1

Finansiranje deficita

2

Fiskalni deficit

• Budžetski deficit predstavlja višak budžetskih rashoda centralne države u odnosu na prihode

• Konsolidovani fiskalni deficit predstavlja višak konsolidovanih javnih rashoda u odnosu na konsolidovne javne prihode

• Primarni fiskalni deficit predstavlja razliku između konsolidovanih javnih prihoda i konsolidovnih javnih rashoda umanjenih za troškove kamata

• Visina fiskalnog deficita i javnog duga u nekoj zmlji obično se iskazuje kao % BDP

3

Računanje fiskalnog deficita

• Pri računjanju fiskalnog deficita– u prihode se ne uključuju prihodi od privatizacije, prodaje imovine i

zaduživanja– u rashode se ne uključuju rashodi za otplatu glavnice duga i državni

krediti

• Teško je dosledno primeniti prethodne kriterijume: – u slučaju kredita koji se slabo naplaćuju nije jasno da li se radi o

kreditima ili subvencijama– da li prihode od licenci treba tretirati kao deo prihoda zavisi od toga da

li seu redovni ili vanredni, kao i od njihove vrednosti (mobilna telefonija)

4

Izračunavanje fiskalnog deficita

1. Javni prihodi 1.1. Tekući prihodi 1.1.1. Poreski prihodi 1.1.2. Neporeski prihodi 1.2. Prihodi od imovine i kapitala

2. Javni rashodi 2.1. Tekući rashodi (osim kamata) 2.2. Kapitalni rashodi 3. Primarni fiskalni deficit (1-2)

4. Rashodi za kamate 5. Fiskalni deficit (3+4)

5

Javni dug

• Javni dug predstavlja ukupan iznos obaveza konsolidovanog sektora države u određenom trenutku

• Javni dug je varijabla stanja, dok je deficit varijabla toka • Javni dug u određenom trenutku, po pravilu, predstavlja zbir svih ranijih

fiskalnih deficita - moguća su odstupnja od ove definicije (primer Srbije)

• Javni dug je zbir duga centralne države, fondova socijalnog osiguranja, pokrajina i lokalnih zajednica

• Javni dug može biti: – direktni: država je neposredni dužnik – indirektni: država je garant obaveza javnog preduzeća

6

Struktura državnog sektora u Srbiji

Centralni nivo države

Budžet Republike Fondovi obaveznog socijalnog osiguranja

Regulatorna tela: NBS, agencija za zaštitu konkurencije i dr.

Javna preduzeća: EPS, PTT i dr

Subcentralni (lokalni) nivo države

Autonomne pokrajine Gradovi i opštine Lokalne agencije Lokalna javna preduzeća

Indirektni korisnici: škole, bolnice i dr.

Indirektni korisnici: vrtići, ustanove socijalne zaštite

7

Tumačenje podataka u vezi sa deficitom, suficitom i javnim dugom

• Javni dug uključuje dugove svih nivoa država prema Centralnoj banci

• Javni dug (konsolidovani) ne uključuju dugove između različitih budžetskih institucija

• Inflacije može da obezvredi javni dug nominovan u domaćoj valuti

• Primer:– dug na početku godine iznosi 1 mlrd dinara,– inflacija u toku godine iznosi 10%– na kraju godine realna vrednost duga je smanjenja za 10% – usled inflacije država je ostvarila “inflacioni porez”, koji bi mogao da

se tretira kao javni prihod

8

Javni dug i devizni kurs

• Ako je dug nominovan u stranoj valuti tada: – aprecijacije realnog kursa, smanjuje odnos duga prema

BDP, čime se olakšava vraćenje duga,

– deprecijacija realnog kursa, povećava odnos duga prema BDP, čime se otežava vraćanje duga

• Podsećanje: realni kurs je jednak:ER=E×(P*/P)

gde je sa ER označen realni kurs, sa E nominalni kurs, sa P* svetske cene, a sa P domaće cene

9

Javni dug i kapitalni rashodi

• U većini država (uključujući SAD, Srbiju i dr.) kapitalni rashodi se sabiraju sa tekućim rashodima

• Kupovinom ili izgradnjom kapitalnog dobra:– menja se struktura državne imovina,– imovina se smanjuje postepeno kroz proces amortizacije

• Postoje predlozi da se izrađuje poseban kapitalni budžet države u okviru koga bi se prikazala državna imovina i izvori njenog finansiranja – kao u bilansu stanja preduzeća

• U tekućem budžetu prikazala bi se samo amortizacija – kao u bilansu uspeha preduzeća

