웹2.0시대 의사결정방식의 변화와정책적 대응방안

2008. 12

이원태/차재권/홍순식

기본연구 08-06

서 언 1

서 언

최근 정보통신기술의 진전이 이른바 웹2.0이라는 새로운 발전단계에 이르면서 시

장과 산업의 영역 뿐만 아니라 정치와 행정의 영역에서도 새로운 변화를 초래하고

있습니다. 그동안 정치와 행정에서의 변화는 주로 전자민주주의, 전자정부 등과 같

은 다소 기능적인 접근방식을 통해서만 논의되어 왔으나 인터넷 기술의 발전으로

인해 정부, 시민 등 정책행위자들 간의 의사소통과 의사결정방식 변화에도 주목하

려는 논의가 점차 주목받고 있습니다.

정보통신기술의 발달이 의사소통이나 의사결정방식 변화에 미치는 영향에 대한

논의가 중요하게 부각되는 것은 그만큼 정책과정의 민주화와 투명화가 여전히 요구

되는 우리의 정책현실을 반영하는 것이라 하겠습니다. 이제 정책은 정부나 정치인

만이 독점하는 것이 아니라 사회구성원들이 함께 만들고 참여하는 것이라는 인식과

관행이 보편화되었다는 것을 말해줍니다.

물론 그동안 인터넷 등 정보기술을 활용한 정책결정 또는 의사결정 시도가 전혀

없었던 것은 아닙니다. 정부는 오랫동안 일련의 국가정보화 및 전자정부 정책을 통

해서 국민들의 온라인 정책참여를 제도화하려는 시도를 끊임없이 전개해 왔고 실제

로 대부분의 전자정부 서비스나 공공정보화 프레임워크 속에는 국민들의 온라인 정

책참여를 일정하게 포함하고 있습니다. 문제는 정보통신기술을 활용한 의사결정방

식이 여전히 관료와 엘리트 중심으로 이루어지고 있다는 점일 것입니다.

아마도 참여, 개방, 공유를 특징적 원리로 하는 웹2.0이 의사결정의 새로운 대안으

로 부각되는 것은 그러한 이유라고 할 수 있을 것입니다. 국민이 접할 수 있는 정보

가 많아지고 사회가 점차 민주화됨에 따라 국민의 의사결정에 대한 참여 욕구도 그

만큼 증가하고 있는데 정부관료와 전문가 집단에게만 의사결정을 일임한다면, 정책

내용의 성격이나 수준과는 별도로 국민의 정책 불신이 유발되어 정책집행에 있어서

2

난관에 봉착할 가능성이 높아졌다는 것입니다. 그런 점에서 웹2.0에 기반한 새로운

의사결정은 정책불신을 극복하고 보다 민주화되고 투명한 정책과정을 촉진할 것이

라는 기대감을 주기에 충분한 것으로 보입니다.

이 연구보고서는 웹2.0 등 인터넷 기술의 진화에 따른 의사결정, 정책참여 등 조

직운영방식의 변화 및 그에 대한 정책적 대응방안을 모색한 시도라는 점에서 그 정

책적 의미가 매우 크다고 봅니다. 정보통신기술의 급격한 발달에 따른 공공의사결

정 분야의 변화 트렌드를 중장기적으로 예측 전망하는 데 중요한 자료적 가치를 함

유하고 있을 뿐만 아니라 보다 효율적이고 합리적인 의사결정 거버넌스를 구축하는

데 중요한 정책적 자료가 될 것으로 기대합니다. 보고서 작성에는 본원 미래융합전

략연구실의 이원태 박사와 연구를 도와주신 동의대 차재권 교수님이 참여해주셨습

니다. 연구과제의 성립과 수행에 노고를 아끼지 않으시고 끝까지 수고해주신 연구

진들께 깊이 감사드립니다.

2008년 12월

정보통신정책연구원

원 장 방 석 호

3

목 차

서 언 ····················································································································· 1

요약문 ··················································································································· 13

제 1 장 서 론 ····································································································· 21

제 1 절 연구배경 및 목적 ················································································ 21

1. 연구배경 ····································································································· 21

2. 연구목적 ····································································································· 27

제 2 절 연구방법과 연구내용 ··········································································· 29

1. 연구방법 ····································································································· 29

2. 연구내용 ····································································································· 30

제 2 장 인터넷과 의사결정에 대한 이론적 논의 ················································· 33

제 1 절 의사결정의 개념과 모형 ······································································ 33

1. 정책결정과 의사결정의 개념 ······································································ 34

2. 정책결정의 이론과 모델 ············································································· 36

3. 정책과정 참여자의 측면에서 본 의사결정 ················································· 40

제 2 절 인터넷과 의사결정 ·············································································· 41

1. 전통적 의사결정모형의 한계와 변화 가능성 ············································· 41

2. 인터넷과 의사결정에 관한 기존 논의의 흐름과 한계 ································ 44

제 3 절 웹2.0과 의사결정 ················································································· 49

1. 웹1.0과 웹2.0의 차이 ·················································································· 49

2. 웹2.0과 공공영역에서의 의미 ····································································· 51

3. 웹2.0과 의사결정 ························································································ 57

4

제 3 장 사례연구 ································································································· 65

제 1 절 사례연구의 개요 ·················································································· 65

제 2 절 사례의 유형화 ····················································································· 67

제 3 절 사례유형별 심층분석 ··········································································· 69

1. 의제설정형 사례 ························································································· 69

2. 정책결정형 사례 ························································································· 80

3. 정책집행형 사례 ························································································· 86

4. 정책평가형 사례 ························································································· 90

5. 혼합형 ········································································································· 93

제 4 절 사례분석 종합 및 정책적 시사점 ························································ 97

제 5 절 국내현황 및 문제점 ············································································· 98

제 4 장 웹2.0 의사결정에 관한 경험적 분석 ····················································· 105

제 1 절 경험적 분석의 연구 개요 ·································································· 105

1. 설문연구의 배경과 문제의식 ···································································· 105

2. 설문조사의 개요 ······················································································· 107

제 2 절 조사항목에 대한 기초적 기술통계분석 ············································· 108

1. 응답자의 인구사회학적 특성에 대한 분석 ··············································· 108

2. 주요 설문항목에 대한 기술통계 분석 ······················································ 109

3. 웹2.0 기술 관련 평가: 웹2.0 기술 인지도/활용도/유용성 평가 ················ 118

4. 공적 역할로서의 인터넷 평가 ·································································· 126

5. 웹2.0과 의사결정 ······················································································ 130

제 3 절 범주형 다중응답변수군에 대한 빈도분석 ·········································· 147

1. 인터넷 의사결정 참여 채널에 대한 범주형 다중응답변수군 빈도분석 ···· 147

2. 정부 웹 의사결정 참여채널 범주형 빈도분석 ·········································· 149

3. 인터넷 정책과정 참여단계 범주형 빈도분석 ············································ 150

5

4. 의사결정시 활용되는 웹2.0기술 범주형 빈도분석 ···································· 152

5. 정부사이트 활용 웹2.0 기술 범주형 빈도분석 ········································· 153

6. 웹2.0 의사결정 참여 정책단계 범주형 빈도분석 ······································ 154

제 4 절 교차분석을 활용한 문항 간 독립성 검정 결과 ································· 156

1. 명목 및 서열 척도간 교차분석의 결과: Pearson 카이제곱 통계량 분석 · · 156

2. 명목 및 등간척도간의 교차분석 결과 ······················································ 159

제 5 절 웹2.0 기술 활용 관련 변수들의 상관분석 결과 ································ 161

1. 만족도/빈도/의향 등에 대한 상관분석의 결과 ·········································· 161

2. 정책결정 참여 단계와 웹2.0에 대한 태도간의 상관관계 분석 ················· 163

제 6 절 웹2.0 의사결정 모형에 대한 회귀분석 결과 ····································· 165

1. 웹2.0 의사결정 만족도 전체모형 ······························································ 165

2. 웹2.0 의사결정시 의견 반영도를 종속변수로 한 전체 회귀분석모형 ······ 167

3. 웹2.0 의사결정 만족도와 의견반영도를 고려한 대안 모형들 ·················· 169

제 7 절 소결 및 정책적 함의 ········································································· 174

1. 기술통계 및 빈도분석의 결과 ·································································· 174

2. 교차분석의 결과 ······················································································· 177

3. 상관관계분석 결과 ···················································································· 177

4. 회귀분석의 결과 ······················································································· 178

제 5 장 결론 및 정책과제 ·················································································· 180

제 1 절 새로운 온라인 정책참여 방식으로서의 웹2.0 의사결정의

제도화 필요성 ···················································································· 180

제 2 절 의사결정단계별 정책적 대응방안 ······················································ 184

