 조사된 결과는 816개인데, 음성적으로 운영되고 있는 사이트를 포

함한 추정치), 이는 2006년 정부에서 조사한 자료(1,380개)에 비해 16% 이상 증가한

수준이다.15)

[그림 2－1] 오프라인 도박장 및 온라인 도박사이트 검거 추이

전세계 온라인 도박 시장이 초고속 성장세를 보이며 시장규모가 확대되고 있는

가운데, 2005년에는 120억 달러(약 11조 4,800억원)이었고 2010년에는 245억 달러에

이를 것으로 전망되고 있다.16)

해마다 이용자가 크게 늘어나면서 전세계적으로 온라인 도박사이트는 기하급수

적으로 늘어나고 있으며, 온라인 도박사이트에 대한 수요도 증가하고 있다. 일례로

14) 중국 공안부, 2007. 9. 2615) 경향게임스, 2007. 716) Christensen Capital Advisors, 2006. 8.

제 2 장 온라인 도박 개념과 특성 33

영국과 프랑스 성인의 3.2%와 3.5%, 독일 성인의 4.4%가 온라인 도박사이트를 방문

한 적이 있는 것으로 나타났다.17)

국내외를 막론하고 온라인 도박의 확산에 대한 우려와 함께 정책적 대응의 필요

성도 높아지고 있다.18)

제3 절 온라인 도박 특성 및 문제점

1. 온라인 도박 특성

개방성에 따른 규범의 구속력 약화, 익명성에 따른 개인의 무책임성 증대, 초월성

에 따른 비현실적 행위 경향 증대, 극단성에 따른 비정상적 행위의 빈도 증가 등은

모두 온라인 도박을 포함하여 사이버 공간에서 법규범을 위반하는 일탈행위의 발생

확률을 증가시키는 요인이 된다.19)

가. 편재성

사이버 공간은 개방적인 공간이다. 공간적으로 떨어져 있는 곳에 접속을 용이하

게 하며, 시간적인 제약을 완화시켜 줌으로써 자신이 편리한 시간에 접속하여 신속

하게 정보를 교환할 수 있게 해 준다. 이로 인하여 24시간 내내 자신의 집에서 도박

을 할 수 있으므로, 게임장의 실체를 발견하기 힘들고 미성년자들이 노출되기 쉽기

때문에 그 유해성이 더 크다고 할 수 있다.20)

청소년 사이버일탈에 관한 조사결과를 살펴보면, 저작권 침해(62.6%)와 사이버 언

어폭력(32.5%) 다음으로 온라인 도박(23.4%) 경험율이 높은 것으로 나타났다.21) 대

17) NewYork Times, 2007. 6. 30.18) 문화일보, “인터넷 해외도박 패가망신 속출”, 2005. 4. 15.; 전자신문, “도박사이트

탈법 어디까지”, 2007. 10. 01.19) 조동기, “사이버공간의 일탈 유형과 사회통제의 특성”, ｢정보와 사회｣ 제10호, 2006.20) 권선중, 김교헌, 성한기, “성인과 남자 청소년의 불법 인터넷 도박 문제와 위험요

인 그리고 예방전략”, ｢한국심리학회지: 건강｣12(1), 2007. 1～19쪽

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부분의 도박사이트에서는 도박 참여전에 회원가입 절차를 통해 성인 인증을 하지

만, 가입시 입력한 정보에 대해서는 확인은 거의 하고 있지 않다. 그래서 미성년자

라 할지라도 자신의 부모나 다른 사람의 정보 및 신용카드번호를 대용(代用)함으로

서 온라인 도박의 참여가 용이하기 때문이다.22)

또한, 도박개장을 위한 다수인의 회합이 필요하지 않으며, 이를 위한 특별한 장소적

제약도 없다는 점에서 대면 도박에 비하여 손쉽게 접근할 수 있다는 특성을 가진다.

