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1er. Informe General
Políticas de Seguridad del Estado Ecuatoriano 2010-2014.
Logros y alcances
OAID/Ministerio del Interior Programa Prometeo/Senescyt
1. Acerca de este informe.
Este informe evalúa las políticas y los resultados impulsados por los diferentes agentes del
Estado ecuatoriano en materia criminal, entre el 2010 y el 2014. La intención de este
informe consiste en:
a) reconocer y describir las políticas de mayor impacto
b) asociar su implementación a los resultados en términos de victimización y tasas
delincuenciales convenidas internacionalmente.
c) establecer que las políticas implementadas funcionaron en la práctica como un
coctel de políticas multi-enfoque, entre lo preventivo y lo reactivo, de alto alcance
demográfico, territorial y con impacto a nivel estructural y,
d) estimar de manera comparada la participación de cada agente en los resultados
asociados.
Los agentes con políticas de mayor impacto fueron: el Ministerio del Interior, el
Ministerio de Coordinación de Seguridad, el Consejo de la Judicatura, los GADs y el
Ministerio de Justicia.
1.1. Políticas del Ministerio del Interior.
Las políticas del Ministerio del Interior (a continuación MDI) son las de mayor impacto en
el descenso del Índice de Victimización, la Tasa de Homicidios, la Tasa de Robos y el
aumento de las denuncias como señal de una mayor confianza en las instituciones
competentes.
Tal impacto es medible:
a) por el hecho de que, con la excepción del ECU 911, son las únicas políticas de alcance
territorial-nacional (alcanza todos sus territorios administrativos e, incluso, los profundiza)
y estructural (afecta de manera multifocal el problema criminal, desde varias estrategias
preventivas hasta varias estrategias reactivas),
b) porque los avances en los indicadores delictuales reflejan un comportamiento
constante a lo largo del país, precisamente en los lugares específicos donde las políticas
del MDI fueron implementadas plenamente y,
c) porque la penetración territorial de sus políticas es, por mucho, la más importante en
términos de aproximación del servicio a la comunidad y capacidad disuasiva en el
territorio. En el epígrafe 3.1. se mostrarán los alcances y limitaciones actuales de tal
penetración.
A continuación se enumeran las políticas de mayor relieve del MDI.
1.1.1. La Desconcentración Territorial: De la Provincia al Sub-circuito. La geo-
referenciación del delito.
En el 2010, mediante Ley Habilitante, la Presidencia del Ecuador promulgó el Código
Orgánico de Territorio y Administración Descentralizada, llamado también COOTAD, en el
que se regula “la organización, facultades y funcionamiento de los organismos autónomos
descentralizados” y se divide el territorio nacional, de mayor a menor, en Región,
Provincia, Cantón y Parroquias Rurales. A la vez que se establecen dos Distritos
Metropolitanos, el de Quito y el de Guayaquil (Asamblea Nacional, 2010). De esta
legislación surgen los Gobiernos Autónomos Descentralizados, los cuales van a desarrollar
sus propias políticas criminales. El espíritu de desconcentración emanado del Código sirve
de antecedente para que, el 16 de febrero del 2012, la Secretaría Nacional de Planificación
y Desarrollo agregue otra división operacional: Nacional/ Zonal /Distritos y Circuitos con el
fin de aproximar la planificación y la función pública a la población (SENPLADES, 2012).
Posteriormente, en febrero del 2014, la Policía Nacional, con el fin de afinar aún más la
estrategia de proximidad agregó, sobre el mapa de Circuitos, el nivel de Sub-circuitos
(Ministerio del Interior, 2012). Sobre éstos últimos se diseñan las instalaciones de
unidades de Policías Comunitarias, los servicios inter-sectoriales de proximidad de las
Unidades de Vigilancia Comunitaria, y programas puntuales como el patrullaje, Barrio
Seguro, Contacto Ciudadano, Local Seguro (a explicar más adelante), y el propio ECU 911.
El sistema de Sub-circuitos sirve de base a los sistemas de geo-referenciación del ECU 911
y del Sistema David, los cuales se están tratando de acoplar en un solo sistema en
momentos que se escribe este artículo.
El Sub-circuito se calcula en base a la distancia lineal recorrida por una patrulla, cuya
velocidad promedio es 13,67 kms/h, en un turno de trabajo, esto es, 8 horas. De modo
que velocidad x tiempo cubren 82 kms. lineales. Si un circuito cuenta con 300 kms. lineales
de rutas, producirá 3,6 áreas, esto es, 4 Sub-circuitos, que, en la práctica, se aproximarán
a un 1 km2 cada uno. La definición del Sub-circuito en el espacio real está sujeto a las
divisiones viales (se procura que las tramas viales no queden divididas), la densidad
poblacional (entre 5.000 y 10.000 habs.), la “problemática de convivencia y seguridad
ciudadana” (estimable por el índice delincuencial), la topografía y los recursos policiales
en el sitio (Policía Nacional, 2012; CENCEPOL, 2014).
De tal modo que el país, a partir del 2012, tiene dos divisiones, una político-administrativa
y otra paralela, coincidentes a niveles medios de territorio, pero diferentes a escala micro,
con fines operativos de seguridad. Ambas divisiones parten del principio de
descentralización de las funciones públicas.
Se trata de una transformación importante del modelo si se parte de que, en una
evaluación del 2009 asociada a la FLACSO, se establecía que:
“Solamente en el Distrito Metropolitano de Quito se ajusta la zonificación policial
a la zonificación administrativa del Municipio. En las demás ciudades de las
provincias, existe incompatibilidad entre la zonificación policial y la municipal (…)
De esta forma, no existe desde el punto de vista administrativo una afinidad de
visiones organizacionales entre Policía y Municipios” (Pontón, 2009: 105).
En términos de Seguridad, el mapa del Ecuador se transforma radicalmente a partir de esa
fecha agregando a los 140 distritos administrativos tradicionales, 1134 Circuitos (de cerca
de 5 kms2 y 50.000 habs. aprox. c/u) y 1880 Sub-circuitos (de cerca de 1 Km2 y entre
5.000 y 10.000 habs. aprox. c/u), todos los cuales fungen como unidades operativas de
seguridad y albergan 1829 sedes inter-agenciales de Policía Nacional y Comunitaria, bajo
la forma de UPCs y UVCs, a explicar más adelante. Por su parte, la naturaleza inter-
agencial de los programas comunitarios y del ECU 911, llevaron en la práctica a que otros
agentes, como el Ministerio de Salud, Bomberos o Fuerzas Armadas, asumieran
progresivamente también el nuevo esquema por Sub-circuitos con fines de coordinación.
Los Sub-circuitos tienen por objetivo enfocar territorialmente el delito de manera más
eficiente, pues evitan dispersar los recursos de reacción y prevención. Dado que la casi
totalidad de ellos son geo-referenciados, se establece satelitalmente la comisión de los
delitos, permitiendo diseñar políticas de proximidad, participativas y más precisas para
prevenirlos.
La desconcentración territorial y el Sub-circuito también interpretan al Reporte Regional
del PNUD, en su recomendación de actuar de manera diferente en cada territorio (país,
región, ciudad, sector…) puesto que se argumenta que cada territorio presenta una
combinación distinta de amenazas, de ahí que sea preferible combinar las políticas. Por su
parte, el PNUD también reconoce que la geo-referencialidad basada en la comprensión
detallada del territorio, permite ahorrar recursos y focalizarse allí donde se produce la
violencia (Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, 2013: 69-70, 178).
Figura 1. Distrito Modelo del Distrito Metropolitano de Guayaquil (DMG).
Diseño de Sub-circuitos 2011-2012. OAID, 2014b.
1.1.2. El Nuevo Modelo de Gestión de la Policía Nacional
El Distrito Metropolitano de Quito, desde el Comando de su misma Policía, diseñó y
promulgó la primera Policía Comunitaria Nacional del Ecuador en el 2002, la cual funcionó
originalmente en Quito y Guayaquil, con personal nuevo y con un carácter centralmente
preventivo y participativo (García Yeré, 2007: 32-33). Estando ya en vigencia el Plan
Estratégico de la Policía Nacional 2004-2014, en el 2007 el presidente ecuatoriano
planteó una Reforma y Modernización Institucional de la Policía Nacional que conllevó a la
redacción de una Reformulación Estratégica (Correa, 2014: min 2:32)1, la cual ya
establecía la necesidad de construir una nueva policía basada en una declaración diferente
de principios: “Planificación operativa con criterio de territorialidad dirigida a solucionar
las demandas ciudadanas focalizadas, enfoque en procesos, orientación al cumplimiento
1 Parte de esta reforma conllevó a los conocidos sucesos del 30 de septiembre del 2010, cuando la Policía
Nacional participó en un plan de desestabilización del orden constitucional y derrocamiento del presidente de Ecuador.
de metas, más acciones preventivas y menos acciones correctivas y evaluación
permanente con programas de mejora contínua” (Dirección de Planificación de la Policía
Nacional del Ecuador, 2010: 5).
De esta Reformulación, sus resultados más pertinentes a los fines de esta evaluación
consisten básicamente en dos aspectos: el Nuevo Modelo de Gestión de la Policía
Nacional y el aumento del funcionariado policial.
El Nuevo Modelo de Gestión de la Policía Nacional es un resultado de la desconcentración
territorial explicada más arriba e iniciada por el COOTAD. Por ello el Nuevo Modelo es
análogo con el también llamado Plan Nacional de Desconcentración de los Servicios de la
Policía. El Nuevo Modelo de Gestión fue diseñado y comenzada su implementación a
partir del nuevo modelo de desconcentración de las funciones públicas acordado por la
Secretaría Nacional de Planificación y Desarrollo en junio del 2012, en el cual aparece por
primera vez el nivel Circuito (Ministerio del Interior, 2014).
El Nuevo Modelo de Gestión tiene por objetivo concretar las líneas establecidas del Plan
Nacional del Buen Vivir y el Plan Nacional de Seguridad Integral en los objetivos 1, 2, 3, 5,
6 y 9 del Plan Nacional del Buen Vivir de entonces (Gobierno Nacional de la República de
Ecuador, 2009).
En lo referente a recentrar a la Policía en su rol preventivo, generar mecanismos eficientes
de proximidad de servicios policiales a la comunidad, así como establecer y facilitar
mecanismos de participación ciudadana en la definición de las estrategias de seguridad, la
política más importante fue la reforma de las UPC/UVC.
En lo relativo a profesionalizar y especializar la acción policial en materia criminalística, la
política más importante es la creación de la DINASED y la modernización del Laboratorio
de Criminalística y Ciencias Forenses.
En lo relativo a generar marcos de información de calidad, dinámica y geo-referenciada
sobre la comisión del delito y sus contextos, la política más importante es el Sistema
David.
A continuación se describen estas políticas:
1.1.2.1. La reforma de las UPC/UVC. Aumento del funcionariado y reubicación por
Sub-circuitos.
Como se explicó en el epígrafe anterior, el Nuevo Modelo de Gestión de la Policía Nacional
es un resultado de la desconcentración territorial explicada más arriba e iniciada por el
COOTAD.
En este modelo se busca transformar a la policía nacional ecuatoriana,
característicamente reactiva, formada militarmente y disgregada, por una policía
responsable de su territorio, formada en la prevención y en atender a su comunidad. Para
ello se reformulan las Unidades de Policía Comunitaria (UPC), y Unidades de Vigilancia
Comunitaria (UVC) que consisten en edificios que alojan servicios homónimos de atención
ciudadana, y en los cuales se destaca la mayor parte del cuerpo policial. Con ello se
producen dos cambios simultáneos: por un lado, se distribuyen responsabilidades
territoriales y policiales en los 2028 Sub-circuitos previstos y por otro, se asigna el 39% de
los 45.015 agentes del cuerpo de la Policía Nacional a la Policía Comunitaria, con el fin de
activarlos bajo los principios de prevención, proximidad y acompañamiento de la acción
comunitaria.