제 3 절 웹2.0시대 의사결정체계의 문제점과 개선방향 ·································· 187

1. 자율적 중재자(self-moderator)의 역할 ······················································· 188

2. ‘조절된 리더십’의 필요성 ········································································· 189

6

3. 웹2.0 시대의 시민적 역량 강화 ································································ 189

4. 디지털 디바이드 극복 ·············································································· 189

5. 온라인상의 ‘제도적 불신 극복’ 시급 ······················································· 190

6. 인터넷 의사결정에 대한 정책결정자들의 불신도 극복해야 ····················· 190

7. 책임성과 반응성의 문제 ··········································································· 190

제 4 절 웹2.0 의사결정과정의 수요자 참여 증진방안 ···································· 191

1. 이용자 친화적인 웹2.0 서비스 제공 ························································· 191

2. 정부－시민간의 웹2.0 연결망 강화 ·························································· 191

3. 지역 및 소규모 공동체 차원의 웹2.0 의사결정 활성화 ··························· 192

4. 웹2.0 활용을 극대화하기 위한 ‘제3의 정책지대’ 형성 ···························· 192

5. 웹2.0을 활용한 통합형 one-stop 복지정보 서비스 제공 ··························· 193

6. 웹2.0기반 실시간 모니터링체계 구축 ······················································· 193

참고문헌 ············································································································· 195

인터넷 이용자의 웹2.0 활용 및 의사결정행태 조사설문지 ·············· 202

웹2.0 활용 변수에 대한 상관관계분석(평균) ···································· 217

7

표 목 차

정책과정에 대한 다양한 견해들 ······················································· 39

정책과정의 단계별 특징 ··································································· 40

웹1.0과 웹2.0의 비교 ········································································ 51

의사결정과정의 단계별 유형화 ······················································· 67

영국의 온라인 청원(e-Petition)의 특징 ·············································· 71

영국의 MySociety의 하부사이트 ······················································· 73

TOM의 단계별 특징 ········································································· 81

Mybikelane의 주요특징 ····································································· 89

웹2.0 의사결정 사례분석 결과 ························································· 98

대한민국 정책포털 ‘정책기자단’ 참여수준 ······································· 99

국민신문고 온라인 국민참여 수준(2008년 3월～10월 기준) ·········· 100

주요 중앙행정기관 웹사이트의 웹2.0 적용 평가 결과 순위와 점수 · 101

성별, 연령별, 지역별 응답자 분포 ·················································· 107

응답자의 인구사회학적 특성 분포 ·················································· 109

인터넷 및 웹2.0 관련 주요 변수 항목 조사내용 ···························· 110

인터넷 활용도 ················································································· 116

웹2.0 기술 인지도 ··········································································· 121

웹2.0 기술 활용도 ··········································································· 121

웹2.0 기술 유용성 ··········································································· 122

공공부문 웹사이트 웹2.0 서비스 만족도 ········································ 144

공공부문 웹사이트 웹2.0 서비스 의견 반영도 ······························· 145

8

인터넷 의사결정 참여 채널에 대한 범주형 다중응답변수군

빈도분석 결과 ················································································· 148

정부 웹 의사결정 참여채널 범주형 빈도분석 결과 ······················· 150

인터넷 정책과정 참여단계 범주형 빈도분석 결과 ························· 151

의사결정시 활용되는 웹2.0기술 범주형 빈도분석 ·························· 152

정부사이트 활용 웹2.0 기술 범주형 빈도분석 결과 ······················ 153

웹2.0 의사결정 참여 정책단계 범주형 빈도분석 결과 ··················· 155

명목 및 서열척도간 교차분석 결과 ················································ 157

인구사회적－정치적 변수를 종속변수로 한 에타값에 의한

방향성 측정 ···················································································· 160

웹2.0이용간 만족도/의견반영도 및 사회신뢰도를 종속변수로

한 방향성 측정 ··············································································· 160

정책결정 참여 4단계 별 웹2.0에 대한 태도와의 상관관계 ············ 164

웹2.0 의사결정 만족도 전체모형 ···················································· 165

웹2.0 의사결정시 의견 반영도 전체모형 ········································ 168

웹2.0 의사결정 만족도 축소(대안)모형 ··········································· 170

웹2.0 의사결정시 의견반영도 축소(대안)모형 ································ 171

정책과정별 온라인 시민참여 방법 ·················································· 182

의사결정단계별 정책적 대응방안 ··················································· 185

9

그 림 목 차

[그림 1－1] 웹2.0시대 여론형성 메커니즘 ························································ 24

[그림 1－2] 온라인 시민참여의 성숙단계 ························································· 27

[그림 2－1] 정책과정의 체제론적 모형 ···························································· 34

[그림 2－2] 정치과정의 참여자 ········································································ 41

[그림 2－3] 주요 인터넷 산업 성장률 ······························································ 50

[그림 2－4] 웹기술의 진화에 따른 조직의 성격 변화 ······································ 57

[그림 2－5] 거번먼트1.0과 거번먼트2.0의 비교 ················································ 60

[그림 2－6] 전통적 의사결정 모델 ··································································· 62

[그림 2－7] 웹1.0 의사결정 모델 ······································································ 62

[그림 2－8] 웹2.0 의사결정 모델 ······································································ 64

[그림 3－1] 영국의 온라인 청원(e-Petition) ······················································ 70

[그림 3－2] 영국의 MySociety ·········································································· 72

[그림 3－3] 영국의 FixMyStreet ········································································ 74

[그림 3－4] 영국의 PledgeBank ········································································· 75

[그림 3－5] 영국의 TheyWorkForYou ······························································· 76

[그림 3－6] WhatDoTheyKnow 사이트 ······························································ 78

[그림 3－7] WriteToThem 사이트 ····································································· 79

[그림 3－8] TOM 사이트 ·················································································· 82

[그림 3－9] 뉴질랜드의 Police Act Review Wiki ·············································· 83

[그림 3－10] 호주의 Australian Bill of Rights Initiative ······································ 85

[그림 3－11] 셰넌도어 밸리 내추럴 시스템 사이트 ··········································· 88

[그림 3－12] 미국의 Mybikelane ········································································· 90

10

[그림 3－13] 유럽연합의 farmsubsidy.org ··························································· 91

[그림 3－14] 소스워치(sourcewatch.org) ······························································ 92

[그림 3－15] 호주의 ActNow ·············································································· 94

[그림 3－16] 미국의 아메리카스픽스 ································································· 95

[그림 3－17] 미국의 열린의회 홈페이지 ···························································· 96

[그림 3－18] 2007년과 2008년 국민신문고․대한민국 정책포털 일평균

방문자수 비교 ············································································· 101

[그림 3－19] 2008년 촛불시위의 네트워크 구조 ·············································· 103

[그림 4－1] 주간 인터넷 이용 빈도 ································································ 111

[그림 4－2] 주간 인터넷 이용 시간 ································································ 112

[그림 4－3] 인터넷 활용도(목적유형별) ·························································· 114

[그림 4－4] 인터넷 활용도(이용목적별) ·························································· 116

[그림 4－5] 성별 인터넷 활용도 ····································································· 118

[그림 4－6] 연령별 인터넷 활용도 ································································· 118

[그림 4－7] 웹2.0 기술 인지도 ······································································· 123

[그림 4－8] 웹2.0 기술 활용도 ······································································· 123

[그림 4－9] 웹2.0 기술 유용성 ······································································· 124

[그림 4－10] 성별 웹2.0 기술 관련 평가 ························································· 126

[그림 4－11] 연령별 웹2.0 기술 관련 평가 ······················································ 126

[그림 4－12] 공적 역할로서의 인터넷 평가 ····················································· 128

[그림 4－13] 성별 공적 역할로서의 인터넷 평가 ············································ 129

[그림 4－14] 연령별 공적 역할로서의 인터넷 평가 ········································· 129

[그림 4－15] 공공부문 웹사이트 이용 경험 ····················································· 130

[그림 4－16] 공공부문 웹사이트에서 웹2.0 서비스 제공받은 경험 ················· 131

[그림 4－17] 공공부문 웹사이트에서 웹2.0 서비스 참여 이슈 ························ 131

[그림 4－18] 공공부문 웹사이트 웹2.0 서비스 유용성 ···································· 133

11

[그림 4－19] 인터넷 상 사이트 웹2.0 제공 시 의사결정 및 정책적

판단 유용성 ················································································· 134

[그림 4－20] 웹2.0 제공 공공부문 웹사이트 의사결정 관련 이용 의향 ·········· 135

[그림 4－21] 웹2.0과 의사결정 ········································································· 136

[그림 4－22] 성별 웹2.0과 의사결정 ································································ 137

[그림 4－23] 연령별 웹2.0과 의사결정 ····························································· 137

