2. BID Articulación Plan Presupuesto NSY

Efectividad en el desarrollo y gestin presupuestaria por resultados

Documentos presentados en las reuniones de la Red de Gestin y Transparencia

de la Poltica Pblica del Dilogo Regional de Poltica

Reunin de la Red de Gestin y Transparencia de la Poltica Pblica: Gestin para Resultados y Efectividad

en el Desarrollo, del Dilogo Regional de Poltica (5th : 2009 : Brasilia, Brazil)

Efectividad en el desarrollo y gestin presupuestaria por resultados.

p. cm.

Includes bibliographical references.

Documentos presentados en las reuniones de la Red de Gestin y Transparencia de la Poltica Pblica

del Dilogo Regional de Poltica.

1. Budget processLatin AmericaCongresses. 2. Finance, PublicLatin AmericaCongresses.

I. Inter-American Development Bank. II. Title.

HJ2056.7 .R48 2009

352.48 R48----dc22

Esta publicacin fue preparada por la iniciativa PRODEV del Sector de Capacidad Institucional y Finanzas de la Vicepre-

sidencia de Sectores y Conocimiento del Banco Interamericano de Desarrollo (BID). Los resultados, interpretaciones y

conclusiones del material incluido en la misma es de exclusiva responsabilidad de sus autores y de ninguna manera

puede ser atribuidos al BID, a sus organizaciones afiliadas, a los miembros de su directorio ejecutivo o a los pases que

ellos representan. El Banco Interamericano de Desarrollo no garantiza la exactitud de los datos incluidos en esta

publicacin y no se hace responsable en ningn aspecto de las consecuencias que resulten de su utilizacin.

Junio 2009

Para obtener ejemplares adicionales de esta publicacin, favor dirigirse a

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Washington, D.C. 20577

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Tel.: (202) 623.1114

Fax: (202) 623.3029

Correo electrnico: [email protected]

Internet: www.iadb.org/PRODEV

Introduccin

El presente estudio, que se desarrolla en el marco de

la puesta en prctica del Programa de Implementacin

del Pilar Externo de Accin a Mediano Plazo para la

Efectividad en el Desarrollo (PRODEV, por sus sigla en

ingls), pretende avanzar con el anlisis y los acuerdos

alcanzados en el tema de la relacin entre presupues-

to y planificacin en la Reunin de la Red de Gestin

y Transparencia de la Poltica Pblica: Efectividad en el

Desarrollo y Gestin Presupuestaria por Resultados, de

mayo de 2006, enmarcada dentro del Dilogo Regional

de Poltica y coordinada por el PRODEV.

En tal sentido, busca analizar la integracin entre el

presupuesto y la planificacin en Amrica Latina y el Ca-

ribe e incluye un breve examen de las caractersticas

institucionales de cada pas y de los diferentes siste-

mas de articulacin y su relacin con el marco fiscal de

mediano y largo plazo. Este examen se ha realizado a

partir de una rpida caracterizacin de los procesos pre-

supuestarios y de planificacin en 15 pases de la Regin

Argentina, Bolivia, Brasil, Colombia, Chile, Costa Rica,

Ecuador, El Salvador, Guatemala, Mxico, Panam,

Paraguay, Per, Uruguay y Venezuela sobre la base

de la informacin disponible en Internet, fundamental-

mente, durante el primer trimestre del ao fiscal 2007.

Se ha utilizado extensamente los estudios previos rea-

lizados por Tavares y Beretta (2006) y Schack (2007a), y

se ha efectuado la validacin de las conclusiones del estu-

dio in situ en tres pases (Chile, Ecuador y Per) mediante

entrevistas con actores gubernamentales relevantes

de los procesos de planificacin y presupuesto.

El autor agradece a Herless Porras por su apoyo

como asistente de investigacin y a Gabriel Filc, quin

ley la versin preliminar de este documento y formul

valiosos comentarios. Asimismo, es preciso reconocer las

interesantes entrevistas efectuadas, cuyas enseanzas

permitieron entender en profundidad los procesos de in-

tegracin entre el plan y el presupuesto en la realidad,

conocimientos que han permitido mejorar el presente

trabajo. Tambin agradece por su tiempo y buena dispo-

sicin a Heidi Berner, Ricardo Brodsky, Roberto Bustos,

Andrea Carrin, Juan Carlos Garca, Laura Gmez, Marco

Mrquez, Waldo Mendoza, Patricia Rousseau y Roger

Salhuana. Cualquier error u omisin es responsabilidad

exclusiva del autor.

Articulacin entre plan y presupuesto

La discusin respecto de cmo articular el plan y el

presupuesto en Amrica Latina y el Caribe tiene larga

data. En ciertos momentos, esta discusin ha tenido

particular vigencia en las agendas pblicas y, muchas

veces, se ha visto influida por criterios ideolgicos res-

pecto del rol del Estado y el mercado en los procesos

de desarrollo.

En la actualidad, con un desempeo macroeconmi-

co regional extraordinariamente favorable, por un lado,

y, por otro, la poca efectividad de las polticas pblicas

implementadas durante los ltimos aos en materia,

por ejemplo, de lucha contra la pobreza, el tema se

vuelve a discutir en los foros polticos y acadmicos en

toda la Regin.

Precisamente, la necesidad de fortalecer el sistema

presupuestario sobre la base de un presupuesto con

nfasis en resultados, traduce de manera concreta una

demanda ciudadana por mayor efectividad en la reso-

lucin de los problemas cotidianos (en particular, para

los grupos normalmente excluidos), por un mejor equi-

librio entre el cumplimiento seguro de la funcin de

estabilizacin y la no desatencin de las funciones

de asignacin y distribucin, y por una armona entre

las decisiones de corto y de largo plazo entre el plan y

el presupuesto.

117

La articulacin entre el plan y el presupuesto: Algunas experiencias en Amrica Latina

Nelson Schack*

* Consultor Internacional, ex Director General de Presupuesto de Per.


118

Como bien sugieren Tavares y Beretta (2006), si el

dilema central de la ciencia econmica es la asigna-

cin de recursos escasos entre fines alternativos y

ello es una expresin particular del conflicto general en-

tre lo que queremos y lo que podemos, resulta que la

eterna discusin entre cmo vincular armnicamente

la planificacin y la presupuestacin no es ms que otra

forma de expresin de ese dilema. En l, por un lado,

estn los deseos acerca de la sociedad en la que nos

gustara vivir y, por otro, las posibilidades efectivas de

realizarlos con los recursos existentes.

Tanto los planificadores como los encargados de

realizar presupuestos estn de acuerdo en trminos

tericos con la idea de que el presupuesto es el reflejo

financiero del plan. Sin embargo, en la prctica, aunque

todos tenemos claro cul es el presupuesto, general-

mente es difcil saber con precisin a qu plan responde

debido a los dficit de articulacin existentes entre el

plan y el presupuesto.

El problema de la tensin entre el plan y el presu-

puesto, aunque definido de manera sencilla, tiene una

resolucin muy compleja por la multiplicidad de aspec-

tos a considerar (actores, roles, escenarios, dinmicas

operativas e intereses) en el proceso de articulacin.

En todos los pases existe algo que orienta estra-

tgicamente las acciones del Estado, en particular del

gobierno de turno, bajo distintas denominaciones,

composiciones, grados de formalidad y coberturas. En

varios pases, hay un plan nacional de desarrollo;

en otros, un acuerdo nacional; en algunos, simplemente

una oferta electoral y unos mensajes presidenciales

o una estrategia de lucha contra la pobreza concertada

con los organismos internacionales. Sin embargo, si

se contrasta lo que el presupuesto de la Nacin finan-

cia, generalmente no siempre lo que se define como

prioritario es lo que se termina financiando.

Es usual contemplar ejemplos en los cuales, a pesar

de que existen instrumentos de planificacin donde se

establecen proyectos concretos y acciones especficas

que deben ser financiadas frente a la expectativa de

contribuir con el proceso de desarrollo, muchas veces

no se asignan los crditos presupuestarios necesarios a

los propsitos declarados formalmente como priorida-

des de la poltica pblica.

Con el fin de simplificar las cosas, los encargados de

los presupuestos reconocen la existencia de ciertas

prioridades en los planes de desarrollo pero no nece-

sariamente las toman en cuenta cuando se arman los

presupuestos. Los planificadores reconocen que los pre-

supuestos se elaboran siguiendo otros criterios y no

necesariamente los planes; los gestores tratan de com-

binar durante la ejecucin ambos planos en un escenario

presupuestario en que el resto de los sistemas adminis-

trativos reducen sustancialmente la eficacia de su accin;

los polticos en las altas esferas del poder aprueban

siempre ambos instrumentos de gestin (el plan y el

presupuesto) a escala global y motivan a la burocracia a

seguir perfeccionndolos, pero generalmente no toman

medidas concretas para hacer viable en la realidad di-

cha articulacin. Mientras tanto, la sociedad civil de

vez en cuando levanta su voz de protesta por semejan-

te inconsistencia, aunque generalmente concentra su

atencin en otros temas urgentes y cercanos, como la

satisfaccin de sus necesidades esenciales, y deja de

reconocer que la base de la accin gubernamental

(que probablemente influya de manera determinante

en esa satisfaccin) est ligada a la apropiada articula-

cin entre los procesos de planificacin, programacin,

presupuestacin y evaluacin.

Lo que sorprende es que esta situacin que la-

mentablemente ha sido y an sigue siendo frecuente,

con ligeras excepciones, en los distintos pases de la

Regin, subsiste ao tras ao, a veces con mejo-

ras marginales, a pesar de las crticas de unos y otros

actores.

Modificar el estado actual integracin entre el plan

y el presupuesto requiere, necesariamente, de:

Un mnimo convencimiento de los actores acerca

de que para todos ser mejor una adecuada armo-

nizacin entre los planes y los presupuestos que

la actual situacin de desarticulacin, aunque esto

signifique modificar la distribucin del poder de ne-

gociacin que tiene actualmente cada uno de ellos

en el proceso;

119

I. Articulacin entre el plan y el presupuesto

Un sostenido liderazgo poltico de alto nivel y capa-

cidades tcnicas que orienten el proceso de cambio

de la situacin actual a la deseada.