Las UPCs tienen como funciones la vigilancia comunitaria, la recepción de denuncias, la
prevención situacional, monitoreo, rendición de cuentas, levantamiento de reportes y el
impulso de los programas Barrio/Local Seguro, Contacto Ciudadano, Botones de Seguridad
(alarmas comunitarias), Espacios Públicos Habilitados y las asambleas de seguridad. Las
UVCs cuentan con las mismas funciones, pero, según el territorio, añaden personal
especializado de la Judicatura para resolución pacífica de conflictos y protección de niños
niñas y adolescentes, Fiscales y Jueces de flagrancia, policías especializados en violencia
intrafamiliar, patrullaje vehicular (patrullas y motos) y pequeños laboratorios de
criminalística. Las unidades alimentan un Sistema Investigativo (información criminal) y un
Sistema Preventivo (patrullaje y programas de prevención) alojados a nivel de Circuito.
UPCs y UVCs participan del programa de monitoreo “Ojos de Águila”, el cual permite la
geo-referenciación del delito por la vía de la tele-vigilancia y las denuncias, e integrarlos
para su cotejamiento y análisis en el Sistema David (Ministerio del Interior, 2014a).
En términos cuantitativos, al momento
de escribir este artículo están reportadas
1881 unidades de UPCs y 140 UVCs, lo
que totaliza 2.021 edificios entre
unidades nuevas y antiguas (Dirección
Proyecto Modelo de Desconcentración,
2014). Sin embargo, en la práctica, el
personal entrevistado adscrito a la policía
declara que son muchas las razones por
las que este número no ha sido posible.
Por ejemplo, el proceso de re-
territorialización a veces conlleva
MODELODEGESTIONDELAPOLICIANACIONAL
1881UPCs140UVCs
1021Edificiospoliciales
17.549funcionariospolicialesasignados
Ilustración 1: UPC, UVC y funcionarios asignados, 2014.
trasplantar a algunas unidades en otros sectores, provocando negociaciones complejas
con las comunidades cercanas a la antigua unidad; en otros casos, la media geográfica
distribuye equitativamente las unidades, pero dada la dispersión de los caseríos, la unidad
no resulta estar cerca de ninguno de los usuarios o resulta preferible atenderlas a través
de la unidad del Sub-circuito vecino; la observación de campo revela que algunas unidades
reportadas en pleno funcionamiento en la práctica carecen de los insumos completos del
Nuevo Modelo de Gestión o no corresponden a la proporción deseada de
oficiales/personal; y en otros casos, problemas como las condiciones de lejanía, frontera,
ausencia de geo-referenciación, servicios mínimos y problemas administrativos, aun han
impedido completar el proceso de instalación de las nuevas unidades. En algunos casos se
encuentran incluso 2 ó 3 unidades por Sub-circuito y cerca de 200 Sub-circuitos sin
unidades que son atendidos por las unidades vecinas (Pozo, Liliana, 2014. Entrevista.
Coordinadora Departamento de Estadística de POLCO. Diciembre. Quito). Quizás ello
explica que existan 1.714 unidades (86,1% de las reportadas) con indicadores plenos de
funcionamiento en las estadísticas de la Policía Comunitaria (Dirección Proyecto Modelo
de Desconcentración, 2014) y solo 105 unidades nuevas instaladas en el 2012 con el
equipamiento, el personal y los recursos plenos del Nuevo Modelo de Gestión (OAID,
2014b).
En total se calculan entre 17.549 miembros policiales distribuidos entre el total de las
2.021 unidades (Dirección Proyecto Modelo de Desconcentración, 2014; Policía
Comunitaria, 2014).
Fuera de los reportes policiales, que son archivados y procesados para fines puntuales de
seguimiento del Sistema Penal, para el Nuevo Modelo de Gestión se han recogido
evidencias estadísticas a la fecha solamente durante el 2012 y desde enero hasta octubre
del 2014, esto es, sin el año 2013. En total, esto significa que en el presente existen
estadísticas de funcionamiento para el 92,5% de las UPC/UVC solamente para 22 meses
(12 del 2012 y 10 del 2014) desde la promulgación del Nuevo Modelo de Gestión de la
Policía Nacional. Para obtener resultados de la evolución de los delitos se requerirán
mediciones más persistentes y prolongadas. Adicionalmente, a la fecha, se están
integrando estas estadísticas al Sistema David. Sin embargo, ellas indican que se han
implementado de manera progresiva los programas de prevención a lo largo del territorio
en todas las Unidades con reportes de pleno funcionamiento (POLCO, 2014; Dirección
Nacional de Policía Comunitaria, 2014).
El otro aspecto pertinente de la reforma policial es el aumento del cuerpo y su
distribución cuantitativa en el territorio. Ecuador se propone alcanzar el índice de 1
policía/250 habs. que establece el PNUD y presentemente ha alcanzado ya 1 policía /330
habitantes (Correa, 2014; PNUD & AECID, 2009:31) esto es, incluyendo policías especiales
y descentralizadas. La distribución por Sub-circuitos mejora la proximidad de la policía en
su conjunto a la comunidad pues coloca, presumiendo condiciones óptimas (sin considerar
problemas de salud de los funcionarios, destacados que fueron trasladados de manera
especial a otros departamentos especializados, procesos formación continua, etc.), entre
16 y 22 policías por unidad divididos en tres turnos de 8 horas, a lo largo de las 1.714
unidades. Esta distribución, junto a los nuevos programas de prevención, explica la
“comunitarización” de una parte importante del cuerpo de la Policía Nacional del Ecuador
a partir del 2012.
En cambio, en el 2007, el número de edificios de la UPC, por c/10.000 habs. era de 1,5,
esto es, un número similar al actual, aunque en el 2008 el promedio nacional de policías
comunitarios por UPC era solo de 4,75 (Pontón, 2009: 91). En otras palabras, la
transformación del modelo no consistió en aumentar simplemente el número de
cuarteles, sino más bien en su reubicación en la nueva estrategia de proximidad, además
de aumentar el personal, distribuirlo por unidades, cambiar la naturaleza de su relación
con la comunidad, mejorar las condiciones infraestructurales de cada unidad (nuevas
patrullas, sistema informático, alarmas comunitarias, etc.) y finalmente, servir de puente
para acercar servicios diversos del sistema penal, como laboratorios de criminalística,
fiscalía, recolección policial de denuncias, servicios de mediación pacífica y policías
especializadas en violencia intrafamiliar, mujer y menores, entre otros. Se trata de una
importante transformación del modelo anterior, según se desprende de una evaluación de
la Policía Comunitaria publicada en el 2009, en la que se declaraba:
“(…)partiremos diciendo que el servicio de Policía Comunitaria en el Ecuador ha
sido pensada solamente, como una desconcentración operativa del patrullaje y
no como otros tipos de servicios integrales (…) Por otro lado, ni las Unidades de
Vigilancia en las grandes ciudades ni las UPC funcionan como centros de
denuncia de delitos (…) Además existen una serie de servicios de atención
ciudadana como las Comisarías de la Mujer y la Familia, la Policía especializada
en menores, Policía de tránsito, entre otras, que tampoco se encuentran
desconcentradas o en coordinación con la desconcentración policial de las UPC.”
(Pontón, 2009: 99).
Ya la OAID ha empezado a medir el impacto simple de la nueva distribución territorial: en
los mapas geo-referenciados se percibe que la comisión de delitos disminuye de manera
constante alrededor de todos los nuevos UPC/UVCs y, los que se producen, se ubican a
una distancia perimetral sustancialmente mayor (Mansero, 2014).
Así pues, en relación a las nuevas políticas policiales, el Ecuador parece corresponder
ampliamente a la sugerencia del PNUD consistente en fortalecer las capacidades del
Estado y el fomento de la participación activa y responsable de los ciudadanos. El nuevo
modelo policial ecuatoriano tiene excelentes condiciones para la “construcción de lazos
fuertes y duraderos entre las policías y las comunidades” y “Reconstruir el tejido social
para fortalecer la capacidad de acción colectiva en las comunidades especialmente
afectadas por el delito y la violencia”, aprendiendo y mejorando las lecciones y logros de
las policías comunitarias de la región (Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo,
68-71, 114-115, 203-204).
1.1.2.2. El nuevo currículum educativo de la Policía Nacional
El cambio al Nuevo Modelo de Gestión de la Policía se fundamentó en la transformación
del programa educativo de la policía, tanto bajo la forma de educación continua en el
cuerpo policial vigente, como en el proceso de selección de los nuevos aspirantes. El
nuevo programa educativo formó a 8.656 nuevos funcionarios policiales desde el 2010
hasta el 2013. Se estima al menos 9100 nuevos funcionarios formados al final del 2014
(Dirección Nacional de Educación y Doctrina de la Policía Nacional, 2014). El diseño de los
nuevos programas de formación está orientado a la adquisición de 8 nuevas
competencias, de las cuales 5 están directamente relacionadas con el manejo de
situaciones sociales complejas mediante el liderazgo social, la participación y la vocación
de servicio:
a) autocontrol: manejo emocional de situaciones complejas para evitar reacciones
desproporcionadas; b) flexibilidad: trabajo con comunidades distintas y adaptación
a los cambios institucionales; c) liderazgo social: diseño de estrategias y planes de
intervención en una relación asertiva con la comunidad; d) orientación a la
comunidad: formar parte de una cultura institucional del servicio y evaluación de
la satisfacción de las comunidades; y d) trabajo en equipo: promover la
participación de los integrantes, valorar las diferentes experiencias y compartir
información. Las otras son: disciplina, orientación al logro y profesionalismo
(Dirección Nacional de Educación, 2014).
Figura 1. Relación ingreso nuevos funcionarios bajo nuevo perfil curricular. 2010-2014. Dirección Nacional de Educación, 2014.
Este diseño de competencias cambia al perfil diferente del policía preparado para la
disciplina estratégica y la reacción, por un policía ligado a la necesidad de entender la
complejidad de las situaciones producidas en un contexto de participación ciudadana.
9263023
68858544
10687
38692 3985941745 42701
45014
0
10000
20000
30000
40000
50000
AÑO 2010 AÑO 2011 AÑO 2012 AÑO 2013 AÑO 2014
AUMENTO DE FUNCIONARIOS POLICIALES
NUEVOS FUNCIONARIOS TOTAL FUNCIONARIOS
1.1.2.3. Las políticas de prevención: Barrio Seguro, Alarma Comunitaria, Local
Seguro, Escuela Segura, Contactos ciudadanos.
Las UPCs y UVCs son responsables de la implementación de 9 programas fundamentales
de prevención, con independencia de las funciones propias de patrullaje, intermediación
en conflictos, detenciones y reportes policiales. Estos son: PON (Procedimientos de
Acciones Normales), Capacitación ciudadana, Barrio Seguro, Local Seguro, Escuela Segura,
Contacto Ciudadano, Alarma Comunitaria, Espacios públicos seguros y Asambleas de
Seguridad (Moncayo Juaneda & Zapata Villares, 2014).
Si bien los manuales de la policía no lo consideran un programa o proceso de prevención,
la observación de su práctica indica que el PON es una estrategia de este tipo. Se trata de
un procedimiento que se inicia con el 1er turno matutino de la UPC/UVC consistente en
dar seguridad a los planteles educativos del Circuito o Sub-circuito desde su apertura en
adelante, colaborar con la apertura de los centros comerciales y el sector bancario, la
visita a víctimas y testigos, así como, al final del día, la colaboración en el cierre de locales
comerciales, centros educativos y sector bancario. El PON incluye la izada y recogida de la
bandera en el edificio de la unidad, entre otras actividades. Este procedimiento, en la
práctica, articula el tiempo de la comunidad con el tiempo de actuación de la policía,
genera rituales estables y produce sentimientos de seguridad.
La capacitación ciudadana consiste en la identificación de miembros de la comunidad a
los cuales se invita por escrito para la realización de talleres y conferencias sobre temas
generales Las UPCs y UVCs son responsables de la implementación de 9 programas
fundamentales de prevención, con independencia de las funciones propias de patrullaje,
intermediación en conflictos, detenciones y reportes policiales. Estos son: PON
(Procedimientos de Acciones Normales), Capacitación ciudadana, Barrio Seguro, Local
Seguro, Escuela Segura, Contacto Ciudadano, Alarma Comunitaria, Espacios públicos
seguros y Asambleas de Seguridad (Moncayo Juaneda & Zapata Villares, 2014).