10

Argumenti za i protiv izrade državnog kapitalnog budžeta

• Argumenti u prilog izrade kapitalnog budžeta države su:– sprečavanje zlupotreba- prikazivanje prihoda od prodaje državne

imovine kao redovnog prihoda – povećala bi se racionalnost pri zaduživanju države

• Argumenti protiv izrade kapitalnog budžeta države su: – teško je razlikovati tekuće i kapitalne rashode: kako tretirati rashode za

obrazovanje, kupovinu raketa ili socijanu zaštitu?– ove teškoće otvaraju prostor za značajne proizvoljnosti i zloupotrebe

11

Materijalna imovine države i javni dug; implicitne obaveze države

• Nije ispravno podatke o javnom dugu države posmatrati nezavisno od imovine kojom država raspolaže: – u dati nivo duga država je u povoljnijem položaju ako raspolaže vrednijom

imovinom– postoji analogija sa domaćinstvom ili preduzećem,

• Osim javnog duga država se zakonski obavezuje na određena plaćanja u budućnosti (penzije, zdravstvenu zaštitu i dr)– za svaku od navedenih obaveze moguće je izračunati njenu sadašnju vrednost– zbog toga neki smatraju da u javni dug treba ukluučiti i i sadašnju vrednost

implicitnih obaveza

• Postoji razlika između javnog duga i implicitnih obaveza države - implicitne obaveze se mogu zakonom smanjiti, ali je malo verovatno da se dogodi njihova značajnije smanjenje

12

Raspodela tereta javnog duga

• Važno pitanje je ko snosi teret javnog duga– mogući odgovor je da teret duga snose buduće

generacije – međutim moguće je da deo tereta snose i sadašnje

generacije, kao i da terte snosi samo deo jedne generacije

– na raspodelu tereta utiče i način upotrebe pozajmljenih sredstva

13

Lernerov stav

• Prema Lerneru unutrašnji javni dug ne stvara teret budućim generacijama– kada dug dospe jedan deo buduće generacije plaća dug, a drugi

ostvaruje dohodak– unutrašnji javni dug ne menja nivo potrošnje buduće generacije

posmatrane kao celine

• Raspodela tereta spoljnog javnog duga zavisi od upotrebe pozajmljenih sredstva:– ako se dugom finansira tekuća potrošnja teret snose buduće generacije,– ako se dugom finansiraju kapitalni rashodi raspodela tereta zavisi od

toga da li je prinos na investicije veći ili manji od graničnih troškova pozajmljenih sredstava

14

Model preklapajućih generacija

• Lerner generaciju definiše kao skup svih ljudi koji žive u određenom periodu

• Preciznija definicija generacije bi bila da ona obuhvata ljude koji su rođeni približno iste godine

• Primer: – pretpostavimo da u isto vreme žive tri generacije: mladi, sredovečni i

stari– svaka generacija traje 20 godine i svaki pojedinac u toku generacije

zaradi i potroši 12 hiljada USD – ako se država zadužuje na period od 20 godina kako ra raspodeljuje

teret duga?

15

Model preklapajućih generacijaPeriod 2007-2027

Mladi Sredovični Stari

(1) Dohodak $12,000 $12,000 12,000

(2) Zaduživanje države -6,000 -6,000

(3) Potrošnja koju obezbeđuje država 4,000 4,000 4,000

Godina 2027

Mladi Sredovečni Stari

(4) Država povećava poreze da bi otplatila dug

-4,000 -4,000 -4,000

(5) Država vraća dug +6,000 +6,000

16

Generacijsko računovodstvo

• Preciznija procena raspodela tereta i koristi fiskalne politike po generacijama moguća je na osnovu metoda generacijskog računovodstva

• Metod generacijskog računovodstva– iz svake generacije izabere se tipičan pojedinac– za svakog od njih računa se “neto porez” kao razlika sadašnje vrednosti

plaćenih poreza i sadašnje vrednost svih koristi od države– poređenjem neto poreza različitih generacija može se steći predstava o

tome kako se vrši međugeneracijska preraspodela

• Organičenja navedenog metoda: buduće poreske i kamatne stope su neizvesne, zanemaruje se imovina koju jedna generacije ostavlja drugoj i dr.