[그림 4－24] 온라인을 통한 의사결정 참여 경험 ············································ 138

[그림 4－25] 온라인을 통한 의사결정 참여 채널 ············································ 139

[그림 4－26] 정부부처 웹 사이트 이용 경험 채널 ··········································· 139

[그림 4－27] 온라인 의사결정 참여 단계 ························································ 140

[그림 4－28] 웹2.0 이용 의사결정 참여 여부 ·················································· 141

[그림 4－29] 웹2.0 이용 의사결정 참여 횟수 ·················································· 141

[그림 4－30] 참여한 웹2.0 기술 ······································································· 142

[그림 4－31] 정부운영 웹2.0 활용 사이트 인지 여부 ······································ 143

[그림 4－32] 정부운영 웹2.0 기술 ···································································· 143

[그림 4－33] 공공부문 웹사이트 웹2.0 서비스 만족도 ···································· 144

[그림 4－34] 공공부문 웹사이트 웹2.0 서비스 의견 반영도 ···························· 145

[그림 4－35] 웹2.0 제공 공공부문 웹사이트 참여 의향 단계 ·························· 145

[그림 4－36] 웹2.0 서비스 이용한 의사결정의 장점 ········································ 146

[그림 4－37] 웹2.0 서비스 이용한 의사결정의 우려점 ···································· 147

[그림 5－1] 유럽 e-Participation 프로젝트 추진정책 추이 ······························ 181

[그림 5－2] 온라인 시민참여의 수준 ······························································ 183

[그림 5－3] 웹2.0 기반의 공공서비스 ····························································· 188

요약문 13

요 약 문

최근 참여, 개방, 공유를 특징적 원리로 하는 웹2.0 등 새로운 IT기술의 진화적 발

전은 기업과 소비자 간의 의사결정방식에서 뿐만 아니라 시민사회(시민단체와 사회

운동), 정치엘리트와 유권자, 정부와 지방자치단체 등 정치와 행정의 영역에서도 의

사결정방식에 커다란 변화를 가져오면서 기존의 전통적인 의사결정 및 정책결정방

식에 중대한 도전을 제기하고 있다.

무엇보다도 웹2.0에 기반한 새로운 의사결정방식을 적극적으로 채택하거나 이를

정책결정과정에 반영하려는 다양한 실험들이 시도되고 있다. 예컨대 미국, 영국, 북

유럽 등 주요 선진국 정부들은 전자정부 사이트나 공공정책 사이트를 ‘블로그’나

‘위키피디아’와 같은 웹2.0 플랫폼을 기반으로 하는 정책서비스로 대대적으로 개편

하고 있다. 뿐만 아니라 유투브, 세컨드라이프, 마이스페이스, 페이스북 등 최근에

주목받고 있는 웹2.0 기반의 소셜 네트워크 사이트와 긴밀히 연계해서 정부정책의

온라인 홍보, 국민의견의 직접 수렴, 국민과의 쌍방향 정책소통을 전개함으로써 정

책의 투명성, 정당성 및 효율성을 높이고 있다. 그만큼 웹2.0 기반의 새로운 의사결

정은 나름대로의 기술적, 사회적 한계를 내포하고 있지만 기존의 전통적인 위계적

의사결정방식이 가지고 있던 여러가지 폐해와 문제점을 일정하게 개선할 수 있을

것이라는 기대를 한몸에 받고 있는 셈이다. 이처럼 웹2.0을 통한 의사결정이 주목받

는 이유는 크게 두가지로 말할 수 있다.

첫째, 국민이 접할 수 있는 정보가 많아지고 사회가 점차 민주화됨에 따라 국민의

의사결정에 대한 참여 욕구도 그만큼 증가하고 있는데 정부관료와 전문가 집단에게

만 의사결정을 일임한다면, 정책내용의 성격이나 수준과는 별도로 국민의 정책 불

신이 유발되어 정책집행에 있어서 난관에 봉착할 가능성이 높아졌기 때문이다. 즉

웹2.0 의사결정이 정책불신을 극복하고 보다 민주화되고 투명한 정책과정을 촉진할

14

것이라는 기대감이 있다는 것이다.

둘째, 공공정책에 관한 의사결정은 많은 부분 전문성을 요구하는 것이기도 하지

만 정책의 결과로 초래되는 실생활에의 영향 즉 다양한 가능성과 문제점들에 대해

국민들이 직접 느끼고 반응한다는 점에서 그리고 정책들 사이의 선택과 그러한 선

택에 대한 투자 등의 문제가 바로 국민의 선택 영역에 직접 관련되기 때문이다. 즉

의사결정과정에서 정부관료와 전문가의 특수한 전문지식도 중요하지만 상식과 경

험에 근거한 일반 국민들의 평범한 지식이 더 중요한 역할을 할 수 있다는 것이다.

이른바 집단지성, 크라우드소싱 등 웹2.0의 원리에 입각한 정책콘텐츠의 생산적 기

여 가능성은 바로 네트워크화된 개인들이 정책과정에서 얼마든지 발현시킬 수 있는

잠재력이라고 할 수 있다.

본 연구는 웹2.0 등 인터넷 기술의 진화에 따른 의사결정, 정책참여 등 조직운영

방식의 변화 및 그에 대한 정책적 대응방안을 모색하는 것을 목적으로 한다. 이를

위해 본 연구는 웹 기술의 진화 및 그에 따른 정책결정(의사결정)방식 변화에 대한

기존의 다양한 논의에 대한 비판적 검토에 입각해서 웹 2.0 기반의 의사결정에 대한

이론화․모형화를 시도하고, 웹2.0 기반의 의사결정 또는 정책참여와 관련된 국내

외의 다양한 관련 사례에 대한 비교분석을 통해 웹 기술의 급격한 발달에 따른 공공

의사결정 분야의 변화 트렌드를 중장기적으로 예측 전망하고자 했다. 또한 더 나아

가 보다 효율적이고 합리적인 의사결정 및 정책결정 거버넌스 구축 가능성을 모색

하면서 향후 공공정책의 민주성과 효율성을 제고하기 위한 정책적 대응방안도 제시

하고자 했다.

본 연구의 내용은 크게 제5장으로 구성되는데 각각의 연구내용은 다음과 같이 요

약된다.

먼저 제2장에서는 인터넷과 의사결정에 관한 이론적 논의를 검토하는 바, 의사결

정 및 정책과정의 개념과 모델을 이론적으로 고찰하고 인터넷 등 웹기술의 진화에

따른 의사결정방식의 변화가 지니는 이론적 의미를 살펴본다. 특히 여기서는 인터

넷이 의사결정에 미치는 영향이 매우 중요한데, 크게 세가지로 정리할 수 있다.

요약문 15

첫째, 비공식적 정책참여의 역할이 증대한다는 점이다. 전통적인 의사결정과정에

서는 공식적 참여자의 역할 비중이 비공식적 참여자보다 더 높았고, 정책의제설정,

정책평가를 제외하고 정책결정이나 정책집행단계에 있어서 비공식적 참여자의 역

할은 거의 배제되어 왔다. 인터넷 환경의 진전 및 인터넷을 통한 시민참여의 활성화

에 따라 시민단체, 개별시민 등 비공식적 정책참여자의 역할이 더욱 증대되었고 그

특징으로서 시민들이 인터넷을 통해 정책생성 이전단계부터 정책내용에 영향을 미

칠 수 있게 되었다. 따라서 인터넷의 발전은 정책의제설정단계에서 기존 오프라인

에서 이루어지던 전통적인 의제설정보다 더 활발한 온라인 시민참여를 보장하고 시

민들은 인터넷을 통해 상호작용하며 의제에 대한 의견을 나누고 자발적으로 정책의

제 형성과정에 참여할 수 있게 되었다.

둘째, 보다 다양한 정책대안의 원천을 제공할 수 있게 되었다는 점이다. 웹 기술

의 발전은 의사결정의 출발단계라고 할 수 있는 정책대안의 탐색에 있어 보다 다양

한 원천을 활용할 가능성을 제고시킬 수 있다. 과학기술과 이론에 의존한 분석을 중

시하는 전통적 정책대안의 제한적 원천보다는 주관적․직관적 방법에 의존하는 브

레인스토밍이나 정책델파이 기법이 웹기술의 발전과 궤를 같이 하면서 참여자들 간

의 쌍방향 의사소통에 기반한 집단지성이나 크라우드소싱이 정책대안의 실현가능

성을 크게 제고시켰다는 것이다.

