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Gesetz über ein Neues Kommunales Finanzmanagementin Nordrhein-Westfalen (NKFG NRW)

 

Grundlagen für den Gesetzentwurf:

Modellprojekt Doppischer Kommunalhaushalt

Leittexte Doppik Innenministerkonferenz

Kaufmännisches Rechnungswesen als Referenzmodell, Abweichungen bei

kommunalen Besonderheiten

Regierungsprogramm

Koalitionsvereinbarung

Gesetzentwurf

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Ziele

Darstellung des vollständigen Ressourcenaufkommens und Ressourcenverbrauchs,

Darstellung des vollständigen Vermögensbestands,

Integration der Beteiligungen und Vereinheitlichung des Rechnungswesens im “Konzern Kommune”,

outputorientierte Darstellung der Produkte,

Steuerung durch Budgets ermöglichen,

Unterstützung von Kosten- und Leistungsrechnung und Controlling.

praktikables und vollständiges Konzept mit leistbarem Aufwand,

Berücksichtigung kommunaler Besonderheiten,

betriebswirtschaftliche Standardsoftware nutzbar machen.

Reformziele:

Umsetzungsziele:

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Das Drei-Komponenten-System

Finanzrechnung Bilanz

Aktiva Passiva

Einzahlungen./. Auszahlungen

Liquiditätssaldo

Ergebnisrechnung

Ergebnissaldo

Vermögen

Liquide Mittel (C. IV)

Fremdkapital

Eigenkapital(A. IV)

Erträge./. Aufwendungen

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Die Ergebnisrechnung

• Aufstellung in Staffelform, um den Ausweis von Zwischensummen zu ermöglichen.

• Gesamtkostenverfahren

• Bruttoprinzip

1. + Ordentliche Erträge2. ./. Ordentliche Aufwendungen

3. = Ergebnis der gewöhnlichen Verwaltungstätigkeit

4. + Finanzerträge5. ./. Zinsen und ähnliche Aufwendungen

6. = Finanzergebnis

7. = Ordentliches Jahresergebnis (3 + 6)

8. + Außerordentliche Erträge9. ./. Außerordentliche Aufwendungen

10. = Außerordentliches Jahresergebnis

11. = Jahresergebnis (7 + 10)

12. ./. Summe Jahresfehlbeträge aus Vorjahren

13. = Saldo nach Berücksichtigung der Jahresfehlbeträge

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Die Finanzrechnung

• Aufstellung in Staffelform, um den Ausweis von Zwischensummen zu ermöglichen.

• Gesamtkostenverfahren

• Bruttoprinzip

1. + Ordentliche Erträge2. ./. Ordentliche Aufwendungen

3. = Ergebnis der gewöhnlichen Verwaltungstätigkeit

4. + Finanzerträge5. ./. Zinsen und ähnliche Aufwendungen

6. = Finanzergebnis

7. = Ordentliches Jahresergebnis (3 + 6)

8. + Außerordentliche Erträge9. ./. Außerordentliche Aufwendungen

10. = Außerordentliches Jahresergebnis

11. = Jahresergebnis (7 + 10)

12. ./. Summe Jahresfehlbeträge aus Vorjahren

13. = Saldo nach Berücksichtigung der Jahresfehlbeträge

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Die kommunale Bilanz

Kommunale Bilanz

Aktiva Passiva

A. Aufwendungen für die Erweiterung des Geschäftsbetriebs

B. Anlagevermögen:• Sachanlagen• Finanzanlagen

C. Umlaufvermögen:• Forderungen• Finanzmittel

D. Rechnungsabgrenzungsposten

E. Abgrenzungsposten für latente Steuern

F. nicht durch Eigenkapital gedeckter Fehlbetrag

A. Eigenkapital:• Rücklagen• Jahresüberschuss / -fehlbetrag

B. Sonderposten

C. Rückstellungen

D. Verbindlichkeiten

E. Rechnungsabgrenzungsposten

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Bestandteile des Haushaltsplans