즉, 온라인 도박은 도박을 위한 다수인이 모일 것이 요구되지 않기 때문에 인적인 제

약, 장소적 제약, 그리고 시간적인 제약으로부터 벗어날 수 있는 접근용이성으로 사회

적 폐해의 유발가능성이 높다고 하겠다.

나. 중독성

중독의 시작은 생리적․심리적으로 취약성을 지닌 개인이 중독 위험성이 있는 대

상과 접촉하는 경험에서 출발한다.23) 그런데, 온라인 도박은 오프라인 도박장에 가

는 것보다 비용이 훨씬 적게 들고 사적인 공간에서 빠른 속도로 이용자가 원할 때마

다 도박을 할 수 있기 때문에 도박의 중독성을 악화시킬 수 있다.24)

즉, 도박에 대한 접근성과 가용성이 높은 온라인 도박은 중독 문제의 발생가능성

이 높고, 사교적인 도박행동에서 문제성 도박행동으로 넘어가는 시간적 흐름 또한

빨라질 수 있다.

온라인 도박이 사행심을 조장한다는 이유로 단속의 대상이 되지만, 온라인 도박

이 더욱 문제가 되는 것은 그것이 중독이 될 경우 범죄로까지 이어진다는 점이다.25)

21) 장준오, “사이버상의 청소년일탈에 관한 연구”, ｢한국형사정책연구원 연구보고｣, 2004.

22) 송승은, 167쪽. 23) 권선중 외, 2쪽24) 송승은, 168쪽. 25) 박정선 외, “사이버범죄사범 분류체계 확립방안에 관한 연구”, ｢한국정보문화진흥

원 연구보고 06-08｣, 2006. 12, 34쪽

제 2 장 온라인 도박 개념과 특성 35

다. 가치규범의 부재와 윤리의식의 부족26)

사이버 공간에는 국경이 없고 또 다양한 주체들이 참여하기 때문에 보편적인 가치

규범이 존재하기 어렵다. 또한 사이버 공간은 현실을 뛰어넘는 가상 공간이며, 현실

의 모든 규제로부터 자유롭다는 인식이 있다. 이러한 면이 사이버 공간을 혼란스럽

고 무질서하게 하는 원인이 되며, 실제로 구성원들도 일정한 기준이 없이 행동한다.

사이버 공간의 가치규범의 부재와 가상성 등으로 사이버 공간에서는 자신의 행위가

크게 나쁜 행위인줄 모르면서 죄책감없이 사이버 범죄를 저지르는 경우가 많다. 이러한

태도와 윤리의식의 부족이 사이버 범죄의 가장 중요한 원인으로 나타나고 있다.

온라인 도박은 일종의 게임으로 인식되는 경우도 많고 재미삼아 호기심에서 저지

르는 경우가 많은데, 아마도 이것도 건전한 사이버 문화의 조성이나 윤리의식의 부

족에서 비롯된다고 볼 수 있을 것이다.

라. 현실적 감각 상실

사이버 공간에서 익명성(anonymity)은 상대방의 정체가 잘 드러나지 않는 상태를

지칭한다. 익명성은 탈금제(disinhibition)의 토대가 된다. 탈금제란 사이버 공간에서

익명성으로 인하여 대면적 상황에서 함부로 말할 수 없는 내용을 표현하고 구속감

을 적게 느끼고 보다 개방적인 태도를 가지게 되는 현상을 말하는데, 이는 두 가지

측면을 가지고 있다. 한편으로 익명성과 탈금제는 개인들이 행위의 결과에 대한 책

임의식이 없이 함부로 행동하게 하는 경향을 낳는데, 이용자들이 바람직하지 못한

욕구나 감정을 추구하게 만드는 것이다. 거친 말, 절제되지 않은 비판, 분노, 혐오,

두려움이 표현되기도 하고, 현실 공간에서는 쉽게 접근할 수 없는 음란물이나 폭력

물과 같은 지하 세계가 드러나기도 한다. 요컨대 탈금제의 긍정적인 측면은 사람들

이 자아를 탐구하고 문제해결을 시도하며 존재의 새로운 방식을 추구한다는 것이

다. 반면에 부정적인 측면은 사람들이 맹목적인 카타르시스를 추구하거나 불건전하

거나 병리적인 감정과 심성이 쉽게 표현될 수 있다는 것이다. 이와 같이, 사이버 공

26) 박정선 외, 34～35쪽

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간의 익명성이 자기 통제력의 감소와 행동의 탈억제를 유발하기 때문에 자기 조절

