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25 antildeosde tratados delibre comercioe inversioacuten enAmeacuterica Latina

Anaacutelisis y perspectivas criacuteticas

Edicioacuten Ghiotto Luciana y Laterra Patricia

Disentildeo y maquetacioacuten Sajoux Priscila

Plataforma Ameacuterica Latina Mejor Sin TLC

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Esta publicacioacuten fue apoyada por la Fundacioacuten Rosa Luxemburgo con fondos del Ministerio Federal de Cooperacioacuten Econoacutemica y Desarrollo de Alemania (BMZ) El contenido de la publicacioacuten es responsabilidad exclusiva de las y los autores y no refleja necesariamente posiciones de la FRL

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Ghiotto Luciana y Laterra Patricia (editoras)

25 antildeos de tratados de libre comercio e inversioacuten en Ameacuterica Latina anaacutelisis y

perspectivas criacuteticas Luciana Ghiotto Patricia Laterra - 1a ed - Ciudad Autoacutenoma de

Buenos Aires El Colectivo Fundacioacuten Rosa Luxemburgo 2020

278 p 22 x 15 cm

ISBN 978-987-47537-5-5

1 Tratados Internacionales 2 Economiacutea 3 Poliacutetica Comercial I Tiacutetulo

CDD 337109

Proacutelogo Luciana Ghiotto y Patricia Laterra

Las promesas incumplidas de los Tratados de Libre Comercio y de inversioacuten en Ameacuterica Latina un balance a 25 antildeos Luciana Ghiotto

El empleo en los Tratados de Libre Comercio y los tratados de inversioacuten la gran promesa incumplidaAlberto Arroyo Picard

El impacto de los Tratados de Libre Comercio en la fiscalidad las finanzas puacuteblicas y la capacidad regulatoria de los Estados en Ameacuterica Latina Jorge Coronado Marroquiacuten

Tratados de proteccioacuten de inversiones y demandas inversor-Estado en Ameacuterica Latina Un balance de 25 antildeos de privilegios de los inversores por sobre los derechos ciudadanosLuciacutea Baacutercena Luciana Ghiotto Bettina Muumlller y Cecilia Olivet

Acuerdos de servicios en Ameacuterica Latina y el Caribe Elementos para el debateAdhemar S Mineiro

Impactos de los Tratados de Libre Comercio sobre el derecho a la salud y el acceso a medicamentos Mariela Bacigalupo y Mariacutea Lorena Di Giano Impactos ambientales de los tratados de libre comercio en Ameacuterica Latina Elizabeth Bravo Cecilia Cheacuterrez Alexia Delfosse

Libre comercio y mujeres en Ameacuterica Latina aproximaciones a traveacutes de los modos de desarrollo para analizar 25 antildeos de Tratados de Libre Comercio en la regioacuten Patricia Laterra y Agostina Costantino

Iacutendice

Proacutelogo

- Por Luciana Ghiotto y Patricia Laterra

El 1deg de enero de 1994 entraba en vigencia el primer gran tratado co-

mercial de nuestra era el Tratado de Libre Comercio de Ameacuterica del Norte

(TLCAN) firmado por Estados Unidos Meacutexico y Canadaacute Ese mismo diacutea el Ejeacuterci-

to Zapatista de Liberacioacuten Nacional (EZLN) saliacutea de la Selva Lacandona y tomaba

varias cabeceras municipales en el estado de Chiapas Esta fecha no era una coin-

cidencia El zapatismo desde la regioacuten maacutes pobre de Meacutexico gritaba iexclYa Basta

frente a un Estado que soacutelo aplicaba poliacuteticas para los capitales extranjeros y los

poderosos Se entendiacutea que el TLCAN iba en ese mismo camino El zapatismo ha-

ciacutea ademaacutes un llamamiento a que los movimientos sociales de todo el mundo se

alzaran contra el depredador sistema capitalista y se organizaran para construir

otras economiacuteas y otros sistemas poliacuteticos y sociales

Al momento de escribir este Proacutelogo ya pasaron 26 antildeos desde ese diacutea A

partir de ese 1deg de enero se han negociado y firmado en las Ameacutericas decenas

de Tratados de Libre Comercio (TLC) y Tratados de proteccioacuten de las inversiones

extranjeras Las consecuencias de la firma de estos tratados han sido muacuteltiples

aumentaron el poder de las empresas transnacionales en la regioacuten redujeron

aranceles y restringieron la poliacutetica comercial de los paiacuteses abrieron mercados

blindaron la privatizacioacuten de los servicios puacuteblicos encarecieron los medica-

mentos estableciendo monopolios y restringieron la fabricacioacuten de geneacutericos

facilitaron la introduccioacuten de los agrotoacutexicos en los campos favorecieron el des-

monte profundizaron el dantildeo ambiental precarizaron el empleo afectando es-

pecialmente a mujeres y migrantes avanzaron sobre la soberaniacutea de los paiacuteses y

otorgaron privilegios legales extraordinarios a los inversores extranjeros Como

vemos los efectos de los tratados no son difiacuteciles de identificar Al contrario se

palpan cotidianamente sobre los campos y las ciudades sobre nuestra salud la

vida y el planeta

Por ello el libro que aquiacute compilamos es una obra necesaria Y urgente Se

trata de un trabajo colectivo de las organizaciones miembros de la Plataforma

PROacuteLOGO

Ameacuterica Latina mejor sin TLC con el objetivo de mostrar los efectos nocivos de los

tratados comerciales y de proteccioacuten de las inversiones La Plataforma Ameacuterica

Latina mejor sin TLC es una articulacioacuten de organizaciones sindicales campe-

sinas de pueblos indiacutegenas de mujeres feministas ambientalistas defensoras

de los derechos humanos del derecho a la salud a la educacioacuten a la vivienda y

a un medioambiente sano Gran parte de estas organizaciones nacionales y re-

des regionales fueron parte de la lucha contra el TLCAN constituyeron la Alianza

Social Continental y tambieacuten fueron protagonistas de la Campantildea Continental

contra el ALCA

Pocas veces se ha hecho un esfuerzo de compilacioacuten sobre este tema con

las caracteriacutesticas que aquiacute presentamos Los autores y autoras son renombrados

activistas especializados que muchas veces sin grandes tiacutetulos acadeacutemicos col-

gados en sus paredes representan voces autorizadas para analizar los efectos de

los TLC en cada uno de los temas Esta ha sido una constante en Ameacuterica Latina

La criacutetica de los acuerdos comerciales la ha llevado adelante un grupo de especia-

listas-activistas a veces cercanos a la academia pero cuyo mayor intereacutes ha sido

entender explicar y difundir los efectos de estos tratados en nuestros paiacuteses En

ese sentido los trabajos de la Red Mexicana de Accioacuten contra el Libre Comercio

(RMALC) han sido pioneros para mostrar el camino de estudio y comprensioacuten de

los efectos del TLCAN (y los posibles efectos del ALCA) al resto de los movimien-

tos e intelectuales de la regioacuten La academia latinoamericana tiene mucho que

aprender del compromiso y del sentido de urgencia de muchos y muchas de estas

activistas

Los artiacuteculos que presenta este libro cubren una diversidad de aacutereas de la

vida econoacutemica y social en donde los TLC han generado fuertes impactos El pri-

mer artiacuteculo del libro hace una reconstruccioacuten de las promesas asociadas a la fir-

ma de los tratados en los antildeos noventa Luciana Ghiotto repasa las promesas que

los gobiernos de los paiacuteses de la regioacuten hicieron para justificar la entrada a estos

tratados aumento de empleo transferencia tecnoloacutegica incremento de las inver-

siones extranjeras diversificacioacuten de exportaciones entre otros Estas promesas

son parte del ldquociacuterculo virtuoso del libre comerciordquo el pensamiento liberal sos-

tiene que a mayor liberalizacioacuten y seguridad juriacutedica a los capitales llegaraacuten las

inversiones que generaraacuten crecimiento econoacutemico y con ello desarrollo La autora

muestra coacutemo ninguna de estas promesas se cumplioacute en ninguno de los paiacuteses

ya que incluso donde algunos datos macroeconoacutemicos muestran ciertas mejo-

riacuteas los datos deben ser leiacutedos con sus muacuteltiples efectos y complejidades (como

LUCIANA GHIOTTO middot PATRICIA LATERRA

el aumento de empleo en Meacutexico tras el TLCAN o el crecimiento de inversiones

extranjeras en los noventa en Argentina) A pesar de que estas promesas no fue-

ron cumplidas hoy se siguen utilizando los mismos argumentos para justificar

la firma de TLC y TBI En definitiva no se pueden esperar resultados diferentes

cuando se aplican siempre las mismas poliacuteticas liberalizadoras

En el segundo artiacuteculo Alberto Arroyo Picard muestra que la promesa

de que los TLC y TBI generan ldquomaacutes y mejores empleosrdquo no es maacutes que un mito

Para mostrar esta promesa incumplida toma los ejemplos de Meacutexico uno de

los paiacuteses de Ameacuterica Latina con maacutes cantidad de tratados El autor expli-

ca que aunque subioacute el iacutendice de empleo con los primeros antildeos del TLCAN en

Meacutexico el salario se ha deteriorado gran parte de los asalariados viven en la

pobreza y con el tratado se han roto las cadenas nacionales de valor generan-

do un modelo donde se pasoacute a depender del empleo que crean las empresas

extranjeras para el mercado estadounidense El artiacuteculo tambieacuten analiza la

dimensioacuten laboral de la nueva versioacuten del TLCAN llamado Tratado Meacutexico-

Estados Unidos-Canadaacute (T-MEC) Este nuevo tratado ha sido presentado como

uno que siacute valdriacutea la pena apoyar (posicioacuten de ciertos sectores sindicales mexica-

nos) dado que este sancionariacutea la violacioacuten de los derechos laborales Pero Arroyo

Picard desnuda el capiacutetulo laboral para mostrar las limitaciones de la nueva re-

daccioacuten de este acuerdo

En el tercer artiacuteculo Jorge Coronado explica la relacioacuten existente entre los

TLC y los privilegios impositivos logrados por las empresas transnacionales Los

paiacuteses firmaron TLC y TBI con el fin de atraer inversiones extranjeras para ello

crearon estiacutemulos asociados a incentivos y exoneraciones fiscales o tributarias

para dichos inversores Estos privilegios fiscales tienen un impacto directo en

las finanzas puacuteblicas ya que en promedio las exoneraciones fiscales representan

entre un 2 y un 6 del Producto Interno Bruto (PBI) de los paiacuteses latinoame-

ricanos y caribentildeos A su vez los TLC y TBI vienen acompantildeados de Convenios

para Evitar la Doble Imputacioacuten o Tributacioacuten (CDI) ya que estos acuerdos se

utilizan para atraer inversiones haciendo que las empresas transnacionales pa-

guen impuestos soacutelo en sus paiacuteses de origen y no en los receptores de la inversioacuten

De este modo la renuncia tributaria viacutea estos incentivos y exoneraciones tiene

un altiacutesimo costo fiscal en nuestros paiacuteses lo cual redunda en la imposibilidad

de generar poliacuteticas econoacutemicas que tiendan a reducir las desigualdades sociales

Coronado expone que los TLC TBI y CDI representan facilidades para las empre-

sas transnacionales las cuales ampliacutean su tasa de ganancia al no tributar o tener

PROacuteLOGO

una bajiacutesima responsabilidad tributaria en nuestros paiacuteses sin que represente

una ventaja real para la regioacuten

Con respecto al sistema de proteccioacuten de inversiones el equipo de Comer-

cio e Inversiones del Transnational Institute (TNI) muestra en el cuarto artiacuteculo

presente en este libro los efectos en la regioacuten El estudio a cargo de Luciacutea Baacutercena

Luciana Ghiotto Bettina Muumlller y Cecilia Olivet sentildeala que a fines de 2019 exis-

tiacutean 282 demandas de inversores extranjeros contra paiacuteses latinoamericanos lo

cual representa cerca de un tercio de las demandas a nivel global Los inversores

han aprovechado el mecanismo de solucioacuten de controversias incluido en praacutec-

ticamente todos los tratados de inversioacuten y de libre comercio para demandar a

los Estados en tribunales de arbitraje internacional cuando ven modificada su

expectativa de ganancia De este modo una gran cantidad de acciones de gobier-

nos regulando en favor del derecho a un medio ambiente sano al acceso al agua

potable o a la salud se han encontrado con la respuesta de los inversores con el

objetivo de recibir un resarcimiento millonario por dichas acciones Las voces

criacuteticas frente a este sistema han ido en aumento en los uacuteltimos antildeos empujando

por su reforma Dentro de estas las autoras rescatan las reformas estructurales

que son las que han puesto en cuestioacuten las reglas que permiten estos privilegios

para los inversores y que abren la discusioacuten acerca de iquestinversioacuten extranjera para

queacute iquesta quieacuten beneficia y a quieacuten afecta Y iquesten queacute condiciones iquestcumplen con los

objetivos de desarrollo y bienestar para los pueblos Concluyen entonces que el

actual entramado de tratados no permite incorporar requisitos de desempentildeo ni

ninguacuten tipo de condicionalidad al inversor que pueda hacer que estas inversiones

sean deseables en un proyecto de soberaniacutea nacional y desarrollo sustentable

Acerca de los impactos de los TLC sobre los servicios puacuteblicos Adhemar Mi-

neiro explica que parte de las poliacuteticas neoliberales de los antildeos noventa implicoacute

la apertura de las economiacuteas para la llegada de capitales extranjeros en algunos

sectores clave como los servicios puacuteblicos Los TLC y TBI vinieron a reforzar esta

apertura dando derechos extraordinarios a los inversores que se hicieron car-

go de dichos servicios A traveacutes de los TLC y TBI los Estados se comprometieron

a no imponer ninguna condicioacuten ni limitacioacuten a dichos capitales Entonces los

paiacuteses de la regioacuten han perdido capacidad de regulacioacuten domeacutestica de los servi-

cios puacuteblicos donde eacutestos se han convertido en mercanciacutea en lugar de constituir

derechos sociales

Sobre los impactos de los TLC en la salud Mariela Bacigalupo y Lorena Di

Giano muestran coacutemo la firma de estos tratados estuvo acompantildeada por el pro-

ceso de reforma de las regulaciones nacionales con el fin de avanzar en el recono-

cimiento de los derechos de propiedad intelectual y la extensioacuten de las patentes

a cargo de las grandes empresas farmaceacuteuticas Los TLC promueven en sus ca-

piacutetulos de propiedad intelectual el acuerdo ADPIC (Acuerdo sobre Derechos de

Propiedad Intelectual relativos a Comercio) de la OMC pero tambieacuten imponen

otros acuerdos como el Tratado sobre Cooperacioacuten en Patentes (PCT) o el Trata-

do de Derechos de Patentes (PLT) Las autoras concluyen que la incorporacioacuten de

los derechos de propiedad intelectual en los TLC ha tenido consecuencias nega-

tivas para el acceso a la salud y a los medicamentos reduciendo la capacidad de

produccioacuten local de geneacutericos y cristalizando las desigualdades existentes entre

paiacuteses centrales y perifeacutericos

Para mostrar los impactos ambientales de los tratados Elizabeth Bravo Ce-

cilia Cherrez y Alexia Delfosse toman el caso de las semillas las zonas de sacrifi-

cio y las medidas sanitarias y fitosanitarias Sobre las semillas las autoras sentildea-

lan que las disposiciones de los TLC obligan a reformas legislativas que avanzan

en el camino de la privatizacioacuten de las semillas al incorporar en su mayoriacutea la

obligacioacuten de adherir al convenio de la Unioacuten de Proteccioacuten de Obtentores Vege-

tales (UPOV) en su versioacuten reformada de 1991 (entre otros acuerdos internaciona-

les) Asimismo se crean zonas de sacrificio para la produccioacuten de hortalizas con

el uacutenico objetivo de la exportacioacuten Muchos de los vegetales requieren abundante

agua su produccioacuten saliniza la tierra y con esta loacutegica se promueve la expulsioacuten

de los campesinos de sus tierras Por uacuteltimo las medidas sanitarias y fitosanita-

rias que se incorporan en los TLC tienden a la armonizacioacuten de las normas entre

paiacuteses afectando la produccioacuten campesina que no puede cumplir con los altos

estaacutendares para la exportacioacuten fomentando asiacute la expulsioacuten de sus tierras En de-

finitiva los TLC han avanzado en la creacioacuten de legislacioacuten anti-campesina para

beneficio de las empresas transnacionales

Finalmente Patricia Laterra y Agostina Costantino se proponen mostrar

si los TLC tienen efectos diferenciales sobre las mujeres Para ello analizan di-

ferentes dimensiones y sus efectos el modo de desarrollo la liberalizacioacuten del

comercio el ajuste fiscal y la eliminacioacuten de derechos La visioacuten criacutetica propone

que el impacto de los TLC en las mujeres no depende tanto de cuaacutento crezca un

paiacutes sino de coacutemo crezca el paiacutes para lo cual es importante analizar el modo de

desarrollo donde se desenvuelve el libre comercio Asimismo se argumenta en

torno a coacutemo las arquitecturas juriacutedico-legales de los paiacuteses que firman tratados

pueden poner en riesgo o eliminar derechos para disminuir costos Ambas di-

PROacuteLOGO

mensiones tienen especial repercusioacuten en la crisis de los cuidados A partir de la

literatura escrita se revisan enfoques y metodologiacuteas para analizar la existencia

de estos efectos diferenciados alcance y relevancia La evidencia para la regioacuten

permite observar que en las cuatro dimensiones existe un impacto diferencia-

do sobre las mujeres aumentando la presioacuten sobre el rol cuidador de las mujeres

(reforzando los roles de geacutenero) incrementando su insercioacuten precarizada en el

mercado de trabajo alimentando las cadenas globales de cuidados (en las que las

mujeres latinoamericanas se insertan tambieacuten como cuidadoras) y constrintildeendo

el espacio fiscal para ejecutar poliacuteticas puacuteblicas tendientes a revertir las desigual-

dades y garantizar los derechos sociales econoacutemicos culturales y ambientales

En los hechos las mujeres son consideradas como un actor clave en el comercio

y el crecimiento pero al mismo tiempo dispensable en teacuterminos del rol en que se

ven envueltas producto de las poliacuteticas de liberalizacioacuten comercial Se advierte

la necesidad de contar con estudios de impacto que representen un compromiso

real con la justicia de geacutenero

Los argumentos estaacuten de nuestro lado Tenemos cientos de datos estadiacutes-

ticos y macroeconoacutemicos contamos con datos cuantitativos y cualitativos que

muestran los efectos nefastos de los tratados de comercio e inversioacuten vigentes en

nuestros paiacuteses Ademaacutes en los artiacuteculos mostramos con claridad que los TLC

fueron negociados y firmados alrededor de una cantidad de promesas que nunca

se cumplieron

Maacutes de dos deacutecadas despueacutes el llamamiento zapatista sigue resonando por

su urgencia Sin embargo todaviacutea falta avanzar en la construccioacuten de los lazos

sociales y en las praacutecticas econoacutemicas que siacute queremos las alternativas que son

cada vez maacutes urgentes por crear y evidenciar una sostenibilidad de la vida posible

y sustentable Por lo pronto sabemos lo que no queremos y no es poca cosa no

maacutes Tratados de Libre Comercio e Inversioacuten en Ameacuterica Latina y el Caribe

Las promesas incumplidas de los Tratados de Libre Comercio y de Inversioacuten en Ameacuterica Latina un balance a 25 antildeos

- Por Luciana Ghiotto 1

iquestPor queacute se firmaron los Tratados de Libre Comercio y de Inversioacuten Revisando las causas sisteacutemicas y miacuteticas

Desde los antildeos noventa se expandioacute la firma de Tratados de Libre Comer-

cio (TLC) y Tratados Bilaterales de Inversioacuten (TBI) a nivel global Hacia mediados

de 2019 existiacutean 2353 TBI vigentes (2911 firmados) y 313 tratados con provisioacuten

sobre inversiones vigentes (388 firmados) especialmente TLC2 Alemania y Suiza

fueron de los primeros en firmar TBI en los antildeos sesenta en especial con paiacuteses

africanos Esos paiacuteses europeos ya cuentan con 155 y 127 TBI respectivamente

La red de TBI se amplioacute de tal modo que hacia el antildeo 2000 la mitad de los flujos

de capitales desde los paiacuteses OCDE hacia los paiacuteses en desarrollo estaba cubierto

por un tratado (Hallward-Driemeier 2003) En Ameacuterica Latina la firma de TBI

se expandioacute en los antildeos noventa En pocos antildeos Argentina habiacutea firmado 55 TBI

Chile 48 Ecuador 30 Peruacute 26 Panamaacute 22 Guatemala 17 Costa Rica 14 Meacutexico

11 y sigue la lista Brasil firmoacute 16 TBI pero no ratificoacute ninguno Por otro lado en

enero de 1994 entroacute en vigencia el primer gran TLC el Tratado de Libre Comercio

de Ameacuterica del Norte (TLCAN) cuyo formato fue copiado en pocos antildeos en el tra-

tado comercial con Centroameacuterica (DR-CAFTA) y los bilaterales con Peruacute Chile y

1 Doctora en Ciencias Sociales Investigadora de CONICET Argentina con sede en la Escuela de Poliacutetica y Gobierno de la Universidad Nacional de San Martiacuten (UNSAM) Docente de Economiacutea Poliacutetica Internacional Colaboradora del Transnational Institute (TNI) Coordinadora de la Plataforma Ameacuterica Latina mejor sin TLC Agradezco los comentarios imprescindibles de Alberto Arroyo Picard mi maestro en el camino de entender y desenmascarar los Tratados de Libre Comercio e Inversioacuten

2 Datos de UNCTAD Policy Hub httpsinvestmentpolicyunctadorginternational-investment-agreements revisado en agosto de 2019 Es importante resaltar que existen diversas bases de datos oficiales y muchas veces no siempre son compatibles las informaciones que se ofrecen acerca de TLC y TBI vigentes incluidas las bases de datos de la Organizacioacuten Mundial de Comercio (OMC) y de la Organizacioacuten de Estados Americanos (SICE-OEA)

LAS PROMESAS INCUMPLIDAS DE LOS TRATADOS DE LIBRE COMERCIO Y DE INVERSIOacuteN EN AMEacuteRICA LATINA

Colombia Para los primeros antildeos del nuevo siglo Chile se convirtioacute en el paiacutes con

mayor cantidad de TLC del mundo hoy posee 23 tratados que liberalizan el co-

mercio con 65 paiacuteses La firma de TLC fue una especie de ola que arrasoacute la regioacuten

En pocos antildeos los paiacuteses latinoamericanos habiacutean firmado TLC y TBI que eran

praacutecticamente iguales entre siacute Pero iquestcoacutemo se explica esta raacutepida proliferacioacuten

iquestQueacute elementos dan cuenta de esta expansioacuten En definitiva iquestqueacute llevoacute a que los

Estados acepten ceder parte de su soberaniacutea y capacidad de decisioacuten empujando

asiacute la reconfiguracioacuten de sus propias funciones estatales La pregunta acerca de

los motivos de la entrada a la red de TLC y TBI es importante porque nos per-

mite entender por un lado los condicionantes sisteacutemicos y contextuales de esta

multiplicacioacuten de tratados es decir coacutemo los Estados en el marco del ldquofin de las

alternativasrdquo de los antildeos noventa utilizaron los recursos existentes para intentar

atraer parte de las inversiones extranjeras hacia sus territorios Pero tambieacuten esa

pregunta nos lleva a identificar los actores concretos que operaron dentro de esos

condicionantes y que a partir de ciertas promesas repetidas de paiacutes en paiacutes hasta

erigirse en mitos empujaron hacia la firma de los tratados sin dar relevancia a

los posibles impactos que estos podriacutean tener

Aquiacute identificamos tres motivos por los cuales los Estados aceptaron firmar

los TLC y TBI primero la necesidad intriacutenseca de los Estados de atraer inversio-

nes hacia sus territorios segundo el contexto de desplome de la Unioacuten Sovieacuteti-

ca y el ldquofin de las alternativasrdquo al libre mercado en los antildeos noventa tercero las

promesas acerca de que el libre comercio traeriacutea inversioacuten extranjera lo cual em-

pujariacutea el desarrollo y el bienestar de las poblaciones Esto uacuteltimo fue sostenido

tanto por organismos internacionales como por los gobiernos que difundieron

estas promesas e impulsaron la firma masiva de tratados Para entender por queacute

se firmaron los tratados debemos entonces tener en cuenta dos factores Primero

y central los determinantes sisteacutemicos para la liberalizacioacuten comercial y de las

inversiones

En el capitalismo los Estados desarrollan diversas estrategias para atraer

parte del capital global hacia sus territorios y retenerlo alliacute En los antildeos ochenta

y noventa los Estados aceptaron ser parte de un ldquoderecho internacional america-

nizadordquo (Panitch y Gindin 2015) con el objetivo de crear incentivos para que una

porcioacuten del capital se asentara en sus territorios en un contexto de internaciona-

lizacioacuten de la produccioacuten Por ello en los TLC fueron incorporados temas centra-

les para la expansioacuten global del capital mediante los ldquonuevos temas comercialesrdquo

(Estay y Saacutenchez Daza 2005) o temas ldquomaacutes allaacute de las fronterasrdquo (Rodrik 2018)

LUCIANA GHIOTTO

los derechos de propiedad intelectual servicios telecomunicaciones compras

puacuteblicas y la proteccioacuten de las inversiones extranjeras con el mecanismo de solu-

cioacuten de controversias inversor-Estado (ISDS por su sigla en ingleacutes) Los TBI por

su parte se concentraron en otorgar derechos extraordinarios a los inversores

extranjeros incluyendo claacuteusulas que protegen al inversor en caso de poliacuteticas

estatales que modifiquen las condiciones contractuales o que pongan en peligro

de alguacuten modo la posibilidad de ganancia Estos tratados tambieacuten incluyen el

mecanismo ISDS El contexto especiacutefico de los antildeos noventa el desplome de la

Unioacuten Sovieacutetica y el auge de las poliacuteticas neoliberales expresaron un nuevo emba-

te del capital sobre el trabajo El fin de la URSS fue el puntapieacute geopoliacutetico necesa-

rio para la constitucioacuten de una nueva institucionalidad liberal que veniacutea a poner

cierto orden a la economiacutea globalizada garantizando el libre mercado y el libre

comercio El nacimiento de la Organizacioacuten Mundial del Comercio (OMC) en 1995

aceleroacute la rebaja de aranceles que se produciacutea de un modo maacutes lento desde el fin

de la Segunda Guerra Mundial A los condicionantes sisteacutemicos se le debe agregar

el modo concreto en que operaron los actores de las negociaciones comerciales

internacionales tanto puacuteblicos como privados Estos desarrollaron discursos es-

peciacuteficos que aceleraron el ritmo de firma de estos tratados El particular formato

de los TLC (sus capiacutetulos y temas) no es casual sino que responde a esos acto-

res que promovieron la expansioacuten del reacutegimen de proteccioacuten de inversiones y la

apertura comercial en particular los organismos internacionales y las empresas

transnacionales Lo que resultoacute de alliacute fue la acelerada firma de TLC y TBI en los

antildeos noventa

Los TLC se sostienen sobre una cantidad de mitos asociados a la economiacutea

liberal Uno de los mitos maacutes grandes es que la libertad de mercado y de empresa

el famoso laissez faire trae libertad general y bienestar (Cajas-Guijarro 2018)

Este mito se basa en una teoriacutea econoacutemica que plantea que todo funciona mejor

cuando es dejado libre a las solas leyes del mercado (Arroyo Picard 2003) Las

ldquoeconomiacuteas abiertasrdquo activariacutean un ciacuterculo virtuoso la liberalizacioacuten y la promo-

cioacuten del comercio y las inversiones llevariacutea a la integracioacuten econoacutemica mundial

lo cual conduciriacutea al desarrollo econoacutemico que a su vez generariacutea la reduccioacuten

de la pobreza (Escobar Delgadillo y Jimeacutenez Rivera 2008) A su vez este ciacuterculo

se construye sobre la creencia de que el sector exportador que es el que verda-

deramente se beneficia con los TLC empuja al resto de la economiacutea generando

mejoras en la productividad e incorporando nuevas tecnologiacuteas lo cual vuelve

a empujar el ciacuterculo (Pizarro 2006) Por ello la tendencia hacia mercados mun-

diales integrados fue percibida desde los antildeos ochenta como un gran potencial

para el mayor crecimiento constituyendo una oportunidad para los paiacuteses me-

nos industrializados (como los latinoamericanos) y post-comunistas para elevar

sus estaacutendares de vida

Los impulsores locales y globales de estos tratados organismos internacionales gobiernos y empresas locales y transnacionales

En los antildeos ochenta la posicioacuten a favor del libre comercio se volvioacute hege-

moacutenica en la academia y en la agenda puacuteblica Los organismos internacionales

jugaron un fuerte rol para que los paiacuteses maacutes ldquocerradosrdquo abrieran sus mercados

La firma de TLC fue estimulada por las recomendaciones de los organismos de

Bretton Woods frente a la crisis de la deuda externa Estos impulsaron las poliacute-

ticas del ldquoConsenso de Washingtonrdquo que recetaban la apertura comercial la pri-

vatizacioacuten de los servicios puacuteblicos y la reduccioacuten de los aparatos estatales para

sanear las cuentas y generar el equilibrio fiscal Entonces se generoacute un combo de

elementos el acceso a creacuteditos del Fondo Monetario Internacional estaba supedi-

tado a la aplicacioacuten de estas poliacuteticas con la promesa de eacutestas activariacutea el ciacuterculo

virtuoso Los Estados firmaron los TBI a cambio de por un lado la promesa de la

entrada de capitales extranjeros y por otro a cambio de credibilidad es decir la

constitucioacuten de la imagen de que el paiacutes receptor no violariacutea el derecho de propie-

dad privada del inversor extranjero

En Ameacuterica Latina el resultado de estas poliacuteticas fue la firma masiva de TBI

en los antildeos noventa y el comienzo de largas negociaciones de TLC que en su ma-

yoriacutea fueron finalmente firmados a principios del nuevo siglo Otro organismo in-

ternacional que tuvo un rol importante fue la UNCTAD (United Nations Conference

on Trade and Development) que ayudoacute en la generacioacuten de un clima internacional

proclive a la firma de acuerdos de inversioacuten Al firmar TBI sosteniacutea el organismo

los paiacuteses en desarrollo ldquoestaacuten enviando fuertes sentildeales a la comunidad empre-

sarial internacional acerca de su compromiso para otorgar un marco predecible

y estable con el fin de fomentar los flujos de inversioacuten extranjera directa tanto

hacia el interior como hacia el exterior del paiacutesrdquo (en Ghiotto 2017 62) Hasta fines

de 2013 la UNCTAD habiacutea facilitado 12 rondas de negociacioacuten que concluyeron en

la firma de 160 TBI las llamadas ldquobodas masivasrdquo (massive weddings) (CAITISA

2017) Los mitos de los tratados aparecen con claridad en los preaacutembulos de los

LUCIANA GHIOTTO

TLC y los TBI Estos tratados comienzan con preaacutembulos en donde se definen las

expectativas de la relacioacuten bilateral y los objetivos que las partes persiguen con la

aplicacioacuten del tratado Aunque se los suele tomar como meramente declarativos

es en los preaacutembulos donde encontramos ldquoel espiacuteriturdquo de un tratado es decir su

contexto sus objetivos y fines La Comisioacuten de Auditoriacutea Integral de los Tratados

de Inversioacuten y el Sistema de Arbitraje (CAITISA) del Ecuador analizoacute los preaacutem-

bulos de los TBI ecuatorianos Alliacute se observoacute que por ejemplo los TBI con EEUU

Alemania y Paiacuteses Bajos aseguran que el flujo de inversiones al que se pretende

llegar con el tratado ldquopromoveraacute el desarrollo econoacutemico de las Partesrdquo con Fran-

cia y Rusia se explicita que ldquoel fomento y proteccioacuten de las inversiones estimula

la transferencia de capitales y tecnologiacutea entre ambos paiacutesesrdquo con EEUU se agrega

que ldquoel desarrollo de los viacutenculos econoacutemicos y comerciales contribuye al bien-

estar de los trabajadores y promover el respeto por los derechos laborales reconocidos

internacionalmenterdquo y finalmente en casi todos los TBI ecuatorianos se sostiene

que ldquoel fomento y la proteccioacuten de las inversiones seraacute conducente a estimular

las iniciativas econoacutemicas privadas y aumentaraacute la prosperidad de las Partesrdquo 3 Lo

que se observa entonces es que existe un desfase entre los objetivos planteados

por los tratados y lo que sucede luego de varios antildeos de que estaacuten en vigencia

(CAITISA 2017)

Al rol de los organismos internacionales debemos sumar a los propios secto-

res de las burguesiacuteas ldquonacionalesrdquo en los paiacuteses latinoamericanos que empujaron

por la firma de los tratados Los sectores maacutes dinaacutemicos en los paiacuteses perifeacutericos

lograron adaptarse a un comercio global cada vez maacutes acelerado aprovechando

la rebaja arancelaria en paiacuteses como EEUU o la UE Por ejemplo en Meacutexico desde

los antildeos sesenta se conformoacute una fuerte burguesiacutea de las maquilas que festejoacute

el ingreso al TLCAN porque cristalizaba los beneficios arancelarios que ellos ve-

niacutean disfrutando Lo mismo sucedioacute con los grupos exportadores en Centroameacute-

rica que se beneficiaron al tener acceso preferencial al mercado norteamericano

especialmente para productos textiles En Chile la estrategia de regionalismo

abierto permitioacute que el Estado negociara con varios paiacuteses a la vez (UE EEUU

y Asia) lo cual beneficiaba tanto a los grupos manufactureros como a los de la

agroindustria y el sector forestal

Finalmente lo que primoacute en cada paiacutes fueron los intereses de estos sectores

concentrados junto con gobiernos apremiados por conseguir IED y la visioacuten de

3 La cursiva es nuestra

que ldquoquedarse atraacutesrdquo en la firma de tratados reduciriacutea la competitividad indivi-

dual de cada paiacutes (Ahumada 2019) La combinacioacuten de estos elementos fue la fir-

ma de TLC y TBI en pocos antildeos como se ve en el Cuadro 1 y Cuadro 2

CUADRO 1 minus Fechas de firma y entrada en vigor de los TLC entre paiacuteses lati-noamericanos y la Unioacuten Europea Ordendos por fecha de firma del tratado

Acuerdo de Asociacioacuten con UE Firmado Entrada en vigencia

Meacutexico Marzo de 2000 23 de julio de 2000

Chile Noviembre de 2002 1deg Marzo de 2005

Colombia Junio de 2012 1deg de agosto de 2013

Peruacute Junio de 2012 1deg de marzo de 2013

Centroameacuterica Junio de 2012 1deg de agosto de 20134

Ecuador Noviembre de 2016 1deg de enero de 2017

Fuente elaboracioacuten propia

CUADRO 2 minus Fechas  de  firma  y  entrada  en  vigor  de  los  TLC  entre  paiacuteses latinoamericanos y EEUU Ordenados por fecha de firma del tratado

TLC con EEUU Firmado Entrada en vigencia

Meacutexico (TLCAN) Diciembre de 1992 1deg de enero de 1994

Peruacute Marzo de 2003 1deg de febrero de 2009

Chile Junio de 2003 1deg de enero de 2004

DR-CAFTA Agosto de 2004 1deg de marzo de 20065

Colombia Noviembre de 2006 15 de mayo de 2012

4 Para El Salvador y EEUU entroacute en vigencia el 1ero de marzo de 2006 un mes despueacutes para Hondu-ras y Nicaragua para Guatemala el 1ero de julio del mismo antildeo El 1ero de marzo de 2007 entroacute en vigencia para Repuacuteblica Dominicana y para Costa Rica el 1ero de enero de 2009

5 El 1ero de agosto de 2013 entroacute en vigencia para Honduras Nicaragua y Panamaacute Tres meses des-pueacutes el 1ero de octubre entroacute en vigencia para Costa Rica y El Salvador En diciembre entroacute en vigencia para Guatemala

LUCIANA GHIOTTO

A pesar del impulso a la firma de los tratados pocos antildeos despueacutes del

Consenso de Washington diversos estudios acadeacutemicos ya mostraban que las

supuestas verdades del ciacuterculo virtuoso resultaron ser maacutes bien actos de fe Pri-

mero existe escasa evidencia de que las poliacuteticas de libre comercio (en tanto re-

duccioacuten de aranceles y de barreras no arancelarias) hayan llevado de manera di-

recta a un crecimiento econoacutemico (Rodriacuteguez y Rodrik 2001) El eacutexito alcanzado

en teacuterminos de mayor participacioacuten en los mercados mundiales no se reflejoacute en

un crecimiento del Producto Bruto Interno (PBI) o de la productividad y tampoco

en una reduccioacuten de los niveles de pobreza (Escobar Delgadillo y Jimeacutenez Rivera

2008) Segundo no se puede sostener que la firma de TBI haya sido causa directa

del aumento del flujo de inversiones hacia los paiacuteses firmantes (CAITISA 2017

Hallward-Driemeier 2003 Poulsen 2010) Las evidencias desmienten el supues-

to ciacuterculo virtuoso y maacutes bien convierten a los tratados firmados en camisas de

fuerza sobre la capacidad regulatoria de los Estados

Las promesas incumplidas (que se convirtieron en mitos)

Los sectores poliacuteticos locales construyeron un discurso donde apareciacutea una

cantidad de promesas asociadas a la firma de los TLC y los TBI Aquiacute traeremos

algunos ejemplos En el antildeo 2000 el presidente socialista Ricardo Lagos deciacutea

sobre el TLC entre Chile y EEUU ldquoEsto significa la generacioacuten de maacutes puestos de

trabajo maacutes empleo y maacutes oportunidades Tambieacuten significa la posibilidad de te-

ner un intercambio mayor no soacutelo en el aacutembito econoacutemico sino tambieacuten cultural

y de valores compartidos con Estados Unidosrdquo (Emol 2000) Su jefe negociador

Osvaldo Rosales (2003) afirmaba que ese TLC consolidariacutea ldquonuestra opcioacuten ex-

portadora incrementando y diversificando exportaciones estimulando inver-

siones el crecimiento y la generacioacuten de empleos de calidadrdquo basado en la premi-

sa de que ldquoel mejor escenario para el aumento de la productividad la difusioacuten del

cambio tecnoloacutegico y el espiacuteritu emprendedor es el de la apertura del comerciordquo