17

Neoklasični model

• Prethodni modeli zanemaruju: – uticaj zaduživanja države na privatne investicije – uticaj povećanje poreza na štednju i ponudu rada

• Neoklasični model ističe uticaj zaduživanja države na rast kamatnih stopa na finansijskom tržištu i smanjenje privatnih investicija usled toga– hipoteza o istiskivanju: zaduživanjem države istiskuju se privatne investicije

• Ako je tačna ova hipoteza onda zaduživanje države smanjuje akumulaciju kapitala i buduće dohotke, čime se teret duga prevaljuje na buduće generacije

• Postoje mehanizmi koji bi mogli da ublaže istiskivanje:– država može produktivno da investira pozajmljena sredstva – povećanje kamatnih stope može da privuče kapital iz inostranstva

18

Neoklasični model: empirijska verifikacija

• Ako postoji pozitivna korelacije između visine deficita i visine kamatnih stopa to potvrđuje hipotezu o istiskivanju

• Problem je što na visinu kamatnih stopa utiču i drugi faktori, kao što su ciklična kolebanje privrede

• Prema nekim istraživanjima povećanje fiskalnog deficita za 1% BDP utiče na rast kamatnih stopa za 0,3 procentna poena

• Prema nekim ekonometrijskim istraživanjima svi prošli fiskalni deficiti u SAD uticali su na smanjenje BDP 3-6 procenata

19

Rikardijanski model

• Baro tvrdi da kada se država zadužuju pripadnici stare generacije više štede sa ciljem da mladima ostave veću imovinu

• Posledice rikardijanske ekvivalencije:– zaduživanje ne menja potrošnju bilo koje generacije,– finansiranje porezima ili zaduživanjam je u suštini identično,– fiskalna politika je irelevantna.

• Barovljeva hipoteza se osporava zbog nerealnosti pretpostavki:– veza između sadašnjih deficita i budućih poreza nije predvidiva,– ljudi su kratkovidi, – međugeneracijski altruizam nije toliko značajan.

20

Rikardijanski model

• Barovljeva hipoteza se osporava i sa stanovišta tačnosti njenih predviđanja:

– ako privatna štednja ne raste kada se povećava fiskalni deficit hipoteza je pogrešna,

– rezultati ekonometrijskih istraživanja o vezi između fiskalnog deficita i privatne štednje su divergentni,

– nije sigurno da li se i u kojoj meri ljudi ponašaju u skladu sa ovom hipotezom.

21

Povećanje poreza ili zaduživanje: princip dobijenih koristi i međungeneracijska pravičnost?

• Ukoliko se pojavi fiskalni deficit, a pri tome nije moguće ili nije poželjno smanjiti javnu potrošnju, vlada se nalazi pred izborom: da li da poveća poreze ili da se zadužuje?

• Postoje veći broj kriterijuma na osnovu kojih je moguće doneti odluku o oporezivanju ili zaduživanju:– princip dobijenih koristi: generacija koja ima koristi od

državnih programa treba i da finansira te programe– međugeneracijska pravičnost: opravdan je transfer

dohotaka od bogatijih ka siromašnijim generacijama

22

Povećanje poreza ili zaduživanje: efikasnost i višak poreskog tereta?

• Kriterijum efikasnosti: treba odabrati rešenje koje stvara manji višak poreskog tereta

• Sa stanovišta viška poreskog tereta releventno je da: – finansiranje porezima implicira jedno veliko povećanje poreza u periodu kada

nastaju rashodi,– finansiranje zaduživanjem implicira niz malih povećanje poreza u periodu kada

se dug vraća.

• Ako se finansiranje vrši povećanjem poreza na rad višak poreskog tereta je:

1/2εwLt2,

gde je ε kompenzovana elastičnost ponude rada, w bruto zarada, L broj sati rada, a t poreska stopa.

23

Odnos između poreske stope i viška tereta

Poreska stopa

Višak tereta

t1 t2

χ2

χ1

24

Povećanje poreza ili zaduživanje:efikasnost i višak poreskog tereta?

– sa stanovišta minimizacije viška poreskog tereta efikasnije je zaduživanje nego povećanje poreza

– međutim u meri u kojoj smanjuje akumulaciju kapitala zaduživanje stvara dodatni višak tereta

• višak tereta se stvara ako je količina kapitala manja od optimalne• ukoliko je efekat istiskivanja visok tada je efikasnije finansiranje

porezima

– zbog nepostojanja pouzdane procene o značaju istiskivanja nije moguće odrediti da li je efikasnije finansiranje porezima ili zaduživanjem

25

Povećanje poreza ili zaduživanje:

makroeknomski argumenti?