En este orden de ideas, la pregunta esencial para

cuya respuesta este estudio pretende aportar algunas

consideraciones producto de una rpida revisin de las

experiencias en esta materia en los 15 pases de Am-

rica Latina y el Caribe mencionados es: qu es lo que

realmente ocurre en los esfuerzos de integracin en-

tre el plan y el presupuesto?

Se abordar dicho cuestionamiento a partir de la

siguiente premisa: la articulacin entre el plan y presu-

puesto es el resultado de un proceso tcnico y, sobre

todo, poltico de iteracin e interaccin continua que pa-

ra su eficacia requiere fundamentalmente de, entre

otros elementos:

Un apropiado arreglo institucional que vaya ms

all de establecer ciertas reglas formales, roles de

los actores y estructuras de organizacin, y tenga en

cuenta las relaciones informales y los procesos de

trabajo con los que cotidianamente opera la buro-

cracia (en el buen sentido del trmino);

Un mnimo de capacidades tcnicas relacionadas

no slo con la distribucin de personal calificado en

las reas de planificacin, presupuesto y gestin y la

adquisicin de sistemas administrativos que se ca-

ractericen por su rigor metodolgico y su aplicacin

flexible, sino tambin con el establecimiento de sis-

temas de informacin que, al ser apropiadamente

usados por los actores, permitan un proceso efecti-

vo de toma de decisiones.

En este sentido, si la articulacin del presupuesto y

el plan es el resultado de un proceso tcnico y poltico

en el que hay actores, reglas, niveles, espacios y mo-

mentos de interaccin y se toman en consideracin

los dos requisitos fundamentales antes indicados, en

proceso se puede resumir operativamente en varios

aspectos:

La articulacin efectiva busca el potenciamiento si-

nrgico del cumplimiento tanto de las funciones del

plan (como resultado del proceso de planificacin)

como del presupuesto (como resultado del proceso

de presupuestacin);

La articulacin no se produce en un vaco, sino en

un contexto cultural, histrico e institucional deter-

minado y bajo una dinmica distinta dependiendo

de la escala jerrquica o de la organizacin en la cual

se produzca (una cosa es la articulacin del presu-

puesto general del Estado con el plan nacional de

desarrollo y otra distinta, la que se produce entre el

presupuesto de una entidad y su plan operativo

institucional);

La articulacin depende de la existencia de un m-

nimo nivel de densidad instrumental, difundida

y apropiada por la burocracia. La existencia de un

marco fiscal de mediano plazo suficientemente de-

sarrollado, de un adecuado proceso de formulacin

presupuestaria y el uso de una apropiada clasifica-

cin funcional programtica del presupuesto son

indispensables para tal articulacin;

La articulacin contar con un entorno ms propicio

en la medida que se disponga de costos por activi-

dades, indicadores de desempeo y mecanismos de

monitoreo y evaluacin de la gestin y una orien-

tacin general de la administracin hacia el logro

de resultados para el desarrollo, donde el enfoque

que prime no sea la ejecucin de los medios sino el

logro de los fines;

La articulacin ser ms pausible si las caractersti-

cas institucionales aseguran altos estndares de

calidad y estabilidad de la burocracia, en particular

de los mandos intermedios. A fin de cuentas, la inte-

gracin es posible gracias al trabajo de las personas

que conforman un servicio civil flexible y meritocrti-

co. La rigidez de la burocracia puede ser ms grande

y perjudicial que la rigidez presupuestaria.

A continuacin, analizaremos cada uno de estos as-

pectos con ms detalle.

Funciones de planificacin y presupuestacin

Siguiendo a Martin (2005), se puede decir que las funcio-

nes esenciales de la planificacin son la prospeccin, la

coordinacin y la evaluacin, en tanto que el presupues-

to debe preservar la solvencia fiscal de mediano plazo

del sector pblico, promover una entrega eficiente de


120

bienes y servicios y asignar los recursos pblicos de

acuerdo con las prioridades gubernamentales (Shick,

2002; BM, 1998).

Bajo un enfoque ms operativo, el presupuesto es:

El reflejo financiero del plan;

La distribucin priorizada de los ingresos; y

El espejo de los procesos y la cultura de organizacin

del sector pblico y, en ese marco, debe contribuir a

que el Estado cumpla cabalmente con sus funciones

de asignacin, distribucin y estabilizacin (Schack,

2006).

En los ltimos lustros, los xitos que se pueden

apreciar en Amrica Latina y el Caribe en materia de es-

tabilizacin macroeconmica, lamentablemente, no han

ido acompaados con avances en la solucin de los prin-

cipales problemas sociales que enfrenta la poblacin.

En tales circunstancias, resulta fcil comprender

por qu no se han hecho esperar los crecientes requeri-

mientos en relacin con la efectividad del gasto pblico

en la perspectiva del desarrollo, sino que, por el con-

trario, las demandas por eficiencia econmica, equidad

social, democracia poltica y sostenibilidad ambiental

estn hoy presentes en las agendas pblicas de casi

toda la Regin.

En los ltimos aos, ha sobrevenido en Amrica La-

tina y el Caribe un creciente proceso de revalorizacin

de la planificacin para el desarrollo en un contexto de

crecientes recursos fiscales disponibles, pero, como

bien sostiene Martin (2005), no bajo la idea de la plani-

ficacin tradicional y jerrquica al estilo de los planes

quinquenales de las economas centralmente planifi-

cadas, sino bajo un enfoque moderno y f lexible, que

se caracteriza por destacar tres funciones:

i) La prospeccin, que busca articular las perspecti-

vas para el conjunto de la sociedad ms all de las

posibilidades de los mercados y de cada actor

en particular, as como anticipar las consecuencias

que producirn las decisiones gubernamentales en

distintos plazos. En esta tarea, se puede distinguir

una prospectiva de naturaleza exploratoria (que

parte de la realidad presente y recorre un cierto

espectro de futuros posibles) y otra de naturaleza

normativa (que articula una visin de futuro deseable

y construye un itinerario de las acciones necesarias

para alcanzarlo);

ii) La coordinacin, relativa a la interaccin externa del

gobierno con las distintas fuerzas polticas, econmi-

cas y sociales que permite concertar en diferentes

materias y a la interaccin dentro del gobierno pa-

ra alcanzar los objetivos de accin estatal trazados.

Si bien tiene un importante componente tcnico,

es una funcin esencialmente poltica porque trata

de coordinar en un sentido estratgico a fin de pro-

mover determinados resultados de la accin pblica

en su conjunto. En este sentido, la fase del ciclo

presupuestario de programacin y formulacin es el

espacio institucional natural para que se cristalice la

coordinacin, de forma que la asignacin presupues-

taria responda a un proceso tcnico de programacin

y a un proceso poltico de organizacin; y

iii) La evaluacin, que constituye uno de los pilares

del nuevo modelo de gestin pblica y uno de los

procesos que vincula la planificacin estratgica

con la presupuestacin por resultados, en la cual

la orientacin responde al logro de fines por me-

dio de acciones que generen valor pblico para el

ciudadano.

La forma mediante la cual la planificacin cumple

con estas funciones, difiere en cada pas y en cada

momento. Sin embargo, uno de los aspectos ms impor-

tantes a destacar de las distintas experiencias exitosas

del desarrollo, como proponen el Banco Mundial (BM),

la Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe

(CEPAL) y el Instituto para la Democracia y la Asistencia

Electoral (IDEA, por su sigla en ingls) (2004), es que

las visiones de pas que realmente van aparejadas

de un compromiso serio de los actores (gobierno, sec-

tor privado y sociedad civil) con la implementacin de

las reformas requeridas para poner en prctica la plani-

ficacin son importantes para promover y orientar los

procesos de desarrollo de los pases.

No es tan relevante que esta visin y sus objetivos

estratgicos estn reflejados explcitamente en un Plan

Nacional de Desarrollo (PND), como en Costa Rica;

en una Estrategia de Superacin de la Pobreza, como en

El Salvador, o en un Acuerdo Nacional, como el caso

121


del Per; o que sea implcito, como en Chile. Lo que

realmente importa no es el documento sino que la

visin y sus objetivos estratgicos:

Sean compartidos por la mayor parte de actores po-

lticos, sociales y econmicos de la sociedad, lo que

implica que deben ser simples, concretos y en un

nmero razonable;

Si se originan en un proceso de construccin de

confianza diseado para garantizar que la colabora-

cin sea el sostn principal de las interacciones

entre los diversos actores en el marco de un dilogo

inclusivo;

Si son operativos al desarrollarse en prioridades

y estrategias tcnica y fiscalmente viables, de im-

plementacin sucesiva y ordenada, con objetivos

esenciales, fcilmente comprensibles, reducidos en

nmero y objetivamente verificables a travs de

indicadores; y

Si constituyen un instrumento central para equi-

librar los procesos cotidianos de interaccin entre

polticos, burcratas y votantes, la continua tensin

entre el corto plazo, generalmente asociado al pre-

supuesto, y el largo plazo, normalmente vinculado

al plan.

Sistemas de planificacin en Amrica Latina

Desde el punto de vista operativo, el esfuerzo de articu-

lar los planes y el presupuesto se puede dar con distintos

niveles de eficacia en el momento de la formulacin,

como estimaciones previas a los gastos y productos a

alcanzar, o en el momento de la ejecucin, cuando se

verifica cul es la efectiva asignacin de recursos y los

resultados realmente logrados.

En general, los pases de la Regin analizados han

logrado una mayor articulacin en el momento de la

formulacin que en el de la ejecucin. La mayor parte

de ellos tiene planes nacionales de desarrollo formales

y han logrado diferentes niveles de xito en sus esfuer-

zos tendientes a identificar el costo de los programas y

de las metas en dichos planes, los cuales usualmente

son publicados en una pgina web para ponerlos a dis-

posicin del ciudadano y los medios de comunicacin.