En un discurso de 1993 el entonces presidente mexicano Carlos Salinas

de Gortari dijo que ldquoel TLCAN es un acuerdo para incrementar los salarios es-

tamos comprometidos a aumentar los salarios reales maacutes de lo que han crecido

hasta ahorardquo y que se trataba de un acuerdo ldquopara reducir la migracioacuten porque

los mexicanos no tendraacuten que migrar al norte buscando trabajo seraacuten capaces

de encontrarlos en mi paiacutes es mi principal compromisordquo (en Luna 2017) En no-

viembre de 1994 el presidente incluyoacute en su uacuteltimo informe de gobierno la gran

promesa del TLCAN que habiacutea entrado en vigor el 1 de enero de ese antildeo ldquoEl tra-

tado avanza en sus objetivos regular con claridad el creciente comercio entre

nuestros paiacuteses alentar la inversioacuten y la creacioacuten de empleordquo (en Flores 2014)

En definitiva las muacuteltiples promesas del TLCAN pueden ser divididas en cuatro

grandes rubros siguiendo a Arroyo (2014) 1 ndash maacutes y mejores empleos incluso se

llega a prometer que se alcanzariacutea en Meacutexico ldquoun estaacutendar de vida similar al de

Estados Unidosrdquo 2 ndash disminuir la migracioacuten hacia EEUU 3 ndash crecimiento acelera-

do de la economiacutea mexicana y convertirse en una potencia mundial exportadora

de manufacturas y 4 ndash mejora del medio ambiente

En 2006 el presidente peruano Alejandro Toledo sostuvo sobre la negocia-

cioacuten del TLC con EEUU ldquoEste es un TLC de todos los peruanos para todos los pe-

ruanosrdquo y sobre la ratificacioacuten explicoacute que ldquocreo que este Congreso lo va a apro-

bar porque muchos congresistas tienen conocimiento de cuaacuteles son las ventajas

de este nuevo mercado que estamos abriendordquo (La Nacioacuten 2006) Por otra parte

advirtioacute que ldquoeste tratado es una oportunidad y no una solucioacuten ya que su eacutexito

dependeraacute de la mejora en la oferta exportable del Peruacute mejora de la competi-

tividad para aprovechar el mercado estadounidense la promocioacuten y proteccioacuten

de la mediana pequentildea y microempresa peruanardquo (Peruacute 21 2009) El ministro

peruano de Comercio Exterior y Turismo Alfredo Ferrero destacoacute en 2006 que la

aprobacioacuten del TLC con EEUU era un momento histoacuterico ya que seguacuten destacoacute

ldquopermitiraacute a Peruacute a acceder a un gran mercado y asegurar el incremento de sus

exportaciones e inversionesrdquo (Notimerica 2006)

La ministra colombiana de Relaciones Exteriores Mariacutea Aacutengela Holguiacuten

explicoacute durante una gira por Europa que ldquocon el TLC con la UE a Colombia se

le abren unas importantes oportunidadesrdquo (TRT 2017) El Ministerio de Comer-

cio colombiano habiacutea justificado la firma del acuerdo con la UE diciendo que

ldquocon un proceso de globalizacioacuten mundial adelantado se ve claramente el por

queacute se puso en marcha una poliacutetica de transformacioacuten productiva acompantildeada

de instrumentos como la suscripcioacuten de acuerdos comerciales entre otros Estos

elementos contribuyen a mejorar la competitividad de la economiacutea y a diversi-

ficar la oferta exportable y el destino de la mismardquo (en Peacuterez y Valencia 2010

6) Maacutes recientemente los paiacuteses de la regioacuten continuacutean negociando TLC y TBI

Argentina que no cuenta con TLC pero siacute con 55 TBI vigentes negocioacute en 2017 un

tratado de inversiones con Qatar La vicepresidenta argentina Gabriela Michetti

dijo que firmar un TBI con Qatar implica ldquodarles a los inversores de ambos paiacuteses

LUCIANA GHIOTTO

garantiacuteas de transparencia previsibilidad y seguridad de que no sufriraacuten arbitra-

riedades discriminacioacuten o expropiacionesrdquo (Chequeado 2016) Sobre el acuerdo

entre el Mercosur y la UE cuyas negociaciones se cerraron en junio de 2019 la

Cancilleriacutea argentina sostuvo que este acuerdo es ldquoun hito para la insercioacuten in-

ternacional de la Argentina ya que aumenta las exportaciones de las economiacuteas

regionales consolida la participacioacuten de nuestras empresas en cadenas globales

de valor promueve la llegada de inversiones acelera el proceso de transferencia

tecnoloacutegica y aumenta la competitividad de la economiacuteardquo (Perfil 2019) Por su

parte el presidente Mauricio Macri explicoacute que ldquoeste acuerdo va a fortalecer el

crecimiento de la regioacuten No soacutelo por el comercio sino tambieacuten por el flujo de in-

versiones que es tan importante como el comercio Este paraguas permitiraacute dar

maacutes tranquilidad reglas maacutes claras y estables para todos quienes quieren venir a

desarrollar esta regioacutenrdquo (Dinatale 2019)

Por su parte Bolivia estaacute comenzando diaacutelogos con la UE para cerrar un

acuerdo comercial Su canciller Diego Pary explicoacute que la delegacioacuten boliviana

ha mantenido reuniones con autoridades de la UE desde marzo de 2019 ldquoy es-

peramos que se avance en este acuerdo comercialrdquo con el que ldquocontribuimos al

cierre de un acuerdo definitivo de los dos bloques para fortalecer el acuerdo de la

Comunidad Andina con la Unioacuten Europeardquo (VOA 2019) El negociador boliviano

Benjamiacuten Blanco sentildealoacute en junio que seriacutea un acuerdo ldquomuy complementariordquo

porque las partes producen ldquocosas completamente distintasrdquo ldquoNosotros impor-

tamos de la UE mucha tecnologiacutea muchos bienes de capital en este uacuteltimo tiem-

po sobre todo que hemos estado en un proceso de industrializacioacutenrdquo (EuroEFE

Las promesas de los tratados se moviacutean y auacuten se mueven dentro del ldquociacuter-

culo virtuosordquo del libre cambio Seguacuten todas estas declaraciones los TLC son

instrumentos comerciales que permiten el acceso a mercados preferenciales au-

mentan las exportaciones a la vez que empujan su diversificacioacuten tienen impacto

positivo sobre los mercados de trabajo generando empleo ldquode calidadrdquo aceleran

la transferencia tecnoloacutegica dan seguridad a los inversores y por ello aumentan

los flujos de inversioacuten extranjera empujan el crecimiento econoacutemico Sobre esas

promesas los gobiernos y los grupos dominantes intentaron generar los consen-

sos sociales que dieran apoyo a la firma de TLC y TBI En el marco de la crisis

de la deuda de los antildeos ochenta en los paiacuteses latinoamericanos pareciacutea que no

quedaba otra opcioacuten ldquoThere Is No Alternativerdquo deciacutea Margaret Thatcher Pero tras

25 antildeos es imprescindible revisar si las promesas del ldquociacuterculo virtuosordquo se cum-

plieron y si los TLC produjeron el ldquoefecto modernizadorrdquo sobre las economiacuteas

O si por el contrario estas promesas se constituyeron en mitos repetidos hasta

el hartazgo de paiacutes en paiacutes sin generar un debate abierto que expusiera las nu-

merosas aristas de cada uno de estos temas Exponer estos mitos y sus promesas

asociadas es nuestro objetivo en las proacuteximas paacuteginas

Mito 1 los TLC son para regular el ldquocomerciordquo Los Tratados de Libre Comercio son sobre comercio pero no solamente

Efectivamente regulan es decir ponen reglas a las relaciones comerciales entre

los paiacuteses Pero decir que los tratados son ldquosobre comerciordquo es hacer referencia

solamente a una parte de lo que realmente son Un TLC regula sobre todos los

aspectos de la circulacioacuten del capital a nivel global no soacutelo sobre aranceles de im-

portacioacuten y acceso a mercados Un TLC puede tener entre 20 y 30 capiacutetulos y de

esos capiacutetulos soacutelo 5 o 6 son sobre temas especiacuteficos de comercio como canastas

de desgravacioacuten arancelaria reglas de origen o aspectos teacutecnicos del comercio

Los otros capiacutetulos son sobre los temas regulatorios es decir que afectan la capa-

cidad regulatoria de los Estados

Los TLC incorporan todos los temas llamados ldquoasociados al comerciordquo como

los derechos de propiedad intelectual los servicios los servicios financieros el

comercio electroacutenico las telecomunicaciones las compras puacuteblicas las inversio-

nes la coherencia regulatoria entre otros De este modo la aplicacioacuten de un TLC

tiene impacto sobre la capacidad recaudatoria de los Estados (porque se reducen

aranceles a las importaciones que son impuestos) pero ademaacutes impactan sobre

la vida cotidiana de las personas porque por ejemplo empujan al aumento de los

precios de los medicamentos (de compra individual o las compras estatales) al

fortalecer y extender la propiedad intelectual y dificultar la produccioacuten de geneacute-

ricos a la vez que encarecen y tienden a privatizar los servicios baacutesicos (como el

agua potable la electricidad la educacioacuten y la salud) En suma los TLC empujan

la mercantilizacioacuten de todos los aspectos de la vida y convierten los derechos

empresarios en regla internacional por encima de los derechos humanos

Tras la Segunda Guerra Mundial en un contexto de fronteras maacutes bien ce-

rradas a las importaciones el comercio mundial se organizoacute mediante reglas vo-

luntarias en el marco de las rondas de negociacioacuten del Acuerdo General sobre Co-

mercio y Tarifas (GATT) El tema principal de negociacioacuten hasta los antildeos sesenta

fue la reduccioacuten de aranceles En ese camino de reduccioacuten arancelaria quedaban

todaviacutea afuera algunas aacutereas sensibles claves en el comercio global como los pro-

LUCIANA GHIOTTO

ductos agriacutecolas y los textiles Los acuerdos logrados en el marco del GATT son

los que se consideran estrictamente comerciales y por ello llamados de ldquoprime-

ra generacioacutenrdquo Sin embargo la uacuteltima ronda de negociacioacuten del GATT (la Ronda

Uruguay) implicoacute la ampliacioacuten de las agendas a los temas ldquoasociados al comer-

ciordquo e incluso se agregaron temas comerciales que habiacutean quedado afuera por su

alta sensibilidad para los paiacuteses menos industrializados como la agricultura y

los textiles Estos temas fueron sumados a las agendas de negociacioacuten de la OMC

Estos temas aparecen en todos los TLC como el TLCAN considerado el primer

tratado de ldquosegunda generacioacutenrdquo

A partir de todos estos capiacutetulos los Estados que son parte de un TLC pue-

den recurrir al mecanismo de solucioacuten de controversias especiacutefico de cada Trata-

do Y lo que es maacutes grave en el caso del capiacutetulo de Inversiones el mecanismo es

diferente y especiacutefico para los inversores extranjeros Alliacute los inversores pueden

demandar a los Estados en el arbitraje internacional mediante el mecanismo de

solucioacuten de controversias inversor-Estado (ISDS por su sigla en ingleacutes)

Actualmente seguacuten la literatura se negocian los TLC de ldquocuarta genera-

cioacutenrdquo tambieacuten llamados ldquoacuerdos del siglo XXIrdquo o ldquoacuerdos megarregionalesrdquo

Pero todos estos acuerdos de cuarta generacioacuten tienen un punto en comuacuten los

aspectos normativos de los tratados se han ido modernizando de acuerdo a las

necesidades de acumulacioacuten del capital Los TLC estandarizan ciertas reglas de

juego que favorecen la circulacioacuten del capital especialmente en el contexto de la

expansioacuten global (e intensificacioacuten) de los procesos productivos en las uacuteltimas

deacutecadas Por eso se van modernizando de acuerdo a los temas que requieren ser

regulados y que no logran auacuten el consenso a nivel global en el marco de la OMC

Por ejemplo los temas de Comercio Electroacutenico fueron empujados por la nece-

sidad de las grandes empresas tecnoloacutegicas de garantizarse el libre flujo de los

datos a nivel mundial

Por eso este tema que todaviacutea no era central hace 25 antildeos hoy aparece

en muchos de los TLC megarregionales o bilaterales (como el TPP11 o el Acuer-

do Mercosur-Unioacuten Europea) Lo mismo pasa con otros temas como las ldquobuenas

praacutecticas regulatoriasrdquo que se incluyen en los TLC en los capiacutetulos de Coherencia

Regulatoria con el fin de ldquofacilitarrdquo el comercio y las inversiones es decir acele-

rar los tiempos de la circulacioacuten global del capital

Ademaacutes de los temas de los antildeos noventa los acuerdos actuales incorpo-

ran otros maacutes novedosos lo cual hace que los TLC maacutes recientes sean presenta-

dos como ldquomarcos regulatorios modernosrdquo Se trata de capiacutetulos sobre Geacutenero y

Comercio Asuntos Laborales Medioambiente Desarrollo Pequentildeas y Medianas

Empresas entre otros Pero en su mayoriacutea estos capiacutetulos son solamente caacutesca-

ras vaciacuteas es decir que no son operativos ni vinculantes no plantean objetivos

especiacuteficos ni cronogramas de trabajo asiacute como tampoco estipulan obligacioacuten

alguna para que los Estados realicen poliacuteticas especiacuteficas que vayan de acuerdo a

estos capiacutetulos (Ghiotto y Loacutepez 2018)

Un ejemplo para ver coacutemo aparecen estos nuevos capiacutetulos estaacute en el TLC

firmado entre Chile y Argentina que reemplaza y profundiza el viejo Acuerdo de

Complementariedad Econoacutemica (ACE) en el marco de la ALADI de 19946 Alliacute se

observa la incorporacioacuten de capiacutetulos que intentan rellenar temas vacantes en los

TLC pero que no tienen una operatividad real Un ejemplo es el Capiacutetulo de Mi-

PyME (Micro Pequentildea y Mediana Empresa) que soacutelo establece una cantidad de

enunciados que intentan asegurar que estas empresas se incorporen al comercio

bilateral El uacutenico objetivo especiacutefico planteado por el Capiacutetulo es el estableci-

miento de un Comiteacute MiPyME Sin embargo frente a cualquier desavenencia en-

tre las Partes se hace hincapieacute en que ambos haraacuten los esfuerzos mediante el diaacute-

logo cooperacioacuten y consultas para resolver la situacioacuten problemaacutetica Lo mismo

sucede con los capiacutetulos Laboral de Medio Ambiente y de Geacutenero la modalidad

en que se redactan las claacuteusulas es a partir del ldquoreconocimientordquo que hacen las

Partes de la importancia de la defensa de los derechos laborales y medioambien-

tales pero no permiten que alguno de los Estados plantee una controversia viacutea el

TLC por la violacioacuten de tales claacuteusulas En ese sentido todo queda en el plano de

la buena voluntad

En el caso del capiacutetulo sobre Geacutenero y Comercio el TLC entre Chile y Argen-

tina plantea que el objetivo es lograr la ldquoparticipacioacuten maacutes equitativa de hombres

y mujeres en los negocios la industria y el mundo del trabajordquo El eje estaacute puesto

sobre el ldquoempoderamiento econoacutemico de las mujeresrdquo pero no dice nada de los

impactos que la liberalizacioacuten comercial tiene en todos los aacutembitos de la vida de

las mujeres (Partenio Laterra y Ghiotto 2018)

En conclusioacuten que los TLC sean solamente sobre comercio se ha conver-

tido en un mito Los ldquotemas asociados al comerciordquo son tan importantes como

los capiacutetulos sobre reduccioacuten arancelaria O incluso maacutes importantes ya que la

reduccioacuten arancelaria se viene realizando desde el GATT y la OMC mientras que

con los TLC soacutelo se profundiza lo yo la logrado hace deacutecadas El verdadero intereacutes

6 Caracteriacutesticas similares tienen los TLC firmados por Chile y Uruguay y Chile y Brasil en el marco del llamado proceso de convergencia del Mercosur y la Alianza del Paciacutefico

LUCIANA GHIOTTO

son los ldquootros temasrdquo que llaman de ldquodisciplinardquo econoacutemica

Mito 2 los TLC permiten la diversificacioacuten de las exportaciones En los uacuteltimos 25 antildeos los TLC han tendido a profundizar los modelos pri-

mario-exportadores y en los paiacuteses de Ameacuterica Latina y el Caribe La diversifica-

cioacuten de exportaciones que se prometiacutea jamaacutes ocurrioacute por el contrario se asenta-

ron los rasgos de economiacuteas dependientes de la extraccioacuten de recursos naturales

Estos recursos son en su mayoriacutea exportados sin la incorporacioacuten de valor en los

paiacuteses latinoamericanos A su vez este modelo primario-extractivo se basa en la

explotacioacuten sin miramientos de la naturaleza Las consecuencias medioambien-

tales de la estrategia exportadora son incalculables

Los TLC no soacutelo no favorecen la diversificacioacuten de productos exportables

sino que ademaacutes impulsan la concentracioacuten del capital en pocas manos en el sec-

tor exportador El caso de Ecuador es notorio Pocos grupos econoacutemicos han ma-

nejado alrededor del 40 del comercio exterior ecuatoriano entre 2013 y 2018

En ese periodo se registraron soacutelo 30 grandes grupos exportadores hacia la UE

los cuales son responsables del 60 de las exportaciones no petroleras hacia el

bloque europeo (Cajas-Guijarro 2018) Del principal producto de exportacioacuten

el banano y plaacutetano soacutelo seis grupos empresarios y tres empresas individuales

concentraron maacutes de la mitad de los enviacuteos hacia la UE El segundo producto en

importancia exportado hacia la UE el camaroacuten es controlado en un 75 por ape-

nas ocho grandes grupos Todos estos grupos exportadores son los que se han be-

neficiado no soacutelo del comercio exterior sino tambieacuten de la persistente condicioacuten

extractivista de la economiacutea ecuatoriana operando como ldquogrupos reaccionariosrdquo

y poniendo frenos a cualquier reconversioacuten productiva que supere la condicioacuten

primario-exportadora del paiacutes (Cajas-Guijarro 2018 78)

A su vez Ecuador entroacute solo en los uacuteltimos antildeos en la negociacioacuten de TLC

a pesar de un discurso contrario a la liberalizacioacuten durante la presidencia de

Rafael Correa (en 2014) se firmoacute el acuerdo con la UE que entroacute en vigencia en

enero de 2017 El anaacutelisis de este reciente acuerdo con la UE muestra que soacutelo ha

reforzado el patroacuten del comercio exterior vigente la exportacioacuten de productos

primarios dominada por los hidrocarburos productos agriacutecolas pesqueros y mi-

nerales (Acosta 2018)

El 84 de las exportaciones ecuatorianas a la UE se concentran en soacutelo cin-

co productos banano y plaacutetanos camarones pescado enlatado flores naturales

y cacao en granos Las 28 grandes empresas exportadoras de estos productos in-

crementaron sus exportaciones tras el primer antildeo de vigencia del acuerdo con la

UE (entre 2016 y 2017) en al menos 5 millones de doacutelares (Cajas-Guijarro 2018)

Lo mismo sucede en Chile que es uno de los paiacuteses que maacutes se ha abierto al mun-

do y sin embargo muestra una fuerte concentracioacuten de las exportaciones en una

pequentildea canasta de productos primarios De hecho se puede decir que el proceso

de integracioacuten chileno al mundo soacutelo ha reforzado la estrategia centrada en la

exportacioacuten de recursos naturales sin procesar (Pizarro 2006) Las exportacio-

nes chilenas a sus principales mercados (EEUU UE y China) se concentran en

productos primarios (Ahumada 2019) Tras la firma del acuerdo con la UE las ex-

portaciones aumentaron un 23 pero empujadas por el cobre dado el aumento

exponencial de su precio internacional que entre 2003 y 2007 aumentoacute maacutes de un

300 su precio Las industrias nacionales soacutelo explican el 2 del crecimiento de

las exportaciones chilenas en ese periodo lo cual muestra una tendencia a la es-

pecializacioacuten en la produccioacuten de materias primas y a la explotacioacuten de recursos

naturales En oposicioacuten las importaciones provenientes desde la UE se duplica-

ron en ese periodo mostrando la desigualdad del intercambio entre las regiones

Los efectos sobre el Peruacute del acuerdo con la UE son similares a los otros paiacute-

ses Desde la implementacioacuten del acuerdo en 2013 los primeros 20 productos de

importacioacuten en la UE desde el Peruacute representaron el 21 del total del valor expor-

tado mientras que en 2017 fueron el 19 (Alarco Tosoni y Castillo Garciacutea 2018)

Esto no necesariamente marca una tendencia hacia la concentracioacuten sino que se

mantiene pero luego de 5 antildeos tampoco estaacute mostrando una tendencia a la di-

versificacioacuten Por el contrario si vemos los principales productos de exportacioacuten

del Peruacute hacia la UE encontramos que han ganado competitividad las materias

primas los productos intermedios y los bienes de consumo no duradero los mi-

nerales (oro alambre de cobre zinc molibdeno) y los productos primarios como

la harina de pescados aguacates araacutendanos mangos bananas Por otra parte se

importan de la UE maquinarias equipos de transporte medicamentos vehiacutecu-

los y biodiesel entre otros productos con valor agregado Tambieacuten se importan

desde la UE productos como la papa congelada cuando se trata de un producto

ancestral en el Peruacute Holanda es ahora la principal fuente de importacioacuten de la

papa prefrita en el Peruacute lo cual estaacute a cargo de 17 empresas peruanas que son

responsables del 70 de los flujos comerciales de este producto (Gestioacuten 2015)

Algo similar ocurre con los paiacuteses centroamericanos El TLC firmado con

EEUU conocido como DR-CAFTA prometiacutea acelerar la ldquoexpansioacuten y diversifica-

cioacuten de las exportaciones entre las Partesrdquo (Vaacutezquez y Morales 2018 120) Sin

LUCIANA GHIOTTO

embargo lo que se ha observado en general es que estos paiacuteses se han especializa-

do en la exportacioacuten de ldquopostres y condimentosrdquo especialmente frutas (bananos

melones sandiacuteas papayas aguacates daacutetiles etc) azuacutecar especias a lo que se

le suma el oro (en bruto semielaborado o en polvo) y algunos instrumentos de

medicina veterinaria y ortopedia El 60 de lo exportado por el conjunto de los

paiacuteses de Centroameacuterica en el periacuteodo 2014-2018 corresponde a estos productos

que en un 75 van hacia EEUU y la UE (Coronado 2019) Al igual que en el caso de

Peruacute los productos importados de esos paiacuteses son tambieacuten maquinarias medica-

mentos teleacutefonos celulares y automoacuteviles

Siguiendo el caso de Ameacuterica Central la exportacioacuten de manufacturas de

bajo valor agregados especialmente de las maquilas explica gran parte de las ex-

portaciones una vez vigentes los TLC Por ejemplo en El Salvador los productos

manufacturados de bajo valor tecnoloacutegico (como textiles y calzados) represen-

tan cerca del 40 de todas las exportaciones salvadorentildeas especialmente hacia

EEUU (Vaacutezquez y Morales 2018) Esto ha generado una economiacutea dual con altas

exportaciones de la produccioacuten de maquila pero que no ha tenido un efecto de

derrame sobre el resto de la economiacutea Estas empresas se benefician de las exen-

ciones impositivas no se relacionan con otros sectores de la economiacutea operan

principalmente en el sector textil y repatrian todas sus ganancias Por otra parte

los productos exportados desde El Salvador hacia EEUU representan una canasta

muy reducida de productos mientras que mantiene una canasta maacutes diversifica-

da hacia otros paiacuteses centroamericanos Meacutexico fue el primero en tener un TLC y

muestra un patroacuten similar Veamos los objetivos realmente buscados en materia

de comercio exterior (luego trataremos las inversiones) el aumento de las expor-

taciones y su diversificacioacuten Posteriormente analizaremos que estos objetivos se

plantean como un medio para lograr un alto crecimiento de la economiacutea nacional

(objetivo que tampoco se logroacute)

Los TLC fueron anunciados como oportunidades de aumentar las expor-

taciones Hay que decir que este objetivo siacute se logroacute ya que el primer semestre de

2019 se exporta al mundo 84 veces maacutes que el uacuteltimo semestre anterior al TL-

CAN7 Pero lo que no se dice es que en realidad aumentaron maacutes las importacio-

nes y que se mantiene el deacuteficit comercial con el mundo Si bien con EEUU existe

superaacutevit comercial (al que nos referiremos maacutes adelante) con la UE el deacuteficit

7 Los datos estadiacutesticos (si no se especifica otra cosa) son caacutelculos cortesiacutea de Alberto Arroyo en base a datos Instituto Nacional de Estadiacutesticas y Geografiacutea (INEGI) tomado de wwwinegiorgmx sistemasbie

aumentoacute en 213 durante la vigencia del llamado TLCUEM (Tratado de Libre Co-

mercio Unioacuten Europea-Meacutexico)8

Especiacuteficamente el acuerdo con la UE fue anunciado por el gobierno de Meacute-

xico como una oportunidad para diversificar las exportaciones hacia otro bloque

Pero no fue asiacute El comercio continuoacute concentrado en torno a EEUU En enero de

1994 el comercio con la UE representaba el 8 del total mexicano Pero a la en-

trada en vigor del TLCUEM en junio de 2000 era ya soacutelo el 581 y para junio de

2019 apenas recupera su peso inicial al alcanzar 844 A pesar de los numerosos

TLC Meacutexico sigue dependiente de EEUU Las exportaciones mexicanas hacia ese

paiacutes en 1993 (inmediatamente antes de la firma del TLCAN) eran el 863 del

total y en 2019 son 833

Seguacuten la Secretariacutea de Economiacutea casi el 80 de las importaciones mexi-

canas corresponde a bienes intermedios que no se producen en Meacutexico lo que

denota una debilidad estructural de la economiacutea que no se ha podido subsanar la

necesidad de importar cada vez maacutes para poder exportar pero con un decreciente

contenido de insumos locales lo que inhibe el desarrollo de la pequentildea y mediana

industria nacional Por otra parte las exportaciones mexicanas si bien son en su

mayoriacutea manufactureras estaacuten concentradas en vehiacuteculos (de marcas extranje-

ras y parcialmente producidas en Meacutexico por trasnacionales) Como vimos tam-

poco se diversificoacute en cuanto destino u origen el comercio exterior mexicano

Al mirar de cerca el proceso comercial se observa que los mismos que ex-

portan son los que importan porque se trata de productos fabricados en su ma-

yoriacutea por trasnacionales para ser consumidos en EEUU o en general exportados

Esto hace que aumenten las importaciones de bienes intermedios asociados a la

produccioacuten para la exportacioacuten lo cual provoca que los doacutelares que entran al paiacutes

por las exportaciones antes habiacutean salido en la compra de dichos bienes Son los

llamados ldquoturistas industrialesrdquo bienes intermedios o materias primas que lle-

gan a Meacutexico para su elaboracioacuten y que vuelven al mercado de EEUU para su con-

sumo final (Ghiotto 2005) El superaacutevit comercial con EEUU se explica debido al

alto contenido estadounidense de las exportaciones mexicanas y por el petroacuteleo

que aunque ya no tiene tanto peso en las exportaciones mexicanas sigue siendo

EEUU su principal destino Este tipo de produccioacuten se encuentra desconectada

del resto de la economiacutea mexicana por lo cual no genera encadenamientos pro-

ductivos

8 Para el anaacutelisis maacutes desarrollado del comercio entre Meacutexico y la Unioacuten Europea puede verse Agui-rre Reveles y Peacuterez-Rocha 2007

LUCIANA GHIOTTO

En siacutentesis es verdad que en los 25 antildeos que lleva del primer TLC Meacutexi-

co aumentoacute sus exportaciones totales en 8 veces y que maacutes del 80 de ellas son

manufacturas pero tambieacuten es verdad que aumentaron maacutes las importaciones y

que praacutecticamente todos los antildeos desde el primer TLC ha habido deacuteficit comercial

con el mundo (la excepcioacuten son los antildeos en que la economiacutea decrecioacute en 1995-1996

o estuvo casi estancada como en 2019) Las exportaciones crecieron pero el co-

mercio exterior no deja divisas al paiacutes La apertura comercial abrioacute los mercados

a la exportacioacuten pero destruyoacute gran parte de la industria nacional Por ello los

exportadores importan gran parte de sus insumos Lo que se exporta es cada vez

menos mexicano (Arroyo Picard 2003) Esta situacioacuten empeoraraacute si se ratifica la

nueva versioacuten del TLC con Ameacuterica del Norte (llamado T-MEC) ya que las reglas

de origen aumentan la exigencia de contenido de la regioacuten de Ameacuterica Latina y en

el principal producto de exportacioacuten mexicano (autos) ahora se exigiriacutea un alto

contenido especiacuteficamente estadounidense

Otro ejemplo es Colombia En ese paiacutes se explicaba que con el acuerdo con

el bloque europeo el paiacutes podriacutea exportar un amplio universo de productos sin

pagar aranceles Pero amplios sectores comprendiacutean que esto seriacutea imposible ya

que la canasta exportadora de Colombia es limitada especialmente a productos

agropecuarios y recursos naturales (RECALCA 2008 20) Antes de la entrada en

vigencia del acuerdo el 85 del comercio con la UE se concentraba en productos

primarios 34 carboacuten el 16 cafeacute 16 ferroniacutequel 9 banano y el 5 petroacuteleo

Soacutelo el 7 de lo que se exportaba eran productos agroindustriales centrado en

aceite de palma azuacutecar productos de cafeacute flores legumbres y confiteriacutea (RE-

CALCA 2008 20) Por su parte tan soacutelo el 032 de las importaciones europeas

proveniacutean de Colombia Por otra parte el sector industrial colombiano fue fuer-

temente golpeado por el acuerdo Las exportaciones industriales hacia Europa se

redujeron en 79 entre 2013 y 2017 siendo la industria automotriz una de las maacutes

afectadas con una reduccioacuten en ventas al bloque econoacutemico europeo de 822

pasando de USD 124 millones en 2013 a tan solo USD 22 millones en 2017 (Ob-

servatorio TLC 2018a) En definitiva Colombia hoy sigue siendo el mismo expor-

tador de materias primas cafeacute y banano condicioacuten adquirida hace varios antildeos y

que los TLC han profundizado relegando al paiacutes en materia de productividad e

industrializacioacuten

Cabe decir que quienes maacutes se beneficiaron de los acuerdos con Meacutexico

y con Colombia fueron las propias transnacionales europeas Una proporcioacuten

importante de las ldquoexportacionesrdquo de Meacutexico hacia Europa corresponde a tran-

sacciones entre las mismas empresas transnacionales y el principal producto

mexicano vendido a la UE es el petroacuteleo En el caso de Colombia el 100 de la

exportacioacuten de ferroniacutequel es realizada por la inglesa BHP Billiton el 30 del pe-

troacuteleo que produce el paiacutes es producido por las europeas BP Exploration Peren-

co Cepsa Hocol y Emerald Energy Por otra parte el 53 de las exportaciones

de banano son realizadas por empresas europeas como Dole Food Del Monte y

Banafruit (RECALCA 2008)

Un patroacuten similar se ve en el TLC entre Colombia y EEUU donde Colombia

no soacutelo no ha aumentado los niveles de exportacioacuten desde 2012 sino que estas se

redujeron Las exportaciones hacia EEUU se han reducido en USD 11192 millones

pasando de vender USD 21833 millones en 2012 a USD 10641 millones de 2018

Eso significa una caiacuteda de las ventas colombianas a EEUU de 513 (Cedetrabajo

2019) A su vez en teacuterminos de volumen el 929 siguen siendo exportaciones

tradicionales por lo cual no hubo una diversificacioacuten de la canasta exportadora

Por el lado de la composicioacuten de las importaciones se mantiene una clara tenden-

cia a la compra de bienes industriales

En definitiva no se cumplioacute la promesa de que los TLC empujariacutean una di-

versificacioacuten productiva en los paiacuteses de la regioacuten Aunque no se puede decir que

los TLC sean los responsables por la matriz agroexportadora siacute se puede afirmar

que la profundizaron La exportacioacuten de productos primarios con bajo valor agre-

gado como minerales sin procesar hidrocarburos y productos de consumo no du-

raderos como frutas y pescados tiende a profundizar las economiacuteas dependien-

tes de los fluctuantes precios internacionales A este proceso se suma el hecho de

que los ganadores son los propios grupos econoacutemicos europeos y los ldquocaposrdquo del

comercio local grupos concentrados de exportadores que tienen nulo intereacutes de

que esta matriz sea modificada Meacutexico puede ser la excepcioacuten ya que la mayoriacutea

de sus exportaciones son manufacturas pero como hemos visto son exportacio-

nes ldquodesde Meacutexicordquo pero muy poco mexicanas ya que previamente se importa la

mayoriacutea de sus componentes y claro se aprovecha la mano de obra barata

A su vez los impactos medioambientales de este modelo son notorios iquestcuaacutel

es la racionalidad de que Peruacute importe desde Holanda papa congelada cuando se

trata del paiacutes donde ancestralmente se ha cultivado este tubeacuterculo Este tipo de

circulacioacuten irracional de productos por el mundo siacute es promovido por los TLC

estos reducen a cero el arancel de importacioacuten empujando que cultivos de las

culturas ancestrales sean minimizados a nivel local empujando el traslado de es-

LUCIANA GHIOTTO

tos productos en barcos que recorren miles de kiloacutemetros y que dejan una enorme

huella ecoloacutegica Los impactos del libre comercio no son soacutelo sobre los producto-

res locales sino que son principalmente sobre el planeta y el clima

Mito 3 los TLC potencian la llegada de Inversioacuten Extranjera Directa La firma de los TLC y los TBI se hizo y se hace bajo la promesa de que es-

tos facilitan la llegada de la Inversioacuten Extranjera Directa (IED) de largo plazo La

IED deseada tanto por los gobiernos como por los economistas es de tipo green-

field que es la inversioacuten productiva que genera un ldquoefecto multiplicadorrdquo sobre

la economiacutea receptora sobre el empleo y las cadenas productivas nacionales (y

regionales) Sin embargo tambieacuten existen otros tipo de IED como la inversioacuten

brownfield que es capital que llega a comprar empresas existentes por ejemplo a

traveacutes de las fusiones y adquisiciones

En algunos casos la firma de estos tratados generoacute la llegada de inversiones

Pero nunca se discutioacute queacute tipo de inversiones ni a queacute sectores ni para queacute La

llegada de IED de tipo brownfield puede no generar encadenamientos productivos

ni redundar en aumento del empleo ya que puede tratarse de compra de activos

existentes como en Argentina y Meacutexico (aunque en este uacuteltimo las estadiacutesticas

no permiten diferenciar la inversioacuten extranjera que implica soacutelo cambio de due-

ntildeo) Otros casos muestran que la firma de TLC y TBI afianzoacute los flujos de inversio-

nes ya existentes y no los aumentoacute de manera significativa como en Chile Pero

la firma de los tratados siacute consolidoacute un conjunto de nuevos derechos para esos

inversores

El caso de Argentina muestra coacutemo la IED que llega a un paiacutes en un contexto

de apertura y liberalizacioacuten no es necesariamente la que genera empleo Durante

el primer gobierno de Carlos Menem (1989-1995) periodo cuando se firmaron la

mayoriacutea de los TBI que todaviacutea hoy mantiene Argentina se generoacute una oleada

de inversiones extranjeras hacia el paiacutes Sin embargo la IED que llegoacute a Argen-

tina en ese periodo se explica a partir de la privatizacioacuten de servicios puacuteblicos y

las transferencias accionarias del sector privado En el periacuteodo 1990-93 la mitad

del flujo de IED corresponde a operaciones de privatizacioacuten de activos puacuteblicos

(Porta y Ramos 2002) De los flujos totales de IED que ingresaron durante el

periacuteodo 1992-2000 el 56 corresponde a flujos destinados a la compra de em-

presas tanto estatales como privadas Soacutelo despueacutes de 1993 las privatizaciones

dejaron de ser la fuente principal de ingresos de IED cediendo lugar a las fusio-

nes y adquisiciones (IED de tipo brownfield) de empresas privadas y en un nivel

inferior al financiamiento para la realizacioacuten de nuevos proyectos de inversioacuten

(greenfield) y la ampliacioacuten de otros ya existentes En general los rubros donde

se orientoacute la IED fueron los de ldquoelectricidad gas y aguardquo ldquocomerciordquo ldquotransporte

y comunicacionesrdquo que conjuntamente representaron el 24 (Piva 2012) Como

consecuencia el capital extranjero asumioacute un rol predominante en el aacutembito de

los servicios puacuteblicos No existe actividad alguna en que los inversores extranje-

ros no esteacuten presentes y en la mayoriacutea de ellos poseen una elevada participacioacuten

(Porta y Ramos 2002) El efecto fue la incorporacioacuten de cambios draacutesticos en los

modos de gestioacuten de estas empresas empujando la modernizacioacuten y el aumento

de la productividad Esto redundoacute incluso en la reduccioacuten de personal en los pri-

meros antildeos mostrando que la IED no conlleva necesariamente un impacto posi-

tivo sobre los niveles de empleo

Para atraer esa inversioacuten Argentina firmoacute 55 TBI durante los diez antildeos de

gobierno de Menem Algunos de estos tratados estuvieron supeditados a que la

flexibilizacioacuten de cualquier reivindicacioacuten de control sobre los flujos de inver-

sioacuten Por ejemplo en el TBI con Alemania suscrito en 1991 la negociacioacuten quedoacute

destrabada a uacuteltimo momento por la renuncia de la Argentina a impedir que los

eventuales inversores pudieran repatriar libremente sus ganancias Hasta enton-

ces la Argentina se reservaba el derecho de embargar esos enviacuteos si atravesaba

dificultades en la balanza de pagos (Escudeacute y Cisneros 2000) Otro elemento ex-

plicativo es la necesidad de recepcioacuten de capitales de la Argentina lo cual empujoacute

a buscar financiamiento de fondos privados como el grupo alemaacuten Hermes lo

cual fue arreglado a partir de que se destrabara la firma del TBI con ese paiacutes

El ejemplo de Argentina muestra que las promesas de que la firma de TBI

traeriacutea la inversioacuten deseada de tipo greenfield no se cumplioacute Primero porque la