셋째, 순차적․단선적 의사결정에서 비선형적 네트워크 의사결정으로 의제설정

→ 정책형성→ 정책채택→ 정책집행→ 정책평가라는 전통적인 의사결정모델의 틀

자체가 근본적으로 변화한다는 점이다. 전통적인 의사결정 모델은 서로 순차적으로

연결되어 있고 마지막 정책평가단계에서는 새로운 문제인식을 느끼거나 피드백되

어 의사결정의 순환관계가 다시 진행된다. 그러나 인터넷 의사결정모델은 행위자들

이 정책과정의 다양한 단계에서 참여할 수 있으며 정책과정 내의 행위자들 사이에

서 인터넷을 기반으로 한 의사소통적 연결(communicative linkages)이 매우 용이하다

는 점에서 전통적 의사결정모형과 구별된다. 정책결정의 공식적 행위자로서 정부와

정책소비자로서 국민간의 경계가 모호해지면서 시간적 순서에 따라 순차적․단선

16

적․폐쇄적 특징을 보이던 정책과정의 각 단계가 동시적, 부분적 환류와 비선형

적․네트워크적 상호작용이 가능해진다는 것이다.

제3장에서는 웹2.0 의사결정과 관련된 대표적인 외국 사례들을 선정, 이를 유형화

하고 더 나아가 각 사례에서 발견되는 웹2.0 기술의 정책적 활용에 따른 다양한 특

징과 정책적 시사점을 도출하고자 한다. 사례분석을 통해서 기존의 웹1.0 정책결정

과 웹2.0 의사결정 간의 공통점과 차이를 비교할 뿐만 아니라 웹2.0 기반의 새로운

의사결정방식이 지니는 구조와 특징을 분석 평가한다. 웹2.0 기술의 보편화에 따라

대규모적이고 집단적인 의사결정 보다는 개인화되고 소집단 중심의 의사결정이 더

활성화됨으로써 의사결정과정의 속도와 패턴이 보다 역동적이고 복잡화되는 과정

상의 특징에 대해서도 분석적 논의를 제시한다.

사례분석 결과, 기존의 웹1.0 의사결정 방식은 대부분 의제설정에만 주로 집중하

고 있거나 의사결정단계 간의 참여구조가 분절화된 모습을 보여주는 반면, 웹2.0 의

사결정 사례들은 의제설정, 대안결정, 정책집행, 정책평가 등 의사결정의 모든 단계

에 비교적 골고루 국민들의 정책참여가 이루어지고 있음을 알 수 있었다. 사실상 의

사결정의 단계적 구분이 모호해짐으로써 의사결정방식 자체가 선형적 단계적이라

기 보다는 비선형적이고 동시적, 네트워크화된 구조를 보여주고 있다고 할 수 있다.

제4장에서는 우리나라 인터넷 이용자들을 대상으로 실시한 웹2.0의 정책적 활용

과 관련된 서베이 결과를 경험적으로 분석하고 이에 대한 정책적 시사점을 도출했

다. 분석결과를 살펴보면 다음과 같다.

첫째, 온라인 상에서 정책현안이나 쟁점과 관련하여 의견표출, 온라인 정책토론,

정책평가와 감시 등 여러가지 의사결정 및 정책결정과정에 참여해 본 응답자는 전

체의 35.2%로 그리 높지 않은 것으로 나타났다. 인터넷 의사결정 참여채널로 ‘다음

아고라 등 포털사이트 게시판(토론방)/온라인 청원(서명)’ 등의 방법으로 참여경험

이 있는 응답자가 68.2%로 가장 많았으며, 그 다음으로 ‘온라인 커뮤니티 자유게시

판/이슈토론 게시판’, ‘블로그/개인 홈페이지 게시판’ 순으로 나타났다. 이는 전반적

으로 인터넷 이용자들이 공적인 정책채널보다는 포털, 커뮤니티 등 접근성이 높은

요약문 17

대중적 채널을 주로 이용하여 의사결정에 참여하는 것을 의미한다. 이처럼 온라인

의사결정의 경험이 대부분 제도화된 의사결정구조 외부에 존재하는 자유로운 공론

장에서 주로 이루어지고 있다는 사실은 앞으로의 웹2.0 활성화 정책에 시사하는 바

가 크다. 온라인 대중들은 전반적으로 공적인 채널보다는 포털, 커뮤니티 등 접근성

이 높은 대중적 채널을 주로 이용하여 의사 결정에 참여하고 있는 바, 이러한 참여

의 방향을 제도화된 매체로 전환하기 위해서는 상당한 정도의 노력이 요구된다는

것이다. 그리고 인터넷 의사결정 참여단계는 문제인식단계(의사결정이 필요한 쟁점

과 관련하여 문제를 인식하는 단계)가 6.16%로 가장 많았으며, 그 다음으로 대안탐

색, 대안분석/평가 순이었다. 대체로 정책집행, 정책평가의 단계에 대한 참여 수준은

10%대로 매우 낮은 것으로 나타났다. 이는 현재 온라인 커뮤니티에서 주로 이루어

지는 의사결정은 의제설정 단계에 제한되고 있을 뿐 실질적으로 정책대안을 제시하

고 평가하여 최적의 대안을 선택하는 정책결정의 단계에는 참여도가 비교적 낮음을

보여준다. 이러한 결과는 주로 행정부처에서 책임을 맡고 있는 정책과정에 대한 참

여도가 가장 낮다는 점에서 향후 웹2.0 의사결정 활성화의 방향에 시사하는 바가 큰

것으로 보인다.

둘째, 웹2.0을 활용한 의사결정 참여 수준은 전체적으로 낮은 것으로 나타났다. 다

양한 종류의 웹2.0 관련 기술 및 서비스들을 이용해서 온라인 상의 의사결정에 참여

해 본 경험이 있는 응답자는 전체의 24.8%로 높지 않았다. 웹2.0을 활용한 온라인

상의 의사결정 참여경험(24.8%)은 인터넷 웹사이트를 통한 의사결정 및 정책결정

참여경험(35.2%) 보다도 약 10% 가량 낮은 것으로 나타났다. 인터넷 상의 의사결정

에 참여하면서 활용한 웹2.0 관련 기술로는 ‘블로그’가 87.5%로 가장 많이 이용되었

고 그 다음으로는 태그 및 UCC로 나타났다. 그 외 위젯 등의 다른 웹2.0 기술은 크

게 활용되지 않은 것으로 나타났다. 또한 정부기관에서 운영하는 웹2.0 기술을 활용

하는 사이트에 대해 전체 응답자 중 9.7%만이 알고 있다고 응답하여 매우 저조한

결과를 보여주었다. 웹2.0 기술을 인지하고 있는 응답자는 해당 사이트에서 블로그,

UCC, 태그 등의 웹2.0 기술을 주로 활용하고 있는 것으로 나타났다. 이는 정부 웹사

18

이트의 웹2.0 활용수준이 상당히 낮다는 것을 함축한다.

셋째, 이미 참여경험이 있는 온라인 상의 의사결정단계와 향후 공공부문 웹사이

트에서 웹2.0 서비스를 제공할 경우 참여할 의사가 있는 정책결정단계를 비교한 결

과, 웹2.0 의사결정 도입에 따라 정책결정과 정책평가단계에서의 참여가 약간 높아

지는 것으로 나타났다. 이러한 결과는 웹1.0이 의제설정단계에 치중한 것과 달리 웹

2.0이 의사결정과정에서 최적의 대안을 선택하고 대안을 정책으로 실행한 후 그 결

과를 평가하는 단계에서도 참여를 높일 수 있는 여지가 많음을 시사한다.

제5장에서는 지금까지의 논의에서 확인된 웹2.0 의사결정의 가능성을 정책적으로

활용하는데 필요한 전제조건이나 제도화 가능성을 모색한다. 이와 관련해서 최근

정부기관의 의사결정과 국민여론이 자주 상충하는 상황을 타개하기 위해서 국민의

자발적 참여와 심사숙고된 여론에 기초하는 의사결정 시스템으로 정책결정체계의

‘민주적 결손’을 보완할 필요가 있는데, 다양한 온라인 시민참여 방법을 제도화하는

것이 핵심적 관건이다. 본 연구에서는 웹1.0 중심의 의사결정방식에서 벗어나 웹2.0

기반의 다양한 참여기법들을 적극 도입할 것을 제안한다. 왜냐하면 웹2.0 시대에는

이용자의 일상생활과 관련된 작고 구체적인 정치이슈 중심으로 의사결정이 이루어

지는 경우가 많기 때문이다. 따라서 웹2.0 기술만 도입해서 국민의 의사결정 참여가

개선되는 것은 아니며, 오히려 가장 중요한 것은 국민이 피부에 와닿는 구체적 분야

의 정책참여를 유도해야 한다. 예컨대 생활 속의 아이디어를 대상으로 정책참여 기

능을 형성해 나가야 한다는 것인데, 국가정책 참여에 따른 마일리지를 부여하고 실

질적으로 도움이 되는 사용처를 제공해주고, 공무원들이 시민과 함께 아이디어를

구체화할 수 있는 제도 등 현실적으로 국민참여를 극대화할 수 있는 활성화 방안이

웹2.0 서비스와 함께 제시되어야 한다.