Si bien los manuales de seguridad: prevención, riesgos, manuales de operación, etc. Según
las estadísticas, solamente en el año 2014 se capacitaron 908.693 personas de diferentes
comunidades circuitales del país; más concretamente, en el Distrito Metropolitano de
Quito se capacitaron miembros de la comunidad a un ritmo de aproximada de 3.500
personas por mes, y en el de Guayaquil de 5.500 personas por mes (POLCO, 2014).
El programa Barrio Seguro/Asamblea de Seguridad consiste en que la policía tiene la
obligación de organizar una asamblea permanente junto a su respectiva coordinación
comunitaria con el fin de diseñar estrategias de seguridad junto a la comunidad. Con
mapas del circuito, y otros recursos de los programas de prevención, la comunidad
delibera junto a la policía cuáles son las zonas y horas de mayor peligro, las causas de esta
peligrosidad y se diseñan tácticas de prevención y disuasión. El coordinador comunitario
de este programa debe ayudar y acompañar a la policía en la realización de los demás
programas de prevención. La asamblea debe promover, a su vez, la organización de la
comunidad en su conjunto para prepararse a un llamada “cultura de la seguridad”.
Los moradores deben asumir la territorialización del Sub-circuito y articularse a la policía
directamente o a través del coordinador. Este, a su vez debe mantener actualizados
planos del territorio, perfiles de los moradores y su árbol telefónico (organigrama de
teléfonos que acceden a otros teléfonos, con el fin de poder transmitir un mensaje corto
que parta y regrese al mismo número, luego de haber recorrido toda la comunidad). Esta
base de datos debe ser exhaustiva y tiene por objetivo tanto el reconocimiento de los
residentes como de los extraños.
Las asambleas son convocadas por un grupo de vecinos contactados inicialmente, y
publicitadas por carteles en sitios de especial visibilidad de la comunidad. Las asambleas y
la coordinación también tienen el deber de contagiar a comunidades vecinas a que se
organicen de manera similar.
Entre las estrategias más codificadas están: sumar a las personas mayores, que por su
tradicional posición de observadores pasivos de la calle, pueden reconocer los
movimientos en la comunidad. Instalar mecanismos de aviso silenciosos entre vecinos,
para alertar una situación de peligro sin afectar a las víctimas. Establecer entre los vecinos
un conjunto de palabras clave, para accionar reacciones.
Según las estadísticas, solo en el 2014 se establecieron 1.755 Barrios seguros en Ecuador y
se incorporaron 126.129 “líderes participantes comprometidos en seguridad ciudadana”.
En todos los circuitos del país las coordinaciones se duplicaron entre el primer y el
segundo semestre del año, mostrando que las unidades acataron las instrucciones
concernientes con el mismo ritmo de trabajo (POLCO, 2014)
Otro programa, asociado a los demás, es el de contacto ciudadano. Este consiste en que
el policía visita a los residentes puerta a puerta, entrega los números telefónicos de la
unidad, se llena una ficha de la personas de la vivienda, se explican las funciones de la
unidad y se ponen a disposición del residente. Posteriormente los datos son proyectados
en el mapa y en las tabulaciones respectivas. Cada contacto ciudadano debe repetirse 3
veces por mes, con el fin de abordar de manera dinámica y permanente la situación de la
seguridad de la comunidad. Durante el 2014 se reportaron 1.191.426 contactos
ciudadanos en todo el país hasta el mes de agosto. Para el DMQ el ritmo de contactos fue
de aprox. 6.500 nuevos ciudadanos ingresados a las bases de datos de las unidades por
mes. Para el DMG fue de aprox. 7.500 ciudadanos por mes. El ritmo de productos
mensuales luce lo suficientemente estable como para afirmar que la instrucción fue
implementada rigurosa y metódicamente (POLCO, 2014).
El programa
Local/Escuela segura
consiste en preparar
visitas 3 veces a la
semana a locales
comerciales y escuelas
con el fin de ofrecer los
servicios de la unidad,
evaluar las
vulnerabilidades y el
“grado de conflictividad”
del local/escuela, hacer
las recomendaciones de
seguridad y confirmar si
las recomendaciones
fueron acatadas
adecuadamente. De ser
acatadas se les coloca un sticker de local seguro. Se debe graficar en el mapa la ubicación
del local y mantener una base de datos de propietarios y responsables de los locales.
En el caso de las escuelas, existe un sub-programa de la Policía Nacional del Ecuador
llamado Paquito, consistente en unas marionetas, reconocibles de campañas publicitarias
audiovisuales e impresas previas, que “visitan” las escuelas, y hablan con los niños de
alcohol, drogas, seguridad, violencia intrafamiliar y derechos de los niños. Los personajes
de Paquito representan policías comunitarios. Estas visitas tienen por fin reunirse a
coordinar tácticas de seguridad con los representantes y la directiva del colegio. También
existe el sub-programa de brigadistas estudiantiles, compuesto por 4 jóvenes de los
últimos años de básica y bachillerato, con adiestramiento y funciones de control,
prevención y deberes de buen comportamiento. Solo durante el 2014, entre enero y
agosto, fueron visitadas e incorporadas al programa escuela segura 709 escuelas (POLCO,
2014).
Las alertas comunitarias son:
PROGRAMASDEPREVENCIÓNCOMUNITARIA2014
CAPACITACIÓNCOMUNITARIA
12.6129
PARTICIPANTESCOMPROMETIDOSCONLASEGURIDAD
CONTACTOSCIUDADANOS
1’191.426
Ilustración 2: Capacitación comunitaria, Contactos Ciudadanos y Participantes Comprometidos con la Seguridad.
“sistemas solidarios de participación comunitaria que sirven para prevenir y
alertar, el cometimiento de delitos u otros eventos de emergencia; requiere de la
participación activa de los vecinos/as en coordinación con la Unidad de Policía
Comunitaria y organismos de Seguridad Ciudadana en una jurisdicción
denominada Barrio Seguro” (Moncayo Juaneda & Zapata Villares, 2014: 52).
Hay de dos tipos: el botón de seguridad, el cual se puede disparar desde la tecla 5 del
móvil, y que alerta al funcionariado de la unidad, y la alarma comunitaria, que pueden ser
señales luminosas, sonoras o dispositivos electrónicos para dar una alerta de peligro o
disuadir la comisión del delito. Incluyen también las cámaras de video-vigilancia.
Estos sistemas solo funcionan cuando los vecinos ya han acordado diferentes escenarios,
así como los roles que deben jugar cada uno de ellos en caso de peligro. Son útiles para
robo de vivienda o personas, agresiones, accidentes o incendios entre otros.
Entre enero y agosto del 2014 se instalaron 567.505 alarmas comunitarias de diferentes
tipos, de las cuales 195.453 fueron instaladas en el DMQ y 153.974 en el DMG (POLCO,
2014).
Finalmente las UPC/UVC tienen la responsabilidad de implementar el programa Espacio
Público Seguro, el cual consiste en diagnosticar las carencias en materia de espacios
públicos de un sector del circuito, mediante estadísticas, encuestas, contactos y reuniones
con los vecinos para, posteriormente, planificar un cronograma de intervención del espacio
que incluya coordinaciones
intersectoriales e
interinstitucionales.
Son actividades regulares de
este programa mejorar la
iluminación y la visibilidad de
los espacios, mejorar las
normas de convivencia (como
lo referente a ruidos,
mascotas, limpieza de aceras,
etc.), consensuar los ciclos de
limpieza y pintura de los
espacios, los tiempos para
la actividad física, ciclos de
ferias, bailo-terapias y, en general, cualquier medida que permita la reocupación
consensuada de los espacios comunitarios, con fines disuasivos.
PROGRAMASDEPREVENCIÓNCOMUNITARIABARRIOSSEGUROS
1.755
709/Ene-Ago
567.505
ALARMASCOMUNITARIAS
195.453QUITO
153.974DMG
PARQUESINTERVENIDOS
599/Enero-Jun
Ilustración 3: Alarmas, Barrios Seguros, Escuelas Seguras y Espacio Público Seguro.
La UPC/UVC no tiene como fin el financiamiento de las intervenciones en el espacio común.
Por el contrario, tiene la instrucción clara de que adquirir una cultura de la seguridad
supone “no verlo como un gasto sino una inversión en seguridad” (Moncayo Juaneda &
Zapata Villares, 2014: 65).
Las estadísticas de la Policía contabilizan 599 espacios públicos intervenidos desde enero a
junio del 2014 (POLCO, 2014).
Según las sugerencias y recomendaciones del PNUD, la participación ciudadana es
indispensable. En el informe regional se subraya en varias oportunidades la necesidad de
que las comunidades se apropien de las políticas de seguridad. Para ello se recomienda
formular las políticas con los afectados y, al mismo tiempo, crear las condiciones para
salvaguardar y reparar el derecho de las víctimas (Programa de las Naciones Unidas para el
Desarrollo, 2013: 139-154).
1.1.2.4. Los Más Buscados. Una política coordinada con la Judicatura. Cifras y
productividad.
El 15 de julio del 2011 se implementó por vez primera la política de “Los Más Buscados”,
de tipo diferente a las de tipo preventivo. Está dirigida fundamentalmente a debilitar y
desmantelar organizaciones criminales de mayor peligrosidad. Consiste en solicitar a la
comunidad, bajo pago de recompensa y un programa de protección de testigos, la
identificación de personas con antecedentes de alta peligrosidad, que son solicitadas por
algún juez por causa justificada y apertura de un juicio. En general estas personas
acumulan varias boletas de captura antes de ingresar su perfil a los “más buscados”. La
solicitud pública de esta persona es una acción decidida y coordinada por el Ministro del
Interior, la Judicatura, la Policía Científica y la Fiscalía. La persona solicitada, pasa a la
página del Ministerio del Interior y se publicita en los medios a nivel nacional o solo
provincial, según el caso. Para este tipo de casos se habilitó el número 1-800-DELITO,
atendido en una oficina confidencial.
Figura 2: Más Buscados procesados por tipo de sentencia. 2011-2014. OAIDb, 2014
El Ministerio del Interior indica que en total y a la fecha, se han detenido 292 personas por
este procedimiento, de los cuales 170 han sido juzgadas y sentenciadas. Ese Ministerio ha
establecido una relación entre estas capturas, el desmantelamiento de 462 bandas
criminales, sobre todo en las regiones de Manabí, Napo, Pichincha, Imbabura y Orellana,
así como la puntual disminución en un 65% de los homicidios dolosos en Manabí, entre el
2012 y el 2014 (Serrano, 2014). Comparando el primer bimestre del 2013 y el del 2014, es
calculable un aumento del 33% de desmantelamientos de bandas criminales (de 106 a
141), lo que indicaría un aumento de la productividad de la política no solo de “Los más
buscados” sino de otras detenciones asociadas (Ministerio de Coordinación de Seguridad-
CEASI, 2014: 62).
1.1.2.5. DINASED: nuevas estrategias de reacción en crímenes violentos.
En virtud del impacto generado en la población por la disminución de la tasa de
homicidios y las capturas de sospechosos, el Ministerio del Interior ordenó la creación de
la Dirección Nacional contra los Secuestros, Extorsión, Desaparecidos y Homicidios,
DINASED, en acuerdo ministerial de Junio del 2013, con el objetivo de contar con un
centro criminalístico especializado en estos casos. En septiembre de ese año un segmento
de la Policía Judicial y un nuevo número de funcionarios, seleccionados por no haber
estado incursos en casos de corrupción (según documento de la Inspectoría Policial) y con
experiencia en el área de homicidios, constituyeron la dirección la cual comenzó a
funcionar con presupuesto y sede propia, en todas las provincias del país, menos
Galápagos, en enero del 2014 (Escobar, Mario, 2014. Entrevista. Jefe de Muertes Violentas
del Distrito Metropolitano de Quito Zona 9. DINASED. Ministerio del Interior. Quito).
Anterior a la DINASED, la Brigada de Homicidios de la Policía Judicial era la única unidad
especializada de la policía por casos; tal brigada solo tenía dos sedes, Quito con 17
funcionarios y Guayaquil con 25.
En enero del 2014 la DINASED contaba con 657 funcionarios, ahora llamados
“investigadores”, organizados a nivel nacional en tres componentes: Muertes Violentas,
Extorsión/Secuestro y Desapariciones. De ellos, 496 están asignados a Muertes Violentas.
