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경남대 극동문제연구소는 미국의 새로운 Biden 정부가 출범할 것으로 보고,

① 남북관계 ② 한·미관계 ③ 북·미관계 ④ 미·중관계 ⑤ 미국 대선 평가 등을 분석· 평가하고 향후 전망을 살펴본 IFES 브리프 자료를 제공합니다.

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미국 대통령 선거 이후의 남북관계

조 진 구 (경남대 극동문제연구소 교수)

1. 조 바이든 정권의 정책적 우선순위와 한반도 문제

o 11월 8일 오전(한국시간) 조 바이든 후보가 대국민 연설을 통해 대통령선거에서의 승리를 선언하고 국민 단합과 치유, 국제사회에서 존중받는 미국의 리더십 회복이라는 포부를 밝힘

- 인종, 종교, 성별, 이념, 이민 등을 둘러싼 미국 사회의 분열은 트럼프 정권기에 국한된 문제는 아니지만, 정치적 목적을 위해 자극적이고 과격한 발언을 통해 분열을 조장하고 미국 국민에게 준 상처를 주었던 트럼프 대통령의 부(負)의 유산을 청산하고 어떻게 ‘모든 미국인의 대통령’이 될 것인지가 바이든 정부의 중요과제가 될 것임.

- 바이든은 대선 기간 중 코로나 19, 경제와 일자리 등 긴박한 과제만이 아니라 기후변화와 환경 등 글로벌 과제에 대해 적극적으로 대응할 의사를 표명했지만, 미국적 질서에 도전할 의사와 능력이 있는 중국과의 관계 설정에 대해 명확한 입장을 밝히지 않았음.

- 또한, 트럼프 정권기에 소원해진 동맹국과의 관계 회복을 위해서도 노력하겠지만, 정치경제·군사안보·이데올로기 등 전방위적으로 경쟁하고 있는 중국과의 관계 설정에 우선순위가 놓여 북한이 미국을 직접 위협하는 중대 도발을 하지 않는 한 한반도 문제는 미국의 우선순위에서 높다고는 할 수 없으며, 바이든 행정부가 대중국정책에서의 동맹과의 연대를 중시한다면 한국의 부담은 증가할 것으로 예상됨.

- 확산일로의 코로나 19 억제를 위해 신행정부가 도시봉쇄(lockdown) 조치를 취하면 이에 반대하는 트럼프 지지자들과의 갈등이 재연될 소지도 있어 2021년 상반기에는 국내문제를 최우선하지 않을 수 없음.

o 트럼프 정권 대북정책의 전면적 부정보다 부분적 수정이 현실적임

- 김정은 위원장과 세 번 회담했던 트럼프 대통령과 달리 바이든은 핵능력의 축소라는 조건부 정상회담 가능성을 언급했으며, 외교에서의 원칙을 중요하게 보는 만큼 이벤트성이 강한 정상회담보다 실무협상을 보다 중시할 것임.

- 8년간 부통령을 했던 오바마 정권(2009.1.-2017.1.) 당시의 북한의 핵능력과 미국 본토를 위협할 수 있는 현재의 북한 능력을 고려하면 오바마 정권의‘전략적 인내’는 사실상의 핵능력 증강의 방치를 의미함.

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- 백악관과 내각의 진용과 대외정책의 윤곽이 드러나기까지 6개월 내외의 시간이 소요될 수 있다는 점을 고려하면, 신정부가 톱다운 방식의 트럼프 정권의 대북정책에 대한 전면적인 부정보다 실무협상을 통해 북한의 비핵화 의사 재확인과 단계적인 비핵화 절차와 시간에 관한 부분적 수정을 하는 것이 현실적임.

- 따라서 우리 정부는 문재인 대통령의 잔여 임기 동안 남북 및 북미 정상회담 실현에 집착하지 말고 미국 새정부와의 긴 한 정책조정이나 악화한 한일관계 개선 등 외교적 과제를 우선하는 것이 바람직함.

2. 하노이 북미 정상회담의 결렬 이후 북한의 대남 불신 증폭

o 하노이 북미 정상회담의 결렬 충격과 북한의 한국 불신 증폭

- 2018년 6월의 역사적인 북미 정상회담 전후에 실현한 세 번의 남북 정상회담은 북핵문제 해결과 한반도 평화정착을 향한 문재인 정부의 적극적인 노력의 결과이지만, 동시에 하노이 북미 정상회담의 결렬로 한국 정부 역할의 한계가 노정(露呈)됨.

- 특히, 국제적 성격이 강한 북한 핵문제와 남북협력 사이에 존재하는 이상과 현실 사이의 괴리는 한국에 대한 북한의 불신을 증폭시켰는데, 그 과정에 대한 복기를 통해 교훈을 도출하지 못하면 한국 정부의 운신의 폭은 더욱 좁아질 것임.

- 2019년 신년사에서 김정은 위원장은 철도, 도로, 산림, 보건을 비롯한 다양한 분야의 협력 사업들을 추진해 2019년에 “북남관계발전과 평화번영, 조국통일을 위한 투쟁에서 더 큰 전진을 이룩”하자는 기대를 표명함.

- 특히, 김정은 위원장은 한미연합훈련과 전략자산 등 미국의 장비 반입의 완전한 중지의 필요성을 강조하면서 “아무런 전제조건이나 대가 없이 개성공업지구와 금강산관광을 재개할 용의가 있다”면서 남북이 손잡고 외부의 제재와 압박, 도전과 시련을 극복하자고 호소했지만, 이루어지지 못했음.

- 하노이 북미 정상회담의 결렬 이후 한미연합훈련이 재개되고 철도와 도로 연결 사업은 물론 개성공단과 금강산관광 사업이 전혀 진척이 없자 4월 12일 최고인민회의 제14기 제1차 회의 시정연설에서 김정은 위원장은 “미국식대화법에는 체질적으로 맞지 않고 흥미도 없다”면서 미국을 강하게 비판하고 한국에 대해서도 “오지랖 넓은 ‘중재자’ ‘촉진자’ 행세를 할 것이 아니라 (중략) 민족의 이익을 옹호하는 당사자”가 되라고 노골적으로 불만을 표명함.

o 남북대화의 단절과 북한의 무시 전략

- 2019년 12월 28일부터 31일까지 개최된 당 중앙위원회 제7기 제5차 전원회의를 통해 북

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한은 정면돌파전을 선언하고 새로운 전략무기 개발을 시사했으나, 남북관계나 통일문제에 관해서는 전혀 언급하지 않을 정도로 한국에 대한 북한의 불신과 불만은 극에 달함.

- 2020년에 들어와 3.1절과 광복절 기념사 등을 통해 남북 간의 실질적인 협력을 하자는 문재인 대통령의 제안에 북한은 아무런 반응을 보이지 않고 무시했으며, 남북대화 채널의 차단에 더해 남북공동연락사무소의 폭파를 통한 남북 정상 간 합의 무력화(無力化)라는 강경 대응으로 일관함.

- 북한군에 의한 우리 공무원 피격사건 발생 후 북한은 9월 25일 통일전선부 명의의 통지문에서 김정은 위원장이 “문재인 대통령과 남녘동포들에게 커다란 실망감을 더해준 것에 대해 대단히 미안하게 생각”한다는 유감의 뜻을 전했지만, 북한의 통지문 전달은 오히려 한국 국내에서 대북정책을 둘러싼 남남갈등을 격화시킴.

- 9월 27일 조선중앙통신을 통해 북방한계선(NLL)에 관한 기존 북한 입장을 반복하면서 해경의 시신 수색작업을 ‘서해해상군사분계선 무단침범행위’라고 항의하면서 즉각 중단하라고 경고함.

- 비교적 신속한 북측의 사건 조사결과와 유감 표명 전달은 한국 내의 대북여론이 악화하는 것을 피하려는 의도에 따른 것으로 보이며, 10월 10일 당창건 75주년 경축식에서 “하루빨리 이 보건위기가 극복되고 북과 남이 다시 두 손을 마주잡는 날이 찾아오기를 기원”한다는 김정일 위원장의 말도 교착상태의 남북관계를 조속히 복원하려는 의도로는 보이지 않음.

3. 북한식 위기 극복 방식과 한계

o 당관련 회의를 통한 김정은의 통치 정당화

- 올해 7월부터 당창건 75주년 경축식이 열린 10월까지 북한은 당 중앙위원회 전원회의 1회, 정치국 회의 6회(확대회의와 비상확대회의 포함), 정무국 회의 3회(확대회의 포함), 중앙군사위원회 확대회의 2회 등 유례를 찾아볼 수 없을 정도로 당 관련회의를 빈번하게 개최함.

- 당 중앙위원회 제7기 제16차 정치국 회의(8월 13일)에서 김정은 위원장은 방역전과 자연재해라는 두 개의 위기에 직면해서도 큰물피해와 관련한 외부적 지원을 거부하고 국경통제를 통한 엄격한 방역사업의 계속 방침을 강조했는데, 국경봉쇄의 역효과는 경제에 그대로 나타남.