의 실패를 촉진하고 현실적 감각을 상실한다.

비대면성으로 상대의 존재를 덜 인식하게 되고, 상대의 피해를 못 보기 때문에 죄책

감은 더욱 희박해진다. 또 다른 한편으로는 탈억제, 몰개성화 현상으로 남을 의식하지

않고 자아의식이 낮아 욕구와 충동을 자제하지 못하여 쉽게 중독에 빠지게 된다.27)

또한, 현실적으로 금전 또는 기타 재물을 주고받는 종래의 도박 유형과는 달리 온

라인 도박은 사이버머니 등으로 환가된 금전 또는 신용카드결제 등의 방식으로 승

부결과에 따른 재산상의 이익 변동이 일어남에 따라서 도박이라는 사실에 대한 현

실적 감각을 상실할 우려가 있으며, 이 또한 온라인 도박에 대한 낮은 죄의식으로

이어질 가능성이 있다.

마. 국제적 관계의 중요성

인터넷의 등장은 재화와 용역의 제공이나 계약의 체결이라는 인간의 행태와 관련

하여 공간적 한계라는 제약을 제거하였다. 따라서 인터넷상으로 이루어지는 활동에

대해서는 기본적으로 공간, 영토 혹은 점유를 전제로 하는 기존의 규범을 적용하는

데 많은 어려움이 제기되고 있다. 이러한 어려움은 도박에 대한 규제와 관련하여서

도 마찬가지로 제기되고 있는 바, 온라인 도박은 본질적으로 국경 없는 활동이기 때

문에 영토를 전제로 하는 국가 법질서에 의한 규제와 집행이 어느 정도나 관철될 수

있는지에 대한 세심한 고찰이 선행되어야 할 것이다.

바. 범죄 용이성

그 밖에 온라인 도박에서 각별히 제기될 수 있는 문제들로는 다음이 있다. 첫째

온라인 도박의 경우 운영자들이 몇분 또는 몇초 사이에 쉽게 사이트를 변경하거나

이전할 수 있고, 심지어 완전히 삭제할 수도 있기 때문에 도박에 참가한 사람들로부

터 도박에 필요한 자금이나 신용카드 등을 미리 결재하게 한 후 바로 도박사이트를

27) 이성식, “사이버공간에서의 익명성이 언어플레이밍에 미치는 영향에서의 경로모델의 제시와 검증”, ｢형사정책｣16(2), 2004. 168～186쪽

제 2 장 온라인 도박 개념과 특성 37

폐쇄하여 도박자금을 가로챌 수 있으며 또한 도박에서 승자에게 지불해야 할 금액

을 결제하지 않고서 사이트를 폐쇄할 수도 있다. 둘째, 사기도박의 위험성이다. 도박

용 소프트웨어는 컴퓨터에서 사용되는 일종의 프로그램이기 때문에 프로그램 조작

을 통해 도박에서의 승부조작도 가능하다. 셋째, 온라인 도박은 익명성을 제공하고

암호화되어 있기 때문에 마약거래나 테러리스트 등 범죄자들에 의해 자금세탁의 수

단으로 악용되기 쉽다.

2. 온라인 도박 문제점

오프라인 도박이 근절되지 않고 오히려 묵인되는 상황에서 온라인 도박이 과연

근절될 수 있을지 의문이다. 오프라인에서 대부분의 나라는 정책적으로 법정 독점

혹은 허가 형태로 도박과 관련해서 현실과 이상 간 타협을 도모하고 있다.

