PROPUESTA PARA EL MANEJO INTEGRADO DE LAS ZONAS COSTERAS A PARTIR DE LA REVISIÓN DEL CODIGO NACIONAL DE LOS RECURSOS

NATURALES RENOVABLES Y DE PROTECCIÓN AL MEDIO AMBIENTE Y LA NORMATIVIDAD VIGENTE

Fabián Navarrete Le Bas – Biólogo Marino.

I. Introducción

Los procesos ambientales son complejos por naturaleza debido a que se presentan interacciones entre los componentes bióticos y abióticos tanto a su interior como entre ellos. Como consecuencia de lo anterior los problemas ambientales se encuentran estrechamente vinculados o influenciados unos con los otros y no reconocen límites o fronteras político administrativas. Este es el caso particular de los problemas ambientales que se presentan en el ambiente marino - costero, en donde para enfrentar estas problemáticas deben considerarse las interdependencias ecológicas y físicas existentes entre los océanos, zonas costeras y los sistemas hídricos continentales asociados en busca de soluciones integrales a situaciones que en muchos casos tienen su origen a muchos kilómetros de distancia y que son transportados y acumulados a través de las cuencas hidrográficas.

Este es el caso de la región Caribe colombiana que a través de los sistemas hídricos, es la receptora de todos los resultantes ambientales de los procesos naturales y antrópicos de la región Andina que, en conjunto con la propia región del Caribe, alberga cerca del 90% de la población del país, y soporta el mayor grado de transformación de la base natural (Steer. R, et al 1997)1.

Los procesos ambientales y los sistemas ecológicos son influenciados por los sistemas sociales y económicos y viceversa, se dan en el mismo territorio. Un buen porcentaje de la población nacional vive en las zonas costeras y las personas allí asentadas derivan su sustento del uso y aprovechamiento, no siempre adecuado, de los recursos naturales que ofrecen nuestras costas y mares, o del empleo generado por las actividades asociadas a estos usos o de las oportunidades que surgen en las zonas costeras por su potencialidad para el desarrollo del turismo y la recreación.

Sin embargo, la presión que se ejerce por el crecimiento poblacional y las dinámicas sociales en el territorio, asociadas con las tendencias del desarrollo económico y la situación de orden público entre otras, que concentran la población

1 Steer R, F. Arias, P. Sierra, D. Alonso y P. Ocampo. 1997. Documento base para la elaboración de la "Política Nacional de Ordenamiento Integrado de las zonas costeras colombianas. Documento de consultoría para el MMA. Serie de publicaciones especiales No. 6. 390 pp.

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en los centros urbanos o peri - urbanos, y el incremento en la demanda por espacio y recursos, combinado con el pobre desempeño de las economías locales y regionales y el empobrecimiento generalizado de la población costera, atentan contra la sostenibilidad de los ecosistemas marino - costeros y sus recursos y por lo tanto plantean un escenario incierto para el desarrollo económico y social de estas regiones del país en el corto plazo.

Esta situación no es exclusiva de Colombia ya que en el ámbito global tanto los problemas ambientales de los océanos como de los litorales o zonas costeras, como sus causas identificadas y documentadas, permanecen latentes desde hace varias décadas con el agravante que este status quo ha facilitado en algunos casos llevar a situaciones muy críticas a muchos de los ecosistemas marinos y costeros, fundamentales por la oferta de bienes y servicios ambientales que prestan a la sociedad y el ambiente, como las formaciones coralinas, pastos marinos, manglares, estuarios, deltas, lagunas costeras, playas y acantilados.

Aunque se han tomado medidas para enfrentar algunos problemas concretos derivados de la contaminación marina y en mejorar la calidad ambiental de ciertas áreas o regiones costeras, la degradación del ambiente marino continúa y en algunos casos, como es el ejemplo nacional de la Bahía de Cartagena, Ciénaga Grande de Santa Marta, Buenaventura y Tumaco, se ha intensificado.

En resumen se puede decir que la tendencia pasada y actual en el uso de los ecosistemas costeros y marinos en Colombia, es desarrollar actividades que se justifican más por su rentabilidad a corto plazo y por los beneficios que producen para sectores particulares, que por los beneficios que aportan en el largo plazo para la calidad de vida de la Sociedad Colombiana en su conjunto. Como resultado se observa un crecimiento desordenado del turismo, planificación y ordenamiento inadecuados de la línea de costa, contaminación a lo largo de los tramos más densamente poblados y fuertemente explotados, erosión de la línea de costa, degradación y pérdida de hábitats y disminución progresiva de la pesca. Este cúmulo de problemas se debe también a una mala planificación y ordenamiento del uso del suelo en los litorales y a procedimientos igualmente equivocados para el control del desarrollo, uso excesivo o nocivo de los recursos costeros y en las cuenca hidrográficas aportantes, sobrecarga de la capacidad de sustentación y a un manejo, monitoreo y vigilancia deficientes por parte del sector público (MAVDT, 2000)2.

El desarrollo legislativo de Colombia, ha permitido fijar algunas pautas generales y principios para el ordenamiento del recurso hídrico, consolidar en algunas regiones procesos de reconversión hacia una producción más limpia, alcanzar metas parciales de descontaminación y afianzar una cultura de tratamiento de 2 Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, 2000. Política Nacional Ambiental para el desarrollo sostenible de los espacios oceánicos, zonas costeras e insulares de Colombia.

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efluentes. Así mismo, estos procesos han permitido consolidar el fortalecimiento de la capacidad técnica de las autoridades ambientales en asuntos relacionados con la contaminación (PNICM, 2004)3.

El marco normativo vigente en nuestro país (ver recuadro siguiente), relacionado con la prevención, control y reducción de la contaminación del medio marino, comprende las reglamentaciones expedidas para regular el uso del agua, establecer el manejo de vertimientos y definir los instrumentos económicos, administrativos, de planificación e institucionales necesarios para la ejecución de las políticas, planes y programas ambientales vigentes (PNICM, 2004).

Según el análisis efectuado en el proceso de formulación del Programa Nacional de investigación, evaluación, prevención, reducción y control de fuentes terrestres y marinas de contaminación al mar, adoptado por el Gobierno Nacional en la sesión ordinaria de la Comisión Colombiana del Océano de Junio de 2004, la aplicación de la legislación se ha visto afectada por diferentes factores como: debilidad institucional para fijar objetivos y metas de calidad ambiental marina y llevar a cabo programas de control y seguimiento; insuficiente información; ausencia de una cultura de evaluación en la aplicación de instrumentos, con el fin de ajustarlos; fallas en la articulación de los diferentes instrumentos normativos; y falta de continuidad en el desarrollo de programas de asistencia técnica por parte de las autoridades ambientales a los entes ejecutores.

Además, la normatividad existente generalmente se ha enfocado al manejo del recurso hídrico superficial continental y no ha tratado específicamente el manejo y los impactos ambientales de las actividades desarrolladas en el continente sobre las aguas estuarinas, costeras y marinas y los ecosistemas asociados a estas.

El Código Nacional de los Recursos Naturales Renovables (Decreto Ley 2811 de 1974), en su título VI, sobre uso, conservación y preservación de las aguas, se refiere a la prevención y control de la contaminación, le da al Estado la potestad de realizar la clasificación de las aguas y fijar su destinación y posibilidades de aprovechamiento y de ejercer control sobre la calidad de las aguas y fijar los requisitos mínimos para los sistemas de eliminación de aguas servidas y para la determinación de los casos en que no es permitido el vertimiento de residuos a una fuente receptora así como para someter a control las aguas que se convierten en focos de contaminación y fija cuáles son las aguas sujetas a protección y control especial.

En la parte IV -Del Mar y su Fondo-, le asigna al Estado la obligación de determinar la calidad, los límites y concentraciones permisibles de desechos que

3 Programa Nacional de investigación, evaluación, prevención, reducción y control de Fuentes Terrestres y Marinas de Contaminación al Mar. Comité Nacional de contaminación marina. CCO, 2004.

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pueden ser arrojados al mar. El Decreto 1541 de l978, que reglamenta el Decreto Ley 2811/74 referido a las aguas no marinas, establece la necesidad de obtener permisos de vertimientos y las cargas e impuestos y multas por infracciones ambientales; igualmente se propone la reglamentación de corrientes como un primer indicio en relación con la ordenación y manejo de tramos de una cuenca para los diferentes usos.

El Decreto 1594 de 1984, reglamentario de la Ley 9/79, se refiere a los usos del agua y al manejo de residuos líquidos y establece los límites máximos permisibles para los diferentes usos del recurso hídrico.

El decreto 2857 de 1981, reglamenta la Parte Xlll, Título 2, Capítulo lll del Decreto - Ley 2811 de 1974 sobre cuencas hidrográficas y se dictan otras disposiciones

La Ley 99 de 1993, le asigna al Ministerio de Medio Ambiente preparar reglamentos en materia de recuperación, conservación, protección, administración y utilización sostenible de los recursos naturales y del medio ambiente. La Ley le confiere a este Ministerio la potestad para establecer las reglas y los criterios de ordenamiento ambiental del uso del territorio y de los mares adyacentes para asegurar el aprovechamiento sostenible de los recursos naturales renovables y del medio ambiente y dictar regulaciones de carácter general relacionadas con el control de la contaminación hídrica, del paisaje, sonora y atmosférica a nivel nacional. También tiene entre sus funciones, regular la conservación, preservación y el manejo del medio ambiente y de los recursos naturales en las zonas marinas y costeras y coordinar las actividades de las entidades encargadas de la investigación protección y manejo del medio marino, de sus recursos vivos y de las costas y playas.

Como parte del Sistema Nacional Ambiental – SINA - las Corporaciones Autónomas Regionales son las encargadas de la administración, control y vigilancia de los recursos naturales y el ambiente en sus respectivas jurisdicciones. Tienen dentro de sus funciones otorgar concesiones para el uso de aguas superficiales, autorizaciones y licencias ambientales requeridas por la ley para el uso, aprovechamiento y movilización de los recursos naturales renovables o para el desarrollo de actividades que puedan afectar el medio ambiente, fijar los límites permisibles de emisión, descarga, transporte o depósito de sustancias que puedan afectar el medio ambiente o los recursos y prohibir, regular o restringir la disposición o vertimiento de sustancias causantes de degradación ambiental además ejercer funciones de evaluación control y seguimiento ambiental de los usos del aguas, el suelo, el aire y los demás recursos naturales renovables, lo que incluye el vertimiento o incorporación de sustancias al agua.

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Marco Legislativo y reglamentario

Decreto – Ley 2811 de 1974 - Código Nacional de los Recursos Naturales Renovables y de Protección al Medio Ambiente.

Ley 9 de 1979 - Código Sanitario Nacional.

Decreto 1875 de 1979 - Prevención de la contaminación del medio marino.

Decreto 1594 de 1984 - Uso del agua y vertimientos.

Decreto 2324 de 1984 - Organiza la Dirección General Marítima

Decreto - Ley 919 de 1989 - Organiza el Sistema Nacional para la Prevención y Atención de Desastres

Ley 99 de 1993 - Crea el Ministerio del Medio Ambiente, y organiza el Sistema Nacional Ambiental.

Ley 142 de 1994 - Régimen de los servicios públicos domiciliarios.