- 중국의 해관총서가 10월 23일 발표한 북한과 중국의 무역통계에 따르면, 올해 1-9월의 무역총액은 5억 3100만 달러로 전년 동기대비 72.8% 급감한 것으로 나타남.

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- 또한, 평양종합병원, 원산-갈마해안관광지구, 삼지연시 건설 등 김정은 위원장이 심혈을 기울여온 대규모 사업은 중대한 차질을 빚었으며 수해 피해지역에 ‘국무위원장 예비양곡을 해제’해 공급했지만(노동신문 8월 7일 보도), 아사자가 발생할 정도의 상황은 아니더라도 중국의 긴급지원이 필요할 정도로 식량 사정은 나쁜 것으로 추정됨.

o 국가경제발전 5개년전략의 실패와 2021년 1월 8차 당대회 소집

- 북한 당 중앙위원회 제7기 제6차 전원회의(8월 19일)는 ‘혹독한 대내외정세’와 ‘예상치 않았던 도전들’이 겹쳐 국가경제발전 5개년전략의 목표들이 “심히 미진되고 인민생활이 뚜렷하게 향상되지 못하는 결과를 초래”했다고 정책 실패를 솔직하게 인정함.

- 또한, 김정은 위원장이 ‘새로운 요구에 기초하여 올바른 투쟁노선과 전략전술적 방침’ 제시를 위해 2021년 1월에 제8차 당대회를 소집하고 “시대와 혁명발전을 인도하는 노선과 전략전술적 대책들을 확정하고 그 집행을 담보할 수 있는 당의 지도기관을 정비보강”할 것이라고 강조한 점에 비춰 김정은 집권 10년을 총괄하고 향후 10년의 당과 국가의 목표와 방향을 제시하는 당대회의 성격이 강함.

- 이미 예고한 대로 당대회에서 김정은 위원장은 새로운 국가경제발전 5개년 계획을 제시할 것이지만, 당 중앙위원회 제7기 제4차 정무국 회의(8월 5일)와 8월 13일 당 중앙위원회 제7기 제16차 정치국 회의(8월 13일)에서 심의하고 결정한 당 중앙위원회 신설부서의 역할과 이에 대한 인사에 주목하지 않을 수 없음.

- 특히, 전원회의에 필적할 정도의 규모로 개최된 8월 13일 정치국 회의에서 김덕훈과 리병철이 정치국 상무위원회 위원으로 승격되었으며 김덕훈을 내각 총리로 임명하는 등의 인사도 공표되었지만, 대남관계나 통일문제와 관련한 새로운 방침이나 조직 및 인사가 제시될지도 관심 사항임.

- 더불어 당대회를 앞두고 발표될 신년사에서 전 세계적인 코로나 19 확산 상황과 방역사업이나 ‘전당, 전국, 전민의 80일 전투’, 한국전쟁 70년과 당창건 75주년의 의미와 성과, 핵전쟁억제력 강화를 위한 성과 등이 어떻게 언급될 지에도 관심을 가져야 하지만, 8월 국방부가 발표한 국방중기계획(2021-2015년)이나 전통적으로 미국 민주당 정권이 중시하는 인권문제에 대해 어떻게 대응할지 주목됨.

4. 한국 정부의 대응과 과제

o 국익에 입각한 대북정책의 재검토가 급선무

- 미국의 정권 교체기와 한국 정치일정(2021년 4월의 서울과 부산시장 보궐선거와 2022년 3월 대통령 선거를 위한 당내 경선)을 고려하면 한국 정부의 희망 섞인 일방적 제안에 북한이 응할 가능성은 거의 없으며 국내에서도 지지와 공감을 얻지 못할 것임.

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- 한국 정부는 단절된 남북 간 연락 채널의 복원과 남북 정상 간의 합의 이행을 위한 남북대화의 재개 추진 의사를 밝히고 있지만, 경제제재에 더해 코로나 19와 자연재해라는 ‘3중고’가 겹치면서 일종의 조정국면을 맞이한 북한이 당대회를 통해 돌파구를 모색하려는 상황에서 새로운 남북관계 설정은 쉽지 않을 것임.

- 그러나 2021년 상반기 중에 바이든 행정부의 외교안보진용, 특히 대북협상 책임자와 실무자 인선이 완료되고 상호비핵화에 관한 의지와 신뢰가 확인되면 남북관계도 새로운 국면에 들어설 것이며, 동맹을 중시하는 바이든 행정부는 한국의 의견과 방향성을 충분히 존중하면서 대북협상을 재개할 것으로 보임.

- 외교는 국익에 입각한 국가 간의 냉혹한 각축의 장이며 대북정책도 그 연장선에서 고려되어야 하며, 이를 위해서는 한반도 정세와 이에 영향을 주는 관련국의 국익에 대한 평가를 전제로 당위론이 아니라 현실적 가능성을 고려한 대북정책이 입안되고 실행되어야 함.

o 도쿄올림픽에 대한 지나친 기대와 낙관은 금물

- 지난 9월 16일 일본의 새총리로 선출된 스가 요시히데 총리는 김정은 위원장과의 조건 없는 회담 의사를 밝히고 있으며, 코로나 19와 싸워 이긴 증거로서 도쿄올림픽을 개최하고자 하나 두 가지 모두 실현 가능성은 작고 매우 유동적인 상황임.

- 한국 정부와 여당 내에서도 2021년 7월의 도쿄올림픽이 한일관계만이 아니라 북일관계에도 좋은 기회로 작용할 수 있다는 기대감이 있지만, 미국과 유럽, 남미와 아프리카의 코로나 상황이 나빠지면 도쿄올림픽 개최 자체가 어려워질 수 있음.

- 내년 도쿄올림픽이 취소되고 도쿄가 2032년 올림픽 유치에 나선다면 IOC의 개최지 선정과정에서 2032년 서울-평양 공동올림픽(2018년 9월 평양 정상회담 합의) 유치 경쟁상대가 될 수 있다는 점을 고려하면 도쿄올림픽 취소 이후의 상황에도 대비해야 함.

o 한미일 3국 협력과 한일 전략대화 시작 필요

- 일본군 ‘위안부’ 문제로 한일 정상회담조차 열리지 못하는 상황이 계속되자 2014년 3월 헤이그 핵안보정상회의 기간 중 오바마 대통령 주최로 한미일 정상회담이 개최되었으며, 2015년 11월의 한중일 정상회의 서울 개최 계기 한일 정상회담과 12월의 한일 위안부 합의 과정에서도 미국의 영향력이 작용했던 것으로 알려져 있음.

- 동맹 관계를 중시하는 바이든 정부가 출범하면 동맹국인 한일의 관계 개선을 요구하면서 적극적인 중재에 나설 가능성이 있으며, 한미일 3국 협력은 동북아시아와 세계 평화와 안정에도 크게 기여할 것임.

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- 아베 정권의 정책 계승을 표방하고 있기는 하지만 스가 총리는 중일관계에 관해서는 아베 전 총리보다 조금 더 유연한 입장이며, 악화한 한일관계가 회복된다면 동맹국인 미국과 최대 교역국인 중국에 대해 양국이 협력하고 연계할 공간은 적지 않음.

- 미중의 전략적 경쟁 격화, 중국의 적극적인 해양진출과 군 현대화, 북한의 핵과 미사일 문제 등은 양국의 안전보장이나 국익과 직결된 중요한 문제임에도 불구하고 양국 정상 차원은 물론 각료 차원에서 깊은 논의조차 이뤄지지 못함.

- 따라서 노무현 정부 때 시작되었다가 중단된 정상 차원의 셔틀 외교를 복원하고 양국이 추구하는 전략과 미래비전에 관한 각료급의 2+2(외교·국방) 전략대화를 시작해 한반도 평화프로세스에 일본을 관여시키고 협력을 얻어내도록 노력할 필요가 있음.

- 또한, 연내에 한국에서 개최 예정인 한중일 정상회담을 한미일 3국 협력에 대한 중국 측의 우려를 불식시키는 기회로 활용하고, 한일 정상회담 실현을 통해 ‘기본적 가치와 전략적 이익을 공유하는’ 중견국가로서 미중에 대한 정책 협조 가능성을 모색하는 것이 긴요함.

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미 대선 후 한미관계

정 재 욱 (경남대 극동문제연구소 교수)

들어가며2020년 미 대선이 사실상 조 바이든 후보의 승리로 마무리되었다. 바이든 행정부 하에서 향후 한미관계는 어떻게 전개될 것이며, 어떠한 변수들이 한미관계의 향방을 좌우할 것인가? 이 글에서는 한미관계의 중요 변수들을 검토하고, 이에 기반하여 향후 한미관계는 어떠한 방향으로 전개될 것인지를 전망해보고, 이에 따른 한국정부의 정책 방향에 대해 간략히 논하도록 한다.