280 investigadores fueron capacitados en “Cursos de Desaparecidos” con monitores de
México y Colombia, 36 y 30 otros funcionarios fueron capacitados en dos “Cursos
Internacionales de Homicidios” con monitores de Carabineros de Chile, Argentina y
España (Escobar, 2014). Los funcionarios entrevistados explican que la ventaja de la nueva
dirección consiste en que fundamentalmente hay más funcionarios por caso y que la
distribución por delito, permite al investigador enfocar mejor la investigación
criminalística. El proceso de especialización profesional fue acompañado por apoyos como
una Sala de Vigilancia Técnica y Electrónica y un equipo de fiscales capacitados en levantar
cargos con celeridad frente a la prueba científica.
EL DINASED compara sus resultados con la Policía Judicial, la cual era la estructura vigente
para los delitos indicados en el 2013. Mientras la Policía Judicial en el 2013 tenía una tasa
de 13% de casos resueltos sobre el total de casos de homicidio, la DINASED aumentó a un
53,12%. Para desapariciones la tasa subió de 35% a 91% de casos resueltos sobre el total
de casos. Para los dos delitos, tienen metas de 75% y 96% respectivamente, en el 2015.
Figura 3. Bandas desarticuladas. 1er. Bimestres 2013-2014. OAID, 2014b.
Figura 4. Estadísticas de casos resueltos del DINASED. Escobar, 2014.
1.1.2.6. El Sistema David. Centro de información estadística y cualitativa. Geo-
referenciación Nacional del Delito.
El 7 de junio del 2011 y el 27 de diciembre del 2012, el Ministerio del Interior firmó
convenios con el Banco Interamericano de Desarrollo para un proyecto de “Apoyo a la
Implementación del Plan Estratégico de Seguridad Ciudadana en el Ecuador” (BID, 2014).
A partir de allí se crearon las bases para la creación de una Oficina de Análisis de
Información y el Delito (OAID), a llamarse luego simplemente Departamento de Análisis de
Información. A la fecha está constituido por un equipo de aproximadamente 100 personas
distribuidas en el territorio nacional, fundamentalmente de origen policial y profesional
como geógrafos, estadísticos e ingenieros.
El Departamento tiene por objetivo identificar, recolectar inter-sectorialmente y reunir la
información estadística concerniente a la escena criminal, desde sus componentes
situacionales hasta los sociales, con el fin de dar respuestas más completas y precisas al
diseño de las políticas criminales y a la acción policial, tanto preventiva como reactiva.
13%
53,12%
Año 2013-BrigadaHomicidios PJ
Año 2014-DINASED
EVOLUCIÓN % DE CASOS RESUELTOS DE HOMICIDIOS
35%
91%
Año 2013-PJ Año 2014-DINASED
EVOLUCIÓN % DE CASOS RESUELTOS DE DESAPARICIONES
75%
96%
HOMICIDIOS DESAPARICIONES
METAS ESTABLECIDAS PARA LOS CASOS RESUELTOS AL AÑO 2015
Para tal objetivo, el Departamento diseñó un programa informático de estructura abierta
que tiene por objetivo almacenar información inter-institucional, traducir a un lenguaje
estandarizado reportes policiales, denuncias ante la fiscalía, información judicial, datos del
Instituto Nacional de Estadísticas del Ecuador, estadísticas independientes, ECU-911 y
planos geo-referenciados, entre otros, con el fin de poder comparar la información,
encontrar recurrencias pertinentes, extrapolar resultados, diseñar políticas, así como
reconocer prospecciones y tendencias. Este sistema informático, llamado “David”, se
presenta como un sistema abierto, capaz de reconocer información codificada en otros
formatos, e incluso a la fecha, se prepara para auto-reconocer de manera inteligente
información tanto cuantitativa como cualitativa (Núñez, Guido 2014. Entrevista. Director
del Departamento de Análisis de Información, Ministerio del Interior. Quito). Se prevé que
el Sistema David pueda integrarse en el futuro al SIPA-Ameripol, el sistema de información
criminal de la policía internacional regional.
Por su parte, el PNUD subraya varias veces en su Informe Regional que las políticas
criminales requieren de información de calidad: la orientación de los programas debería
basarse en información sobre hechos de violencia en el territorio y la existencia de
factores de riesgo que sugieren la posibilidad de que los delitos se incrementen. Para ellos
recomienda insistentemente informatizar (estadísticas, geo-referenciación, manejo
profesionalizado, etc.) a las instituciones de prevención y combate del delito (Programa de
las Naciones Unidas para el Desarrollo, 2013: 201).
1.2. Políticas del Ministerio de Coordinación de la Seguridad.
El Ministerio de Coordinación de la Seguridad fue creado con la intención abarcar aspectos
de la seguridad en la nación para descargar funciones del MDI (como fronteras y
narcotráfico internacional) y coordinar sectores y agentes de Seguridad Integral para
acciones puntuales. Su política de mayor alcance y visibilidad es el ECU 911.
Esta política hace de este Ministerio el segundo agente más importante en el combate y
prevención del crimen, puesto que tiene la más importante capacidad de intervención
territorial después de la Policía Comunitaria, y agiliza acciones intersectoriales con visión
de conjunto y objetivos celeridad, flagrancia y proceso expedito.
Sus estrategias de proximidad son virtuales y tecnológicas, lo que permite presencia a
diferentes agentes de seguridad nacional en más de un 70% de las sub-zonas del país. Tal
presencia, en concordancia con la desconcentración policial y las UPC/UVC, provee al
Ministerio y el ECU 911 un valioso rango complementario de acción.
A continuación se describe el ECU 911, alcances, evaluaciones y su relación con las
sugerencias del PNUD para la región.
1.2.1. ECU 911: Aumento de la tele-vigilancia. Denuncias telefónicas. Claves Rojas.
Políticas orientadas a la inter-sectorialidad. Estadísticas de denuncias.
Estrategias de ubicación Sub-zonal. Cifras y productividad.
El Ministerio de Coordinación de la Seguridad construyó por vez primera y de manera
piloto un edificio llamado ECU 911 en la ciudad de Samborondón (cantón periférico de
Guayaquil, la ciudad más poblada del país) que comenzó actividades en Marzo del 2012.
Este edificio albergó un programa del mismo nombre el cual se encarga hasta la fecha de
recibir denuncias por vía telefónica, por vía de alarmas personales (en residencias, taxis,
sitios públicos, etc.) llamados popularmente “claves rojas”, “botones de seguridad” o
simplemente “botones”. A la vez que de detectar situaciones mediante un sistema
extendido de cámaras de tele-vigilancia, 24 horas/365 días del año.
El sistema registra y analiza la denuncia, y luego produce una inmediata respuesta
intersectorial de hospitales, bomberos, tránsito terrestre, Fuerzas Armadas, Cruz Roja,
Secretaría Nacional de Control de Riesgos, Instituto Ecuatoriano de la Seguridad Social y
Policía Nacional (que incluye Policía Comunitaria, de acción rápida y, a veces con
capacidad de respuesta a nivel del Sistema Judicial).
El rápido aumento de las denuncias y de la capacidad de respuesta mostró la utilidad del
sistema, el cual se fue perfeccionando en la calidad y tiempo de sus respuestas, y luego se
expandió por el territorio del país con la construcción de 14 nuevos centros de ECU 911,
tanto en ciudades de alta densidad demográfica como Quito (el cual comenzó en enero
del 2013), como poblaciones de la frontera con Colombia, como Esmeraldas, en mayo
2013.
En mayo del año 2012 un acuerdo ministerial resuelve la creación de los Sub-circuitos: una
división territorial operacional de la policía derivada del Código Orgánico de Territorio y
Administración Descentralizada, basada en datos demográficos y delincuenciales
(Ministerio del Interior, 2012). A partir de entonces, las denuncias o situaciones, fueron
ubicadas geo-referencialmente por estas instancias, con el fin de producir respuestas
según la distribución de la policía en la nueva delimitación territorial, con el fin de mejorar
con ello el tiempo de respuesta y proteger mejor las zonas tradicionalmente más
expuestas al delito.
El sistema registra y guarda, al menos por tres meses, las denuncias y situaciones para uso
de investigación fiscal o de un proceso judicial.
El valor añadido de este programa consistiría no solo en la velocidad de la respuesta a una
posible situación de peligro sino, fundamentalmente, en el carácter disuasivo y preventivo
del sistema sobre potenciales actos delictivos.
Las cifras declaradas del programa son las siguientes: Entre marzo del 2012 y marzo del
2013 el sistema procesaba 1300 situaciones de emergencia diarias, cubriendo solo el 32%
del Ecuador. Para esa fecha el total de incidencias atendidas sumaron 2.250.000 y la
respuesta oportuna permitió salvar 7117 vidas (Ministerio de Coordinación de Seguridad,
2014; Cordero, 2014). Sin embargo, entre abril del 2013 y octubre del 2014, esto es, año y
medio después, el sistema había construido 10 centros más y perfeccionado la capacidad
de los anteriores, lo que le permitió atender 19.501.971 casos, fundamentalmente por vía
telefónica, correspondientes a un aumento de 866,7% de las respuestas en relación al
período anterior, y un aumento del rendimiento mensual del sistema desde 187,5
casos/mes a 1.083.442,8 casos/mes. Simultáneamente se atendieron desde enero hasta
octubre del 2014 1.931.850 alertas rojas (botones de seguridad) que habría que agregar a
las denuncias telefónicas (Ministerio de Coordinación de Seguridad, 2014a).
El ECU 911 también
contabiliza un “índice
de satisfacción”
tomado de la opinión
del usuario en
relación a cuatro
variables: la atención
del operador, la
asistencia de la
unidad al sitio, el
tiempo de respuesta
y el “proceder” de la
unidad en el sitio. Los
porcentajes de
satisfacción no son
recogidos
establemente en
todos los centros ni en todos los meses de operación, y pueden encontrarse satisfacciones
desde el 1,06% en febrero del 2014 en Esmeraldas en la variable “tiempo de respuesta”,
hasta el 97,00% en enero y febrero del 2014 en el Austro para la variable “atención del
Ilustración 4. ECU 911. Evaluación de casos atendidos. Marzo, 2012-Marzo, 2013 vs. Abril, 2013-Octubre, 2014. Ministerio de Coordinación de Seguridad, 2014a
Marzo 2012 y Marzo 2013
1.300 casos
Abril 2013 y Octubre 2014
10 centros más
construyenatienden
atienden
19.501.971 casosAumento de la
atención en 866,7%
187,5 casos/mes
1.083.442,8 casos/mes
operador”. Sin embargo, en todo el país, para los 90 meses levantados distribuidos en los
18 centros, desde febrero del 2012 a octubre del 2014, la satisfacción del “tiempo de
respuesta” promedió 68,98% y la “satisfacción general” promedió 79,84% (Ministerio de
Coordinación de Seguridad, 2014a).
De tal modo que el ECU 911 se corresponde puntualmente con los principios de inter-
agencialidad, geo-referencia por sectores, proximidad institucional, además de tener
todas las condiciones de ser un muy importante componente preventivo-disuasivo del
coctel de políticas criminales a nivel de todo el país. Adicionalmente, aumentó
considerablemente los niveles de denuncia formal en la población.
En un “Diagnóstico del estado de violencia e inseguridad del Ecuador” del año 2005, se
publicaba:
“Los hechos de violencia aumentan pero -paradójicamenre- las denuncias
ante la Policía y la Fiscalía disminuyen, lo que es consecuencia de la
percepción societal de que en esas instancias prima la impunidad, y que
el esfuerzo al denunciar y dar seguimiento a los casos de violencia es
inútil, pues a la postre no se obtiene justicia.” (Jarrín, 2005)
De modo que, sin aun considerar otras fuentes de denuncias como la Fiscalía, las
Judicaturas y en particular, los nuevos sistemas en las policías de proximidad (UPC, UVC y
Municipales), donde, como se verá más adelante las cifras de denuncias también se
elevan, es posible decir que esta política ayuda a revertir la inhibición social de hacer
denuncias formales, a la vez que implica una mejora de la aprobación y de la legitimidad
de las instituciones y de sus políticas asociadas.
En relación al Informe Regional del PNUD, el ECU 911 cumple satisfactoriamente con las
sugerencias y recomendaciones relativas al mejoramiento de la información delictiva y su
tecnología, la comprensión de la seguridad a partir de políticas multi-sectoriales y la
necesidad de focalizar las políticas donde haya más concentración de la violencia
(Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, 2013: 68-70).