Haushaltsplan

Haushalts-satzung

Ergebnisplan

GesamtergebnisplanErträgeAufwendungen

17 Teilergebnispläne

Produktbereich nErträgeAufwendungen

(n = 1, ....., 17)

Finanzplan

GesamtfinanzplanEinzahlungenAuszahlungen

17 Teilfinanzpläne

Produktbereich nInvestitionen

Einzahlungen

Auszahlungen

Erhebliche

Investitions-

maßnahmen

Anlagen

1. Vorbericht

2. Stellenplan

3. VE

4. Schuldenstand

5. Zuwendungen

an Fraktionen

6. Wirtschaftspläne

Sondervermögen

7. Jahresabschlüsse

komm. Untern.

8. Stadtbezirks-

bezogene

Haushaltspläne

Haushaltsangaben

Bewirtschaftungsregeln

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Gliederung des neuen Haushalts

Mindestgliederung vorgegeben durch die normierten 17 Produktbereiche des

Produktrahmens (z.B. Schulträgeraufgaben, Soziale Hilfen, etc.)

Die weitere Untergliederung ist der Kommune freigestellt, der Produktrahmen ist insoweit nur eine Empfehlung

Produktbereich (z.B. 010 Innere Verwaltung)Produktbereich (z.B. 010 Innere Verwaltung)

Produktgruppe(02 Verwaltungs-

führung)

Produktgruppe(02 Verwaltungs-

führung)

Produktgruppe(03 Gleich-

stellung)

Produktgruppe(03 Gleich-

stellung)

Produktgruppe(01 Politische

Gremien)

Produktgruppe(01 Politische

Gremien) . . . . . .

Mindest-gliederungHaushalt

kommunal-spezifischeDarstellung

• Die freiwillige Untergliederung muss zu der Mindestgliederung des Haushalts aggregierbar sein.

• Die „Außengrenzen“ der normierten Blöcke müssen deutlich sein.

• Auf diese Weise können die Blöcke der Mindestgliederung bei Bedarf landesweit vergleichbar aufbereitet werden.

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Haushaltsausgleich

1. Der Haushalt ist ausgeglichen, wenn der

Ergebnisplan ausgeglichen ist:

Ertrag ≥ Aufwand

2. Das Eigenkapital darf nicht negativ sein.

Eigenkapital ≥ 0

Das Konzept des Haushaltsausgleichs im NKF berücksichtigt 2 Komponenten:

Der Haushalt „ist ausgeglichen, wenn der Gesamtbetrag der Erträge die Höhe des Gesamtbetrages der Aufwendungen erreicht oder übersteigt.“ (§ 75 Abs. 2 S.2 GO)

„Die Gemeinde darf sich nicht überschulden. Sie ist überschuldet, wenn nach der Haushaltsplanung das Eigenkapital aufgebraucht wird.“ (§ 75 Abs. 7 GO)

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Ausgleichsrücklage

Ausgleichsrücklage = Teil des Eigenkapitals

Ansatz in der Eröffnungsbilanz bis zu 1/3 des Eigenkapitals,

max. jedoch 1/3 der Höhe der durchschnittl. jährlichen

Steuerreinnahmen und allgemeinen Zuweisungen

Inanspruchnahme bei Fehlbedarf

⇒ Fiktion des Haushaltsausgleichs

Wiederauffüllen durch Zuführung von Jahresüberschüssen möglich,

bis der in der Eröffnungsbilanz angesetzte Betrag erreicht ist

Der Haushalt gilt als ausgeglichen, „wenn der Fehlbedarf im Ergebnisplan und der Fehlbedarf in der Ergebnisrechnung durch Inanspruchnahme der Ausgleichsrücklage gedeckt werden kann.“ (§ 75 Abs. 2 S. 3 GO)

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Nicht ausgeglichener Haushalt

Der Haushalt ist nicht ausgeglichen, wenn das Eigenkapital (in Planung

oder Rechnung) über die Ausgleichsrücklage hinaus verringert wird.

d.h. technisch: Verringerung der

„Rücklage“ (Restposten Eigenkapital)

Folge: Genehmigungspflicht der Haushaltssatzung,

Genehmigung unter Bedingungen und

mit Auflagen möglich

?