IED maacutes bien tuvo el efecto de internacionalizacioacuten de gran parte del aparato pro-

ductivo argentino (Porta y Ramos 2002) Segundo porque el fuerte crecimiento

de la IED en los antildeos noventa estaacute directamente vinculado a la renegociacioacuten de

la deuda externa y la aplicacioacuten de un amplio programa de reformas pro-mercado

que generaron un ambiente proclive a las inversiones Tercero porque la libera-

lizacioacuten plena de los movimientos de capitales y la estabilizacioacuten de la economiacutea

domeacutestica fueron los elementos determinantes en la llegada de la IED lo cual a

su vez privoacute al Estado de una poliacutetica clave que es el control de capitales y la po-

sibilidad de dirigir la IED hacia sectores estrateacutegicos donde se palpara con mayor

claridad el efecto positivo de la inversioacuten Cuarto porque tras la crisis del antildeos

2001 con la devaluacioacuten del peso argentino y el congelamiento de tarifas se hizo

LUCIANA GHIOTTO

evidente que lo que primoacute fueron los derechos de los inversores extranjeros en los

TBI ya que eacutestos demandaron al Estado argentino en el arbitraje internacional

intentando forzar una raacutepida adaptacioacuten tarifaria a los precios internacionales

Actualmente Argentina sigue siendo el paiacutes maacutes demandado por inversores ex-

tranjeros con 61 casos 9

Por su parte el TLC entre Chile y EEUU muestra que los tratados sirvie-

ron para congelar las fuentes de inversiones ya existentes y no necesariamente

para ampliar su llegada ni diversificar su procedencia Antes del TLC la principal

fuente de IED en Chile ya era estadounidense tendencia que se consolidoacute a pos-

teriori (Pizarro 2006) Tras los primeros ocho antildeos de vigencia del tratado las

inversiones estadounidenses seguiacutean siendo la mayor fuente de IED pero con dos

tendencias primero el destino de las inversiones es mayoritariamente al sector

de servicios (desde servicios baacutesicos como electricidad gas y agua financiero y

de retail) centrados en la conquista del mercado interno segundo la inversioacuten es

en gran proporcioacuten de tipo brownfield orientada hacia la adquisicioacuten de empresas

de servicios ya existentes que no generan nuevos empleos y que por el contrario

generalmente vienen acompantildeadas de reestructuraciones y despidos (Walder

2011) tal como vimos con el caso de Argentina

El ejemplo del TLC entre Chile y EEUU muestra ademaacutes que la IED puede

llegar al paiacutes pero no necesariamente provoca los efectos deseados Los sectores

de servicios financieros la electricidad gas agua y retail no constituyen sectores

con capacidad de producir un flujo de tecnologiacutea que permitan generar un avance

en la cadena valor asiacute como tampoco encadenamientos productivos nacionales

o regionales (Ahumada 2013) Al no poder poner ninguna condicioacuten sobre la in-

versioacuten por las propias claacuteusulas de los tratados ni poder el Estado guiarla hacia

los sectores que empujan el encadenamiento productivo las inversiones se han

enfocado en sectores con deacutebiles capacidades de transformacioacuten y con muy poco

horizonte de transferencia tecnoloacutegica Por otra parte como dijimos la princi-

pal fuente de IED ya era norteamericana antes de la firma del tratado entonces

lo que verdaderamente cambioacute con el TLC fueron los derechos otorgados a los

inversores (Pizarro 2006) es decir la seguridad juriacutedica mediante un tratado in-

ternacional

Lo mismo sucedioacute con las inversiones europeas en Chile Estas tambieacuten se

concentran en los sectores de servicios puacuteblicos financiero e infraestructura A

9 Referencia de la paacutegina wwwisds-americalatinaorg

pesar del incremento de la IED europea en los primeros antildeos del acuerdo con Chi-

le entre 2003 y 2007 la inversioacuten se centroacute en sectores extractivos en los que no

se generan empleos de calidad lo cual profundiza la desigualdad y la concentra-

cioacuten de la riqueza (Pizarro 2006)

Asimismo es importante resaltar que la ganancia de las empresas extran-

jeras no puede ser modificada por los Estados bajo ninguacuten concepto La libertad

para remitir utilidades es total de acuerdo a las claacuteusulas de los TBI y los TLC Por

ejemplo en Colombia entre 2000 y 2009 habiacutean entrado 5570 millones de USD

en calidad de inversioacuten mientras que salieron 37817 por concepto de utilidades y

dividendos (Peacuterez y Valencia 2010) Es decir que mirando solamente los supues-

tos beneficios de la inversioacuten del paiacutes volvioacute a salir el 68 de la IED recibida La

misma tendencia se ve cuando se observan los montos de la reinversioacuten Para el

mismo periodo en el sector petrolero se re-invirtieron 269 millones de doacutelares

pero se remitieron al exterior 17179 millones en concepto de utilidades

Sobre la IED en Meacutexico tomamos el argumento de un texto auacuten en prensa de

Arroyo Picard donde explica que en ese paiacutes la IED bruta aumentoacute enormemente

durante los 25 antildeos de TLC (Arroyo Picard 2019) Esta se multiplicoacute 72 veces

Sin embargo este dato debe ser revisado y se deben desglosar sus componentes10

Por ejemplo se publicita que en 2018 llegoacute IED por USD 31604 millones pero

las estadiacutesticas oficiales explican que soacutelo es nueva soacutelo USD 11468 millones el

resto corresponde a re-inversioacuten de utilidades y a ldquocuentas entre compantildeiacuteasrdquo (del

mismo grupo corporativo) Entonces en realidad es creacutedito y no inversioacuten Por

ello al pagarlo no se contabiliza como fuga de capitales sino como pago de deuda

Y las empresas ganan por partida doble con su ganancia normal maacutes el cobro de

intereses Este cobro de intereses ademaacutes se contabiliza como un gasto y dismi-

nuye el monto de ganancia sobre el que se pagan impuestos Si a la inversioacuten bruta

nueva le descontamos la IED de mexicanos en el exterior que en 2018 fueron USD

6858 millones como IED neta quedan soacutelo USD 4610 millones que representa

al 1459 de lo que se publicita

Una diferencia de Meacutexico con la mayoriacutea del resto de paiacuteses de la regioacuten es

que la mayoriacutea de la IED y de las exportaciones no estaacuten en el sector extractivo

sino en las manufacturas La IED acumulada de 1994 a 2018 es 48 en manufac-

turas 14 en el sector financiero (donde predomina la IED europea) y soacutelo en 4ordm

10 Para los siguientes datos sobre la IED en Meacutexico seguimos los datos otorgados por Alberto Arroyo Picard en un libro a ser publicado en 2020 en el marco del Grupo de Trabajo de CLACSO ldquoFronteras regio-nalizacioacuten y globalizacioacuten en Ameacutericardquo coordinado por Marcela Orozco

LUCIANA GHIOTTO

lugar aparece la mineriacutea con un 52 La contraparte a estos datos es que el sector

moderno y maacutes dinaacutemico de la economiacutea estaacute en manos de extranjeros y como ya

se dijo no son propiamente exportaciones mexicanas sino hechas desde Meacutexico

y con muy poco contenido y valor agregado por el paiacutes

Arroyo Picard (2020) concluye explicando que el principal motor de la

economiacutea en Meacutexico es el sector externo Asiacute se puede comprender la gran vul-

nerabilidad que significa la concentracioacuten de la IED (y de las exportaciones) y

la existencia de una enorme cantidad de inversioacuten de cartera que puede irse en

cualquier momento Los tres elementos juntos agudizados en el periacuteodo del TL-

CAN muestran claramente la dependencia y la situacioacuten de debilidad con la que

Meacutexico entroacute a negociar el T-MEC

Por uacuteltimo es importante resaltar la farsa que se esconde por detraacutes de la

exigencia de liberalizacioacuten para que llegue la IED la cual tiene impactos profun-

dos en las economiacuteas en teacuterminos productivos pero tambieacuten sociales Algunos

paiacuteses centroamericanos como Guatemala y El Salvador tuvieron algunos picos

en la recepcioacuten de IED pero en general en la uacuteltima deacutecada los flujos se man-

tuvieron estables Sin embargo mientras Guatemala recibiacutea en 2017 la suma de

USD 1147 millones en concepto de IED ese mismo antildeo habiacutean entrado al paiacutes

USD 9288 millones como remesas enviadas por guatemaltecos que viven en el

exterior a sus familias (Coronado 2019) Lo mismo sucede con El Salvador que

en 2017 recibioacute USD 457 millones en concepto de IED mientras el mismo antildeo en-

traban 5469 millones en concepto de remesas

Estos datos muestran la perversidad de una loacutegica aperturista que expulsa

pobres hacia el exterior que son quienes en definitiva sostienen econoacutemicamente

a estos paiacuteses desde afuera Como se ve los TLC y los TBI firmados no garantiza-

ron el flujo equivalente de IED a todos los paiacuteses a pesar de que la mayoriacutea entroacute

en la loacutegica de firmar tratados bajo la premisa de que la inversioacuten llegariacutea De he-

cho sectores acadeacutemicos se han encargado de mostrar que no existe una relacioacuten

causal entre la firma de TBI y TLC y la llegada de IED (Ghiotto 2017 CAITISA

2017 Poulsen 2010) Por ejemplo la mayor parte de la IED europea en la regioacuten

ha fluido hacia Meacutexico y Brasil entre 2000 y 2010 estos dos paiacuteses absorbieron

el 75 de la IED europea (Arroyo Picard 2014) El hecho de que Brasil haya sido

el gran receptor de IED en la regioacuten muestra que lo que le ha importado al capital

europeo es el tamantildeo de la economiacutea y no los tratados firmados ya que Brasil no

tiene ninguacuten TBI vigente

Entre 1994 y 1999 Brasil negocioacute y firmoacute 14 TBI pero una fuerte oposicioacuten

poliacutetica en el Congreso impidioacute que dichos acuerdos entren en vigencia por lo

cual nunca fueron ratificados (Arroyo Picard y Ghiotto 2017) Tampoco modificoacute

sus leyes de Propiedad Intelectual Sin ninguacuten TBI ni TLC vigente Brasil ha sido el

gran receptor de IED de Ameacuterica del Sur por ejemplo de empresas automotrices

siderurgia alimentos y bebidas y electroacutenica Mientras tanto el resto de los paiacute-

ses se sumaron al entramado juriacutedico internacional que da derechos extraordina-

rios a los inversores sin percibir los supuestos beneficios de la IED y sufriendo en

cambio los efectos de las demandas en el arbitraje internacional

Mito 4 los TLC tienen un impacto positivo sobre el empleo Una de las promesas al firmar los tratados era que estos traeraacuten maacutes inver-

siones y que estas provocan el aumento del empleo Pero uno de los motivos por

los que esto podriacutea suceder de lo cual no se habla a la hora de la negociacioacuten es

el bajo precio de la fuerza de trabajo en estos paiacuteses asiacute como la falta del respeto

de la legislacioacuten laboral y los impedimentos a la libre accioacuten sindical Esta ven-

taja comparativa ha sido crucial para la llegada de cierto tipo de inversiones a la

regioacuten

Meacutexico es sin dudas un caso testigo para ver las promesas y lo que luego

sucedioacute El paiacutes se insertoacute en el TLCAN a sabiendas de que contaba con el precio

de la mano de obra de las maacutes baratas del mundo asiacute como su relativa abundancia

(Saacutenchez Guevara 1993) Esto fue lo ldquoatractivordquo para el empresariado norteame-

ricano una mano de obra tan barata permite aumentar raacutepidamente la tasa de

ganancia Pero el impacto general del TLCAN en Meacutexico ha sido la creacioacuten de

economiacuteas de enclave desvinculadas de la economiacutea nacional en lugar de crear

polos de desarrollo

En la industria manufacturera la gran exportadora y receptora de IED de

Meacutexico los salarios son altamente contrastantes cuando se compara con EEUU

En el antildeo 2000 en Meacutexico se pagaba USD 221 la hora mientras que en EEUU el

pago era de USD 1433 Para el antildeo 2006 en Meacutexico se pasoacute a USD 276 la hora y

en EEUU aumentoacute a USD 1688 la hora El desequilibrio sigue siendo evidente con

el paso de los antildeos (Velazco Arregui 2016) Por otra parte el empleo en las ma-

nufacturas ha tenido un desempentildeo muy erraacutetico El empleo en este sector crecioacute

significativamente en los primeros antildeos del TLCAN llegoacute a crear 6 millones de

puestos de trabajo hasta el 2003 Despueacutes del 2000 se estancoacute en alrededor de los

43 millones empleos industriales (Velazco Arregui 2016) El saldo de empleos

creados en el sector en veinte antildeos ha sido en promedio de 60 mil puestos de

LUCIANA GHIOTTO

trabajo por antildeo lo cual representa un nuacutemero bastante bajo teniendo en cuenta

las promesas del TLCAN

Por otra parte el nuacutemero de maquilas de la franja fronteriza entre Meacutexico y

EEUU se incrementoacute hasta en un 100 ofreciendo empleo a miles de trabajado-

res que fueron desplazados por la disminucioacuten de produccioacuten en el campo (el sec-

tor maacutes golpeado por este tratado) y por el cierre de miles de pequentildeas empresas

que no pudieron competir con los grandes consorcios comerciales e industriales

(Lujaacuten Uranga 2016) La industria maquiladora se localizoacute inicialmente en las

zonas de frontera en donde los gobiernos estatales competiacutean para favorecer la

radicacioacuten de IED proporcionaacutendoles condiciones de excepcionalidad fiscal y de

ldquopaz laboralrdquo que se tradujo en la no aplicacioacuten de la ley federal de trabajo De

hecho a 25 antildeos del TLCAN todaviacutea dos tercios (6181) del empleo total del paiacutes

no cuenta con seguridad social11

El efecto general del TLCAN ha sido el aumento de los trabajadores en con-

diciones de informalidad maacutes de la mitad de los trabajos en Meacutexico se localizan

en la economiacutea informal donde no se cuenta con ninguna seguridad social A pe-

sar de que se crearon empleos en el sector de punta exportador mexicano una

cantidad auacuten mayor se destruyoacute en la cadena de los antiguos proveedores para

la industria porque con el TLCAN se importan casi todos los insumos (Arroyo

Picard 2003 y Arroyo Picard en este volumen) El efecto ha sido que el 46 de la

poblacioacuten mexicana poco maacutes de 55 millones viven en la pobreza (Luna 2017)

El otro gran efecto ha sido la migracioacuten donde no obstante la diversidad de cau-

sas que tiene la relacionada con el desempleo y los bajos ingresos sigue siendo

determinante (Vaacutezquez Ruiz 2016)

El TLCAN tambieacuten ha tenido un efecto negativo sobre los trabajadores en

EEUU Entre 1994 y el antildeo 2014 el empleo industrial se derrumboacute de 202 millo-

nes en 1994 a tan soacutelo 149 millones de puestos de trabajo industriales en 2014

(Velazco Arregui 2016) En un lapso de veinte antildeos se perdieron un tercio de los

empleos industriales que existiacutean en EEUU a mitad de los antildeos noventa Como

contraste Bill Clinton habiacutea prometido la creacioacuten de 1 milloacuten de empleos tras la

firma del TLCAN pero finalmente soacutelo se crearon 200000 en varios antildeos (Garciacutea

Amado et al 2016) Claro que esto no fue solo como consecuencia del TLCAN sino

como resultado del eacutexodo de empresas norteamericanas hacia el sudeste asiaacutetico

11 Instituto Nacional de Estadiacutestica y Geografiacutea (INEGI) Encuesta Nacional de Ocupacioacuten y Empleo Indicadores Estrateacutegicos Encuesta Nacional de Ocupacioacuten y Empleo trimestral Indicadores estrateacutegicos httpswwwinegiorgmxtmpinfoenoeDefault_15masaspxs=estampc=27736

Incluso tras la entrada de China a la OMC en 2001 se hizo notoria la reduccioacuten en

el ritmo de creacioacuten de empleos en el propio Meacutexico

Gran parte de los TLC fueron firmados posteriormente a la aplicacioacuten de

poliacuteticas de liberalizacioacuten y apertura comercial Un caso es Colombia donde esas

poliacuteticas fueron implementadas desde 1990 mientras que soacutelo firmoacute TLC con

EEUU y la UE pasados los primeros antildeos del nuevo siglo La apertura comercial

de los antildeos noventa llevoacute a que la economiacutea se volcara hacia una dependencia de

sectores que generan poco valor agregado como el sector financiero que pasoacute de

ser el tercer sector de la economiacutea en 1991 a ser el maacutes importante en 2017 (Ob-

servatorio TLC 2018b) En contraste el agro y la industria que representaban

el 434 de la economiacutea en 1991 fueron relegados a tan solo el 172 del PIB en

2017 desplazados por sectores como la construccioacuten el transporte y los servi-

cios Posteriormente en un periodo maacutes avanzado de apertura los TLC sirvieron

para consolidar este cambio de matriz econoacutemica ya que estos tratados prohiacuteben

expliacutecitamente que los gobiernos conduzcan la IED hacia sectores estrateacutegicos

o que colabore en una reconversioacuten productiva Las empresas colombianas no

han podido aprovechar los beneficios del TLC con EEUU ya que son incapaces de

entrar al mercado estadounidense porque su falta de competitividad impide su

desarrollo productivo (Cedetrabajo 2019)

En el TLC de Colombia con EEUU se puede observar tambieacuten la desacelera-

cioacuten de la creacioacuten de nuevos empleos En el periodo de los siete antildeos precedentes

a la entrada en vigencia del TLC en 2012 los nuevos ocupados fueron 2969000

personas de los cuales el 126 fue aportado por los sectores productivos como

el agro y la industria (Cedetrabajo 2019) Siete antildeos despueacutes de la entrada en vi-

gencia del TLC los ocupados apenas aumentaron en 1767000 personas y el sec-

tor productivo apenas aportoacute el 103 de los nuevos ocupados Mientras tanto

se sostiene la tesis de que Colombia se ha vuelto un paiacutes de revendedores en el

comercio en el mismo periodo de tiempo analizado se crearon 487000 nuevos

ocupados 27 veces maacutes que la creacioacuten de empleo de los sectores productivos

eso muestra que de los nuevos ocupados el comercio aportoacute el 276 siendo el

sector que maacutes aportoacute a la nueva ocupacioacuten (Cedetrabajo 2019) Tambieacuten se pue-

de resaltar que en siete antildeos de acuerdo comercial el ingreso real de los trabaja-

dores apenas ha crecido un 14

Los TLC con EEUU incluyen disposiciones laborales La mayoriacutea hace refe-

rencia a la necesidad de que se respeten los Derechos Fundamentales del Trabajo

establecidos por la OIT en 1998 y naturalmente al respeto a la normativa laboral

LUCIANA GHIOTTO

nacional Sin embargo en general no son vinculantes y cuando marcan alguna

sancioacuten esta no beneficia a los trabajadores Estos capiacutetulos laborales se preocu-

pan exclusivamente por la relacioacuten entre empleo y comercio es decir que las bajas

condiciones salariales no se conviertan en competencia desleal Pero en realidad

son capiacutetulos que intentan evitar la oposicioacuten de los sindicatos de los paiacuteses maacutes

industrializados Tambieacuten se produce una resistencia del sector empresarial be-

neficiado por la precarizacioacuten del empleo que logra neutralizar en los hechos los

objetivos de la incorporacioacuten de estos capiacutetulos y estos terminan siendo mera-

mente declarativos El TLC de Peruacute con EEUU establece la creacioacuten de un Consejo

de Asuntos Laborales que debe supervisar anualmente el cumplimiento del Capiacute-

tulo Laboral Sin embargo la primera reunioacuten del Consejo de Asuntos Laborales

se llevoacute a cabo en 2010 y la segunda reunioacuten se llevoacute a cabo recieacuten en octubre de

2014 (Gamero et al 2015) Por otro lado respecto a las funciones del Consejo eacutestas

no se han cumplido y diversos sectores sostienen que el rol que tiene el Consejo

es meramente consultivo e informativo Esto es asiacute porque su funcionamiento de-

pende de la voluntad de los dos Estados

Como vimos en algunos casos los TLC produjeron aumento de los niveles

de empleo Pero ese dato no dice nada por siacute solo Cuando miramos los casos de

cerca como Meacutexico y Centroameacuterica se hace evidente que el tipo de empleo ge-

nerado no es de alta calidad sino ubicado especialmente en la industria de expor-

tacioacuten en las maquilas donde no se respetan los derechos laborales por lo cual

estaacuten lejos de una definicioacuten de ldquotrabajo decenterdquo que puedan sostener los defen-

sores de los tratados La realidad es que los paiacuteses latinoamericanos entraron a

los TLC a partir de su ventaja comparativa de empleo barato frente a un empleo

entre 8 y 10 veces maacutes caro en EEUU y la UE

Mito 5 los TLC fomentan la cooperacioacuten al desarrollo Praacutecticamente todos los TLC incluyen mecanismos de cooperacioacuten Los que

han puesto mayor eacutenfasis en ciertos elementos de cooperacioacuten son los Acuerdos

de Asociacioacuten con la UE que ademaacutes incluyen capiacutetulos de diaacutelogo poliacutetico Asiacute

cuando se firmoacute el acuerdo entre la UE y la Comunidad Andina de Naciones se

sosteniacutea que ldquoLas Partes confirman su objetivo comuacuten de fortalecer y profun-

dizar sus relaciones (hellip) mediante el desarrollo del diaacutelogo poliacutetico y la intensi-

ficacioacuten de la cooperacioacutenrdquo lo cual incluye ldquopromover el desarrollo sostenible y

contribuir a la consecucioacuten de los Objetivos de Desarrollo del Mileniordquo Durante

las negociaciones las partes se proponiacutean como objetivo comuacuten ldquola conclusioacuten de

un Acuerdo de Asociacioacuten comprensivo con tres pilares igualmente importantes

diaacutelogo poliacutetico cooperacioacuten y comerciordquo (en Espinosa Fenwarth 2013)

Los TLC firmados por EEUU tambieacuten incluyen de alguacuten modo la coopera-

cioacuten Por ejemplo EEUU firmoacute con Chile un acuerdo de cooperacioacuten ambiental

mecanismos de cooperacioacuten en materia laboral y en ciencia y tecnologiacutea Con

Meacutexico ademaacutes incluyoacute temas de cooperacioacuten aduanera sanitaria y compras

estatales Lo mismo sucede en los tratados firmados con Peruacute y Colombia y en el

DR-CAFTA

Pero lo que debe ser abordado es queacute se entiende por cooperacioacuten Tanto los

capiacutetulos de cooperacioacuten como los de diaacutelogo poliacutetico permanecen como meras

promesas sin un impacto real en la aplicacioacuten de los Acuerdos con la UE Los me-

canismos de cooperacioacuten son orientados a que los Estados adapten sus adminis-

traciones a los requerimientos de los tratados pero no tienen una aplicacioacuten real

y varios casos de acuerdos vigentes muestran esto

La UE utiliza estos mecanismos de cooperacioacuten para presionar en la profun-

dizacioacuten de los acuerdos Con Meacutexico estaba vigente un Acuerdo de Asociacioacuten

Econoacutemica Concertacioacuten Poliacutetica y Cooperacioacuten desde 1997 pero los componen-

tes de diaacutelogo y cooperacioacuten no entraron en vigencia mientras no se completoacute la

firma de un acuerdo integral en el antildeo 2000 (RECALCA 2008) En Chile la fir-

ma del acuerdo comercial en 2003 tambieacuten fue antecedida por el Acuerdo Marco

de Cooperacioacuten de 1998 La suscripcioacuten de un Programa de Cooperacioacuten 2002-

2008 fue complementaria al Acuerdo con Chile e incluyoacute aacutereas de cooperacioacuten

econoacutemica innovacioacuten tecnoloacutegica manejo de recursos naturales y reforma del

Estado Sin embargo la realidad es que la dimensioacuten de la cooperacioacuten en estos

acuerdos es miacutenima y de ninguacuten modo reduce los impactos generales que genera

la aplicacioacuten integral de un acuerdo comercial

Por otra parte de acuerdo a las normativas de la UE los tres pilares de los

acuerdos de asociacioacuten (comercial diaacutelogo poliacutetico y cooperacioacuten) pueden entrar

en vigencia de manera diferida Asiacute sucedioacute con Colombia y Peruacute cuando el pi-

lar comercial que tiene los capiacutetulos claacutesicos de un TLC entroacute en vigencia antes

que los otros dos pilares Para esa aplicacioacuten provisoria se requiere la aprobacioacuten

del Consejo Europeo y del Parlamento Europeo Pero para que entre en vigencia

todo el acuerdo los dos pilares no comerciales deben pasar por los mecanismos

institucionales de cada Estado miembro A la fecha de escritura de este artiacuteculo

auacuten faltaba la aprobacioacuten de Beacutelgica para que todo el acuerdo entre en vigencia

definitiva

LUCIANA GHIOTTO

Los Acuerdos de Asociacioacuten con la UE tambieacuten han sido ampliamente cri-

ticados por su pilar de Diaacutelogo Poliacutetico Estos pilares resultan muy insuficientes

para impulsar la defensa y promocioacuten de los derechos humanos e incluso han

sido catalogados de ldquoadornosrdquo de los pilares comerciales (RECALCA 2008) El

caso del acuerdo con Meacutexico es notorio A traveacutes del llamado Diaacutelogo Poliacutetico la

UE se ha dedicado en las reuniones de los Consejos Conjuntos (de los poderes eje-

cutivos) a presionar a Meacutexico para que abra maacutes su economiacutea y ceda otros secto-

res estrateacutegicos para el desarrollo nacional como son el energeacutetico o el de manejo

de aguas (Aguirre Reveles y Peacuterez Rocha 2007)

Tambieacuten ha sido criticada la inclusioacuten de la ldquoclaacuteusula democraacuteticardquo en los

acuerdo con la UE En los acuerdos dice que ldquolas Partes se comprometen a pro-

mover la democracia y los derechos humanosrdquo Pero el balance es que la inclusioacuten

de esta claacuteusula ha sido solamente un compromiso vaciacuteo especialmente si se tie-

nen en cuenta las contrapartes de la UE en los acuerdos por ejemplo Meacutexico y

Colombia La organizacioacuten Global Witness reveloacute que en 2018 Meacutexico fue el cuarto

paiacutes maacutes peligroso para los defensores de la Tierra mientras que en 2019 ya se

encuentra en el sexto lugar con 14 homicidios de ambientalistas (Infobae 2019)

Por su parte Colombia es el cuarto paiacutes en el ranking global de paiacuteses maacutes peli-

grosos para los periodistas (Forbes 2018) Estos hechos ponen en evidencia que

los derechos humanos no son el elemento relevante sino que lo que maacutes pesa es

el pilar comercial El Parlamento Europeo al aprobar los acuerdos hizo hincapieacute

en la necesidad de llevar a cabo un trabajo sustancial en el aacutembito de los derechos

humanos y lamentoacute que no hubiese un mecanismo vinculante de diaacutelogo con la

sociedad civil en el capiacutetulo sobre comercio y desarrollo sostenible (Zygierewicz

2018) Sin embargo quien tiene la uacuteltima palabra no es el Parlamento sino la Co-

misioacuten Europea La Comisioacuten apenas ha hecho algunos llamados de atencioacuten con

respecto a las graves violaciones a los derechos humanos en estos paiacuteses pero en

ninguacuten momento se ha invocado la claacuteusula democraacutetica

Esto se ve tambieacuten en el Acuerdo firmado entre la UE y Peruacute En dicho acuer-

do se incluyoacute el Tiacutetulo IX que aborda la relacioacuten entre Comercio y Desarrollo Sos-

tenible Este constituye un marco de referencia para el cumplimiento de estaacutenda-

res laborales sociales y medioambientales de las poblaciones de ambas partes y

establece obligaciones en materia de derechos laborales y medioambientales que

deben ser cumplidas Asimismo este capiacutetulo incluye un mecanismo de diaacutelogo

con la sociedad civil que ni ha garantizado el diaacutelogo y ni siquiera es vinculante

A pesar de ello la sociedad civil peruana ha presentado permanentemente su anaacute-

lisis y preocupaciones que no obstante no fueron tomadas en cuenta En 2017 se

presentoacute una queja contra el Gobierno peruano por el incumplimiento del acuer-

do En las reuniones anuales del Sub Comiteacute de Comercio y Desarrollo Sostenible

la sociedad civil peruana (en conjunto con organizaciones europeas) planteoacute esta

queja basada en el incumplimiento de estaacutendares laborales y medioambientales

por parte del gobierno peruano La respuesta de la comisionada Cecilia Malm-

stroumlm en ese momento fue contundente se instaba al Peruacute a realizar un progre-

so suficiente en estas materias en caso contrario se mencionaba la posibilidad

de usar ldquolos mecanismos existentes bajo el acuerdo incluido el procedimiento

de ejecucioacuten comercial para abordar los problemas identificadosrdquo (Malmstroumlm

en Fernaacutendez-Maldonado 2018 63) Sin embargo las posteriores respuestas a la

continuacioacuten del proceso de queja fueron bajando el tono hasta llegar a una res-

puesta oficial que evita dar pasos concretos frente a los pedidos de la sociedad

civil peruana

Evidentemente la inclusioacuten de capiacutetulos y pilares sobre cooperacioacuten y diaacute-

logo poliacutetico en los TLC los cuales deberiacutean velar por un desarrollo sustentable

y maacutes equilibrado entre las partes ha probado ser completamente infructuosa

Los ejemplos son contundentes mostrando la inutilidad de estas claacuteusulas a la

vez que se evidencia su falta de relevancia en comparacioacuten con el pilar comercial

de los acuerdos A pesar de que la UE defiende sus acuerdos como avanzados en la

defensa de derechos humanos y medioambientales en los casos donde se ha in-

tentado activar estas claacuteusulas la respuesta de la Comisioacuten ha sido al menos deacute-

bil Por otra parte se intenta solucionar los impactos generales de un TLC con la

inclusioacuten de estos capiacutetulos que ni siquiera llegan a ser parches para resolver los

temas de fondo Porque los TLC en definitiva en lugar de tender a un desarrollo a

largo plazo maacutes bien restringen la capacidad para que los Estados utilicen la poliacute-

tica puacuteblica como modo de empujar el crecimiento (Thrasher y Gallagher 2008)

Mito 6 los TLC promueven la transferencia tecnoloacutegicaUna de las promesas realizadas al firmar los TLC y TBI es que con estos se

puede fomentar la transferencia tecnoloacutegica Esto se ve por ejemplo en el TLCAN

El propio Banco Mundial sostuvo que ldquola transferencia tecnoloacutegica desde los

EEUU a Meacutexico se aceleroacute a tal punto que el tiempo requerido para la adopcioacuten de

nueva tecnologiacutea se redujo a la mitad del que tomaba antes del TLCrdquo (en Vaacutezquez

Ruiz 2016) Pero esta tesis contrasta con una realidad que al menos relativiza el

planteo En primer lugar el gasto en Investigacioacuten y Desarrollo (I+D) no soacutelo no

LUCIANA GHIOTTO

ha aumentado en Meacutexico en relacioacuten con el de EEUU sino que ha disminuido La

desigualdad es mayor ahora de lo que era en 1994 al pasar de 213 a 248 puntos

de distancia (Vaacutezquez Ruiz 2016)

Un segundo punto es que en materia de IED el TLCAN le da a todas las em-

presas el mismo tratamiento sean baacutesicas o estrateacutegicas Asiacute las exime de toda

responsabilidad en materia de incorporacioacuten de insumos nacionales a su produc-

cioacuten y en transferencia de tecnologiacutea Para esto es importante ver el artiacuteculo 1106

sobre Requisitos de Desempentildeo del TLCAN que destaca que ninguna de las Par-

tes le podraacute imponer a otra ldquotransferir a una persona en su territorio tecnologiacutea

un proceso productivo u otro conocimiento reservadordquo

En estas condiciones el Estado no puede establecer poliacuteticas para que la IED

tenga un papel positivo para el desarrollo nacional y que de alguacuten modo impacte

en el bienestar de la poblacioacuten (Arroyo Picard 2003) En las reglas del TLCAN so-

bre comercio e inversioacuten se crean las condiciones para que las empresas maximi-

cen sus ganancias pero sin la exigencia de ninguna contraprestacioacuten en teacuterminos

de colaboracioacuten al desarrollo del paiacutes

Otros casos muestran que no soacutelo no hubo transferencia tecnoloacutegica a

partir de los TLC sino que las exportaciones se concentran en materias primas

mientras que la exportacioacuten de productos con mediano o alto valor tecnoloacutegico

es minoritaria Peruacute importa mayoritariamente bienes de alta tecnologiacutea (Alarco

Tosoni y Castillo Garciacutea 2018) Los principales productos de exportacioacuten del Peruacute

tiene un bajo valor agregado como los minerales que representan el 60 de las

exportaciones del paiacutes (Bedoya 2016) Efectivamente Peruacute y Colombia al igual

que la mayoriacutea de los paiacuteses de Ameacuterica Latina y el Caribe presentan auacuten un im-

portante atraso en materia de tecnologiacutea e innovacioacuten El presupuesto nacional

en I+D en estos dos paiacuteses no ha superado el 03 del PIB en la uacuteltima deacutecada

(Zygierewicz 2018) El indicador de patentes de invencioacuten tambieacuten muestra una

muy baja capacidad tecnoloacutegica de estos paiacuteses en los que ademaacutes es muy no-

table la diferencia que se presenta entre las numerosas patentes solicitadas por

agentes no residentes y las escasas que corresponden a los residentes Por su par-

te como cabe esperar el mismo indicador en el caso de la UE es extraordinaria-

mente maacutes alto

En el caso de Chile el negociador del TLC con EEUU Osvaldo Rosales sos-

teniacutea que ldquola liberalizacioacuten del comercio reduce los costos de produccioacuten a traveacutes

de insumos y bienes de capital maacutes baratos estimula la innovacioacuten y la creati-

vidad favorece el acceso al cambio tecnoloacutegico y refuerza la conectividad con la

economiacutea globalrdquo12 Pero la verdad es que en Chile el efecto no fue la transferencia

tecnoloacutegica sino por el contrario por un lado la concentracioacuten de la produccioacuten

vinculada a los sectores primario-extractivos y por otro la aceptacioacuten del poder

tecnoloacutegico de las corporaciones norteamericanas Para entrar al TLC con EEUU

Chile aceptoacute la condicioacuten de cambiar su ley de propiedad intelectual En Chile los

productos farmaceacuteuticos no estaban sujetos a patentes lo cual significaba que

los laboratorios chilenos podiacutean usar las invenciones sin pagar licencias ni rega-

liacuteas Esta praacutectica generoacute la criacutetica de la Asociacioacuten de Productores Farmaceacuteuticos

de EEUU quienes sostuvieron que esta falta de proteccioacuten de las patentes les ha-

biacutea generado peacuterdidas por USD 94 millones entre 1970 y 1990 (Ahumada 2019)

Su demanda era entonces que Chile cambie su ley de patentes y extendiera la du-

racioacuten de las patentes a 15 antildeos El resultado fue que Chile modificoacute raacutepidamente

su ley de patentes para destrabar las negociaciones del TLC

Como hemos visto lo mismo sucede con otros paiacuteses donde las exporta-

ciones se concentran en recursos naturales con escaso o nulo valor agregado La

transferencia tecnoloacutegica que podriacutea hacer que un paiacutes ascienda en la escalera

del desarrollo econoacutemico nunca sucedioacute Y de hecho si alguacuten paiacutes pretendiera

plantear la exigencia de dicha transferencia hacia un inversor extranjero este

podriacutea apelar a las claacuteusulas de los capiacutetulos de Inversioacuten de un TLC o a los TBI

y demandar al paiacutes por violacioacuten de su Trato Justo y Equitativo En este sentido

es imposible forzar las claacuteusulas de los TLC y TBI existentes en el camino de la

transferencia tecnoloacutegica

Apuntes finales

Los TLC y TBI vinieron (y auacuten vienen) acompantildeados de una gran cantidad

de promesas que fueron verbalizadas por los responsables poliacuteticos y negociado-

res de los tratados asiacute como por los organismos internacionales Esas promesas

se construyeron sobre el ldquociacuterculo virtuosordquo del libre comercio apuntando al em-

pleo de calidad al desarrollo tecnoloacutegico a la cooperacioacuten a la reduccioacuten de la

pobreza al aumento y diversificacioacuten de las exportaciones al incremento de los

flujos de inversiones al respeto de las leyes laborales incluso se llegoacute a decir que

los TLC ayudariacutean a estrechar lazos y compartir valores con otros pueblos Pare-

ciacutea que habiacutea una liacutenea de continuidad entre un TLC y el bienestar y la felicidad

12 httpctrcsiceoasorggeographnorthRosalesasp

LUCIANA GHIOTTO

general Asiacute de promesas pasaron a mitos de mitos a fe ciega en el libre comer-

A 25 antildeos de vigencia de los tratados comerciales y de inversioacuten la realidad

muestra que estas promesas no se cumplieron Y sin embargo exactamente las

mismas promesas se siguen repitiendo hoy una y otra vez al seguir negocian-

do maacutes tratados Entonces asistimos a una especie de ldquoverdad del psicoacuteticordquo se

crea discursivamente una realidad mientras los hechos y los estudios cientiacuteficos

muestran una situacioacuten completamente diferente En lugar de basarse en estu-

dios de impacto y evidencias cientiacuteficas que muestran que los beneficios espera-

dos efectivamente llegaraacuten con los tratados los discursos circulantes apuntan

a crear una realidad paralela Hoy ya es notorio que ninguna de esas promesas

podraacute alguna vez ser cumplidas en el marco de la liberalizacioacuten comercial y de la

proteccioacuten de las inversiones

Claramente es difiacutecil aislar los efectos especiacuteficos que han tenido los TLC

de las poliacuteticas neoliberales de los antildeos ochenta y noventa en los paiacuteses latinoa-

mericanos No hemos dicho aquiacute que los ldquoproblemasrdquo hayan sido creados exclusi-

vamente por los tratados Lo que siacute planteamos es que los problemas que ya exis-

tiacutean se cristalizaron o profundizaron una vez firmados los TLC En realidad los

