05007 12 parecer_squeiroz

ESTADO DA PARAÍBA

TRIBUNAL DE CONTAS MINISTÉRIO PÚBLICO ESPECIAL

Processo TC n.º: 05007/12 Parecer n.º: 00312/13 Natureza: Inspeção Especial Origem: Secretaria de Estado da Saúde – Hospital Regional de Sousa-PB Interessado: Cláudia Sarmento Gadelha

EMENTA: DIREITO CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. INSPEÇÃO ESPECIAL. HOSPITAL REGIONAL DE SOUSA. AUDITORIA. IRREGULARIDADE NO CONTROLE DE ESTOQUE DE MEDICAMENTOS. DESPESAS SEM LICITAÇÃO. EXCESSO DE CODIFICADOS. DESRESPEITO AO PRINCÍPIO DO CONCURSO PÚBLICO. IRREGULARIDADE IMPUTÁVEL AO SECRETÁRIO DE ESTADO DA SAÚDE. APLICAÇÃO DE MULTA PESSOAL AO GESTOR POR IRREGULARIDADES DE SUA DIRETA RESPONSABILIDADE. RECOMENDAÇÕES À ATUAL GESTÃO DO HOSPITAL REGIONAL DE SOUSA. IMPUTAÇÃO DE DÉBITO. COMINAÇÃO DE MULTA PESSOAL. RECOMENDAÇÕES. REPRESENTAÇÃO AO MP COMUM.

P A R E C E R

I – DO RELATÓRIO

Os autos do presente processo retratam a inspeção especial materializada no âmbito

do Hospital Regional de Sousa (Hospital Regional Manoel Gonçalves Abrantes) – PB, integrante da estrutura da Secretaria de Estado da Saúde, visando a averiguar seus aspectos operacionais no exercício de 2011 (janeiro a dezembro).

Documentos instrutórios às fls. 02 a 1198.

Parecer emitido e assinado eletronicamente pelo(a) Procurador(a) Sheyla Barreto Braga de Queiroz em 19/03/2013 17:26.Autenticação: 2281845d787196deb5581c0716d5a334 Impresso por: Usuário da Consulta Externa em 30/04/2013 22:06

Relatório do Órgão Técnico, às fls. 1199 a 1213, apontando diversas irregularidades e dando pela necessidade de notificação da gestora.

Ofício de citação, à fl. 1215, encaminhado a Sr.ª Cláudia Sarmento Gadelha, presente

AR à fl. 1217. Pedido de prorrogação de defesa, às fls.1218 e 1219, deferido, conforme informações

constantes às fls. 1220 e 1221. Defesa, às fls. 1223 a 1474, subscrita pelo Sr. João Mendes de Melo, munido de

instrumento procuratório, à fl. 1255. Relatório de análise de defesa, às fls. 1477 a 1499, sustentando a existência das

seguintes irregularidades, conforme constante à fl. 1499: Item do relatório

Não conformidades detectadas, que comprometem a assepsia do nosocômio

Valor

1.b Geladeira industrial para acondicionamento e conservação dos alimentos se encontra em péssimo estado

-

1.c Não acondicionamento dos resíduos parta coleta externa em conformidade com as normas vigentes,

-

1.d Situação precária em alguns banheiros das enfermarias, além dos recipientes para guarda de lixo nos sanitários estarem desprovidos de lixeiras com as devidas tampas e pedais

-

1.f Não instituição e funcionalidade da CCIH – Comissão de Combate à Infecção Hospitalar

-

1.g Funcionamento no interior do Hospital Regional de Sousa, em instalações precárias e inadequadas, em ambiente não climatizado, de uma unidade de distribuição de medicamentos excepcionais (CEDMEX),

-

Item do relatório

Irregularidades no controle de estoque de medicamentos Valor

3.1.1 Irregularidade no controle de estoque de medicamentos: não lançamento de entradas, a partir dos documentos de aquisição (Nota Fiscal), pelo que a Auditoria pede a devolução aos cofres estaduais, via imputação de débito ao gestor responsável