Ley 373 de 1997 - Uso Eficiente y Ahorro del agua.

Decreto 901 de 1997 - Reglamenta las tasas retributivas por utilización del agua como receptor de vertimientos y su modificatorio Decreto 3100/03.

Decreto 93 de 1998 - Adopta el Plan Nacional para la Prevención y Atención de Desastres

Decreto 321 de 1999. Por el cual se adopta el Plan Nacional de Contingencia contra Derrames de Hidrocarburos, Derivados y Sustancias Nocivas.

Decreto 347 de 2000 - Organiza la Comisión Colombiana del Océano

Resolución 1096 de 2000 - Reglamento técnico del sector de agua potable y saneamiento básico - RAS.

Decreto 1713 de 2002 – Reglamenta el servicio de aseo y la Gestión Integral de Residuos Sólidos.

Decreto 1729 de 2002 - Reglamenta la Ordenación y Manejo de Cuencas Hidrográficas en el país.

Decreto 1604 de 2002 - Reglamenta la conformación de las Comisiones Conjuntas para el manejo de ecosistemas compartidos por autoridades ambientales.

Decreto 1180 de 2003 – Licencias Ambientales.

Ley 812 de 2003. Ley del Plan Nacional de Desarrollo 2002 – 2006 hacia un Estado Comunitario.

Decreto 0155 de 2004 - Reglamenta las tasas por utilización de aguas continentales, subterráneas y estuarinas.

Fuente: adaptado de INVEMAR, 2004.

Como podemos observar, no existe un marco legal específico con relación a las zonas costeras y marinas colombianas, aunque sí existen normas e instituciones que tienen que ver con su manejo. En la actualidad, el manejo se determina por

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normas sectoriales específicas en materia de pesca y acuicultura, minería, turismo, puertos y transporte marítimo, bosques y defensa nacional, las cuales, aunque brindan un marco legal no tienen una visión integradora para la solución de conflictos de uso y competencia territorial, perdiendo por tanto su eficiencia. Un ejemplo de lo anterior, es que la normatividad que se aplica sobre calidad de agua en los estuarios y aguas costeras o marinas, es la misma que para el recurso hídrico continental o inclusive el subterráneo, desconociéndose las diferencias sustantivas del comportamiento de la contaminación sobre cada una de ellas y sus particularidades fisicoquímicas.

De la misma forma, uno de los principales problemas que se da para el manejo integrado de la zona costera es la falta de coordinación entre las instituciones con funciones y competencias en el tema y de una aproximación holística a la búsqueda de soluciones a los problemas ambientales. De acuerdo con el análisis realizado en la Política Nacional Ambiental para el desarrollo sostenible de los espacios oceánicos, zonas costeras e insulares de Colombia, más de una institución realiza actividades similares dentro del mismo ámbito de cobertura, creándose duplicidad e inadecuada asignación de funciones, lo cual obstaculiza un manejo eficaz. Se han realizado esfuerzos de coordinación, pero estos mecanismos no han sido los más efectivos. Por ello, es necesario tener claro el problema a abordar, así como tener un intercambio de información fluido entre las instituciones.

El propósito de este documento es realizar un análisis sobre los planteamientos del Código de los Recursos Naturales - Decreto 2811 de 1974 - y sus posteriores reglamentaciones y cuales han sido los impactos de su implementación en relación con el mejoramiento de la calidad ambiental costera y marina, realizando esta evaluación con base en la situación actual de la contaminación y sus orígenes, los conflictos de uso y ocupación de la zona costeras y marina dada la naturaleza jurídica de los bienes presentes, la relación existente con los procesos de desarrollo y ordenamiento territorial - principalmente en las cuencas hidrográficas, los instrumentos disponibles para la gestión ambiental relacionados con el tema y la institucionalidad con que cuenta actualmente el país para desarrollar una gestión integral de las zonas costeras y oceánicas.

Finalmente, se harán unas recomendaciones sobre como desde la perspectiva del autor se debería actuar para articular y mejorar los diferentes instrumentos disponibles en pro de atender adecuadamente la problemática ambiental y territorial de las zonas costeras y el mar adyacente.

II. Situación actual de la contaminación costera y marina y sus fuentes.

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Según Escobar, J. (2002)4, las fuentes terrestres de contaminación de las zonas costeras y el mar deberían ocupar hoy una posición tan destacada en la temática ambiental como la tiene la preocupación por el cambio climático. Sin embargo, en la práctica esto aún no ocurre. La alteración y destrucción del hábitat, los efectos en la salud humana, la eutroficación, la disminución de las poblaciones de peces y otros recursos vivos, cambios en el flujo de sedimentos, son aspectos vinculados a las fuentes fijas y difusas de la contaminación producida por actividades que tienen lugar en tierra y que por el efecto de captación de agua que tienen las cuencas hidrográficas, generan efectos concentrados en las desembocaduras de los ríos en las zonas costeras y mares adyacenetes. El caso más importante en Colombia es el efecto de los contaminantes en la desembocadura del río Magdalena en el mar Caribe.

Las fuentes puntuales de contaminación en tierra representan aquellas actividades cuyos desechos son vertidos directamente a los cuerpos de agua receptoras y el sitio de vertimiento es fácilmente distinguible. Las fuentes no puntuales de contaminación terrestre son conocidas como “fuentes difusas”, se generan por una gama amplia de actividades humanas en la que los contaminantes producidos y contenidos en sus descargas, no tienen un punto obvio de entrada a los cuerpos de agua receptoras.5

De acuerdo con GESAMP (2001)6, las principales fuentes fijas de contaminación corresponden a las plantas industriales, desechos municipales y sitios de extracción, explotación y construcción como excavaciones (explotación agrícola, aprovechamiento forestales, minería, etc). Los contaminantes presentes en las fuentes industriales son por lo general nutrientes, metales pesados, compuestos orgánicos específicos, radionúcleidos y alteraciones a las propiedades físico–químicas específicas como pH, salinidad, demanda de oxígeno, dureza, etc. Los componentes de los desechos son microorganismos patógenos, nutrientes y carbono orgánico y se encuentran combinados con aceites, grasas y productos químicos derivados de las industrias, los que entran en las corrientes de desechos domésticos a través de los sistemas de alcantarillado y la escorrentía pluvial. Los desechos industriales contienen además cantidades altas de materia orgánica provenientes de las plantas procesadoras de alimentos y bebidas y de la industria del cuero y de la madera. Otras actividades aumentan la descarga de sedimentos como los relaves mineros.4 Escobar, J. 2002. La contaminación de los ríos y sus efectos en las áreas costeras y el mar. Serie Recursos Naturales e Infraestructura No. 50. CEPAL. 5 Para efectos de evaluar los efectos de la contaminación de los ríos en el mar y áreas costeras no es muy útil ni necesario distinguir el origen de la contaminación como difusa o puntual, ya que ambas finalmente se concentran en la desembocadura de un río. Si es útil saber de dónde proviene para combatir la contaminación en su origen (A. Dourojeanni).6 GESAMP (IMO/FAO/UNESCO–IOC/WMO/WHO/AIEA/UN/UNEP- Joint Group of Experts on the Scientific Aspects on Marine Environmental Protection), 2001. Protecting the Oceans from Land-based Activities GESAMP Reports and Studies (71): p.162

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Las fuentes difusas más evidentes corresponden a la agricultura, por el uso de pesticidas e insecticidas, así como el aporte de residuos de insumos agrícolas y restos de vegetales y animales. Muchas veces se produce la contaminación de acuíferos. La actividad forestal comercial intensiva también es una fuente difusa de contaminantes y produce, al igual que la actividad agrícola, cargas de nutrientes, pesticidas y sedimentos. El principal efecto de estas actividades es el incremento en la movilización de sedimentos, nutrientes y material particulado.

a) La importancia de los ecosistemas marinos y costeros.

Los ecosistemas marinos y costeros figuran entre los ecosistemas más productivos de la Tierra. Sus características se pueden agrupar en componentes, funciones y propiedades. La estructura del sistema son los componentes bióticos y abióticos que abarcan el suelo, el agua, la flora y la fauna. Las interacciones de estos componentes se expresan en funciones, con inclusión del ciclo de nutrientes y el intercambio de aguas superficiales y subterráneas y entre la superficie y la atmósfera. Además, el sistema tiene una composición, como la diversidad de especies.

Las complejas interacciones del agua, los suelos, la topografía, los microorganismos, las plantas y los animales hacen posible que los ecosistemas marinos y costeros figuren entre los más productivos. Los seres humanos pueden explotar estos componentes estructurales directamente como productos (peces, madera, especies de fauna y flora silvestres) o beneficiarse indirectamente de las interacciones de los componentes, expresadas como funciones (recarga de acuíferos, protección contra tormentas). Además, es posible que aprecien la mera existencia (por ejemplo, cuando forman parte de su patrimonio cultural), aunque no los utilicen directamente. Los usos de estas distintas características dan un alto valor económico a estos ecosistemas que, de hecho, sustentan a un buen número de poblaciones de manera directa, al tiempo que aportan bienes y servicios más allá de sus límites espaciales soportando las actividades productivas de los sectores.

Un claro ejemplo de lo anterior lo encontramos en los ecosistemas de manglar con un rendimiento neto promedio cercano a los 10 g. de materia orgánica/m2/año, siendo la producción de hojarasca la base de la riqueza orgánica que se encuentra en el piso del manglar. Los procesos de fragmentación y descomposición de las hojas, mediante la contribución de los organismos consumidores en los niveles tróficos bajos, hacen disponible la materia orgánica para consumo “in situ “y para exportación desde el manglar hacia los esteros, lagunas y sistemas naturales adyacentes.

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Esta exportación es de 7 a 15 Ton/ha/año [Cintrón 1981; Cintrón et. Al. 1983 en MAVDT, 2000], estimándose a su vez que por lo menos un 10% de la misma es transformada en tejido de peces y otros organismos, lo que explica la importancia del manglar en el sustento de la fracción biótica del ecosistema y en el aporte a la riqueza de los estuarios y otros ecosistemas adyacentes como las praderas de fanerógamas y los arrecifes coralinos. Baker, 1982, menciona que en condiciones óptimas, la producción primaria bruta del manglar puede sobrepasar las 20.000 Kcal/m2/año, que es la más alta de las comunidades marinas o terrestres, por encima de otras como la agricultura mecanizada [12.000 Kcal/m2/año] y el océano abierto [1.000 Kcal/m2/año]. Estos datos muestran con toda claridad que de la conservación y uso sostenible del manglar dependerá en gran mediada, por ejemplo, la existencia de stocks de pesca adecuados en el largo plazo.

Un caso muy ilustrativo de esta situación se da en el Golfo de Morrosquillo, que al ver cortado el flujo ciénaga - océano, ha visto disminuida su pesca de 1.100 Ton/año, a 90 Ton/año [Alvarado 1996 en MAVDT, 2000)]. Claro que allí confluyen otros factores, pero definitivamente la construcción de la vía Tolú - Coveñas y el desarrollo turístico costero que afectó el manglar, fueron definitivos en el cierre del flujo energético y sus consecuencias.