TLC no son otra cosa que la formulacioacuten juriacutedica y por tanto obligatoria y con

sanciones leoninas fruto del mecanismo ISDS de la loacutegica neoliberal Cualquier

intento de modificar desde un gobierno algunas de las condiciones de economiacuteas

perifeacutericas y dependientes se va a encontrar con el freno puesto por esta red de

tratados firmados que limita las funciones estatales a la vez que otorga privile-

gios a los inversores extranjeros

La realidad es que la creacioacuten de un ldquoclima de negociosrdquo a partir de la fir-

ma de los TLC y TBI en verdad empujoacute a los paiacuteses al otorgamiento de derechos

extraordinarios a los inversores extranjeros Los TBI y los capiacutetulos de Inversio-

nes de los TLC han dado a los inversores la capacidad de demandar a los Estados

de la regioacuten en el arbitraje internacional a partir del mecanismo de solucioacuten de

controversias inversor-Estado (ISDS por su sigla en ingleacutes) El resultado real de

esto es que actualmente los paiacuteses de Ameacuterica Latina y el Caribe han recibido 282

demandas de parte de inversores extranjeros especialmente norteamericanos y

europeos13 El costo de las demandas asciende a USD 31170 millones monto que

equivale al total de la inversioacuten extranjera recibida por Argentina Colombia y

13 Los datos referenciados sobre las demandas de inversores contra Estados de la regioacuten fueron extraiacutedos del reporte del Transnational Institute (TNI) ldquoISDS en nuacutemerordquo recurso de la paacutegina

Chile en 2018

Tampoco ha sido mito que los tratados permitieron que las grandes cor-

poraciones extranjeras (y los grupos nacionales que se benefician del modelo

agroexportador) accedan a los recursos naturales del continente sin restriccio-

nes empujando la concentracioacuten productiva en el sector extractivo y volviendo

una gran mentira la promesa de diversificacioacuten de las exportaciones y de trans-

ferencia tecnoloacutegica Por el contrario la pelea por el acceso a mercados a EEUU y

a la UE ha sido para garantizar la entrada de pocos productos con escaso valor

agregado que no generan encadenamientos productivos internos Las exporta-

ciones de todos los paiacuteses se concentran hoy en pocos recursos naturales extraiacute-

dos del suelo y del subsuelo

Los mitos de los tratados de libre comercio han sido expuestos Hoy nece-

sitamos avanzar en el camino de mostrarlos discutirlos contra-argumentarlos

El objetivo es que esta exposicioacuten logre apoyar la movilizacioacuten y organizacioacuten de

los afectados para construir una fuerza social capaz de frenarlos revertirlos y que

avance en otros modos de economiacuteas A los gobiernos y los beneficiarios de los

TLC no les importan las razones ni las pruebas contundentes ellos defienden los

intereses de los pocos que se benefician con este modelo Es tan fuerte la ideo-

logiacutea que se ha impuesto desde el Consenso de Washington que aun si algunos

poliacuteticos y empresarios reconocen que los resultados no han sido buenos ellos

siguen impulsando su firma El mito maacutes arraigado auacuten no ha caiacutedo sin inversioacuten

extranjera no hay desarrollo y sin TLC y TBI no llegaraacute dicha inversioacuten Mismo si

este mito fue desacreditado en el amplio informe de la Auditoriacutea Ecuatoriana so-

bre los TBI (CAITISA 2017) todaviacutea queda un enorme trabajo desde la academia

latinoamericana para destruir este mito de mitos En ese camino ha intentado

aportar este trabajo

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LUCIANA GHIOTTO

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El empleo en los Tratados de Libre Comercio y los tratados de inversioacuten la gran promesa incumplida

- Por Alberto Arroyo Picard1

Introduccioacuten

Este trabajo se centra en documentar la falsedad del mito de que los Trata-

dos de Libre Comercio (TLC) y los Tratados Bilaterales de Inversioacuten (TBI) generan

ldquomaacutes y mejores empleosrdquo tal como prometieron y dieron propaganda los defen-

sores de este modelo

Para ello tomamos dos casos

a Meacutexico que junto con Chile son los paiacuteses de Ameacuterica Latina y el Caribe

que desde hace 25 antildeos tienen maacutes cantidad de TLC y TBI

b el caso de Ecuador con sus 26 TBI Hay paiacuteses de Ameacuterica Latina y el Caribe

que tienen maacutes TLC o TBI que Ecuador pero el caso es interesante porque

el periodo de estudio incluye el llamado gobierno progresista o de izquier-

da de Rafael Correa En este segundo incorporamos tambieacuten datos para

toda Ameacuterica Latina

En ambos casos se trabaja con informacioacuten oficial pero relacionaacutendola en-

tre siacute de tal manera que ponga a la luz realidades que generalmente no apare-

cen en los informes oficiales Hemos optado por presentar las conclusiones que

surgen del anaacutelisis no al final sino el cuerpo mismo del anaacutelisis de cada punto

Tambieacuten hacemos un esfuerzo por relacionar los resultados empiacutericos como efec-

to de los TLC yo TBI

Sabemos que todo tiene explicaciones multifactoriales y que no siempre son

efectos exclusivos de estos tratados pero siacute del modelo econoacutemico que convierte

en ley estos tratados Es a esta dimensioacuten maacutes sisteacutemica e integral de nuestras

1 Lic en Filosofiacutea Estudios de Doctorado en Ciencias Sociales Investigador Jubilado de la Universi-dad Autoacutenoma Metropolitana (Meacutexico) Miembro de la Red Mexicana de Accioacuten frente a al Libre Comercio (RMALC) y de la Plataforma Ameacuterica Latina mejor sin TLC Formoacute parte de la Comisioacuten para la Auditoriacutea Integral Ciudadana de los Tratados de Proteccioacuten Reciacuteproca de Inversiones y del Sistema de Arbitraje Inter-nacional en Materia de Inversiones (CAITISA) del Ecuador

EL EMPLEO EN LOS TRATADOS DE LIBRE COMERCIO Y LOS TRATADOS DE INVERSIOacuteN

conclusiones es decir a la relacioacuten al menos parcial con los TLC y TBI que dedi-

camos el apartado final de conclusiones

Terminamos este ensayo con un somero anaacutelisis de la dimensioacuten laboral

de la nueva versioacuten del Tratado de Libre Comercio de Ameacuterica del Norte llamado

Tratado Meacutexico - Estados Unidos - Canadaacute (T-MEC) Este nuevo tratado auacuten no

entra en vigor y por tanto no se pueden medir o analizar sus efectos (por eso lo

presentamos como un apeacutendice) Sin embargo en la propaganda oficial y que

repiten incluso algunos sindicatos el T-MEC ldquoahora siacute puede ser apoyadordquo dado

que defiende y sanciona la violacioacuten de los derechos de los trabajadores no soacutelo

los individuales sino tambieacuten los colectivos Analizaremos en dicho apeacutendice el

texto de este acuerdo en las diversas partes en que aborda la dimensioacuten laboral y

destacaremos sus novedades avances y limitaciones

Una uacuteltima aclaracioacuten Aunque este ensayo no pretende estar en una redac-

cioacuten de divulgacioacuten siacute intenta no abusar de una terminologiacutea demasiado acadeacute-

mica Incluso sobre todo en el anaacutelisis de la dimensioacuten laboral del T-MEC (pero

no exclusivamente en esta parte) pasamos a notas a pie de paacutegina el anaacutelisis o

citas textuales de texto oficial escritas en un lenguaje muy encriptado difiacutecil de

desentrantildear para los no abogados o familiarizados con el lenguaje de los TLC y

Los trabajadores mexicanos a 25 antildeos del primer TLC y 23 antildeos del primer TBI2

La gran promesa no cumplida de todos los TLC y TBI es que generariacutean

ldquomaacutes y mejores empleosrdquo La realidad ha sido exactamente lo contrario Veamos

un balance de lo sucedido en Meacutexico

a Desempleo reconocido estadiacutesticamenteEmpecemos por el indicador maacutes usado internacionalmente que es la lla-

mada poblacioacuten desocupada abierta De 2005 a 20193 se ha mantenido

2 El TLCAN que entroacute en vigor el 1deg de enero de 1994 y que pronto se convertiraacute en T-MEC es el TLC maacutes determinante para Meacutexico y el que maacutes peso tiene en los pobres resultados de empleo que presentaremos tambieacuten es muy importante el que tiene con la UE del antildeo 2000 (que tambieacuten se estaacute renegociando) Sin embargo hay que tener presente que en total Meacutexico tiene 14 TLC vigentes que incluyen a 53 paiacuteses Ademaacutes tiene 29 tratados de inversioacuten bilaterales (el primero firmado en 1996) Los malos resultados en empleo y salarios son evidentemente multifactoriales pero son fruto de la estrategia mexicana con la que incorporoacute no soacutelo al TLCAN sino al conjunto de TLC y TBI de los que forma parte

3 No se puede hacer la serie completa de 1994-2019 debido a que en 2005 se cambioacute la medicioacuten de la Poblacioacuten Econoacutemicamente Activa (PEA) para subir la edad de trabajar de 14 a 15 antildeos y tambieacuten hubo cambios en la encuesta que mide el desempleo

ALBERTO ARROYO PICARD

sin muchas variaciones en alrededor de 35 de la Poblacioacuten Econoacutemica-

mente Activa (PEA) con un pico alto en 2011 en que llega a 524 es decir

2590526 personas

En porcentajes no hay gran diferencia entre mujeres (356) y hombres

(352) pero siacute en personas mujeres 794107 y hombres 1220359 Ello se

debe a que hay maacutes hombres que mujeres en el mercado laboral4

Lo anterior es dramaacutetico si vemos lo que mide este indicador llamado des-

empleo abierto Son aquellas personas que cumplen estas condiciones a)

tienen la edad legal y la capacidad para trabajar b) estaacuten buscando acti-

vamente trabajo c) no trabajan ni siquiera una hora a la semana de refe-

rencia con o sin sueldo formal En 2019 hay maacutes de dos millones en esta

condicioacuten En paiacuteses como Meacutexico en que no hay un verdadero seguro de

desempleo esto es un drama Como dice el dicho mexicano el que no tra-

baja no come

Sin embargo esta forma de medir el desempleo invisibiliza muchiacutesimo

maacutes el desempleo real Veamos por queacute

b Desempleo estadiacutesticamente invisibilizado Hay personas que ya no estaacuten buscando trabajo porque llevan mucho

hacieacutendolo y no lo encuentran o que queriendo trabajar no tienen con-

diciones sociales para hacerlo Todos estos trabajadores son considera-

dos estadiacutesticamente Poblacioacuten Econoacutemicamente Inactiva y con ello in-

visibilizados como desempleados En 2019 hay en esta condicioacuten otros

8424424 trabajadores por lo que sumados al desempleo reconocido hay

10438920 desempleados y ya no son 35 de la PEA sino 1597 de la

poblacioacuten que quiere trabajar

c El desempleo invisibilizado tiene rostro de mujer Veamos los datos de 2019 en el Cuadro 1 donde se ve claramente coacutemo el

desempleo invisibilizado es fundamentalmente por las condiciones socia-

les y culturales a las que histoacutericamente se ha sometido a las mujeres

4 Instituto Nacional de Estadiacutestica Geografiacutea e Informaacutetica (INEGI) Encuesta Nacional de Ocupacioacuten y Empleo 2do trimestre de cada antildeo Indicadores estrateacutegicos Serie homologada por INEGI entre Encuesta Nacional de Empleo (ENE) y Encuesta Nacional de Ocupacioacuten y Empleo (ENOE) httpswwwinegiorgmxsistemasolapconsultageneral _ver4MDXQueryDatos_Coloresasp proy=enoe_pe_pda

CUADRO 1 minus Desempleo visible e invisible en Meacutexico 2019

DESEMPLEO VISIBLE E INVISIBLE

TOTAL NACIONAL 2019

Hombres Mujeres General

Desocupacioacuten abierta5 1220389 794707 2014496

Desocupadosas en de PEA 352 229 354

Poblacioacuten no activa (dejoacute de buscar por considerar no tener posibilidades)

1835229 3833422 5568651

Poblacioacuten no activa y no disponible pero con intereacutes de trabajar y un contexto social que le impide hacerlo

398522 2457051 2855773

Desocupadosas invisibilizadosas6 2233751 6280573 8424424

Desocupadosas Totales 3454140 7074580 10438920

Desocupacioacuten total como de losas que quieren trabajar7 936 2477 1597

Fuente elaboracioacuten propia en base al Instituto Nacional de Estadiacutestica y Geografiacutea Meacutexico (INEGI)8

5 La poblacioacuten desocupada es la que teniendo maacutes de 15 antildeos no trabaja ni 1 hora a la semana con o sin sueldo y estaacute buscando activamente trabajo En paiacuteses que no hay seguro de desempleo el que no trabaja ni una hora a la semana no puede sobrevivir por lo que en poco tiempo buscaraacute empleo (antes de la siguiente encuesta) por lo que ya no apareceraacute como desempleado

6 La poblacioacuten desocupada invisibilizada es la poblacioacuten econoacutemicamente no activa disponible pero que dejoacute de buscar trabajo porque considera que no tiene posibilidad de encontrarlo + la inactiva no disponi-ble con intereacutes de trabajar pero bajo un contexto social que le impide hacerlo (por ejemplo tener que ocuparse de nintildeos enfermos o ancianos a falta de servicios sociales para estos menesteres) La poblacioacuten desocupada total es el desempleo oficial maacutes el desempleo invisibilizado

7 El porcentaje de poblacioacuten desocupada total no se saca sobre la PEA sino sobre los que quieren tra-bajar PEA + lo descopados invisibilizados

8 INEGI Encuesta Nacional de Ocupacioacuten y Empleo (ENOE) 2o trimestre de cada antildeo Indicadores

En la estadiacutestica oficial de desempleo hay maacutes hombres que mujeres Sin

embargo entre la poblacioacuten activa ya frustrada de no encontrar trabajo

hay maacutes del doble de mujeres que hombres y entre la poblacioacuten cataloga-

da como inactiva que quiere trabajar pero que no tiene condiciones para

hacerlo hay 6 veces maacutes mujeres que hombres Es decir el desempleo real

total son 10438920 de los cuales 2 terceras partes (6419) son muje-

res Ejemplificamos con los datos del uacuteltimo antildeo pero las variaciones en el

tiempo son pequentildeas Ademaacutes los ingresos laborales promedio (descon-

tando la inflacioacuten) siguen siendo menores para las mujeres trabajadoras

que para los hombres La diferencia oscila entre 28 en 2005 y 23 en

20199 A esta situacioacuten de desempleo y al menor sueldo de las mujeres

hay que sumarle que las que trabajan fuera del hogar tienen doble o tri-

ple jornada Es decir siguen encargaacutendose no soacutelo del trabajo del hogar

sino tambieacuten de lo que impide a muchas mujeres trabajar el cuidado de

los nintildeos los enfermos y los ancianos Ademaacutes ese trabajo en el hogar no es

remunerado ni es considerado su aporte en las cuentas nacionales

d Una gran parte de los que tienen trabajo viven en la pobrezaEl 40 de los que tienen trabajo viven en pobreza ya que tienen ingresos

por debajo del costo de la canasta alimentaria y no alimentaria definida

por el Consejo Nacional de Evaluacioacuten de la Poliacutetica de Desarrollo Social

(CONEVAL) que es el organismo oficial para medir la pobreza Ademaacutes el

27 no logra cubrir ni siquiera la canasta miacutenima soacutelo de alimentos En

julio de 2019 se necesitaban 4 salarios miacutenimos para comprar la canasta

miacutenima de bienestar10

estrateacutegicos Serie homologada por INEGI con la Encuesta Nacional de Empleo (ENE)9 Caacutelculo propio de los porcentajes de diferencia de ingreso con base en datos del Consejo Nacional

de Evaluacioacuten de la Poliacutetica de Desarrollo Social (CONEVAL) ldquoIngreso laboral promedio de la poblacioacuten ocupada por sexo 2005-2019rdquo que a su vez se basa en la Encuesta Nacional de Ocupacioacuten y Empleo (ENOE)

10 Caacutelculo propio con base en la poblacioacuten por nivel de ingreso Tomada de ENOE Indicadores es-trateacutegicos httpswwwinegiorgmxapptmpInfoenoeDefault_15masaspx y Costo de las Canastas Baacute-sicas tomada de CONEVAL Organismo encargado de evaluar los programas sociales y medir la pobreza wwwhttpswwwconevalorgmxMedicionMPPaginasLineas-de-bienestar-y-canasta-basicaasp Para ello se consideroacute una familia de 4 en que dos miembros tienen trabajo Liacutemites de la estimacioacuten y me-todologiacutea 1) El universo que cubre este indicador no incluye a todos los trabajadores sino soacutelo trabajadores ldquosubordinados y con remuneracioacutenrdquo 2) Hay una cierta distorsioacuten al suponer que todos los componentes de la canasta aumentan en la misma proporcioacuten que aumenta el tamantildeo de la familia Este criterio es vaacutelido para la canasta alimenticia pero no para algunos elementos de la canasta no alimentaria 3) Se calcula sobre una familia promedio de 4 miembros en los que dos trabajan Por falta de informacioacuten tuvimos que considerar dos ingresos iguales (aunque sabemos que a las mujeres se les paga menos) por lo ello el porcentaje en pobreza es auacuten mayor que esta estimacioacuten

e Otros indicadores de la precariedad en el empleo11

rsaquo El deterioro del salario es sin duda el mejor indicador de deterioro y pre-

carizacioacuten del empleo La poliacutetica salarial de Meacutexico durante el periodo

neoliberal ha tenido como objetivo el usar la caiacuteda del poder de com-

pra de los salarios como el factor fundamental de competitividad para

atraer Inversioacuten Extranjera Directa (IED) y para abaratar el costo de los

productos exportables No soacutelo los hechos lo confirman sino tambieacuten

que el intereacutes de EEUU para la renegacioacuten del TLCAN se motivoacute en evi-

tar que los bajos salarios y en general las malas condiciones laborales

se siguieran usando por Meacutexico como una competencia desleal para

atraer inversioacuten extranjera y abaratar los productos exportables De

hecho lo maacutes discutido en las negociaciones del nuevo T-MEC fue pre-

cisamente el tema laboral Esto incluso llevoacute a que una vez firmado se

abriera una negociacioacuten que terminoacute con un Protocolo modificatorio

del T-MEC en que el tema fundamentales fue precisamente el laboral12

El salario miacutenimo promedio nacional ponderado ha estado cayendo

desde 1976 (cuando inicia la transicioacuten al neoliberalismo) hasta 2014

Al final de este periodo soacutelo tiene un poder de compra de poco maacutes de

la tercera parte (3558) de la que teniacutea en 197613 De 2015 en adelan-

te se detiene esta caiacuteda del salario debido a que ya era insostenible el

deterioro del mercado interno por la pobreza del consumidor En los

uacuteltimos 4 antildeos del anterior gobierno los salarios aumentaron un poco

maacutes que la inflacioacuten general El gobierno de Manuel Loacutepez Obrador es-

tablece una poliacutetica de aumento acelerado del salario para fortalecer

el mercado interno al que estaacuten orientadas la mayoriacutea de las empresas

pequentildeas y medianas que tienen mucho maacutes capacidad de generar em-

pleos Ello ademaacutes acaboacute con el mito sostenido durante todo el perio-

do neoliberal de que el aumento del salario era inflacionario En 2019

se aumentoacute el salario miacutenimo general en 1631 y en la frontera 100 y

1 1 h t t p s w w w i n e g i o r g m x p r o g r a m a s e n o e 1 5 y m a s d e f a u l t h t m l Ta b u l a d o s dentro de tabulados estrateacutegicos

12 En este capiacutetulo agrego como apeacutendice un breve anaacutelisis en materia laboral en el T-MEC en que mostrareacute los avances y liacutemites del T-MEC

13 Caacutelculo propio desinflando los salarios miacutenimos (promedio por porcentaje de la poblacioacuten en cada zona geograacutefica) con el Iacutendice de Precios al Consumidor proporcionado por el Banco de Meacutexico (ahora por INEGI) Con las siguientes excepciones de 1976 a 1982 se usoacute un iacutendice inflacionario maacutes adecuado que proporcionaba la Comisioacuten Nacional de Salarios Miacutenimos y de 1938 a 1975 el salario real se tomoacute de 1939 a 1975 Bortz y Pascoe en Rev Coyoacaacuten 2 paacuteginas 79-94 aclaran sus fuentes

sin embargo se tuvo la inflacioacuten maacutes baja en maacutes de 50 antildeos apenas de

283 En el segundo antildeo de gobierno que apenas comienza el aumen-

to salarial es de 20La poliacutetica salarial de Andreacutes Manuel Loacutepez Obra-

dor dejoacute de ser un apoyo injusto al sector externo para convertirse en

un mecanismo no soacutelo de justicia social sino de crecimiento del mer-

cado interno como otro motor del crecimiento Con esta nueva poliacutetica

en tan soacutelo un antildeo el salario miacutenimo superoacute el poder de compra que

teniacutea este salario el uacuteltimo diacutea antes del TLCAN Sin embargo el salario

miacutenimo sigue siendo bajo alcanza soacutelo para comprar la mitad de lo que

podiacutea comprar antes del neoliberalismo (1982) y para comprar menos

de la tercera parte de lo que compraba en 1976 que fue el antildeo de mayor

poder de compra de este salario Auacuten hoy se necesitan 4 salarios miacuteni-

mos en una familia para comprar una canasta de bienes miacutenima para

el bienestar Cuando la economiacutea estaacute orientada hacia la exportacioacuten y

atraer capitales externos los salarios reales bajan para con ello com-

petir y aumentar la exportacioacuten y atraer IED En ese modelo los mexi-

canos no interesan como consumidores Cuando la economiacutea se orien-

ta a producir para el mercado interno suben los salarios ya que sin ello

nunca creceriacutea dicho mercado Con ello se ve claramente que los bajos

salarios y el deterioro de las condiciones de vida de los trabajadores fue

parte de la estrategia de Meacutexico de la que forman parte los TLC y TBI

rsaquo El incumplimiento del derecho a la seguridad social Entre 2005 y

2019 en todos los antildeos maacutes del 60 de los que tuvieron trabajo no con-

taron con seguridad social (este porcentaje sube y baja en estos antildeos

entre 65 el peor antildeo y 62 el menos malo) Ello no soacutelo es la violacioacuten

de un derecho sino que tambieacuten baja el costo laboral para los patrones

rsaquo Trabajadores en condiciones criacuteticas de ocupacioacuten 14 Los porcentajes

de trabajadores que viven en esta condicioacuten bajan y suben entre 11 el

mejor antildeo que fue 2007 el 147 en 2005 y el 19 en 2019

f El empleo entre los sectores maacutes beneficiados por los TLC y TBI15

En los uacuteltimos antildeos lo que maacutes presumen los promotores de los TLC y TBI

es que nos han convertido en parte de las cadenas de valor de las manufac-

14 La tasa de condiciones criacuteticas de ocupacioacuten incluye los que trabajan menos de 35 horas a la se-mana por razones de mercado los que trabajan maacutes de 35 horas semanales con ingresos inferiores al salario miacutenimo y los que trabajan maacutes de 48 horas semanales ganando hasta dos salarios miacutenimos

15 Es decir donde se concentra la IED y son grandes exportadores

turas globalizadas Ello es cierto pero veamos maacutes cuidadosamente queacute

tanto han beneficiado a los trabajadores

Es verdad que las exportaciones mexicanas son fundamentalmente ma-

nufacturas (alrededor del 80) a diferencia de gran parte de los paiacuteses

latinoamericanos que exportan materias primas y alimentos Pero iquestqueacute

peso tienen en la economiacutea en su conjunto En 2018 las manufacturas

significaron el 159 del Producto Interno Bruto (PIB) mexicano 16 de ello

soacutelo poco maacutes de la cuarta parte son parte de cadenas productivas globa-

les (266) Es decir el 266 del 159 lo que significa que soacutelo el 43

de la economiacutea mexicana es parte de estas cadenas productivas globales17

Estas manufacturas globalizadas son auacuten menos significativas en teacutermi-

nos de empleo El gobierno presume que maacutes de la mitad del empleo en las

manufacturas forma parte de cadenas productivas globales pero calcula

el porcentaje soacutelo respecto al empleo formal en manufacturas Veamos en

el cuadro siguiente los datos generales del empleo en Meacutexico para ver el

poco significado en el empleo de este sector de manufacturas globalizadas

propiciado por los TLC

16 Caacutelculos propios con base en el Sistema de cuentas nacionales Cuentas de bienes y servicios base antildeo de 2013 httpswwwinegiorgmxsistemasbiecuadrosestadisticosGeneraCuadroaspxs=es-tampnc=785ampc=24466

17 Caacutelculos propios basados en INEGI Sistema de Cuentas Nacionales de Meacutexico Valor Agregado de Exportacioacuten de la Manufactura Global Antildeo Base 2013 Serie 2003-2018 Tabulados resumen de la pro-duccioacuten manufacturera global El gobierno da nuacutemeros inflados ya que los porcentajes los saca soacutelo respecto al sector manufacturero formal sin tomar en cuenta que hay mucha manufactura en el sector informal que genera un gran nuacutemero de empleos

CUADRO 2 minus Empleos en las manufacturas globales en el contexto del  empleo total en Meacutexico 2018

Empleos del empleo total

del empleo formal en las manufacturas

Empleo general (formal e informal)18 1220389 10000

Empleo en las manufacturas (formal e informal)19 9090653 1677

Empleo formal en la manufactura20 4029700 747 10000

Empleo en la manufactura globalizada21 2303418 425 5716

El empleo en el subsector de la manufactura globalizada ha crecido en

2003 significaba el 291 del empleo total de Meacutexico y en 2018 es 42523

Pero el sector de la manufactura en su conjunto (que incluye la globaliza-

da) perdioacute peso en el empleo total en Meacutexico

No existe una serie larga comparable de todo el periodo del TLCAN en

18 INEGI Encuesta Nacional de Ocupacioacuten y Empleo total de poblacioacuten ocupada httpwww inegiorgmxsistemasbie

19 INEGI Encuesta Nacional de Ocupacioacuten y Empleo por sector de sector de actividad econoacutemicoIndustria manufacturera httpwwwinegiorgmxsistemasbie

20 INEGI Encuesta mensual de la industria manufacturera total de personal ocupadoPersonal ocupado remunerado total httpwwwinegiorgmxsistemasbie

21 INEGI Sistema de Cuentas Nacionales de Meacutexico total puestos de trabajo en la manufactura global httpswwwinegiorgmxapptmptabuladoscndefaulthtmltema=VAEMG serie analinsumos laborales

22 INEGI Encuesta Nacional de Ocupacioacuten y Empleo (ENOE) 2o trimestre de cada antildeo Indicado-res estrateacutegicos Serie homologada por INEGI con la Encuesta Nacional de Empleo (ENE)

23 La Secretariacutea del Trabajo hizo un esfuerzo por homologar las encuestas sobre empleo (ENE y ENOE) pero soacutelo lo hizo de 1995 a 2004 y ello sobre una base para la PEA de 14 antildeos o maacutes que luego cambioacute a 15 La informacioacuten sobre el empleo en las manufacturas globalizadas soacutelo existe desde 2003 en adelante

cuanto al empleo en la manufactura y su importancia en el empleo en ge-

neral menos auacuten un periodo largo que incluya informacioacuten comparable

del empleo en la manufactura globalizada24

Pero veamos al menos el dinamismo del empleo manufacturero en gene-

ral usando dos series no totalmente homologables (aunque en teacuterminos

de porcentajes la distorsioacuten es miacutenima) Entre 1995 a 2004 el empleo ma-

nufacturero en conjunto crecioacute en promedio anual 4 y su importancia en

el empleo general pasoacute de ser el 1455 en 1995 al 1644 en 200425

En otra serie de 2005 a 2018 el trabajo manufacturero en general soacutelo

crecioacute 218 anual y tampoco aumentoacute mucho su importancia en el em-

pleo general pues soacutelo aumentoacute un 126 Esto significa que el sector ma-

nufacturero en general ha ido perdiendo dinamismo como creador de em-

pleo en los uacuteltimos 15 antildeos

Lo anterior demuestra que con el TLCAN las manufacturas han sido el

gran exportador y receptor de IED pero pierde importancia como gene-

rador de empleos directos No hay informacioacuten sobre el empleo indirecto

que generan pero no parece ser mucho dado el bajo porcentaje de insumos

mexicanos que incorporan27

g Las remuneraciones en las manufacturas globalizadasEvidentemente las remuneraciones al trabajo en estas manufacturas glo-

balizadas son maacutes altas que en otros sectores y segmentos de la economiacutea

mexicana En 2008 la remuneracioacuten promedio por trabajador en manu-

factura globalizada en su conjunto fue de $41279 diarios o $1254881

mensuales28 lo que significa 47 salarios miacutenimos ciertamente un pri-

24 Elaborado con base en la Secretariacutea del Trabajo de Meacutexico httpwwwstpsgobmxgobmx estadisticaseneconhtm

25 Caacutelculo propio basado en INEGI Encuesta Nacional de Ocupacioacuten y Empleo httpwww inegiorgmxsistemasbie por sector de actividad econoacutemicoIndustria manufacturera

26 Este tema del contenido nacional de las manufacturas globalizados es bastante complejo y no es parte del tema de este escrito

27 No hay informacioacuten estrictamente de salarios de este sector la hay de remuneraciones que inclu-yen prestaciones El INEGI nos da el nuacutemero de trabajadores (total y por ramas) de estas manufacturas glo-balizadas y tambieacuten las remuneraciones englobando a todos los trabajadores Para este estudio dividimos las remuneraciones totales entre el nuacutemero de trabajadores y luego dividimos por mes o diacutea httpswwwinegiorgmxapptmptabuladoscndefaulthtmltema=VAEMG Serie anualtabulados resumen de la produc-cioacuten manufacturera globalvalor agregado bruto remuneracioacuten de los asalariados y puestos de trabajo Cuando es conveniente para comparaciones lo convertimos a doacutelares con el tipo de cambio interbancario interbancario promedio anual calculado con datos del Banco de Meacutexico Tomado de httpseconomiconmx20190308tipo-de-cambio-peso-dolar-promedio-anual-mexico-1954-2018

28 Costo de la canasta baacutesica tomado de CONEVAL ya citado

vilegio en Meacutexico Sin embargo como pudimos calcular para Ecuador y

presentamos aquiacute maacutes adelante en lo que llamamos el salario relativo es

decir la distribucioacuten del ingreso por valor agregado entre los factores de la

produccioacuten las empresas extranjeras dejan a los trabajadores menos por-

centaje que las empresas nacionales

La remuneracioacuten que estas empresas extranjeras globalizadas dan a sus

trabajadores es apenas de $191 maacutes al mes que lo que cuesta la canasta miacute-

nima baacutesica para una familia tiacutepica de 4 personas En otras palabras si no

trabaja otro miembro de la familia apenas rebasa el liacutemite de la pobreza

que es de $1235748 (costo de la canasta baacutesica alimentaria y no alimen-

taria)29 Peor auacuten el aumento promedio anual de estos salarios en esta in-

dustria de exportacioacuten globalizada entre 2003 y 2018 en pesos aumenta

apenas 215 y en doacutelares disminuye 21730

h El caso de la industria automotriz globalizadaHagamos estos mismos caacutelculos en particular para la industria automo-

triz que es sin duda una de las cadenas de valor internacional maacutes inte-

gradas en Meacutexico y el principal exportador manufacturero del paiacutes Ade-

maacutes como veremos maacutes adelante el T-MEC plantea una ldquoregla de origenrdquo

salarial soacutelo para este sector automotriz exigiendo que ldquouna parterdquo de su

produccioacuten tiene que realizarse con salarios de maacutes de USD 16 la hora para

poder exportarla a EEUU Volveremos sobre este punto al analizar el con-

tenido laboral del T-MEC

Este elemento del T-MEC se estaacute usando para presumir que la nueva ver-

sioacuten del TLC siacute beneficia a los trabajadores En realidad esta exigencia se

hace para proteger los empleos en EEUU que ademaacutes son protegidos tam-

bieacuten porque se aumenta el contenido de origen estadounidense que deben

tener Independientemente de estas intenciones bienvenida la exigencia

de mejores salarios en Meacutexico y evitar que sean estos el factor de compe-

titividad mexicana como lo ha sido estos 25 antildeos Sin embargo la medida

concreta del T-MEC favorece a un sector muy pequentildeo de los trabajadores

mexicanos tal como analizaremos enseguida La industria automotriz

mexicana tiene 690309 trabajadores31

29 Caacutelculo propio con base a las misma fuente ya citada30 Costo de la canasta baacutesica tomado de CONEVAL ya citado31 Incluimos fabricacioacuten de motores de combustioacuten interna turbinas y transmisiones automoacuteviles y

camiones carroceriacuteas y remolques y autopartes y usamos las mismas fuentes y formas de caacutelculo que para la

Parecen muchos pero son apenas el 13 de los trabajadores con empleo

(formal e informal) en Meacutexico y el 76 del empleo de la manufactura en

general Como veremos al analizar el texto del T-MEC soacutelo una parte de

estos trabajadores automotrices vinculados a la produccioacuten global seriacutean

beneficiados por esta exigencia del T-MEC De hecho la remuneracioacuten por

trabajador automotriz en Meacutexico es menor que en la industria manufac-

turera globalizada en general 38143 pesos mexicanos diarios o USD 214

la hora en promedio por trabajador (poco menos que el promedio en la

industria globalizada de exportacioacuten que es de USD 234 por hora)

Hay que reconocer que los empleos en la industria automotriz mexicana

estaacuten creciendo aceleradamente al 988 anual en promedio entre 2003

a 2018 Pero dependiendo coacutemo se adapten las automotrices estadouni-

denses a las nuevas reglas en Meacutexico puede ser que disminuya su ritmo de

crecimiento en el largo plazo por las nuevas reglas de origen automotriz

y por la exigencia de altos salarios (recordemos que se trasladaron a Meacute-

xico precisamente por los bajos salarios) Hay que tener en cuenta que es-

tas disposiciones no soacutelo afectan a las automotrices estadounidenses que

operan en Meacutexico sino a todas si quieren vender sus autos o camiones en

EEUU El peligro es que esos trabajos para los que se exige altos sueldos

las empresas puedan reubicarlos de nuevo en EEUU O pueden concentrar

en Meacutexico los vehiacuteculos que venden a otras partes del mundo

Con el tiempo veremos coacutemo se concretan estas disposiciones del T-MEC y

coacutemo estas megas empresas automotrices globales redisentildean sus estrate-

gias productivas Este redisentildeo estrateacutegico es un reto que no se puede de-

jar soacutelo a las empresas trasnacionales involucradas ya que naturalmente

soacutelo veraacuten por la maximizacioacuten de sus ganancias

El Estado mexicano debe involucrarse el factor principal de promocioacuten

de la exportacioacuten y de atraccioacuten de IED no pueden seguir siendo los bajos

salarios Lo planteado en el T-MEC es una oportunidad para redisentildear la

estrategia mexicana de insercioacuten en el mundo ademaacutes de no apostar todo

al sector externo Tambieacuten es un reto de concertacioacuten sindical entre las

organizaciones de EEUU Meacutexico y Canadaacute

industria manufacturera globalizada en general que acabamos de detallar

Los trabajadores y los Tratados Bilaterales de Inversioacuten una aproximacioacuten general de Ameacuterica Latina y del caso de Ecuador32

En el conjunto de Ameacuterica Latina el empleo generado por empresas con IED es poco

Seguacuten caacutelculos propios33 para Ecuador basados en informacioacuten de cada em-

presa con Inversioacuten Extranjera Directa (IED) que ofrecen al Sistema de Recau-

dacioacuten de Impuestos (SRI) entre 2007 y 2013 la IED en Ecuador creoacute soacutelo 148

empleos por cada milloacuten de doacutelares invertidos34 Estos datos son coherentes con

otros proporcionados por diversas fuentes y metodologiacuteas tambieacuten diferentes y

para un periodo distinto El Intelligence del Financial Times (FDI) basado en los

planes o promesas de inversioacuten de grandes empresas en Ecuador para un perio-

do maacutes amplio (abril 2003 a junio 2014) estima que son 23 empleos por milloacuten

de doacutelares invertidos35 La Comisioacuten Econoacutemica para Ameacuterica Latina y el Cari-

be (CEPAL) con base en las mismas fuentes de informacioacuten del FDI calculan el

32 Se trata de un resumen de una investigacioacuten que hice como parte de la Auditoriacutea integral ciudada-na de los tratados de proteccioacuten reciacuteproca de inversiones del sistema de arbitraje en materia de inversiones en Ecuador (CAITISA) en 2014 Fui responsable del eje titulado ldquoLa inversioacuten extranjera y el desarrollo nacional ecuatorianordquo junto con un equipo de apoyo formado por Franklin Cumbal Luciana Ghiotto y Nataly Torres de la Consultora Econoacutemica- Centro de Investigacioacuten Cuantitativa de la Subsecretariacutea de Planificacioacuten de SENPLADES asiacute como la cooperacioacuten solidaria de Marco Gordillo y Heacutector Cumbal y de las siguientes organizaciones y Redes Plataforma Nacional de las Mujeres CEDES Ecuador Decide y la Alianza Social Continental

33 Este caacutelculo fue aportado por la Consultora Econoacutemica ldquoCentro de Investigacioacuten Cuantitativardquo contratada por la Secretariacutea de Planificacioacuten de Ecuador (SENPLADES) El resultado de la asesoriacutea no ha sido publicado en su integralidad y soacutelo se incorporaron sus aportes en el informe final de la CAITISA citado en la nota anterior

34 El caacutelculo para Ecuador se hizo con los datos aportados por cada empresa al sistema de recauda-cioacuten de impuestos del gobierno de Ecuador (SRI) y el monto de inversioacuten extranjera en cada empresa se toma de datos del Banco Central de Ecuador Ambas fuentes no pueden publicar informacioacuten individual de cada empresa pero dado que la auditoriacutea era un estudio para el gobierno se permitioacute trabajar directamente en su base de datos Por supuesto re-agrupamos la informacioacuten y no hacemos puacuteblico ninguacuten dato individua-lizado a una empresa Para el caso de Ecuador en el anaacutelisis de la aportacioacuten del capital extranjero en la creacioacuten de empleos se ponderoacute cada empresa por el porcentaje de acciones que poseen los extranjeros y se les atribuyoacute el mismo porcentaje en la cantidad de empleos generados No es asiacute para el conjunto de Ameacuterica Latina La Base de datos de FDI Intelligence de Financial Times Ltd 2014 Esta institucioacuten inglesa basa su caacutelculo en las promesas de inversioacuten y creacioacuten de empleos en Ecuador que pudo detectar en las revistas especializadas Esta base de datos fue comprada y se encuentra en poder de la Secretariacutea Nacional de Plani-ficacioacuten y Desarrollo (SENPLADES)