Resulta evidente que una efectiva y eficiente ad-

ministracin de los recursos pblicos comprende

necesariamente una vinculacin armoniosa entre los

procesos de planificacin y presupuestacin. Sin em-

bargo, esta articulacin, en realidad comprende la

integracin de cuatro procesos fundamentales que

constituyen la esencia misma de la administracin

de los recursos pblicos: la planificacin estratgica, la

programacin tctica, la presupuestacin operativa y

la evaluacin retroalimentadora (Schack, 2007d).

Planificacin, programacin, presupuestacin y evaluacin

Si de la efectividad para el cumplimiento de sus fun-

ciones se trata, el presupuesto debera preocuparse

por contribuir al logro de lo esencial (de ah la relevan-

cia del proceso de planificacin estratgica). En ese

sentido, la sistemtica alineacin de manera centrali-

zada (es decir, desde el ministerio de Hacienda, por

ejemplo) debe darse slo en cuanto a lo que podramos

llamar los objetivos presupuestarios anuales (OPA),

que se vinculan en el mediano y largo plazo con el PND

(orientaciones estratgicas, acuerdo nacional, estrate-

gia de lucha contra la pobreza, por ejemplo) y las

prioridades de poltica pblica del gobierno en ejercicio.

Esto permitir construir un conjunto de extensin razo-

nable de indicadores de desempeo (30, por ejemplo),

fundamentalmente relacionados con productos y resul-

tados, en los cuales la vinculacin entre indicadores

financieros y no financieros sea clara, dejando para el

resto de las actividades estatales que la alineacin se

produzca en niveles ms tcticos y operativos de la ges-

tin pblica.

Un sistema global podra llegar a tener varios miles

de indicadores (slo considere tres indicadores para

cada institucin por el nmero de entidades existentes

en cada pas), imposibles de seguir y evaluar en el nivel

central, por lo cual sera indispensable la centralizacin

normativa y la descentralizacin operativa. En otras pa-

labras, un control y seguimiento de indicadores ya no

estratgicos sino de gestin, que sean parte de los siste-

mas de informacin y apoyo al proceso de decisin en


122

Cuadro 33. Planes nacionales de desarrollo

Argentina

Bolivia

Brasil

Chile

Colombia

Costa Rica

Ecuador

El Salvador

Guatemala

Mxico

Pases

No, pero hay una Poltica y Estrategia de Desarrollo y Ordenamiento Territorial y un presupuesto plurianual

Plan General de Desarrollo Econmico y Social

Plan Plurianual (PPA)

No, pero la oferta electoral conforma un Plan de Gobierno

PND

PND

PND: PPA

Plan de gobierno: Plan Estratgico Nacional

Plan de Gobierno de la Esperanza: Sistema de Metas Presidenciales. PPA

PND y Programa Nacional de Financiamiento del Desarrollo

Existe oficialmenteun PND o equivalente?

10 aos / 3 aos

5 aos

4 aos

1 ao

4 aos

5 aos

4 aos

5 aos

4 aos

6 aos

Periodo que comprende

Ministerio de Planificacin Federal, Inversin Pblica y Servi-cios / ministerio de Economa y Produccin

Ministerio de Planificacin del Desarrollo

Ministerio de Planificacin, Presupuesto y Gestin

Secretara General de la Presidencia

Direccin Nacional de Planeamiento

Ministerio de Planificacin Nacional y Polti-ca Econmica

Secretara Nacional de Planificacin y Desarrollo

Secretara Tcnica de la Presidencia

Secretaria de Planificacin y Programacin Presupuestaria

Oficina de la Presidencia para la Innovacin Gubernamental

Organismo que lo administra

S.

S.

S.

S.

S.

S.

S.

S.

S.

S.

Estn definidos con precisin y claridad los principales objetivos del gobierno?

No.

No.

Parcial.

S.

Parcial.

S.

No.

No.

Parcial.

S.

Se cuantifican especficamente los costos de las metas de gestin?

Poltica de desarrollo territorial, visin estra-tgica, instrumentos de poltica, entre otros. Lineamientos de plani-ficacin financiera.

Polticas, estrategias generales, programas, indicadores sociales, sostenibilidad macroeconmica, institucional y poltica.

Objetivos, metas, indicadores de eficacia, costo unitario, esti-mado de los productos pblicos.

No.

Polticas, objetivos, lineamientos, estrategias, metas cuan-tificadas, indicadores.

Acciones estratgicas, ejes de poltica productiva, metas sectoriales, costos.

Bases programticas, estrategias de desarrollo, objetivos de desarrollo humano.

Visin del pas, reas de accin, programas, entre otros.

Objetivos, programas estratgicos, metas cuantificadas, indicadores, costos.

Objetivos, estrategias, prioridades, indicado-res, metas, entre otros.

Contenido del plan estratgico

www.minplan.gov.ar www.mecon.gov.ar

www.planificacion.gov.bo

www.planejamento.gov.br

No.

www.dnp.gov.co

www.mideplan.go.cr

www.senplades. gov.ec

www.mh.gob.sv

www.segeplan. gob.gt

pnd.presidencia. gob.mx

Dnde se publica el plan?

123


cada dependencia y no necesariamente parte inte-

grante de lo que podramos conceptualizar como un

Sistema de Evaluacin de Desempeo (SED) en el nivel

hacendario o, incluso, en el nivel presidencial.

En efecto, si se piensa en el Estado en su conjunto,

siguiendo a Schack (2007d), se llega a lo que se podra

denominar cuatro macroprocesos globales en la admi-

nistracin financiera gubernamental:

i) Planificacin estratgica,

ii) Programacin tctica,

iii) Presupuestacin operativa, y

iv) Evaluacin retroalimentadora.

Primero la planificacin estratgica debera efec-

tuarse a una escala macro o gubernamental y para un

horizonte temporal de largo plazo. La visin de desa-

rrollo del pas, el PND y otros planes similares son los

resultados naturales de este proceso. Este, para ser

operativo desde la perspectiva de la gestin estatal (y

no nicamente de la gestin presupuestaria) y no slo

ser parte del discurso poltico, debe tener indicadores

que permitan medir el logro de los objetivos de desa-

rrollo planteados. Para ello, dichos indicadores deben

tener metas objetivas, es decir, valores del indicador

que se espera alcanzar en un determinado periodo de

tiempo y a un costo estimado definido, el mismo que

debe ser compatible con las restricciones econmicas

globales del pas.

Por su parte, en el marco de la consecucin de dichos

objetivos de desarrollo, existe otro proceso, el cual no

es tan general como la planificacin estratgica estatal

ni tan especfico como la presupuestacin program-

tica e institucional, y al que se podra denominar como

Panam

Paraguay

Per

Uruguay

Venezuela

Pases

Acuerdos de la Con-certacin Nacional para el Desarrollo

Plan Estratgico Econmico y Social. PPA

Acuerdo Nacional y Plan Estratgico Sectorial Multianual

Planes Estratgicos de Gestin (PEG)

Plan de Desarrollo Econmico y Social de la Nacin. Marco plurianual de presupuesto

Existe oficialmente un PND o equivalente?

6 aos

4 aos

5 aos

5 aos

6 aos

Periodo que comprende

Secretara General del Gabinete Social

Secretara Tcnica de Planificacin

Ministerio de Economa y Finanzas

Oficina de Planeamiento y Presupuesto de

la Presidencia

Ministerio del Poder Popular para la Planificacin y el Desarrollo

Organismo que lo administra

S.

S.

S.

S.

S.

Estn definidos con precisin y claridad los principales objetivos del gobierno?

No.

No.

S.

S.

No.

Se cuantifican especficamente los costos de las metas de gestin?

Objetivos, estrategias de desarrollo, indicado-res, metas, entre otros.

Misin, objetivos, polticas, ejes estrat-gicos, ejes de accin, entre otros.

Lineamientos de poltica, estrategias, metas, indicadores de medicin.

Objetivos de organismos, ministerios, metas cuantificadas, indicadores de eficacia, eficiencia, calidad (algunos), impacto (algunos).

Lineamientos econmi-cos, sociales, polticos, territoriales, internacionales.

Contenido del plan estratgico

www.mef.gob.pawww.concertacion.org.pa

www.stp.gov.py www.presidencia-gov.py

www. mef.gob.pe

www.cepre.opp. gob.uy

www.mpd.gob.ve

Dnde se publica el plan?

Fuente: Normativa vigente y documentacin relacionada publicada en diversos sitios web. Informacin actualizada al primer trimestre de 2007.


124

programacin tctica. En ella, en el marco de un esce-

nario fiscal de mediano plazo, se establecen y costean

los principales cursos de accin (programas pblicos

fundamentales) que se espera llevar a cabo por el sector

pblico para lograr los objetivos de desarrollo, indicando

las metas anuales a alcanzar (a escala meso o sectorial)

para cada indicador en el contexto de un escenario

fiscal plurianual y, por lo general, revolvente (mvil).

En este tipo de programacin, en la prctica se de-

fine qu se quiere lograr en el ejercicio fiscal siguiente y

en los subsiguientes y cuntos recursos pblicos se

destinarn genricamente a dichos propsitos. Por lo

tanto, el resultado central en este proceso es la elabora-

cin de un marco fiscal de mediano plazo (MFMP) y la

determinacin de los OPA sobre la base de los cuales se

estructurar el presupuesto.