1.3. Los GADs. Iniciativas ciudadanas, sitio seguro y complementariedad a escala
local.
Gracias a la promulgación del COOTAD en el 2010, se agregó el Distrito Metropolitano de
Guayaquil al mapa político-administrativo de Ecuador y se reforzó la autonomía y la
descentralización administrativa en varias regiones del país. A partir del nuevo Código, a
estos nuevos gobiernos se les denominó Gobiernos Autónomos Descentralizados o GADs.
Esto provocó políticas de seguridad diseñadas y dirigidas fundamentalmente por las
Alcaldías de Quito, Guayaquil y Cuenca, las tres ciudades con mayor población del país. Es
importante indicar que estas tres alcaldías han sido conducidas, a veces
intermintentemente, por partidos de oposición al gobierno nacional, por lo que, a
diferencia de las conducidas por el gobierno nacional, se trata de experiencias llamadas de
“Seguridad Ciudadana”, esto es, que intentan inspirarse en modelos diferentes.
Los propósitos de la idea de “Seguridad Integral”, así como la de “Seguridad Ciudadana”
no entran en conflicto con los propósitos de las políticas sugeridas por el PNUD
fundamentados en el concepto de “Seguridad Humana”.
Esto se debe a que, a pesar de que los diseños fueron independientes, todas las bases
programáticas se basaron en a) la centralidad de la prevención, b) en la inter-agencialidad,
c) en priorizar la geo-referencia, d) en la necesidad de servicios policiales y judiciales de
proximidad, y e) en la participación activa de la sociedad civil.
De alguna manera, los Gobiernos Autónomos Descentralizados enfocaron
programáticamente más la necesidad de definir la idea de seguridad considerando los
riesgos de desastres naturales o provocados por el hombre; y el Gobierno Nacional
entendió a la seguridad, más como el resultado de políticas sociales incluyentes. En
particular las concernientes a la educación, la salud, la familia, la equidad socioeconómica
y la igualdad de oportunidades. Pero, en la práctica y a los fines de las políticas criminales,
hubo importantes coincidencias.
1.3.1. El DMQ.
En 1994 se había fundado la primera policía metropolitana moderna de Quito (la ciudad
contó con una Policía de Cabildo al menos desde 1825), pero durante el GAD se ha
aumentado el funcionariado y se les ha dispuesto en funciones diversas, como cuidado y
reconocimiento de los de los espacios públicos, Escuela Segura (explicada anteriormente)
en el contexto de las UPC/UVC), ayuda al turista, vigilancia del Casco Histórico (aquejado
anteriormente por presencia carteristas).
La Policía Metropolitana trabaja por Administraciones Zonales que, aunque no
corresponden a las divisiones de la Policía Nacional, permiten focalizar el trabajo según
denuncias y demandas de la comunidad. Desde estas administraciones se convocan a
reuniones con los ciudadanos, se reconocieron 1891 Brigadas Barriales2 (ahora llamados
Comités de Seguridad) en 1471 barrios, los cuales trabajan de manera conjunta con la
2 Las Brigadas Barriales se conformaron casi espontáneamente a lo largo de todo el país y fueron una
iniciativa policíaca-civil dirigida a apoyar las funciones de combate al crimen. Cuando las policías se fortalecieron, se instó a las Brigadas a formar parte de las estrategias de prevención y organización comunitaria.
Policía Metropolitana y, luego de un convenio suscrito con el Ministerio del Interior, las
UPCs (OMSC, 2014). Las administraciones zonales mantienen su propio Centro
Metropolitano de Atención de Llamadas para procesar denuncias, fundamentalmente,
policiales y bomberiles (Policía Metropolitana de Quito, 2014), su propio sistema de
Alarmas Comunitarias (desde el 2010 hasta el 2012 se han colocado 6.361 sistemas para
uso de 197.319 familias), se ha incrementado la iluminación de zonas como una táctica de
prevención (desde el 2009 hasta el 2103 se han iluminado 744 sectores de la ciudad), se
promueven Escuelas de Seguridad, se dan talleres en las escuelas, se organizan brigadas
estudiantiles formadas en “gestión de riesgo” y se constituyen Consejos Zonales de
Seguridad donde se discute con las comunidades acerca de la política de intervención
urbana de la alcaldía. Finalmente, los Consejos y los Consejos Zonales proveen de
lineamiento sobre los cuales las alcaldía declara haber construido, desde el año 2009, 38
“Espacios Seguros” (OMSC, 2014).
1.3.1.1. El OSMC. Estudios sobre seguridad. Estadísticas y aproximaciones
cualitativas.
El DMQ promovió en el 2002 un proyecto llamado originalmente Observatorio del Delito,
auspiciado técnicamente por la Alcaldía Mayor de Bogotá y recursos nacionales, que luego
se convertiría en el Observatorio Metropolitano de Seguridad Ciudadana, hoy con
carácter de asesor ante la Secretaría de Seguridad y Gobernabilidad del DQM.
Entre la Secretaría y el Observatorio se diseñaron políticas criminales, fundamentalmente
de tipo preventivo, levantaron Encuestas de Victimización a nivel metropolitano en los
años 2004, 2008 y 2011 y presentaron anualmente desde el 2005 hasta el 2013 informes
de Seguridad, en los que se evaluaba espacial, etnográfica y por la vía de índices
delincuenciales el fenómeno delictivo en la ciudad.
1.3.2. El DMG
Por su parte el Distrito Metropolitano de Guayaquil tiene una Corporación para la
Seguridad Ciudadana de Guayaquil (CSCG). Esta Corporación funciona como un organismo
administrativamente autónomo al DMQ. Cuentan con:
a) el sistema de tele-vigilancia “Ojos de Aguila”, repotenciado con ayuda de la empresa
privada, con 600 cámaras declaradas para el 2013 sobre toda la ciudad,
b) una patrulla marítima en base a un comodato con las Fuerzas Armadas (que ha
presentado problemas recientes de coordinación, según denuncia la Corporación),
c) un sistema de atención llamadas, fundado anteriormente al ECU 911, llamado 112, en el
que se articulan Policía Nacional, Policía Municipal, Bomberos, CNT (Telecomunicaciones),
Servicios de agua y Salud (incluyendo sicólogos), recibiendo un número creciente desde el
2009 al 2012. Solo para el 2011 se denunciaron 167.035 incidentes. En el informe 2013 de
la CSCG se declara que la respuesta de este servicio es más rápido que el ECU-911 y que
ha habido problemas de coordinación entre los dos servicios.
d) un centro de análisis estadístico en alianza al Centro de Estudios e Investigaciones
Estadísticas de la Escuela Superior Politécnica del Litoral. La información es
fundamentalmente recogida de datos de la fiscalía, en la que muestran una evolución
positiva de los principales delitos (homicidio, plagio, secuestro express, robo domicilio y
robo vehículo) desde el 2005 al 2013 (FCNM-ESPOL, 2014).
1.3.3. Cuenca: El CSC y el Centro de Estudios Estratégicos. Visión inter-sectorial.
Estudios sobre seguridad. Estadísticas. (Alcaldía de Cuenca)
La alcaldía del cantón de Cuenca, en la Provincia de Azuay, tiene igualmente un Consejo
de Seguridad Ciudadana de Cuenca (CSC). El Consejo fundó un Centro de Estudios
Estratégicos (CEESC) para definir políticas a partir de las estadísticas recogidas de la policía
metropolitana, las geo-referencia y presenta estadísticas.
El Consejo igualmente tiene un programa de Escuela Móvil de Seguridad, para generar
“cultura de la seguridad” e incorpora en sus propios logros la construcción del ECU 911.
Esto quizás se debe a que, a diferencia del de Quito, el Consejo se presenta, como una
instancia inter-agencial que suma a la Cruz Roja, la gobernación de Azuay, el ECU-911, la
Policía Nacional, el Ejército, Brigadas barriales, organismos de derechos Humanos, la
Cámara de Comercio, entre otros, con el fin de potenciar sus políticas (CSC, 2014).
1.4. El Consejo de la Judicatura: El Nuevo Modelo de Gestión.
La teoría criminológica ha demostrado que el aumento simple del funcionariado policial
no es propiamente causa de logros en las políticas criminales:
“La investigación criminológica ha comprobado que la eficiencia de la acción del
sistema de justicia penal descansa en la globalidad del sistema –policía, jueces y
subsistema de ejecución de sanciones- y no en el volumen cuantitativo de uno
solo de sus componentes, por lo que el solo aumento del número de policías no
conduce necesariamente a disminución del delito o a elevar sus niveles de
esclarecimiento (Clarke y Hough, 1984), como tampoco lo hace el aumentar el
número de patrulleros” (Carranza, 1994:70-71).
Esta es la razón por la que el aumento de funcionarios no corresponde a las sugerencias y
recomendaciones del PNUD en su informe regional. Para que estas cifras formen parte de
una política integral y eficiente, se ha convenido asociar este aumento con un aumento la
capacidad del sistema judicial en procesar los casos de manera productiva e impidiendo la
impunidad. Carranza explica que:
“(…) los países menos desarrollados tienen pocos jueces y pocos policías en
relación con su número de habitantes: los países en vías de desarrollo tienen
también pocos jueces pero en cambio muchos policías; y los países
desarrollados tienen proporciones que, en ambos casos, podrían considerarse
más equilibradas, o más cercanas a un modelo ideal” (Carranza, 1995:44).
En tal sentido, para el año 2011 se realizó una Consulta Popular a nivel nacional con el fin
de autorizar al Ejecutivo a una intervención en el Poder Judicial. La intervención fue
aprobada y de ello se nombró un Consejo de Transición con estricta duración de 14 meses
para impulsar un Nuevo Modelo de Gestión. El Modelo empezó a ser implementado entre
diciembre del 2012 y enero del 2013 y consiste en una estrategia de, al menos, 6 políticas:
1.4.1. Aumento en la nómina de Jueces, Defensores y Fiscales. Medidas del
aumento de la productividad.
En primer lugar, se impulsó un aumento de la nómina de jueces. Estos son los resultados
declarados (Marín, 2014. Entrevista. Director del Dirección Nacional de Estudios
Jurimétricos y Estadística. Consejo de la Judicatura. Quito; Carrillo, 2014. Entrevista.
Analista de la Dirección Nacional de Estudios Jurimétricos y Estadística. Consejo de la
Judicatura. Quito): la tasa de jueces aumenta de 7,44/100.000 habs. a 10,97/100.000
habs., alcanzando con ello a la media regional y disminuyendo hasta los niveles mínimos
posibles en el sistema, a los jueces temporales y suplentes.
Figura 4. Evolución del número de jueces por cada 100.000 habs. Consejo de la
Judicatura. Nivel nacional 2011-2014. Dirección Nacional de Talento Humano, 2014
Del 2011 al 2014, se aumentó igualmente el número de Fiscales en un 19,5% y los
Defensores aumentaron de 0 a 4,69/100.000 habs., en términos absolutos, hasta 792
funcionarios.
En un diagnóstico del 2006 se mostraba que el 74% de los detenidos estaban obligados a
contratar defensores privados, pues solo habrían 32 abogados defensores de oficio en
todo el país (Gallardo & Núñez, 2006: 29). Por esta razón, otro diagnóstico del año
siguiente declara que: “(…) la defensa pública en nuestro país no es una práctica común en
la atención a detenidos/as (Pontón & Torres, 2007: 60)”.
El aumento del funcionariado especializado en todo el sistema judicial incide claramente
en la corrección de este problema. Sin embargo, tal aumento debe acompañarse de un
aumento de la productividad general del sistema. Para ello, se implementó un programa
de evaluaciones de jueces, en mayo del 2014. De 1ro de octubre del 2013 al 1ro de
octubre del 2014 el programa logró levantar la productividad de estos funcionarios de un
40 % al 110% (Consejo de la Judicatura, 2014).