Por otra parte, los arrecifes de coral rivalizan en diversidad biológica con los bosques tropicales húmedos; es posible que contengan el 25% de todas las especies marinas. Se estima que los arrecifes alojan a unas 4.000 especies de peces y a 800 especies de corales que forman arrecifes; es posible que el número de especies asociadas a los arrecifes se eleve a más de un millón. Se ha estimado que los arrecifes bien manejados pueden producir 15 toneladas de pescado y otros alimentos marinos por km2/año.

Sin embargo, y ante estas evidencias, una de las principales causas de la disminución y conversión excesivas de los ecosistemas marinos y costeros y sus recursos es con frecuencia que sus valores no comerciales no se tienen en cuenta adecuadamente en las decisiones concernientes al desarrollo, por lo tanto, para su conservación, uso sostenible, gestión y manejo integral se requiere de un enfoque que reconozca sus requerimientos ecológicos y los usos múltiples que dependen de la oferta ambiental (económico, social, cultural y ambiental) que garantice la sostenibilidad del aprovechamiento en el largo plazo con la participación de todos y cada uno de los actores y sectores involucrados.

Según lo establecido en el documento CONPES 3164 de mayo de 20027, Colombia, en los departamentos costeros e insulares, alberga cerca del 49.4% de

7 Plan de Acción 2002 – 2004 para la implementación de la Política Nacional Ambiental para el desarrollo sostenible de los espacios oceánicos y zonas costeras e insulares de Colombia. DNP – MinAmbiente.

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la población colombiana, posee ecosistemas estratégicos y recursos que proveen servicios ambientales y son la base para desarrollar actividades económicas. Sin embargo, la mayoría de los asentamientos humanos costeros y las actividades económicas que allí se desarrollan o las influyen, se planifican inadecuadamente, generando impactos ambientales y contaminación que afectan la disponibilidad y calidad de los recursos marinos y costeros, la calidad de vida de la población y su desarrollo económico.

A manera ilustrativa, se estima que en acceso a acueducto y saneamiento básico, en la región Caribe, el 62% de la población tiene acceso al servicio de acueducto y el 45% al de alcantarillado; en la región del Pacífico, las coberturas son del 67.5% en acueducto y del 42% en alcantarillado; y en la Región Caribe Insular, son del 28% y 6% en acueducto y alcantarillado respectivamente. La insuficiente cobertura de estos servicios implica el inadecuado manejo y disposición de vertimientos líquidos y residuos sólidos con los impactos ambientales que ya he mencionado.

Reconociendo esta situación se deben proponer mecanismos de coordinación que conlleven tanto, a la incorporación del componente ambiental en los Planes de Desarrollo y/o Expansión sectoriales, así como a la inclusión de los ecosistemas marinos y costeros dentro de los procesos de planificación del desarrollo y de ordenamiento territorial, para su uso sostenible, manejo y conservación.

Otra herramienta valiosa para comenzar a revertir esta situación es la valoración ecológica y económica de los ecosistemas que significa asignar un valor al uso de sus componentes estructurales, funciones y composición. En este orden de ideas, es necesario conocer los ecosistemas para determinar su valor real, lo cual implica, avanzar substantivamente en la generación de información que permita mejorar su conocimiento y valorar y comparar los distintos beneficios que ofrecen. Casi todos los sectores productivos primarios dependen en cierta forma de un funcionamiento eficiente de la base de recursos naturales y de la oferta ambiental que a través de ellos se genera. En el país se está tomando conciencia sobre estos aspectos y lo que en un pasado no muy lejano resultaba algo utópico, como es el hecho de la participación del sector productivo en la conservación, hoy empieza a tener sentido a través de la vinculación de entidades como INCODER, autoridad pesquera nacional, en iniciativas de declaratoria, establecimiento y manejo de áreas marinas protegidas. Conservar lo que se usa parece ser la orientación y el derrotero adecuado para la sustentabilidad del desarrollo.

b) Impactos de la contaminación sobre las zonas costeras, mares adyacentes y su base natural

Las fuentes terrestres de contaminación costera en el Caribe y Pacífico colombiano dependen de la intensidad y naturaleza de las actividades que se

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desarrollan en las cuencas hidrográficas aportantes. Resulta evidente que la atención de la problemática derivada de la contaminación marina por las actividades que se desarrollan en el continente amerita de la consideración de articular y coordinar las acciones que se realizan en las cuencas.

De esta forma la prevención, control y manejo de la contaminación costera y marina requiere considerar la ordenación y manejo de las cuencas hidrográficas como un instrumento central y primordial, lo que permite plantear una primera conclusión: la contaminación del medio marino – costero está estrechamente vinculada con el desarrollo y ordenamiento territorial de las cuencas hidrográficas y con las actividades que allí se permitan.

Los problemas ambientales producto del aumento de actividades agrícolas, la urbanización del territorio, la deforestación de la parte alta de las cuencas y deterioro de ecosistemas vitales para la oferta hídrica, la alteración de sistemas hidrológicos completos, (por ejemplo, por desecación de humedales o construcción de obras de infraestructura inadecuadas), producen importantes cargas de nutrientes, contaminantes y sedimentos que se acumulan en las aguas y ecosistemas costeros, cuya capacidad de asimilación y respuesta no es infinita. Si no armonizamos los diferentes instrumentos disponibles para la planificación del desarrollo y el ordenamiento territorial en el ámbito de nuestras cuencas con las propuestas de manejo y gestión de los ecosistemas costeros y marinos será poco probable modificar las tendencias ambientales a las cuales se enfrentan estos últimos. De todas formas, la situación actual tiene y tendrá repercusiones no solamente sobre la “biodiversidad” sino, en un contexto más amplio y antropocéntrico, sobre las condiciones de vida de poblaciones y comunidades asentadas en las costas que son las receptoras de los problemas ambientales y las consecuencias sobre su desarrollo económico, social y salubridad.

Para ilustrar este aparte se presenta la síntesis del diagnóstico que soporta el Programa Nacional de investigación, evaluación, prevención, reducción y control de Fuentes Terrestres y Marinas de Contaminación al Mar –PNICM- que formuló el COMITÉ NACIONAL DE CONTAMINACIÓN MARINA con el liderazgo del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, el INVEMAR y la Secretaría Ejecutiva de la Comisión Colombiana del Océano, y que adoptado en esta última instancia en junio de 2004.

A. REGIÓN CARIBE

En el Caribe se facilitan los procesos de acumulación de contaminantes, por el hecho de ser un mar cerrado, de aguas localmente someras, más tranquilo y donde rara vez la marea sube más de 60 cm. En esta región, incluyendo el área

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insular del archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, a diferencia de la costa sobre el Pacífico, los procesos de poblamiento e industrialización han sido acelerados, facilitados por la cantidad y la variedad de medios de transporte y vías de comunicación, tanto con el centro del país como con el exterior. Sumado a esto, en el Caribe desemboca el río Magdalena, la principal arteria fluvial del país, que recoge desechos y sedimentos de las principales ciudades y centros de producción económica de la zona andina, donde se concentran la mayor parte de las actividades productivas y el mayor número de habitantes. Por esta razón la carga de contaminantes que entra al Caribe es mucho mayor que la del Pacífico, así como el número de fuentes de contaminación que impactan la calidad de sus aguas.

Según INVEMAR, (2004), las descargas municipales, industriales, agrícolas y los vertimientos de residuos oleosos de la actividad marítima y portuaria, así como la actividad petrolera, son las principales fuentes generales de contaminación y deterioro de las aguas de la cuenca del Caribe, ocasionando la presencia de tóxicos orgánicos, metales pesados, sólidos suspendidos, microorganismos patógenos y nutrientes a los ambientes marino-costeros en ésta región.

Figura No.1. Aportes en términos de caudal de los principales ríos de la cuenca del Caribe colombiano. Se incluyen ríos con caudales mayores a 1`500.000 m3 día -1. INVEMAR, 2004.

Por su magnitud e impacto, merece especial atención la cuenca del río Magdalena, que cubre el 22% de la superficie del territorio nacional, alberga el 80% de la población y produce el 85% del total del producto interno bruto (Barg, 1990)8. Esta cuenca abarca un área de 256.622 km2, la del río Cauca un área de 63.300 km2 y la del río Atrato un área de 35.000 km2; otros ríos como el San

8 U. Barg, 1990. La Contaminación de las Aguas Continentales de Bolivia, Colombia, Costa Rica, Ecuador, Panamá, Perú y Venezuela, COPESCAL Documento Técnico. No 8. FAO Roma, p. 24.

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Jorge y Sinú drenan también el territorio Caribe, son de escasa longitud pero transcurren por zonas de alta pluviosidad que los hacen bastante caudalosos y generan ocasionalmente inundaciones en las amplias llanuras caribeñas.

En total los 27 principales ríos vierten al Caribe colombiano en promedio 10.667 m3. seg-1 de aguas dulces con sustancias contaminantes de diferente índole. Los más importantes por su caudal, carga de sedimentos, tóxicos químicos e impactos, son el río Magdalena, con su Brazo el Canal del Dique, los cuales tienen una basta zona de influencia en el Caribe; su participación en el aporte a ésta región es significativamente alta con relación a los otros tributarios, con una contribución del 67% del caudal total, 93% del aporte de carga en términos de DBO5 y un 64% de la carga total de coliformes fecales (Garay, et al, 2001 en PNICM, 2004). Con una marcada diferencia le siguen en importancia los ríos del departamento de Antioquia, el Atrato, el León y Leoncito con un aporte del 24% del caudal total, 2,4% de la contribución en DBO5 y 1,8% en aportes de coliformes fecales (Garay, et al, 2002, en PNICM, 2004). Otros ríos de importancia en el Caribe, por sus aportes al mar son el Sinú en el Dpto. de Córdoba y los que nacen en la Sierra Nevada de Santa Marta que vierten sus aguas a la zona costera del Dpto. del Magdalena y a la Ciénaga Grande de Santa Marta.

Eutrofización y Fertilización

Según los resultados de los últimos 3 años de monitoreo de la REDCAM (Red de Monitoreo de la Calidad Ambiental Marina de Colombia), en el comportamiento de las variables fisicoquímicas y nutrientes en el Caribe se han encontrado valores que superan los límites permisibles en San Andrés (Bahía Hooker, Johnny Cay, Zona adyacente al alcantarillado municipal y El Cove), Riohacha, Santa Marta (zona adyacente al Emisario Submarino), frente a la Ciénaga Grande de Santa Marta, en Barranquilla (Bocas de Ceniza), en Cartagena (bahía de Cartagena y ciénaga de Tesca), los caños Guainí y Zaragocilla en el Golfo de Morrosquillo que reciben aguas residuales de Tolú y San Onofre y, en la zona adyacente a la desembocadura del río León (golfo de Urabá). Estos valores, significativamente altos comparados con el resto del país, deben su origen a los vertimientos de aguas servidas urbanas de los asentamientos humanos localizados en las costas y riveras de los ríos, y a las actividades agropecuarias en las cuencas y zonas costeras con elevado desarrollo agrícola, las cuales reciben importantes cantidades de nutrientes provenientes del uso de fertilizantes, como en las zonas bananeras del Magdalena y Urabá.

Hidrocarburos del petróleo

La problemática de los residuos de hidrocarburos en las zonas costeras colombianas tiene su origen en actividades portuarias y marítimas; y por el transporte, refinación y usos del petróleo y sus derivados (Garay, 2000). Tanto en

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el Caribe como en el Pacífico, existen problemas locales por derrames crónicos en los puertos, las refinerías de petróleo y por los buques de cabotaje, o accidentales por los buques de tráfico internacional.