온라인 도박은 오프라인 도박이 가지고 있던 문제를 훨씬 심각하게 만든다. 미선

년자의 도박행위, 도박 중독, 사기도박 등과 같은 도박의 피해는 사이버공간의 익명

성, 시간과 공간의 무제약성 등의 특성에 의해 더욱 쉽게 빨리 확산될 수 있다.

이로 인하여 온라인 도박의 악영향은 바다이야기의 100배 이상이 될 것으로 예상

되는 가운데,28) 마약이나 매춘처럼 좀처럼 근절되지 않는 사회악으로서 다양한 사

회․문화적 문제점을 양산하고 있다.

첫 번째는 접근용이성으로 인하여 일반가정에까지 침투하는 도박의 확산 문제이

다. 우리나라는 인터넷 보급률이 77.5%에 달하며, 초고속인터넷서비스가 가정에까

지 보급되어 있어서 언제, 어디에서나 온라인 도박사이트 접속이 가능한 환경이 마

련되어 있다. 또한, 현재 무선인터넷 가입자가 12만명을 넘어서는 등(2007. 9월 기

준) 바야흐로 무선의 시대가 도래하고 있어서 무선인터넷을 통해 언제, 어디서나 온

라인 도박사이트 접근이 가능하다.

두 번째는 비대면성으로 인하여 무분별한 이용자 인증으로 청소년 이용 문제이다.

28) 정청래 의원, ｢국감 2007: 문화관광부｣, 2007. 10. 30.

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청소년 이용이 가능한 무배팅 도박사이트 이용, 무분별한 사이버머니 사용 등으로

현실감각 저하와 가치관 오류 등의 문제가 나타나고 있다.

세 번째는 도박 중독과 더불어 인터넷 중독이 복합적으로 발병함에 따라서 오프

라인 도박보다 높은 중독성을 보이며, 사회적 질병으로의 확대 문제이다. 우리나라

의 도박중독율이 성인의 6.5% 내외로 다른 선진국 4～5% 수준(캐나다 2.6%, 호주

4.9%, 홍콩 5.4%)에 비해 높은 상황에서,29) 오프라인 카지노 방문자의 경우, 20% 정

도만 중독 성향을 보이는데 비해 온라인 도박사이트 이용자의 경우는 그 비율이

75%에 달하는 것으로 나타났다.30)

네 번째는 온라인 사행성 게임과의 구분이 모호해지면서 ‘도박＝게임＝엔터테인

먼트’라는 인식의 정착 문제이다.

다섯 번째는 국내 도박사이트 단속으로 인하여 국외 도박사이트 이용이 증가함에

따라서 국내 자금의 국외 유출 문제이다.

이 외에도 온라인 도박은 범죄로서 처벌되어야 하지만, 인터넷 상에서 이루어지

므로, 사이트 주소변경 등으로 적발이 어렵고 적발되어도 도박관련 기록을 암호화

한 경우 증거확보가 곤란하다. 또한 처벌받은 이후에도 새로운 사이트 개설이 가능

하여 규제하기가 매우 어렵다.

29) 청와대 교육문화비서관실, ‘사행산업 실태 및 향후 정책방향 보고’, 2007. 7. 16.30) 영국 온라인 도박 합법화 국제회의, 2006. 10. 31.

제 3 장 주요 외국의 온라인 도박 규제 39

제 3 장 주요 외국의 온라인 도박 규제

제1 절 미 국

1. 불법인터넷도박금지법(The Unlawful Internet Gambling Enforcement Act)

1961년 연방전기통신법(the Wire Act, PL87～216)의 법해석에 관한 불일치31)로 인

해, 미 의회는 온라인 도박을 명확히 금지시키는 법안을 통과시키기 위해 단계를 밟

아 왔다. 그러나 이러한 노력은 인터넷