그러나 웹2.0 기반의 의사결정방식 도입에 따른 갈등과 부작용도 우려되기 때문

에 이를 극복하기 위해서는 1) 자율적 중재자, 2) 조절된 리더십, 3) 시민역량 강화,

4) 디지털 격차 극복, 5) 온라인 상의 제도적 불신 극복, 6) 인터넷 의사결정에 대한

정책결정자들의 불신 극복, 7) 의사결정자들의 책임성과 반응성 등의 문제가 선결되

요약문 19

어야 한다. 더 나아가 의제설정에서부터 의제분석과 정책협의, 그리고 정책실행과

평가 등의 모든 정책과정에서 웹 2.0시대에 적합한 표준화되고 제도화된 의사결정

방식을 제안, 이를 사회 각 영역에 보급, 확산시키기 위해서는 이용자 중심의 참여

증진방안도 모색해야 하는데, 예컨대 1) 이용자 친화적인 웹2.0 서비스 제공, 2) 정

부－시민간의 웹2.0 연결망 강화, 3) 지역 및 소규모 공동체 차원의 웹2.0 의사결정

활성화, 4) 웹2.0 활용을 극대화할 수 있는 ‘제3의 정책지대’ 형성 등의 정책적 방안

을 고려할 수 있다.

제 1 장 서 론 21

제1 장 서 론

제1 절 연구배경 및 목적

1. 연구배경

최근 우리는 정보통신기술의 발달로 인해 의사소통 폭발의 시대를 경험하고 있다.

특히 참여, 공유, 개방이라는 웹2.0으로의 인터넷 기술 진화는 언론, 정당 등 기존의

전통적인 정치매개집단이 주도하던 정책적 의제설정권한이 보다 많은 시민에게로

분권화되고 오히려 일반 공중이 의사소통의 흐름을 주도하면서 의사소통 방식 자체

의 변화를 야기하고 있다. 즉 인터넷 기술의 급격한 발달에 따라 정부가 일방적으로

정책의제를 끌고 갈 수도 없게 된만큼 공적인 의사결정에 관여하는 행위자의 범위

가 확장되고 있다는 것이다. 또한 기존의 전통적이고 공식적인 의사결정 방식으로

투표, 선거참여, 공청회, 포럼 등이 존재했지만 점차 인터넷을 통한 집단적 의견표출

에서부터 온라인 시위 등에 이르기까지 지극히 감성적이고 행동지향적인 의사결정

방식도 새롭게 주목받는 등 의사결정의 방법도 점차 복잡․다양해지고 있다.

일반적으로 의사결정이란 의사소통과정에서 일상적으로 발생하는 다양하고 갈등

적인 대안이나 정책을 사회구성원들이 합리적 또는 정치적으로 선택하는 과정을 말

한다. 특정한 이슈나 사안과 관련된 문제와 의제를 제기하는 것에서부터 그러한 의

제를 둘러싼 여러가지 쟁점을 분석, 토론하고 대안을 결정하며, 구성원들이 합의한

정책적 대안의 집행에 관여하고 또다시 정책과 대안 집행의 결과를 평가하고 그러

한 평가결과가 다시 피드백(환류)되는 과정의 전체를 말하는 것이다. 요컨대 의사결

정은 의사소통에 관여하는 구성원들의 폭넓은 신뢰와 동의에 기반하여 공동체의 현

안과 문제를 해결함으로써 의사소통의 공적인 목표가 실현되는 일련의 과정이라고

할 수 있다.

22

그런데 문제는 새로운 디지털 환경 하에서 일어나는 의사소통의 양적 확대가 공

동체가 필요로 하는 사회적 합의와 이를 위한 의사결정으로까지 잘 이어지지 않는

다는 점이다. 현재 온라인 상에서는 토론게시판에서부터 온라인 포럼, 온라인 공청

회, 온라인 여론조사, 인터넷 투표(전자투표) 등 다양한 공식적, 비공식적 의사결정

채널들이 풍부하게 제공되고 또 활용되고 있다. 특히 정부웹사이트 등과 같은 공공

영역에서는 보다 고도화되고 시민중심적인 전자정부 서비스를 지향하면서 여러 공

식적 웹사이트를 통해서 다양한 온라인 정책참여 채널들이 제공되고 있다. 그러나

의사결정 채널의 양적인 증가에도 불구하고 공급자와 수요자 간의 양방향적인 의사

소통에 기반한 의사결정이 정책과정에 제대로 반영되는 실질적인 의사결정의 모습

을 보여주지는 못하고 있다. 공급자는 여전히 의사결정과정을 제한적․폐쇄적인 틀

안에 가두어 놓고 인터넷 의사결정을 매우 형식적인 것으로만 간주하고 있으며, 수

요자로서의 이용자들은 일방적으로 자신들의 문제나 의견만을 제시할 뿐 진정한 문

제해결을 위한 합리적 의사결정 과정 자체는 오히려 간과하거나 소홀히 해버리는

관성이 여전히 작용하고 있는 것이다.1)

그러나 최근 웹2.0으로 상징되는 인터넷의 진화는 인터넷을 통한 이러한 의사결

정의 한계와 부작용을 극복해 줄 것이라는 기대를 높이고 있다. 기업, 시민단체 등

시장과 시민사회 및 민간 영역에서 뿐만 아니라 정치권, 정부 등 공공 영역에서의

주요한 의사결정 행위자들이 점차 웹2.0에 기반한 새로운 의사결정방식을 적극적으

로 채택하거나 이를 정책결정과정에 제도적으로 반영하려는 다양한 실험들을 시도

하는 것도 그러한 기대감을 반영하고 있다. 예컨대 미국, 영국, 북유럽 등 주요 선진

국 정부들은 전자정부 사이트나 공공정책 홈페이지를 ‘블로그’나 ‘위키피디아’ 같은

1) 정부 웹사이트의 다양한 정책참여 채널이 의사결정에 실질적 도움을 주지 않는다는 지적은 전문가들 사이에서도 자주 거론된다. 예컨대 윌리암스는 정부 사이트의 온라인 포럼이나 정책토론 공간이 정책결정과정보다는 형식적인 홍보수단으로 전

락했기 때문에 정부 사이트의 의사결정에 시민이 실질적으로 관여하는 것에 대해

회의적인 시각을 갖고 있다(Willams, 2006).

제 1 장 서 론 23

대표적인 웹2.0 플랫폼을 기반으로 하는 정책 서비스 환경으로 개편하고 있다. 뿐만

아니라 ‘유투브’, ‘세컨드라이프’, ‘마이스페이스’, ‘페이스북’ 등과 같이 최근에 크게

주목받고 있는 웹2.0 기반의 동영상 공유사이트나 소셜 네트워킹 사이트와 긴밀하

게 연계해서 정부정책의 온라인 홍보 뿐만 아니라 국민의 의견을 직접 수렴하거나

더 나아가 국민과의 쌍방향적인 정책 소통을 전개함으로써 정책의 투명성, 정당성

및 효율성을 크게 제고시켜 나가고 있다(Castells, 2007; Cornfield, 2006; Williams &

Gulati, 2007).2)

최근 웹2.0과 관련되어 나타나고 있는 흥미로운 현상은 유권자와 시민들 또한 서

로간의 정치적 의사소통이나 정치엘리트와의 직접적 소통을 위해 페이스북, 마이스

페이스, 유투브 등과 같은 웹2.0 애플리케이션을 적극 이용하고 있다는 점이다. 미

국, 프랑스, 핀란드 등 최근의 주요한 대통령 선거과정에서 대부분의 대통령 후보들

이 소셜 네트워킹 사이트를 통해 시민들과의 소통에 나선 것은 웹2.0을 통한 정치적

의사결정의 가능성을 보여준 것이라 하겠다. 아마도 가장 대표적인 예가 최근 미국

대선에서 당선된 미국 민주당의 오바마일 것이다. 실제로 지난 미국 대선에서 오바

마 지지자들은 정치블로그 등 인터넷 상의 다양한 허브와 네트워크를 통해서 오바

마를 지지하는 수많은 정치동영상을 생산하고 공유함으로써 웹2.0 네트워크의 위력

을 보여준 바 있다(Vargas, 2008).