한미관계에는 현재 여러 복잡한 변수들이 얽혀 있는 상황이다. 특히 미중관계는 한미관계에도 중요한 영향을 미칠 것이다. 그리고 미중관계는 새로이 등장하는 바이든 행정부의 정책기조에 또한 영향을 받게 될 것이다. 또한 바이든 행정부의 북핵정책과 이에 따른 북미관계의 설정 역시 한미관계와 서로 상호작용할 것이라고 이해할 수 있다. 따라서 향후 한미관계에 대한 분석은 앞서 언급한 여러 변수들에 대한 선행분석을 필요로 한다. 하지만 위의 여러 요인들에 대한 충분한 선행분석은 지면의 한계상 가능하지 않고 이 글의 주된 목적은 아니다. 따라서 이 글에서는 한미관계에 대한 분석에 앞서, 중요 변수들에 대해 간략히 개괄하고, 이어서 한미관계의 방향과 정책적 함의에 대해 논하도록 한다.

본론바이든 행정부의 외교정책 기조는 바이든의 Foreign Affairs 기고문1)에서 그 대강을 짐작해 볼 수 있다. 큰 틀에서 볼 때, 바이든 대통령은 민주주의와 동맹의 회복 및 강화를 통해서 미국의 글로벌 리더쉽을 회복하겠다는 의중을 드러내고 있다. 즉, 트럼프 대통령에 의해서 파괴된 국내적 민주주의를 회복하고, 또한 새로이 회복된 미국의 민주주의와 기존의 동맹국들의 힘을 모아서 다시 한번 세계의 지도국가가 되겠다는 것이 그 요점이다. 특히 민주주의의 가치와 동맹의 가치를 중시하면서, 외교적인 우선순위의 하나로 “기후변화”에 대한 대처를 들고 있다.2) 이러한 바이든 대통령의 가치관과 우선순위는 다음의 점을 시사한다. 민주국가와 동맹국을 특히 신뢰할 것이라는 점이고, 반대로 비민주국가와 독재국가를 불신하고, 더 나아가 적대적 태도를 취할 수 있다는 점이다. 이 점은 중국과의 신뢰 관계 수립이 용이하지 않을 수 있다는 점을 시사한다. 반면, 한국이나 일본과 같은 민주국가인 동시에 군사동맹국에 대해서는 상당한 신뢰를 둘 것으로 예상되고, 또 그만큼의 지원을 양국에게 요청할 것이라는 점을 시사한다. 한편 기후변화를 당면한 중요한 문제로 간주하고 이를 우선적으로 다루겠다는 의지를 보이고 있는데, 기후변화라는 문제가 다자적인 해결책을 요구한다는 점을 고려해 볼 때, 이는 미국의 다자주의 회복 의지를 강하게 드

1) Joseph R. Biden Jr. "Why America Must Lead Again: Rescuing US Foreign Policy after Trump." Foreign Affairs 99 (2020). 2) 이 점은 Foreign Affairs의 기고문이나 New York Times와의 서면 인터뷰에서도 드러난다. 바이든은 New York Times가 중국과 러시아의 위협에 대해서 어떻게 생각하는가를 물었을 때, 오히려 이러한 위협보다도 기후변화의 문제를 더욱 시급한 문제로 간주하고 있다는 뉘앙스의 대답을 하고 있다. https://www.nytimes.com/interactive/2020/us/politics/joe-biden-foreign-policy.html (검색일: 2020년 11월 3일)

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러내는 것이라 볼 수 있다. 다시 말해서, 바이든은 국제법과 국제규범에 근거하는 다자주의를 통해 미국의 리더쉽 회복을 추구할 것으로 보인다.

미중관계는 경쟁구도 더 나아가서는 갈등구도 속에서 진행될 것으로 보인다. 다만 갈등구도가 더 격화되지 않도록 하는 몇 가지 완화요인은 존재한다. 첫째, 미국 신행정부의 입장에서 일차적인 관심사는 코로나 이후 국내경제의 회복이다. 미국이 코로나로 인해 대량 실업 등 경제적으로 심각한 타격을 입은 반면, 중국의 경우, 경제적 타격이 미국만큼 심각하지 않으며, 반등의 조짐을 보이고 있다.3) 따라서 코로나 이후 미국이 대외정책 면에서 지나치게 공격적인 정책을 취할 여력은 크지 않다. 대내적인 회복에 그만큼 집중해야 하고, 대외적으로는 글로벌 경제의 회복을 위해서도 양국 간의 경쟁보다는 협력이 지지를 받을 가능성이 크다. 따라서 미국의 대중 정책도 이러한 측면에서 어느 정도 조정될 가능성은 있다. 둘째, 미국의 다자주의 전략 추구이다. 다자주의는 기본적으로 국제법이나 규범에 근거한다는 점에서 트럼프 대통령 식의 양자주의보다 예측가능하다. 중국 또한 다자주의를 지지해 온만큼 중국이 미국과의 갈등을 피하기를 원하다면, 다자주의 원칙에 수렴하는 방식으로 갈등을 최소화할 수 있을 것이다. 셋째, 바이든 대통령이 언급한 대중국 정책의 기조이다. 한 가지 다행스러운 점은 바이든 대통령은 중국을 무조건 배척하거나 협력 가능성 자체를 배제하지는 않고 있다는 점이다. 바이든 대통령은 앞서 언급한 Foreign Affairs의 글에서 양국의 이해관계가 수렴하는 문제에 대해서는 중국과 협력할 의사를 비치고 있으며, 이러한 협력이 가능한 문제들로 기후변화, 핵비확산(nonproliferation), 전지구적 보건문제 (예를 들어 코로나바이러스) 등을 들고 있다. 물론 양국의 갈등이 격화된다면, 이러한 문제들도 양국간 의제로 부상하지 않고 부차적인 문제로 치부될 것이다. 하지만, 위의 문제들이 전지구적 문제라는 점, 그리고 바이든 대통령이 외교적 우선순위를 부여하고 있는 문제라는 점을 고려해 보면, 협력의 필요성으로 인해 양국 간의 갈등이 극단으로 치닫는 것을 방지하는 효과는 가질 수 있을 것이다.

그렇다면 이러한 맥락에서 볼 때 한미관계, 특히 한미동맹은 어떠한 방향으로 나아가게 될 것인 가? 앞서 언급한 바와 같이 바이든 대통령이 민주주의와 동맹을 중시한다는 점에서 볼 때, 민주주의 국가이자 동맹국인 한국은 매우 중요한 파트너로 간주될 것이다. 그리고 이러한 점에서 볼 때, 트럼프 대통령 시절에 겪었던 양국 간 문제를 답습할 가능성은 작아 보인다. 트럼프 대통령 시절 미국의 과도한 증액 요구로 타결되지 못한 방위비 분담금 협상은 상대적으로 보다 순조롭게 매듭지어질 것으로 보인다. 바이든 대통령은 연합뉴스 특별 기고에서 주한미군 철수 위협을 협상의 수단으로 삼아 방위비 분담금 증액을 요구한 트럼프 대통령을 맹비난하면서 동맹을 갈취할 일은 없을 것이라는 점을 분명히 했다.4) 따라서 이후 분담금 협상은 한국이 제시한 인상 수준 정도에서 타협안을 찾을 것으로 예상된다. 그리고 주한미군 철수 문제가 방위비 분담금 협상과 관련해서 제기되지는 않을 것으로 보인다. 다만, 전작권 전환 문제는 단순히 트럼프 대통령과 관련된 문제는 아니다. 한미동맹의 시대적 변화 필요성과 함께 제기되어 온 구조적 문제이므로 자율성을 보다 획득하려는 한국과 영향력을 계속 유지하려는 미국의 이해관계의 충돌로 인한 갈등의 소지가 있다.