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Haushaltssicherungskonzept

Voraussetzungen für ein HSK (§ 76 Abs. 1 GO): Die Rücklage ( = der Restposten Eigenkapital) verringert sich innerhalb eines Jahres um mehr als 1/4.

oder In zwei aufeinanderfolgenden Jahren wird eine Verringerung der Rücklage (des Restpostens Eigenkapital) geplant. oder Innerhalb des Zeitraums der Haushaltsplanung wird das Eigenkapital aufgebraucht.

Folge: Genehmigungspflicht des HSK, Genehmigung unter Bedingungen und

mit Auflagen möglich Genehmigung nur, wenn der Haushaltsausgleich spätestens im letzten Jahr der

Haushaltsplanung erreicht wird (d.h. Verkürzung der Frist um ein Jahr)

(§ 76 Abs. 2 GO)

?

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Kreditaufnahme

Bisherige Regelung:Kreditaufnahme nur im Vermögenshaushalt, nur für Investitionen,Investitionsförderungsmaßnahmen und zur Umschuldung

Regelungsvorschlag der Modellkommunen:

Keine Begrenzung der Kreditaufnahme auf Investitionen!

Bedenken: Art. 115 GG Einheitlichkeit der Länder Bisherige Regelung verhinderte übermäßiges Ansteigen der Kreditaufnahme.

Gesetzentwurf: Kreditaufnahme nur für Investitionen (inkl. Investitionsfördermaßnahmen) und zur Umschuldung

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Kredite zur Liquiditätssicherung

Bisherige Regelung:Konstrukt der Kassenkredite

Regelungsvorschlag der Modellkommunen:

Keine haushaltsrechtliche Unterscheidung mehr von Investitions- und

Kassenkrediten (überflüssig, da Kreditaufnahme ohne Begrenzung auf

Investitionen)

Gesetzentwurf: Umbenennung der Kassenkredite in Kredite zur Liquiditätssicherung Umschuldung Aufrechterhaltung des Konzepts wg. Begrenzung der Kreditaufnahme auf Investitionen notwendig (Art. 115 GG!)

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Bewertung

Hohe Bedeutung, da Beeinflussung des Ressourcenverbrauchs

für die folgenden Jahre

Eröffnungsbilanz:

Einmalige Neubewertung des Vermögens zu „vorsichtig geschätzten Zeitwerten“

Verfahren zur Vereinfachung der Erstbewertung

Anschließend: Bewertung zu Anschaffungs-/Herstellungskosten

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Konzernrechnungslegung

Gesamtabschluss

2. Gesamtbilanz

1. Gesamtergebnisrechnung

3. Anhang

Beizufügen sind:

Gesamtlagebericht

Beteiligungsbericht

Geschäftsablauf, Gesamtlage, vorauss. Gesamtentwicklung

Beteiligungsverhältnisse, Leistungen der Beteiligungen etc.

Bilanzierungs- und Bewertungsmethoden

Kapitalflussrechnung Gesamtvermögen, Gesamtschulden

Gesamtgewinn des „Konzerns“ Kommune

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Pflicht zur Aufstellung eines Gesamtabschlusses

Gesetzentwurf:

Pflicht für alle Kommunen, keine Befreiungstatbestände

Sofern verselbständigte Bereiche von untergeordneter Bedeutung sind,

brauchen sie nicht in den Gesamtabschluss nicht einbezogen werden

(Anlehnung an das HGB).