예컨대 선거집회 현장에서 찍은 동영상 파일들이 다양한 온라인 뉴스 미디어와

블로거를 통해서 인터넷 상에 올라오고 또 그 동영상에 대한 수많은 유권자들의 댓

글이 덧붙여지는 등 오바마의 온라인 네트워크는 일정한 스토리 구조를 가지면서

유권자들의 마음을 움직일 수 있었다. 그야말로 웹2.0이 유권자들의 정치적 의사결

정방식에 커다란 영향을 미쳤다는 것이다(Kaufmann, 2008). 실제로 전통적 대중매

체에 의존한 맥케인의 스토리텔링 보다 웹2.0 네트워크와 소셜 미디어에 의존한 오

2) 특히 영국 등 유럽 선진국의 의사결정과정에서 많이 활용되고 있는 소위 온라인 청원(e-petition)과 같은 제도는 웹2.0이 공공부문의 의사결정에 대한 시민의 참여를 활성화시키는 데 중요한 수단이 되고 있다는 사실을 잘 보여준다.

24

바마의 디지털 스토리텔링이 대중을 이끄는 힘의 측면에서 더 위력적이었던 것으로

분석되고 있다. 오바마가 인터넷 공간에서 폭발적인 지지와 동원을 이끌어낸 것도

디지털 스토리의 생산과 소비에 매우 익숙한 20～30대의 디지털 세대들에게 적합

한 웹2.0 커뮤니케이션 전략을 적극 활용했기 때문이라는 것이다(현숙희, 2008). 그

런 점에서 [그림 1－1]은 이러한 웹2.0시대 여론형성의 메커니즘이 지닌 특징을 잘

드러내고 있다. 특히 소셜 미디어(social media)와 초국적 미디어(transnational media)

로 이루어진 블로거들의 활동영역은 그것을 둘러싸고 있는 외부 여론세계의 대중들

과 끊임없는 상호작용을 통해 여론을 주도함으로써 웹2.0시대 여론형성의 핵심기제

가 되고 있다.

[그림 1－1] 웹2.0시대 여론형성 메커니즘

출처: 현숙희(2008)

그러면 웹2.0 시대에 직면한 우리의 의사결정 환경은 어떠할까? 아직까지 우리나

라의 정책결정 환경은 웹2.0을 수용할 준비가 되어 있지 않다는 것이 중론이다. 일

반적으로 웹2.0이 사회적 생활방식을 빠른 속도로 변화시키고 있지만 세계 각국의

정부들은 웹2.0의 장점을 수용하는 데 매우 느리며 시민들은 정부가 웹2.0을 적극

제 1 장 서 론 25

채택할 것으로 마냥 기다리기만 하고 있다(Deloitte, 2008). 웹2.0의 도입과 적용이

민간부문을 중심으로 다양한 형태로 확산되고 있으나 정부서비스에 대한 웹2.0 개

념 도입 및 적용은 아직도 미미한 상황이라는 것이다(NIA, 2007). 그런데 가장 큰

문제는 정책결정자들 사이에 인터넷을 여전히 의사결정이나 정책결정의 걸림돌로

간주하는 인식이 지배하고 있다는 점이다. 즉 의사결정과정이 인터넷을 통한 시민

참여의 분출에 의해 좌우됨으로써 결국 합리적 정책결정을 어렵게 만들고 정책을

더욱 혼란스럽게 만든다는 인식이 여전히 팽배해 있다는 것이다. 아마도 최근 우리

나라에서 인터넷의 역할을 둘러싼 정부와 시민사회 간의 갈등이 중요한 사회정치

적 이슈로 대두되고 있는 것도 그러한 인식구조를 둘러싼 쟁점과 무관하지 않을 것

이다.

그런 맥락에서 최근 들어 공공정책의 과정에서 웹2.0 등의 다양한 인터넷 기술들

을 활용한 국민과의 정책소통이 미흡하다는 반성이 지속적으로 제기되고 있다. 물

론 지금까지 인터넷 기반의 의사결정 또는 정책결정이 없었던 것은 아니었다. 하지

만 주로 온라인상의 자유게시판, 토론방, 정책포럼, 온라인 평가시스템 등을 통해 다

양한 형태의 인터넷 의사결정방식이 채택되었으나, 여전히 형식적－참고적 수단으

로만 간주되거나 사실상 국민의 자발적 참여가 부재한 웹사이트로 전락하는 경우가

더 많았던 것이 현실이다. 오히려 국민들은 정부 사이트에서 보다는 민간포털 게시

판이나 토론방, 그리고 개인들의 블로그 등 여타의 사적인 온라인 공간을 통해서 정

책적 이슈에 관여하는 방식을 더 선호하고 있다. 달리 말하면 인터넷 정책이슈 공간

에서는 ‘공급자와 수요자 간의 구조적 단절’이 존재한다는 것이다(이원태, 2004). 그

래서 인터넷을 통한 문제(의제)제기를 넘어 의사결정과정에까지 그 영향력을 확대

하고 있는 시민과 국민의 참여요구를 제대로 정책적으로 반영하고 있지 못했다는

비판이 꾸준히 제기되고 있는 것이다.

이에 따라 우리나라에서도 웹2.0이라는 새로운 디지털 환경에 기반한 정책 소통

과 의사결정 거버넌스가 필요하다는 공감대가 널리 확산되고 있다. 최근 정부가 지

난 여름 촛불정국 이후 온라인 정책소통의 필요성을 절감하면서 웹2.0을 기반으로

26

하는 온라인 정책공간을 연이어 개설한 것도 다 그런 배경에서 비롯된 것이라고 할

수 있다. 블로그, 위키, UCC, SNS(social network service) 등 다양한 웹2.0 기술이 일

상생활에서 보편화되고 이의 공적인 활용요구도 높아지고 있는 상황에서 공공정책

과정 및 의사결정과정에 대한 국민의 참여를 활성화하겠다는 정책적 의지가 그만큼

높아진 것으로 풀이된다.

실제로 공공정책의 영역에서 웹2.0을 도입하는 것은 세계적으로도 대세를 형성해

가고 있다. 가트너에 의하면 2007년말까지 대기업의 30% 이상이 웹2.0 비즈니스를

수행하게 될 것이며, 2009년까지는 전세계 70% 이상의 전자정부 서비스가 웹2.0의

영향을 받을 것으로 예측된다(Gartner, 2006, 2007). 최근 UN 전자정부 2008 보고서

에서도 전자정부 서비스의 진화과정을 E-information, E-consultation, E-decision-making

의 세 가지 단계로 재개념화하면서 정부의 정책결정과정에 국민의 실질적 참여를

보장하는 마지막 단계인 E-decision-making을 웹2.0 이용이 보편화되는 환경과 관련

시켜서 논의하기도 했다(UN, 2008).3)

이처럼 인터넷 의사결정의 중요성은 2001년 온라인 시민참여의 3가지 성숙단계를

정리한 OECD 보고서에서 지적된 바와 같이, 온라인 시민참여가 정보(information)

단계(정보의 제공 및 이용)와 정책협의(consultation) 단계를 벗어나 적극적 관여(active

participation) 단계로 이행하는 것과 무관하지 않다. [그림 1－2]에서 제시된 바와

같이 정보단계는 정부가 일방적으로 정보를 생산․전달하고 시민은 수동적으로 소

3) UN 전자정부 보고서에 따르면 E-information은 정부웹사이트가 다양한 인터넷 수단을 통해 공무원, 정부구조, 정책 및 프로그램, 접촉 포인트, 예산, 법률 및 규제 등에 관한 다양한 정보를 제공하는 국민에게 제공하는 서비스를 말하고, E-Consultation은 정부 웹사이트가 국민으로 하여금 온라인 청원(E-petition)을 통해 토론할 의제를 설정할 권한을 가지도록 온라인 협의에 필요한 수단을 제공하는 것이며, E-Decision- Making는 정부가 의사결정과정에 시민의 투입(요구와 지지)을 제도적으로 보장하는 것을 말한다. 이 보고서에 따르면 한국은 전자정부 지수중 온라인 참여는 세계 2위, E-decision making에서는 세계 1위라고 평가하고 있는데 특히 국민신문고(www.epeople.go.kr)를 세계1위의 인터넷 의사결정 사례로 평가했다(UN, 2008).

제 1 장 서 론 27

[그림 1－2] 온라인 시민참여의 성숙단계

출처: OECD. Citizens as Partners: Information, consultation and public partici-pation in policymaking. 2001.

비하는 일방향적 단계이고 정책협의단계는 정부에 대해 피드백을 제공하는 양방향

적 단계로 진전되었지만 정부가 여전히 협의할 이슈와 의제를 일방적으로 결정하고

의사결정 과정 전체를 설정하거 관리하는 반면, 시민은 자신의 관점과 의견을 소극

적으로 표현하는 탑다운 의사결정의 단계이다. 그러나 적극적 관여(active participation)

단계는 시민이 주도적으로 의사결정과 정책결정에 적극적으로 참여하는 형태로 정

부와 시민이 상호 파트너쉽 위에서 쌍방향적으로 의사를 교환하는 것이라고 정의하

고 있다(OECD, 2001: 28). 이는 탑다운 방식의 웹1.0 의사결정 단계에서 벗어나 웹

2.0단계로 시민참여와 의사결정방식이 보다 성숙한 방향으로 전환해야 한다는 것을

함축하는 셈이다.