El proceso de presupuestacin operativa, de perio-

dicidad anual, consiste en especificar con todo detalle

(es decir, a una escala micro o institucional, en el ni-

vel de entidad o dependencia) cmo se ejecutarn a

lo largo del ao fiscal siguiente los cursos de accin

previstos tcticamente en el proceso anterior: quin los

ejecutar, cmo, cundo, con qu tipo de recursos, pro-

venientes de qu fuente de financiamiento, a travs

de qu programa de gasto, etctera. Y, sobre todo, debe

especificarse cmo se comprobar si se est logrando

la meta prevista a lo largo de todo el proceso de genera-

cin de valor de la accin pblica, y no slo en trminos

del impacto. Por todo ello resulta fundamental la gene-

racin de informacin sobre el desempeo en el nivel

de insumos, procesos, productos y resultados (tanto a

partir del manejo de indicadores de desempeo como

de evaluaciones ms integrales), as como la aplicacin

de instrumentos, la elaboracin de diagnsticos de

problemas, la determinacin de lneas de base, la formu-

lacin de marcos lgicos, la implementacin sistemtica

de mtodos de costeo asociados a una contabilidad con

base devengada, entre otros.

Finalmente, para promover un anlisis y para mejo-

rar la actuacin de los tres macroprocesos anteriores,

se debera poner en prctica un proceso de evaluacin

retroalimentadora, que con sus propias especificidades

y niveles (macro, meso y micro), debera permitir se-

guir y controlar el cumplimiento de los OPA y, adems,

contribuir a verificar el logro de los objetivos estratgicos,

tcticos e, incluso, operativos de la administracin gu-

bernamental.

La gobernabilidad de un sistema caracterizado por

la democracia poltica, la equidad social, la eficiencia

econmica, el desarrollo cultural, la integridad territorial

y la sostenibilidad ambiental requiere que estos cuatro

macroprocesos que determinan la efectividad de la ad-

ministracin financiera gubernamental y su impacto en

el nivel de bienestar de la poblacin se desarrollen en un

marco general caracterizado por procesos continuos de

comunicacin e informacin, participacin ciudadana,

aprendizaje colectivo y rendicin de cuentas, que per-

mitan un escenario de transparencia e integridad que

haga posible un desarrollo humano sostenido (Schack,

2007d).

No obstante, la adecuada articulacin de los ma-

croprocesos antes referidos depender de cmo se

sistematiza, procesa, analiza, interpreta, usa y difun-

de la informacin, entre otros factores, a lo largo del

proceso de toma de decisiones, segn cada arreglo

institucional. Por lo tanto, surge otra cuestin a resol-

ver: cmo se vincular en el registro presupuestario la

informacin de objetivos, metas e indicadores? O, en

otras palabras, cul ser la estructura y naturaleza de

los clasificadores presupuestarios?

Aunque no lo parezca, de dichas clasificaciones de-

penden las variables que estarn registradas y, por lo

tanto, con informacin disponible para ser monitorea-

das y evaluadas durante el proceso presupuestario. En

esta lnea, el tener una apropiada clasificacin progra-

mtica del presupuesto y su homologacin (o mejor

dicho, la capacidad de generar informacin estadstica)

con estndares internacionales, como el Manual de

Finanzas Pblicas del Fondo Monetario Internacional

(FMI, 2001), resulta muy importante.

125


Los clasificadores presupuestarios y los sistemas de informacin

Las preocupaciones ms operativas sobre cmo arti-

cular el plan y el presupuesto se han reflejado en las

distintas tcnicas presupuestarias que desde la d-

cada de 1960 se han establecido en la mayor parte de

los pases de la Regin, a partir de los sistemas de pla-

nificacin, programacin y presupuestacin que se

desarrollaron en Estados Unidos luego de la Segunda

Guerra Mundial.

Sin embargo, ya sea por una implementacin inade-

cuada o parcial de sus postulados, por las limitaciones

del enfoque respecto de la flexibilidad necesaria para

adecuarse a los cambios en los nfasis de las polticas y

prioridades de gasto, por la inexistencia de informacin

detallada sobre los costos de los programas, o por la fal-

ta de liderazgo en la implementacin de estos cambios

que los llevaron a conformar nicamente modificacio-

nes administrativas ms que cambios en la forma de

organizar y gestionar el presupuesto, no se ha logrado,

en general, integrar apropiada y eficazmente la plani-

ficacin de polticas en el proceso presupuestario, el

cual, en todas las experiencias de pases latinoamerica-

nos analizadas (con excepcin de Brasil y Chile), siguen

siendo marcadamente incremental.

Grfico 4. Macroprocesos en la administracin financiera gubernamental

Comunicacine informacin

Planificacinestratgica

Presupuestacinoperativa

1

3

Evaluacinretro

alimentacin

Programacintctica 24

Participacinciudadana

Rendicinde cuentas

Aprendizaje colectivo

Transparencia

Integridad

Objetivos presupuestarios

para el ao fiscal.


126

En efecto, el presupuesto base cero, el presupuesto

por desempeo1, el presupuesto por programas y el pre-

supuesto incremental (a partir de un presupuesto por

partidas institucionales y por objeto del gasto2), fueron

tcnicas que se emplearon en distintos momentos de la

historia reciente de los pases latinoamericanos. Sin

embargo, su aplicacin no ha logrado modificar sustan-

tivamente los procesos de trabajo ni alinear los incentivos

de los distintos actores para que se enfoquen en el lo-

gro de fines en lugar de en la ejecucin de medios.

Asimismo, tampoco han modificado las interaccio-

nes que se dan, especialmente, entre los guardianes

del tesoro (los ministerios de Hacienda) y los defen-

sores de programas (agencias de gasto) en un juego

repetitivo como es el proceso presupuestario (Tavares

y Beretta, 2006), que trata de minimizar el conflicto y

tiene un alto contenido de economa poltica, y en el

cual las asignaciones de recursos para cada programa

o sector se determinan anualmente como resultado de

un complejo proceso de negociacin.

Sin perjuicio de reconocer esta realidad, es preciso

sealar que en todos los pases que se ha analizado, se

ha avanzado en el desarrollo de clasificadores de ingre-

sos y gastos comunes para todos los organismos del

presupuesto, comprendiendo tanto los gastos corrien-

tes como los de capital. La implementacin de tales

clasificadores presupuestarios, ha permitido contar con

un instrumento que permita la uniformidad, el or-

denamiento y la interrelacin de la informacin sobre

las instituciones pblicas (relativa a sus finalidades

y funciones), as como de los ingresos y gastos, que

son previstos en el presupuesto pblico. Es decir, el

clasificador ha facilitado la homogeneidad de las tran-

sacciones financieras y el anlisis de la poltica fiscal,

as como la ejecucin, la modificacin, el control y la

evaluacin del presupuesto.

Cuadro 34. Algunas tcnicas presupuestarias

Incrementalismo

Presupuesto porprogramas

Presupuesto base cero

Tcnica

Coordinacin de decisiones presupuestarias con participacin de mlti-ples actores en un periodo limitado de tiempo.

Eficiencia en la asignacin del gasto y la vinculacin con la planificacin.

Eficiencia en el uso de recursos para logro de objetivos programticos.

Asignaciones pasadas, divisin temtica.

Comprehensividad horizontal, comparacin de paquetes alternativos de gastos con niveles de actividad.

Comprehensividad, racionalidad conceptual, diseo operativo, niveles de financiamiento.

Restriccin presupuestaria fuerte.

Restriccin presupuestaria fuerte, anlisis de poltica, indicadores de actividad.

Priorizacin de objetivos de poltica, objetivos claros.

Ineficiencia en la asig-nacin de recursos, rigidez.

Rigidez en los gastos, aumento de costos de correccin de errores, medicin de niveles de actividad.

Anlisis ahistrico, multi-plicacin de conflictos, falta de tiempo para anlisis revierte a presupuestacin tradicional.

Propsito Caractersticas Limitaciones

Fuente: Guzmn (2005).

1. Permite determinar las asignaciones presupuestarias sobre la base de volmenes de trabajo anticipados y costos unitarios promedio de los principales productos, generalmente intermedios. Su principal debilidad es que se centra en las tareas y no presta atencin a los objetivos y a la seleccin de alternativas de solucin a los problemas; por lo tanto, deja de lado los resultados intertemporales de las polticas (BM, 1998).2. Como seala el BM (1998), la gestin presupuestaria por partidas es de por s una reforma que naci a fines del siglo XIX, ante la preocupacin de que la falta de controles adecuados en los gastos estuviese contribuyendo a crear un entorno en el que se avizoraba un creciente peligro de corrupcin.

127


En la mayor parte de los pases latinoamericanos

analizados se ha implementado un Sistema Integrado

de Informacin Financiera que contiene elementos inte-

rrelacionados, interactuantes e interdependientes que,

debidamente ordenados y coordinados entre s, buscan

una mayor transparencia y eficiencia en la administracin

de los fondos pblicos. Dichos elementos son, entre los

ms importantes: planificacin, banco de proyectos, pre-

supuesto, contabilidad gubernamental, tesorera, deuda

pblica y administracin de personal, los que estn re-

gidos por principios y normas tcnicas destinadas a

orientar e instruir a las instituciones pblicas.

Generalmente, estos sistemas de administracin fi-

nanciera estn estructurados como un sistema integral,

nico y uniforme. El rgano rector del sistema tiene la

atribucin exclusiva para autorizar, en casos excepcio-

nales, la aplicacin de criterios tcnicos diferentes a los

principios y normas tcnicas establecidos. Por lo tanto,

estos instrumentos logran que las acciones en materia

de administracin financiera propicien eficiencia, efi-

cacia y transparencia en la obtencin y empleo de los

recursos del Estado; desarrollen sistemas que generen

informacin oportuna y confiable sobre las operacio-

nes; fomenten la utilizacin de tcnicas modernas para

la investigacin y la gestin financiera; y empleen a per-

sonal idneo en administracin financiera y promuevan

su especializacin y actualizacin (Castillo, 2003).

Siempre el ingreso de informacin se realiza por

parte de los organismos en forma descentralizada y la

informacin es controlada en el nivel central por la au-

toridad tcnica presupuestaria. Estos sistemas, por lo

general, estn asociados a un sistema de presupuesto

que registra los ingresos y gastos planeados en la for-

mulacin presupuestaria y luego durante la ejecucin,

desarrollando sistemas especficos para los proyectos de

inversin y mdulos de contabilidad gubernamental, en

vista de la vinculacin existente entre los clasificadores

presupuestarios y el plan de cuentas gubernamental.