15.340,80

3.1.2 Divergências entre o estoque físico e o estoque constante dos relatórios informatizados

9.353,67

3.1.3 Situações de baixas de bens de bens sem as especificações sem a especificação do destino a ser dado a eles, podendo ocorrer imputação/responsabilização

-

3.3 Pagamento de despesas sem o devido processo licitatório, nos moldes do que determina a Lei Nacional das Licitações (Lei nº 8666/93) e suasalterações posteriores (valor: R$ 3.412.412,53)

-

4 Excesso de agentes “codificados”, em vez de concursados -

Em 17/09/2012, o álbum processual foi recebido pelo Parquet Especial, sendo distribuído a esta Representante Ministerial em 19/09/2012.


II - DA ANÁLISE

A saúde é direito de todos e dever do Estado, assevera a Constituição Federal de 1988 em seu artigo 196. Tal instrumento constitucional possui duas dimensões: uma negativa e outra positiva, como bem nos lembra Afonso da Silva:

[...] como ocorre com os direitos sociais em geral, o direito à saúde comporta duas vertentes, conforme anotam: uma, de natureza negativa, que consiste no direito a exigir do Estado (ou de terceiros) que se abstenham de qualquer ato que prejudique a saúde; outra, de natureza positiva, que significa o direito às medidas e prestações estaduais visando a prevenção das doenças e o tratamento delas.1 Tal é o contexto em que se localiza a discussão dos autos. Ora, o Hospital Regional

de Sousa é meio através do qual o Estado promove a efetividade do direito à saúde naquela localidade. Como qualquer atividade empreendida sob o regime jurídico-administrativo, deve estar atenta aos princípios e normas norteadores de sua ação.

Inicialmente, sobre a irregularidade no controle de estoque de medicamentos/não

lançamento de entradas, a partir das notas fiscais, vale acrescentar que a nota fiscal é o documento hábil que comprova a transação comercial, devendo haver registro de entrada no órgão dos quantitativos ali previstos.

Outrossim, a divergência entre o quantitativo físico apurado pela Auditoria e aquele

constante dos relatórios informatizados aponta para a falta de controle de estoque demonstrando ineficiência na gestão do dinheiro público.

Transcreva-se, a propósito desses aspectos, a seguinte decisão do Tribunal de Contas

do Estado de Pernambuco acerca da necessidade de controle de estoque e distribuição de medicamentos, na conformidade do disposto na Lei n.º 4.320/1964:

PROCESSO T.C. N 0701537-9 PRESTAÇÃO DE CONTAS DA POLÍCIA MILITAR DO ESTADO DE PERNAMBUCO - PMPE (EXERCÍCIO DE 2006) [...] ÓRGÃO JULGADOR: SEGUNDA CÂMARA DECISÃO T.C. N 1365 /07 DECIDIU A SEGUNDA CÂMARA DO TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO, À UNANIMIDADE, EM SESSÃO ORDINÁRIA REALIZADA NO DIA 08 DE OUTUBRO DE 2007, CONSIDERANDO QUE A DEFESA APRESENTADA INFORMOU DAS PROVIDÊNCIAS ADOTADAS, OBJETIVANDO A CORREÇÃO DAS FALHAS APONTADAS PELA AUDITORIA; CONSIDERANDO O DISPOSTO NOS ARTIGOS 70 E 71, INCISO II, COMBINADOS COM O ARTIGO 75 DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL, E NO ARTIGO 59, INCISO II, COMBINADO COM O ARTIGO 61, 1, DA LEI ESTADUAL N 12.600/04 (LEI ORGÂNICA DO TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DE PERNAMBUCO), JULGAR REGULARES, COM RESSALVAS, AS CONTAS DA POLÍCIA MILITAR DE PERNAMBUCO - PMPE, RELATIVAS AO EXERCÍCIO FINANCEIRO DE 2006, QUITANDO-SE, EM CONSEQÜÊNCIA, OS RESPONSÁVEIS, DETERMINAR, COM BASE NO DISPOSTO NO ARTIGO 69 DA LEI ESTADUAL N 12.600/2004, A ADOÇÃO DAS MEDIDAS A SEGUIR RELACIONADAS, A PARTIR DA DATA DE PUBLICAÇÃO