• Makroekonomski argumenti: prema doktrini funkcionalnih finansija fiskalna politika se koristi za održavanje agregatne tražnje na željenom niovu bez obzira na nivo deficita i javnog duga

• Ova doktrina je osporavana: – teorijski: na osnovu Barovog modela međugeneracijskog

altruizma,– zbog neizvesnosti koaj postoji u dinamičkoj vezi između

fiskalne politike i zaposlenosti

26

Povećanje poreza ili zaduživanje: moralni i politički kriterijumi?

• Postoji moralni stav prema kome je zaduživanje države nemoralno– ovo je normantivni stav kao i stav o principu dobijenih koristi prema kome je

zaduživanje ponekad moralno

• Na osnovu teorije javnog izbora sledi da se potcenjuju troškovi državnih projekata, a da se precenjuju koristi od njih

• Uravnoteženi budžet vrši pritisak ka boljoj proceni troškova i koristi o državnih projekata

• Fridman smatra – država troši sve što prikupi kroz poreze,– javnost je osetljivija na visinu fiskalnog deficita nego na visinu javne

potrošnje,– stoga su niski porezi efikasan način za kontrolu državne potrošnje.

27

Javni dug Republike Srbije

28

Institucionalni okvir

• Javni dug Republike Srbije obuhvata direktne i indirektne (garantovana) obaveze države prema domaćim i stranim licima

• Pravni okvir za zaduživanje države definisan je Zakonom o javnom dugu

• Prema Zakonu javni dug obuhvata:– direktni i indirektni dug Republike Srbije,

• Indirektni dug obuhvata i dug javnih preduzeća za koje su izdate države garancije (uglavnom dugovi Puteva Srbije i Železnica Srbije)

– dug lokalnih zajednica,– dug organizacija socijalnog osiguranja

29

Institucionalni okvir

• Za sada ne postoje zakonska kvantitativna ograničenje koja se odnose na visinu konsolidovanog fiksnog derficiat i javnog duga u Srbiji– Postoje samo ograničenja koja se odnose na zaduživanje lokalnih

zajednica i organizacija socijalnog osiguranja

• U mnogim zemljama u svetu takva ograničenja postoje:– ograničenja sadrže i određene “ventile” koji se primenjuju u periodu

recesije ili u vanrednim situacijama

• Postoje inicijative da se i u Srbiji uvedu zakonska ograničenja na visinu konsolidovanog fisknog deficita i javnog duga

30

Institucionalni okvir• Zakon dozvoljava zaduživanje lokalnih zajednica u okviru propisanih

ograničenja:– da bi se zadužile lokalne zajednice moraju dobiti pozitivno mišljenje

Ministarstva finansija– dug po osnovu deficita tekuće likvidnosti ne sme preći 5% prihoda

lokalnog budžeta iz prethodne godine – dugoročno zaduživanje je dozvoljeno samo za potrebe finansiranja

javnih investcija ili za refinansiranje starih dugova, uz ograničenja:• stanje dugoročnog duga ne sme preći 50% budžeta lokalne

zajednice u prethodnoj godini,• rashodi za plaćanje glavnica i kamate ne mogu preći 15% tekućih

prihoda lokalnog budžeta u odredjenoj godini • lokalne zajednice ne mogu odobravati garancije

31

Kretanje javnog duga u periodu 2000-2008

• Javni dug Srbije je opao sa 14,2 na 8,7 mlrd evra u periodu 2001-08.

• Uzroci smanjenja javnog duga:– otpis 66% duga prema Pariskom i 62% prema Londonskom klubu– vraćanje oko 1,3 mlrd evra po osnovu devizne štednje i domaćih

dugova po osnovu docnji– vraćanje dugova stranim poveriocima– relativno skromno novo zaduživanje - deficit je finansiran prihodima

od privatizacije • Tokom 2009. godine javni dug je značajno porastao i u EU i

kao % BDP,– najveći deo fiskalnog deficita od oko 4% BDP u 2009. godini

finansiran je zaduživanjem na domaćem tržištu

32

Poreklo javnog duga Srbije• Aktuelni javni dug Republike Srbije (kraj

2009.godine ) formiran je:– preuzimanjem obaveza država njenih prethodnica (najveći

deo duga)• uključuje i pretvaranje garancija bivše SFRJ po osnovu devizne

štednje u direktni dug Republike Srbije– zaduživanjem države Srbije u periodu 2001-2008. godina

– pretvaranjem docnji u izmirenju budžetskih obaveza iz 90-tih godina u javni dug