Pflicht zur Erstellung des ersten Gesamtabschlusses zum dritten

Abschlussstichtag nach dem Eröffnungsbilanzstichtag

Regelungsvorschlag der Modellkommunen (abweichend): Befreiungstatbestände Gesamtabschluss fünf Jahre nach dem Eröffnungsbilanzstichtag

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Eigenbetriebe

Regelungsvorschlag der Modellkommunen:

Anpassung der Regelungen der EigVO an die NKF-Regelungen

Gesetzentwurf:

Neufassung der EigVO:

Ziel = Modernisierung der Betriebsform des Eigenbetriebs durch klarere

Ausrichtung auf unternehmerische Bedürfnisse + Anpassung an das NKF

Innere Verfassung des Eigenbetriebs: Abgrenzung der Kompetenzen

Entfrachtung der EigVO von kameralistischen Elementen

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Übergangsregeln, Befristung

Gesetzentwurf:

Dreijährige Übergangsfrist für die Umstellung des Kernhaushalts

(Vorschlag Modellkommunen: fünfjährige Übergangsfrist)

Kein einheitlicher Eröffnungsbilanzstichtag für alle Kommunen

(01.01.2005, 2006, 2007 oder 2008)

Gesamtabschluss drei Jahre nach dem Eröffnungsbilanzstichtag

(01.01.2008, 2009, 2010 oder 2011)

(Vorschlag Modellkommunen: fünf Jahre)

Keine Befristung der Neuregelungen

Überprüfung der Auswirkungen der Einführung des NKF bereits nach vier

Jahren

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Umstellungsaufwand

Umstellungsaufwand (einmalig):

zentrales Projektteam mit wenigstens einer Vollzeitstelle je 50.000 Einwohner

für die Phase der Umstellung (1 – 3 Jahre) (Schätzung Mummert)

ggf. Einkauf externer Dienstleistungen (Vermögensbewertung, Berechnung

Pensionsrückstellungen)

IT-Unterstützung

Fortbildung

Laufender Aufwand:

Mehraufwand beim Jahresabschluss steht Minderaufwand aus effizienter

Steuerung gegenüber

⇒ Einmaliger Umstellungsaufwand in überschaubarer Größe

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Positionen der Spitzenverbände: Städtetag und Landkreistag

Städtetag:

Unterstützung der Reform, Forderung nach zügiger Umsetzung

Forderung einer fünfjährigen Übergangsfrist

Forderung von Übergangsregelungen für die Einführungsphase (Haushaltsausgleich)

Forderung nach Unterstützungsangeboten für die Kommunen

Landkreistag

Grundsätzliche Unterstützung der Reform

Positionspapier angekündigt → Hinweis auf finanzpolitische Folgen

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Positionen der Spitzenverbände: Städte- und Gemeindebund

Städte- und Gemeindebund:

Unterstützung der Reform

Optionsbeschluss aus 1999 revidiert: Für ein einheitliches Rechnungswesen.

Keine Erleichterung der Schuldenfinanzierung laufender Ausgaben

Regelungsdichte und Einführungsaufwand sollten so gering wie möglich gehalten werden.

Forderung einer Übergangsfrist von vier Jahren

StGB-Umfrage (2003) unter allen Mitgliedskommunen:

Die Mehrheit der Mitgliedskommunen hält eine dreijährige Übergangsfrist für angemessen.

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Diskussionspunkte 1

These 1: „Der Aufwand für die Reform ist zu hoch.“

Der Umstellungsaufwand ist einmalig und in vertretbarer Größenordnung (viele Vereinfachungsregeln).

Der laufende Aufwand ist nicht höher als jetzt.

Der Gegenwert: großes, qualitativ verbessertes Steuerungspotential

These 2: „Es wird schwerer, den Haushaltsausgleich zu schaffen.“

Durch das Ressourcenverbrauchskonzept wird der Aufwand exakt in der Periode sichtbar, in der er anfällt (z.B. Pensionsrückstellungen, Abschreibungen).