3) “Winners and Losers: the pandemic has caused the world’s economies to diverge,” Economist, October 8, 2020. https://www.economist.com/leaders/2020/10/08/the-pandemic-has-caused-the-worlds-economies-to-diverge (검색일: 2020년 10월 10일)4) Joseph R. Biden Jr. “Special contribution by U.S. Democratic presidential candidate Joe Biden,” Yonhap News, Oct 30, 2020. https://en.yna.co.kr/view/AEN20201030000500325?section=print (검색일: 2020년 10월 31일)

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역설적이게도, 바이든 대통령의 동맹강화 노력이 한미관계에 긴장을 가져올 수도 있다. 바이든 대통령은 동맹공약의 회복과 동맹의 강화라는 관점에서 트럼프 대통령 시기에 잠시 중단됐던 한미군사훈련의 추진을 강하게 요구할 것이다.5) 당장 2021년 3월에 예정된 한미군사훈련이 문제가 될 수 있다. 한국의 문재인 정부의 입장에서는 한미군사훈련이 북한의 반발을 낳을 수 있다는 점에서 이를 주저할 수 있다. 하지만 미국의 입장에서는 군사훈련을 통해 군사동맹의 복원을 선언하고, 비핵화에 대한 강한 메시지를 북한에 전달할 수 있다는 점에서 이를 선호할 것이다. 만약 한국정부가 동맹강화를 위해서 한미군사훈련을 수용한다면, 북한은 이에 대한 반발로 미사일 발사의 재개나 핵실험의 재개까지도 고려할 수 있다. 이러한 북한의 도발적 행동은 다시 강경한 대북정책을 지지하는 미 정부 내 외교정책결정자들의 입장을 강화함으로써, 향후 북미 간 북핵대화를 어렵게 할 수 있다. 이러한 상황에서 미국은 과거의 전략적 인내와 유사한 정책으로 회귀할 수도 있다. 물론 전략적 인내 정책이 실패했다는 일반적 인식을 고려해 볼 때, 그 가능성은 작다고 하더라도, 북한의 도발에 대해 보상하지 않겠다는 미국의 입장은 오바마 정권에서 보다 확고했다. 즉, 북한의 반발로 인해서, 북미 간 대화의 모멘텀이 상실될 수 있다는 것이다. 따라서 북핵문제의 평화적 해결과 원활한 한미관계를 위해서는 첫 단추를 잘 끼우는 것이 무엇보다 중요하다. 이를 위해서는 미국의 신행정부 초기 한국정부의 외교적 노력이 무엇보다 요구된다. 즉, 미국과의 동맹관계를 복원하고, 북한의 반발을 최소화하기 위해서는 미국과의, 그리고 북한과의 대화가 필요하다.

보다 장기적인 관점에서 보았을 때, 한미관계에 영향을 미칠 수 있는 요소는 바로 미국의 대중정책에 대한 한국정부의 지지 여부이다. 미국의 대중정책은 앞서 언급한 조정 요인을 고려하더라도 일반적으로는 경쟁 혹은 갈등 구도 속에 놓일 가능성이 크고, 갈등이 커질수록 미국은 한국의 지지를 강하게 요구할 것이다. 미국은 인도-태평양 정책을 통해서 중국을 수정주의 국가, 즉, 지역과 세계의 안정에 위협을 주는 국가로 규정한 바 있다. 그리고 이러한 중국의 위협을 봉쇄하려는 의도를 노골화해 왔으며, 최근에는 구체적 실행방안으로 Quad (미국, 일본, 호주, 인도로 구성된 다자안보논의체)를 확장함으로써, 아시아 버전의 NATO를 주창해왔다. 물론, 바이든 행정부가 트럼프 행정부의 아시아판 NATO 정책을 계속해서 추구할 것인가, 그리고 이러한 반중국군사동맹이 과연 가능할 것인가의 여부는 차치하더라도, 한국의 입장에서는 아시아에서 미국과 중국 간 경쟁구도가 격화될수록, 중국에 대한 균형전략(balancing)에 동참할 것인가 아니면 중국에 편승(bandwagoning)할 것인가의 양자택일의 딜레마에 빠질 수 있다. 하지만 한국정부는 이 문제를 단순히 양자택일의 문제로 볼 것이 아니라 보다 폭넓은 선택지를 고려해야 한다. 무엇보다 중요한 점은 이러한 딜레마는 단순히 한국만이 직면하고 있는 문제는 아니라는 것이다. 정도의 차이는 있을 수 있겠지만, 아시아 국가들의 대부분은 동일한 딜레마에 직면해 있다. 중국의 부상을 새로운 위협으로 느끼고 있지만, 중국에 대한 반군사동맹 형태에(예를 들어 미국이 추구하고 있는 Quad를 확대한 Asia 버전의 NATO) 명시적으로 참여하는 것을 꺼리고 있다. 이는 현재 Quad에 참여하고 있는 국가들도 마찬가지이다.6) 이들 국가들의 대부분은 중국에 대한 균형전략(balancing)의 필요성은 느끼고 있지만, 명시적인 견제가 가져올 수 있는 위험---즉, 미국이 쇠퇴하거나 안보공약이 약해졌을 때 중국의 정치경제군사적 타겟이 될 수

5) 바이든 대통령은 뉴욕타임즈와의 서면 인터뷰에서 북한문제와 관련한 답변에서 양국 간 군사훈련을 일시 중지한 트럼프 대통령을 비난하고 있다. 6) 최근 10월에 열렸던 Quad 회의에서 미국을 제외한 참여국들은 중국을 명시적으로 지목하기를 꺼렸다.

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있는 위험과 이로 인해 지역이 상호 적대적인 두 세력으로 양분됨으로써 긴장이 고조될 수 있는 위험--등을 꺼리고 있는 것이다. 즉, 현 상황에서 아시아의 국가들은 큰 불확실성의 위험 속에 놓여있으며, 이러한 불확실성을 관리할 수 있는 방안을 찾으려 할 것이다. 따라서 한국정부는 단순히 미국이냐 중국이냐의 양자택일의 선택지를 놓고 고민할 것이 아니라, 지역의 중견국가로서 이러한 이해관계와 딜레마를 공유하고 있는 아시아 제국가들의 목소리를 한데 모으기 위해 노력해야 한다. 즉, 한국은 반중 그리고 반미동맹의 형성으로 지역의 안보구조가 양극화되는 것의 위험성을 지적하면서, 특정 국가를 대상으로 결성되는 어떠한 동맹에도 참여하지 않겠다는 원칙, 그리고 지역의 모든 분쟁은 평화적으로 해결되어야 한다는 원칙을 분명히 함으로써, 이러한 원칙에 동조하는 국가들의 결집을 추구해야 한다.7) 물론, 당장 이러한 원칙을 천명하는 것은 바람직하지 않을 수 있다. 왜냐하면, 이러한 원칙은 일차적으로는 한미관계에 부담이 될 수 있기 때문이다. 미중관계의 추이를 관망할 필요가 있고, 미중관계가 경쟁구도를 넘어서서 치열한 대결국면으로 진행될 때, 이러한 원칙의 천명 여부를 고려할 필요가 있을 것이다. 더 나아가서, 실질적으로는 중국과 미국을 모두 포괄하는 다자안보협의기구를 추진하는 것도 고려해 볼 수 있다. 물론 중국과 미국을 모두 포괄하는 다자안보협의기구의 현실성에 대해서는 회의적인 시각이 있을 수 있다. 하지만, 만약 앞서 언급한 원칙에 명시적으로 동의하는 국가들이 늘어난다면, 이러한 다자기구에 대한 필요성도 자연스럽게 제기될 수 있을 것이다. 따라서 이러한 원칙이 수용된다면, 다자기구를 통해 현재의 불확실성을 보다 효과적으로 관리할 수 있을 것이다. 무엇보다 현 시점에서 한국 정부에게 필요한 것은 미국과 중국 사이를 원칙 없이 오가는 (혹은 원칙 없이 오가는 것처럼 보이는) 혼란스러운 시그널을 보내지 않도록 주의해야 한다는 점이다. 그리고 원칙을 분명히 하고 이에 따른 일관된 시그널을 보내야 한다는 점이다. 그래야 한국의 외교적 입장이 존중을 받을 수 있고, 유사한 처지에 놓인 주변국들의 동조를 이끌어 낼 수 있다.

나가며이 글에서는 바이든 행정부의 등장으로 한미관계는 어떠한 영향을 받게 될 것인가를 바이든의 외교정책 기조, 미중관계의 양상을 고려하면서 살펴보았다. 한미관계는 단기적으로는 2021년 3월의 한미군사훈련 문제 (북핵문제의 해법과 관련하여), 중장기적으로는 한미 간 전작권 전환 협상과 미국의 대중국 정책에 큰 영향을 받을 것으로 예상할 수 있다. 현재의 상황에서 볼 때 바이든 대통령이 북핵문제에 관한 구체적 정책을 가지지는 않은 것으로 보인다. 물론 트럼프 대통령의 top-down 방식과는 달리 bottom-up 방식을 추진할 것이라고 했지만, 북핵문제에 관한 바이든 대통령의 답변을 보면 주로 원칙론적이다.8) 또한 외교안보라인의 구성도 아직은 미정인 상태이다. 이는 어느 정도 한국정부가 미국의 북핵정책에 영향을 줄 수 있는 외교적 공간이 존재함을 의미한다. 따라서 한국정부는 북한과의 대화 채널을 다시 복구하고, 미국 신행정부와의 협의를 통해 3월의 한미군사훈련이 북미간 대화 복구에 장애가 되지 않도록 우선적인 노력을 기울여야 한다. 또한 중장기적인 관점에서 미중 간의 갈등에 어떻게 대처할 것인가에 대한 원칙을 수립해야 한다. 그리고 이러한 원칙을 통해서 이 지역이 상호 적대적인 두 세력으로 양분되는 것을 경계하는 아시아 국가들의 동조를 이끌어 내야 한다.