Se han reportado concentraciones de hidrocarburos aromáticos y alifáticos en aguas, sedimentos y organismos marinos en todo el Caribe colombiano, desde Castilletes hasta Urabá (Garay, 2000 en Garay, 1992). Presentándose las mayores concentraciones en la zona de Cartagena, donde el nivel en aguas supera ampliamente la norma internacional para aguas no contaminadas que es de 10 ug/l (UNESCO, 1974; en Garay, 1992 y 2002). Valores promedio de hasta 50 ug/l han sido reportados en estaciones cercanas a los vertimientos industriales, refinería y fondeaderos de buques en la Bahía. Valores entre 5 y 10 ug/l han sido encontrados para aguas del Golfo de Morrosquillo, Barranquilla, Santa Marta y San Andrés (Garay, 1992 y 2002). Mientras que la zona de la Guajira presenta las menores concentraciones con valores promedio entre 0.5 y 5 ug/l.

En sedimentos, los mayores valores encontrados para hidrocarburos totales ha sido en promedio de 500 ug/g en la Bahía de Cartagena y Bahía Hooker en San Andrés, mientras que los menores se reportan en la Guajira. Los organismos (Bivalvos) con mayores concentraciones de hidrocarburos totales se reportan en la zona de Cartagena con valores promedio de 30 ug/g, mientras que los mas bajos resultan ser los organismos colectados en Bahía Cispatá y la Ciénaga Grande de Santa Marta con valores promedio de 5 ug/l (Garay, 1992 y 2002).

El monitoreo realizado por la REDCAM (2001 – 2003) comprueba la información histórica, detectándose valores que superan este nivel en San Andrés, Santa Marta, Barranquilla, bahía de Cartagena, Tinajones (desembocadura del río Sinú) y el golfo de Urabá, donde se muestra la influencia que ejercen las actividades marítimas y portuarias, así como las descargas de los ríos de mayor caudal.

Plaguicidas

Históricamente se han reportado niveles relativamente altos de concentraciones de plaguicidas organoclorados en aguas, sedimentos y organismos de varias zonas del Caribe colombiano, especialmente las influenciadas por las actividades agrícolas y los ríos. Por ejemplo, en la Ciénaga Grande de Santa Marta, se han reportado concentraciones de Aldrín entre 0.36 a 1.07 ppb, Lindano 0.40 a 44.2 ppb, Dieldrín 0.13 a 1.91 ppb y DDT total 0.01 a 0.08 ppb, especialmente en zonas cercanas a las desembocaduras de los ríos provenientes de las zonas bananeras de la Sierra Nevada de Santa Marta, el Sevilla, Aracataca y Fundación (Ramírez, 1988-2000).

En las zonas costeras de Bolívar, principalmente la Bahía de Cartagena y la Ciénaga de Tesca, también han sido reportadas concentraciones de

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organoclorados en aguas, sedimentos y organismos; niveles de Aldrín, DDT, Heptacloro, Dieldrín y HCHs, se reportan en niveles de 0.01 a 0.34 ppb en la Bahía (Garay, 1985 y 1993; y Castro, 1998). De la misma forma, en la Ciénaga de Tesca se han encontrado concentraciones de Aldrín, Lindano, Heptacloro, DDT y sus metabolitos DDE y DDD y PCBs, con valores entre 0.030 y 3.8 ng/g en sedimentos, entre 0.079 a 59.5 ng/l en aguas y entre 0.09 a 0.78 ng/g en peces de importancia comercial (Garay, 1993; Castro, 1997). En el Golfo de Morrosquillo se encontraron concentraciones de Aldrín, DDT, Lindano y Heptacloro en aguas en concentraciones muy bajas, que van de 0.001 a 0.01 ng/l (Garay, 1992 y 1998).

Sin embargo, los registros actuales muestran valores ubicados en el rango menor al nivel de referencia de 30 ng/l, en la mayor parte del Caribe, lo cual puede significar que se esté presentado un incremento en el uso de otro tipo de plaguicidas, los cuales no han sido monitoreados.

Metales Pesados

La contaminación por metales pesados se ha constituido en una de las formas más tóxicas para los ecosistemas acuáticos. Dado que son elementos poco o nada biodegradables, tienden a acumularse en los tejidos de animales y vegetales acuáticos y permanecen en ellos por largos períodos, desencadenando procesos de bioconcentración, biomagnificación y bioacumulación. De acuerdo con el Caribean Environment Programme (CEP) y los estudios del INVEMAR, las aguas del litoral Caribe han sufrido incremento en la contaminación por estos elementos durante las dos últimas décadas, siendo las zonas mas afectadas aquellas cercanas o donde se han ubicado los principales asentamientos humanos, como es el caso de las ciudades de Cartagena, Barranquilla, Santa Marta, Coveñas, Tolú y Riohacha.

Los resultados sobre niveles de concentración de metales pesados Cd, Cr y Pb, durante los últimos 3 años mostraron que las zonas más afectadas son la bahía de Cartagena, la desembocadura del río Magdalena y el sector industrial de Las Flores en Barranquilla, con valores que se clasifican como Contaminación Media.

Los estudios sobre metales llevados a cabo en una de las zonas críticas del Caribe colombiano, la Bahía de Cartagena, han evidenciado la presencia aún en sedimentos de niveles de Hg de 7.67 ug/g, valor por encima de la norma permisible que es de 0.5 ug/g (Camacho, 1997). Lo anterior denota que aun persisten niveles de concentración de Hg, generados hace ya 20 años por la fábrica de Cloro – Soda (ÁLCALIS DE COLOMBIA).

En la Cienaga Grande de Santa Marta, las concentraciones de metales han demostrado un progresivo aumento en sus diferentes compartimentos: aguas, sedimentos y organismos. Se detectaron concentraciones elevadas de los metales

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Cd, Cu y Zn, cuyos valores son de 11.1 ug/g, 39.2 ug/g y 171 ug/g, respectivamente, comparadas con los limites permisibles establecidos por la EPA y por el Ontario Ministry of the Environment Legislation, Ministerio de Salud del Brasil, entre otras (Wallnr-Kersanach, 1996). Estas concentraciones se registraron en las zonas con mayor influencia del Río Magdalena, denotando así mismo su directa influencia sobre la cuenca del Caribe. En el resto de las zonas costeras especialmente de la Guajira, Magdalena, San Andrés y parte de Sucre, Córdoba, así como y el norte de Chocó no presentan niveles significativos de metales pesados.

Contaminación microbiológica

Los estudios realizados muestran que en la mayoría de playas turísticas del Caribe colombiano se sobrepasan los límites permisibles establecidos por la legislación colombiana para aguas de contacto primario (hasta 200 NMP/100 ml para Coniformes fecales), tanto en la época seca como en la húmeda, principalmente en los departamentos de Atlántico, Bolívar, Magdalena, Sucre y Córdoba. Solo las playas ubicadas en el sector del Cabo de la Vela en el departamento de la Guajira, las del Parque Tayrona en el Magdalena y las de Necoclí en Antioquia y Capurganá en Chocó, muestran niveles permisibles, en razón de que no se encuentran influenciadas por los vertimientos domésticos.

Las tendencias en el comportamiento de los niveles de microorganismos patógenos de algunas playas específicas, como la playa Rodadero en Santa Marta; playa Coveñas en Córdoba; bahía de Cartagena y ciénaga de La Virgen en Bolívar y Rocky Cay en el departamento de San Andrés y Providencia; demuestra que los mayores niveles de coliformes fecales aumentan en la temporada turística de mitad y final de año, así como también se observa incremento en la época lluviosa, por efecto del mayor contenido de aguas residuales domésticas que arrastran los tributarios que tienen influencia en estas zonas.

Con base en los resultados expuestos, en el Caribe colombiano se identifican seis áreas críticas debida a la contaminación proveniente de fuentes terrestres y marítimas, localizadas en:

San Andrés: Las principales fuentes de contaminación que afectan la calidad de sus aguas marinas y costeras son los vertimientos domésticos y los residuos del transporte marítimo (cabotaje y turismo), que se incrementan en temporadas turísticas altas, generando incrementos en los niveles de hidrocarburos, nutrientes y bacterias coliformes, siendo los sitios más afectados bahía Hooker, El Cove y el área adyacente al vertimiento del alcantarillado sanitario de la Isla.

Santa Marta: Los vertimientos domésticos de Santa Marta y Ciénaga, los vertimientos oleosos provenientes de la actividad del trasporte marítimo y

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los puertos, así como los aportes de los ríos, afectan significativamente la calidad de sus aguas y los ecosistemas asociados.

Barranquilla: Comprende especialmente la desembocadura del río Magdalena (Bocas de Ceniza) y sus áreas adyacentes, Puerto Colombia y las ciénagas de Mallorquín y Balboa. Es una de las zonas más críticas por contaminación en el país, dadas las múltiples actividades que se realizan en la ciudad y el aporte proveniente de la cuenca (vertimientos domésticos, industriales, puerto y desembocadura del río Magdalena).

Cartagena: La zona de Cartagena abarca la ciénaga de La Virgen y las bahías de Cartagena y Barbacoas. Esta zona se considera una de las más críticas de toda la zona costera y marina del país, tanto por la magnitud y persistencia de contaminantes, como por la riqueza y biodiversidad de sus ecosistemas. En Cartagena se realiza una multiplicidad de actividades económicas, como industriales, turísticas, portuarias, pesca, etc.; vertimientos domésticos, industriales, escorrentías, canal del Dique, agroquímicos, etc.; por tal razón se considera una de las zonas prioritarias para emprender acciones de saneamiento, control y mejoramiento ambiental.

Golfo de Morrosquillo: Incluyendo la bahía de Cispatá y la desembocadura del río Sinú (Tinajones). Esta zona se considera como una de las áreas críticas del Caribe colombiano por las cargas de contaminantes que ingresan a la zona marina y costera y por los niveles de concentración y persistencia de contaminantes identificados y cuantificados. Aunque en el Golfo no se presentan ciudades de la magnitud de Cartagena o Barranquilla, si es una zona que recibe un aporte importante de turistas que se dispersan a lo largo de toda la costa, desde Berrugas hasta Cispatá; a esto se suma, la carencia de sistemas de tratamiento de las aguas residuales, los vertimientos de aceites e hidrocarburos del transporte terrestre y marítimo y los residuos de agroquímicos tóxicos que llegan por el río Sinú desde las áreas agrícolas e industriales del interior del departamento.

Golfo de Urabá: Esta zona recibe las descargas del río Atrato y otros ríos como el León y Leoncito, que arrastran residuos de agroquímicos y metales resultantes de las actividades agrícolas y mineras de la zona. A esto se suman los residuos oleosos del trasporte marítimo, los nutrientes y microbiológicos provenientes de las localidades costeras, como Turbo y Necoclí, lo que resulta en niveles elevados y persistentes de contaminantes que hacen de esta área como una de las zonas costeras con características críticas.