– deo javnog duga Republike Srbije nastao je i preuzimanjem privatnih dugova piramidalnih banaka prema gradjanima

33

Javni dug Srbije

Javni dug Srbije

14,213,4

11,511

9,710,3

9,38,9 8,8

9,7

0

2

4

6

8

10

12

14

16

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009,10

mlr

d ev

ra

34

Javni dug Srbije

169,3

102,2

69,564,3

53,3 50,2

36,229,4 25,3

31,6

0

20

40

60

80

100

120

140

160

180

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009,10

% B

DP

Javni dug Srbije

35

Struktura javnog duga• Spoljni dug učestvuje sa 60%

a unutrašnji sa 40% u javnom dugu

• Devizni dug učestvuje sa 89% u ukupnom javnom dugu

• Devizni dug obuhvata osim spoljnog duga i veći deo unutrašnjeg duga (deviznu štednju, zajam za preporod Srbije)

• Oko 70% unutrašnjeg duga se odnosi na deviznu štednju gradjana

Spoljni i unutrašnji javni dug Srbije(sept. 2009)

40%

60%

Unutrašnji dugSpoljni dug

Valutna struktura javnog duga (sept. 2009)

11%

89%

Dinarski

Devizni

36

Struktura javnog duga

• U strukturi javnog duga dominira dug sa fiksnim kamatnim stopama (75%)

• Što znači da je rizik promene kamatnih stopa relativno nizak

• Indirektni dug učestvuje sa oko 14% u ukupnom javnom dugu Srbije

Struktura duga po kamatanim stopama (sept 2009)

75%

25%

Fiksne

Varijabilne

Direktni i indirektni javni dug (sept. 2009)

86%

14%

Direktni

Indirektni

37

Javni dug Srbije - očekivane tendencije

• U narednim godinama očekuje se rast javnog duga zbog:– očekivanog fiskalnog deficita u iznosu od 1-2% BDP

• Realizacija krupnim infrastrukturnih projekata

– Izostanak značajnijih prihoda od privatizacije kojima bi se finansirao fiskani deficit

• Očekuje se da će u prvim godinama dominirati krediti medjunarodnih finansijskih institucija, ali da će postepeno rasti značaj komercijalnog zaduživanja

38

Održivost javnog duga Srbije• Odnos duga prema BDP je

relativno nizak – Srbija je prema ovom

kriterijumu u grupi manje zaduženih zemalja

– odnos javnog duga prema BDP u 2009. je značajno porastao

• Rashodi za kamate po osnovu javnog duga su niski - medju najnižim u Evropi – ispod 1% BDP– nizak dug, niske kamatne

stope, postoji period počeka za neke dugove

– u narednim godinama se očekuje rast rashoda za kamate

Javni dug Srbije

14,213,4

11,511

9,710,3

9,38,9 8,8

9,7

0

2

4

6

8

10

12

14

16

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009,10

mlr

d e

vra

39

Održivost javnog duga

• Rizici: – najveći deo duga je devizni pa je značajan rizik deprecijacije dinara

• Srbija javne prihode iz kojih servisira duga osatvruje u dinarima

– značajno usporavanje ili pad BDP povećalo bi teškoće u finansiranju svih javnih rashoda, pa i rashoda po osnovu servisiranja javnog duga

– kreditni rejting Srbije je nizak usled čega se država teško zadužuje kako za finansiranje deficita tako i za refinansiranje starih dugova

– kreditni rejting Srbije je znatno ispod ekonomskih performansi zemlje u odnosu na npr. Rumuniju ili Bugarsku

40

Održivost javnog duga

• Očekuje se ubrzani rast duga u narednim godinama– deficit od 4% BDP uz rast BDP od 1,5% povećava učešće

javnog duga prema BDP za oko 3 procentna poena– sa rastom odnosa duga prema BDP rastu i troškovi

servisiranja duga– kad dug dostigne 40% BDP rashodi za kamate će iznositi

oko 2% BDP– dug od oko 60% BDP ne bio primeren Srbiji jer bi

imlicirao rashode za kamate od najmanje 3% BDP– procenjuje se da bi Srbija trebala da stabilizuje odnosa

javnog duga prema BDP na oko 45%.

41

Održivost javnog duga

- da bi se javni dug Srbije stabilizovao na održivom niovou neophodno oprezno zaduživanje u narednih godina

– sa obzirom da se najveći deo zaduživanja ostvaruje cilju finansiranja infrastrukturnih projekata neophodna je primena cost- benefit analize i dr. metoda kako bi se izabrali ključni prioriteti