35 Los nuacutemeros de la CEPAL y del FDI no coinciden totalmente con nuestros caacutelculos con base al SRI por dos razones se refieren a promedios de antildeos distintos y ademaacutes la CEPAL y el FDI se basan en promesas de inversioacuten y los caacutelculos nuestros se hacen sobre datos faacutecticos

promedio anual de empleos creados por milloacuten de doacutelares invertidos para paiacuteses

selectos de Ameacuterica Latina que presentamos en el Cuadro nuacutemero 336

CUADRO 3 minus Estimacioacuten de empleos generados por milloacuten de  doacutelares de IED 2003-2013

Paiacutes

Empleos por milloacuten de doacutelares

de IED

Paiacutes

de IED

Paiacutes

de IED

Nicaragua 89Trinidad y Tobago

42 Uruguay 21

Jamaica 66 Guatemala 36 Peruacute 21

El Salvador 63 Panamaacute 33 Suriname 18

Costa Rica 52 Argentina 33 Paraguay 18

Haitiacute 47 Colombia 28 Chile 17

Meacutexico 44 Guayana 26 Aruba 15

Honduras 43Rep Dominicana

25 Venezuela 14

Bahamas 42 Ecuador 23 Bolivia 11

Fuente CEPAL

Como puede verse en el cuadro anterior el nuacutemero de empleos creados por cada

milloacuten de doacutelares invertidos no depende de que se tengan o no TLC El mejor

ejemplo es Chile que es el que maacutes de estos tratados tiene y se encuentra en los

uacuteltimos lugares Veremos maacutes adelante que la capacidad de crear maacutes o menos

empleos depende del sector al que se destina la IED Hay que reconocer que en

Ecuador el empleo creado por la IED se incrementa En el antildeo 2007 habriacutean ocu-

pado a 123882 personas equivalente al 29 del total de empleo nacional en tan-

to que en el antildeo 2013 el empleo en este tipo de empresas se habriacutea incrementado

36 El empleo total generado por la IED se toma de los datos del Formulario 107 del Sistema de Rentas Internas (SRI) para los antildeos 2007 y 2013El porcentaje es sobre el empleo total que incluye tambieacuten el em-pleo informal estimado por a medio de la Encuesta oficial en hogares

a 512496 personas lo que porcentualmente representa el 96 del empleo total37

Sin embargo en teacuterminos porcentuales respecto al empleo total sigue siendo

La capacidad de generar empleos de la IED en Ameacuterica Latina depende del sector en que es atractivo invertir y no de que se tenga o no un TLC o TBI

La CEPAL muestra que una variable fundamental para ver la capacidad de

la IED en la generacioacuten de empleos es el sector de destino de dicha inversioacuten El

empleo generado por la IED depende de las diferentes estrategias que motivan a

las casas matrices de las transnacionales a invertir en la regioacuten La mayoriacutea de la

literatura sobre el tema coincide en clasificarlas seguacuten su orientacioacuten hacia 1) la

buacutesqueda de materias primas 2) acceso a mercados internos 3) incrementos de

eficiencia en las plataformas de exportacioacuten y 4) el acceso a activos de importan-

cia estrateacutegica (tecnoloacutegicos o de capital humano altamente capacitado)

Veamos estos diversos intereses en relacioacuten al tipo de sectores y ramas eco-

noacutemicas en las que se concretan y su capacidad estimada por la CEPAL de generar

empleos en el conjunto de Ameacuterica Latina

1 ndash La buacutesqueda de materias primas En este caso se dirigen al sector prima-

rio extractivo Este el caso de casi toda Ameacuterica Latina con pocas excep-

ciones como Meacutexico En los uacuteltimos antildeos en Ecuador ha bajado en teacutermi-

nos relativos la IED que llega a este sector Entre 1992-1999 es el 7741 en

promedio y baja a 3273 entre 2000-2013 pero sigue siendo el principal

receptor La baja relativa de la IED en el sector se debe sobre todo a su sus-

titucioacuten por inversioacuten puacuteblica durante el gobierno de Rafael Correa Seguacuten

la CEPAL la inversioacuten en este sector es la que menos empleo genera

2 ndash El acceso a mercados internos En este caso se dirigen a la produccioacuten

de bienes y servicios orientada al mercado interno Como ya hemos visto

en Ecuador a pesar de que no es un mercado muy grande la mayoriacutea de la

inversioacuten extranjera estaacute orientada hacia el mercado interno y ello se debe

entre otras cosas al aumento del poder de compra de la poblacioacuten por las

poliacuteticas expresas del gobierno

3 ndash La obtencioacuten de incrementos de eficiencia en las plataformas de ex-

portacioacuten En este caso se dirigen al sector productor de bienes y servicios

37 Esta clasificacioacuten se resume de las investigaciones de la CEPAL Pero los comentarios sobre Ecua-dor que entrelazamos son propios

y forma parte de procesos de deslocalizacioacuten de actividades de los paiacuteses

desarrollados hacia paiacuteses de la periferia orientada por ventajas en costos

y beneficios fiscales Ciertamente este tipo de IED tiene maacutes capacidad

de generar empleo pero generalmente de baja calidad ya que uno de sus

intereses es precisamente reducir los costos laborales En Ecuador en los

uacuteltimos antildeos en teacuterminos porcentuales ha aumentado la IED que se di-

rige a la industria manufacturera el 73 en promedio entre 1992-1999

el 1902 entre 2000-2013 En los antildeos 2007-2013 alcanza el 2531 Es

muy probable que este cambio se deba a planes deliberados de la poliacutetica

puacuteblica sobre todo a partir de 2007 en que se instala el nuevo gobierno

Ciertamente no tiene que ver con los TBI ya que ellos existen en los dos

periodos de comparacioacuten y ademaacutes estos tratados no permiten orientar

hacia doacutende llegue la inversioacuten La globalizacioacuten estaacute significando un pro-

ceso de desplazamiento de empleos de los sectores manufactureros de los

paiacuteses desarrollados hacia las economiacuteas llamadas en desarrollo La ten-

dencia maacutes generalizada es trasladar los empleos rutinarios que necesitan

baja capacitacioacuten y que generan bajo valor agregado nacional a nuestros

paiacuteses (maquiladoras) y conservar los empleos de maacutes alta capacitacioacuten

que generan maacutes valor agregado y estaacuten mejor pagados en los paiacuteses de-

sarrollados Ello es claramente confirmado con estudios en Meacutexico y Cen-

troameacuterica

4 ndash El acceso a activos de importancia estrateacutegica (tecnoloacutegicos o de capi-

tal humano altamente capacitado) Ecuador intentoacute avanzar en esta di-

reccioacuten Por otra parte la CEPAL llama la atencioacuten sobre la necesidad de

distinguir la IED que llega a poner nuevos establecimientos productivos

de lo que es compra de activos ya existentes Estos dos tipos de inversioacuten

inciden de forma muy distinta en la generacioacuten de nuevos empleos Es-

tudios propios en Meacutexico y un estudio de Ernest Berg y Auer (2007) para

Argentina y Brasil muestran que la compra de empresas puacuteblicas por ex-

tranjeros y la compra o fusioacuten de empresas privadas nacionales general-

mente ha implicado su modernizacioacuten y destruccioacuten de empleos

Como puede verse en el Cuadro 4 la magnitud de puestos de trabajo estaacute

asociada al sector en que se invierte y dentro de la industria manufacturera de-

pende de la intensidad tecnoloacutegica con la que opere Hay diferencias significati-

vas en los dos periodos estudiados y ello no se debe a la existencia de tratados ya

que estos existen desde el primer periacuteodo

CUADRO 4 minus Ameacuterica Latina y el Caribe  Composicioacuten sectorial del total  de IED y de puestos de trabajo

2003-2007 2010-2013

Sector Trabajos Montos de IED Trabajos Montos de IED

Primario 17 41 8 18

Industria 46 37 55 49

Construccioacuten 4 2 4 2

Comercio 9 4 8 3

Servicios 24 16 25 28

Fuente CEPAL en base a FDI Markets en Financial Times

Los pocos empleos que genera la IED en nuestros paiacuteses se deben en parte a

que con los TBI o TLC no se les pueden poner requisitos de desempentildeo y con ello

propiciar mayor integracioacuten con cadenas productivas nacionales que generariacutean

mayor empleo indirecto Los TBI en general reducen la capacidad del Estado de

escoger la IED que desea que llegue Ciertamente el Estado ecuatoriano ha logra-

do atraer maacutes inversioacuten al sector de manufacturas generador de maacutes empleos

pero esta capacidad seriacutea mucho mayor sin TBI

Remuneraciones y calidad de los empleos en empresas de IED en Ecuador

Las empresas con IED tienen una remuneracioacuten nominal promedio por tra-

bajador mayor que las nacionales pero en teacuterminos relativos al valor agregado

generado remuneran menos a sus trabajadores que las empresas nacionales Por

supuesto tambieacuten las empresas con IED pagan mucho menos en Ecuador que lo

que pagan en su matriz En los resultados obtenidos con base en la informacioacuten

del Formulario 107 que cada empresa entrega al Servicio de Recaudacioacuten de Im-

puestos (SRI) se observa que en 2007 las empresas con IED pagaron una remu-

neracioacuten promedio 124 veces la remuneracioacuten promedio pagada por las empresas

nacionales En el antildeo 2013 fue 127 veces la de las empresas nacionales Es decir

praacutecticamente no existe ninguacuten cambio en el tiempo Ello es coherente con el he-

cho de que comuacutenmente las empresas maacutes grandes pagan maacutes que las maacutes chicas

y generalmente las empresas extranjeras son grandes

Las empresas con IED se apropian de una mayor proporcioacuten del valor agregado que las empresas nacionales

Sin embargo la explotacioacuten es mucho mayor en las empresas extranjeras

que en las nacionales debido a la mayor productividad del trabajo Ello se ve en lo

que podemos llamar el salario relativo es decir la distribucioacuten del valor agregado

entre los factores de la produccioacuten Las empresas nacionales dejan en sus trabaja-

dores casi el mismo porcentaje del valor agregado que las empresas con IED que

llamamos asociadas38 pero las que llamamos subsidiarias (en que la participa-

cioacuten extranjera es minoritaria) remuneran una menor parte del valor agregado

a sus trabajadores Es decir que en teacuterminos relativos pagan menos a sus traba-

jadores

Por supuesto las empresas extranjeras en nuestros paiacuteses pagan mucho me-

nos que en sus matrices La CEPAL nos ofrece los siguientes caacutelculos sobre las

brechas salariales entre las matrices de empresas trasnacionales y sus filiales en

distintos paiacuteses de nuestra regioacuten39 En 2010 en Brasil las empresas transnacio-

nales pagan el 23 de lo que pagan en sus matrices en Ecuador 26 en Repuacuteblica

Dominicana 28 en Chile 49 en Meacutexico 54 en Guatemala y Costa Rica 58

en Colombia 59 en Argentina 61 en Bolivia 71 y en Peruacute 7540

38 Entendemos por asociadas las que son mayoritariamente extranjera en promedio 92 y las sub-sidiarias tienen en promedio 33 de IED

39 Noacutetese que aquiacute hablamos de las diferencias salariales entre las matrices y sus filiales los datos anteriores son entre empresas extranjeras y nacionales dentro de Ecuador

40 Estimacioacuten de la CEPAL sobre la base de informacioacuten del Banco Mundial y Encuestas a empresas La estimacioacuten se hace con la metodologiacutea de miacutenimos cuadrados sobre el logaritmo de salarios

CUADRO 5 minus Total de participacioacuten de los factores de la produccioacuten en  el Valor Agregado Ecuador 2013 

Compensacioacuten a los Factores de la Produccioacuten Nacionales Asociadas Subsidiarias

Compensacioacuten al factor trabajo 5610 5750 4780

Compensacioacuten al gobierno 030 130 180

Compensacioacuten al capital financiero y arrendadores 010 370 360

Compensacioacuten a la empresa (factor capital fiacutesico) 060 290 210

Compensacioacuten al factor duentildeos del capital accionario 1510 1640 2070

Gastos no operacionales netos 2790 1820 2390

Total 10000 10000 10000

Fuente Elaborado con base en informacioacuten procesada por el Equipo Consultor-Centro de Investigacioacuten Cuantitativa para el Desarrollo Econoacutemico y Social

con base en el SRI

Otros indicadores sobre la calidad de los empleosLas encuestas del Banco Mundial a empresas dan datos de Ecuador para el

periodo entre 2006 y 2010 que permiten comparar los resultados de empresas na-

cionales y empresas con inversioacuten extranjera Estas encuestas presentan indica-

dores adicionales sobre la calidad del empleo Para 2010 las empresas extranje-

ras superaron notablemente a las empresas locales en cuanto a nuacutemero promedio

de trabajadores permanentes casi tres veces maacutes

Las empresas domeacutesticas y extranjeras tienen similares porcentajes de tra-

bajadores que reciben capacitacioacuten formal De acuerdo a esta informacioacuten maacutes

del 50 de los trabajadores tanto en el 2006 como en 2010 recibieron alguacuten tipo

de capacitacioacuten Para 2010 el porcentaje de trabajadores que recibioacute alguacuten tipo

de capacitacioacuten en empresas con IED fue de 712 y en empresas nacionales 63

Las mujeres en las empresas nacionales y extranjeras41 42

Hay poca informacioacuten estadiacutestica sobre el trabajo de mujeres vinculado a la

IED yo exportacioacuten que es la maacutes directamente vinculada a los TLC o TBI Las

estadiacutesticas oficiales en Ecuador indican mala calidad de empleo de las muje-

res En un alto porcentaje es considerado precario o inadecuado (Mancero 2013

basado en el Censo Econoacutemico de 2010) Probablemente entre las mujeres ecua-

torianas hay como hemos mostrado en Meacutexico mucho desempleo invisibiliza-

do y seguramente mucho trabajo no reconocido y sin remuneracioacuten (no soacutelo en

trabajo del hogar y de cuidado sino incluso en pequentildeas empresas familiares)

Seguacuten datos obtenidos del Instituto Nacional de Estadiacutesticas y Censos (INEC)

en el 2011 a nivel nacional la tasa de subempleo femenino fue de 664 frente al

598 masculino pero ofrece informacioacuten diferenciando entre empresas con IED

yo exportadoras y las nacionales orientadas al mercado interno Sin embargo

varios estudios acadeacutemicos han documentado los pocos impactos positivos de la

inversioacuten extranjera sobre las condiciones de geacutenero (Braunstein 2000 Todaro

2003 CEPAL 2013)

Una parte significativa de la IED estaacute orientada a la exportacioacuten o estaacuten en el

sector extractivo lugares donde las mujeres tienen bajo salario Muchas de estas

inversiones extranjeras se concentran ldquoen procesos productivos con alta segrega-

cioacuten sexual del trabajordquo como la mineriacutea y el petroacuteleo (Todaro 2003) Al revisar

la informacioacuten de la Encuesta de Empleo Subempleo y Desempleo (ENEMDU) de

Ecuador correspondiente a junio de 2011 citada por Mancero (2013) el porcenta-

je de participacioacuten laboral de las mujeres en la rama de actividad ldquominas y petroacute-

leordquo fue de apenas 53 frente al 947 de participacioacuten laboral de los hombres

Hay tambieacuten estudios de caso en zonas como la Amazoniacutea donde se con-

centra significativamente la IED de empresas extractiva y para la exportacioacuten

Como contexto estadiacutestico es importante resaltar el desempleo femenino en di-

41 No se contoacute con la informacioacuten agregada oficial necesaria para analizar la creacioacuten y calidad de empleo femenino de las empresas de inversioacuten extranjera yo exportadoras Sin embargo se consigna lo que fue posible y ademaacutes aprovechamos la bibliografiacutea referida al final los trabajos de Todaro Rosalba (2003) Paloma de Villota (editor) 387-404 Garciacutea Juan Carlos y Patricia Cortez (2012)

42 Incluso en Ecuador la participacioacuten de la mujer en el mercado laboral ha tenido un crecimiento muy moderado A principios de la deacutecada de los noventa la participacioacuten laboral de las mujeres se ubicaba en el 353 y en 2011 aumenta soacutelo 26 puntos porcentuales para llegar en un 389 (Garciacutea y Cortez 2012 23-24) Aunque es muy probable que como analizamos para el caso de Meacutexico haya mucho desempleo de mujeres invisibilizado

cha zona 61 Otras formas de subempleo femenino 436 (INEC para 2013)

La situacioacuten de las mujeres amazoacutenicas se refleja en sus testimonios cuan-

do relatan su situacioacuten a partir de la presencia de las petroleras y las mineras

Afirman que se han destruido importantes zonas afectando a la vida de las y los

pobladores no soacutelo por la tala de aacuterboles de la selva virgen sino tambieacuten por los

efectos en la salud debido a la contaminacioacuten de tierra y riacuteos En esto se destacoacute la

empresa norteamericana Texaco cuyas acciones devastadoras auacuten se dejan sen-

tir Se produce la destruccioacuten de la vida comunitaria que permitiacutea una divisioacuten

del trabajo armoacutenica ancestral Con la presencia de las petroleras y las mineras

los hombres acceden al trabajo asalariado asumen costumbres y vicios propios

de la nueva experiencia entre ellos el consumo de alcohol con la derivacioacuten de

violencia contra la mujer que pasa a ser discriminada y colocada en una situacioacuten

de vulnerabilidad y exclusioacuten

Conclusiones Generales

Como mencionamos en la introduccioacuten no vamos a repetir las conclusiones

que fuimos fundando en las distintas partes de este ensayo Trataremos maacutes bien

de explicar por queacute la loacutegica misma de los TLC y los contenidos concretos de la ne-

gociacioacuten de estos tratados haciacutean evidente que se lograriacutea el objetivo declarado

por los promotores de los TLC y TBI de que el sector externo fuera el motor del

crecimiento de la economiacutea nacional y para el tema que nos ocupa que se logra-

riacutean maacutes y mejores empleos Los TLC no son propiamente tratados de comercio

no es lo esencial el facilitar el comercio entre paiacuteses sino desregular todo el pro-

ceso econoacutemico debilitar la capacidad del Estado no soacutelo de regular sino de con-

sensuar de impulsar o conducir un proyecto de desarrollo El ldquolibre comerciordquo es

una corriente de teoriacutea econoacutemica ldquoel liberalismordquo u hoy el neoliberalismo que

plantea dejar lo maacutes posible toda la dinaacutemica econoacutemica a las ldquosolas fuerzas del

mercadordquo Es decir en palabras llanas los TLC convierten el neoliberalismo en

una obligacioacuten legal maacutes allaacute de una orientacioacuten de un gobierno o de sucesivos

gobiernos de turno

Dejar la dinaacutemica econoacutemica (en fondo socio-econoacutemica) al mercado es

dejarla a la ley del maacutes fuerte No se necesitaba ser muy sabio para saber quieacuten

ganariacutea y quieacuten perderiacutea Sin embargo hay que aclarar que no se trata de queacute

paiacutes gana y cuaacutel pierde ganan las oligarquiacuteas de todos los paiacuteses y pierden los

pueblos Por supuesto en cada paiacutes y en la zona de libre comercio en su conjunto

unos pierden maacutes que otros

Todo empezoacute antes de este tipo de tratados con el neoliberalismo En Chile

con el golpe de Pinochet en 1973 en Meacutexico en 1982 con la crisis de la deuda La

diferencia es que despueacutes de firmar TLC o TBI cambiar de rumbo ya no es asunto

de la correlacioacuten de fuerzas al interior del paiacutes o de lograr elegir un gobierno con

una orientacioacuten distinta Se vuelve ley supranacional Incluso los conflictos eco-

noacutemicos entre los paiacuteses partes ya no se dirimiraacuten seguacuten las leyes nacionales y

en tribunales internos sino en un arbitraje internacional que soacutelo definiraacute quieacuten

de las partes en conflicto estaacute o no cumpliendo con las obligaciones firmadas en

estos tratados

En realidad los TLC y TBI son una especie de seguro contra cambios de

orientacioacuten democraacuteticos Al capital extranjero y sus aliados nacionales ya no le

preocupan (aunque prefieren que no suceda) el que suba al poder un nueva eacutelite

poliacutetica con orientacioacuten distinta De hecho como se ha documentado en otros

capiacutetulos de este mismo libro cualquier medida gubernamental que consideren

que ldquoviola lo que ellos consideran derechos adquiridos con estos tratadosrdquo trata-

raacuten de revertirla en arbitraje internacional que ha costado a nuestros paiacuteses mi-

llonarias cantidades por laudos internacionales Es decir son un instrumento de

sometimiento de gobierno llamados ldquono amigosrdquo Son una peacuterdida extrema de

soberaniacutea Pero veamos en concreto aunque muy brevemente ya que son temas

que se abordan en capiacutetulos especiacuteficos de este libro los 5 elementos principales

de estos tratados que estaacuten maacutes directamente involucrados en estos pobres o ne-

gativos resultados en el empleo y su calidad

a Hay una simplificacioacuten al pensar que los empleos son fruto automaacute-

tico de la inversioacuten Es cierto que sin inversioacuten no hay empleo pero

no cualquier inversioacuten tiene la misma capacidad de generar nue-

vos y buenos empleos incluso pueden significar peacuterdida de empleos

Por ejemplo la inversioacuten de cartera (especialmente los bonos pueden no

generar empleos) Se trata de deuda a veces para pagar otra deuda La

compra de empresas nacionales por extranjeros no genera nuevos activos

pueden incluso generar despidos por modernizacioacuten

b La gran empresa que es donde llega gran parte de la IED y que ademaacutes

son los grandes exportadores tiene poca capacidad de generar empleos

O como decantamos tanto para Meacutexico como para Ecuador y el conjunto

de Ameacuterica Latina la IED llega a sectores intensivos en capital que gene-

ran relativamente pocos empleos

c Donde se podriacutean generar maacutes empleos es en los proveedores de estas in-

dustrias con IED o exportadoras pero como vimos tienen poco contenido

nacional es decir genera poco empleo indirecto Sea que compren o no in-

sumos en el paiacutes se deja a la decisioacuten o conveniencia de la empresa Aun-

que eacutesto no podemos tratarlo ahora este proceso se da por dos razones

1 ndash prefieren comprarse a siacute mismos en paiacuteses de su propia cadena

productiva internacional Pueden tener un proveedor de calidad y

buen precio en el paiacutes pero no hay mejor negocio que comprarse a

siacute mismos

2 ndash no se exigen en las reglas de origen para ser beneficiarios de ba-

jos o nulos aranceles que tengan que cumplir con un porcen-

taje de contenido del paiacutes del que sale la exportacioacuten sino de

la regioacuten que cubre el tratado Incluso en el T-MEC se llega a

extremos de que hay sectores como el automotriz en que den-

tro del contenido de la regioacuten siacute se exige un contenido de ori-

gen estadounidense pero no de los otros paiacuteses No hay in-

centivos para que estos sectores busquen insumos en el paiacutes

receptor de la inversioacuten o donde se termina el producto exportable

Se presume que Meacutexico con los TLC se convirtioacute en parte de ca-

denas productivas globales pero todas las reglas de los TLC y TBI

estaacuten hechas para la integracioacuten intra-firma es decir integrar sus

diversas plantas alrededor del mundo en una faacutebrica global

d Praacutecticamente se prohiacutebe exigir requisitos de desempentildeo al inversionista

extranjero Por ejemplo no se le puede pedir que compre en el paiacutes sus

insumos o que transfiera tecnologiacutea o que capacite a su personal etc De

nuevo no hay nada que indique que el inversionista deba emplear insumos

nacionales del paiacutes anfitrioacuten o mejore la calidad del poco empleo directo

que genera

e Los TLC yo TBI no tienen instrumentos para que el paiacutes receptor privilegie

que la IED llegue donde considera que le conviene guiado por un proyecto

de nacioacuten Estas inversiones llegan a donde les conviene a los accionistas

mayoritarios para optimizar sus ganancias y dentro de su propia estrate-

gia global y no donde le conviene al paiacutes Como analizamos apoyados por

investigaciones de la CEPAL los criterios con los que los grandes inver-

sionistas deciden en queacute paiacutes invertir nada tiene que ver con las priorida-

des del paiacutes receptor Por ello la IED logra pocos cambios en la estructura

productiva de los paiacuteses a los que llegan Por ejemplo la investigacioacuten de

la CATISA en Ecuador demuestra que no cambioacute la estructura productiva

extractivista como el gobierno se propuso Lo mismo pasoacute en otros paiacuteses

En fin estos pobres o negativos resultados en teacuterminos de cantidad y ca-

lidad de los empleos tienen que ver con las reglas pactadas en los TLC y TBI No

se plantea aquiacute un nacionalismo extremo o cerrado pero siacute se sentildeala que hay di-

versas formas de integrarse en el mundo Dejarlo todo a la ley del maacutes fuerte (al

mercado) no es la mejor forma No se puede actuar como lo hizo Meacutexico dicho por

el jefe mexicano negociador del TLCAN Planteoacute que el ldquomejor proyecto de paiacutes

es no tener proyecto de paiacutes y dejar que el mercado modele el Meacutexico posiblerdquo

Corea del Sur paiacutes subdesarrollado lo hizo con una estrategia propia y planificoacute

a largo plazo el paiacutes que queriacutea y se convirtioacute en el maacutes exitoso de los tigres asiaacute-

ticos Tambieacuten se puede remarcar el caso de China que se ha convertido en una

potencia mundial con una apertura planificada de su economiacutea Por supuesto las

condiciones de China son muy distintas a las de nuestros paiacuteses Claro que la es-

trategia debe ser realista y aprovechar cada uno sus posibilidades y ser conscien-

te de sus liacutemites43

Apeacutendice La dimensioacuten laboral en el T-MEC (que sustituye al TLCAN)44 Una demanda fundamental desde la negociacioacuten del primer tratado de li-

bre comercio que fue el TLCAN en 1994 asiacute como las negociaciones del Aacuterea de

Libre Comercio de las Ameacutericas (ALCA) fue que incluyera protecciones reales

obligatorias y sancionables a los derechos laborales y ambientales Durante la lu-

cha contra el ALCA se dio una gran discusioacuten en el movimiento social sobre si un

buen capiacutetulo laboral dentro de los TLC bastariacutea para apoyar su aprobacioacuten La

respuesta mayoritaria fue que no como se expresoacute en el documento Alternativas

para las Ameacutericas de la Alianza Social Continental (capiacutetulo laboral)

43 Veacutease la Tesis de Doctorado en Enrique Valencia (Pariacutes 1996) que compara el modelo mexicano y el coreano

44 El tema laboral en el T-MEC estaacute tratado en diversos capiacutetulos y anexos El capiacutetulo 23 (laboral) el Anexo 23-A soacutelo aplicable a Meacutexico titulado ldquoRepresentacioacuten de los trabajadores en la negociacioacuten colec-tiva en Meacutexicordquo que indica los contenidos miacutenimos que debe tener una reforma a la ley laboral de Meacutexico el capiacutetulo 31 sobre solucioacuten de controversias que incluye el anexo 31-A (Meacutexico-Estados Unidos) y 31-B (Meacute-xico-Canadaacute) que es un mecanismo raacutepido de solucioacuten de controversias en materia de derechos laborales en instalaciones especiacuteficas ademaacutes el apeacutendice 4-B7 del capiacutetulo 4 sobre Reglas de Origen que establece una regla de origen laboral sobre salarios en el sector automotriz En todos estos textos hay que tener en cuenta las modificaciones del Protocolo Modificatorio al Tratado entre los Estados Unidos Mexicanos los Estados Unidos de Ameacuterica y Canadaacute (diciembre 2019)

Esta discusioacuten resucitoacute fuertemente en EEUU y en menor medida en Cana-

daacute y Meacutexico durante las negociaciones del T-MEC En este contexto es importante

analizar brevemente los textos del T-MEC en materia laboral Podemos reconocer

que hay grandes novedades ya que se trata de compromisos verdaderamente vin-

culantes y sancionables e incluyen derechos colectivos de los trabajadores pero

iquestalcanza esto para hacer al T-MEC bueno para los pueblos Pensamos que no Sin

embargo esa pregunta rebasa el aacutembito de este escrito Esto seraacute ampliamente

fundamentado en el conjunto de este libro

Analizaremos las novedades avances y a la vez liacutemites del T-MEC en ma-

teria laboral Lo hacemos en un apeacutendice porque el T-MEC auacuten no entra en vigor

(a marzo de 2020) y por tanto no tiene influencia en lo negativo que han sido los

TLC para los trabajadores45

El principal compromiso vinculante para Meacutexico en esta materia es cambiar las leyes laborales seguacuten los paraacutemetros que se marcan en el T-MEC46

La obligacioacuten fundamental en materia laboral del T-MEC es que se cum-

pla la ley47 laboral y para Meacutexico el que cambie sus leyes para garantizar la de-

mocracia sindical Este positivo cambio en Meacutexico no es un regalo del T-MEC

menos auacuten de Trump sino es fruto de una larguiacutesima lucha mexicana que ahora

fructifica por tres factores nuevos 1) el triunfo de Andreacutes Manuel Loacutepez Obrador

y el grupo poliacutetico Morena 2) la alianza entre sindicatos de Ameacuterica del Norte

que desde hace tiempo luchan juntos en dicha direccioacuten 3) la coyuntura electoral

en Estados Unidos48 Para ello el T-MEC da lineamientos detallados sobre lo que

45 Algunas precisiones maacutes teacutecnicas del texto del T-MEC las abordaremos en notas a pie de paacutegina

46 La reforma constitucional en materia laboral fue publicada en el Diario Oficial de la Federacioacuten el 24 de feb de 2017 todaviacutea bajo el gobierno de Pentildea Nieto y la nueva Ley Federal del Trabajo el 2 de mayo de 2019

47 El Artiacuteculo 235 especifica las condiciones que debe garantizar cada paiacutes para hacer cumplir sus leyes laborales aclarando que ello no se puede interpretar en el sentido de que las autoridades de otro paiacutes pudieran tener atribuciones para aplicar la ley en territorio del otro Aunque como veremos el mecanismo de solucioacuten de disputas laborales si pretende determinar si un gobierno estaacute haciendo cumplir la ley o no

48 Trump plantea desde su campantildea que el TLCAN es malo para EEUU por la competencia des-leal que significan las condiciones laborales en Meacutexico Los demoacutecratas aprovechan su mayoriacutea en una de las Caacutemaras para forzar cambios en el texto del T-MEC negociado por la administracioacuten trumpis-ta especialmente en materia laboral debido al fuerte peso que los grandes sindicatos tienen en su base electoral

debe contener la ley mexicana49 Estos cambios a la legislacioacuten no son una suge-

rencia sino que se trata de cambios vinculantes50

En esencia la propuesta busca a) garantizar la democracia interna de los

sindicatos viacutea voto universal directo personal y secreto de sus afiliados para ele-

gir a su direccioacuten b) lo mismo para la aprobacioacuten o modificacioacuten perioacutedica de los

contratos colectivos c) Igualmente crear oacuterganos independientes e imparciales

para registrar y atender posibles ilegalidades en elecciones sindicales resolver

controversias respecto a contratos colectivos y el reconocimiento o registro de

los sindicatos51

La principal objecioacuten de Donald Trump al TLCAN era que los bajos salarios

y condiciones laborales en Meacutexico estaban llevaacutendose empleos de estadouniden-

ses hacia Meacutexico Esto ha sido soacutelo parcialmente cierto Ciertamente la estrategia

de Meacutexico para competir en el mundo se ha basado en los bajos salarios y malas

condiciones de trabajo Es verdad que algunas empresas estadounidenses van a

Meacutexico para aprovechar los bajos salarios pero tambieacuten es cierto que el creci-

miento de las exportaciones de EEUU a Meacutexico genera empleos en dicho paiacutes y

la entrada de importaciones a Meacutexico desde EEUU ha llevado a la quiebra de mu-

chas Pequentildeas y Medianas Empresas (PyMES) sobre todo en los primeros antildeos

Estas PyMES son las que maacutes capacidad tienen de generar empleo

Sin embargo no es materia de un TLC legislar directamente sobre salarios

en otros paiacuteses52 Por ello el T-MEC en su aspecto laboral se centra en propiciar

el acabar con los sindicatos fantasma los contratos de proteccioacuten y en general en

avanzar en la democratizacioacuten sindical en Meacutexico A la larga con ello los sindi-

catos mexicanos podraacuten lograr mejorar las condiciones laborales y que no sigan

siendo una competencia desleal en el comercio y la inversioacuten internacional Esto

es bueno para Meacutexico pero sus efectos reales dependen de la lucha de los sindica-

tos mexicanos apoyados en alianzas con sindicatos de EEUU y Canadaacute

Una primera limitacioacuten del T-MEC es que a diferencia del capiacutetulo paralelo

49 Anexo 23-A -Meacutexico-Estados Unidos- y 23 B -Meacutexico-Canadaacute- principalmente en el paacuterrafo 2

50 El paacuterrafo 3 de dicho artiacuteculo incluso dice ldquoSe entiende ademaacutes que la entrada en vigor de este Tratado podraacute retrasarse hasta que dicha legislacioacuten entre en vigorrdquo

51 En Meacutexico los conflictos laborales se resolviacutean en juntas de conciliacioacuten en que los trabajadores estaban representados en minoriacutea y el registro de nuevos sindicatos yo el reconocimiento legal de nuevas direcciones sindicales estaban sujetos a la llamada toma de nota del gobierno que arbitrariamente reconociacutea o no sindicatos y direcciones sindicales

52 Aunque como veremos maacutes adelante el T-MEC encontroacute una ingeniosa manera de hacerlo soacutelo para el sector de exportaciones automotrices al poner una regla de origen laboral

del TLCAN en materia laboral donde las demandas se originan en un sindicato de

otro de los paiacuteses en el T-MEC las demandas se originan en las empresas o en otro

Estado que considera que hay una competencia desleal basada en las malas con-

diciones laborales del otro paiacutes Las empresas extranjeras que tienen inversiones

en Meacutexico o exportan a EEUU desde Meacutexico no estaraacuten interesadas en demandar

sobre esta materia lo estaraacuten soacutelo las que les afectan las exportaciones mexica-

nas por ello su efecto seraacute limitado

Por supuesto esta nueva legislacioacuten laboral en Meacutexico tambieacuten tiene criacuteti-

cas La principal es que introduce desde la Constitucioacuten (realizado desde el perio-

do del presidente Pentildea Nieto) la figura del outsourcing o tercerizacioacuten en la contra-

tacioacuten de personal (aunque con algunas limitaciones o acotaciones)

Como sabemos esta figura se usa para violar derechos laborales y evadir

impuestos lo que es ilegal Actualmente en el Poder Legislativo mexicano se dis-

cute reglamentar el outsourcing dejando claras las formas ilegales y poner fuertes

sanciones a quienes las usan53

La proteccioacuten de los derechos laborales colectivos en el T-MECEl T-MEC aborda y pretende proteger los derechos colectivos de los traba-

jadores Aunque en el preaacutembulo del TLCAN se habla de los derechos colectivos

de los trabajadores soacutelo se convierte en materia litigable en tres materias (y ello

con la condicioacuten de que sea un factor de competencia desleal) pagar por debajo

del salario miacutenimo el trabajo de menores de edad y las condiciones de higiene

y seguridad Ademaacutes aunque se puede litigar internacionalmente difiacutecilmente

llegaraacute a sanciones y en todo caso las sanciones no benefician a los trabajadores54

El T-MEC en cambio desde el Artiacuteculo 1deg (Definiciones) del Capiacutetulo 23 (Laboral)

53 En enero de 2020 la Secretariacutea del Trabajo presentoacute un estudio sobre formas ilegales de outsour-cing y un programa de verificaciones y castigos muy severos a quien utilice lo que llaman outsourcing ilegal Junto al Presidente Loacutepez Obrador planteoacute algunas normas fiscales contra la evasioacuten de impuestos que pue-den ser consideradas crimen organizado ya que hay organizaciones o empresas que se dedican o ofrecer este servicio violatoria tanto de las leyes laborales como fiscales Se establece una coordinacioacuten estrecha entre la Secretariacutea de Hacienda la Unidad de Inteligencia Financiera las instituciones de seguridad social y otras para detectar quien utiliza formas ilegales de outsourcing Se plantea iniciar una campantildea disuasiva que muestre los delitos y penas de caacutercel en que pueden caer los que usan organizan u ofrecen estas formas de outsourcing ilegal a las empresas Se continuaraacute con inspecciones a empresas en que se detecten signos de utilizacioacuten de formas ilegales de contratacioacuten tercerizada Ademaacutes en la Caacutemara de Senadores de mayoriacutea Morenista se habla de impulsar una nueva ley para regular y sancionar el outsourcing Por supuesto este planteo desatoacute toda una reaccioacuten en el empresariado

54 Para el Anaacutelisis del acuerdo laboral en el TLCAN veacutease el texto de Alejandro Quiroz en Arroyo Picard 1993

se compromete a proteger los siguientes derechos

a ldquola libertad de asociacioacuten y el reconocimiento efectivo del derecho a la ne-

gociacioacuten colectivardquo (en la nota al pie aclara que ello incluye el derecho de

huelga)

b la eliminacioacuten de todas las formas de trabajo forzoso u obligatorio

c la abolicioacuten efectiva del trabajo infantil la prohibicioacuten de las peores formas

de trabajo infantil y otras protecciones laborales para nintildeos y menores

d la eliminacioacuten de la discriminacioacuten en materia de empleo y ocupacioacuten

e y condiciones aceptables de trabajo respecto a salarios miacutenimos horas de

trabajo seguridad y salud en el trabajordquo

El Artiacuteculo 1deg suena maravilloso y se refuerza por las referencias a la Or-

ganizacioacuten Internacional del Trabajo (OIT) Sin embargo igual que el Tratado

Transpaciacutefico (TPP-11) aclara que la referencia a la OIT es exclusivamente a la De-

claracioacuten relativa a los Principios y Derechos Fundamentales en el Trabajo y su Segui-

miento (1998)55 Por ello se trata de una acotacioacuten tramposa Como EEUU no ha

firmado todos los acuerdos de la OIT refiere no directamente a los acuerdos fun-

damentales de este organismo sino a esta declaracioacuten que es general y no incluye

la obligacioacuten a todos los anexos teacutecnicos que son los que los concretan y permiten

su aplicacioacuten La Declaracioacuten no incluye los 8 convenios fundamentales ni las 4

normas administrativas que regulan la actividad de las autoridades laborales de

inspeccioacuten Tampoco las 177 normas ldquoteacutecnicasrdquo

El teacutermino ldquoteacutecnicordquo suena como algo neutral y de menor importancia Sin

embargo son de gran alcance ya que regulan una serie de derechos individuales

como por ejemplo el derecho a proteccioacuten de despidos en general y para deter-

minados grupos como mujeres embarazadas el derecho a vacaciones pagadas

el derecho a seguro de enfermedad cesantiacutea incapacidad y seguro previsional el

derecho a proteccioacuten de accidentes laborales (por sustancias quiacutemicas radioac-

tivas ruido sacudidas etc) el derecho a compensacioacuten en caso de accidentes de

trabajo y enfermedades profesionales el derecho a un horario laboral regular a

pausas y regulacioacuten del trabajo nocturno derecho a subcontratacioacuten regulada

reglas para el trabajo domeacutestico los trabajadores de pueblos originarios y mi-

grantes deberes y derechos de agencias de colocacioacuten privadas Lo anterior no es

solo una interpretacioacuten sino que se hace expliacutecito en el Artiacuteculo 231 ldquoDerechos