B. REGIÓN PACÍFICO

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Al igual que en el Caribe, los ríos son las principales vías de entrada de residuos orgánicos tóxicos, metales pesados, sedimentos, microorganismos y nutrientes a los ambientes marino-costeros de la región del Pacífico colombiano (Figura No. 2). Las cuencas de los ríos San Juan y Patía cubren respectivamente áreas de 24,000 km2 y 14,605 km2. Esta cuenca se caracteriza por tener tributarios caudalosos de corta longitud, debido a las altas precipitaciones en su hoya hidrográfica (9.000 mm año-1).

En total los 9 principales ríos vierten al Pacífico colombiano en promedio 5.047 m3

seg-1 de aguas con cargas significativas de sedimentos y otros contaminantes, siendo los mas importantes por su caudal, cargas e impactos, el río San Juan (Chocó), el cual inunda una gran cuenca hidrográfica que incluye parte de los departamentos del Chocó y Valle del Cauca y tiene una basta zona de influencia en el Pacífico (Garay, 2001). Su contribución al aporte en el Pacífico es muy significativa, llegando a ser el 40,7% del caudal total, el 1,9 % del aporte de carga en términos de DBO5 y un 18,7% en carga de Coliformes fecales. Le siguen en importancia los ríos del departamento de Nariño, el Iscuandé y el Mira, los cuales aportan el 29,3% del caudal total, el 95,9% de la carga de DBO5 y el 37,9% de Coliformes fecales que entran al Pacífico colombiano.

Figura No. 2. Aportes en términos de caudal de los principales ríos de la cuenca del Pacífico colombiano(INVEMAR, 2004).

En comparación con el Caribe, las aguas del Pacífico son más frías, de menor salinidad y la productividad del fitoplancton es mayor. Por ser abierta, la costa recibe mayor influencia del oleaje y las mareas, las cuales son mucho más amplias, de hasta 4 a 5 metros; también es una costa muy activa sísmicamente (IDEAM, 1998 en PNICM 2004). En la cuenca del Pacífico los niveles de desarrollo urbano, agrícola e industrial son mucho menores que en el Caribe (Garzón-Ferreira, 1998). La infraestructura para el transporte y las comunicaciones hacia el interior del país o hacia otros países es poco desarrollada y en algunas zonas es inexistente; este hecho conlleva a que el nivel de poblamiento sea reducido. Por

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estas razones, la presión sobre los recursos ha sido menor que en el Caribe, con pocas excepciones.

Eutrofización y Fertilización

Según los resultados de los últimos 3 años de monitoreo, el comportamiento de las variables fisicoquímicas y nutrientes en el Pacífico, las zonas que presentan valores de las variables por fuera de los rangos normales se localizan en la bahía de Buenaventura, en las zonas de influencia de las desembocaduras de los ríos Micay y Saija en el Cauca y La Tola en Nariño, evidenciando fenómenos de eutrofización en algunos casos, y en otros sitios contribuyendo a la fertilización del mar. En la Figura 16 se representan los puntos y áreas en donde se presentaron contaminantes por encima de los valores normales, considerados como referencia de aguas de buena calidad.

Hidrocarburos del Petróleo

Históricamente, las zonas más afectadas por los residuos oleosos son Buenaventura y Tumaco, en razón del tráfico marítimo internacional y de cabotaje que generan residuos oleosos. En menor grado de impacto se encuentran Guapi, Bahía Solano y Ladrilleros. Regiones como el norte del Chocó y Cauca y el sur del Valle del Cauca permanecen relativamente limpias de estos compuestos. Según los muestreos realizados durante el 2001 al 2003, el impacto por hidrocarburos es alto y crónico en la bahía de Buenaventura y Tumaco.

De los monitoreos de hidrocarburos realizados por el CCCP desde 1986 hasta la fecha, se encontró que en promedio las concentraciones aumentan progresivamente desde aguas 0.25 ug/l, sedimentos 1.18 ug/g hasta organismos (Bivalvos) 7.45 ug/g (Calero y Casanova, 1997; Invemar, 2002).

Plaguicidas

A pesar de ser una región con reducido desarrollo agrícola, los niveles de residuos organoclorados fueron más elevados de lo que se podría esperar (hasta 94 ng l-1), en sitios como El Valle y Nuquí en el Chocó, Guapi y Timbiquí en Cauca y las desembocaduras de los ríos Mira y La Tola en Nariño. Probablemente estas concentraciones se deban al uso de compuestos organoclorados para campañas antimaláricas y las campañas de fumigación de cultivos ilícitos. Históricamente en esta región se han encontrado niveles de concentración promedio de plaguicidas organoclorados para sedimentos de 12.42 ng/g y en organismos (Bivalvos) de 94.53 ng/g, presentando una relación de 1:7.6, lo que indica que existe una gran capacidad por parte de los bivalvos de acumular estos compuestos, tomándolos del sedimento en su proceso metabólico (Calero y Casanova, 1995). El DDT y sus metabolitos han presentado un comportamiento irregular durante el periodo de la

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última década, especialmente en organismos, en razón a que están asociados a una serie de características fisiológicas; mientras que en los sedimentos son más estables.

Metales pesados

En el Pacífico, las concentraciones de Cd medidas en la Ensenada de Tumaco no representan riesgo de contaminación, mientras que en la Bahía de Buenaventura los valores se presentan entre 2.1 a 5.1 ug/g, sobrepasando los valores considerados como normales para sedimentos en bahías y costas, que es de 2 ug/g (Calero y Casanova, 1997). Otros metales altamente tóxicos como el Hg y el Pb se encontraron en diferentes áreas de estudio de la costa Pacifica colombiana en concentraciones de 0.15 ug/g a 3.5 ug/g el primero y de 2.1 ug/g a 52.3 ug/g para el segundo (Calero y Casanova, 1997). Los niveles de mercurio en sedimentos para Buenaventura son mayores a 0.51 mg/g, considerado como “concentración alta” por la NOAA (1990). Con respecto a los niveles en aguas costeras y marinas, sus concentraciones no presentan valores significativos, siendo las áreas con mayores niveles las desembocaduras de los ríos y las zonas adyacentes a las ciudades costeras.

Contaminación microbiológica

Los niveles de contaminantes microbiológicos son preocupantes en el Pacífico colombiano. La mayoría de las playas monitoreadas durante el 2001 al 2003 sobrepasaron los niveles de coliformes fecales contemplados en el artículo 42 del decreto 1594 de 1984. Estos resultados son consecuencia del vertimiento directo de aguas servidas urbanas en el sector costero, poca cobertura del sistema de alcantarillado, lixiviados de basuras y pozos sépticos. Los mayores niveles de los indicadores de contaminación fecal se localizan en las zonas adyacentes a los asentamientos humanos y en la desembocadura de los ríos, especialmente en la época lluviosa.

Por lo anterior se considera que en la costa Pacífica colombiana existen tres áreas críticas debidas al impacto de la contaminación proveniente de fuentes terrestres y marítimas, localizadas en:

Buenaventura: Zona donde convergen diversas actividades, como el transporte marítimo de carga a través de uno de los puertos más importantes del país, el turismo y las descargas de varios tributarios, lo que sumado al mal manejo de vertimientos domésticos e industriales ha ocasionado la presencia de niveles altos y persistentes de contaminantes en sus aguas.

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Tumaco: Puerto, donde al igual que Buenaventura convergen diversas actividades, como el transporte marítimo de cabotaje y pesquero, el turismo y las descargas de varios tributarios, lo que sumado al mal manejo de vertimientos domésticos e industriales, especialmente residuos de alimentos y de maderas, ha ocasionado la presencia de niveles altos y persistentes de contaminantes en sus aguas.

En La Tola (Nariño) y Guapi (Cauca) se localiza otra zona, donde el impacto de la contaminación es significativa, al punto que se presentan valores de algunos contaminantes que sobrepasan los niveles de referencia.

III. La situación de los bienes de uso público en las zonas costeras colombianas.

Otro de los factores de notoria influencia en el estado actual de base natural de las zonas costeras se relaciona con el espacio público y los bienes de uso público que forman parte del mismo. La Constitución Política de Colombia establece en su articulo 82 que es un deber del Estado, velar por la protección de la integridad del espacio público y por su destinación al uso común, el cual prevalece sobre el particular. Se entiende por espacio público todos los bienes que por su naturaleza, uso o afectación están destinados a satisfacer necesidades e intereses colectivos, que trascienden por tanto el derecho individual. Lo constituyen entre otros, los cuerpos de agua, las aguas requeridas para la circulación tanto peatonal como vehicular, para la recreación pública, la seguridad, la tranquilidad ciudadana, las fuentes de agua, parques, plazas y similares, las necesarias para la preservación y conservación de las playas marítimas y fluviales, esteros y el entorno de lagos y aguas interiores, los terrenos de bajamar, sus elementos vegetativos, arenas y corales, los elementos que conforman el patrimonio histórico y cultural y todos aquellos existentes o proyectados para el uso o disfrute colectivo (Guarín, 1997)9.

Los bienes de uso público se clasifican en:

Bienes de uso público marítimo: el mar territorial, el mar jurisdiccional o adyacente y alta mar.

Bienes de uso público terrestre: calles, plazas, puentes, caminos públicos, etc.

Bienes de uso público fluvial o lacustre: ríos y todas las aguas que corren por el territorio nacional en cauces naturales o no, con excepción de las privadas10.

9 Guarín, J. 1997. Consultoría jurídica ambiental para la elaboración de políticas y estrategias para el manejo integrado de las zonas costeras en Colombia. Minambiente.10 Artículo 81 del Decreto 2811 de 1.974. son privativas las aguas cuando nacen y mueren en una misma heredad, cuando brotan naturalmente a su superficie y se evaporan o desaparecen bajo la superficie de la misma heredad.

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Bienes de uso público aéreo: atmósfera, espacio aéreo, espectro ele

La naturaleza jurídica de estos bienes, es que son del dominio público, imprescriptibles e inalienables y por lo tanto, las obras, construcciones y edificios que allí se levantan, sin los permisos y autorizaciones correspondientes, constituyen usurpación al patrimonio colectivo.

Adicionalmente, hay que tener en cuenta que la mención de los bienes de uso público realizada por el Código Civil no es taxativa, pues dentro de ella con el tiempo se han involucrado otro tipo de bienes como los humedales, donde específicamente el Consejo de Estado ha dicho: ”Por tratarse de bienes de uso público, por regla general no es admisible la existencia de derechos adquiridos sobre los inmuebles conocidos con el nombre de humedales. Sin embargo, por excepción, es jurídicamente válida la referencia a derechos a privados adquiridos cuando la vertiente "nace y muere dentro de una misma heredad" o cuando el humedal se encuentra en terrenos de propiedad privada11”.

Enfrentan como principales problemas los siguientes: condiciones higiénico sanitarias deficientes, multiplicidad de jurisdicciones y competencias institucionales, concentración espacial y temporal de la demanda de los bienes de uso público, excesivo número de ocupaciones sobre las playas marítimas, excesiva construcción sobre terrenos colindantes con las playas eliminando los accesos al mar y áreas necesarias para la preservación de las playas. Problemática que se puede resumir en multiplicidad de actividades sobre los bienes de uso público del dominio marítimo, (turismo, pesca, puertos, residencial, recreo, industria) y prevalencia del interés particular sobre el interés colectivo general que debe ser protegido de la degradación, con especial concentración en Cartagena, Barranquilla, Santa Marta, El Rodadero, Buenaventura, Tumaco, Bahía Solano, Turbo y el Golfo de Morrosquillo (Steer R. et al, 1997).