2. 연구목적

이상에서 논의한 바와 같이 최근 참여, 개방, 공유를 특징적 원리로 하는 웹2.0 등

새로운 IT기술의 진화적 발전은 기업과 소비자 간의 의사결정방식에서 뿐만 아니라

28

시민사회(시민단체와 사회운동), 정치엘리트와 유권자, 정부와 지방자치단체 등 정

치와 행정의 영역에서도 의사결정방식에 커다란 변화를 가져오면서 기존의 전통적

인 의사결정 및 정책결정방식에 중대한 도전을 제기하고 있다.

그런데 이러한 웹2.0 기반의 새로운 의사결정은 나름대로의 기술적, 사회적 한계

를 내포하고 있지만 기존의 전통적인 위계적 의사결정방식이 가지고 있던 여러가지

폐해와 문제점을 일정하게 개선할 수 있을 것이라는 기대를 받으면서 이른바 ‘거번

먼트2.0’(Government), ‘민주주의2.0’(Democracy 2.0), ‘시민2.0’(Citizen 2.0) 등의 신

조어들과 더불어 웹2.0을 정책결정과정에 적극 도입하려는 시도는 계속 주목받고

있다. 이처럼 웹2.0을 통한 의사결정이 주목받는 이유는 크게 두가지로 말할 수 있다.

첫째, 국민이 접할 수 있는 정보가 많아지고 사회가 점차 민주화됨에 따라 국민의

의사결정에 대한 참여 욕구도 그만큼 증가하고 있는데 정부관료와 전문가 집단에게

만 의사결정을 일임한다면, 정책내용의 성격이나 수준과는 별도로 국민의 정책 불

신이 유발되어 정책집행에 있어서 난관에 봉착할 가능성이 높아졌기 때문이다. 즉

웹2.0 의사결정이 정책불신을 극복하고 보다 민주화되고 투명한 정책과정을 촉진할

것이라는 기대감이 있다는 것이다.

둘째, 공공정책에 관한 의사결정은 많은 부분 전문성을 요구하는 것이기도 하지

만 정책의 결과로 초래되는 실생활에의 영향 즉 다양한 가능성과 문제점들에 대해

국민들이 직접 느끼고 반응한다는 점에서 그리고 정책들 사이의 선택과 그러한 선

택에 대한 투자 등의 문제가 바로 국민의 선택 영역에 직접 관련되는 것이기 때문에

의사결정과정에서 정부관료와 전문가의 특수한 전문지식도 중요하지만 상식과 경

험에 근거한 일반 국민들의 평범한 지식이 더 중요한 역할을 할 수 있다는 것이다.

이른바 집단지성, 크라우드소싱 등 웹2.0의 원리에 입각한 정책콘텐츠의 생산적 기

여 가능성은 바로 네트워크화된 개인들이 정책과정에서 얼마든지 발현시킬 수 있는

잠재력이라고 할 수 있다.

따라서 본 연구는 웹2.0 등 인터넷 기술의 진화에 따른 의사결정, 정책참여 등 조

직운영방식의 변화 및 그에 대한 정책적 대응방안을 모색하는 것을 목적으로 한다.

제 1 장 서 론 29

이를 위해 본 연구는 웹 기술의 진화 및 그에 따른 정책결정(의사결정)방식 변화에

대한 기존의 다양한 논의에 대한 비판적 검토에 입각해서 웹 2.0 기반의 의사결정에

대한 이론화․모형화를 시도하고, 웹2.0 기반의 의사결정 또는 정책참여와 관련된

국내외의 다양한 관련 사례에 대한 비교분석을 통해 웹 기술의 급격한 발달에 따른

공공의사결정 분야의 변화 트랜드를 중장기적으로 예측 전망하고자 한다. 또한 더

나아가 보다 효율적이고 합리적인 의사결정 및 정책결정 거버넌스 구축 가능성을

모색하면서 향후 공공정책의 민주성과 효율성을 제고하기 위한 정책적 대응방안도

제시하고자 한다.

제2 절 연구방법과 연구내용

1. 연구방법

본 연구의 목적은 웹2.0 환경 하에서 새롭게 제기되는 의사결정방식의 변화와 특

징들을 분석하고 이에 근거해서 웹2.0을 보다 효과적으로 정책과정에 활용하기 위

한 방안으로서 이른바 의사결정 거버넌스 구축 가능성을 모색하려는 것이다. 이를 위

해 본 연구는 크게 문헌연구, 사례분석, 설문조사 등 세가지의 연구방법을 채택했다.

먼저 본 연구는 웹2.0의 성격 및 인터넷 의사결정이나 e-거버넌스와 관련한 기존

의 논의들에 대한 비판적 검토 및 이론적 고찰을 통해 연구에 필요한 쟁점들을 발굴

하고 IT의 진화에 따른 의사결정 및 정책결정과정에서 제기되는 주요한 변화 트렌

드와 구조적 특징을 도출하기 위해서 국내외 학술논문이나 관련 통계에 대한 기본

적인 문헌 연구를 실시했다.

둘째, 문헌연구와 더불어 주요 사례에 대한 심층분석(질적 방법)을 효과적으로 결

합하고자 했다. 현단계에서 본 연구주제에 대한 선행연구의 축적정도가 상당히 제

약되어 있기 때문에 사례연구에 의존하는 것은 매우 불가피하기 때문이다. 특히 국

내외 사례연구는 소수 사례의 일반화 위험성에도 불구하고 전체론적(holistic)인 관

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점에서 인과관계를 결합적인 것으로 이해한다는 측면에서는 어느 정도 장점을 가진

다고 보기 때문에 사례연구의 이론적․정책적 함의를 적극적으로 도출하고자 했다.

실제로 웹2.0 기반의 의사결정이 시도되고 있는 몇몇 사이트나 정책공간에 대한 사

례분석을 통해서 웹2.0 등 인터넷 기술의 진화가 의사결정방식에 가져온 변화와 특

징 및 그 정책적 함의를 도출할 수 있었다.

셋째, 문헌연구 및 질적 연구를 보완할 뿐만 아니라 웹2.0에 입각한 의사결정과정

및 정책적 효과에 대한 보다 동학적이고 구조적인 분석을 위해서 웹2.0을 사용하는

인터넷 이용자를 대상으로 하는 온라인 설문조사를 실시했다.

끝으로 웹2.0 시대 의사결정방식 변화가 지니는 정책적 의미를 도출하기 위해 웹

2.0 플랫폼에 기반한 의사결정 거버넌스 모형에 입각해서 공공정책의 다양한 영역

에서도 구체화할 수 있는 실효성 있는 정책적 대응방안 제시를 위한 연구도 병행하

였다.

2. 연구내용

본 연구의 내용은 크게 5장으로 구성되는데 각각의 연구내용은 다음과 같다.

먼저 제2장에서는 인터넷과 의사결정에 관한 이론적 논의를 검토하는 바, 의사결

정 및 정책과정의 개념과 모델을 이론적으로 고찰하고 인터넷 등 웹기술의 진화에

따른 의사결정방식의 변화가 지니는 이론적 의미를 살펴본다.

일반적으로 조직의 의사결정방식은 크게 Top-down과 Bottom-up 방식 2가지 형태

로 구분되지만, 이 두가지 방식은 모두 일정하게 위계적 결정구조를 상정하고 있다

는 점에서 20세기 이래 주요한 집단 및 조직의 의사결정방식으로 활용되어 왔다. 그

러나 최근 사회의 각 조직 영역에서 느슨한 연계(weak ties)를 바탕으로 하는 다양한

대안적 의사결정모델들이 모색되고 있는데, 이는 주로 e-거버넌스(e-Governance)에

기반한 의사결정 조직에 대한 사회과학적 연구로 부각되고 있다. e-거버넌스는 이미

조직운영원리 또는 의사결정방식의 하나로 ‘일방적 다수결주의’의 문제점을 해소하

제 1 장 서 론 31

고 보다 일반적인 합의를 추구한다는 점에서 훌륭한 의사결정 시스템인 것은 분명

한 것으로 보인다.

그런데 웹1.0에 기반한 기존의 e-거버넌스 모델이 제대로 작동하는 데에는 중요한

전제조건으로서의 개방성과 투명성에 기반한 정보공유가 필수적이다. 하지만 현실

적으로 정보를 가진 자(haves)와 그렇지 못한 자(have-nots) 간의 정보격차가 의사소

통능력의 차이로 나타나고 있으며 이는 의사결정과정에서의 관여도나 참여 수준도

상이하게 나타날 수밖에 없는 현실적 한계를 지닌다.