1.4.2. Reconocimiento de la caducidad de la Prisión Preventiva.
Al mismo tiempo, desde la Dirección Nacional de Accesos a los Servicios de Justicia del
Consejo de la Judicatura, se implementaron al menos dos políticas para descender el
número de expedientes por juez, en correspondencia a los principios de los Medios
Alternativos a la Resolución de Conflictos y la Función Judicial de Paz -establecidos en las
434 483
216 59
702 827
1.453
1.699
7,44 8,44
10,58 10,97
-
2,00
4,00
6,00
8,00
10,00
12,00
0
200
400
600
800
1000
1200
1400
1600
1800
2011 2012 2013 2014
Número de jueces temporales
Jueces de nombramiento
Tasa de jueces por cada 100 mil habitantes
TOTAL:
TOTAL
:
1.310
TOTAL
: 1.669
TOTAL
: 1.758
Secciones 7ma. y 8va. de la Constitución (Asamblea Constituyente, 2008: 102). La primera
de ellas consistió en reconocer la caducidad de la prisión preventiva (detenciones pre-
litigio). Las estadísticas muestran una disminución de este tipo de detención desde
18%/total de procesos penales abiertos durante el 2008, a 13,1% en el 2009, a 2,4% en el
2010, a 0,3% en el 2011, a 0,2% en el 2012 hasta 0,1% en los años 2013 y 2014 (Unidad de
Registro y Control de Procesos Penales con Detenidos, 2014). En la práctica de muchos
países de la región, la institucionalidad desconoce informalmente esta caducidad, en
virtud de que la presunción de culpabilidad se presenta como una “solución” a la
incapacidad de los jueces en atender y sentenciar todos sus expedientes. Al revertirse este
proceso en Ecuador, además de velar por un Derecho consagrado en las leyes, se hace
descender la presión en los retenes y en el número de expedientes judiciales por juez.
Figura 5. Evolución porcentual de Procesos Penales Abiertos. 2008-2014. Unidad de Registro y Control de Procesos Penales con Detenidos, 2014
Con el fin de indicar la importancia de estas cifras, citamos un diagnóstico hecho en el
2007 por Jenny Pontón y Andreína Torres (2007), investigadoras de la Flacso:
“La situación legal de la población penitenciaria en el Ecuador es bastante
crítica, el 59,89% se encuentran procesados/as y tan solo el 40,11%
condenados/as; es decir, que en el Ecuador la mayoría de las personas
recluidas no han sido sentenciadas. Este fenómeno tiene varias causas, una de
ellas es la crisis de la función judicial; sin embargo, el principal motivo que ha
exacerbado esta situación es la figura de la detención en firme, la cual implica
mantener a las personas procesadas detenidas, asegurando así su presencia
en las investigaciones y audiencias de los juzgamientos. Aunque ésta figura ya
fue abolida en septiembre del 2006, rige únicamente para las personas que a
partir de esa fecha han sido detenidas, no así para quienes ya se encontraban
cumpliendo sentencia bajo esa medida” (p. 60).
De tal modo que, en relación a este diagnóstico y a los datos declarados, es posible
concluir que a) la “crisis de la función judicial” o bien ha desaparecido o bien ha dejado de
ser un factor directo del problema de las retenciones caducadas, gracias al aumento de la
eficiencia procesal, y b) la figura de detención en firme ya no es vigente en la práctica de
la casi totalidad de los casos.
1.4.3. Aumento de Mediadores y su productividad.
La segunda medida fue aumentar el número de mediadores y su productividad a nivel
nacional. En Ecuador, el objetivo fundamental de la mediación, tal como ha sido
establecido por la Dirección de Acceso a la Justicia y el Centro Nacional de Mediación, es
evitar el litigio. El reimpulso al programa de mediación fue parte del Nuevo Modelo de
Gestión que
comenzó a
implementarse
en enero del
2014. Desde ese
mes hasta
noviembre del
mismo año se
atendieron de
manera creciente
casos a una tasa
promedio de
aprox. 9%
mensual,
duplicando con
ello el número de
mediaciones al
final de todo el
período. Se instalaron 14.139 mediaciones a nivel nacional en ese período, de las cuales se
obtuvieron un 83% de éxitos. Esto se tradujo en 11.760 acuerdos que no se convirtieron
en litigios. Adicionalmente la proporción de acuerdos por mesas de mediación instaladas
Ilustración 5. Evolución de las mediaciones. Evolución de la aceptación ciudadana del proceso.
ha crecido en el año, esto es, el porcentaje mensual de Acuerdos en relación a las
Audiencias Instaladas ha crecido desde 77% en enero hasta 87% en octubre de 2014
(Dirección Nacional de Acceso a los Servicios de Justicia, 2014).
Los Centros de Mediación prestan hasta la fecha un servicio gratuito en un 80% de las
provincias del país. En la provincia de Guayas (cuya capital es Guayaquil), hay 11 Centros
de Mediación instalados dentro de las UPC/UVCs. Por su parte, las estadísticas muestran
que en el primer mes luego del Nuevo Modelo de Gestión, cerca de la mitad de los casos
atendidos bajo mediación fueron derivados por los jueces, pero, a partir del mes siguiente
el número de derivaciones desde los tribunales se mantienen constantes y aumentan las
solicitudes directas de la ciudadanía a un promedio de aprox. 25% intermensual. En otras
palabras, mientras los jueces derivaron 1061 casos en enero y 889 en noviembre, la
ciudadanía solicitó crecientemente el servicio desde 1.173 casos en enero hasta 3.294
casos en noviembre (Dirección Nacional de Estudios Jurimétricos y Estadística, 2014). Esto
revela que los ciudadanos reconocen de manera creciente y constante a la mediación
como una alternativa dentro del sistema penal por lo que, en condiciones similares, no es
difícil proyectar un aumento similar de solicitudes directas en el futuro cercano.
1.4.4. Aumento y reforma de Unidades Judiciales, Unidades de Flagrancia y Jueces
de Paz.
Igualmente, se impulsó la instrucción constitucional de crear, aumentar y reformar las
Unidades Judiciales. Para ello se contrató personal encargado de la administración de las
funciones secundarias de las Unidades (administración, mantenimiento, secretaría, etc.)
anteriormente también a cargo del propio juez. Se crearon las Unidades de Flagrancia,
instaladas en su mayoría en las UVC para procesar con mayor celeridad los delitos donde
la nueva capacidad de respuesta, patrullaje y tele-vigilancia, permiten la captura en
flagrancia. Adicionalmente, se crearon las primeras 19 unidades de justicia de paz, hasta
noviembre del 2014 (Carrillo, 2014; Marín, 2014; Salazar, 2014).
Los Jueces de Paz ecuatorianos, a diferencia de otros casos en la región, son elegidos por
el consenso de las comunidades. Esta estrategia, si bien hace un poco más lenta la
selección, permite un mayor compromiso de la comunidad con el candidato elegido: en la
medida en que no obtiene el cargo por mayoría simple, no puede representar a un partido
o segmento de la comunidad y, por ello, el procedimiento obliga a la comunidad a
profundizar las deliberaciones acerca del perfil del candidato y establecer pre-acuerdos,
proveyendo al funcionario de mayor legitimidad (Salazar, 2014).
1.5. Política Social. Seguridad alimentaria. Trabajo
formal/informal/desempleo. Desigualdad.
Existen varios valores socio-económicos que están asociados estadísticamente con la
comisión de delitos. Independientemente de que no se trate de factores únicos, varias
teorías indican que ellos forman parte de un cuadro de dispositivos que afectan la
propensión al delito. Además, intervenirlos forma parte de la visión de Seguridad Integral
adelantada por el gobierno del Ecuador (Secretaria Nacional de Planificación y Desarrollo,
2014). Aquí se observarán tres:
a. Salud (Seguridad Alimentaria). Medida por la variable fundamental del sub-
objetivo acceso de la seguridad alimentaria: el Índice de Prevalencia de la
Desnutrición, por cuanto describe el efecto del entorno socio-económico y
sanitario en el menor de 5 años. En el gráfico siguiente se observa un claro
decrecimiento de esta medida, sobre todo a partir del año 2008, lo que indicaría
un mejoramiento de las condiciones socio económicas y sanitarias en la población.
Figura 2. Índice de Prevalencia de Desnutrición. % de niños menores de 5 años por
debajo del standard talla x peso x edad. 2005-2012 (Banco Mundial, 2014).
b. Empleo. Medida por la relación entre desempleo, ocupación y sub-empleo, por
cuanto esta medida indica de algún modo la existencia de movilidad social vertical
y con ella, las expectativas de triunfo en la escala normativa. En el gráfico siguiente
se muestra que esta medida también mejoró desde el año 2007 de manera
constante. Se observa igualmente que el aumento de la ocupación va en desmedro
del Sub-empleo, lo que significa acceso a la seguridad social y escalas de ascenso
institucionales más claras.
0
5
10
15
20
25
2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012
Indice Prevalencia Desnutrición
Indice Prevalencia Desnutrición
Figura 3. Desempleo, ocupación plena y sub-empleo.
Diciembre 2007-junio 2014. INEC, 2014.
c. Desigualdad de ingresos. Medida por el índice de Gini, por cuanto cierta teoría
criminológica ha encontrado importantes relaciones estadísticas con esta variable
en el mundo (Briceño-León, 2008). El gráfico siguiente muestra una evolución
positiva de esta medida desde el 2007 hasta en 2014 de una décima (el índice va de
0 a 1), con un estancamiento a partir de diciembre del 2013.
Figura 4. Indice de Gini Nacional. Diciembre 2007-septiembre 2014. INEC, 2014.
0
10
20
30
40
50
60
70
Dic.2007
Jun.2009
Dic.2009
Jun.2010
Dic.2010
Jun.2011
Dic.2011
Jun.2012
Dic.2012
Jun.2013
Dic.2013
Mar.2014
Jun.2014
Desempleo Ocupación plena Subempleo
En relación a las sugerencias y recomendaciones del PNUD, este organismo indica que
“(…) la pobreza, la desigualdad y el desempleo no explican por sí mismas la
intensidad y la dinámica del delito [pero] La unión de estas variables, así como
el aumento de las expectativas de consumo combinadas con la falta de
movilidad social en contextos específicos, aumenta los factores de riesgo e
incentiva, sobre todo, el delito aspiracional” (Programa de las Naciones Unidas
para el Desarrollo, 2013: 15).
De tal modo que el aumento del empleo en canales estables y formales de la economía,
en conjunto con el crecimiento económico y el aumento de las expectativas de movilidad
vertical, algunos de cuyas variables aparecen en este epígrafe, son factores de reducción
del delito.
2. ¿Cómo era la Seguridad en el Ecuador antes del 2010-2011?
Ya en 1999 la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (Flacso) - Ecuador describía el
incremento de la violencia bajo las siguientes características: la predominancia de políticas
policiales y judiciales reactivas sobre las preventivas; la inexistencia de una política pública
general, una alta tasa de homicidio, sistemas judicial y penitenciario desbordados,
aumento de la impunidad, proliferación de grupos parapoliciales e inexistencia de políticas
territorialmente descentralizadas (Carrión, 1999).
Luego, en la Encuesta Nacional de Aceptación, Confianza y Credibilidad de la Policía
Nacional, de enero del 2005, mostró que el 37,9% de la población consideraba la
inseguridad como el principal problema del país. Un 42% declaraba haber sido víctima
personal de un delito, o que había víctimas en su entorno inmediato. Y un 42% opinaba
que el ladrón debía ser castigado por la propia sociedad, puesto que la función policial era
insuficiente (García Yeré, 2007: 252)3.
Barómetro de las Américas concluyó que el Índice de Victimización se había incrementado
desde un 20% en el 2006 a un 22,6% en el 2008, y de ahí hasta un 49,7% en el 2010,
manteniéndose en un nivel similar en el 20124. Esta medición colocaría a Quito como la
capital con la victimización más alta de América Latina y el Caribe, en proporción a su
población urbana, compitiendo con Tegucigalpa (Donoso, Montalvo, & Seligson, 2013).