Laboralesrdquo donde se consignan soacutelo 5 derechos no todos los protegidos por la

55 Esta acotacioacuten se repite varias veces a lo largo del Capiacutetulo

OIT y menos sus normas teacutecnicas de aplicacioacuten que acabamos de referir56 (Arroyo

2016 Federacioacuten Alemana de Sindicatos 2015)

Estas limitaciones en los derechos que protege se expresan desde el artiacuteculo

233 en que la lista de derechos de los que se habla en el Artiacuteculo 1deg se reduce Repi-

te esta misma lista de derechos con excepcioacuten del uacuteltimo ldquocondiciones aceptables

de trabajo y salariordquo

Ademaacutes como veremos en los mecanismos para resolver disputas con em-

presas especiacuteficas el T-MEC soacutelo sanciona sobre tres derechos el derecho a sin-

dicalizarse y participar democraacuteticamente en la vida sindical incluyendo la elec-

cioacuten de sus dirigentes la contratacioacuten colectiva y para que estos dos sean reales

el derecho a la huelga57 Evidentemente los derechos que protege de forma efec-

tiva no son poca cosa si hay verdaderos y reales sindicatos democraacuteticos ellos

se encargaraacuten de que se respeten todos sus derechos y de mejorar sus salarios y

condiciones de trabajo Sin embargo la obligacioacuten de respetar estos derechos se

limita a cuando esto afecte el comercio o la inversioacuten internacional58 No intere-

san como tal los derechos de los trabajadores sino evitar la competencia desleal

Mecanismos de solucioacuten de disputas en materia laboralLos Artiacuteculos 2313 al 2317 formalizan y detallan mecanismos de un varia-

do y complejo proceso de diaacutelogo para resolver las diferencias en las materias que

56 El artiacuteculo referido se hace un anaacutelisis de conjunto de lo laboral en el Tratado Transpaciacutefico57 Ademaacutes los Artiacuteculos 236 al 239 hablan de derechos muy importantes y dan la impresioacuten de que

el T-MEC puede sancionar su violacioacuten pero un anaacutelisis maacutes minucioso pone en duda su fuerza sobre todo cuando hemos dicho que el T-MEC soacutelo es aplicable si su violacioacuten se convierte en una competencia desleal El Artiacuteculo 236 plantea evitar el trabajo forzado u obligatorio incluido el infantil so pena de que los otros paiacuteses de este tratado no permitan la entrada a su territorio de dichas mercanciacuteas Esto parece fuertemente vinculante dada la sancioacuten sin embargo en el paacuterrafo 2 de este mismo artiacuteculo deja el hecho de descubrir esta situacioacuten a la cooperacioacuten entre los paiacuteses El Artiacuteculo 237 sobre Violencia contra los trabajadores se plantea que es responsabilidad de los gobiernos velar porque los trabajadores ejerzan los derechos protegidos en este tratado en un clima de no violencia cuando ello pueda afectar el comercio o la inversioacuten La nota 13 explica ldquocuando se considera que ello afecte al comercio o la inversioacutenrdquo y en la nota 14 afirma que ello lo decidiraacuten los paneles de solucioacuten de disputas El Artiacuteculo 238 sobre trabajadores Migrantes explicita que los derechos establecidos en el capiacutetulo deben ser iguales para trabajadores migrantes En total en este capiacutetulo soacutelo hay 35 renglones sobre el tema y se deja a la responsabilidad de cada gobierno es decir no hay meca-nismo de forzamiento El Artiacuteculo 239 plantea la no discriminacioacuten en el centro de trabajo Cada gobierno ldquoapoyaraacute el objetivo de la igualdad de geacutenerordquo pero igual que en el asunto de la migracioacuten esto queda como un objetivo que deben buscar los Estados sin ninguacuten mecanismo para asegurarlo

58 El Artiacuteculo 234 (no derogacioacuten) en nota al pie aclara que quiere decir que ldquoafecta al comercio o la inversioacutenrdquo si involucra a una persona o industria que comercia con los otras paiacuteses del tratado o afecta a un competidor y que en el mecanismo de solucioacuten de controversias el panel determinaraacute si se cumplen estas condiciones De nuevo estos derechos se puede violar si no afecta la competencia con extranjeros

cubre este capiacutetulo laboral antes de llegar al panel de solucioacuten de disputas Y lue-

go en el Anexo 31 (vinculado al mecanismo general de resolucioacuten de disputas) se

establece un mecanismo laboral de respuesta raacutepida en instituciones especiacuteficas

Artiacuteculo 2313 - Diaacutelogo Cooperativo Laboral Es la primera de las formas

propuestas para resolver un conflicto Se establece que cualquiera de los

paiacuteses miembros puede solicitar un diaacutelogo formal sobre cualquier asun-

to cubierto por este capiacutetulo y se establecen reglas o procedimientos para

ello Este diaacutelogo puede llegar a decisiones de comuacuten acuerdo incluyen-

do un plan de trabajo con cronogramas para superar las dificultades o

conflictos Incluso se puede acordar una verificacioacuten independiente (por

ejemplo la OIT) de los acuerdos o plan de trabajo

Artiacuteculo 2314 - Consejo Laboral Como otra forma de resolver un conflicto

se establece un Consejo Laboral con funcionarios de alto nivel (preferi-

blemente de nivel ministerial) de los tres paiacuteses que se reuniraacuten duran-

te el primer antildeo de vigencia del tratado Este Consejo puede tratar cual-

quier asunto referente a este capiacutetulo (paacuterrafo 3) y decidir soluciones por

consenso (paacuterrafo 6) Ademaacutes este Consejo Laboral implementaraacute a los

5 antildeos una revisioacuten del funcionamiento de este capiacutetulo y luego cada antildeo

subsecuente (paacuterrafo 5) Nada sobre que esta evaluacioacuten sea participativa

e independiente Las decisiones e informes seraacuten por consenso y se haraacuten

puacuteblicos a menos que el Consejo acuerde algo diferente En todo este pro-

ceso de diaacutelogo no existe verdadera participacioacuten puacuteblica ni siquiera de

los sindicatos59

Artiacuteculo 2317 - Consultas Laborales Es un tercer mecanismo opcional para

solucionar cualquier controversia antes de recurrir a un panel de solucioacuten

de controversias Una de las Partes puede solicitar una consulta laboral

sobre cualquier asunto de este capiacutetulo

Si no se ha podido resolver el asunto una de las Partes puede solicitar que

los Ministros relevantes de las Partes consultantes o las personas que ellos de-

signen se reuacutenan para considerar el asunto en cuestioacuten y procuren resolverlo

Pueden incluir expertos independientes elegidos de comuacuten acuerdo

59 El artiacuteculo 2316 sobre ldquoParticipacioacuten Puacuteblicardquo plantea crear en cada paiacutes un oacutergano laboral consultivo o asesor (o algo similar) para la participacioacuten ciudadana incluyendo organismos laborales y empresariales para que opinen sobre asuntos de este capiacutetulo Es el uacutenico artiacuteculo en que habla de la partici-pacioacuten consultiva o como asesor del puacuteblico en general incluidos organismos laborales (nunca usa la palabra ldquosindicatordquo) para dar su opinioacuten Es increiacuteble que la participacioacuten ciudadana se reduzca a un artiacuteculo con 5 renglones

Si no se resuelve el asunto dentro de 30 diacuteas posteriores a la Solicitud de

Consulta Laboral o en otro plazo acordado la parte solicitante podraacute solicitar una

reunioacuten de la Comisioacuten de conformidad con el Artiacuteculo 315 (Comisioacuten Buenos

Oficios Conciliacioacuten y Mediacioacuten) y posteriormente solicitar el establecimiento

de un panel conforme al Artiacuteculo 316 (Establecimiento de un Panel)

Es decir hay cuatro instancias para resolver cualquier conflicto (no son

consecutivas son opciones que no se excluyen)

Uacutenicamente si no se puede resolver en estas instancias se podraacute recurrir a

un panel de solucioacuten de controversias que se aborda en el capiacutetulo 31 de Solucioacuten

de Controversias Se trata del mecanismo general de solucioacuten de disputas que

ahora tambieacuten puede abordar temas laborales En dicho capiacutetulo hay ademaacutes el

Anexo para conflictos con empresas especiacuteficas ldquoMecanismo Laboral de respues-

ta raacutepida en instituciones especiacuteficasrdquo que analizaremos a continuacioacuten

Anexo 31-A y 31-B Mecanismo laboral de respuesta raacutepida en instituciones especiacuteficas60

Aacutembito de aplicacioacutenEl propoacutesito de este mecanismo incluida la capacidad de imponer medidas

de reparacioacuten es garantizar la reparacioacuten frente a la denegacioacuten de derechos de

trabajadores de una instalacioacuten cubierta Para no restringir el comercio las me-

didas de reparacioacuten se levantan inmediatamente despueacutes que se repara tal dene-

gacioacuten de derechos (Artiacuteculo 31161) Instalaciones cubiertas significa una insta-

lacioacuten que estaacute en competencia con otra de algunos de los paiacuteses miembros del

T-MEC (3115)

Los sectores prioritarios en realidad no estaacuten definidos Dice mercanciacuteas

manufacturadas suministro de servicios o mineriacutea pero en el caso de las manu-

facturas dice ldquoincluye pero no estaacute limitadordquo a lo siguiente componentes aeroes-

paciales autos y autopartes productos cosmeacuteticos mercanciacuteas industriales hor-

60 Se trata de un Anexo que ya no pertenece al capiacutetulo 23 (Laboral) sino al capiacutetulo 31 sobre resolucioacuten de disputas Son dos anexos uno negociado entre EEUU y Meacutexico (31-A) y otro entre Canadaacute y Meacutexico (31-B) Son casi ideacutenticos la mayoriacutea de los cambios son de redaccioacuten y frases que se antildeaden o cambian que dan mayor precisioacuten en general el acuerdo Meacutexico-Canadaacute es maacutes preciso Cuando sea relevante indicaremos las diferencias entre ambos

61 La numeracioacuten de los paacuterrafos en el texto oficial estaacuten precedidos por una A o una B seguacuten se encuentre en el Acuerdo Meacutexico-EEUU o Meacutexico-Canadaacute respectivamente Cuando no hay diferencias significativas no pondremos ni A ni B indicando con ello que se refiere a ambos textos

neadas acero y aluminio vidrios y ceraacutemica plaacutesticos forjas y cemento (Artiacuteculo

3115 Definiciones) Dado lo anterior podemos decir que eacuteste mecanismo se puede

aplicar a cualquier producto o servicio que compite o puede competir en el mer-

cado de otro paiacutes miembro del T-MEC Maacutes auacuten el Artiacuteculo 3113 plantea que los

paiacuteses miembros revisaraacuten cada antildeo la lista de los sectores prioritarios pudiendo

agregar nuevos Sin embargo hay que hacer notar que no incluyen por lo pronto

al sector agriacutecola que es quizaacute donde Meacutexico podriacutea demandar a las empresas

agroexportadoras estadounidenses que contratan muchos migrantes en condi-

ciones deplorables El Artiacuteculo 314 establece el procedimiento previo y los tiem-

pos de cada paso para intentar resolver el conflicto por el diaacutelogo antes de pedir el

establecimiento de un panel62

iquestQueacute derechos protege Solamente dos el derecho de libre asociacioacuten y de negociacioacuten colecti-

va (que en el Artiacuteculo 231 aclara que lo anterior no es posible sin el derecho de

huelga) Recordemos que al principio de este anaacutelisis veiacuteamos que el Artiacuteculo 231

(Definiciones) hablaba de derechos en cinco rubros laborales Este mecanismo

para resolver incumplimientos ya soacutelo se aplica en uno de esos apartados de de-

rechos63 El Mecanismo se aplicaraacute cuando uno de los paiacuteses miembros considere

de buena fe que a los trabajadores de una instalacioacuten cubierta les ha sido negado

el derecho de libre asociacioacuten y la negociacioacuten colectiva conforme a las leyes del

paiacutes demandado (312)64

Nombramiento y requisitos para ser miembros del panelEl Artiacuteculo 313 establece que cada paiacutes nombraraacute tres panelistas por con-

62 El demandado puede aceptar hacer su propia investigacioacuten aceptar o no que hubo la denegacioacuten de derechos En el primer caso llegar a un acuerdo para reparar el dantildeo en el segundo caso se puede intentar una mediacioacuten amistosa o pedir una verificacioacuten presencial en el establecimiento Soacutelo despueacutes de no lograr un acuerdo y en su caso la forma de reparar el dantildeo pedir la instalacioacuten del Panel de respuesta raacutepida Cada uno de estos pasos estaacuten minuciosamente formalizados con tiempos maacuteximos muy cortos para realizarlos

63 Excluye los siguientes eliminacioacuten de todas las formas de trabajo forzoso u obligatorio la aboli-cioacuten efectiva del trabajo infantil la prohibicioacuten de las peores formas de trabajo infantil y otras protecciones laborales para nintildeos y menores la eliminacioacuten de la discriminacioacuten en materia de empleo y ocupacioacuten y condiciones aceptables de trabajo respecto a salarios miacutenimos horas de trabajo y seguridad y salud en el trabajo

64 Con respecto a Canadaacute una reclamacioacuten uacutenicamente puede presentarse con respecto a una pre-sunta Denegacioacuten de Derechos debida a los trabajadores en una instalacioacuten cubierta bajo una orden de ejecucioacuten de la Junta de Relaciones Industriales de Canadaacute Con respecto a Meacutexico una reclamacioacuten uacuteni-camente puede presentarse con respecto a una presunta Denegacioacuten de Derechos conforme a la legislacioacuten que cumple con el Anexo 23-A (Representacioacuten de los Trabajadores en la Negociacioacuten Colectiva en Meacutexico)

senso En las reglas de procedimiento se determinaraacute coacutemo operar estos pane-

les en el caso de que un paiacutes no haya nombrado ambos tipos de panelistas Seis

meses despueacutes de la entrada en vigor cada paiacutes ampliaraacute su lista a por lo menos

5 panelistas (313) Estos panelistas seraacuten nombrados por un miacutenimo de 4 antildeos

(y podraacuten ser reelectos) o hasta que los paiacuteses miembros integren nuevas listas

El punto 4 de este mismo Artiacuteculo 313 establece los requisitos para ser panelista

que resumidamente son conocimiento y experiencia objetividad confiabilidad

y buen juicio e independencia Ademaacutes cumplir con el Coacutedigo de Conducta esta-

blecido por la Comisioacuten para la Solucioacuten de Conflictos El Artiacuteculo 314 establece

el procedimiento previo y los tiempos de cada paso para intentar resolver el con-

flicto por el diaacutelogo antes de pedir el establecimiento de un Panel65

SancionesEl demandante puede retrasar la liquidacioacuten final las mercanciacuteas o servi-

cios mientras dura este proceso amistoso de mediacioacuten o el panel internacional

de resolucioacuten obligatoria Los pagos retenidos se liquidaraacuten inmediatamente re-

suelto el litigio Si la parte demandada no acepta u obstaculiza la verificacioacuten pre-

sencial en el establecimiento el panel podraacute determinar la sancioacuten no sin antes

oiacuter a las partes involucradas

El Artiacuteculo 3110 especifica las posibles sanciones sobre todo si se trata de

empresas reincidentes que pueden llegar a ser la suspensioacuten de los beneficios

arancelarios preferenciales o incluso la negacioacuten de venta de dichas mercanciacuteas o

servicios en el territorio de la parte demandante

Reflexioacuten sobre este mecanismo La gran importancia positiva es que estaacute hecho para sancionar a empre-

sas concretas que usan la violacioacuten de derechos laborales como un mecanismo

de competencia desleal Ciertamente las sanciones son fuertes y disuasivas pero

castigan a la empresa y no benefician a los trabajadores incluso puede perjudi-

carlos en teacuterminos de peacuterdida de empleos Celebramos que la violacioacuten de los de-

rechos laborales colectivos sea duramente castigada ello protege a los trabajado-

65 El demandado puede aceptar hacer su propia investigacioacuten aceptar o no que hubo la denegacioacuten de derechos En el primer caso se puede llegar a un acuerdo para reparar el dantildeo en el segundo caso se puede intentar una mediacioacuten amistosa o pedir una verificacioacuten presencial en el establecimiento Soacutelo despueacutes de no lograr un acuerdo y en su caso la forma de reparar el dantildeo se puede pedir la instalacioacuten del Panel de respuesta raacutepida Cada uno de estos pasos estaacuten minuciosamente formalizados con tiempos maacuteximos muy cortos para realizarlos

res sin embargo si a pesar de ello las empresas no cumplen el castigo puede caer

sobre los trabajadores

Un problema crucial de este mecanismo es que su aacutembito de aplicacioacuten es

limitado son soacutelo empresas exportadoras yo con inversioacuten extranjera Se tra-

ta de un sector muy importante en cuanto su peso en el Producto Interno Bruto

(PIB) pero no es asiacute en la generacioacuten de empleos (como hemos visto en la prime-

ra parte de este escrito) Ademaacutes como explicamos el T-MEC no estaacute interesa-

do en los derechos laborales sino en evitar la competencia desleal Soacutelo se aplica

en conflictos sobre democracia sindical si ello es considerado por una empresa

competidora el que la violacioacuten de derechos en este aacutembito se convierte en una

competencia desleal

El respeto a los derechos laborales es una tarea que los sindicatos deben ga-

rantizar por ello son importantiacutesimos los cambios que se han dado en la Ley Fe-

deral del Trabajo El T-MEC y la nueva Ley Federal del Trabajo pueden constituir

un contexto favorable pero el respeto de todos los derechos laborales (no soacutelo

los cubiertos por el acuerdo) soacutelo se lograraacute por la lucha de los trabajadores y sus

organizaciones renovadas

Reglas de origen laboral en el sector automotriz (Capiacutetulo 4 del T-MEC) Por primera vez en la historia un TLC legisla para evitar que los bajos sala-

rios sean el factor de competitividad internacional aunque soacutelo lo hacen para el

sector automotriz Indirectamente tambieacuten lo propicia para otros sectores por la

exigencia de respetar los derechos de democracia sindical y contratacioacuten colecti-

va que ya hemos analizado

El Artiacuteculo 4-B7 del Apeacutendice sobre Reglas de Origen especiacuteficas para

mercanciacuteas automotrices especiacuteficas planea ldquoReglas de origen laboralrdquo Aquiacute se

establece que paulatinamente un porcentaje de los distintos tipos de productos

automotrices debe estar elaborado con salarios altos (USD 16 o maacutes por hora de

trabajo) Los porcentajes variacutean seguacuten el tipo de producto automotriz (vehiacuteculos

ligeros camiones pesados etc) y seguacuten el tipo de gastos (materiales tecnologiacutea

ensamble etc)

Por ejemplo en el caso de los vehiacuteculos de pasajeros se inicia con un 30 y

a los 3 antildeos termina en 40 Ademaacutes especifica que dicho 40 debe estar com-

puesto por 25 puntos porcentuales en los materiales y gastos de manufactura no

maacutes de 10 puntos porcentuales en los gastos de tecnologiacutea y no maacutes de 5 puntos

porcentuales en gastos de ensamble

Esto seraacute muy positivo para los trabajadores del sector Sin embargo en el

balance empiacuterico de los resultados en materia laboral del TLCAN hemos anali-

zado el poco peso en el empleo general de la economiacutea mexicana que tiene el sec-

tor automotriz mexicano que es parte de cadenas productivas globales Ello nos

permite prever que estos efectos positivos beneficiaraacuten a muy pocos trabajadores

y tendraacuten limitados efectos positivos en salario del conjunto de los trabajadores

mexicanos

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El impacto de los Tratados de Libre Comercio en la fiscalidad las finanzas puacuteblicas y la capacidad regulatoria de los Estados en Ameacuterica latina

- Por Jorge Coronado Marroquiacuten1

Introduccioacuten

A partir del impulso generalizado en la regioacuten de las diez medidas del Con-

senso de Washington propuesto por John Williamson en 1989

Se desarrolla fuertemente en Ameacuterica Latina todo el conjunto de propues-

tas que el ldquolibre comerciordquo estimula teniendo como principales instrumentos a

los Tratados de Libre Comercio (TLC) y a los Tratados Bilaterales de proteccioacuten de

Inversiones (TBI) Ambos instrumentos pero principalmente los TLC plantean

la desregulacioacuten y liberalizacioacuten del comercio internacional y principalmente la

liberalizacioacuten del traacutensito de las inversiones

Los TLC impulsan por un lado el supuesto ldquoaprovechamiento de las venta-

jas comparativasrdquo por la viacutea de estimular el crecimiento de las exportaciones y

su diversificacioacuten brindar facilidades para el ingreso de importaciones por me-

dio de reduccioacuten e incluso eliminacioacuten de aranceles eliminacioacuten de barreras no

arancelarias2 facilidades particulares a determinados sectores comerciales eli-

minacioacuten o modificacioacuten de medidas sanitarias y fitosanitarias etc Con tal fin

los TLC tienen en general un formato similar que busca eliminar regulaciones al

comercio facilitar el libre traacutensito de las inversiones y reducir draacutesticamente la

capacidad regulatoria del Estado

1 Integrante de la Red Latinoamericana por Justicia Econoacutemica y Social (Latindadd)2 Barreras no arancelarias significan seguacuten los teoacutericos del libre comercio todas aquellas medidas

principalmente regulatorias y normativas que tienen que ver con aspectos ambientales laborales munici-pales etc que puedan poner en riesgo o limiten el comercio internacional a nivel nacional

EL IMPACTO DE LOS TRATADOS DE LIBRE COMERCIO

CUADRO 1 minus Principales puntos de Consenso de Washington

1 ndash Disciplina en la poliacutetica fiscal enfocaacutendose en evitar grandes deacuteficits

fiscales en relacioacuten con el Producto Interno Bruto (PIB)

2 ndash Redireccioacuten del gasto puacuteblico en subsidios ldquoespecialmente de

subsidios indiscriminadosrdquo hacia una mayor inversioacuten en los puntos

claves para el desarrollo servicios favorables para los pobres como

la educacioacuten primaria la atencioacuten primaria de salud e infraestructura

3 ndash Reforma Tributaria ampliando la base tributaria y la adopcioacuten de

tipos impositivos marginales moderados

4 ndash Tasas de intereacutes que sean determinadas por el mercado y positivas

(pero moderadas) en teacuterminos reales

5 ndash Tipos de cambio competitivos

6 ndash Liberalizacioacuten del comercio liberalizacioacuten de las importaciones

con un particular eacutenfasis en la eliminacioacuten de las restricciones

cuantitativas (licencias etc) cualquier proteccioacuten comercial deberaacute

tener aranceles bajos y relativamente uniformes

7 ndash Liberalizacioacuten de las barreras a la inversioacuten extranjera directa

8 ndash Privatizacioacuten de las empresas estatales

9 ndash Desregulacioacuten abolicioacuten de regulaciones que impidan acceso al

mercado o restrinjan la competencia excepto las que esteacuten justificadas

por razones de seguridad proteccioacuten del medio ambiente y al consumidor

y una supervisioacuten prudencial de entidades financieras

10 ndash Seguridad juriacutedica para los derechos de propiedad

En Ameacuterica Latina y el Caribe viene desarrollaacutendose en forma silenciosa

y sostenida a lo largo de las uacuteltimas dos deacutecadas un fuerte proceso para hacer

tanto de Ameacuterica del Norte como Latinoameacuterica y el Caribe una zona de libre

comercio el viejo suentildeo del ALCA que se ha ido materializando por medio de los

TLC y otros acuerdos comerciales que impulsan las mismas loacutegicas Hoy vemos

coacutemo economiacuteas grandes como las de EEUU Canadaacute Chile Meacutexico Colombia y

Peruacute impulsan TLC intrarregionales con el resto del continente a fin de avanzar

en dicha zona de libre comercio Veacutease con detenimiento el Cuadro 3 (paacuteg 100)

donde se ejemplifica el estado del libre comercio en la regioacuten

JORGE CORONADO MARROQUIacuteN

CUADRO 2 minus Contenidos estaacutendar de un Tratado de Libre Comercio (TLC)

ndash Capiacutetulo I Disposiciones Iniciales

ndash Capiacutetulo II Definiciones Generales

ndash Capiacutetulo III Trato Nacional y acceso de mercanciacuteas al mercado

ndash Capiacutetulo IV Reglas de Origen y procedimientos de origen

ndash Capiacutetulo V Administracioacuten Aduanera y facilitacioacuten del comercio

ndash Capiacutetulo VI Medidas Sanitarias y Fitosanitarias

ndash Capiacutetulo VII Obstaacuteculos Teacutecnicos al comercio

ndash Capiacutetulo VIII Defensa Comercial

ndash Capiacutetulo IX Contratacioacuten Puacuteblica

ndash Capiacutetulo X Inversioacuten

ndash Capiacutetulo XI Comercio Transfronterizo de Servicios

ndash Capiacutetulo XII Servicios Financieros

ndash Capiacutetulo XIII Telecomunicaciones

ndash Capiacutetulo XIV Comercio Electroacutenico

ndash Capiacutetulo XV Derechos de Propiedad Intelectual

ndash Capiacutetulo XVI Laboral

ndash Capiacutetulo XVII Ambiental

ndash Capiacutetulo XVIII Transparencia

ndash Capiacutetulo XIX Administracioacuten del tratado y creacioacuten de capacidades

relacionadas con el comercio

ndash Capiacutetulo XX Solucioacuten de controversias

ndash Capiacutetulo XXI Excepciones

ndash Capiacutetulo XXII Disposiciones Finales

ndash Apeacutendices y Anexos Reglas de origen especiales y reglas de origen

especiacuteficas asiacute como listas de los paiacuteses signatarios al Anexo 33

Como estrategia complementaria a los TLC se impulsan los estiacutemulos para

la atraccioacuten de Inversioacuten Extranjera Directa (IED) fundamentalmente bajo la

premisa de la ldquocarrera a la bajardquo tambieacuten conocida como race to the bottom Signi-

fica que los paiacuteses compiten entre siacute por brindar las mejores condiciones y faci-

lidades para atraer inversores extranjeros Esas facilidades generalmente tienen

que ver con incentivos y exoneraciones fiscales o tributarias

CUADRO 3 minus Listado de acuerdos comerciales y TLC vigentes en  Norteameacuterica Ameacuterica Latina  y el Caribe

Paiacutes Acuerdos Multilaterales

Uniones Aduaneras

Tratados de Libre

Comercio

Acuerdos Marco

Acuerdos Comerciales

Preferenciales

Antigua y Barbuda 1 1 1 2

Argentina 1 1 8 9

Bahamas 1 1

Barbados 1 1 3 2

Belice 1 1 2 2

Bolivia 1 1 2 1

Brasil 1 1 7 9

Canadaacute 1 13

Chile 1 23 5

Colombia 1 1 11 6

Costa Rica 1 1 13 2

Dominica 1 1 1 24

Ecuador 1 1 1 1

El Salvador 1 1 8

Estados Unidos 1 14 2

Grenada 1 1 1 3

Guatemala 1 1 8 4

Guyana 1 1 3

Haitiacute 1 1 1 1

Honduras 1 1 10 2

Jamaica 1 1 3 5

Meacutexico 1 13 1 2

Nicaragua 1 1 7 2

Panamaacute 1 10 6

Paraguay 1 1 7 1

Uniones Aduaneras

Tratados de Libre

Comercio

Acuerdos Marco

Preferenciales

Peruacute 1 1 16 1

Repuacuteblica Dominicana 1 4 1

Saint Kiss y Neves 1 1 1 2

Santa Luciacutea 1 1 1 2

San Vicente y las Granadinas 1 1 1 2

Suriname 2 2

Trinidad y Tobago 1 1 3 3

Uruguay 1 1 8 6

Venezuela 1 1 1 12

Acuerdos Marco y Acuerdos Preferenciales aunque no se denominan formalmente como TLCs incorporan una gran cantidad de temas similares a los de un TLC

Fuente Elaborado con base en informacioacuten procesada por el Equipo Consultor-Centro de Investigacioacuten Cuantitativa para el Desarrollo Econoacutemico y Social con base en el SRI

Hay una diversa gama de instrumentos tributarios que se utilizan a fin de

reducir sustancialmente el pago de impuestos nacionales a la inversioacuten extran-

jera Reduccioacuten de cuotas exoneraciones de pago generalmente del impuesto de

renta e impuesto al valor agregado creacuteditos fiscales zonas especiales libres de

impuestos exoneraciones impositivas a ganancias y rendimientos financieros

Esta ldquocarrera a la bajardquo estimula fuertes exenciones impositivas a la inver-

sioacuten extranjera directa a fin de que en conjunto con los TLC les permita a las in-

versiones liberarse del pago de impuestos Estos incentivos o privilegios fiscales

tienen a su vez un impacto directo en las finanzas puacuteblicas de nuestros Estados

en promedio los incentivos o exoneraciones fiscales representan entre un 2 y

un 6 del Producto Bruto Interno (PBI) de los paiacuteses La renuncia tributaria viacutea

estos incentivos tiene un altiacutesimo costo fiscal que representa entre el 14 y 24 de

la recaudacioacuten efectiva y en algunos casos ese gasto tributario supera el 30 de

la carga tributaria

Los impactos de los TLC en materia de finanzas puacuteblicas de los Estados na-

cionales es muy fuerte el mejor indicador para medir dicho impacto es revisar las

cifras de deacuteficit fiscales nacionales que estructuralmente son bastante elevados

en la mayoriacutea de los paiacuteses una de las principales causas de los mismos tiene que

ver con la agresiva poliacutetica de eliminacioacuten de aranceles a las importaciones que

provoca una fuerte eliminacioacuten de ingresos tributarios en todos los paiacuteses que

suscriben dichos acuerdos

Otro de los impactos de los TLC en materia de fiscalidad es que se acom-

pantildea el TLC con la firma de un Convenio para Evitar la Doble Imposicioacuten estos

acuerdos se utilizan como un mecanismo de atraccioacuten de las inversiones al plan-

tearse que aquellas empresas generalmente son transnacionales que paguen im-

puestos en donde tienen su casa matriz no tengan que pagar impuestos en el paiacutes

con quien firman el acuerdo porque se asume que ello significariacutea que paguen

doble carga impositiva A eso llaman con el eufemismo de brindar ldquoseguridad ju-

riacutedicardquo de que no tendraacuten que preocuparse de que les modifiquen las reglas del

juego en materia impositiva

No menos importante es el otro impacto de los TLC en materia fiscal que

viene de la eliminacioacuten de la capacidad regulatoria del estado y tiene relacioacuten

directa con la evasioacuten y la elusioacuten fiscal del comercio exterior en Ameacuterica Lati-

na a esta elusioacuten la denominamos Flujos Financieros Iliacutecitos (FFI) no porque

su actividad sea ilegal (hay un porcentaje de estos flujos que tienen que ver con

actividades delictivas pero seguacuten diversos caacutelculos el porcentaje que proviene

de actividades ilegales no sobrepasa el 20 del total de dichos flujos) el 80 de

dichos FFI provienen de la actividad liacutecita del comercio exterior y se les denomina

como iliacutecitos porque salen de los paiacuteses sin pagar impuestos

Como resultado del desmantelamiento de la institucionalidad regulatoria

las empresas transnacionales encuentran mejores condiciones para burlar los es-

casos controles que quedan vigentes Utilizan baacutesicamente dos mecanismos para

desarrollar esa evasioacuten y elusioacuten uno es la Falsa Facturacioacuten (sub y sobre factu-

racioacuten) en importaciones y exportaciones y el otro es la Manipulacioacuten de Precios

de Transferencia utilizando sociedades offshore en guaridas fiscales haciendo

aparecer como comercio entre partes no vinculadas cuando en realidad es una

misma estructura multinacional que se aprovecha de las facilidades que le brin-

da el modelo del libre comercio para la salida de capitales Se trata de recursos in-

mensos que los Estados dejan de percibir soacutelo en Flujos Financieros Iliacutecitos vin-

culados al comercio exterior entre 2004 al 2013 seguacuten datos de la CEPAL salieron

de nuestra regioacuten sin pagar impuestos $765000 millones de doacutelares Y en evasioacuten

tributaria los datos sentildealan una cifra anual de $340000 millones de doacutelares Ello

tambieacuten tiene un fuerte impacto en la sostenibilidad de las finanzas puacuteblicas de

los paiacuteses de nuestra regioacuten

En el presente artiacuteculo vamos a desarrollar cada uno de los impactos ante-

riormente sentildealados a fin de documentar y sistematizar nuestra aseveracioacuten de

que los TLC en Ameacuterica Latina han tenido como consecuencia directa una mayor

vulnerabilidad de las finanzas puacuteblicas de nuestros paiacuteses que esa vulnerabi-

lidad financiera se expresa en el aumento de las crisis fiscales y en una menor

capacidad de financiar poliacuteticas puacuteblicas lo que a su vez provoca una espiral de

mayor endeudamiento de los paiacuteses como viacutea exclusiva para hacer frente a las

obligaciones presupuestarias de los Estados Los impactos de los TLC en materia

fiscal tienen que ver directamente con

a Aumento de deacuteficits fiscales por la erosioacuten de ingresos tributarios del co-

mercio exterior

b Menor carga impositiva por la firma de Convenios para Evitar la Doble

Imposicioacuten que benefician directamente a transnacionales que desarro-

llan su actividad comercial amparadas en los TLCs

c Estrategia de atraccioacuten de Inversioacuten Extranjera Directa (IED) basada en

exoneraciones y privilegios fiscales a multinacionales

d Evasioacuten fiscal por la viacutea de la desregulacioacuten de la inversioacuten extranjera

e Elusioacuten fiscal del comercio exterior por medio de los Flujos Financieros Iliacute-

citos (FFI) sociedades offshore guaridas fiscales falsa facturacioacuten y ma-

nipulacioacuten de precios de transferencia

La baja carga tributaria y los deacuteficits fiscales como resultado de la erosioacuten de ingresos tributarios estimulados por la loacutegica del libre comercio

Una de las caracteriacutesticas de la fiscalidad en Ameacuterica Latina es su baja car-

ga tributaria en general principalmente si comparamos con Europa o la OCDE

Ello tiene un impacto determinante en la fortaleza y universalidad de las poliacuteti-

cas puacuteblicas dado que a menor carga tributaria menor capacidad del Estado de

impulsar poliacuteticas puacuteblicas sostenibles y universales

En el Cuadro 4 se ve a evolucioacuten de la carga tributaria3 medida soacutelo por los

3 Entieacutendase por carga tributaria el total de los ingresos tributarios en cada paiacutes Existen dos formas de medir dicha carga tributaria una es soacutelo ponderando los ingresos estrictamente que tienen que ver con

ingresos tributarios o impuestos Este muestra que despueacutes de casi treinta antildeos

la carga tributaria ha crecido escasamente un 3 con respecto al PIB desde la

deacutecada del 90 Ello es resultado de coacutemo el comercio internacional de la regioacuten

se empezoacute a regir bajo los paraacutemetros de los TLCs que impusieron fuertes reduc-

ciones impositivas a importaciones y exportaciones ademaacutes de todas las reduc-

ciones impositivas a las empresas en funcioacuten de la loacutegica de atraer inversioacuten ex-

tranjera directa la erosioacuten a la base imponible tributaria en la regioacuten promovida

por el paradigma del libre comercio ha provocado resultados realmente graves y

distorsionadores en materia de poliacutetica fiscal en Ameacuterica Latina

CUADRO 4 minus Evolucioacuten de la Carga Tributaria en Ameacuterica Latina  1990-2017 (en porcentajes del PIB) 

1990 1995 2000 2005 2010 2013 2014 2015 2017 2018

131 134 141 150 150 152 156 156 162 162

Fuente La presioacuten fiscal equivalente en Ameacuterica Latina y el Caribe Rojas Agnes Moraacuten Dalmiro CIAT 2019

La propuesta del Consenso de Washington o del libre comercio en poliacutetica

fiscal se podriacutea sintetizar de la siguiente forma creacioacuten del Impuesto al Valor

Agregado a partir de los antildeos 90 y ampliacioacuten sostenida de su base imponible re-

duccioacuten de impuestos directos y ampliacioacuten de impuestos indirectos al consumo

impulso a los TLC que provocaron un impacto directo al reducirse fuertemente

las aliacutecuotas de los impuestos al comercio internacional y todo el entramado im-

positivo de desgravacioacuten aduanera reduccioacuten tambieacuten de niveles y cantidad de

aliacutecuotas del impuesto sobre la renta A lo largo de estos treinta antildeos lo que ha

provocado el libre comercio en materia tributaria es que la regioacuten tenga un sis-

tema en el que los impuestos tienen un limitado efecto redistributivo por estar

sustentados en impuestos indirectos

En consecuencia existe una absoluta falta de equidad tributaria y una deacutebil

imposicioacuten a la renta personal principalmente a la renta corporativa Otro factor

que no puede dejarse de lado y que estaacute a la base de ese crecimiento de la carga tri-

impuestos la otra es incorporando lo que se paga como contribuciones de la seguridad social Esta uacuteltima forma es la maacutes utilizada aunque expresa el problema por un lado de que invisibiliza estrictamente la me-dicioacuten de los ingresos impositivos y por otra parte considera a la seguridad social como una carga impositiva y no como aporte individual o solidario a la proteccioacuten social

butaria en estas uacuteltimas deacutecadas es el sostenido crecimiento de los commodities