La caracterstica bsica de estos Sistemas de In-

formacin para la Administracin Financiera (SIAF y

similares) es la centralizacin normativa y la descen-

tralizacin operativa. La centralizacin normativa le

compete al ministerio de Hacienda o institucin similar

y la descentralizacin operativa implica que la respon-

sabilidad de las operaciones financieras en el proceso

administrativo la tienen las unidades ejecutoras. En ge-

neral, dicho sistema busca establecer:

Mecanismos de coordinacin de la administracin

financiera entre las instituciones pblicas para

implantar los criterios de economa, eficiencia y efi-

cacia en la obtencin y aplicacin de los recursos

pblicos;

Procedimientos para generar, registrar y proporcio-

nar informacin financiera til, adecuada, oportuna

y confiable para la toma de decisiones y para la eva-

luacin de la gestin de los responsables de cada

una de las reas administrativas;

Responsabilidad propia de la direccin superior de

cada entidad del sector pblico en la implantacin,

mantenimiento, actualizacin y supervisin de los

elementos competentes del sistema de administra-

cin financiera integrado; y

Requerimientos de participacin activa y coordina-

da de las autoridades y las unidades ejecutoras del

sector pblico en los diversos procesos administra-

tivos derivados de la ejecucin del SIAF.

En general, la evidencia muestra que los sistemas

de presupuesto, crdito pblico, tesorera, contabilidad,

tributario y patrimonial conforman en un sentido amplio

la administracin financiera del sector pblico. Dichos

sistemas estn interrelacionados y cada uno de ellos ac-

ta bajo la coordinacin del rgano rector. La eficiencia

global de la administracin financiera gubernamental

depende del nivel de integracin y comunicacin de

informacin entre dichos sistemas.


128

Cuadro 35. Sistemas de informacin financiera

Argentina

Bolivia

Brasil

Chile

Colombia

Costa Rica

Ecuador

El Salvador

Guatemala

Mxico

Panama

Pas

Oficina Nacional de Presupuesto (ONP, Subsecretara de Presupuesto, Secretara de Hacienda)

Viceministerio de Presupuesto y Contadura (VMPC, ministerio de Hacienda)

Secretaria de Presupuesto Federal (SOF, ministerio de Planificacin, Presupuesto y Gestin)

Direccin de Presupuestos (Dipres, ministerio de Hacienda)

Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico (MHCP) y Departamento Nacional de Planeacin (Inversin)

Direccin General de Presupuesto Nacional (DGPN, ministerio de Hacienda)

Subsecretara de Presupuestos (SP, ministerio de Economa y Finanzas)

Direccin General de Presupuesto (DGP, ministerio de Hacienda)

Direccin Tcnica de Presupuesto (DTP, ministerio de Finanzas Pblicas)

Subsecretara de Egresos (SSE, Secretara de Hacienda y Crdito Pblico)

Direccin de Presupuesto de la Nacin (DIPRENA, ministerio de Economa y Finanzas)

rgano rector del sistema

presupuestario

Sistema Integrado de Administracin Financiera (SIDIF)

Sistema Integrado de Informacin Financiera y Sistema Integrado de Gestin y Modernizacin Administrativa (SIIF-SIGMA)

Sistema Integrado de Adminis-tracin Financiera y Sistema Integrado de Datos Presupuestarios (SIAFI-SIDOR)

Sistema de Informacin para la Gestin Financiera del Estado (SIGFE)

Sistema Integrado de Informacin Financiera (SIIF)

Sistema Integrado de Adminis-tracin Financiera (SIGAF)

Sistema Integrado de Gestin Financiera y Sistema de Adminis-tracin Financiera (SIGEF-SAFI)

Sistema de Administracin Financiero Integrado (SAFI)

Sistema Integrado de Administracin Financiera (SIAF)

Sistema Integral de Administracin Financiera Federal y Sistema Integral de Control de la Gestin Presupuestaria (SIAFF-SIGGP)

Sistema de Informacin Financiera (SIAFPA)

Sistema de informacin

presupuestaria y/o financiera

- Ley N. 24.156 (1993)- Ley N. 11.672 (1969)

- Ley N. 1.178 (1990) - Decreto Supremo N. 26.455 (2001)

- Ley N. 4.320 (1964) - Ley N. 8 (1990) - Ley N. 101 (2000) - Ley N. 10.180 (2001)

- Decreto Ley N. 1.263 (1975)- Ley N. 18.591 (1986)

- Ley N. 819 (2003)- Decreto N. 111 (1996)

- Ley N. 8.131 (2001)

- Decreto N. 1429 (1977) - Ley 18 (1992)- Ley TROLE I (2000) - Ley RO 337 (2000)

- Ley AFI N. 516 (1995)

- Decreto N. 101 (1997)

- LPCGF (1976)

- Ley N. 20 (2002) - Ley N. 61 (2002)

Base legal

129


La articulacin en el nivel institucional y nacional

El presupuesto es un instrumento de gestin que sirve

tanto a las instancias operativas como estratgicas del

gobierno, pues no slo es un instrumento fundamental

de programacin econmica y social, sino tambin un

instrumento de gobierno y administracin. En tal sen-

tido, pensar en alinear exactamente cada categora

presupuestaria con cada objetivo, como algunos pases

han tratado de hacer a travs de un conjunto de matri-

ces de desempeo programtico, es una tarea enorme

y no necesariamente til. Pero, adems, esta realidad

instrumental del presupuesto implica que la articulacin

con el plan se da en cada nivel jerrquico de organi-

zacin bajo distintos mecanismos.

En efecto, es interesante ver cmo el grado de arti-

culacin entre el plan y el presupuesto se incrementa a

medida que el nivel de abstraccin y agregacin se re-

duce. De hecho, el alto nivel de integracin entre el plan

operativo anual y el presupuesto de la entidad es un re-

sultado cotidiano en muchas organizaciones pblicas.

En verdad, esto se verifica con mayor nitidez en las en-

tidades pblicas calificadas por autores como Cortzar

(2007) como islas de excelencia (que en realidad son

conjuntos de archipilagos), presentes en mayor o me-

nor medida en todos los pases de la Regin.

La articulacin entre lo que uno quiere hacer (la pla-

nificacin) y los medios de que dispone para hacerlo

(la presupuestacin) son como las dos caras de una mis-

ma moneda. Se trata de procesos tcnicos inseparables:

si una planificacin est bien hecha, no puede dejar

de considerar cmo y con qu medios har realidad lo

que persigue; y si un presupuesto est bien hecho,

no puede dejar de considerar los fines que quiere al-

canzar con los medios que ejecuta.

Sin embargo, a medida que se asciende en el nivel

de agregacin y abstraccin (en el nivel de pas, por

ejemplo), las relaciones de interaccin e iteracin se

complejizan y las diferencias entre el plan y el presu-

puesto se hacen ms evidentes:

El proceso presupuestario siempre es explcito,

jerarquizado, cronogramado y legalizado, en tanto

que el proceso de planificacin no. Muchas veces,

ni siquiera en nuestros pases es un sistema adminis-

trativo formal dentro de la burocracia (como en el

caso de Per);

Paraguay

Per

Uruguay

Venezuela

Pas

Direccin de General de Presupuesto (DGP, ministerio de Hacienda)

Direccin Nacional del Presupuesto Pblico (DNPP, ministerio de Economa y Finanzas)

Oficina de Planeamiento y Presupuesto (OPP, ministerio de Economa y Finanzas) y Contadura General de la Nacin

Oficina Nacional de Presupuesto (ONAPRE, ministerio del Poder Popular para Economa y Finanzas)

rgano rector del sistema

presupuestario



Sistema Integrado de Informacin Financiera y Sistema de Infor-macin Presupuestaria (SIIF-SIP)

Sistema Integrado de Gestin y Control de las Finanzas Pblicas(SIGECOF)

Sistema de informacin

presupuestaria y/o financiera

- Ley N. 1.535 (1999)

- Ley N. 27.209 (1999) - Ley N. 28.112 (2004)

- Ley N. 17.213 - Ley N. 194 (1997)

- LOAFSP G.O. 38.198 (2005) Ley N. 37.029

Base legal

Fuente: Diversos sitios web. Informacin al primer trimestre de 2007.


130

El presupuesto es un instrumento de corto plazo,

generalmente anual, en tanto que el plan, usualmen-

te, es de largo plazo, pues contempla un horizonte

temporal mucho mayor que el ao calendario;

El presupuesto asigna recursos y responsabilidades

claras entre los gestores, pues normalmente tiene

un marcado componente institucional en su elabo-

racin y en los artculos de la Ley de Presupuesto

se establece, muchas veces, un sinnmero de direc-

trices, no slo sobre temas presupuestarios sino de

gestin pblica en general. El plan, en cambio, tiene

una perspectiva usualmente ms programtica y, da-

do su nivel de agregacin, el logro de los objetivos

que plantea requiere altos niveles de coordinacin

intersectorial cuyos costos de transaccin, debido a

los arreglos institucionales existentes y las capacida-

des de los actores, son siempre muy elevados;

El presupuesto es generalmente aprobado por una

ley del Congreso de la Repblica, por lo cual no

siempre el Poder Ejecutivo tiene control sobre l,

ya que depende de cada escenario poltico y de las

facultades que cada Constitucin le brinda. El plan,

en cambio, normalmente es aprobado por la rama

ejecutiva del gobierno, y el Parlamento lo conoce

porque se le suele presentar junto con el proyecto

de Ley de Presupuesto (aunque en pases como Bra-

sil, tambin lo aprueba);

El componente de economa poltica del presu-

puesto es ms importante que en el caso del plan.