Dadurch wird der Haushalt in einer Übergangsfrist schwieriger.

Auf lange Sicht haben kamerale und doppische Rechnung exakt das gleiche Ergebnis.

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Diskussionspunkte 2

These 3: „Für die Finanzrechnung sollte auch die indirekte Ermittlung zugelassen werden.“

Die indirekte Ermittlung kann nicht die einzelnen Ein- und Auszahlungsarten darstellen, die zu der Veränderung des Gesamtsaldos der Zahlungsmittel geführt haben.

Sie genügt daher nicht den Anforderungen an Detaillierung und Transparenz.

These 4: „ Die Anforderungen an den Prüfer der Eröffnungsbilanz sind nicht angemessen.“ Wer testiert die Eröffnungsbilanz? Mit welcher Qualifikation?⇒

Gesetzentwurf: Die örtliche Rechnungsprüfung kann sich mit Zustimmung des Rechnungsprüfungsausschusses Dritter als Prüfer bedienen.

Kostenargument (contra Wirtschaftsprüfer)

Qualitätsargument

Rolle der GPA als überörtlicher Prüfung

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Diskussionspunkte 3

These 5: „Die Übergangsfristen sind zu kurz.“

3 Jahre als angemessene Übergangsfrist (StGB-Umfrage: ca. 56 % der befragten Städte und Gemeinden halten 3-jährige Übergangsfrist für angemessen.)

Auch das Jahr 2004 steht zur Vorbereitung noch zur Verfügung (NKF-Netzwerk NRW 2004).

Viele Kommunen haben bereits angefangen.

These 6: „Das NKF sollte nicht auf die Eigenbetriebe übertragen werden.“

Gesetzentwurf: Übertragung, soweit es Sinn macht + Modernisierung der Betriebsform des Eigenbetriebs

Pro NKF: Einheitlichkeit des Systems, Notwendigkeit von Sonderregelungen für Eigenbetriebe weitgehend entfallen

Contra NKF: Einige Elemente verzichtbar, Aufwandsargument (Finanzrechnung).

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Stand der Reformen auf Länderebene

2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010

Baden-Württemb. Wahlrecht

Bayern Wahlrecht

Brandenburg Befristetes Wahlrecht?

Bremen Doppik bis 2008

Hamburg Doppik bis 2006

Hessen Wahlrecht

NRW Doppik, 3 Jahre Übergangszeitraum

Niedersachsen Doppik, 5 Jahre Übergangszeitraum

Rheinl.-Pfalz Wahlrecht

Sachsen Nicht vor 2006, Doppik

Sachsen-Anhalt Doppik

Schleswig-Holstein Wahlrecht?

Für die übrigen Bundesländer sind noch keine Festlegungen bekannt.

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Zeitplan NKF 2004 - Gesetzgebungsverfahren

17.02.04 Kabinettbeschluss zur Anhörung der kommunalen Spitzenverbände sowie zur Veröffentlichung des Gesetzentwurfs im Internet

Daran an-

schließend:

Beteiligung der kommunalen Spitzenverbände,Veröffentlichung des Gesetzentwurfs im Internet

April `04 Erstellung einer Kabinettvorlage zur Beschlussfassung durch die Landesregierung sowie Ressortabstimmung

Mai `04 Kabinettbeschluss über den Gesetzentwurf,Einbringung des Gesetzentwurfs beim Landtag

Juni `04 Beratung des Gesetzentwurfs im Landtag (1. Lesung)

Juli – Oktober `04 Beratung in den Ausschüssen (federführend: Ausschuss für Kommunalpolitik)

November `04 Abschließende Beratung des Gesetzentwurfs im Landtag (2. und 3. Lesung)

Nov./Dez. `04 Ausfertigung und Verkündung

01.01.2005 In-Kraft-Treten des NKFG NRW