(petroacuteleo gas minerales etc) a partir del 2002 Esto permitioacute incrementar los

ingresos tributarios de los paiacuteses especializados en la explotacioacuten y comercializa-

cioacuten de recursos naturales Adicionalmente el Consenso de Washington aplicado

en la regioacuten promovioacute procesos muy fuertes de reduccioacuten del gasto puacuteblico por la

viacutea de poliacuteticas de austeridad presupuestaria expansiva privatizacioacuten de activos

estatales y privatizacioacuten de los sistemas de proteccioacuten social El resultado de esta

poliacutetica es que ese crecimiento de carga tributaria en estos uacuteltimos treinta antildeos

es insuficiente a pesar de las medidas de austeridad que han hecho recortes muy

fuertes en el gasto puacuteblico

CUADRO 5 minus Total de participacioacuten de los factores de la produccioacuten  en el Valor Agregado Ecuador 2013 

1990 2000 2014

Renta y Ganancias de Capital 223 198 255

Personas Fiacutesicas 63 67 93

Sociedades 159 131 162

Seguridad Social 163 178 183

Noacutemina Salarial 16 17 09

Propiedad 47 35 36

Generales sobre Bienes y Servicios 236 321 321

Especiacuteficos sobre Bienes y Servicios 272 222 156

Selectivos 106 119 86

Comercio Internacional 159 100 52

Otros impuestos especiacuteficos a servicios 06 03 18

Otros impuestos al consumo 43 29 40

Fuente Consensos y conflictos en la poliacutetica tributaria de Ameacuterica Latina Goacutemez Sabaini Jimeacutenez Martner CEPAL 2017

Noacutetese coacutemo desde 1990 en Ameacuterica Latina la carga impositiva a las empre-

sas se mantiene sin aumento relevante mientras que la carga impositiva directa

de renta a las personas fiacutesicas se triplica a lo largo de las deacutecadas Es relevante

ver tambieacuten coacutemo los impuestos a la propiedad decrecen con respecto a lo que

representaban en los antildeos noventa Y lo maacutes significativo como resultado directo

de los TLC es que la carga impositiva que paga el comercio internacional pasoacute de

representar casi un 16 del total de la recaudacioacuten impositiva en 1990 a represen-

tar tan soacutelo un 52 del total recaudado en 2014 Se trata de una reduccioacuten de un

poco maacutes de un 300

El efecto de esta sistemaacutetica erosioacuten de ingresos tributarios bajo la loacutegica

del libre comercio de reducir carga impositiva al sector corporativo y al comer-

cio exterior y aumentar ingresos viacutea aumento de base imponible al consumo de

sectores medios y populares Tambieacuten ha implicado el aumento de renta al sec-

tor laboral y sectores medios Esto ha provocado un aumento de la desigualdad

en la regioacuten y fuertes procesos de debilitamiento de las finanzas puacuteblicas que se

expresa en sostenidos deacuteficits fiscales Todo esto profundiza la loacutegica de la aus-

teridad presupuestaria reduccioacuten de gasto puacuteblico e impulso a fuertes medidas

como la Regla Fiscal que impide el crecimiento de presupuestos estatales

En general la debilidad fiscal expresada como deacuteficit es peligrosa para la re-

gioacuten Existen varios paiacuteses en donde la situacioacuten es extremadamente grave como

Argentina Brasil Surinam Bolivia Trinidad y Tobago Ecuador Costa Rica Ve-

nezuela donde los deacuteficits oscilan entre el 10 y el 7 de sus PIB Varias razones

explican el problema del deacuteficit fiscal por un lado la fuerte dependencia comer-

cial estimulada por la firma de TLC en la regioacuten con Estados Unidos y Europa que

viven inestabilidades en sus economiacuteas la crisis de los precios de las materias

primas principalmente commodities y la erosioacuten de los ingresos fiscales por in-

centivos tributarios evasioacuten y elusioacuten y fuga de capitales

CUADRO 6 minus Promedio de Deacuteficit Fiscal 17 paiacutesesa de Ameacuterica  Latina 2011-2018

2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018

Ameacuterica Latina -15 -18 -25 -28 -29 -30 -29 -29

Centroameacutericab Haitiacute Meacutexico

-24 -21 -19 -23

Ameacuterica del Surc -35 -41 -41 -36

Caribe -29 -25 -33 -26 -25 -24 -21 -15

aArgentina Brasil Chile Colombia Costa Rica Ecuador El Salvador Guatemala Haitiacute Honduras Meacutexico Nicaragua Panamaacute Paraguay Peruacute Repuacuteblica Dominicana Uruguay

bCosta Rica El Salvador Guatemala Honduras Nicaragua Panamaacute Repuacuteblica Dominicana cArgentina Brasil Chile Colombia Ecuador Paraguay Peruacute Uruguay

Fuente Elaboracioacuten propia con base de datos de Estudio Econoacutemico de Ameacuterica Latina y el Caribe CEPAL 2018

El viacutenculo entre TLC y Convenios para Evitar la Doble Imposicioacuten (CDIs)

Con la globalizacioacuten neoliberal y la profundizacioacuten del poder de las multi-

nacionales se empezaron a desarrollar y ampliar estrategias de poliacuteticas fiscales

como mecanismos para atraer inversiones extranjeras especialmente desde el

Norte hacia el Sur Uno de los primeros mecanismos fue el de generar incentivos

o privilegios fiscales que consisten en exonerar del pago o reducir cargas imposi-

tivas en los paiacuteses en que extraen sus beneficios este tema lo desarrollaremos en

detalle en un capiacutetulo especiacutefico

Otro mecanismo utilizado ha sido el hacer uso de jurisdicciones que tengan

cargas impositivas muy bajas o incluso nulas las que son conocidas como paraiacute-

sos o guaridas fiscales y como jurisdicciones opacas

Existen dos modelos que son los que globalmente gozan de mayor peso el

Modelo Convenio de la OCDE y la Convencioacuten Modelo de las Naciones Unidas

con muchas similitudes entre ambos Durante las deacutecadas del ochenta y el no-

venta en general los CDIs negociados y suscritos por paiacuteses de Ameacuterica Latina

no teniacutean entre sus objetivos el incorporar medidas efectivas para contener el

abuso de estos ni tampoco el de estimular el intercambio de informacioacuten entre

administraciones tributarias a fin de darle seguimiento a los beneficiarios de los

mismos y mucho menos preocuparse por la cooperacioacuten mutua entre administra-

ciones tributarias El objetivo central es y ha sido brindarles facilidades fiscales a

inversionistas extranjeros

La firma de CDIs es considerada parte de la estrategia de atraccioacuten de in-

versiones ya que de lo que se trata es que estos convenios estimulen el ingreso de

inversiones al no tener que pagar impuestos o tener tasas impositivas reducidas

La suscripcioacuten de un CDI implica para el paiacutes receptor de la inversioacuten la renuncia

o sacrificio fiscal por cuanto lo que establecen estos convenios es que principal-

mente no se cobra carga impositiva sobre renta o ganancias en la ldquofuenterdquo o sea

el lugar donde la empresa extrae sus ganancias por cuanto es en el lugar donde

tiene su ldquoresidenciardquo el lugar en donde va a tener sus obligaciones tributarias

Estos CDIs acentuacutean la asimetriacutea histoacuterica entre el Norte y el Sur por cuanto las

multinacionales tienen su ldquoresidenciardquo en el Norte y la ldquofuenterdquo en donde obtie-

nen ganancias es en el Sur

En la regioacuten hay vigentes 230 Convenios para Evitar la Doble Imposicioacuten

(CDIs) y 45 CDIs estaacuten en traacutemites legislativos para su aprobacioacuten4

Los CDIs son un mecanismo que estimula la evasioacuten y la elusioacuten fiscal cor-

porativa transnacional ya que el 80 del comercio global se desarrolla entre par-

tes vinculadas Es decir que son actividades econoacutemicas que se desarrollan entre

conglomerados internos que dadas las facilidades globales crean sociedades fan-

tasmas u offshore como figura juriacutedica independiente A partir de ahiacute con una

agresiva planificacioacuten fiscal desarrollan praacutecticas tributarias nocivas como el

denominado Treaty Shopping que es el aprovechamiento por parte de un tercero

de un CDI sin que sea originario de ninguno de los paiacuteses signatarios Tambieacuten

la creacioacuten de ldquoescudos fiscalesrdquo con transacciones econoacutemicas de escasa o nula

realidad o sustancia econoacutemica de la actividad que la generoacute con la uacutenica finali-

dad de aprovecharse del convenio o tratado lo que equivale tambieacuten a una praacutec-

tica abusiva del tratado Para ello utilizan sociedades offshore secreto bancario

secreto tributario y guaridas fiscales

4 Los datos sobre CDIs estaacuten sustentados en reportes actualizados al antildeo 2016 del Centro Interame-ricano de Administraciones Tributarias (CIAT)

CUADRO 7 minus Convenios vigentes para Evitar la Doble Imposicioacuten (CDI)

Argentina 17

Bolivia 9

Brasil 31

Chile 26

Costa Rica 3

Colombia 12

El Salvador 1

Ecuador 18

Guatemala 1

Meacutexico 54

Panamaacute 7

Paraguay 2

Peruacute 10

Uruguay 13

Venezuela 31

Fuente Elaboracioacuten propia con base en datos de CIAT

Una particularidad de los cientos de CDIs firmados en Ameacuterica Latina es

que carecen de medidas anti-abuso a fin de evitar la evasioacuten y la elusioacuten tribu-

taria El resultado es que mucha de la inversioacuten que ingresa a nuestros paiacuteses lo

hace amparada en un TLC y ademaacutes con un CDI que le permite no pagar impues-

tos en nuestras jurisdicciones y son muchos los casos en que ni siquiera desa-

rrollan actividades reales y se benefician de estos convenios por la ausencia de

medidas anti-abuso

Particularmente a partir del 2013 con la puesta en marcha del proyecto Lu-

cha contra la Erosioacuten de la Base Imponible y el Traslado de Beneficios (BEPS por

sus siglas en ingleacutes) y su Plan de Accioacuten se han venido desarrollando iniciativas

maacutes concretas de impulso de medidas anti-abuso en los nuevos CDIs denomina-

das (General Anti Abuse Rules GAAR y Specific Anti Abuse Rules SAAR) tambieacuten

se ha incorporado el intercambio de informacioacuten entre administraciones tributa-

rias y una mayor cooperacioacuten como mecanismos que permitan evitar que estos

convenios sigan siendo una forma de evadir y eludir impuestos

Atraccioacuten de Inversioacuten Extranjera Directa (IED) sustentada en incentivos y privilegios fiscales

Uno de los elementos centrales que se ha utilizado en la regioacuten para atraer

inversioacuten extranjera ha sido el tema de los incentivos fiscales particularmente

fuerte ha sido esta estrategia desde la deacutecada del noventa La firma de TLC lleva

de la mano la promulgacioacuten de estos incentivos a fin de estimular dicen los teoacuteri-

cos del libre comercio el ingreso masivo de IED Se puede establecer tres tipos de

clasificaciones de estos incentivos a la inversioacuten

a Pueden ser generales (cuando benefician a cualquier empresa que ejecute

un proyecto de inversioacuten) de localizacioacuten (cuando benefician a empresas

que deciden invertir en aacutereas geograacuteficas determinadas) o sectoriales

(cuando benefician a las inversiones vinculadas a ciertas actividades eco-

noacutemicas)

b Pueden consistir en exenciones o exoneraciones de pago de impuesto a la

renta ya sea a los ingresos o transacciones a la importacioacuten de bienes de

capital o de insumos tambieacuten se brindan deducciones que consiste en re-

bajar las bases imponibles creacuteditos fiscales que son cantidades que se per-

mite rebajar del pago de impuestos tasas reducidas impositivas inferiores

a la aplicacioacuten general diferimientos que es la postergacioacuten o rezago en

el pago de impuestos contratos de estabilidad tributaria que son entre el

Estado y el inversionista que obligan al primero a mantener normas tri-

butarias vigentes al momento de la inversioacuten por un plazo determinado

c Pueden ser dirigidos al Impuesto sobre la Renta (ISR) al Impuesto al Valor

Agregado (IVA) aranceles sobre el comercio exterior impuestos selectivos

al consumo y otros

Al revisar a los sectores que maacutes se han beneficiado de estos incentivos se

evidencia que el sector turiacutestico es el maacutes beneficiado con el 22 del total de estos

incentivos le sigue el sector exportador que concentra el 19 de los incentivos y

el sector energeacutetico que concentra un 15 Pero no soacutelo encontramos el tema de

incentivos o privilegios fiscales sino ademaacutes y con mucho peso el de las Zonas

Francas (ZF) y Zonas Especiales Comerciales que se han convertido en zonas de

libre comercio en las que operan inversiones extranjeras mayoritariamente am-

paradas en TLCs A nivel global funcionan 3500 ZF y en Ameacuterica Latina operan

400 lo que representa el 127 del total global En estas ZF se materializan mu-

chos de los incentivos o privilegios fiscales sentildealados dado que casi todas las le-

gislaciones nacionales de ZF le brindan esa diversidad de incentivos a quienes

operan dentro de eacutestas En nuestra regioacuten funcionan tres tipos de Zonas Francas

rsaquo Zonas Francas de Exportacioacuten diversificacioacuten industrial dependientes de

maquila (principalmente para aprovechar ventajas de TLC) servicios

logiacutesticos (distribucioacuten de bienes y servicios tambieacuten para aprovechar

ventajas de TLC)

rsaquo Zonas Francas de Sustitucioacuten de Importaciones conseguir nuacutemero elevado

de suministro de bienes y servicios extranjeros para el mercado nacional

rsaquo Zonas Francas Mixtas que pueden ser permanentes especiales o transito-

El problema central es que esta poliacutetica de privilegios fiscales estimula a

que los paiacuteses compitan entre siacute por atraer inversioacuten extranjera ampliando cada

vez maacutes ldquola carrera a la bajardquo donde cada quien ofrece mayores paquetes de es-

tiacutemulos e incentivos erosionando fuertemente las estructuras tributarias de los

paiacuteses Estaacute comprobado por diversidad de estudios y anaacutelisis que estos incenti-

vos no necesariamente son la razoacuten principal para que las inversiones lleguen a

un paiacutes hay variables maacutes importantes como educacioacuten o formacioacuten de la fuerza

laboral infraestructura moderna seguridad estabilidad poliacutetica y econoacutemica

El costo fiscal de todo este entramado de incentivos privilegios fiscales

y Zonas Francas para nuestros paiacuteses es muy alto Se denomina a esa renuncia

fiscal como gasto tributario A nivel de Ameacuterica Latina ese gasto tributario re-

presenta el 46 del PIB regional es de las mismas dimensiones de lo que se in-

vierte en educacioacuten a nivel regional (46) mayor a lo que invierte la regioacuten en

salud (34) y soacutelo un poco inferior a lo que la regioacuten invierte en proteccioacuten social

CUADRO 8 minus Zonas Francas (ZF) en Ameacuterica Latina 2017

Argentina 12

Bolivia 7

Brasil 8

Chile 2

Costa Rica 39

Colombia 109

Cuba 1

Curazao 2

El Salvador 17

Guatemala 19

Haitiacute 11

Honduras 39

Nicaragua 50

Panamaacute 20

Paraguay 2

Peruacute 1

Puerto Rico 2

Repuacuteblica Dominicana 65

Uruguay 13

Venezuela 4

Fuente Construccioacuten propia con base en datos de Asociacioacuten de Zonas Francas de las Ameacutericas

Mediante el mecanismo de privilegios fiscales la regioacuten le regala a las cor-

poraciones transnacionales recursos gigantescos que erosionan fuertemente las

Finanzas Puacuteblicas de nuestros paiacuteses Se suma el agravante de que dichos incen-

tivos son absolutamente opacos no existen evaluaciones de desempentildeo o de im-

pacto de los mismos y no se conocen puacuteblicamente los beneficiarios reales de

estos privilegios

Ademaacutes se han convertido en incentivos permanentes cuando ese no era el

propoacutesito y los efectos en materia de generacioacuten de empleo o de estabilizacioacuten de

variables macroeconoacutemicas son realmente nulos Muy por el contrario son co-

nocidas las muacuteltiples denuncias de la violacioacuten de derechos laborales en zonas

francas junto con precarizacioacuten laboral acoso laboral el no respeto al pago de

salarios de ley ni del derecho a la sindicalizacioacuten

CUADRO 9 minus Gasto Tributario como  del PIB y de la recaudacioacuten  tributaria

Nivel de gasto tributario como del PIB Paiacutes

Gasto tributario como de la recaudacioacuten

tributaria

Mayor a 6Uruguay 325

Honduras 350

Mayor a 5Costa Rica 410

Mayor a 4Ecuador 386

Brasil 211

Mayor a 3

El Salvador 212

Panamaacute 369

Mexico 238

Chile 166

Colombia nd

Fuente ldquoLos incentivos fiscales a las empresas en Ameacuterica Latina y el Cariberdquo CEPAL y OXFAM 2019

En la mayoriacutea de los paiacuteses el Gasto Tributario por incentivos y privilegios

fiscales tiene las mismas proporciones que sus deacuteficits fiscales lo que evidencia

la necesidad de revertir esa estrategia como mecanismo de atraccioacuten de inver-

siones que luego de maacutes de tres deacutecadas de aplicacioacuten no ha permitido superar

los niveles de pobreza exclusioacuten y desigualdad social en la regioacuten ni tampoco ha

traiacutedo una mejora sustancial y sostenible en los indicadores macroeconoacutemicos

regionales

La evasioacuten fiscal y los Flujos Financieros Iliacutecitos como impacto directo del libre comercio y de los TLC

Otros impactos en las estructuras tributarias de nuestros paiacuteses son la

evasioacuten fiscal principalmente la referida a la evasioacuten del Impuesto sobre la Ren-

ta Corporativa (ISR) y del Impuesto al Valor Agregado (IVA) asiacute como la evasioacuten

y elusioacuten fiscal por medio de los Flujos Financieros Iliacutecitos del comercio inter-

nacional Evasioacuten y elusioacuten que estaacute directamente estimulada por los TLC y el

libre comercio que al desregular entradas y salidas de inversioacuten extranjera y del

comercio internacional al crear un entramado de beneficios y privilegios fis-

cales principalmente dirigido a facilitar la operacioacuten de las transnacionales al

estimular la firma de Convenios para evitar la doble imposicioacuten etc ha creado

muchas facilidades para que el poder corporativo transnacional utilice agresivas

estrategias de planificacioacuten tributaria a fin de promover la evasioacuten y la elusioacuten

fiscal La evasioacuten del IVA en la regioacuten es uno de los graves problemas que tiene la

regioacuten en materia fiscal seguacuten datos de CEPAL al antildeo 2017 esa evasioacuten representoacute

un 23 del PIB regional a pesar de los esfuerzos de una mayor formalizacioacuten y

digitalizacioacuten tributaria el incumplimiento sigue siendo muy elevado y tiene im-

plicaciones muy graves ya que impiden el impulso y financiamiento de poliacuteticas

puacuteblicas sostenibles y universales

A la evasioacuten del IVA hay que incorporar las exoneraciones totales y parcia-

les al pago de IVA como incentivos a la inversioacuten extranjera y a las ZF Se podriacutea

afirmar partiendo de un modelo de ldquociacuterculo perversordquo que la evasioacuten al IVA es

la estrategia de los sectores corporativos de capitales nacionales a fin de ldquoem-

parejar la canchardquo con respecto a los sectores corporativos transnacionales que

estaacuten ampliamente beneficiados de no tener que pagar el IVA en ninguna de sus

transacciones en los paiacuteses en donde operan y extraen ganancias En todo caso

el costo es altiacutesimo para los paiacuteses de la regioacuten tanto en lo que corresponde a eva-

sioacuten de IVA y Gasto Tributario de IVA Ambos mecanismos utilizados por el sector

corporativo desmantelan las finanzas puacuteblicas de los Estados e impide el creci-

miento de la inversioacuten social

CUADRO 10 minus Evasioacuten de IVA en Ameacuterica Latina 2000-2017

En porcentajes ()

Paiacuteses 2000 2005 2010 2012 2014 2017

Argentina 233 200

Chile 167 222 248 222 200

Colombia 379 302 249 230 300 231

Costa Rica 271 257 301 305 291 311

El Salvador 424 354 331 330 328 292

Guatemala 362 380 326 348 379

Meacutexico 232 255 270 243 201 160

Paraguay 336 321 319 300

Peruacute 429 321 336 360

Repuacuteblica Dominicana 275 356 297 384 445 435

Uruguay 399 301 144 134 156 148

Brasil 275

El dato de Brasil corresponde al antildeo 2018

Fuente Construccioacuten propia con datos de Goacutemez Sabaini et al CEPAL 2017 y datos de las Administraciones Tributarias de la regioacuten

No menos grave es la evasioacuten al Impuesto Sobre la Renta (ISR) tanto de per-

sonas fiacutesicas como juriacutedicas aunque efectivamente por dimensiones de lo que re-

presenta es obvio que la evasioacuten del sector corporativo es muy elevada y tiene ma-

yor impacto en la erosioacuten financiera de los Estados Al igual que lo que pasa con

el IVA el sector corporativo transnacional vinculado al comercio exterior goza de

exoneraciones e incentivos del ISR lo que agrava auacuten maacutes la situacioacuten con res-

pecto a la erosioacuten de recursos tributarios que se dejan de percibir por ambas viacuteas

(evasioacuten y exoneraciones) Noacutetese que es una evasioacuten corporativa que oscila entre

casi la mitad o un poco maacutes de las empresas que evaden como son los casos de

Argentina Chile y Peruacute o los casos extremos como los de Repuacuteblica Dominicana

Guatemala Ecuador y Costa Rica que son maacutes del 60 de las empresas hasta lle-

gar al 70 de las mismas que tienen esa praacutectica generalizada

Esto es muy grave por cuanto sentildeala que la actividad econoacutemica en la re-

gioacuten estaacute basada en burlar las obligaciones tributarias por parte de los sectores

corporativos privados En esta realidad lo que se constata es que las Adminis-

traciones Tributarias de la regioacuten han sido muy permisivas en no combatir con

fuerza y determinacioacuten este flagelo muy posiblemente basados en que el libre

comercio exige que no se le establezcan demasiadas regulaciones y obligaciones

impositivas a la actividad econoacutemica

La permisividad de las instituciones tributarias empieza a evidenciarse

desde el momento en que no existe transparencia con respecto a datos e infor-

macioacuten sistemaacutetica y actualizada sobre el tema de la evasioacuten corporativa mucho

menos a transparentar cuaacuteles son las principales empresas evasoras por paiacutes Uno

de los mecanismos maacutes utilizados que utilizan los bufetes de abogados tributa-

ristas y las oficinas de contadores que asesoran a estas empresas para desarrollar

esta evasioacuten es aplicar distintas estrategias de planificacioacuten tributaria agresiva

aprovechando todas las ventajas que les brinda el modelo de desregulacioacuten del

libre comercio a fin de declarar antildeo tras antildeo utilidades o ganancias cero o muy

bajas con lo cual evaden el pago real de ISR

A la evasioacuten del ISR hay que agregarle el fuerte componente de exoneracio-

nes e incentivos al comercio exterior que libera a importadores y exportadores

del pago de ISR total o parcial por ganancias o utilidades obtenidas en los paiacute-

ses de la regioacuten Al hacerse una estimacioacuten combinada de lo que representa la

evasioacuten de IVA e ISR en la regioacuten seguacuten el uacuteltimo dato de la CEPAL para el antildeo

2017 representan un 63 del PIB regional lo que equivale a $335000 millones

de doacutelares Es una cifra inmensamente grande que demuestra el nivel de fraude

fiscal que tiene la regioacuten Dicho fraude es estimulado desde el paradigma del libre

comercio y su principal instrumento como son los TLC Este fraude fiscal tie-

ne un impacto directo en la imposibilidad material y financiera de financiar las

obligaciones del Estado en materia de garantizar proteccioacuten social de financiar

la inversioacuten social de dotar servicios puacuteblicos de calidad y universales y de desa-

rrollar poliacuteticas puacuteblicas que garanticen la inclusioacuten social

CUADRO 11 minus Evasioacuten de Impuesto Sobre la Renta (ISR) en Ameacuterica Latina

Nivel de gasto tributario como del PIB Personas Fiacutesicas Personas Juriacutedicas

Argentina - 2005 497 497

Chile - 2003 460 484

Ecuador - 2005 581 653

El Salvador - 2005 363 510

Guatemala - 2006 699 628

Meacutexico - 2004 380 462

Peruacute - 2006 326 513

Costa Rica - 2013 573 700

Repuacuteblica Dominicana - 2010 652 652

Colombia - 2010 361 390

Brasil - 2018 341 266

Fuente ldquoConsensos y conflictos en la poliacutetica tributaria de Ameacuterica Latinardquo Goacutemez Sabaini et al CEPAL 2017 y ldquoEvasioacuten Tributaria en Ameacuterica Latinardquo

La otra dimensioacuten del fraude fiscal corporativo tiene que ver con los Flujos

Financieros Iliacutecitos (FFI) estos flujos tienen una pequentildea parte que corresponde

a actividades ilegales (contrabando narcotraacutefico trata de personas corrupcioacuten

etc) y la parte mayoritaria que corresponde a actividad legal referida al comercio

internacional Seguacuten diversos estudios la ponderacioacuten es que el 20 de los FFI

provienen de actividades iliacutecitas y el 80 provienen de la actividad liacutecita del co-

mercio exterior

Los FFI vinculados al comercio internacional utilizan baacutesicamente dos meacute-

todos la Falsa Facturacioacuten realizando para ello sobrefacturacioacuten en importacio-

nes y subfacturacioacuten en exportaciones a fin de evadir cargas impositivas el otro

es la manipulacioacuten de Precios de Transferencia5 Esta manipulacioacuten de precios

5 Los Precios de Transferencia son el valor o precio de bienes servicios inversiones o tecnologiacutea que son negociados y transados entre empresas relacionadas mediante alguacuten tipo de vinculacioacuten Es una forma de movimientos de beneficios de una parte a otra

de transferencia estaacute muy arraigada en el mundo transnacional que hace uso de

todas las herramientas y estrategias que el sistema capitalista global le permite

como es hacer uso intensivo de creacioacuten de sociedades offshore y sociedades fan-

tasmas que operan como entidades juriacutedicas independientes pero que realmente

son parte integrante del mismo grupo transnacional

Dichas sociedades son creadas en paraiacutesos fiscales y jurisdicciones opacas

en las que es muy difiacutecil que una administracioacuten tributaria pueda obtener infor-

macioacuten de la actividad bancaria de las mismas Utilizan el secreto bancario que

existe en casi todas las jurisdicciones por lo que soacutelo pueden acceder si cuentan

con aval judicial situacioacuten que no es faacutecil obtener para una administracioacuten tribu-

taria Y finalmente hacen uso de precios monopoacutelicos globales con lo que dejan

sin poder de comparacioacuten en materia de precios a la administracioacuten tributaria a

fin de que pueda establecer cuaacutel es el precio maacutes cercano a la realidad del hecho

econoacutemico En fin el propoacutesito de la manipulacioacuten de precios de transferencia es

hacer creer a la administracioacuten tributaria que la actividad comercial se estaacute dan-

do entre partes no vinculadas econoacutemica y juriacutedicamente independientes y con

transacciones con precios reales Ninguna de las tres condiciones es real es una

misma empresa con sociedades que ha creado para burlar a la administracioacuten

tributaria y con precios que no son reales Teacutengase presente que diversos estudios

demuestran que el 80 del comercio global se estaacute dando al interior de conglo-

merados multinacionales

Los datos disponibles sobre FFI para la regioacuten corresponden a Global Finan-

cial Integrity (GFI) que utilizando el meacutetodo de Falsa Facturacioacuten para el periacuteodo

20042013 determinoacute que Ameacuterica Latina y el Caribe concentran el 20 del total

de FFI provenientes de los paiacuteses en desarrollo Esos flujos representan en prome-

dio para esa deacutecada un 36 del PIB regional Soacutelo durante el antildeo 2013 salieron de

la regioacuten $213000 mil millones de doacutelares como FFI

CUADRO 12 minus Estimaciones de FFI por GFI para Ameacuterica Latina y el  Caribe 2004-2013 (En miles de millones de doacutelares) 

2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013

120900 131400 111000 137700 157800 128100 172000 195800 201800 212800

Fuente CEPAL 2017

Seguacuten esas estimaciones en promedio las peacuterdidas fiscales para la regioacuten

representaron durante esa deacutecada $17000 mil millones de doacutelares por antildeo Cua-

tro paiacuteses de la regioacuten (Nicaragua Costa Rica Honduras y Panamaacute) aparecen en

esos antildeos dentro de los 20 paiacuteses en viacuteas de desarrollo con maacutes peacuterdida fiscal re-

lativa promedio

Otro estudio realizado entre 2005 y 2007 por Christian Aid sentildeala que el

90 de los FFI de Ameacuterica Latina provienen del comercio bilateral con Estados

Unidos y el porcentaje restante del comercio con la Unioacuten Europea Seguacuten ese

estudio en esos antildeos si se hubieran gravado esos flujos financieros le hubiera

significado a la regioacuten $31000 mil millones de doacutelares Para ese periacuteodo los paiacute-

ses que maacutes FFI generaron y tuvieron mayores peacuterdidas fiscales fueron Meacutexico y

Brasil seguidos de Venezuela Costa Rica Chile y Colombia

La CEPAL tambieacuten ha desarrollado un estudio de FFI por medio de mani-

pulacioacuten de precios de transferencia para el periacuteodo 20042013 y establecioacute una

cantidad de $765000 mil millones de doacutelares de FFI para dicha deacutecada Como ca-

sos especiacuteficos la CEPAL destaca el hecho de que Costa Rica que pese a tener una

economiacutea que representa menos del 1 del PIB regional concentra el 8 del total

de FFI de la regioacuten convirtieacutendose en el tercer paiacutes con maacutes flujos financieros

en los dos primeros lugares estaacuten Meacutexico y Brasil que concentran el 48 y 18

respectivamente del total de FFI de la regioacuten

Para la CEPAL el 38 de los FFI acumulados durante la deacutecada en estudio

corresponden a la actividad comercial con los Estados Unidos un 19 por la ac-

tividad comercial con China y luego estaacuten 3 paiacuteses de la Unioacuten Europea (Alema-

nia Italia y Francia) Los sectores econoacutemicos que maacutes generan FFI son el sector

manufacturero con eacutenfasis en la industria de productos electroacutenicos y el sector

automoviliacutestico El sector electroacutenico generoacute el 40 de FFI el sector automovi-

liacutestico generoacute el 8 el sector de medicina (instrumentos y aparatos) 3 el sector

de productos farmaceacuteuticos 3 materias plaacutesticas y manufactura 3 minerales

no metaacutelicos 26 manufacturas de hierro y acero 22 frutas y frutos comes-

tibles 21

CUADRO 13 minus Estimacioacuten de CEPAL de FFI para Ameacuterica Latina  2013 ndash 2016 (en miles de millones de doacutelares) 

2013 2014 2015 2016

$101600 $99000 $83000 $85000

Fuente CEPAL 2017

Las reducciones de FFI en la regioacuten provienen principalmente de la salida de

transnacionales vinculadas a cadenas de valor como el sector de microprocesa-

dores electroacutenicos a la crisis del sector automoviliacutestico a nivel global a la baja de

los precios de los commodities de minerales petroacuteleo y gas y a la crisis econoacutemica

en EEUU China y la Unioacuten Europea

Conclusiones

La loacutegica del libre comercio a partir de la deacutecada de los antildeos noventa pro-

movioacute la apertura de las economiacuteas de la regioacuten convirtiendo el mercado externo

la prioridad econoacutemica Para ello se promovioacute que los paiacuteses firmen los TLC como

eje fundamental de la insercioacuten econoacutemica de la regioacuten en la economiacutea global

Estos TLC tienen como dos de sus objetivos fundamentales el libre traacutensito de las

inversiones y el debilitamiento de la capacidad regulatoria de los Estados nacio-

Aunado a lo anterior el libre comercio establecioacute que la poliacutetica fiscal debe-

riacutea ser complementaria a la estrategia de los TLC y principalmente como meca-

nismo para atraer inversiones extranjeras

En tal sentido lo primero que se constata es la tendencia sostenida a la baja

del Impuesto a la Renta (ISR) de las empresas desde mediados de los ochenta

Mientras que en esa deacutecada teniacutea una tasa promedio de 44 en 1995 se redujo

a 316 Y ya para 2015 estaba en un 268 La forma de sustituir esa peacuterdida de

ingresos tributarios ha sido aumentar el Impuesto al Valor Agregado (IVA) que

pasoacute en 1985 de tener una tasa promedio de 106 al antildeo 1995 de un 118 y para

el 2015 la tasa promedio regional era de 152

La regresividad del sistema tributario en la regioacuten ha tenido como ejes fa-

vorecer decididamente a las eacutelites econoacutemicas y poliacuteticas y al sector empresarial

Ello se ha sustentado sobre una baja tasa del impuesto a la renta a las eacutelites eco-

noacutemicas y al sector corporativo empresarial un aumento sostenido de la renta a

los salarios al ampliar la base imponible del ISR una sostenida subida de la tasa

impositiva del IVA y ampliacioacuten de su base imponible una reduccioacuten permanente

del impuesto a la propiedad provocando que tenga un peso marginal en el con-

junto de la estructura tributaria de la regioacuten y fundamentalmente una fuerte re-

duccioacuten al impuesto al comercio internacional por medio de las desgravaciones

arancelarias a las importaciones y fuertes exenciones a las exportaciones

En relacioacuten directa con el caraacutecter regresivo del sistema tributario Ameacuterica

Latina presenta una bajiacutesima carga tributaria que como promedio apenas supera

el 16 del PIB con fuertes diferencias entre paiacuteses en donde destacan Argentina

y Brasil con cargas tributarias mayores al 21 del PIB y en el otro extremo Centro-

ameacuterica y Repuacuteblica Dominicana que oscilan entre el 12 y 13 de sus PIB Esta

baja carga tributaria es resultado de la estructura impositiva que tiene la regioacuten

impuestos principalmente orientados al consumo baja carga impositiva a la acti-

vidad empresarial baja carga impositiva a las utilidades ganancias y propiedad

una carga impositiva muy marginal al comercio internacional y un fuerte siste-

ma de incentivos exoneraciones y privilegios fiscales a empresas principalmente

transnacionales

Esa baja carga tributaria provoca crisis en las Finanzas Puacuteblicas de los Es-

tados que no cuentan con recursos impositivos para desarrollar poliacuteticas puacutebli-

cas y estimula las medidas de austeridad presupuestaria ante la reduccioacuten de los

ingresos Se ha generalizado entonces la loacutegica de reducir fuertemente el gasto

y la inversioacuten social y por otro lado se ha venido desarrollando en la uacuteltima deacute-

cada un fuerte proceso de endeudamiento interno y externo que vuelve a pre-

sentarse como un alto riesgo para la estabilidad financiera de la regioacuten A ello

hay que sumarle que los principales socios comerciales (EEUU China y Europa)

vienen pasando por situaciones de crisis econoacutemicas lo que golpea a los secto-

res exportadores y genera un sostenido deterioro en los precios internacionales

de las commodities que exporta la regioacuten No sorprende en ese escenario que lo

comuacuten para los paiacuteses sean los desajustes fiscales en forma de deacuteficit fiscal En

consecuencia la baja carga tributaria que presenta histoacutericamente la regioacuten vie-

ne promoviendo el crecimiento de la pobreza la exclusioacuten y la desigualdad Por

ello la fiscalidad en Ameacuterica Latina como resultado del paradigma del libre co-

mercio ha dejado de ser una herramienta para la redistribucioacuten de la riqueza y la

inclusioacuten social

El libre comercio ha promovido que la insercioacuten econoacutemica global de la

regioacuten sea por medio de los TLC No es casual que Ameacuterica Latina tenga vigen-

tes maacutes de 140 TLC y maacutes de 100 Acuerdos Comerciales Preferenciales que son

muy semejantes a cualquier TLC Aparejado a ese sistema de TLC se desarrolla

tambieacuten un entramado de firmas de Convenios para Evitar la Doble Imposicioacuten

(CDIs) actualmente la regioacuten tiene tambieacuten vigentes 230 CDIs y 45 en traacutemites

legislativos Estos CDIs buscan funcionar como estrategia para la atraccioacuten de

inversiones al permitir que las mismas no tributen sobre sus ingresos ganancias

o utilidades en los paiacuteses de la regioacuten sino que tributen en sus paiacuteses de origen

Estos CDIs representan una fuerte renuncia y sacrificio tributario a los paiacuteses y

estimula que dicha inversioacuten extranjera no tenga un impacto directo en los in-

dicadores macroeconoacutemicos ni en la estructura productiva de la regioacuten Tene-

mos por tanto que toda la inversioacuten extranjera que llega de la mano de un TLC

y acompantildeada por un CDI represente simplemente facilidades a las multinacio-

nales que ampliacutean sus tasas de ganancias al no tributar o tener una bajiacutesima res-

ponsabilidad tributaria en nuestros paiacuteses sin que represente ninguna ventaja

real para la regioacuten

El libre comercio no soacutelo he estimulado que Ameacuterica Latina tenga un siste-

ma tributario regresivo una baja carga tributaria que no le permite a los Estados

cumplir con sus obligaciones una insercioacuten en la economiacutea internacional basada

en promover TLC y CDIs que provoca que las transnacionales con presencia en la

regioacuten no tengan responsabilidades fiscales sino ademaacutes que se ha estimulado

una perversa guerra entre paiacuteses por atraer inversiones extranjeras denominada

la ldquocarrera a la bajardquo o ldquorace to the bottomrdquo que provoca que cada paiacutes trate de

darle mayores facilidades tributarias a las transnacionales para que se instalen

en sus paiacuteses

La consecuencia ha sido un gigantesco sistema de incentivos exoneracio-

nes y privilegios fiscales en toda la regioacuten que representan maacutes de lo que regioacuten

invierte en salud educacioacuten o proteccioacuten social Adicionalmente se han abierto

maacutes de 400 Zonas Francas en la regioacuten que son espacios en las que las multina-

cionales estaacuten libres del pago de impuestos Todo el entramado de incentivos y

privilegios fiscales es totalmente opaco y poco transparente no se desarrollan

evaluaciones de impacto no se conocen los beneficiarios reales de dichos privile-

gios no se conocen en detalle los montos reales de los incentivos

Todo ello provoca que exista un pesado Gasto Tributario que acentuacutea la

inestabilidad financiera de los Estados pero que adicionalmente estimula la eva-

sioacuten y la elusioacuten fiscal por un lado haciendo uso de mecanismos de asesoramien-

to fiscal agresivo a fin de manipular y aprovechar desarrollar arbitrajes fiscales

que son muy onerosos para el Estado o aprovechar que la diversidad de incenti-

vos provocan mayor complejidad de las estructuras tributarias nacionales lo que

hace maacutes difiacutecil y onerosa la fiscalizacioacuten por parte de las autoridades tributarias

generando oportunidades para evitar el pago de impuestos Un caso emblemaacuteti-

co es lo que pasa con las Zonas Francas en la regioacuten a partir de las rentas genera-

das que no pueden ser gravadas Este Gasto Tributario incide directamente en

la profundizacioacuten de la erosioacuten de las finanzas puacuteblicas de nuestros paiacuteses y por

tanto en la creciente inestabilidad fiscal que vive la regioacuten

El otro impacto que ha provocado el libre comercio en materia fiscal es que

ha generalizado como praacutectica normal la evasioacuten y elusioacuten del sector empresarial

por un lado del Impuesto sobre la Renta (ISR) y del Impuesto al Valor Agregado

(IVA) y en forma directa desde los Tratados de Libre Comercio la evasioacuten y elusioacuten

por medio de Flujos Financieros Iliacutecitos que promueve el comercio internacional