Dados los arreglos institucionales existentes, usual-

mente los actores principales y sus funciones en la

elaboracin del plan no son los mismos que en el

caso del presupuesto;

La rama judicial, con sus sentencias, muchas veces

altera las decisiones presupuestarias y sus efec-

tos sobre la realidad, pero por definicin nunca se

pronuncia sobre los planes (pues no son todava

realidad);

La sociedad civil ha ido aprendiendo que lo que no

est en el presupuesto (lo diga quien lo diga) es una

ilusin, propia del discurso poltico respecto del de-

seo de hacer algo, pero slo el tener los crditos

presupuestarios asignados otorga una probabilidad

mayor a cero que ese algo se haga realidad si

la normativa vigente lo permite y la capacidad de

gestin existe, la cual, por cierto, muchas veces

se presupone incorrectamente;

A lo largo de la historia reciente, el presupuesto

siempre ha existido. En cambio, hasta por razones

ideolgicas, el plan a veces no existe, y se confunde

la planificacin con la existencia de un organismo,

documento o instrumento y no se toma como una

funcin natural del gobierno que constituye el antici-

parse a los acontecimientos, pensar antes de actuar

y optar conscientemente entre cursos de accin al-

ternativos en condiciones de escasez de recursos;

Dados los reducidos niveles de integracin y el

hecho de que el presupuesto termina organizan-

do, junto con el sistema de control, la estructura de

incentivos esencial en la administracin pblica, el

plan es visto como una formalidad administrati-

va, un mero trmite que hay que cumplir porque la

normatividad as lo exige, y no como un instrumen-

to de gestin, como s es visto el presupuesto. En

los casos en que no existe un mandato imperativo,

muchas veces ni siquiera hay plan);

La perseverante, aunque no por eso calificada, ela-

boracin del presupuesto ao tras ao, mediante

una nomenclatura propia y sofisticada (cadenas

presupuestarias y cdigos, entre otros elementos),

ha creado una burocracia relativamente estable en

los ministerios de Hacienda o instituciones simila-

res, frente a la volatilidad del recurso humano en

el resto de la rama ejecutiva, incluyendo los rganos

rectores de planificacin;

La cantidad de informacin para elaborar un presu-

puesto (dada su marcada tendencia incremental),

est por lo general ms a la mano que la que se

necesita para estructurar apropiadamente un plan

operacional. Lo mismo sucede para identificar indi-

cadores de desempeo y sus metas a alcanzar;

La cantidad, la composicin y la calidad de los

tcnicos y los funcionarios adecuadamente familia-

rizados con los conceptos presupuestarios dentro

de la administracin pblica es normalmente su-

perior a aquellos verdaderamente capacitados en

131


la estructuracin de polticas y programas, marcos

lgicos y otros conceptos e instrumentos propios

de la planificacin. El presupuesto resulta ser un

proceso tan estable (inercial), que al no plantear

modificaciones sustantivas sino ms bien margina-

les y hacerse tan recurrente (de manera peridica y

sistemtica) hace que la administracin pblica ha-

ya aprendido plenamente la mecnica operativa

para elaborarlo;

La elaboracin del plan (que requiere necesariamen-

te un enfoque multidisciplinario) se realiza muchas

veces de cara al ciudadano, al tratar de explicitar

objetivos y metas de poltica que sean fcilmente

comprensible por los distintos actores polticos,

sociales y econmicos. En cambio, el presupuesto,

que normalmente pertenece al mundo de las cien-

cias econmicas y contables, se estructura usando

una terminologa propia de un gremio profesional

de especialistas. En las universidades ensean c-

mo planificar, lo que es comn en el sector privado,

y esta experiencia se puede trasladar fcilmente al

sector pblico (de hecho, los mtodos de planifica-

cin actualmente ms usados en el sector pblico

provienen de desarrollos propios del sector priva-

do). En cambio la nomenclatura para presupuestar

en el sector pblico es propia, no muy parecida a los

trminos usados en la esfera privada y no se ensea

en los programas universitarios.

En este escenario, resulta claro que la integracin del

presupuesto y el plan requieren de un espacio comn,

en el cual se pueda conciliar la naturaleza propia de ca-

da proceso. Parecera que un marco fiscal de mediano

plazo es la arena para conciliar el corto y largo plazo,

los deseos de gasto y las posibilidades de ingreso en un

escenario intertemporal con una perspectiva mayor a la

anualidad. Al menos, esto nos indica la experiencia de

pases como Nueva Zelanda, Australia, Canad y Estados

Unidos, entre otros.

El marco fiscal del mediano plazo

Tal como se ha indicado, la creciente demanda de

efectividad en la accin pblica por parte del mandan-

te fundamental, el ciudadano, hace que los procesos

presupuestarios deban complementar la disciplina de

los agregados fiscales con la eficacia en la asignacin

de los recursos a las prioridades de poltica fundamen-

tales y con la eficiencia operacional en la entrega de

servicios.

En esa direccin han avanzado muchos pases de la

Regin. De hecho, en los ltimos aos se ha producido

un intenso diseo, formalizacin legal e implementa-

cin de un conjunto de innovaciones presupuestarias,

las cuales segn los objetivos que persiguen, han si-

do clasificadas por el Instituto Latinoamericano y del

Caribe de Planificacin Econmica y Social (ILPES)

(2004) en:

i) Objetivos macroeconmicos, en cuyo segmento se

ubican innovaciones tales como la implementacin

de reglas macrofiscales (numricas, de procedi-

miento y de transparencia), la estimacin explcita

de pasivos contingentes y gastos tributarios, la crea-

cin de fondos de estabilizacin fiscal y los procesos

de programacin multianual;

ii) Objetivos de polticas, cuya esfera abarca los pro-

cesos de planificacin estratgica, evaluacin de

programas, medicin de resultados, gobierno elec-

trnico y presupuestos participativos; y

iii) Objetivos operacionales, como la suscripcin de

convenios de gestin, creacin de agencias autno-

mas, externalizacin al mercado en la provisin de

bienes y servicios y mayor discrecionalidad geren-

cial para optimizar los procesos productivos dentro

del sector pblico.


132

Dentro de estas innovaciones, quiz la ms impor-

tante para lograr una vinculacin armnica y sinrgica

entre los procesos de planificacin y presupuestacin es

justamente la programacin multianual, proceso que se

traduce en la construccin de un marco fiscal de media-

no plazo. Este es el resultado de un proceso estratgico

de proyeccin y priorizacin del gasto, a travs del cual

las decisiones presupuestarias anuales son goberna-

das tanto por las restricciones fiscales intertemporales

imperantes como por las prioridades de la poltica gu-

bernamental.

Parafraseando a Moreno (2005), se puede concluir

que el MFMP es un continuo trabajo de evaluacin,

ajuste y priorizacin, en el marco de un ejercicio com-

prensivo de traduccin de la visin de pas y objetivos

compartidos que contempla la poltica gubernamental

(por ejemplo, a travs del PND), de metas financieras y

no financieras que revelan una estrategia de accin in-

tertemporal. Al trascender el ao fiscal corriente, permite

apreciar el impacto fiscal de las decisiones del presente

sobre el futuro prximo e interiorizar los costos explci-

tos y de oportunidad de tal o cual curso de accin para

alcanzar dichos objetivos trazados.

Un MFMP estimula a las autoridades polticas a pen-

sar ms all del ejercicio fiscal, impone un freno a un

desmedido crecimiento de gastos y su impacto inter-

temporal e induce una mayor precaucin al tomar

decisiones que influyen en el nivel de ingresos y gastos

futuros, reduce la incertidumbre en el comportamien-

to presupuestario, permite reorientar los ahorros que

se producirn en el futuro hacia las prioridades gu-

bernamentales presentes, facilita el seguimiento de

programas y proyectos cuya ejecucin trasciende el ao

y promueve, por lo tanto, la aplicacin de procesos de

planificacin estratgica y de una gestin orientada a

resultados, entre otros beneficios que se pueden men-

cionar (Martinere, 2007).

Un MFMP no es un sistema que preasigna legal-

mente techos anuales de gasto por sector, funcin o

cualquier otra categora presupuestaria para los aos

venideros, como puede suceder en el caso de un pre-

supuesto plurianual legalmente aprobado, dado que

bajo un MFMP se mantiene el principio de anualidad

del presupuesto, aunque, el primer ao del marco s es

consistente con el presupuesto anual para el ao que

se formula y los siguientes ejercicios son estimaciones

indicativas y referenciales que se convierten en la lnea

de base de las siguientes programaciones.

Un presupuesto plurianual en estricto rigor, si bien

reduce en gran medida la incertidumbre propia del pro-

ceso anual, al comprometer formalmente asignaciones

presupuestarias para los siguientes ejercicios fiscales,

genera mayores restricciones a las ya existentes, al

incrementar la rigidez presupuestaria (ante, por ejem-

plo, la necesidad de efectuar ajustes como consecuencia

de menores ingresos percibidos) y reducir los grados

Cuadro 36. Sistemas de informacin financiera

Objetivos macroeconmicos

Objetivos de polticas

Desempeo operacional y responsabilidad (accountability)

Objetivos estratgicos

Preservar la solvencia del sector pblico.Estabilizar la demanda agregada.

Eficiencia distributiva: asignar recursos de acuerdo con las prioridades gubernamentales.

Promover la eficiencia tcnica con participacin ciudadana.

Objetivos bsicos

Marco de programacin plurianual, evaluacin de riesgos fiscales.

Medicin de resultados, evaluacin de programas.

Indicadores de desempeo, convenios de gestin y externalizacin.

Instrumentos

Tipos de innovaciones

segn los objetivos

Fuente: ILPES (2004).

133


de libertad de las autoridades fiscales y polticas (pa-

ra introducir nuevas iniciativas de gasto o cambiar las

prioridades en la poltica pblica, por ejemplo). Aunque

su implementacin puede reducir el trabajo de elabo-

racin anual presupuestaria en toda la administracin

pblica, por lo general se requieren importantes mo-

dificaciones legales e, incluso, constitucionales, razn

por la cual, al parecer, resulta preferible y ms prctico

tratar de aprovechar las ventajas de un presupuesto plu-

rianual pero por medio de un instrumento ms flexible:

el MFMP.