3 Realizada por la Coordinación Nacional de la Policía Comunitaria, la Universidad Central del Ecuador y el
INEC en enero de ese año. 4 Aunque los analistas reconocen que en ese período la pregunta fue cambiada y se incluyeron a los
familiares del encuestado
Por su parte, Latinobarómetro, organismo
independiente con bases organizacionales,
metodológicas y financieras diferentes a
Barómetro de las Américas, en su informe
sobre datos del 2010, aunque presentaba
cifras mucho menos terminantes, afirmaba
que los ecuatorianos son las personas que
perciben más gravemente el deterioro de la
seguridad en sus barrios, solo por encima de
Venezuela (Corporación Latinobarómetro,
2010). Mientras en ese año la economía era
el principal problema percibido por la
población, ya en el 2011 la delincuencia/seguridad pública había ocupado el primer lugar,
y el país entraba en el 8vo puesto de preocupación por el tema en la región, por encima
de Guatemala, Honduras, Colombia y Brasil (Corporación Latinobarómetro, 2011). Para el
2011 el 26,2% de los ecuatorianos declaraba que ellos, o sus familiares, habían sido
víctimas de un delito5; mientras el 83% declaraba que aumentó el delito (“mucho” o
“poco”); y más de la mitad de ese porcentaje opinaba que esto sucede “todo o casi todo el
tiempo”. Según esta medición, la mayor parte de las víctimas (el 44,6%) no acude a
“nadie” para denunciar esta situación, versus el 42,6% que sí acude a la policía
(Corporación Latinobarómetro, 2011a).
Los datos relevados por estos tres organismos de referencia (Latinobarómetro, Barómetro
de las Américas y FLACSO) ejemplifican el tipo de evaluaciones que se hicieron para el
Ecuador, entre 1999 y el 2011, y hasta inicios de febrero del 2012. Es decir, precisamente,
hasta el período en el que comenzó a formularse e implementarse lo que pudiéramos
denominar un nuevo coctel de políticas. En
ningún caso los resultados son optimistas.
En las encuestas de victimización (CIMACYT,
Capa y Gallardo, 2008; INEC, 2011) la situación
del país se expresa así: Las personas que han
sido víctimas de un delito aumentaron, del
2008 al 2011, en un 36% (de 12,7 a 17,26%),
los robos a personas aumentaron un 79% ( de
7,7 a 13,79%), el robo a viviendas disminuyó
un 71% (de 12,4 a 3,57%), el robo de vehículos
5 No indica período. La pregunta dice: “¿Ud. o su familia han sido víctimas de un delito?”
Figura 6. Sentimiento de Inseguridad en localidad de Residencia. 2008-2011. CIMACYT, Capa y Gallardo, 2008
Figura 7. Evolución de Victimización. 2008-2011. CIMACYT, Capa y Gallardo, 2008; INEC, 2011
disminuyó mínimamente (de 2% a 1,6%); y la creencia de que el barrio es menos seguro
que antes aumentó (de 36,5 a 39,4%). En relación a las denuncias, las de robo a persona
descendieron un 33 % (de 23,4 a 15,68%) y las de robo a vivienda descendieron también
poco (de 27,3 a 24,3%), posiblemente motivadas por la desconfianza en la policía o en el
sistema de justicia penal en su conjunto.
En términos de políticas públicas, hay una gran diferencia entre el período anterior al 2010
y el período que se estudia. Tanto en los aspectos de penetración territorial, diseño de la
implementación de políticas, aumento de la infraestructura y el funcionariado y
consolidación del Sistema Penal y Control Social, el Estado y sus ciudadanos han
multiplicado varias veces sus recursos de Seguridad luego del 2010. A manera de ejemplo
se presentan las siguientes ilustraciones.
Figura 8. Evolución Robo a Personas y Domicilio. 2008-2011. CIMACYT, Capa y Gallardo, 2008. INEC, 2011
Figura 9. Comparativo Robo a Personas, Domicilios y Vehículos. 2008-2011. CIMACYT, Capa y Gallardo, 2008.
INEC, 2011
Ilustración 6. Evolución de las Políticas Públicas del Estado por Anillos de Seguridad (Prevención, Reacción y Judicial). 2010-2014.
3. Resultados de las Políticas Implementadas.
A continuación se muestran los resultados desde diferentes ángulos y métodos, que
indican un mejoramiento significativo en importantes medidas de seguridad en Ecuador.
Se indican análisis técnicos de cada una de las mediciones y luego, en el epígrafe 4, se
realizan conclusiones y recomendaciones general sobre materia criminal a partir de la
experiencia ecuatoriana entre el 2010 al 2014. En otras palabras, si bien hay importantes
avances de este país en relación a las mediciones regionales e internacionales en general,
quedan aún importantes aspectos pendientes que podrían impedir el avance de las
políticas implementadas.
3.1. Impacto territorial sobre la comisión de delitos en las políticas de
desconcentración, las UPC y las UVC.
Las políticas de desconcentración y el Nuevo modelo de Gestión Policial intervinieron de
manera radical el territorio ecuatoriano. La nueva geometría del territorio que impulsó la
creación de 1880 Sub-circuitos de aprox. 1km2 cada uno, fue el nuevo tablero sobre el que
se diseñaron las políticas de proximidad policial, las políticas de prevención y las de
reacción. A continuación se evalúa la implementación en términos de penetración
territorial y los resultados de esta estrategia en la comisión de delitos.
En términos de la implementación de políticas, los siguientes mapas ilustran la
transformación del modelo policial y su penetración en el territorio.
Adicionalmente, tanto el ECU 911 como el Consejo de la Judicatura compartieron
principios de desconcentración y proximidad de servicios, por lo que forman parte
importante del nuevo mapa de la seguridad en el Ecuador.
UPC Antiguas
1271
Jueces 1136
Total Año 2011
UPC Antiguas1271
Jueces 1136
Total Año 2011
Ilustración 7. Penetración Territorial de las políticas de Seguridad. 2011-2014. Elaboración propia a partir de OAID, 2014b.
Subcircuitos Operativos 1871
UPC/UVC Nuevas y
Antiguas 1377
ECU 911 2
Jueces 1310
Defensores 414
Total Año 2012
Subcircuitos Operativos 1871
UPC/UVC Nuevas y
Antiguas 1588
Brigada Homicidios 42
ECU 911 8
Jueces 1669
Defensores 584
Total Año 2013
Subcircuitos Operativos 1871
UPC/UVC Nuevas y
Antiguas1739
DINASED 657
ECU 911 15
Jueces 1758
Defensores 792
Mediadores 80
Total Año 2014
En lo relativo a la incidencia de las UPC/UVCs sobre su territorio, fue posible medir el
impacto de la puesta en marcha de cada unidad nueva, con los plenos recursos de
funcionamiento establecidos por el Nuevo Modelo Gestión, en la comisión de delitos en
un área de 100 mts. a la redonda. El siguiente gráfico muestra dos cosas: a) que se
produce un descenso pronunciado de los robos (a personas, domicilios, locales, accesorios
de vehículos, motos y vehículos en general) alrededor de una UPC/UVC de nuevo tipo que
comienza a funcionar (aquí se miden las implementadas en el 2012), y b) que tal descenso
de robos se intensificó en el año siguiente.
Figura 10. Influencia de la UPC/UVC en la Reducción de Robos a 100 mts. a la redonda. 2011-2013 y 2013-2014. OAID, 2014b.
66%
34%
Reducción Incidencia-2013 vs 2011
Incremento Incidencia-2013 vs 201172%
28%
Reducción Incidencia-2014 vs 2013
Incremento Incidencia-2014 vs 2013
Radio de influencia de las 140 Unidades con pleno funcionamiento del Nuevo
Modelo de Gestión
Reducción de Robos a partir de la Puesta en Marcha de UPC. Incidencia en 100 mts. a la redonda.
3.2. Evolución de la Tasa de Homicidio.
Se trata del indicador de mayor relevancia en este estudio. Corresponde al principio de
dar “prioridad a la disminución de los homicidios, especialmente en países y ciudades que
tienen tasas mayores a 10 por 100,000 mil habitantes” (Programa de las Naciones Unidas
para el Desarrollo, 2013:71).
Los homicidios totales descienden de manera constante en un ritmo promedio de 13,8 %
desde el 2010 hasta el 2014. Medido por la tasa de homicidios, desciende así:
En el 2010 fue de 17,57 homicidios por cada 100.000 habs. Un descenso absoluto de
11,4% produjo una tasa de 15,35 h/100.000habs. para el 2011. Un descenso de 17,9%
produjo una tasa de 12,39 en el 2012. Otro descenso de 10,44% produjo 10,92 en el 2013
y 15,7% produjo 9,05% en el 20146. La constancia de este ritmo indica la aparición de un
factor estable sobre el indicador “tasa de homicidios”, el cual es asociable a las políticas
criminales implementadas a partir del 2010-2011 (como ECU 911 y “Los más buscados”) y
desde el 2011-2012 (Nuevo Modelo policial y la desconcentración).
Figura 11. Evolución Tasa de Homicidios 2010-2014. OAID, 2014b.
El siguiente cuadro muestra el descenso de los homicidios en términos absolutos:
6 A diferencia de las cifras publicadas por el Ministerio del Interior, la tasa de homicidios (culposos y
dolosos) se calcula aquí con el corrector dinámico de población, tal como lo proyecta el INEC (INEC, 2014. Proyecciones poblacionales. http://www.ecuadorencifras.gob.ec/proyecciones-poblacionales/).
17,57
15,35
12,3910,92
8,2
AÑO 2010 AÑO 2011 AÑO 2012 AÑO 2013 AÑO 2014
TASA DE HOMICIDIOS NACIONAL
2755
307330543065
3171
2957
3031
31793179
2947
2764
301230483027
2937
3009
2933
2737
2977
3047
2922
2986
2717
3033
2772
2882
27502796
2772
2874
3055
2786
2400
2500
2600
2700
2800
2900
3000
3100
3200
3300
ab
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re
Año 2012 Año 2013 Año 2014
ROBO A PERSONAS
Figura 12. Homicidios totales por denuncia policial.
2005-2014 (realización propia a partir de Policía Nacional del Ecuador, 2014).
Ello muestra al menos tres cosas: a) Es visible un impacto de las políticas criminales de
nuevo tipo en Ecuador a partir de su implementación en el 2010, en relación al período
anterior (2005-2010). b) El descenso de la tasa y la cifra absoluta es numéricamente
constante por lo que es posible esperar una mejoría del fenómeno en el 2015. c) el cuadro
permite calcular que las nuevas políticas criminales habrían “salvado la vida”,
estadísticamente hablando, a 1.186 personas, en relación al 2010.
Formalmente, la disminución de la tasa a un solo dígito y la tendencia de que siga
disminuyendo en el futuro, pone al Ecuador por fuera del grupo de países con nivel
epidémico de “violencia” (Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, 2013: IX).
3.3. Evolución de la Tasa de Robos.
En todos los sub-indicadores fundamentales de este delito, medidos por denuncia policial,
se muestra un mejoramiento importante, tal como se observa en los siguientes cuadros:
Figura 13. Robo a personas por denuncia policial.
Abril 2012-Noviembre 2014. OAID, 2014b.
2121 2385 2273
2607 2625 2638 2344
1924 1723
1293
2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
Figura 14. Robo a domicilios por denuncia policial.
Enero 2013-abril 2014. OAID, 2014b.
Figura 15. Robo a locales comerciales por denuncia policial.
Enero 2013-abril 2014. OAID, 2014b
1410
154515901697
18371851
1687166616721651161217031681
1774
163616041688169916671621
16851713
1393
17011585
14871432
15141601
149415701614
0
200
400
600
800
1000
1200
1400
1600
1800
2000
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Año 2012 Año 2013 Año 2014
ROBO A DOMICILIOS
421452
384
470440
454427
385 384
436
475445
404
440
394 393 399 393 383 381 384410
355373 370 366
347376 374 383 373
355
0
50
100
150
200
250
300
350
400
450
500
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Año 2012 Año 2013 Año 2014
ROBO A LOCALES COMERCIALES
Figura 16. Robo a carros por denuncia policial.
Enero 2013-abril 2014. OAID, 2014b.
El descenso de los robos en sus cuatro variables más importantes, “a personas”, “a
domicilio”, “a locales” y “a carros”, muestra que ha habido una política general desde el
2012 hasta el 2014 que atiende a estas cuatro variables desde algún ángulo estructural.
Antes del 2012, las Encuestas de Victimización del 2008 y 2011 (CIMACYT, Capa y Gallardo,
2008; INEC, 2011), arrojan un importante descenso en robo a viviendas, pero no así en los
casos de “robo a vehículos” y “robo a personas”. Incluso, en este último delito el aumento
entre el 2008 y el 2011 se sitúa en un 79%.