A esta situación se ha llegado en general, por actuaciones inconexas, donde no ha existido coordinación entre la legislación del dominio público marítimo y la existente para la planificación del uso del suelo, sin tener en cuenta la interacción tierra - mar, ni la necesidad de establecer medidas que garanticen la preservación y la conservación de estos espacios.

Las autoridades nacionales como garantes de los bienes de uso público han tolerado o permitido la pérdida gradual del dominio de la Nación sobre playas y zonas de acrecimiento (depósito de sedimentos). La figura de la concesión en esta materia es un acto administrativo (Decreto Ley 2324/84), por el cual se otorga el uso y goce de las playas, terrenos de bajamar y aguas marítimas a los

11 Consejo de Estado. - Sala de Consulta y Servicio Civil, 28 de octubre de 1994.

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particulares autorizando el uso y construcciones distintas a la vivienda, con la condición de revertirlas a la Nación una vez expirado el plazo previsto en la Resolución que las otorga. La falta de seguimiento a las obligaciones impuestas a los usuarios en estas autorizaciones de ocupación temporal ha conducido a que su efectividad sea mínima.

A toda esta situación se puede agregar el carácter fragmentario de nuestra legislación, que obliga a aplicar disposiciones legales sobre bienes de uso público del siglo XIX e inicios del XX, como el Código Civil y Código Fiscal. La legislación relativa a los bienes de uso público del dominio marítimo, prácticamente no existe por lo que esta sujeta a la libre interpretación de los usuarios, sea el Estado o los particulares.

En la búsqueda de mejorar este diagnóstico se deben integrar los ecosistemas costeros y marinos y aquellos que interactúan con estos en los procesos de planificación de uso del espacio físico, la tierra, los recursos naturales y el ordenamiento del territorio, reconociéndolos como parte vital del territorio.

IV. La implementación de un enfoque ecosistémico en la ordenación del territorio y manejo integral de cuencas hidrográficas y su efecto en las áreas costeras.

La mayor parte de la población del mundo y de América Latina, vive en la parte media y baja de las cuencas hidrográficas, concentrada en grandes ciudades, y por lo tanto su calidad de vida depende en gran parte del manejo que se dé en las zonas de captación y las zonas protectoras de los ríos. Las inversiones para recuperar y restaurar los servicios ambientales como el agua son bastante altas para la sociedad, por lo cual cada vez se vuelve más necesaria la búsqueda de mecanismos de planificación y gestión con una perspectiva ecosistémica (Andrade, A., 2004)12.

Históricamente se ha visto que cuando las crisis ambientales se producen, la acción pública no consiste en buscar medidas correctivas en relación con los factores generadores de la problemática, como la estabilización de la población y del crecimiento o desarrollo tecnológico, o el ordenamiento territorial, sino más bien, ampliar los sistemas de abastecimiento a fuentes más lejanas, tal como el trasvase de cuencas, trasladando el problema a otras áreas, territorios, comunidades e incluso a otras generaciones. Estas situaciones tienen, para el caso de los ecosistemas costeros y marinos, un impacto ambiental importante al producirse una clara disrupción en los flujos energéticos que ecológicamente

12 Andrade, A en colaboración con F. Navarrete, 2004. Lineamientos para la aplicación del enfoque ecosistémico a la gestión integral del recurso hídrico. Serie Manuales de Educación y Capacitación Ambiental. PNUMA. México. 112 pp.

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provocan serias alteraciones y cambios en la estructura, funcionamiento y composición de estos sistemas naturales.

Es fundamental aceptar que existen límites para el uso de los recursos naturales y que, muchas de las decisiones que se adoptan, pueden afectar significativamente las opciones de sostenibilidad y del desarrollo futuro de los ecosistemas que las soportan.

Al abordar el tema del agua es esencial entender, desde el primer momento, que no existe una problemática del agua en sí, sino la suma de muchos y muy diferentes problemas parciales, distintos, que a veces se entrecruzan, que divergen, problemas antiguos que desaparecen, problemas nuevos que emergen.

Las cuencas hidrográficas, han sido reconocidas internacionalmente como las unidades territoriales de planificación más adecuadas para la gestión integrada de los recursos hídricos. Sin embargo, existen una serie de factores, como la división político - administrativa del territorio, que no coinciden con los límites territoriales de las cuencas, provocando que las decisiones que afectan el ciclo hidrológico, el aprovechamiento del agua y a los habitantes de una cuenca, no consideran las interrelaciones que ocurren en la totalidad de este sistema integrado, como tampoco el efecto que tiene la escorrentía del agua de la cuenca en las zonas costeras y el mar13

Una de las principales causas del deterioro de las cuencas hidrográficas, es no trabajar en su ordenación y manejo integralmente. Para esto hay que considerar primordialmente la relación altitudinal existente en el transporte de los problemas ambientales y su acumulación a lo largo del cauce y en sus ecosistemas constitutivos. Las actividades que se desarrollan en la parte alta afectan de forma importante a los tramos intermedios y bajos de la misma. Un ejemplo claro y consistente es el impacto del cambio en el flujo de sedimentos en la Bahía de Barbacoas, Bolívar, por los aportes del Canal del Dique, sobre los arrecifes coralinos en las Islas del Rosario.

El caso inverso, de la afectación de las partes intermedias y altas de las cuencas por actividades realizadas en las planicies de inundación o en las mismas zonas costeras, aunque menos frecuente, también tienen efectos importantes y a veces despreciados e ignorados. El ejemplo más ilustrativo es la introducción de especies exóticas o foráneas, o el transplante de especies nativas, que pueden migrar y alterar la dinámica y la estructura poblacional de las especies nativas,

13 DOUROJEANNI, Axel y Andrei, JOURAVLEV. 2002. Crisis de gobernabilidad en la gestión del agua. No. 35. Serie Recursos Naturales e Infraestructura. CEPAL. Santiago de Chile.

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introduciendo cambios en la composición de la biodiversidad local, regional, nacional e incluso global.

En general, y con raras excepciones, en Colombia las cuencas han sido explotadas y manejadas de manera fragmentada, en gran medida porque la visión sobre la estructura ecológica que las soporta y mantiene es igualmente fragmentada. La tendencia es a considerar un solo aspecto o sector, sin ver el sistema en su conjunto, las interrelaciones existentes entre los ecosistemas, sus necesidades de intercambio energético para el sostenimiento de los procesos ecológicos y los servicios que estos suministran.

El manejo integrado de los recursos hídricos se basa en el concepto que el agua forma parte integrante de un ecosistema y constituye un recurso natural y un bien social y económico cuya calidad y cantidad determinan la naturaleza de su utilización (Programa 21, Naciones Unidas, 1992). El contar con fuentes de agua permanentes, tanto por su cantidad como por su calidad, son un requisito imprescindible para el desarrollo económico y social.

En el análisis de Escobar J. (2002), sobre el manejo de la contaminación de las aguas costeras, considerando la contaminación proveniente por cuencas hidrográficas, se establece que debería ser de interés especial la gestión integral del agua en este ámbito, debido a que sus partes bajas son las áreas más inmediatas a las costas y ejercen un efecto ambiental muy marcado sobre ellas. De manera especial ocurre en aquellas zonas de la cuenca baja, donde su ubican las planicies de inundación con una relación menos directa entre el área de drenaje y el canal principal (zona intermedia) y, donde tiene lugar el transporte y almacenamiento temporal de contaminantes y sedimentos. Estas zonas por lo general han permanecido tímidamente consideradas en la gestión de la contaminación de las cuencas hidrográficas y de las aguas costeras y, cuando ha ocurrido, se le han aplicado criterios de calidad de agua dulce. Las medidas actuales de gestión del agua que se realizan dentro del marco de la cuenca, generalmente no se extienden a lo largo de toda la cuenca y, por lo tanto, no consideran su efecto sobre la calidad y cantidad del agua en las partes bajas de las cuencas.

La gestión del agua a nivel de cuencas, consiste esencialmente en tomar decisiones de intervención teniendo en cuenta la dinámica de la cuenca, de los cauces y de las aguas captadas por la misma, así como sus efectos en el mar (Dourojeanni y Jouravlev, 2002). En las decisiones de gestión de la contaminación del agua se deben tener en cuenta dos aspectos básicos con respecto a las zonas costeras. Uno es referido a las decisiones sobre el control de la contaminación,

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orientadas básicamente a reducir la contaminación y el flujo elevado de sedimentos y otro referido a la asignación del agua (derechos, permisos, concesiones, autorizaciones de captación y sobre los denominados caudales ecológicos, etc.). Estos dos elementos básicos de gestión son interdependientes y por lo tanto deben ser analizados en conjunto, considerando en el análisis los efectos sobre las áreas costeras.

Estos hechos, y desde esta perspectiva de análisis sobre le interdependencia cuencas - zonas costeras, muestran claramente que la implementación del marco normativo reglamentario del Decreto 2811/74, Decreto 2857/81 y sus posterior modificación a través del Decreto 1729/02 (ambos sobre ordenación y administración de cuencas hidrográficas), no ha sido exitoso. El progreso mínimo para integrar el manejo de las cuencas hidrográficas a las costas tiene dos raíces fundamentales: la primera es que ha habido muy poco progreso en la implementación de la ordenación y manejo integral de cuencas hidrográficas; y la segunda es que el reconocimiento de la importancia de las zonas costeras y mares adyacentes y de los bienes y servicios que presta a la sociedad este otro 50% del territorio nacional, es mínimo.

Pensaría entonces que el camino a seguir es, conocidas las raíces y consecuencias del problema, proponer un esquema de gestión que a unas escalas y proporciones realistas, y con unos objetivos alcanzables (no debemos seguir planificando lo "ideal" pero inalcanzable) permita considerar a las cuencas y a las zonas costeras como verdaderas unidades ambientales de gestión en consideración a sus interdependencias ecológicas, socioeconómicas y ambientales.

Esta propuesta no es "novedosa" y es la base del Programa de Ordenamiento Ambiental Territorial de la Política Nacional Ambiental para el desarrollo sostenible de los espacios oceánicos y zonas costeras e insulares de Colombia, en donde se proponen 12 Unidades Ambientales Costeras y Oceánicas como marco de gestión para el manejo integrado de las zonas costeras.

Según Andrade A, 2004, la adopción y puesta en práctica del enfoque ecosistémico implica integrar en el proceso de gestión ambiental a todos los actores o grupos involucrados y procurar el equilibrio entre sus intereses, a través de la participación, responsabilidad compartida y uso de todas las formas del conocimiento. Esta visión de la gestión ambiental requiere flexibilidad y adaptabilidad, partiendo de la premisa que los ecosistemas son dinámicos y cambian tanto espacial como temporalmente y que estos cambios deben integrarse en el proceso ya que tienen implicaciones sobre los mismos ecosistemas y en los sistemas naturales adyacentes.

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El Enfoque Ecosistémico es una estrategia para la gestión integrada de la tierra, el agua y los recursos vivos y para mantener o restaurar los sistemas naturales, sus funciones y valores de tal manera que se promueva la conservación y el uso sostenible de los ecosistemas de una forma justa y equitativa, participativa y descentralizada, a través de la integración de los factores ecológicos, económicos, culturales y sociales dentro de un marco geográfico definido principalmente por límites ecológicos14.