De hecho, en la medida que el marco sea una res-

triccin fuerte, creble y estable para los actores, como

las agencias de gasto o los defensores de programas

(Tavares y Beretta, 2006), y contenga reglas fiscales (nu-

mricas, de procedimiento y de transparencia) aceptadas

por ellos, puede coadyuvar eficazmente a resolver, en-

tre otros problemas, el endeudamiento estratgico,

el ciclo electoral o el corto horizonte temporal de las

autoridades polticas, que son inherentes al proceso

presupuestario. Esto puede lograrse al promover rea-

signaciones estratgicas de gasto de mediano plazo,

interiorizar el costo de oportunidad futuro de decisio-

nes de gasto presentes y cambiar la percepcin que

cada uno de los actores tiene (y que exacerba las de-

mandas de gasto) respecto de que su intencin de gasto

es tan pequea comparada con el total que de ser apro-

bada no afectara el resultado agregado, lo que aumenta

los costos de transaccin asociados a un proceso colec-

tivo de distribucin de recursos.

Asimismo, desde la perspectiva de la eficiencia y

efectividad, un MFPM contribuye a la provisin, a costos

razonables, de bienes y servicios pblicos por las entida-

des estatales, al modificar en parte las asimetras de

informacin que existen entre los asignadores y ejecu-

tores de los recursos en materia de costos promoviendo

mecanismos de dilogo y coordinacin (de abajo hacia

arriba y, tambin, de arriba hacia abajo) y al dar predic-

ciones a las agencias respecto del volumen de recursos

que podran esperar en los prximos aos de no mediar

cambio alguno en las prioridades de poltica o en el en-

torno. De esta manera, se genera una reduccin de

la propensin marginal a incluir nuevos gastos en el

presupuesto sin evaluar previamente el grado de efi-

ciencia e, incluso, pertinencia de las polticas en curso.

En general, un MFMP contiene, por lo menos, tres

elementos fundamentales que lo caracterizan y que

permiten confeccionar una taxonoma generacional

respecto de este instrumento:

i) Un marco agregado de recursos, determinado de

arriba hacia abajo, consistente con la sostenibili-

dad de las finanzas pblicas y las prioridades

generales de la poltica gubernamental, que incluye

metas cuantitativas en el nivel macroeconmico

(inflacin, producto, depreciacin) y fiscal (ingre-

so, gasto y financiamiento, segn una clasificacin

econmica);

ii) Un conjunto de estimaciones de costo, construidas

de abajo hacia arriba, respecto de la estrategia de

accin programtica intertemporal que cada sector

del gobierno tiene previsto realizar para alcanzar di-

chas prioridades generales de la poltica; y

iii) Un mecanismo de interaccin y coordinacin que

promueve un proceso de toma de decisiones sobre

la base del dilogo y la cooperacin.

En este sentido, podramos clasificar los distintos

marcos fiscales en tres tipos:

i) Los de primera generacin, que slo se circunscriben

a la parte global y general especificando los grandes

agregados macrofiscales y declaraciones de poltica

pblica gubernamental;

ii) Los de segunda generacin, que, adems, incluyen

especificaciones de gasto siguiendo clasificaciones

sectoriales y funcionales (es decir, estableciendo

para los principales gastos no solamente su conte-

nido de naturaleza econmica, sino tambin quin

los ejecutar y para qu propsito) para cada uno

de los aos comprendidos en el marco; y

iii) Los de tercera generacin, que se caracterizan por

incluir indicadores de desempeo de producto y

resultado (especialmente de este ltimo tipo) como

corolario de la programacin no financiera que

subyace a la financiera, y especifican, incluso, las

metas de los principales proyectos de inversin y

actividades que contiene el presupuesto (Schack,

2004).


134

Finalmente, como bien lo plantea Martierene (2007),

las funciones bsicas de un MFMP son prevenir, asig-

nar, limitar y corregir.

i) Funcin preventiva: durante los inicios del proceso

de preparacin del MFMP, los actores participan-

tes comenzarn a identificar diferentes problemas.

Algunos estarn vinculados con dificultades origi-

nadas en la percepcin de los ingresos tributarios o

en la captacin de fuentes de financiamiento y otras

con presiones provenientes del sector de gastos,

retrasos en los programas o proyectos, conflictos

de objetivos, etctera. Seguramente, el no encarar

a tiempo la solucin de estos problemas ocasionar

perjuicios no deseados al Estado;

ii) Funcin asignativa: la programacin de mediano pla-

zo permite realizar, con un horizonte ms amplio que

el del ejercicio fiscal, la asignacin a nuevos progra-

mas o proyectos, o al fortalecimiento de los existentes,

de los recursos liberados a causa del cumplimien-

to de los objetivos de determinados programas,

proyectos o polticas pblicas. De esta manera se

puede orientar, en forma paulatina, la estructura

de gastos hacia los objetivos nacionales disminu-

yendo el total de los gastos rgidos;

iii) Funcin limitativa: una vez elaborado, la distribu-

cin del gasto plurianual, por entidades, programas,

subprogramas, proyectos, fuentes de financiamien-

to y grupos o subgrupos sirve para conocer hasta

dnde es posible pronunciarse a favor de nuevos

gastos con incidencia en ejercicios futuros;

iv) Funcin correctiva: una vez implementado el MFMP

es necesario efectuar el anlisis de los desvos

producidos con relacin a los datos emergentes de

la realidad. De esta forma, se irn acumulando en-

seanzas sobre el comportamiento de las variables

que harn posible la realizacin de ajustes en los

supuestos y criterios de proyeccin, lo que a su

vez permitir el perfeccionamiento de la capacidad

de proyeccin.

Experiencias en Amrica Latina

Los pases latinoamericanos han elaborado marcos

fiscales de mediano plazo con diferentes grados de

complejidad y cobertura. Para ello, se estiman un con-

junto de variables macroeconmicas significativas que

expresan el contexto de la poltica econmica y social

de cada pas como el producto interno bruto (PIB),

la balanza de pagos, el consumo, la inversin, los pre-

cios, los salarios, las tasas de inters, el tipo de cambio,

el empleo, etctera con base en sus expectativas

para poder adecuar los objetivos, las metas y la asig-

nacin de recursos de los programas y presupuestos

formulados.3

En general se seala que es necesario establecer

reglas macrofiscales que impongan lmites presupues-

tarios a escala global para varios aos con el fin de

moderar las demandas presupuestarias de los organis-

mos en el ao presente, lo que contribuye a preservar

la solvencia del sector pblico y reduce los sesgos no

deseados en la conduccin de la poltica fiscal (volati-

lidad, carcter procclico, exceso de dficit, inequidad

intergeneracional, entre otros).

3. En ese sentido, la poltica fiscal debera considerar un marco plurianual, basado en un horizonte de largo plazo definido sobre la base de un equilibrio estructural, con reglas que aseguren el control de las finanzas pblicas a mediano plazo, y un nuevo rgimen de planificacin presupuestaria, basado en la asignacin plurianual.

135


Cuadro 37. Marcos macroeconmicos y fiscales de mediano plazo

Argentina

Brasil

Colombia

Costa Rica

Ecuador

Bolivia

Chile

El Salvador

Pas

Existe el marco presupuestario plurianual.

Existe el PPA que se incluye en el proyecto de Ley de Presupuesto Anual.

Existe el MFMP.

Existe un MFMP dentro de la Exposicin de motivos del Presu-puesto Anual.

Existe un marco plurianual de presupuesto y un documento de programacin macroeconmica.

No.

No.

No.

Existe un marco fiscal de mediano plazo o similar?

3 aos

4 aos

10 aos

3 aos

4 aos

Cul es el horizonte temporal?

II Trimestre

III Trimestre

II Trimestre

III Trimestre

II Trimestre

Cundo se revisa y actualiza?

S.

S.

S.

S.

S.

No.

S.

No.

No.

S.

Parcial.

S.

No.

Parcial.

Parcial.

S.

S.

S.

S.

S.

S.

S.

S.

S.

S.

Existen proyecciones macroecon-micas?

Existen proyecciones de variables sociales (educacin, salud, pobreza, otros)

Existen indicadores de desempeo y metas por polticas sectoriales?

Est publicado en la web?

Existe una refe-rencia explicita en relacin con el PND, la Estrate-gia de Superacin de la Pobreza, el Acuerdo Nacional o equivalente?

Guatemala

Panam

Per

Paraguay

Mxico

Existe el marco presupuestario multianual.

Existe un informe econmico anual.

Existe el marco macroeconmico multianual.

Existe el marco de oresupuesto plurianual.

Existe un marco macroeconmico de acuerdo con los criterios generales de poltica econmi-ca que forma parte del proyecto de Ley de Egresos.

3 aos

3 aos

3 aos

3 aos

6 aos

II Trimestre

II Trimestre

III Trimestre

III Trimestre

II Trimestre

S.

S.

S.

S.

S.

No.

Parcial.

S.

Parcial.

Parcial.

Parcial.

No.

Parcial.

S.

No.

S.

S.

S.

S.

S.

S.

S.

No

S.

S.


136

Segn parece, El Salvador y Bolivia no elaboran

un MFMP macroeconmico. En estos pases, la defini-

cin de techos presupuestarios y los lineamientos de

poltica presupuestaria se maneja oficialmente en un

escenario no mayor a un ao fiscal, lo cual no significa

necesariamente que no existan documentos de trabajo

internos, ni formales ni oficiales, que contengan proyec-

ciones macrofiscales generadas a mediano plazo.

Como conclusin, podramos sugerir la existencia

de tres grupos de pases, en relacin con el nivel de de-

sarrollo (cobertura y complejidad) de sus instrumentos

de programacin macrofiscal:

i) Aquellos de primera generacin, como Panam y

Venezuela;

ii) Los de segunda generacin, como Colombia y Per; y

iii) Los de tercera generacin, como Brasil y Argentina.