7) 첫번째 원칙은 중국에 대한 reassurance로 그리고 두번째 원칙은 중국에 대한 견제의 메시지로 읽힐 수 있다. 8) 예를 들어 바이든 대통령은 뉴욕타임즈 서면 인터뷰에서 북핵문제에 대한 질문에 자세한 답변보다는 “Yes or No” 형태의 간단한 답변을 취하고 있다.

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미국 차기 행정부의 대북정책과 북미관계

김 동 엽 (경남대 극동문제연구소 교수)

1. 미 대선 결과에 따른 북미대화 재개 및 북미관계 진전 간 연관성 빈곤

o 미 대선 결과 바이든 당선만으로 북미대화 재개와 북미관계 진전에 대한 예측 불가능성이 해소될 것이라는 기대는 시기상조임.

- 미국 대통령 선거 이후 정책의 우선순위는 해당 선거 기간 중 기본 판세와 대선 캠페인 효과에 의해 결정되며 미 대선 이후 시급성이나 중요성 차원에서 미국의 대북정책 우선순위는 그렇게 높지 않음.

- 트럼프 전 대통령 시기와 비교해 예측 가능성은 높아졌지만 코로나 문제나 내부 정치적 문제 등 우선 해결해야할 과제가 산적한 환경 하에서 예상되는 바이든 신행정부의 대북 접근 방식 상 북미관계 진전 가능성까지 높아졌다고 보기는 어려움.

- 대중 정책만 놓고 보더라도 트럼프와 내용적으로 크게 차이가 나지 않기 때문에 미중 전

략적 경쟁의 지속 하에서 미중관계는 북미관계 진전에 장애물로 작용할 수 있음.

o 바이든 행정부는 미 대선 결과의 후유증과 유권자들의 관심 영역에 대한 정책을 우선 추진해 나가야 한다는 점에서 단기간에 북미관계의 진전을 기대하기는 어려운 상황임.

- 미래는 포스트코로나 또는 위드-코로나 시대로 불리는 예측 불가한 환경이 상수가 된 시대로 미국의 바이든 신행정부는 선거 이후 내부적인 분열 및 혼란 상황을 조기에 수습하는 데 집중하면서 경제, 코로나, 인종 갈등 문제를 최우선적으로 해결해야 나가려고 할 것임.

- 오히려 미 대선 이후 후속 처리의 유동성, 미중간 전략적 경쟁의 지속, 북한의 2021년 1월 제8차 당대회 개최 이후 김정은 정권의 2기 시작 그리고 한국의 대선 국면 진입이라는 정치적 상황이 겹치면서 북미관계에 실질적인 진전을 기대하기는 더 복잡하고 어려운 환경이 조성될 가능성이 높음.

- 향후에도 다양하고 복잡한 정치적 일정으로 인해 남북미 모두 한반도 비핵화와 평화체제 문제를 정치화할 가능성이 높아 상호 의도에 대해 불신와 진정성에 의혹을 가질 수밖에 없다는 점에 유념할 필요

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연도 2021년 2022년 2023년 2024년 2025년

북한 제8차 당대회

국가경제발전 5개년계획 → (2021-2025)

건국75주년

당창건 80주년

미국 바이든 정부 → (2021-2024)

중간선거

미대선

차기정부 → (2025-2028)

한국 보궐선거 대선 차기정부 →

(2022-2027)정전

70주년광복

80주년

기타 도쿄 올림픽

항저우아시안경기(9월)

중국20차

당대회파리

올림픽

2. 바이든 행정부의 대북정책 선택지와 북한의 반응

o 바이든 행정부의 대북정책은 양자적 접근보다 우선 동맹국들과 함께 다자적으로 북한 핵문제와 군사적 위협에 대응해 나갈 것이고, 북핵문제 해결을 단기적 성과가 아니라 미중관계와 연결하여 장기적 과제로 설정하고 나갈 가능성이 높음.

- 바이든에게 북핵문제와 관련해 2가지 선택지가 있음. 하나는 정상회담과 같은 이벤트성 단기적 성과를 통해 노벨평화상에 도전하는 하향식(top-down) 접근이고, 다른 하나는 실무협상을 우선한 원칙과 절차에 따른 상향식(bottom-up) 단계적 접근으로 미 대선 후보 2차 TV 토론회에서 김정은이 핵능력 축소에 동의할 경우 만날 용의가 있다고 언급한 바처럼 후자일 가능성이 높음.

- 그렇다고 초기부터 과거 오바마 정부의 ‘전략적 인내’ 기조 하에서 강한 제재와 압박을 어붙이지는 않을 것이며 북한의 반응과 우리 정부의 메시지도 면 하게 고려해 대북정책의 방향을 설정할 것임.

- 장기적으로 북한 비핵화가 목적이나, 단기적으로 북한의 핵능력 강화 및 확산을 억제하기 위해 동맹국들과의 긴 한 협의 하 외교적 노력에 우선 집중해 나갈 것임.

- 무엇보다 대중국 견제 차원의 장기 동북아전략 속에서 우선 동맹국들과 함께 북핵문제와 군사적 위협에 대응해 나간다는 명분을 내세우면서 시급한 현안 문제에 집중하며 속도를 조절해나갈 것으로 보여 북핵문제를 둘러싼 북미관계 진전은 더디게 나타날 수 있음.

- 실제 바이든 정부 출범 이후 부통령 후보 카멀라 해리스와 국무장관 후보로 거론되는 수잔 라이스 등 매파 외교 인사들로 인해 대북강경책으로 선회할 가능성도 배제할 수 없고 인권문제도 중시할 것이라는 점에서 단임으로 끝날 가능성이 높은 바이든 대통령의 목소리보다 민주당의 가치외교나 주변 인물들의 의견이 반영될 가능성이 높음.

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o 북한은 불확실성 측면에서 트럼프의 당선을 원했을 수도 있지만 북미대결의 장기전을 선언한 만큼 바이든이 되었다고 쉽게 북미협상 테이블에 복귀하지는 않을 것임.

- 북한은 북미관계에 대한 과도한 기대로 하노이 이후 시간을 낭비했다고 보고 있어 미 대

통령이 바이든으로 교체되었다고 해서 무조건 북미관계에 기대를 갖지는 않을 것임. 오히려 내년 1월 제8차 당대회를 통해 발표할 새로운 5개년 계획 및 국가전략은 북미대화에 대한 기대를 낮추고 제재를 상수로 놓고 수립할 것임.

- 무엇보다 중요한 것은 북한은 이번 미 대선 이후 혼란을 지켜보면서 미국의 권위가 해체

되었다고 보고 있을 것임. 이는 바이든이라고 할지라도 체제 안정보장이라는 안보적 우려 해소를 보장할 수 있는 합의 이행의 안정성을 담보하기는 어려울 것이라고 판단 하에 북한은 북미대화에 쉽게 응할지 않을 것임.

- 북한이 2021년 1월 제8차 당대회에 발표할 새로운 5개년 계획을 기준으로 미국이 적대정

책 철회 및 체제 안전보장이라는 신뢰할 만한 상호단계적인 로드맵이 제시되지 않으면 북한을 협상장으로 유인하는 것은 쉽지 않음.

- 북미대화 재개와 관계 개선은 북한의 핵능력 축소에 동의하는 조건 충족뿐만 아니라 미국

의 신뢰할 수 있는 상응조치의 조건 충족도 함께 해야 한다는 점에서 북미 양측 모두의 변화와 조건 충족을 유인할 수 있는 방안을 모색해야 한다는 점은 트럼프 시기와 변화된 것이 없고 오히려 접점을 찾기가 더 어려워 짐.

o 바이든 정부의 대북정책 리뷰와 인선이 마무리되기 전 북한의 군사적 행동으로 과거 오바마

시기 2009년 데자뷔와‘전략적 인내’의 재현 가능성에도 유념할 필요가 있음. - 미 차기 정부에서 국무부 동아태차관보와 같은 한반도 문제를 다루게 실제 될 차관보급

인선이 마무리되기 전인 2021년 전반기 미국의 대한반도 정책은 공백기라고 보는 것이 현실적이며 북한도 경험을 통해 학습효과를 가짐.

- 2021년 전반기는 미국의 한반도 정책이 세팅되기 전으로 관련 직위의 인선도 이루어지기

않았을 것이란 점에서 2009년 오바마 정부 취임 직후 대포동 2호 발사와 2차 핵실험을 한 것처럼 상대가 준비가 되기 전 몸값을 극대화하고 협상에 필요한 카드를 최대화 할 수 있음.

- 2009년 오바마 정부가 들어서면서 북미대화의 기대가 높았지만 북한이 대포동 2호를 발사

하고 2차 핵실험을 해 결국 오바마 정부가 ‘전략적 인내’를 선택하게 되었다는 점에서 북한이 향후 미국 바이든 행정부와의 대화를 기대하고 2009년처럼 전략적 인내가 반복되는 것을 우려해 군사적 행동을 자제할 수 있을 것이란 전망도 가능함.