Por lo tanto, las nuevas mediciones muestran la presencia de políticas coordinadas y con
propósito estructural sobre el conjunto de delitos, las cuales son asociables con las
políticas de prevención y reacción del Estado Ecuatoriano.
En relación a su propósito explícito, el avance de estas mediciones muestra la eficiencia
de las políticas.
3.4. Evolución de la Victimización y las Denuncias.
Por un lado, ya se ha se ha observado que ha habido un importante aumento de las
denuncias, al menos por la vía del ECU-911 según la estadística vaciada en el epígrafe 4.1.
En un segundo lugar, es posible considerar que las políticas de proximidad y de contacto
ciudadano, constituyen condiciones propicias para mejorar la denuncia policial. En tercer
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Año 2012 Año 2013 Año 2014
ROBO A CARROS
lugar, la observación de las cifras presentadas de robo muestra una constante positiva en
los diferentes sub-indicadores mostrados, lo que lleva a pensar que hay una baja del
fenómeno derivada de un factor externo. En cuarto y último lugar porque la prueba
criminológica que se ha convenido utilizar es la Encuesta de Victimización para
contrarrestar el efecto de la cifra negra (IIDH-República de China, 1999; Damnert, Salazar,
Montt y González, 2010; Dijk, Kesteren y Smit, [2008] 2014) y, en ese sentido, el INEC
realizó Encuestas de Seguimiento de Victimización para cada año del período estudiado,
arrojando los siguientes resultados:
Figura 17. Porcentaje de personas que fueron víctimas de un delito y lo denunciaron
ante las autoridades. Seguimiento de Victimización por trimestres.
Marzo 2011-septiembre 2014 (realización propia a partir de INEC, 2014).
El gráfico muestra, por un lado, que la tasa de victimización baja desde 7,14% a más de la
mitad y se estabiliza estacionalmente al acercarse al último trimestre del 2014,
alcanzando la tasa de 2,42%.
Esto significa que los ciudadanos declaran que los delitos en su contra han disminuido un
66% para el período en que se aplicaron la mayor parte de las políticas y que, además, tal
fenómeno se estabilizó desde diciembre del 2012 hasta septiembre del 2014, esto es,
superando las estaciones de diciembre y agosto, dos meses tradicionalmente asociados al
aumento del delito. Por otro lado, muestra que la curva de denuncias, si bien es inestable,
tiende a aumentar.
0,00%
5,00%
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Victimización y Denuncia
Victimización Denuncias
De tal modo que no es posible decir que el aumento de las denuncias corresponde a un
aumento de la victimización, sino, por el contrario, aumenta en la medida en que el delito
disminuye, lo que es asociable a una creciente legitimidad de la denuncia como recurso
en la sociedad.
4. Conclusiones y Recomendaciones.
1. Es visible, desde diferentes medidas, que los niveles de los delitos de mayor
impacto, como homicidios y robo, han disminuido ostensiblemente en Ecuador desde el
2010 hasta el 2014.
2. En el período estudiado el homicidio descendió 8,52 puntos hasta llegar a un solo
dígito, con lo que este país se coloca 6 puntos por debajo de América, 11 puntos por
debajo de Sudamérica, un punto por debajo de Rusia, fuera del nivel epidémico para
este fenómeno y, de mantenerse esta tendencia, puede acercarse en el 2015 a los
niveles de Chile, EEUU y Uruguay (United Nations Organization for Drugs and Crime,
2014). El robo medido por denuncias policiales descendió entre 3,2 y 19,2%. Pero por nivel
de victimización, un 66,4 % menos de personas declaran haber sido víctimas de algún
delito. Todas las cifras proyectan una propensión positiva y constante para el futuro, en
condiciones similares.
3. Tal disminución es asociable a la implementación efectiva en ese período de un
coctel de políticas integrales no solamente dirigidas a la disminución del delito, sino al
aumento de la calidad de vida de la población. Tal integralidad corresponde al principio de
que “las respuestas más eficaces frente a la seguridad dependan menos de una sola
política aislada y más de una combinación correcta de políticas (…)” tal como está previsto
por el PNUD (Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, 2013: 178) y al
concepto de Seguridad Integral ideado por el Gobierno Ecuatoriano (Ministerio de
Coordinación de Seguridad, 2011).
Tal coctel incluye un aumento de las estrategias de prevención sobre las reactivas, la
profundización del rol comunitarista de la Policía Nacional, desarrollo de tecnologías de
información (nuevas técnicas de análisis de la información, tele-vigilancia, denuncia y
aumento correspondiente de la capacidad de respuesta institucional), políticas
coordinadas inter-agencialmente, desconcentración de la capacidad de respuesta y del
análisis del fenómeno delictivo, primacía del enfoque geo-referenciado en pequeños
territorios sobre los enfoques generalizadores, enfoques basados en participación civil,
reforma del sistema judicial dirigido a aumentar su productividad, aumento de agentes
especializados en el área criminalística, así como mejoramiento de indicadores socio-
económicos generales, tales como empleo, salud, educación, índice de prevalencia de la
desnutrición y desigualdad socio-económica.
El coctel de políticas se muestra eficiente, tanto para el período estudiado como, con
algunos cambios, en el futuro.
4. Si bien la evolución positiva de los indicadores delictivos es clara y visible, resta aún
por realizar una cuantificación precisa de la tasa de victimización para delitos como robo y
hurto, así como del sentimiento de (in)seguridad para su comparación con el 2011. El
Estado ecuatoriano ha anunciado la realización de una nueva Encuesta de Victimización
durante el 2015 que permitirá reconocer, según las mediciones de estándar internacional,
cuál fue la evolución contable de tal avance en esos 4 años. Se recomienda la realización
de tal encuesta, bajo los parámetros de la realizada por el INEC- 2011 y los estándares
internacionales (Van Dijk, Van Kesteren & Smit, [2008] 2014) que incluyen, entre otras
cosas, categorías valiosas aun ausentes, como la re-victimización y la multi-victimización
anual.
5. Mediante un análisis de territorialización de las políticas se hizo visible que
solamente las UPC/UVCs nuevas con plenos recursos humanos y materiales del Nuevo
Modelo de Gestión, tienen la capacidad de reducir profunda y eficientemente los índices
delictivos. Se recomienda completar el Nuevo Modelo de Gestión tal como se ha
diseñado, con el fin no solo de mantener sino de acelerar la reducción del delito.
6. En relación a “Los más buscados”, la alta productividad de esta política en
términos de detenciones y condenas, al menos, deberá ser contrastada con los índices de
reincidencia de las mismas personas, cuya información aún no se dispone, dado lo
prematuro de la política. El objetivo es revelar si el procedimiento es disuasivo o no
impide la formación de carreras delincuenciales. Los procesos de etiquetamiento que
conllevan a publicitar perfiles de personas antes del juicio, no solo implican una compleja
discusión sobre el tema del principio de presunción de inocencia establecido en la
Constitución y en los Acuerdos Internacionales firmados por Ecuador, sino que pueden
reforzar, contrario a lo que se espera, la vocación por una carrera delincuencial en las
personas etiquetadas. Existe una profusa literatura criminológica sobre este tema.
Sugerimos que se abra una discusión con el fin afinar o reformar esta política.
7. El delito no es un fenómeno cuantitativo, sino un resultado no deseado entre los
procesos de vida de los sujetos, la institucionalidad y las representaciones sociales.
Reconocer tanto las razones por las que estas políticas fueron exitosas, así como las
amenazas que se encierran para el futuro, pasa por comprender cualitativamente las
dinámicas comunitarias, las expectativas juveniles, el impacto creciente del crimen
organizado sobre el país, la estabilidad de la familia en la transmisión de representaciones
ciudadanas y la dinámica socio-económica y macro-económica sobre la que se producen
estas representaciones. Una recomendación similar ya había sido hecha por Lucía
Dammert en la Encuesta de Victimización del 2008 (CIMACYT, Holger y Gallardo, 2008: I).
Es importante que el Estado ecuatoriano, entendido como la relación entre Gobiernos y
sociedad civil, prevea los cambios que acaecerán y actúe desde ya en consecuencia.
4.1 Violencia Intra-familiar y Microtráfico.
Mención aparte merecen los temas de Violencia Intra-familiar y Microtráfico.
Es conocido que no es fácil la medición de algunos delitos. En el caso ecuatoriano hay dos
de ellos que preocupan en los reportes policiales y en entrevistas a los agentes de
seguridad. Se trata del microtráfico y la violencia intrafamiliar. En ninguno de los dos casos
un aumento de las denuncias puede relacionarse con un aumento del delito, pero
tampoco su posible presencia en encuestas de victimización reflejaría la dimensión o
evolución de los tres problemas. Por ello la fuente policial directa es importante, así como
las técnicas de observación cuanti-cualitativas.
En otras palabras, es conveniente producir descripciones densas a partir de los reportes
policiales, reportes de policía científica, estadísticas generales, estadísticas indirectas y
estudios cualitativos en diferentes campos, con el objetivo expreso de diseñar políticas.
Tal trabajo ha sido realizado precariamente en Ecuador hasta la fecha. De tal modo que las
instituciones entienden la necesidad de generar políticas, pero aun no parece posible
medir adecuadamente su impacto, ni comprender la naturaleza de sus diseños.
Para el caso del microtráfico, hay un estudio con componentes llamados “etnográficos”
(entrevistas a profundidad, fundamentalmente) para el caso de Quito, realizados por el
OMSC. El informe fue publicado en el 2013 y recoge información del 2012. Es un
importante estudio introductorio del tema, advierte de su aumento, la relación del
microtráfico con sistemas de préstamos personales y con otros delitos. Sin embargo,
subraya que se trata de un fenómeno residual y que el Ecuador, a pesar de estar entre dos
de los países que producen el 80% de la coca del mundo, además de sus derivados, aún
sigue siendo solo un sitio de paso de la droga (Pontón y Rivera, 2013).
El informe no muestra redes territoriales, habla de cadenas pero no indica cómo son sus
dinámicas interiores étnicas, geográficas, familiares o sub-culturales, inter-alteridades, en
qué elementos se sostienen los liderazgos locales, ni evalúa la vulnerabilidad del problema
ante una posible presión externa del mercado o de formas más organizadas de crimen. Sin
embargo, permite reconocer la existencia del problema y algunas de sus redes.
En el caso de la violencia intrafamiliar, el INEC realizó para el 2012 una encuesta sobre el
tema. Para ello se dieron instrucciones especiales a los encuestadores para actuar con
cierto tacto. A pesar de que el procedimiento no es suficiente para estos temas, y serían
esperables pocas respuestas, se recogió una cantidad importante de información, lo que
habla de algún modo del tamaño o de la presión sobre el problema: el 90% de las mujeres
casadas o unidas que han sufrido violencia no se separan.
¼ de las mujeres han sufrido violencia sexual. El 53% han sufrido de violencia sicológica.
Cerca del 67% de las mujeres de pueblos indígenas, así como de las afro-ecuatorianas, han
sufrido violencia. La mujer que ha declarado haber sufrido de violencia declara que 87,3 %
ha sido violencia física y 76,3% sicológica (INEC, 2012).
Este panorama se complica cuando, comparando homicidios en mujeres (femicidios) en
enero-mayo del 2013 con la misma estación del 2014 se comprueba que, a diferencia de la
tasa general de homicidios, este delito aumenta un 29% (OAID, 2014a).
Esto revela un fenómeno preocupante. Mientras en el conjunto de la sociedad los
homicidios descienden significativamente y de manera constante, el homicidio a mujeres
no solo no disminuye sino que asciende radicalmente.
Los índices expuestos son resultados de vicitimización, estudios de situaciones delictuales
y denuncias. Sin embargo, su verdadera relevancia es post-facto: Muchos estudios en
materia criminal muestran que la violencia intrafamiliar modela en el niño fórmulas de
resolución de conflicto no pacíficas y que suelen asociarse en el comportamiento
criminal de infante cuando crece. Del mismo modo, el auge del microtráfico no es tan
grave en sí mismo como el hecho de que generan bases sociales franquiciables para la
evolución de redes de narcotráfico más grandes o crimen organizado.
De tal modo que es apreciable que las condiciones en los temas de violencia intrafamiliar
sexual y microtráfico de drogas no pueden verse con optimismo. Se trata de dos delitos
que han sido regularmente indicados en la base del desarrollo de una cultura violenta.
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