No obstante, es preciso destacar que esta clasifi-

cacin se presenta nicamente con fines ilustrativos,

pues confeccionar una taxonoma de MFMP y catalogar

los pases de acuerdo con ella resulta una tarea bastante

compleja que excede los lmites de este estudio, dada la

heterogeneidad que exhiben entre s los instrumentos

de programacin fiscal en la Regin.

En efecto, puede ser que, en forma estricta, un mar-

co sea de primera generacin, pero las caractersticas de

los de segunda y tercera generacin estn presentes en

otros instrumentos (como en el caso de Chile); o que la

naturaleza de los recursos asignados al marco sea legal

y normativa (como en Uruguay) y no indicativa; o que

el horizonte temporal de planeamiento sea fijo (como

en el caso de Venezuela) en lugar de mvil (revolven-

te); o que el pas se encuentre inmerso en un proceso

de cambio constitucional tan grande (como Ecuador)

que los procesos de planificacin y presupuesto sean in-

tegralmente revisados y, en consecuencia, la existencia

o no de un marco durante ese proceso de transicin

sea diferente en relacin con lo que ocurre dentro de

un periodo de estabilidad institucional; o que el marco

exista, pero los distintos actores en los procesos de de-

cisin no se hayan apropiado de l debido a que ha sido

fruto de las exigencias de la cooperacin internacional;

o que el nivel de participacin de las agencias de gasto

en la determinacin de las asignaciones interanuales

haya sido muy grande, o casi inexistente; o que el marco

sea ms maduro (segn el nmero de aos continuos

de existencia y aplicacin), entre otras consideraciones

que complican la realizacin de segmentaciones preci-

sas y concluyentes.

A su vez, es preciso sealar que las reglas macrofisca-

les varan considerablemente de un pas a otro en cuanto

a la variable que se fije como objetivo, la cobertura insti-

tucional y el mtodo que se utilice para implementarlas.

La mayor parte de los pases han optado por apro-

bar reglas fiscales que, en general, establecen cierta

relacin entre el dficit fiscal y el PIB. Algunos han ido

ms all, comprometiendo el nivel de endeudamiento.

Slo Chile ha avanzado en la determinacin de una re-

gla de balance estructural.

Uruguay

Venezuela

Pas

Existe el presu-puesto plurianual.

Existe el marco plurianual de presupuesto.

Existe un marco fiscal de mediano plazo o similar?

5 aos

3 aos

Cul es el horizonte temporal?

I Trimestre

III Trimestre

Cundo se revisa y actualiza?

S.

S.

No.

No.

No.

No.

S.

No.

S.

S.

Existen proyecciones macroecon-micas?

Existen proyecciones de variables sociales (educacin, salud, pobreza, otros)

Existen indicadores de desempeo y metas por polticas sectoriales?

Est publicado en la web?

Existe una refe-rencia explicita en relacin con el PND, la Estrate-gia de Superacin de la Pobreza, el Acuerdo Nacional o equivalente?

Fuente: Normativa vigente y documentacin relacionada publicada en diversos sitios web.

137


En los ltimos aos se han intentado implementar

reglas fiscales, orientadas principalmente a restringir

los niveles de dficit de las cuentas pblicas, mediante

acuerdos para cumplir con las restricciones numricas

y modificaciones de los procesos presupuestarios y, en

menor medida, se ha considerado la implementacin

profunda de reglas que aumenten la transparencia de

la informacin.

Finalmente, cabe sealar que, en general, a pesar de

los adelantos en materia de programacin presupues-

taria, las reglas de poltica fiscal vigentes en muchos

pases de la Regin latinoamericana an tienden a pri-

vilegiar las metas de corto plazo, no superan el ciclo

anual y no contienen clusulas que permitan hacer

frente a las situaciones imprevistas que se producen en

forma reiterada.

Si bien es cierto que el MFMP es el mecanismo

de encuentro natural entre el proceso de planeamien-

to y el de presupuestacin, entre el plan y las polticas

plurianuales y la gestin pblica y financiera anual, ope-

rativamente esta vinculacin se produce en la primera

de las fases del ciclo presupuestario, la formulacin

(anual), cuando el primer ao del marco es detallado

para conformar la proforma presupuestaria.

La formulacin del presupuesto

La articulacin entre los planes y los presupuestos,

entre la escala macro, meso y micro, entre las prioridades

nacionales, las estrategias programticas (sectoriales y

territoriales) y las misiones institucionales requiere, co-

mo bien lo sugiere Schack (2007a), de procesos de trabajo

(con actores y roles asociados), espacios institucionales

de interaccin concretos y herramientas especficas (me-

todologas, instrumentos y sistemas de informacin)

que permitan hacer realidad dicha articulacin. No son

suficientes, como se suele presentar en los distintos

pases, los instructivos, las directivas y hasta las leyes

en las cuales se regula tal integracin.

En suma, la articulacin entre los planes y los presu-

puestos se da en el marco de un complejo proceso de

armonizacin en el cual la atencin de las preferencias

ciudadanas, las consideraciones de la economa polti-

ca, las propuestas tcnicas y las capacidades de gestin

estn en continua interaccin, en un contexto en el

cual el sistema poltico de gobierno es particularmente

relevante.4

Todos los pases latinoamericanos analizados tie-

nen un sistema poltico presidencialista y, en todos los

casos, el ao fiscal corre con el ao calendario (del 1

de enero al 31 de diciembre) y el presupuesto es anual,

salvo en Uruguay, donde constitucionalmente es quin-

quenal (aunque de operacin anual). El periodo de

gobierno de Venezuela y Mxico es de seis aos; en

Bolivia, El Salvador, Paraguay, Per y Uruguay, de cin-

co aos, y en Argentina, Brasil, Colombia, Costa Rica,

Chile, Ecuador, Guatemala y Panam, de cuatro aos.

En el proceso presupuestario, como en cualquier

juego repetitivo, los jugadores debern interactuar en

distintos momentos del tiempo. Dependiendo de las

reglas y espacios que guen la interaccin, se podr

promover un mejor o peor arreglo institucional para

vincular la planificacin y la presupuestacin.

En tal sentido, quiz una manera de institucionalizar

esta armona y avanzar hacia una gestin enfocada al

logro de fines fiscalmente sostenibles, sera establecer

explcita, formal y sistemticamente los procesos de tra-

bajo y la realizacin de compromisos en la programacin

y formulacin presupuestaria, la cual, evidentemente,

podr ser ms o menos compleja de acuerdo con el

tamao y la composicin del presupuesto.

En trminos generales, siguiendo a Schack (2007b),

se puede intentar una propuesta de estructura ideal del

ciclo presupuestario en ocho etapas (Grfico 5).

4. Tavares y Beretta (2006) plantean que se debe tener en cuenta que la existencia de un sistema presidencialista genera mayores tensiones en la instancia de discusin presupuestaria. En los pases anglosajones donde el sistema poltico es parlamentario, las decisiones son tomadas por el Gabinete de Ministros bajo responsabilidad colectiva, la propuesta de presupuesto es sometida al Parlamento, el cual puede realizar cambios que deben ser aprobados en votacin general, una eleccin que puede ser ganada por el oficialismo que apoya el proyecto enviado por el Poder Ejecutivo. Si gana la oposicin y el presupuesto aprobado no tuviese el acuerdo del Poder Ejecutivo, se entiende que no existe voto de confianza y se debe llamar a elecciones.


138

Grfico 5. Esquema de articulacin de objetivos en el proceso presupuestario

Grfico 6. Atencin de demandas ciudadanas

Objetivos estratgicos regionales y locales

Dimensin sectorial Dimensin territorial

Plan Estratgico SectorialMultianual (PESEM)

Planes de Desarrollo Concertados Regional y Local

Dimensin institucional

Dimensin funcional programtica

Plan Estratgico Institucional (PEI) o Plan de Desarrollo

Institucional (PDI)

Plan Operativo Institucional

Presupuesto institucional



ME

DIA

NO

Y L

AR

GO

PLA

ZO

CO

RT

O P

LAZ

O

Objetivos institucionales anuales

Tareas, cronogramas

Objetivo generalObjetivo ParcialObjetivo Especfico

Fuente: Adaptado de MEF (2006).

Fuente: Elaboracin propia.

Gestinpblica

Adquisiciones,contratacionesy patrimonio

Gestin de personal y del talento humano

Planificacin,inversiones y

administracin financiera

Control, rendicin de cuentas y

sancin

Demandas Polticas Sociales

Econmicas Ambientales

Problemas

Sociedad

PROCESO POLTICO PROCESO TCNICO

Ofertas Polticas

Programas Proyectos

Actividades

Bienes yservicios

PROCESO MIXTO

Sociedad

Dimensin operativa institucional

139


Determinacin de recursos fiscales disponiblesLa primera etapa del ciclo presupuestario permite en-

marcar el proceso de presupuestacin operativa anual

con el escenario macrofiscal presente en el proceso de

programacin tctica plurianual y elaborar el proyecto

de presupuesto en dos etapas, al identificar, en primera

instancia, segn las proyecciones macrofiscales perti-

nentes, el monto total del presupuesto de la Nacin

compatible con el programa econmico de gobierno y, en

un segundo momento, determinar la distribucin de ese

total entre fines alternativos de gasto.

Estimacin de gastos rgidosNormalmente, al inicio del proceso de programacin,

en funcin de las estimaciones del numeral precedente,

la autoridad presupuestaria gira techos presupuesta-

rios para todas las entidades, a fin de que tengan una

referencia para iniciar los procesos de formulacin de

sus respectivos proyectos de presupuesto institucional.

Sin embargo, esos techos son tantas veces modifica-

dos a lo largo del proceso (particularmente por el Poder

Ejecutivo, pero tambin por el Legislativo, durante

la aprobacin del proyecto de presupuesto) que, en

la prctica, suelen transform

Documents

2. BID Articulación Plan Presupuesto NSY