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- 그러나 북한은 예측 불가능했지만 오히려 협상의 가능성이 높았던 트럼프 시기에 하노이 노딜을 경험하면서 향후 북미관계 개선과 제재해제에 대해 큰 기대를 하지 않을 수 있음. 오히려 북미대화나 양보를 위한 압박이나 협상카드 차원이 아니라 북한 주민들의 안보우려를 해소하고 경제발전에 매진할 수 있는 안정된 안보환경을 제공할 수 있는 억지력을 보여주면서 내부결속을 위해 핵무력의 강화와 군사력 현대화를 지속해 나가려고 할 것임.

- 2021년 전반기 우리가 전작권 전환의 조건을 이유로 실행할 가능성이 높은 한미연합훈련

을 빌미로 쌍중단(핵실험/ICBM 발사 중단과 연합훈련의 중단)을 우리 측이 먼저 지키지 않고 파기했다는 명분을 내세워 열병식에 공개한 북극성-4형의 실제 잠수함 발사나 신형 ICBM 지상 연소실험과 제한된 사거리 발사 등 핵무력의 질량적 증가와 선택적 재래식 무기의 현대화를 위한 시험이 나타날 가능성이 높은 시기임.

o 지금은 2009년 당시 미국 오바마 정부의 외교력과 당시 한국 정부의 성향에도 차이가 있고

북한 역시 핵무력 완성을 선포하기 이전이라는 점에서 북한의 군사적 행동으로 2009년 상황이 반복되거나‘전략적 인내 2.0’으로 바로 나타나지는 않을 것임.

- 북한의 군사행동 수위에 따라 미국이 어떻게 반응할지 예상시나리오별 사전 논의 및 다양

한 대응책을 모색해 나가야 함. - 2021년 전반기 북한이 군사적 행동을 하지 않아야 하는 확실한 메시지 전달을 위해 중국

을 적극적으로 활용하는 방안도 고려할 필요가 있음.

3. 바이든 차기 정부의 북미대화 재개와 북미관계 진전 방안

o 북미관계에 끌려가지 않는 남북관계와 보편적 국제규범의 틀 속에서 남북관계가 한반도 평화프로세스의 새로운 돌파구가 될 수 있음.

- 한미 진보정당의 만남만으로 한미공조가 원만할 것이라는 희망과 단정은 금물이며 그럴수

록 초기에 자기주도 원칙에 따라 우리 대북정책과 미국의 대북정책과의 접점을 찾아나가야 한다는 점에서 빠른 시간 내 우리 정부의 입장을 명확하고 충분하게 전달해야 함.

- 바이든 행정부가 출범하게 되면 한미동맹 강화로 인해 오히려 남북관계와 북미관계에 있어서 한국은 입지가 더 어려워질 가능성이 있음. 북한에게도 잘못된 시그널을 줄 수 있음. 남북관계로 인한 한미관계의 불편함을 어떻게 최소화하고 관리할 것인가 고민이 필요함.

o 2018년의 재현: 도쿄올림픽과 북미대화 재개를 위해서는 내년 전반기 상황 관리가 중요

- 도쿄올림픽을 한일 관계 개선과 함께 남북/북미 관계의 돌파구로 삼겠다는 문재인 대통령

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의 구상과 함께 미국 역시 새로운 정부 시작 이후 대선 도쿄올림픽 개최까지를 향후 북미 비핵화 협상 재개를 위해 준비가 필요한 적절한 기간으로 볼 수 있음.

- 그러나 남북관계와 북미관계에 도쿄올림픽을 활용하는 카드는 생각하는 것만큼 쉽지 않을 수 있음.

- 코로나 2차 웨이브 속 도쿄올림픽 개최 자체가 쉽지 않을 수 있는 상황이고 북한 입장에서 평창올림픽 이후 경로를 답습하는 수준의 시간이 오래 걸리는 비핵화 협상을 반복하고 싶어 하지는 않을 수 있음.

- 도쿄올림픽을 무대로 북미 정상을 비핵화 협상 테이블에 다시 마주 앉을 수 있도록 중재하고, 현재까지 선제적으로 취한 북한의 비핵화 조치에 대한 미국의 상응조치로 정치적 선언 수준의 종전선언 카드를 제시하는 조건으로 북미대화를 재점화하기 위해서는 3월 한미연합훈련과 북한의 동계훈련이 분수령이 될 가능성이 높음.

o 결론적으로 미 대선 이후 북미대화가 재개되고 북미관계 진전의 속도가 가속화되기를 기대하기는 어려울 것이란 점에서 남북관계를 북미관계와 연계해서 기대하는 것은 한계가 있음.

- 바이든 당선자의 선택에 따라서 향후 한반도 평화프로세스가 적지 않은 영향을 받게 되는 만큼 한국 정부는 미국의 바이든 신행정부가 한반도 평화프로세스에 긍정적인 방향으로 정책을 수립할 수 있도록 동기부여 및 유인책을 무엇인지 고민하고 제시할 필요가 있음.

- 2021년 이후 보다 장기적이고 포괄적인 관점에서 북미관계를 예측하고 당분간 북미대화를 기대하지 않고 자기주도적으로 남북관계를 어떻게 모색해 나갈 것인가에 대한 고민이 필요한 시점임.

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미국 대선 후 미·중관계

이 상 만 (경남대 극동문제연구소 교수)1. 미국 대선 결과: 미중 패권갈등의 장기성

○ 미·중관계는 수교 이후 서로의 필요에 의해 순조롭게 진행되어 왔지만 트럼프 집권이후 중국의 경제굴기로 인한 ‘중국위협론’을 재소환 함

- 미중 간 갈등은 경제문제에서 발단이 되었지만 이제는 공산주의 체제이념논쟁까지 확대된 준열전(Quasi-Hot War)의 패권경쟁 시대로 진입하였음.

- 미국 대통령 선거과정이나 선거 이후 정책의 우선순위는 대내적으로 미국 경제의 회복이며, 대외적으로 거의 열전에 버금가는 미중간의 전략적 패권경쟁임.

<표-1> 세계패권주기와 GDP 3:1 딜레마

출처: 이상만, “2020 미국 대통령 선거결과분석과 국내외 정책 전망(미중관계)”, 『이슈 & 진단』정책세미나 자료집, 경기연구원, 2020.11.7.

- 이번 미국 대선은 미중패권경쟁과 코로나 팬데믹으로 전 세계가 혼란스러운 상황에서 진행되었고 대선 결과에 따라 다자주의 국제질서 재편방향이 결정되는 중요한 의미가 있음.

- 미국 대선 결과와 무관하게 2021년에도 미중의 전략적 적대관계는 지속되고, 중국이 주요 국제문제에서 미국의 국가이익에 부합하는 의제에 협력하지 않는 한 실질적인 미중관계의 해빙을 기대하기는 어려운 상황임.

○ 바이든 신정부의 대중국정책 기조는 지속과 변화의 굴곡시기를 잉태함

- 지난 트럼프 정부 4년간 미·중 관계는 상호 보복성 행동을 한 측면이 적지 않으며, 심지어 트럼프 행정부 내 대중(對中) 매파들은 중국 공산당을 변화시키기 위한 부정적 언어들을 공개적으로 표현했음.

<표-2> 트럼프 정부 대중 강경파의 주요 주장과 중국의 반응

※ 3:1의 딜레마: 패권도전국은 패권국 GDP 40%에 이르면 서서히 패권경쟁에

참여하는 경향이 있음(소련은 1970년 SDI경쟁, 일본은 1985년 플라자합의, 중국

은 2010년 세계경제위기).

※ 현재 미중의 경제격차 축소(1.52:1)에 따른 경제문제가 분쟁과 갈등을 야기하

는 촉매제 역할하고 있음(PPP기준 GDP, 2014년부터 중국은 미국을 추월).

※ 시진핑 주석은 2013년 미중관계를 ‘장기적인 갈등과 협력의 체제경쟁’으로 규

정한바 있음.

※ “25~30년 후 미국과 중국 가운데 한 국가는 세계패권국이 될 것이다. 지금처럼

진전되면 중국이 패권 자리를 차지할 것이다. 이런 측면에서 보면 북핵은 부차적인

문제일 뿐이고, 미국의 최우선 과제는 중국과의 경제전쟁에서 이기는 것이다.…미국

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출처: 이상만, “2020 미국 대통령 선거결과분석과 국내외 정책 전망(미중관계)”, 『이슈 & 진단』정책세미나 자료집, 경기연구원, 2020.11.7.

- 미국 우선주의 경향은 바뀌지 않을 것이고 중국에 대한 공세수위도 강화될 것이며, 이에

대한 중국의 대응은 ‘자력갱생 2.0’시대의 장기적 지구전(쌍순환+사상교육+사회감시+군사력증강)태세를 준비하고 있는 중임.