1 SILVA, José Afonso da. Comentário contextual à Constituição. São Paulo: Malheiros, p. 768


DESTA DECISÃO, SOB PENA DE APLICAÇÃO DA MULTA PREVISTA NO INCISO XII DO ARTIGO 73 DO CITADO DIPLOMA LEGAL: ATENTAR PARA O CUMPRIMENTO DAS DETERMINAÇÕES CONSTANTES NA RESOLUÇÃO TC N 002/2006, QUANTO À OBSERVÂNCIA DOS DOCUMENTOS E INFORMAÇÕES QUE DEVEM, OBRIGATORIAMENTE, COMPOR AS PRESTAÇÕES DE CONTAS ANUAIS APRESENTADAS AO TRIBUNAL DE CONTAS; NOMEAR, AO FINAL DE CADA EXERCÍCIO, COMISSÃO ESPECÍFICA PARA PROCEDER AO LEVANTAMENTO E ELABORAÇÃO DO INVENTÁRIO ANUAL DOS ALMOXARIFADOS DA CAF E DO CODONTO; PROVIDENCIAR OS RECURSOS HUMANOS E MATERIAIS NECESSÁRIOS PARA O ADEQUADO CONTROLE E FUNCIONAMENTO DO ALMOXARIFADO DA CENTRAL DE ABASTECIMENTO FARMACÊUTICO CAF, PERTENCENTE AO CENTRO FARMACÊUTICO CFARM; OBSERVAR QUE OS MEDICAMENTOS DISPENSADOS PELA CAF AOS DIVERSOS SETORES DO HOSPITAL DO SISTEMA DE SAÚDE (EXEMPLO: CENTRO CIRÚRGICO, UTI, SPA, ETC.) DEVEM RECEBER, POR PARTE DESSES SETORES, UM CONTROLE DE ESTOQUE (MOVIMENTAÇÃO DE ENTRADAS E SAÍDAS DE MEDICAMENTOS), DE FORMA A POSSIBILITAR CONFERIR O EFETIVO CONSUMO DOS MEDICAMENTOS; PROVIDENCIAR A IMPLANTAÇÃO DE UM NOVO SISTEMA DE CONTROLE DE ESTOQUE NO ALMOXARIFADO DO CODONTO E DA CAF, COM O OBJETIVO DE SANAR AS FALHAS E IRREGULARIDADES OBSERVADAS DURANTE AUDITORIA; PROCEDER AO RECADASTRAMENTO DE TODOS OS BENEFICIÁRIOS DO SISTEMA DE SAÚDE, VISANDO CORRIGIR AS FALHAS EXISTENTES NO SEU BANCO DE DADOS; ADOTAR OS MECANISMOS NECESSÁRIOS À AVALIAÇÃO DA EXEQÜIBILIDADE DOS PREÇOS OFERTADOS PELOS LICITANTES, COM ATENÇÃO ESPECIAL AO DISPOSTO NO INCISO II DO ARTIGO 48 DA LEI FEDERAL N 4.320/64.