Para el tema que nos ocupa, debemos resaltar que la base natural costera esta compuesta por diferentes ecosistemas tanto marinos como terrestres con distintos grados de intensidad e intercambio de materia y energía. Las unidades ambientales propuestas corresponden a ecosistemas con una alta relación funcional, con características propias distintivas, con condiciones de homogeneidad ambiental en cuanto a su fisonomía estructural y funcional, por lo cual pueden delimitarse, de manera aproximada dada su dinámica intrínseca, para un área geográfica determinada.

Son estas grandes unidades lo más cercano a un sistema ambiental completo, de ellas depende la particularidad y la permanencia de la cantidad y la calidad de los bienes y servicios que provee al país la zona costera y que sostiene actividades como la pesca, la agricultura, el comercio, el turismo, la actividad portuaria, etc. Debo resaltar que uno de los criterios, mas no el único, para su establecimiento fue el grado de influencia continental en cuanto aportes de aguas dulces, sedimentos y contaminantes por descargas de ríos y ciénagas.

El mayor reto de esta aproximación, sin embargo, no es tanto científico como administrativo e institucional, para resolver el problema de la falta de coherencia y multiplicidad de las instituciones concurrentes (Burroughs & Clark 1995). Para poder llevar a la práctica una gestión con orientación ecosistémica, se hace necesario propiciar la integración y coordinación de las intervenciones institucionales en los diferentes ámbitos y escalas de intervención.

La gestión de las zonas costeras bajo este enfoque ecosistémico implica la concurrencia en estos espacios de los actores y sectores involucrados, de tal suerte que los procesos de planificación o las evaluaciones ambientales de proyectos que los afectan, deben basarse en criterios múltiples.

V. La institucionalidad para el manejo integrado de las zonas costeras

Uno de los mayores obstáculos para la implementación del manejo integrado de las zonas costeras e insulares en Colombia es la división y dispersión de 14 UNEP,CBD.2000.

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responsabilidades entre diferentes instituciones gubernamentales que tienen injerencia en la administración de la zona costera (pesca, bosques y vida silvestre, desarrollo turístico, transporte, puertos, obras públicas, industria, urbanismo, etc.). A su vez cada una de estas define a través de sus instrumentos de planificación sectoriales sus objetivos de expansión y desarrollo sin considerar en el proceso las interrelaciones (positivas o negativas) de sus actividades con la de los otros sectores ni con los planes, programas y proyectos orientados a la conservación y uso sostenible de los recursos naturales.

Un ejemplo claro de lo anterior es el proceso adelantado desde el año 1997 cuando se decidió, conjuntamente entre MinTransporte, MinAmbiente y DNP, la elaboración del estudio de soporte para el Ordenamiento del sector portuario en ambos litorales, que serviría de soporte técnico para la elaboración de los futuros Planes de Expansión Portuaria. Como producto encontramos el documento CONPES 3149 en donde se definen las necesidades de expansión del sector para los años 2003 – 2004, identificando de manera paralela las áreas en donde ambientalmente se podrían desarrollar los proyectos portuarios necesarios para el país. Se estableció que la capacidad instalada era suficiente y estaba subutilizada, sin embargo, en la actualidad se presentan un buen número de proyectos que desatienden esas recomendaciones y se proponen desarrollar en áreas ambientalmente incompatibles.

De otra parte, la realidad indica que estas situaciones generan múltiples conflictos por competencia y acceso a territorios y recursos compartidos, lo cual, aunado a la ausencia de un marco legislativo y reglamentario actualizado, claro y complementario, genera inestabilidad y dispersión en las inversiones, desatención en el cumplimiento de las funciones y competencias de cada entidad, deterioro de la base ecosistémica que soporta el desarrollo y por ende la disminución de la calidad de vida de las poblaciones costeras.

La coordinación entre las entidades gubernamentales comprende la integración entre diversos niveles del gobierno para el manejo de las costas, Ministerios en el ámbito nacional, Departamentos y Corporaciones Autónomas Regionales y las de Desarrollo Sostenible a escala regional y subregional y Municipios en el ámbito local. Igualmente se requiere la integración vertical al interior de los Ministerios pertinentes, en especial entre el nivel nacional y los niveles regionales y locales.

En Colombia, desde junio de 2004, se estableció el Comité Nacional de Manejo Integrado de los Espacios Oceánicos y Zonas Costeras, al interior de la Comisión Colombiana del Océano15, que tiene entre sus funciones, proponerle a la Comisión

15 La Comisión Colombiana del Océano fue reestructurada mediante el decreto 347 de 2000 y es la instancia asesora del Gobierno Nacional para lo asuntos relacionados con los océanos y las zonas costeras. Está presidida por el Vicepresidente de la República y compuesta por todos los ministerios competentes en el tema, el Departamento Nacional de Planeación, academia y sectores productivos.

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las políticas y estrategias de desarrollo marítimo y costero de carácter nacional, sirviendo adicionalmente, como espacio para la búsqueda de consensos en la adopción y ejecución de esas políticas. Esta experiencia debe servir de referente para medir la capacidad nacional de coordinarse y trabajar articuladamente en objetivos comunes y de alto impacto para el desarrollo económico, social, cultural y ambiental.

Sin embargo, siguen existiendo vacíos en la consolidación de instancias similares en los ámbitos regional y local. Se plantea entonces la necesidad de pensar, diseñar e implementar un mecanismo de coordinación institucional adecuado en estos niveles, que adicionalmente interlocute con el nivel nacional y divulgue y facilite el cumplimiento de las diversas leyes y reglamentos existentes.

Otra situación que afecta la adecuada gestión del Sistema Nacional Ambiental es lo relacionado con la jurisdicción y competencia de las Corporaciones Autónomas Regionales en las zonas costeras y el mar territorial.

En la Ley 99 de 1.993, al establecerse la jurisdicción de las corporaciones Autónomas Regionales por norma general, se les otorgó la correspondiente a los municipios que cada Corporación comprenda; entonces en la medida en que los municipios tengan jurisdicción sobre la porción marítima del país, la jurisdicción de las Corporaciones tendrían el equivalente jurisdiccional para el ejercicio de sus funciones y competencias, es decir para lo relativo al control ambiental del mar territorial.

Según Steer R. et al, 1997, el Honorable Consejo de Estado, a solicitud del Ministerio de Minas y Energía, conceptúo lo siguiente...." Por consiguiente está fuera de toda duda que el mar territorial colombiano no puede ser estimado como de jurisdicción de ningún Departamento o Municipio." El anterior concepto lo fundamento en la Ley 14 de 1.923 y en la Ley 10 de 1.978, las que a falta de un tratado internacional al respecto, definen el Mar territorial como de la Nación, sobre el cual está ejerce soberanía y que se extiende mas halla de su territorio continental insular y de sus aguas interiores, hasta una anchura de 12 millas náuticas o de 22 kilómetros 224 metros.

…Por lo anterior, y conforme a lo definido por el Consejo de Estado, y su implicaciones respecto a la jurisdicciones de los municipio y las corporaciones autónomas regionales, en tratándose de mar territorial le corresponde al Estado a través del Ministerio del Medio Ambiente, quien por su carácter nacional tiene incluso jurisdicción en estas zonas, el llevar a la práctica estas actividades de preservación y protección del medio marítimo en el mar territorial y su zona adyacente”.

Es de resaltar que solo el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial,

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tiene competencia en la zona del mar territorial y por lo tanto por ser esta la entidad encargada de la protección y preservación ambiental, sería la única que podría realizar las actividades necesarias para el cumplimiento de estos fines, toda vez que ésta función no es delegable en las corporaciones autónomas regionales, ya que al no tener jurisdicción sobre el mar territorial y su zona adyacente, no pueden, ni aún por delegación, realizar ninguna actividad de protección ambiental en estas áreas por estar fuera de su jurisdicción.

La única excepción a lo manifestado anteriormente, es CORALINA, a la cual la Ley 99 de 1993, le extendió su jurisdicción hasta el mar territorial y la zona económica de explotación exclusiva generadas de las porciones terrestres del Archipiélago, Por lo que se deduce que las demás corporaciones que tienen riberas sobre el Océano Atlántico y Pacifico, carecen de jurisdicción sobre el mar territorial y la zona económica exclusiva que se proyecte desde el territorio continental, toda vez que a éstas entidades se le confirió la misma jurisdicción que le corresponde a los Departamentos y Municipios de sus áreas de influencia y por lo tanto adolecen de la misma limitación frente a las entidades territoriales.

Esta situación genera un problema a solucionar: las autoridades ambientales regionales y locales (Establecimientos Públicos Ambientales de los Distritos de Cartagena, Barranquilla y Santa Marta creados por Ley 768/02), no tienen jurisdicción ni competencias en la zona marítimo - costera o de mar afuera, en la zona de bajamar o franja de transición, ni en la franja de terrestre costera comprendida desde la línea de marea alta promedio a una línea arbitraria localizada a 50 metros. En atención al Decreto No.2324 de 1984 estas áreas están sometidas a la Dirección General Marítima - DIMAR, como Autoridad Marítima Nacional.

Así entonces, deberán analizarse y evaluarse mecanismos claros de coordinación interinstitucional para llenar este vacío o formular nuevas propuestas de institucionalización para el manejo integrado de las zonas costeras que resuelvan, adicionalmente, los casos de concurrencia y duplicidad de competencias y traslape de jurisdicción.

VI. Instrumentos disponibles para articular los procesos de desarrollo y ordenamiento territorial de las cuencas hidrográficas y las zonas costeras con un enfoque ecosistémico.

Colombia cuenta, como se ha expuesto a largo del documento, con diferentes instrumentos de política, regulatorios, de planificación así como económicos y financieros, que permiten articular los procesos de desarrollo y ordenamiento territorial de las cuencas hidrográficas con un enfoque ecosistémico en beneficio de las zonas costeras y el medio marino.

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Las diferentes políticas ambientales adoptadas en la última década desarrollan temas tan importantes como la conservación de los bosques, el manejo integral del agua, la protección de los humedales y los páramos, la producción más limpia, etc., cuyos objetivos aportan en la implementación de la política ambiental concreta desarrollada para las zonas costeras e insulares de nuestro país. Se ha mencionado que las cuencas hidrográficas son las encargadas del transporte y acumulación de los impactos ambientales derivados de las diferentes actividades del desarrollo realizadas en tierra. Es precisamente este uno de los principales motivos que obligan a articular las acciones sobre el manejo del agua desde su nacimiento en los ecosistemas de alta montaña hasta su desembocadura en el mar.

Las orientaciones de política en cuanto a la reforestación protectora de zonas de nacimiento de ríos, páramos, bosques altoandinos y zonas de recarga de acuíferos son fundamentales a la hora de garantizar cantidad, calidad y disponibilidad del recurso hídrico. La ordenación y manejo forestal considerados dentro del Plan Nación de Desarrollo Forestal (MMA, 2000), son algunos de los instrumentos disponibles para la realización de un aprovechamiento sostenible de los recursos y tierras forestales, evitando que la sobre explotación de estos recursos y los fenómenos asociados, como el aumento de la escorrentía superficial, la desregulación de los cauces y los aumentos en la sedimentación desde las cuencas, afecten sustancialmente la base natural costera y marina, sus funciones y oferta de servicios ambientales.