<표-3> 트럼프와 바이든 후보의 주요 대외정책 이슈 분석

출처: 이상만, “2020 미국 대통령 선거결과분석과 국내외 정책 전망(미중관계)”, 『이슈 & 진단』정책세미나 자료집, 경기연구원, 2020.11.7. 공화당, 민주당의 Party Platform, Council on Foreign Relations, Election 2020, Candidate Tracker 참조 작성.

- 시진핑의 현 정세판단은 ‘백 년 동안 없었던 대변화 시기(2018.6.중앙외사공작회의)’, 즉 불확실성이 고조되는 이 시기에 ‘중국이 상당한 위험에 직면하고 있다(2020.11.3. 중앙정치국회의)’고 강조하면서 내부결속을 다지는 수세적 입장(以靜制動+鬪而不破)으로 전환하고 있음.

은 지금 중국과 경제전쟁 중이다.” (2017.6,배넌Steve Bannon 백악관 수석고문)

※ “중국은 인도-태평양 지역에서 미국을 대체하려 하고 있으며 그들의 국가 중심

경제체제를 확대하여 이 지역을 자신들의 구미에 맞게 재편성하려 한다.”(2017.12.

NSS보고서)

※ “미국인들은 항상 대만의 민주주의 수용이 모든 중국인을 위해 더 좋은 길을 제

시했다고 믿는다” (2018.10.4.펜스Mike Pence 부통령)

※ "중국과의 충돌은 진정으로 다른 문명과 다른 이데올로기와의 싸움이며, 우리가

백인(Caucasian)이 아닌 대단한 경쟁자를 가지는 것은 처음이다".(2019. 4. 29. 스

키너Kirin Skiner 국무부 정책기획국장)

※ “미국은 중국을 금세기의 핵심문제로 여기고 있고, 이 세계가 새로운 냉전 상황

에 처해 있다”(2018. 10. 볼튼John Bolton 국가안보보좌관)

※ "중국공산당(CCP)의 목표는 세계적인 패권 국가가 되는 것이다. 중국 공산당과

타협하는 것은 부질없는 짓이다." 2019.5.6. 배넌Stephen Bannon 전 백악관 수석

고문)

※ “중국공산당은 마르크스-레닌주의 조직이고, 공산당 서기장 시진핑은 자신을 소

련 스탈린의 후계자로 생각하고 있다.”(2020.6. 오브라이언 국가안보보좌관)

※ “자유세계가 공산주의 중국을 바꾸지 않는다면 공산주의 중국이 우리를 바꿀 것

이고, 중국을 맹목적으로 포용하는 낡은 패러다임은 실패했으며, 자유 국가들이 공

산당 독재에 맞서 승리해야 하며, 중국의 체제변화를 위해 자유 동맹국들이 강력

하게 적극적으로 나서야 한다”.(2020.7.23. 폼페오 국무장관)

구분 트럼프 후보 바이든 후보

중국

정책

· 통상·인권·안보·기후문제 등 전방

위적 대립 갈등 유발

·대중 독자적 제재 유지

· 중국의 약탈적 무역관행 지적,

· 동맹국들과 파트너십 협력 강화

· 대중국 사안별 압박전선 구축

한반도

정책

· 방위비 ‘무임승차론’ 반대

· 한국의 방위비 분담 증액 강요

· 주한미군 철수 가능성 제기

· 비합리적 방위비 인상반대

· 한미 동맹정신 훼손 반대

· 주한미군 철수 반대(의회결정 존중)

대북

정책

· 최대의 압박과 관여

· CVID, FFVD 핵문제입장 유지

· 탑다운(top-down) 접촉방식 선호

· 전략적 인내 2.0 추진

· 실무진 중심 점진적 CVID 추진

· 바텀업(bottom-up) 외교방식 선호

다자

체제

· WTO, 기후협약, TPP 탈퇴

· 운영의 비효율성 비판

· 상소기구 위원선임 제동

· 다자주의적 WTO 체제 규범중시,

· WTO,파리협약, TPP 복귀 시도

· 미국의 통상리더십 확대

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- 중국은 미국 새 대통령과 새 정부가 일부 이견이 존재하지만 양국 간 광범위한 공공이익이 있고 협력공간이 넓기 때문에 중국과 함께 나가고, 충돌하거나 대립하지 않고 상호존중과 협력 공영할 것을 바람(2020.11.5. 외교부부부장)

○ 미국의 대(對)중국 봉쇄망이 경제에서 안보로 확대되고, 동맹국에 대한 동참 압박도 대단

히 거세게 요구할 것임.

- 트럼프 행정부 출범 후 미국은 최근 40년간의 대중(對中) 관여 및 포용정책이 중국의 성장을 견제하지 못하고 중국이라는 거대한 괴물을 만들었다고 자책하고 있음.

- 도광양회(韜光養晦)로 발톱을 숨겨오던 중국이 경제굴기를 노골화하자 미국은 무역·금융 분야에서 안보 분야로 대중 전략적 경쟁의 전선 범위를 확대하고 있음.

- 미·중간 경쟁에서 미·중간에 형성된 동맹체계와 협력체계를 고려할 때 주변국들의 적극 참여는 각국의 이해관계가 다르기 때문에 쉽게 결정할 사안은 아님.

- ‘경제는 중국에, 안보는 미국(經中安美)’에 양다리를 걸친 미국의 우방국들 처지는 진퇴양난의 형국으로 한국 역시 안보와 미래를 결정할‘국가 대전략 구조조정’을 해야 할 대전환시기가 도래하고 있음.

○ 미국의 대중국 인식변화의 근저는 수교 후 40년간 대중국 미국의 믿음과 전제가 잘못됐음을 반성하는 '뒤늦은 후회'로부터 시작되어 미국에 의한 중국공격이 시작되어 그 범위가 확산 중에 있음.

- 중국이 한국을 비롯한 주변국에 대한 압박 기조를 강화하면서 궁극적으로는 미국을 넘어서는 패권국을 목표로 삼고 있다는 미국의 인식은 점점 깊어지고 있음.

- 미국은 자신들이 만들어 놓은 자유주의적 국제규범(개방된 체제, 기존 국제질서 순응, 법치, 민주주의 가치 수용 등) 속에서 중국이‘책임 있는 이해관계자’로 부상하기를 바랐음.

- 이 같은 미국의 ‘선의의’ 접촉이 인도-태평양 지역에서 중국의 영향력을 확대하고 유지하기 위한 ‘국가 장기 전략’에 이용된 것을 매우 후회하고 있음.

2. 바이든 새정부의 미중 관계: 근본적으로 반전될 가능성은 크지 않음.

○ 미국은 중국의 이미지를 ‘전략적 협력 동반자’관계에서 '전략적 경쟁자'관계로 탈바꿈시켰음.

- 중국의 행위가 무역과 기술 분야에서 '약탈적 경제'와 ‘힘없는 민주국가’에 대한 정치적 협

박, 그리고 인도-태평양 지역에서 중국의 군사적 굴기가 집중적으로 진행되고 있다는 인식을 하고 있음.

- 바이든 신정부는 대외정책은 다자주의 시스템 복원에 초점을 둘 가능성이 크고 정치군사적인 측면의 중국봉쇄정책은 트럼프 정부의 대중국 압박 기조를 그대로 수용하고 유지할 것으로 보임.

- 바이든 신정부의 대중통상정책도 중국의 약탈적 무역관행을 교정하고, 동맹국들과 협력을 유도하며, 사안별로 보복하는 광범위한 반중통일전선(反中統一戰線)을 구축하여 대응하는 대

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중국 포위정책은 계속될 것임. ○ 미국정부의 중국봉쇄 전략은 당분간 불변이며 미국의 주변국 동맹이나 파트너 관계는 확대

될 것임.

- 미국 의회·행정부·군부의 삼위일체식 국익관련 정책 결정의 일관성을 고려할 때 미국의 가치를 회복하려는 바이든 정부의 대중국 정책은 트럼프 정부의 일부 정책을 수용 발전시킬 것임.

- 트럼프 행정부가 지난 4년간 이어온 무역, 과학기술, 군사정책 등은 그대로 유지하고 민주당의 기본 가치인 인권문제(신장위구르, 티베트, 홍콩, 타이완 등)와 중국종교문제가 다시 등장할 것임.

- 미국 조야의 관점은 ‘중국은 공산주의 국가이고, 중국이 굴기하면 할수록 미국의 국익을 침해하고, 미국 회사의 기술과 지적재산권을 계속 탈취할 것이다’라는 부정적 인식이 작용하고 있기 때문임.

※ 참고: 2020년 3월 PEW조사에 의하면 공화당원의 72% 민주당원의 62%가 중국에 비우호적

임.

3. 바이든 신정부 하의 한중관계: 본질과 현실의 올바른 인식

○ 한국이 자기주도형 대외정책을 추진하기 위해 미·중·북관계의 본질을 정확히 터득해야 함

- 중국은 사회주의 길을 고수할 것(4개항 견지: 공산주의 사상, 공산당영도, 인민독재, 사회주의 길)이고, 미국은 정권이 교체되더라도 한번 결정한 3위일체형 대외정책은 유지하는 경향이 있음.