그런 점에서 새로운 웹기술로서의 웹 2.0에 기반한 정보개방과 참여. 공유의 플랫

폼은 의사결정과정의 변화와 정책적 대응에 시사하는 바가 매우 크다고 할 수 있다.

블로그(Blog), 유투브(YouTube), 위키피디아(Wikipedia), 마이스페이스(Myspace) 등

웹2.0의 성공사례에서 볼 수 있듯이 인터넷 상에서 정보를 모아 보여주기만 하는 웹

1.0의 패러다임에 비해 웹 2.0의 플랫폼은 사용자가 직접 데이터를 다룰 수 있도록

하고 보다 풍부하고 질 높은 데이터를 스스로 공급할 수 있게 만든다는 점에서 보다

높은 수준의 정보공유에 입각한 의사결정이 가능해질 것으로 기대한다.

제3장은 웹2.0 의사결정과 관련된 대표적인 외국 사례들을 선정, 이를 유형화하고

더 나아가 각 사례에서 발견되는 웹2.0 기술의 정책적 활용에 따른 다양한 특징과

정책적 시사점을 도출하고자 한다. 사례분석을 통해서 기존의 웹1.0 정책결정과 웹

2.0 의사결정 간의 공통점과 차이를 비교할 뿐만 아니라 웹2.0 기반의 새로운 의사

결정방식이 지니는 구조와 특징을 분석 평가한다. 웹2.0 기술의 보편화에 따라 대규

모적이고 집단적인 의사결정 보다는 개인화되고 소집단 중심의 의사결정이 더 활성

화됨으로써 의사결정과정의 속도와 패턴이 보다 역동적이고 복잡화되는 과정상의

특징에 대해서도 사례분석을 실시한다.

제4장에서는 우리나라 인터넷 이용자들을 대상으로 실시한 웹2.0의 정책적 활용

과 관련된 서베이 결과를 경험적으로 분석하고 이에 대한 정책적 시사점을 도출하

고자 한다.

제5장의 결론 및 정책과제에서는 지금까지의 논의에서 확인된 웹2.0 의사결정의

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가능성을 정책적으로 활용하는데 필요한 전제조건이나 제도화 가능성을 모색한다.

여기서는 이른바 웹2.0 의사결정 거버넌스 구축의 가능성을 검토할 뿐만 아니라 그

것의 한계와 문제점을 효과적으로 해결할 수 있는 정책적 대응방안까지도 포함한

다. 웹2.0 기반의 의사결정방식 도입에 따른 갈등과 부작용 등 주요 쟁점들에 대한

검토를 통해서 의사결정상의 문제점과 제약요인을 극복할 수 있는 방안을 제시한다

는 것이다. 예컨대 인터넷 의사결정의 보편화에 따라 소비자와 유권자, 시민들의 합

리적 의사결정을 저해할 수 있는 다양한 기술적, 제도적, 정책적 결함 또는 약점(예

컨대 개인정보 유출 등)을 보완할 수 있는 정책적 방안 및 기술적 제도적 해결책도

제시하고자 한다. 뿐만 아니라 의제설정에서부터 의제분석과 정책협의, 그리고 정

책실행과 평가 등의 모든 정책과정에서 웹 2.0시대에 적합한 표준화되고 제도화된

의사결정방식을 제안, 이를 사회 각 영역에 보급, 확산시킬 수 있는 방안도 제시하

고자 한다.

제 2 장 인터넷과 의사결정에 대한 이론적 논의 33

제 2 장 인터넷과 의사결정에 대한 이론적 논의

제1 절 의사결정의 개념과 모형

인터넷 기술의 진화가 정책결정과 의사결정에 어떤 영향을 미치는가를 분석하기

위해서는 무엇보다도 민주주의 정치체제에서 정책이 무엇이며, 정책에 영향을 미치

는 요소들이 무엇인지를 알아볼 필요가 있다. 인터넷 기술의 진화는 결국 정책결정

에 영향을 미치는 이러한 구성요소들의 질적 변화를 통해 정책결정의 패턴을 바꾸

게 되는 것이기 때문이다.

정책과정을 체제이론(system theory)적 관점에서 볼 것인지 아니면 집단이론(group

theory), 엘리트이론(elite theory), 제도주의(institutionalism), 합리적 선택이론(rational

choice theory) 등과 같은 보다 폭넓은 시각에서 볼 것인지에 대해서는 논의의 여지

가 많다. 그러나 현재까지 정책학을 다루는 대체적인 시각은 체제이론인 바, 본 연

구에서는 체제이론적 관점에서 정책과정 및 의사결정과정을 다루고자 한다.

체제이론에 따르면, 정책은 넓게 보아 정치체제(political system)의 산물이므로 정

치체제의 변화는 정책의 성격이나 정책결정의 패턴을 바꾸는 것으로 이해된다. 또

한 정치체제를 둘러싼 외부환경, 즉 정책 환경의 변화 또한 정책의 성격과 정책결정

의 패턴에 영향을 미치게 된다. 정책 환경은 크게 보아 정치체제의 투입(input)을 결

정하는 요소라 할 수 있는데 이러한 투입요소는 일반적으로 요구(demand)와 지지

(support)로 구성된다. 결국 정책 환경의 변화는 이러한 요구와 지지를 균형을 통해

정책적 산출물을 내놓게 된다.

정치체제의 특성 또한 정책결정에 영향을 미치는 요소라 할 수 있는데 정정길

(2003)에 따르면 정치체제의 특성은 1) 정치 체제의 구성원이 지닌 능력과 성향, 2)

정치 이념과 문화에 의해 대표되는 정치체제의 분위기와 규범, 3) 정치체제 내부의

34

[그림 2－1] 정책과정의 체제론적 모형

권력구조(중앙－지방 관계, 행정부－입법부 관계, 행정조직의 위계화 정도, 대통령

－관료 관계 등)의 3가지 측면에서 결정된다.

정치체제는 결국 정책 환경에 의해 형성된 요구와 지지를 바탕으로 정책이라는

산출물을 만들어 내기 위한 정책과정에 들어가게 되는데 이 때 그 과정을 이끌어 가

는 주체를 정책행위자 혹은 정책과정의 참여자라 부른다. 일단 정치체제 내부로 투

입된 요구와 지지는 정책과정의 참여자들이 그것을 어떻게 인지하고 처리해 나가느

냐에 따라 즉, 그들이 지닌 태도와 가치관 그리고 능력에 따라 전혀 다른 정책적 산

출물로 가공되게 된다. 따라서 정책과정의 참여자가 지닌 특성과 그들 간의 권력관

계 등의 요소들은 직접적으로 정책결정의 과정과 결과에 영향을 미치게 되므로 중

요한 요소라 아니할 수 없다.

따라서 인터넷과 웹 2.0의 기술적 진화가 정책결정의 패턴에 어떤 변화를 가져왔

는지를 살펴보기 위해서는 그런 기술적 변화들이 정치체제의 특성과 그를 둘러싼

요구와 지지로 구성되는 정책 환경에 어떤 질적 변화를 초래하였는가, 그리고 나아

가 정책과정 내부에서의 정책결정의 주체들과 그들 간의 관계의 특성에 어떤 영향

을 미치게 되었는지를 먼저 살펴 볼 필요가 있다. 이를 위해서는 정책학에서 말하는

전통적인 정책결정모델을 검토할 필요가 있다.

1. 정책결정과 의사결정의 개념

정책결정에 관한 이론적 논의를 다루기 전에 먼저 일반적으로 두루 사용되고 있

제 2 장 인터넷과 의사결정에 대한 이론적 논의 35

는 정책결정과 의사결정의 두 가지 개념에 관해 그 개념적 동질성과 차별성을 정리

할 필요가 있다.

정책결정과 의사결정은 개념상 명백히 구별되는 것이지만 일반적으로 큰 구별 없

이 쓰이고 있는 것이 사실이다. 상식적인 수준에서 두 개념을 구분해 보면 정책결정

은 정책과정 중 의제설정단계에서부터 정부의제로 채택된 정책문제를 해결할 수 있

는 대안을 개발하고 분석하는 과정을 거쳐 최종적으로 선택하는 행위를 말한다. 이

와는 달리 의사결정은 둘 또는 그 이상의 대안(alternatives) 중에서 의사결정자가 자

기의 어떤 목적을 달성하는데 가장 좋은 대안이라하고 생각하는 결정안에 이르는

사고 및 행동과정으로 이해되는 것으로 “둘 또는 둘 이상의 대안 중에서 선택한다”

는 의미가 강조된다(김종재, 1986: 12).

그런데 