De la misma forma los lineamientos de política para el manejo integral del agua (MMA, 1996)16, plantean manejar la oferta nacional del agua sosteniblemente, para atender los requerimientos sociales y económicos del desarrollo en términos de cantidad, calidad y distribución espacial y temporal. Entre otros, plantea como objetivos específicos: proteger, recuperar y mejorar ambientalmente los ecosistemas asociados al ciclo hidrológico de forma tal que del buen manejo que se dé en la parte alta de las cuencas podremos disminuir las repercusiones negativas existentes actualmente en las costas y el medio marino.

En este contexto los ecosistemas de humedales, como componente regulador de sistemas hidrológicos completos, cobran un valor estratégico en su función de descontaminación y como estabilizadores de picos de caudales en épocas de invierno. En ausencia de esta última función, por su afectación o perturbación directa, los sedimentos y contaminantes que no pueden ser captados y biodegradados (cuando esto es posible) en estos sistemas naturales, encuentran su destino final en la desembocadura de las cuencas. Las inundaciones son, igualmente, una consecuencia directa de la desregulación de las cuencas

16 Ministerio del Medio Ambiente. 1996. Lineamientos para el manejo integral del agua.

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hidrográficas por la intervención, deterioro y pérdida de estos ecosistemas acuáticos y otros terrestres. La política Nacional para Humedales Interiores plantea estrategias para su conservación, manejo y uso sostenible, por tanto de una implementación exitosa de sus estrategias depende en gran medida la calidad ambiental del medio marino y de sus ecosistemas constitutivos.

Los ejemplos descritos plantean dos escenarios: el primero relacionado con la continuación de unos esquemas fragmentados de planificación ambiental y ordenamiento del territorio, en donde estos procesos se adelantan sobre recursos naturales renovables de una manera aislada: agua, suelos, biodiversidad, aire; y el segundo: realizar una planificación ecorregional o ecosistémica en donde se analizan, evalúan y proponen estrategias articuladas para la gestión y manejo de unidades de planificación completas o integrales (cuencas hidrográficas + zonas costeras), lo que nos permitirá armonizar las relaciones bióticas, físicas, sociales, económicas y culturales sobre unos territorios delimitados ecológicamente.

Resulta evidente, que la segunda opción es la requerida para comenzar a revertir la tendencia del primer escenario que se describe. Obviamente, los esfuerzos para desarrollar este enfoque ecorregional o ecosistémico requieren de “voluntad”, “concurrencia” y resultados tangibles para quienes se beneficiarían de su adopción e implementación, ya que tradicionalmente estamos acostumbrados a esperar en el corto plazo, los resultados producto de las políticas, planes y proyectos ambientales, situación que en la realidad a veces resulta imperceptible para muchas personas.

Los temas ambientales vistos como sector independiente poco aportan desde esta perspectiva “inmediatista” de análisis. El carácter transversal del ambiente, por su condición de oferente y garante de desarrollo y bienestar social cuando se maneja adecuadamente, debe constituirse en una condición para lograrlo y para ello debe necesariamente integrarse a los instrumentos existentes para la planificación del desarrollo y al ordenamiento del territorio, teniendo en cuenta que desde el enfoque ecosistémico la gestión ambiental no debe limitarse a la división político administrativa del país. Las zonas costeras colombianas, según lo expuesto en el numeral III de este documento dependen en gran medida de lo que hagamos, por ejemplo, en la región andina y por tanto su conservación, manejo y usos que deben considerar siempre este relacionamiento.

En un contexto general, además de los instrumentos regulatorios con los que contamos (Decreto 1541/78 y Decreto 1594/89), en nuestra normativa aparecen los instrumentos económicos (tasas), tanto para el control de vertimientos como para la utilización del agua. Respecto al control de la contaminación prima principio de “quien contamina paga” y su implementación data en Colombia desde el año 1997. La tasa por utilización del agua es nueva en el país y aún no se ha

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iniciado su implementación y para el caso que nos ocupa es sólo de aplicación en los ámbitos estuarinos según el decreto 0155 de 2004.

La percepción personal al respecto es que estos instrumentos han sido mal interpretados en la medida que se entinden más como instrumentos financieros y se aplican para incentivar la no contaminación así como ayudar a desistir del uso de malas prácticas contaminantes más que para garantizar los objetivos de conservación de una determinada cuenca hidrográfica (obviamente incluyendo su desembocadura en el mar), en donde se requieren de unas inversiones para garantizar esta condición. Se desvían los recuados hacia inversiones a veces innecesarias (no siempre) en funcionamiento de algunas autoridades ambientales y no en las inversiones en conservación, generación de información, sistemas de seguimiento y monitoreo requeridas. Para el caso de las zonas costeras y ecosistemas adyacentes, no existe ningún ejemplo de aplicación de un instrumento económico orientado a compensar la contaminación de las aguas abajo de la cuenca, debido a la contaminación producida en las partes altas, ni por la subsiguiente contaminación de las aguas costeras.

De otro lado, vale la pena mencionar que la normatividad existente en el CNRNR sobre el mar y su fondo, si bien no desarrolla de manera especifica este esquema de manejo ecosistémico, tampoco impide su implementación, ya que los instrumentos planteados están consagrados de manera general en el Código y en sus decretos reglamentarios, lo cual viabilizaría su implementación.

El enfoque propuesto del manejo integrado costero por unidades ambientales o ecorregiones, facilita, en consideración del marco reglamentario existente, la concurrencia institucional, de los sectores productivos y la sociedad civil para la definición de objetivos comunes, y permite la articulación de los diferentes instrumentos económicos y financieros disponibles para realizar las inversiones requeridas de una manera articulada, secuencial y eficiente, garantizando el cumplimiento de los objetivos planteados por el CNRNR. Sin embargo, existen vacíos y deficiencias en el marco normativo vigente que deben necesariamente revisarse y ajustarse, como es la ausencia de parámetros de calidad para el agua costera y marina; y la revisión y ajuste de funciones, competencias y jurisdicciones de la entidades vinculadas a la administración, manejo, control y vigilancia de las zonas costeras y sus recursos constitutivos.

VII. Recomendaciones

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Tomando en consideración que el país ha iniciado un proceso de planificación y ordenamiento del territorio costero se deben resaltar algunos aspectos que faciliten la implementación del enfoque que se propone:

1. Desarrollar un marco normativo específico para el manejo integrado de las zonas costeras y mares adyacentes que precise las competencias y jurisdicción de las entidades públicas relacionadas con las zonas costeras y marinas, delimitando claramente su alcance, mecanismos de articulación e instrumentos de planificación que garanticen el Manejo Integrado de las Zonas Costeras.

2. Articular los procesos de ordenación y manejo de cuencas hidrográficas con las necesidades ambientales de los sistemas marinos y costeros mediante el establecimiento de unidades integrales de planificación y ordenamiento territorial.

3. La contaminación del medio marino es una limitante para el desarrollo de muchas de las actividades productivas que se presentan en las zonas costeras y por tanto se requiere de un seguimiento y monitoreo continuo para verificar su evolución y analizar si las medidas implementadas son las adecuadas. “El que contamina descontamina sería un principio más justo que el que contamina paga”.

4. El país no debe olvidar las obligaciones derivadas de los Convenios y Tratados Internacionales adoptados en relación con el tema para lo cual debe tomar las previsiones para la conservación, manejo y uso sostenible de ecosistemas costeros y marinos de importancia global como los arrecifes coralinos y los manglares.

5. La productividad de las actividades que se desarrollan en el mar territorial colombiano depende del buen estado de conservación de los ecosistemas costeros y marinos que garantizan su factibilidad en el corto plazo, por lo que quienes se benefician de estos aprovechamientos deben compensar estos beneficios realizando inversiones en su conservación. “Quien se beneficia – compensa”.

6. Respecto a los bienes de usos público en las zonas costeras, ronda de los ríos y humedales costeros, el país debe prestar especial atención a la situación de la de invasión y adquisición ilegal en la que se encuentran y debe tomar las acciones correctivas que en la mayoría de los casos se encuentran reglamentadas por normas del sector agropecuario (INCODER) y de defensa nacional (DIMAR).

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En cumplimento de sus funciones ambientales las autoridades de acuerdo con las competencias de las entidades territoriales en esta materia, son los municipios y los distritos los responsables de la elaboración de los planes y esquemas de ordenamiento territorial (Ley 388/97). Los municipios y distritos al realizar dichos planes deben, entre otras cosas, localizar las áreas con fines de conservación y recuperación paisajística e identificar los ecosistemas de importancia ambiental. También corresponde a los municipios y distritos, clasificar los suelos en urbanos, rurales o de expansión. Dentro de cualquiera de estas tres clases puede existir lo que se define como suelo de protección.

La función principal de los departamentos en materia de ordenamiento territorial, es elaborar directrices y orientaciones para la totalidad o parte de su territorio, con el fin de establecer, entre otras cosas, escenarios de uso y ocupación del espacio, de acuerdo con el potencial óptimo del ambiente.

A las Corporaciones Autónomas Regional y las de Desarrollo Sostenible, la Ley 388/97, les confiere una doble función. Por una parte, establecen determinantes ambientales que son de obligatorio cumplimiento para los municipios y distritos, porque por disposición expresa de la ley éstas constituyen normas de superior jerarquía. Estos determinantes se establecen en el ámbito regional y local siguiendo las directrices de ordenación y manejo establecidas en las Políticas, Planes, Programas y regulaciones establecidas por el Ministerio de Ambiente (Plan Nacional de Desarrollo Forestal, Políticas de Humedales y Zonas Costeras, Programa Nacional de Páramos y Programa Nacional de Manglares, Decreto de Ordenación de Cuencas Hidrográficas, Resoluciones de Páramos y Manglares, etc.).

En segunda instancia y con base en la verificación del cumplimiento de los determinantes ambientales establecidos, les corresponde aprobar los planes y esquemas de ordenamiento de los municipios de su jurisdicción, en sus aspectos ambientales. De esta forma se hace necesaria la revisión de los planes, esquemas y planes básicos de ordenamiento territorial con el fin de determinar el tratamiento dado a estos bienes de uso público, para verificar la concordancia entre el acuerdo del Consejo Municipal por el cual se adopta el POT, y la concertación acordada o aprobada por la autoridad ambiental correspondiente.

7. Se requiere con urgencia que el país desarrolle una estrategia nacional para la conservación, restauración y/o recuperación de los bienes de uso público y el patrimonio ambiental, no solamente de los ubicados en las costas, sino en todo el territorio nacional.

8. Para la ejecución de las acciones prioritarias en las cuencas hidrográficas y zonas costeras asociadas se debe establecer un mecanismo financiero

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adecuado para facilitar y gestionar la concurrencia de los recursos financieros, técnicos y logísticos para su ejecución. Hay que evaluar alternativas de mecanismos financieros que articulen recursos de diferentes fuentes y entidades, y que incentive la destinación de recursos adicionales a partir de esquemas de cofinanciación. Dichos mecanismos podrán comprender el establecimiento de instrumentos de administración conjunta de recursos, tales como fiducias o encargos fiduciarios, entre otros.

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