- 한반도 문제에 대한 중국과 북한의 반응을 이끌어내기 위해서는 미국을 매개로한 대중국/대북한 유연접근 전략이 필요함.

- 미국에 의한 대중국 봉쇄전략에 편승할 것인가 아니면 중견국으로 제목소리를 낼 것인가의 문제는 선별적 사안에 따라 초당적이고 장기적으로 불가역적인 ‘국익우선 원칙’을 확립해서 실천해야 함.

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<표-4> 미중패권경쟁과 한국의 선택지

출처: 서창배, “동북아 정세변화와 한중협력: 현황과 전망”, 『제6회 한중관계포럼 자료집』, 원광대 한중관계연구원, 2020.10.23. 참고 필자 재정리

- 한미 간에는 ‘한미가치동맹’을 중심에 두고, 중국과는 ‘전략적 협력동반자관계’를 사안별로 접근하여 양국에 이익을 줄 수 있는 투트렉 방안을 모색해야 함.

- 또한 미중의 패권경쟁 과정에서 미중을 제외한 기타국가들과 제3지대 구축을 위해 기존 미동맹국들과 연대구축이나 비전통안보분야 협력확대로 미중 양자택일의 압박에서 탈피하는 방안을 찾아야함.

구분 미국 중국

아시아전략• FIOP(인태전략): 참여요구

• QUAD+X: 참여요구• 일대일로(BRI) 확장: 협력 요구

글로벌

공급망

• Clean Network: 참여요구

• EPN: 참여요구

• 역내 밸류체인(RVC)구축: 협력요구

• 한중일 FTA 타결 추진: 협력요구

Mega FTA • TPP(현CPTTP): 참여 요구 • RCEP: 기회원

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바이든 대통령의 탄생과 트럼프 대통령의 유산

김 정 (북한대학원대학교 교수 / 경남대 극동문제연구소 연구위원)

제46대 미국 대통령으로 민주당 조 바이든(Joe Biden) 후보가 취임할 것이 확실해졌다. 바이든 대통령 당선인은 짧게는 지난 4년 동안 트럼프 대통령이 남긴 ‘우파 포퓰리즘(right-wing populism)’ 정책 유산 속에서, 길게는 지난 40년 동안 쌓여온 미국 정치의 ‘당파적 양극화(partisan polarization)’의 유산 속에서 자신의 정책 의제를 펼쳐야 할 커다란 도전에 직면했다.

첫째, 유권자의 당파정렬은 보다 공고해졌다. 미국 헌정사상 최대 규모인 약 1억 6천만 유권자가 참여한 2020년 대통령 선거의 투표율은 66.9%였다. 1900년 대통령 선거의 73.7% 이래 120년만의 최곳값을 기록했다. 그 가운데 바이든 후보는 약 7천5백만표 혹은 50.5%를 득표했고, 트럼프 후보는 약 7천만표 혹은 47.7%를 득표했다. 두 후보의 득표수 모두 2008년 오바마 대통령이 기록한 역대 최곳값인 약 6천9백만표를 넘어섰다. 바이든 대통령 당선자 앞에는 역대 최대 규모의 유권자 지지 연합과 역대 최대 규모의 유권자 반대 연합이 대치했다.

뉴욕타임즈 출구조사에 따르면, 민주당 지지자의 94%, 진보 유권자의 89%, 비백인 유권자의 72%, LGBT 유권자의 61%, 도시 거주 유권자의 60%가 각각 바이든 후보를 지지했고, 공화당 지지자의 93%, 보수 유권자의 84%, 백인 유권자의 57%, 복음주의 백인 유권자의 76%, 농촌 거주 유권자의 54%가 각각 트럼프 후보를 지지했다. 이념, 인종, 종교, 지역 등 미국 사회를 가로지르는 거의 모든 정치 균열의 대척 지점에서 바이든 지지 연합과 트럼프 지지 연합이 팽팽히 맞섰다. 이번 선거 결과는 지지 정당과 관련한 유권자의 당파적 정체성이 모든 정치 균열을 종단하면서 미국 사회를 맹렬하게 분열시키고 있다는 사실을 다시 확인했다.

둘째, 정당의 양극화는 더욱 심화했다. 다수의 사전 여론조사가 예측한 것과는 달리 2020년 대통령, 상원, 하원 선거 어느 곳에서도 이른바 민주당의 약진을 뜻하는 ‘청색 바람(blue wave)’은 불지 않았다. 바이든 후보가 승리한 ‘격2전주(battleground state)’ 가운데 바이든 후보의 승리가 승리한 득표율 차이는 펜실베니아주 0.5% 포인트, 위스콘신주 0.6% 포인트, 네바다주 2.2% 포인트, 미시건주 2.6%포인트이고, 트럼프 후보가 승리한 ‘격전주’ 득표율 차이는 노스캐롤라이나주 1.4% 포인트, 플로리다주 3.4% 포인트이며, 아직 승패가 가려지지 않은 조지아주 0.2% 포인트, 애리조나주 0.6% 포인트에 불과했다.

하원 선거에서는 민주당이 과반을 유지할 것으로 보이지만 사실상 4석을 공화당에게 넘겨주는 결과가 나올 것으로 보이며, 조지아주 결선투표가 남아 있지만 상원 선거에서는 민주당이 과반을 탈환하기는 어려울 것으로 보인다. 대통령, 상원, 하원 선거 어느 곳에서도 민주당의 ‘청색 바람’이 부재했다는 사실은 공화당의 ‘우파 포퓰리즘(right-wing populism)’ 선거 전략이 효과적이었다는 점을 역설한다. 실제로 민주당 지지자의 70%가 인종차별을 중요한 문제라고 답한 반면 공화당 지지자의 82%는 인종차별을 중요하지 않은 문제라고 답했다. 민주당 지지자의 78%가

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우호적인 태도를 보인 ‘흑인 생명도 중요하다(black lives matter)’ 운동에 대해 공화당 지지자의 85%가 우호적이지 않은 태도를 보였다. 공화당은 트럼프 대통령이 주도한 ‘우파 포퓰리즘’을 적극적으로 지지하고 있는 상당한 규모의 유권자 집단의 존재를 다시 확인했다. 공화당이 트럼프 대통령의 퇴장 이후에도 ‘트럼프주의(Trumpism)’의 영향력으로부터 벗어나는 것은 쉽지 않아 보이는 이유이다.

셋째, 정책 교착은 한층 강화한다. 바이든 행정부와 민주당은 공화당이 장악한 상원을 설득하지 못하면 주요 정책 의제를 실현하지 못하는 ‘분점 정부(divided government)’ 상황에서 출범한다. 유권자의 당파정렬이 보다 공고해졌다는 사실을 확인한 공화당이 바이든 행정부와 민주당에게 트럼프 대통령의 정책 유산인 ‘우파 포퓰리즘’에 반(反)하는 정책 타협을 만들어내기는 쉽지 않아 보인다. 바이든 행정부와 민주당 또한 ‘반(反)트럼프’라는 유권자 지지 연합의 최소 공통분모를 유지하기 위해서 ‘우파 포퓰리즘’ 정책 유산을 정리해야 할 정치적 필요성에서 벗어나기는 쉽지 않아 보인다.

‘트럼프주의’ 정책 유산을 유지해야 2022년 중간 선거와 2014년 대통령 선거에서 유리한 고지를 점하는 공화당과 ‘트럼프주의’ 정책 유산을 정리하지 않고서는 바이든 행정부의 정책 의제를 실현하지 어려운 민주당 사이에서 초당적 합의에 기반을 둔 ‘좋은 시절(good old days)’의 미국 정치를 기대하기란 난망(難望)한 일이다. 분점 정부가 만들어내는 정책 교착은 내정(內政)과 외치(外治)를 가리지 않을 것이다. 다자주의 외교를 복원하고, 동맹 네트워크를 수선하며, 자유주의 국제질서를 회복하려는 바이든 대통령이 얼마나 자신의 대외 정책 의제를 실현할 수 있을지는 무엇보다도 공화당 상원과의 원만한 정치적 타협에 달려있기 때문이다.

바이든 대통령이 유권자 당파정렬 및 정당 양극화의 정치적 조건 속에서 어떻게 분점 정부 및 정책 교착의 난제를 풀면서 트럼프 대통령의 유산을 처리해 나갈 것인지를 주목해야 하는 연유(緣由)이다.

IFES 브리프 2020-27 2020년 11월 9일

발행처: 경남대 극동문제연구소주소: 서울시 종로구 북촌로15길2 (03053)

전화: (02)3700-0700 팩스 | (02)3700-0707홈페이지: http://ifes.kyungnam.ac.kr

- 이 글의 내용은 필자의 개인적 견해이며, 경남대 극동문제연구소의 공식입장이 아님을 밝힙니다. - IFES브리프는 경남대 극동문제연구소에서 수시 발간하는 e-출판물입니다.