Na mesma esteira, avulta decisão deste Tribunal de Contas:

PROCESSO TC – 07.816/11 INSPEÇÃO ESPECIAL NO HOSPITAL REGIONAL DE GUARABIRA (EXERCÍCIO DE 2010) (...) ÓRGÃO JULGADOR: SEGUNDA CÂMARA ACÓRDÃO AC2 – TC – 00292/2012 [...] RECOMENDAR AO ATUAL GESTOR DO HOSPITAL REGIONAL DE GUARABIRA QUE, INTEGRADO COM A SECRETARIA ESTADUAL DE SAÚDE - SES (PB), ADOTE AS MEDIDAS A SEGUIR MENCIONADAS, NO SENTIDO DE EVITAR INCONSISTÊNCIAS E/OU NÃO CONFORMIDADES, BEM COMO GARANTIR A RACIONAL E CORRETA APLICAÇÃO DOS RECURSOS PÚBLICOS: · INFORMATIZE TODO O CONTROLE DE ESTOQUE DO SEU ALMOXARIFADO GERAL,INCLUINDO-SE OS MATERIAIS HOSPITALARES E MEDICAMENTOS DE TODANATUREZA. · INSTITUA CONTROLES DE ESTOQUES TAMBÉM NA FARMÁCIA HOSPITALAR,QUE RECEBE MEDICAMENTOS/INSUMOS O ALMOXARIFADO E DISTRIBUI PARA OS DIVERSOS SETORES DO NOSOCÔMIO.


Ante as informações colhidas pelo Órgão Auditor de ineficiência do sistema de controle de medicamentos e materiais médico-hospitalares, recomenda-se a alteração do sistema de controle, a fim de aumentar sua confiabilidade e eficiência, além do não comprometimento da saúde dos usuários do Hospital Regional de Sousa. Impute-se, ainda, à gestora o valor de R$ 24.694,37, como calculado pela DIAFI à fl. 1494. Afinal, nada sai da farmácia sem necessária e previamente haver sido prescrito por médico no prontuário do(s) paciente(s), o que não deixa de constituir um meio de comprovar a dispensação daquilo que estava em estoque.

Quanto às inconformidades que comprometem a assepsia do nosocômio, trata-se de

desídia administrativa com o trato da coisa pública, comprometendo a qualidade dos serviços prestados à população. Tal omissão, ademais, fere o que determina a NBR 12810/93, como bem aponta o Órgão Técnico. Recomenda-se que a gestora – ou seu sucessor – aja de forma a sanear as irregularidades.

No tangente às despesas sem a devida licitação , no valor de R$ 3.412.412,53,

cumpre assentar que, ao não realizar licitação, sem ser nas hipóteses de dispensa e inexigibilidade legalmente previstas, a autoridade responsável pelas vertentes despesas pode ter incidido no crime previsto no art. 89 da Lei de Licitações e Contratos, que assim reza:

Art. 89. Dispensar ou inexigir licitação fora das hipóteses previstas em lei, ou deixar de observar as formalidades pertinentes à dispensa ou à inexigibilidade: Pena - detenção, de 3 (três) a 5 (cinco) anos e multa. Parágrafo único. Na mesma pena incorre aquele que, tendo comprovadamente concorrido para a consumação da ilegalidade, beneficiou-se da dispensa ou inexigibilidade ilegal, para celebrar contrato com o Poder Público. (Lei n.º 8.666 de 1993). Reputem-se, destarte, irregulares as despesas realizadas sem prévio procedimento

licitatório, aplicando-se multa com base no artigo 56, inciso II da LOTC/PB ao responsável pela omissão.

No atinente ao excesso de agentes “codificados”, em detrimento e vez dos

concursados, ressalte-se ter a Unidade de Instrução verificado a existência de 132 (cento e trinta e dois) contratados e 317 (trezentos e dezessete) “codificados” não efetivos. Ressalte-se que concurso público havia sido realizado, com vigência até dezembro de 2011.

Reza o art. 37, IX, da Carta Republicana, in verbis: A lei estabelecerá os casos de contratação por tempo determinado para atender a necessidade temporária de excepcional interesse público. Nesse sentir, Alexandre de Moraes,2 refletindo sobre a matéria, assevera: O texto constitucional permite a contratação temporária sem concurso público no art. 37, IX, mantendo disposição relativa à contratação para serviço temporário e de excepcional interesse público, somente nas hipóteses previstas em lei.

2 MORAES, Alexandre de. Direito Constitucional Administrativo. São Paulo: Atlas, 2002, p. 161.


Dessa forma, três são os requisitos obrigatórios para a utilização dessa exceção, muito perigosa, como diz Pinto Ferreira, por tratar-se de uma válvula de escape para fugir à obrigatoriedade dos concursos públicos, sob pena de flagrante inconstitucionalidade: - Excepcional interesse público; - Temporariedade da contratação; - Hipóteses expressamente previstas em lei. Observe-se, porém, a impossibilidade de contratação temporária por tempo indeterminado – ou de suas renovações sucessivas - para atender a necessidade permanente, em face do evidente desrespeito ao preceito constitucional que consagra a obrigatoriedade do concurso público; admitindo-se, excepcionalmente essa contratação, em face da urgência da hipótese e da imediata abertura de concurso público para preenchimento dos cargos efetivos. Nem tampouco pode o gestor atribuir nomen juris diverso (contrato administrativo, por

exemplo, como fez o Estado do Espírito Santo), para fugir à imperiosidade do certame público: ADI-MC 1500/ES - ESPÍRITO SANTO MEDIDA CAUTELAR NA AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE Relator: Min. CARLOS VELLOSO Julgamento: 18/09/1997 Órgão Julgador: Tribunal Pleno Publicação: DJ 17-10-1997 PP-52489 EMENT VOL-01887-01 PP-00023 EMENTA: CONSTITUCIONAL. ADMINISTRATIVO. SERVIDOR PÚBLICO: ADMISSÃO. CONTRATO ADMINISTRATIVO: INCONSTITUCIONALIDADE. C.F., art. 37, II e IX. Lei 4.957, de 1994, do Estado do Espírito Santo, artigo 4º. I. - A investidura em cargo ou emprego público depende de aprovação em concurso público de provas ou de provas e títulos: C.F., art. 37, II. O art. 4º da Lei 4.957, de 1994, do Espírito Santo, autoriza o provimento de cargos públicos mediante "contrato administrativo", sem concurso público, figura estranha de admissão no serviço público, que não se ajusta à hipótese excepcional de contratação "por tempo determinado para atender a necessidade temporária de excepcional interesse público". C.F., art. 37, IX. II. - Suspensão cautelar da eficácia do art. 4º da Lei 4.957, de 1994, do Estado do Espírito Santo. Entende-se que em situações excepcionais é possível admitir contratação temporária

para exercício de determinada função ou cargo, enquanto perdurar a excepcionalidade, mesmo quando a atividade seja ordinária da Administração.

Acórdão do Supremo Tribunal Federal passou a admitir a contratação de pessoal por

excepcional interesse público para exercício de atividades permanentes: O art. 37, IX, da Constituição do Brasil autoriza contratações, sem concurso público, desde que indispensáveis ao atendimento de necessidade temporária de excepcional interesse público, quer para o desempenho das atividades de caráter eventual, temporário ou excepcional, quer para o desempenho das atividades de caráter regular e permanente. A alegada inércia da Administração não pode ser punida em detrimento do interesse público, que ocorre quando colocado em risco o princípio da continuidade da atividade estatal. (ADI 3.068, Rel. p/ o ac. Min. Eros Grau, julgamento em 24-2-06, DJ de 23-9-05)


Contudo, mesmo a contratação de pessoal para exercício de atividades ordinárias da Administração Pública deve se dar para atender necessidade extraordinária e temporária de excepcional interesse público. Nada obsta, portanto, a contratação para atividades normalmente exercidas por pessoal admitido por via do concurso público. O que é vedado é que esta contratação se dê de forma continuada, a contrario sensu daquele elemento essencial do exercício da função excepcional. Quatro são os elementos essenciais da contratação por excepcional interesse público expostas em julgamento pelo Supremo Tribunal Federal:

A regra é a admissão de servidor público mediante concurso público: CF, art. 37, II. As duas exceções à regra são para os cargos em comissão referidos no inciso II do art. 37, e a contratação de pessoal por tempo determinado para atender a necessidade temporária de excepcional interesse público. CF, art. 37, IX. Nessa hipótese, deverão ser atendidas as seguintes condições: a) previsão em lei dos casos; b) tempo determinado; c) necessidade temporária de interesse público; d) interesse público excepcional. Lei 6.094/2000, do Estado do Espírito Santo, que autoriza o Poder Executivo a contratar, temporariamente, defensores públicos: inconstitucionalidade. (ADI 2.229, Rel. Min. Carlos Velloso, julgamento em 9-6-04, DJ de 25-6-04) Ora, na vertente, as contratações não se caracterizam mais como de tempo

determinado, já que, segundo a Unidade de Instrução, os prestadores de serviço irregulares se perpetuam na unidade hospitalar. De pro tempore transformaram-se em atempore.

Por outro lado, os serviços em questão não podem ser objeto de licitação ou de

inexigibilidade. A saúde pública não pode ficar sujeita às intempéries contratuais, à volatilidade das

amarras temporárias ou à volição política. Sendo assim, subsumindo-se os argumentos ora externados às máculas pontuadas

pela Instrução, bem como se atentando à base principiológica do direito público, sobretudo à legalidade, à moralidade pública e à impessoalidade, percebe-se, sem maiores delongas, a ofensa imediata ao referido princípio e mediata àquele da obrigatoriedade do concurso público, nos moldes do assentado no art. 37, II, da Constituição da República:

A investidura em cargo ou emprego público depende de aprovação prévia em concurso público de provas ou de provas e títulos, de acordo com a natureza e a complexidade do cargo ou emprego, na forma prevista em lei, ressalvadas as nomeações para cargo em comissão declarado em lei de livre nomeação e exoneração. É como opino. III – DA CONCLUSÃO ANTE O EXPOSTO, opina esta representante do Parquet junto ao Tribunal de Contas,

pela: a) IRREGULARIDADE das inconformidades detectadas pela auditoria que comprometem a assepsia do nosocômio, do controle de estoque de medicamento, das despesas realizadas sem licitação.


b) IMPUTAÇÃO DE DÉBITO no valor de R$ 24.694,37 c/c COMINAÇÃO DE MULTA PESSOAL à Sr.ª Cláudia Sarmento Gadelha , então Diretora do Hospital Regional de Sousa, responsável pelas irregularidades aqui comentadas, com arrimo no art. 56, incisos II e III, da LOTC-PB, sem prejuízo da assinação de prazo para regularizar situações que a Corte de Contas assim entenda cabíveis, inclusive ao seu sucessor, se for o caso; c) BAIXA DE RECOMENDAÇÃO à atual Diretoria do Hospital Regional de Sousa para realizar controle de estoque de medicamento e materiais médico-hospitalares mais eficaz; licitar, quando obrigado por lei e processar as compras e aquisições sob a estrita ótica do Estatuto das Licitações e Contratos; comunicar e solicitar ao Secretário de Estado da Saúde providências a fim de substituir o pessoal temporário por concursados; d) REMESSA de cópia pertinente dos autos ao Ministério Público Comum para fins de investigação de fortes indícios de cometimento de ato de improbidade administrativa, à luz da Lei n.º 8.429/92, dentre outros aspectos, pela então Diretora do Hospital Regional de Sousa, Srª Cláudia Sarmento Gadelha.

João Pessoa (PB), 19 de março de 2013.

SHEYLA BARRETO BRAGA DE QUEIROZ Procuradora do Ministério Público junto ao TC-PB

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