La evasioacuten del ISR y del IVA representaron en el antildeo 2017 un 63 del PIB

regional que representan $335000 mil millones de doacutelares Una cantidad astro-

noacutemica que significa la imposibilidad de desarrollar programas sociales de for-

talecimiento de la educacioacuten y la salud puacuteblicas de fortalecer los sistemas de pro-

teccioacuten social y de brindar servicios puacuteblicos de calidad Grave en ambos casos es

el significativo peso que tiene en dicha evasioacuten el sector corporativo privado en

el caso del IVA la evasioacuten en varios paiacuteses de la regioacuten ronda entre el 30 y 40

Esto erosiona toda capacidad recaudatoria por parte del Estado y representa un

ilegal nivel de apropiacioacuten de grandes recursos

No deja de ser menos grave la evasioacuten del ISR por parte de este sector cor-

porativo En general en la regioacuten las tasas de evasioacuten rondan entre el 50 y el

70 de lo que deberiacutea recaudarse Estos fenoacutemenos evidencian por un lado la

poca efectividad de las administraciones tributarias e incluso su debilidad para

contener esta situacioacuten Refleja tambieacuten la poca transparencia que existe sobre

el fenoacutemeno ya que no hay informacioacuten sistematizada ni actualizada y mucho

menos se transparenta de hacer puacuteblica la informacioacuten de los evasores Un factor

que estimula esta evasioacuten es que en casi toda Ameacuterica Latina la evasioacuten no es un

delito penal en la mayoriacutea de los paiacuteses es simplemente una falta administrativa

que se puede arreglar por medio de conciliacioacuten entre partes

La otra dimensioacuten de la evasioacuten y elusioacuten en Ameacuterica Latina tiene que ver

con los Flujos Financieros Iliacutecitos (FFI) referidos directamente a la actividad del

comercio internacional y que estaacute directamente vinculada a la actividad de los

TLC Distintos estudios demuestran los altiacutesimos niveles de salida de capitales

como flujos financieros iliacutecitos Soacutelo en el 2013 representaron $213000 mil mi-

llones de doacutelares En promedio se dejaron de percibir ingresos tributarios en la

regioacuten por el orden de $31000 mil millones de doacutelares por antildeo

Se ha logrado determinar que sectores econoacutemicos vinculados a la activi-

dad de los TLC son los principales factores de estos FFI el sector electroacutenico el

de vehiacuteculos el farmaceacuteutico el de instrumental meacutedico el de minerales y de

frutas frescas Seguacuten la CEPAL entre el 2004 y el 2013 salieron por este mecanis-

mo $765000 mil millones de doacutelares El uacuteltimo dato del 2016 establece la cifra

de FFI en $85000 mil millones de doacutelares Una cantidad inferior a la del 2013

pero no porque se esteacute revirtiendo con medidas concretas esta tendencia sino

que dicha reduccioacuten obedece a la crisis econoacutemica que enfrentan los principales

socios comerciales de la regioacuten La otra razoacuten es la salida de la regioacuten de cadenas

de valor globales del sector electroacutenico la crisis del sector automoviliacutestico a nivel

global y la baja en los precios de los commodities que exporta la regioacuten Los FFI

son resultado directo del proceso de desregulacioacuten a la inversioacuten extranjera de

agresivas praacutecticas de planificacioacuten tributaria que estimulan la evasioacuten y la elu-

sioacuten de un complejo sistema de incentivos y privilegios fiscales que hace maacutes

difiacutecil la fiscalizacioacuten tributaria y de una debilidad estructural de la mayoriacutea de

las administraciones tributarias de la regioacuten en lo que tiene que ver a fiscalidad

internacional

El desafiacuteo existente para el comercio internacional basado en las premisas

del libre comercio y de los TLC es esa nueva ola de impulsar a nivel global pro-

cesos de mayor control y regulacioacuten tributaria del mundo transnacional lo que

vienen impulsando la OCDE y el G20 en el Plan de Accioacuten BEPS Este busca obligar

a transparentar la actividad de las transnacionales con los reportes paiacutes por paiacutes

la promocioacuten de legislacioacuten para desarrollar el Beneficiario Efectivo o Real de las

sociedades la regulacioacuten de paraiacutesos fiscales y mayor control de las jurisdiccio-

nes opacas el intercambio automaacutetico de informacioacuten entre administraciones

tributarias Todo ello estaacute provocando cambios en las reglas de juego Falta de-

terminar cuaacutel seraacute la respuesta ante este fuerte movimiento global por revertir

aunque sea en parte la impunidad total de la que hasta hoy diacutea han gozado las

multinacionales a nivel global Todo estaacute por verse

Bibliografiacutea

rsaquo Centro Interamericano de Administraciones Tributarias (CIAT) y Banco In-

teramericano de Desarrollo (BID) (2017) ldquoLa presioacuten fiscal equivalente en

Ameacuterica Latina y el Caribe Un anaacutelisis de los hechos estilizados durante la

uacuteltima deacutecadardquo

rsaquo Autor Maldonado Galo (2016) ldquoTendencias en los Convenios para Evitar la Do-

ble Imposicioacuten suscritos por paiacuteses de Ameacuterica Latinardquo Centro Interameri-

cano de Administraciones Tributarias (CIAT)

rsaquo PODESTAacute Andrea HANNI Michael MARTNER Ricardo (2017) ldquoFlujos Finan-

cieros Iliacutecitos en Ameacuterica Latinardquo Santiago Chile Comisioacuten Econoacutemica

para Ameacuterica Latina y el Caribe (CEPAL)

rsaquo Comisioacuten Econoacutemica para Ameacuterica Latina y el Caribe (CEPAL) (2019) ldquoPanora-

ma Fiscal de Ameacuterica Latina y el Cariberdquo Santiago de Chile

rsaquo Comisioacuten Econoacutemica para Ameacuterica Latina y el Caribe (CEPAL) y OXFAM (2019)

ldquoLos incentivos fiscales a las empresas en Ameacuterica Latina y el Cariberdquo San-

tiago de Chile

rsaquo Coronado Jorge (2018) ldquoFraude Tributario en Ameacuterica Latina iquestCoacutemo hacen

las corporaciones transnacionales para no pagar impuestosrdquo Lima LATIN-

DADD ISP Friedrich Ebert Stiftung

rsaquo Medina Abelardo (2016) ldquoLa eficacia de los incentivos tributarios a la inver-

sioacuten en Centroameacutericardquo Ciudad de Guatemala Guatemala

rsaquo Organizacioacuten de Estados Americanos (OEA) (2004) ldquoTratado de Libre Comer-

cio Repuacuteblica Dominicana Centroameacuterica Estados Unidosrdquo Washington

rsaquo Red Latinoamericana por Justicia Econoacutemica y Social (LATINDADD) (2018)

ldquoPrivilegios a Cambio de nada Incentivos Fiscales de las Transnacionales en

Nuestra Ameacutericardquo Lima Peruacute

rsaquo Red Latinoamericana por Justicia Econoacutemica y Social (LATINDADD) y Funda-

cioacuten SES (2013) ldquoAcuerdos para Evitar la Doble Tributacioacuten en Ameacuterica La-

tina Anaacutelisis de los viacutenculos entre los impuestos el comercio y las finanzas

responsablesrdquo Buenos Aires Argentina

rsaquo Sabaini Goacutemez JC Jimeacutenez JP Martner R (2017) ldquoConsensos y conflictos en

la poliacutetica tributaria de Ameacuterica Latinardquo CEPAL Santiago Chile

Tratados de proteccioacuten de inversiones y demandas inversor-Estado en Ameacuterica Latina Un balance de 25 antildeos de privilegios de los inversores por sobre los derechos ciudadanos

- Por Luciacutea Baacutercena Luciana Ghiotto Bettina Muumlller y Cecilia Olivet1

Introduccioacuten

Los tratados internacionales de proteccioacuten de inversiones (de los cuales los

Tratados Bilaterales de Inversioacuten (TBI) son los maacutes comunes) son acuerdos firma-

dos entre Estados que determinan los derechos de los inversores en los territorios

de cada uno Estos tratados son usados por los inversores extranjeros para de-

mandar a los Estados cuando consideran que un cambio en las poliacuteticas del paiacutes

receptor afecta sus ganancias mismo si se trata de poliacuteticas que buscan proteger

la salud puacuteblica los derechos laborales o el medio ambiente

Hasta comienzos de 2020 se han firmado a nivel global maacutes de 3000 trata-

dos de proteccioacuten de inversiones2 lo cual ha tenido como resultado una creciente

cantidad de demandas presentadas por los inversores extranjeros ante tribuna-

les de arbitraje internacional Los costos de estas demandas pesan sobre los go-

biernos de muacuteltiples modos Por un lado se convierten en facturas millonarias

que salen de las arcas puacuteblicas para ser pagadas a los abogados de los casos a los

aacuterbitros del tribunal y por supuesto a los inversores cuando ganan las deman-

das Pero tambieacuten pueden impactar debilitando la regulacioacuten social y ambiental

y generan un fuerte peso sobre las cargas fiscales de las personas a menudo en

paiacuteses con importantes necesidades sociales y econoacutemicas

Los efectos negativos de los TBI han generado diferentes tipos de respues-

1 Las autoras son investigadoras del equipo de Comercio e Inversiones del Transnational Institute (TNI)

2 Entre TBI y Tratados de Libre Comercio con capiacutetulos de Inversiones Ver informacioacuten en httpsinvestmentpolicyunctadorginternational-investment-agreements

TRATADOS DE PROTECCIOacuteN DE INVERSIONES Y DEMANDAS INVERSOR-ESTADO EN AMEacuteRICA LATINA

tas de muchos Estados asiacute como de organismos internacionales y acadeacutemicos

as Una importante cantidad de artiacuteculos han puesto en duda uno de los pilares

ideoloacutegicos de la economiacutea global de los antildeos noventa que vaticinaba que la lle-

gada de capital extranjero soacutelo se garantiza otorgando seguridad juriacutedica a di-

chos capitales (Hallward-Driemeier 2003 Yackee 2010 Poulsen 2010) Tal tipo

de seguridad se lograriacutea mediante la firma de acuerdos de libre comercio y de

inversiones Este discurso de la apertura comercial se vio plasmado en el llamado

ldquoConsenso de Washingtonrdquo de 1989 y fue retomado en la siguiente deacutecada por

los organismos internacionales de creacutedito por la Organizacioacuten Mundial de Co-

mercio (OMC) y tambieacuten por la Conferencia de Naciones Unidas sobre Comercio y

Desarrollo (UNCTAD) en los antildeos noventa

En la deacutecada de los antildeos noventa la mayoriacutea de los Estados entraron en esta

loacutegica por dos motivos por un lado creyendo en la promesa sobre la entrada de

capitales extranjeros ya que funcionarios de organismos internacionales y de go-

biernos explicaban que la cesioacuten de soberaniacutea generariacutea a cambio la llegada de

capitales3 Tambieacuten los Estados firmaron los tratados a cambio de credibilidad

es decir para constituir la imagen de que el paiacutes receptor no violariacutea el derecho

de propiedad privada del inversor extranjero Ciertas reglas y normativas globa-

les aterrizaron en el aacutembito nacional sin un escrutinio previo y se volvieron una

regla incuestionable (Halliday 2018) Ni los legisladores ni funcionarios del go-

bierno pusieron en duda las supuestas bondades del sistema de proteccioacuten de in-

versiones De hecho una parte de la literatura muestra que la cesioacuten de soberaniacutea

se hizo sin evidencias empiacutericas de que tal accioacuten fuera a tener como correlato un

aumento significativo de los flujos de inversiones (CAITISA 2017) Por ejemplo

un estudio de la OCDE de 2018 concluye que

Las varias docenas de estudios economeacutetricos que han probado si existe una

correlacioacuten entre la existencia de [TBI] y las entradas de IED en los paiacuteses

en desarrollo muestran resultados diversos y a veces contradictorios Al-

gunos estudios encontraron una correlacioacuten positiva al menos en ciertas

configuraciones otros encontraron una correlacioacuten muy deacutebil ninguna

o incluso una correlacioacuten negativa y algunos estudios encontraron una

correlacioacuten entre [los TBI] y mayores entradas pero no necesariamente de

los Estados con los que se ha concertado un tratado4

3 Ver artiacuteculo de Luciana Ghiotto en este volumen4 Disponible en httpswwwoecd-ilibraryorgfinance-and-investmentsocietal-benefits-and-

costs-of-international-investment-agreements_e5f85c3d-en

LUCIacuteA BAacuteRCENA middot LUCIANA GHIOTTO middot BETTINA MUumlLLER Y CECILIA OLIVET

En la uacuteltima deacutecada diferentes paiacuteses comenzaron a cuestionar sus TBI

asiacute como la pertenencia al CIADI (Centro Internacional de Arreglo de Diferen-

cias sobre Inversiones) No todos los paiacuteses siguieron la misma estrategia sino

que vemos un abanico de caminos Venezuela Ecuador y Bolivia se retiraron del

CIADI y terminaron gran parte de sus TBI Ecuador incluso realizoacute una auditoriacutea

ciudadana integral de sus TBI y de las demandas recibidas en el arbitraje interna-

cional Otro camino fue la revisioacuten de los marcos de negociacioacuten de TBI como en

los casos de Sudaacutefrica Indonesia Australia o Brasil que han puesto en duda al-

gunas claacuteusulas especialmente relativas al sistema de arbitraje inversor-Estado

Mientras tanto organismos internacionales como la UNCTAD se inclinan hacia

la opcioacuten de la renegociacioacuten de los actuales TBI con el objetivo de generar claacuteu-

sulas maacutes beneacuteficas para los intereses del desarrollo sustentable y del ldquoespacio

para la poliacutetica puacuteblicardquo (UNCTAD 2013) Las diferentes opciones tomadas seraacuten

explicadas a lo largo de este capiacutetulo

Las demandas Inversor-Estado Un ataque a la democracia los derechos humanos y el medio ambiente

En la deacutecada de los antildeos noventa los tratados de comercio e inversioacuten se

impulsaron con la gran promesa de que la firma de eacutestos generariacutea la llegada de

capitales extranjeros y con eso se lograriacutea el desarrollo y el bienestar Pero 25

antildeos despueacutes sabemos que esas promesas no soacutelo no se cumplieron sino que por

el contrario la firma de estos tratados generoacute efectos negativos para los pueblos

de la regioacuten Uno de esos efectos es la gran cantidad de demandas interpuestas

por los inversores extranjeros a traveacutes del mecanismo de solucioacuten de controver-

sias inversor-Estado (ISDS) incluido en los tratados

Los TBI firmados incluyen claacuteusulas que han sido redactadas de un modo

amplio para que la gran mayoriacutea de los movimientos de capital puedan ser con-

siderados una ldquoinversioacutenrdquo Justamente uno de los grandes problemas del sistema

de proteccioacuten de las inversiones es que las claacuteusulas que contienen los Tratados

son tan amplias que la interpretacioacuten sobre su violacioacuten queda a discrecioacuten de

los aacuterbitros que forman parte del tribunal Dicha interpretacioacuten puede no tener

nada que ver con las intenciones que tuvieran los Estados al momento de firmar

los tratados

A la amplia definicioacuten de inversioacuten se suma el resto de los artiacuteculos inclui-

dos en los tratados como el Trato Nacional el Trato de Nacioacuten Maacutes Favorecida

el Trato Justo y Equitativo el Trato no discriminatorio la Proteccioacuten y Seguridad

Plenas Los tratados no permiten o directamente prohiacuteben cualquier requisito

de desempentildeo para los inversores a la vez que inhabilitan a los Estados de exigir

transferencia tecnoloacutegica A su vez incluyen la figura de Expropiacioacuten Indirecta

que asimila a una expropiacioacuten las medidas regulatorias del Estado que pueden

reducir las ganancias esperadas por el inversor Cabe sentildealar que las claacuteusulas de

Expropiacioacuten Indirecta y Trato Justo y Equitativo han sido las maacutes utilizadas por

los inversores para demandar a los Estados

Uno de los mecanismos maacutes controvertidos incluidos en los TBI es el meca-

nismo de solucioacuten de disputas inversor-Estado (ISDS) que habilita a los inverso-

res a acudir a tribunales de arbitraje cuando eacutestos consideran que sus inversiones

han sido afectadas por una decisioacuten del Estado Gracias al mecanismo ISDS pue-

den saltear las cortes nacionales y demandar en vez ante el CIADI u otro abani-

co de institutos arbitrales de caacutemaras de comercio como la Caacutemara de Comercio

Internacional (ICC) o la de Estocolmo (SCC) entre otras De los casi 700 tratados

de comercio e inversiones que firmaron los paiacuteses de Ameacuterica Latina y el Caribe

(ALC) casi la totalidad incluye el mecanismo ISDS y por ello permite demandas

de inversores contra los Estados

Las demandas inversor-Estado contra los paiacuteses de la regioacutenDesde la primera demanda contra Venezuela en 1996 los paiacuteses de ALC han

recibido 282 demandas de inversores extranjeros5 Eso significa que cerca del

29 de todas las demandas conocidas a nivel mundial han sido dirigidas contra

paiacuteses de ALC6 De hecho del ranking de paiacuteses maacutes demandados del mundo el

primer tercer y sexto paiacutes son de la regioacuten (Argentina Venezuela y Meacutexico) En

total 22 paiacuteses de ALC han recibido al menos una demanda inversor-Estado has-

ta el momento pero el 73 de todas las demandas se han dirigido contra soacutelo 5

paiacuteses Argentina Venezuela Ecuador Peruacute y Bolivia

5 Los datos aquiacute volcados corresponden al reporte ldquoImpactos de las demandas de arbitraje de inver-sores contra Estados de Ameacuterica Latina y el Cariberdquo editado por el Transnational Institute (TNI) en febrero de 2020 Los datos recopilados son hasta diciembre de 2019 A marzo de 2020 la cantidad de demandas inversor-Estado en la regioacuten asciende a 293

6 Los datos brindados son de la paacutegina wwwisds-americalatina-org sitio que ofrece la uacuteltima in-formacioacuten y anaacutelisis sobre los impactos del mecanismo de solucioacuten de controversias inversor-Estado en los paiacuteses de Ameacuterica Latina y el Caribe El nuacutemero de demandas y los porcentajes aquiacute volcados han sido ac-tualizados hasta febrero de 2020

Podemos observar ademaacutes que la cantidad de demandas ha ido en aumento

en los uacuteltimos antildeos Mientras que entre 1996 y 2006 se registraron 91 demandas

en la uacuteltima deacutecada (2009-2019) el nuacutemero total saltoacute a 165 demandas Esto im-

plica un incremento del 81 en la cantidad de demandas En teacuterminos de antildeos el

2003 fue el antildeo con mayor cantidad de demandas contra paiacuteses de la regioacuten (25)

principalmente debido a la crisis de 2001 en Argentina cuando se terminoacute la con-

vertibilidad peso-doacutelar y se congelaron las tarifas de los servicios puacuteblicos Eso

desembocoacute en una avalancha de demandas de inversores De las 25 demandas de

ese antildeo 20 fueron contra Argentina Maacutes recientemente en el antildeo 2018 tambieacuten

se registroacute un pico de 23 demandas 6 de eacutestas contra Colombia - que en este antildeo

fue el paiacutes maacutes demandado a nivel mundial Este boom de demandas le ha otor-

gado un premio triste a ALC ser la segunda regioacuten maacutes afectada por el sistema de

proteccioacuten de inversiones a nivel mundial luego de Europa

En general el sector econoacutemico maacutes afectado por demandas inversor-Es-

tado en ALC es el de mineriacutea y explotacioacuten de hidrocarburos Casi un cuarto (65)

de las 282 demandas se refieren a ese sector Le sigue suministro de electricidad

y gas (45 demandas) manufactura (32 demandas) y actividades financieras y de

seguros (25 demandas)

Coacutemo el arbitraje de inversiones amenaza el derecho al aguaPara mitigar la peor crisis econoacutemica social y poliacutetica de su historia Ar-

gentina tomoacute diversas medidas de emergencia En 2002 devaluoacute el peso

y prohibioacute que las empresas aumentaran las tarifas de los servicios puacute-

blicos para aminorar el malestar de la poblacioacuten En 2003 ante la negati-

va del gobierno de subir la tarifa de l agua las empresas francesas Suez y

Vivendi la empresa espantildeola Aguas de Barcelona y la empresa AWG del

Reino Unido presentaron una demanda por cerca de US$ 900 millones

ante el CIADI demanda conocida como Vivendi vs Argentina II

Dichas empresas habiacutean conseguido concesiones del sistema de agua en

el Gran Buenos Aires en 1993 a traveacutes de la compra de acciones de la em-

presa Aguas Argentinas SA Al momento de otorgarse se trataba de la

concesioacuten maacutes grande del mundo con una poblacioacuten de siete millones

de habitantes la cual ascendioacute a doce millones en 2006 (Aspiazu et al

Pero ese antildeo la concesioacuten fue rescindida porque 1 minus existiacutea un sal-

do enorme de multas que la empresa no habiacutea pagado (once multas raquo

por unos $ 10 millones) por incumplimientos en el contrato en materia

de inversioacuten y 2 minus se habiacutea comprobado un alto nivel de nitratos por en-

cima de lo permitido en la distribucioacuten de agua potable al menos en tres

partidos del Gran Buenos Aires lo que tornaba al agua distribuida como

no apta para el consumo humano7 No obstante y con motivo de la res-

cisioacuten del contrato las empresas acudieron al CIADI para demandar a la

Argentina En 2015 el tribunal del CIADI decidioacute el laudo a favor de las

empresas por un monto de US$ 405 millones En enero de 2018 el gobier-

no de Mauricio Macri acordoacute con las empresas pagar U$S 257 millones

por este laudo8

Cabe mencionar que en total hay unas 9 demandas relacionadas al sector

de saneamiento y distribucioacuten de agua y a la crisis del 2001 tres de las

cuales involucran a la empresa francesa Suez (Echaide 2017) La mayoriacutea

de esas demandas fueron decididas a favor del inversor y obligan al Esta-

do argentino a pagar maacutes U$S 850 millones a las empresas que aprove-

charon la crisis del paiacutes para enriquecerse

Actualmente Argentina es el paiacutes maacutes demandado del mundo mediante

el mecanismo ISDS sumando 62 demandas De estas 45 ya tienen laudo

de tribunales arbitrales y 40 de ellas fueron resueltas a favor del inver-

sor Hasta el momento el Estado ha sido ordenado a pagar maacutes de 9200

millones de doacutelares

Los Estados eternos perdedores del sistema de arbitrajeEn el sistema de arbitraje los Estados nunca ganan Incluso cuando el Es-

tado sale favorecido por el laudo del tribunal tiene que cubrir los gastos para los

bufetes de abogados y los costos del arbitraje Estos gastos generalmente ascien-

den a un promedio de USD 49 millones de doacutelares por demanda9

Ecuador por ejemplo llevaba hasta 2013 US$ 155 millones gastados en su

defensa y en los costos del arbitraje (CAITISA 2017) Ademaacutes los Estados nunca

7 Servicios puacuteblicos - Decreto 3032006 - Resciacutendase el Contrato de Concesioacuten suscripto entre el Estado Nacional y la empresa Aguas Argentinas SA por culpa del Concesionario marzo 2006 disponible en httpmeprivmecongovarNormas303-06htm

8 Argentina settles more arbitral awards with foreign investors por Damien Charlotin en IAReporters enero 2018 disponible en httpswwwiareportercomarticlesargentina-settles-more-arbitral-awards-with-foreign-investors

9 Matthew Hodgson and Alastair Campbell (2017) ldquoDamages and costs in investment treaty arbitra-tion revisitedrdquo Global Arbitration Review en httpsglobalarbitrationreviewcomarticle1151755

pueden iniciar una demanda si por ejemplo un inversor no respeta los derechos

laborales o el medio ambiente soacutelo los inversores pueden iniciar las demandas

arbitrales y los Estados quedan expuestos a recibir dichas demandas Los inver-

sores exigen como indemnizacioacuten por ganancias no realizadas montos extraordi-

narios El total reclamado hasta el antildeo 2020 ascendiacutea a USD 223613 millones10

Teniendo en cuenta el nuacutemero de casos ya resueltos (sea por decisioacuten arbitral o

acuerdo de partes) se les ha ordenado a los Estados pagar a los inversores el mon-

to de USD 31170 millones Con solo un tercio de ese monto la ONU ha estimado

que se superariacutea la pobreza extrema en 16 paiacuteses latinoamericanos A su vez ese

monto es mayor que los flujos de inversioacuten extranjera directa recibidos por Ar-

gentina Colombia y Chile juntos en 2018

Las demandas inversor-Estado no soacutelo ponen en evidencia los privilegios de

los inversores por encima de los gobiernos democraacuteticamente electos y los pue-

blos Tambieacuten son un espejo de la asimetriacutea profunda entre los paiacuteses centrales y

perifeacutericos El 86 de todas las demandas contra paiacuteses de ALC fueron realizadas

por inversores de Canadaacute EEUU y Europa Un tercio de todas las demandas pro-

vienen de inversores estadounidenses Con 45 demandas Espantildea le sigue a EEUU

como paiacutes de origen de inversores que demandan a la regioacuten Tambieacuten existen

demandas de inversores de la regioacuten contra paiacuteses de ALC pero son pocas Sobre

este uacuteltimo tipo de demandas de inversores ldquode la regioacutenrdquo se observa que mu-

chas de ellas son demandas de corporaciones transnacionales que tienen su do-

micilio legal en paraiacutesos fiscales y usan los TBI de esos lugares porque les brindan

condiciones maacutes favorables Emblemaacutetico en este sentido es el caso de Barbados

desde donde inversores en su gran mayoriacutea estadounidenses demandaron ya

seis veces al mismo paiacutes Venezuela

La reforma del sistema de proteccioacuten de inversiones las reformas marginales y las reformas estructurales

Como hemos observado el sistema de proteccioacuten de las inversiones restrin-

ge la capacidad regulatoria de los Estados y ademaacutes resulta en sumas millonarias

de dinero puacuteblico para pagar a los inversores Esto ha generado numerosas criacuteti-

cas desde diferentes aacutembitos En la actualidad nos encontramos ante una encru-

cijada sobre el futuro del marco juriacutedico internacional para las inversiones Como

10 Datos extraiacutedos del reporte ldquoImpactos de las demandas de arbitraje de inversores contra Estados de Ameacuterica Latina y el Cariberdquo Transnational Institute (TNI) febrero de 2020

sentildealamos al principio del capiacutetulo hay una lista de paiacuteses instituciones acadeacute-

micosas abogadosas y organizaciones de la sociedad civil quienes han criti-

cado ampliamente los efectos de los TBI y las demandas mediante el mecanismo

ISDS Desde esta posicioacuten criacutetica muchos paiacuteses han avanzado en reformas es-

tructurales mediante la terminacioacuten de los tratados la salida del CIADI o incluso

la prohibicioacuten del recurso del arbitraje internacional en la legislacioacuten interna El

objetivo de este cambio de paradigma ha sido retomar el control de la soberaniacutea

y el espacio para regular la inversioacuten extranjera En este grupo encontramos los

ejemplos de Ecuador Venezuela y Bolivia en las Ameacutericas pero tambieacuten los casos

de Sudaacutefrica India Polonia Tanzania e Indonesia

Por otro lado hay un nuacutemero de paiacuteses empresas lobbistas aacuterbitros abo-

gados que estaacuten procurando que el sistema no cambie o no cambie demasiado

Encontramos aquiacute a los paiacuteses bloques u organismos internacionales que han

desarrollado o promovido reformas marginales sin salirse del sistema Estas

propuestas buscan modernizar el sistema para hacerlo maacutes aceptable sin modi-

ficar sus bases empujando especialmente reformas de procedimiento sin poner

en cuestioacuten la base del sistema que es el conjunto de claacuteusulas que da proteccioacuten

al inversor extranjero Estas propuestas estaacuten cobrando importancia en algunos

espacios de toma de decisioacuten liderados por la UE Canadaacute EEUU y China y apo-

yadas por la industria del arbitraje quienes pretenden expandir y blindar el sis-

tema de ISDS Estos mismos tambieacuten defienden la permanencia de los TBI o TLC

existentes y la negociacioacuten de nuevos acuerdos11

Las propuestas de reformas marginales o coacutemo cambiar algo para que nada cambie

Hasta hace unos antildeos el debate sobre la reforma del ISDS se centraba en la

denuncia de tratados y el cuestionamiento de la utilidad y legitimidad de ISDS

Pero las recientes propuestas de reforma estaacuten minando esos esfuerzos redu-

ciendo el espacio para alternativas maacutes sisteacutemicas El debate estaacute centraacutendose

excesivamente en torno a propuestas de cambios en algunos aspectos teacutecnicos

de los tratados sobre todo en cuanto se refiere a la ingenieriacutea del sistema Aquiacute

comentaremos algunas de estas propuestas

a El Sistema de Tribunales de Inversiones (ICS) la propuesta de la UE que

re-legitima el mecanismo ISDS

11 A febrero 2020 solo la UE estaba negociando 26 tratados de comercio e inversioacuten tres de estos con paiacuteses de Ameacuterica Latina MERCOSUR Meacutexico y Chile

En 2015 la Comisioacuten Europea presentoacute los resultados de una consulta puacute-

blica sobre el ISDS en el Tratado Transatlaacutentico de Comercio e Inversioacuten (TTIP)

entre la UE y EEUU12 El 97 de la ciudadaniacutea habiacutea votado el rechazo de este sis-

tema Ese mismo antildeo maacutes de 3 millones de personas en Europa firmaron una pe-

ticioacuten para rechazar el TTIP y el acuerdo con Canadaacute (CETA) La toxicidad poliacutetica

del ISDS se haciacutea cada vez maacutes evidente y ya no era uacutenicamente un debate entre

expertosas sino que el tema empezoacute a ser puacuteblico Ese mismo antildeo la Comisioacuten

Europea presentoacute una revisioacuten de todas sus negociaciones de tratados de inver-

sioacuten para lo cual elaboroacute una propuesta para sustituir el mecanismo ISDS a la

que llamaron Sistema de Tribunales de Inversiones (ICS) Este nuevo mecanismo

fue incluido en el CETA y en el tratado con Vietnam Singapur y maacutes recientemen-

te en los tratados renegociados con Chile y Meacutexico Seguacuten la ex Comisaria de Co-

mercio Cecilia Malmstrom el ISDS sufriacutea una ldquofalta de confianza fundamental

por parte del puacuteblicordquo13 A pesar de haber sido presentado como algo novedoso el

ICS sigue ofreciendo un amplio abanico de derechos a los inversores El uso que

hace la Comisioacuten Europea de conceptos tan amplios y vagos como ldquoarbitrariedad

manifiestardquo y ldquotrato justo y equitativordquo sigue dejando la puerta abierta a que las

grandes empresas demanden a los Estados ante tribunales de arbitraje igual que

con el actual sistema ISDS14

Como vimos en el apartado anterior estas son las claacuteusulas a traveacutes de la

cuales se han ejecutado la mayor cantidad de demandas Las propuestas de refor-

ma impulsadas por la UE tienen que ver con una mayor transparencia paliar los

problemas que pueden surgir en conflicto de intereses con abogados que son a la

vez aacuterbitros y asesores de las partes y reducir la ambiguumledad y por ende la amplia

interpretacioacuten del lenguaje en algunas de las claacuteusulas maacutes sustantivas La uacutelti-

ma propuesta de la Comisioacuten pretende integrar las disposiciones establecidas y

futuras del ISDS en lo que llama el Tribunal Multilateral de Inversiones Este tri-

bunal multilateral mantendraacute un listado permanente de aacuterbitros y sustituiraacute la

naturaleza ad hoc del ISDS por un sistema de apelacioacuten permanente A diferencia

de lo que afirma la UE el sistema ICS que propone la Comisioacuten Europea no prote-

ge el derecho de los gobiernos a legislar El texto del modelo de inversiones de la

12 httpstradeeceuropaeudoclibdocs2015januarytradoc_153044pdf13 httpseceuropaeucommissionpresscornerdetailenIP_15_565114 Reporte ldquoEl Sistema de Tribunales de Inversiones puesto a prueba La nueva propuesta eu-

ropea perpetuaraacute los ataques de los inversores a la salud y el medio ambienterdquo Septiembre de 2016 En httpswwwtniorgenpublicationinvestment-court-system-put-to-the-test

UE no incluye ninguacuten elemento que pueda impedir que las empresas impugnen

decisiones de intereacutes puacuteblico ni que los aacuterbitros fallen a favor de los inversionis-

tas De hecho los gobiernos deberaacuten defender que las medidas de intereacutes puacuteblico

son ldquonecesariasrdquo y sirven a objetivos ldquolegiacutetimosrdquo frente a los ataques de los inver-

sionistas Los casos seraacuten resueltos por abogados muy bien pagados -ahora re-

nombrados como ldquojuecesrdquo- que seguiraacuten teniendo un fuerte incentivo econoacutemico

para interpretar la ley a favor de los inversores Sus honorarios proceden de las

partes litigantes y ascienden a 3000 doacutelares diarios

Modernizacioacuten del acuerdo UE-Meacutexico incorporacioacuten de la proteccioacuten de inversiones con el mecanismo ICS

En 2018 la UE y Meacutexico iniciaron las negociaciones para la ldquomoderni-

zacioacutenrdquo del acuerdo de comercio que llevaba vigente maacutes de 15 antildeos

Uno de los temas clave en la mesa de negociacioacuten remite a la proteccioacuten

de las inversiones de las empresas multinacionales de ambos bloques

La propuesta concreta ha sido incluir un capiacutetulo sobre la proteccioacuten

a las inversiones junto con el nuevo mecanismo de solucioacuten de con-

troversias propuesto por la UE el Sistema de Tribunales de Inversio-

nes (ICS) En caso de aprobarse la modernizacioacuten del acuerdo el siste-

ma se expandiraacute permitiendo que las empresas tanto de Meacutexico como

de la UE utilicen este mecanismo en el caso de que una legislacioacuten o

cualquier medida puacuteblica vaya en contra de los intereses privados de

las empresas multinacionales A su vez cabe sentildealar que Meacutexico tiene

vigentes TBI con 14 paiacuteses de la UE entonces con la incorporacioacuten de un

capiacutetulo de inversiones en el acuerdo estaraacute ampliando la proteccioacuten a

los inversores de los otros 13 paiacuteses de la UE restantes

Ademaacutes la incorporacioacuten de un capiacutetulo sobre inversiones blindariacutea las

privatizaciones y las reformas pro-empresariales en el sector del petroacuteleo

y el gas en Meacutexico (Olivet y Peacuterez Rocha 2018) En diciembre de 2013 el

gobierno mexicano abrioacute la explotacioacuten de la industria del gas y el petroacute-

leo a compantildeiacuteas extranjeras Empresas del sector de la energiacutea de la UE

como Shell BP y Total tienen un importante intereacutes en el mercado pe-

trolero mexicano El fortalecimiento de la proteccioacuten de las inversiones

en el marco del nuevo acuerdo blindaraacute estas reformas Seraacute muy difiacutecil

para los futuros gobiernos mexicanos revertir estas poliacuteticas sin correr el

riesgo de ser demandados ante tribunales internacionales de inversioacuten

b El proceso de reforma de ISDS en UNCITRAL

En 2017 la Comisioacuten de las Naciones Unidas para el Derecho Mercantil

Internacional (UNCITRAL por su sigla en ingleacutes) se eligioacute como espacio donde

llevar a debate el ISDS UNCITRAL es el oacutergano dedicado al aacutembito del derecho

mercantil internacional y entre sus funciones estaacute la centrada en la discusioacuten glo-

bal sobre el sistema de proteccioacuten a las inversiones De los 60 Estados miembros

actuales 10 son de Ameacuterica Latina (Argentina Brasil Chile Colombia Ecuador

El Salvador Honduras Meacutexico Panamaacute Venezuela) A finales de noviembre de

2017 estos paiacuteses se reunieron en Viena para iniciar los debates en el recieacuten creado

Grupo de Trabajo III sobre la reforma del sistema de Solucioacuten de Controversias

entre inversores y Estados15

Al inicio del mandato el grupo pretendiacutea debatir e identificar las principa-

les preocupaciones y posibles soluciones respecto al ISDS (Kelsey Schneiderman

y Van Harten 2019) Sin embargo desde el inicio la Secretariacutea acotoacute los temas en

la agenda a temas puramente procedimentales Si bien algunos gobiernos inten-

taron presentar posiciones de fondo cuestionando el sistema ISDS el debate fue

llevado hacia lo teacutecnico de ingenieriacutea legal y no poliacutetico Esto desde luego suscitoacute

algunas quejas sobre todo de paiacuteses del Sur global quienes ademaacutes son los maacutes

afectados por el sistema ya que no encontraron lugar para exponer las criacuteticas

y cuestionar los impactos de este sistema en sus economiacuteas Seguacuten la abogada

australiana Athenea Roberts la presencia de maacutes paiacuteses del Sur global ha sido

notable en estas reuniones mostrando el intereacutes poliacutetico de este instrumento16

No obstante la agenda de la UE Canadaacute Japoacuten y EEUU principalmente sigue

marcando el devenir de las negociaciones Asiacute las inquietudes procesales se con-

centraron en cuatro categoriacuteas relacionadas con (1) la uniformidad coherencia

previsibilidad y correccioacuten de las decisiones arbitrales (2) los aacuterbitros y los deci-

sores (3) el costo y la duracioacuten de los casos y (4) la financiacioacuten de los casos por

terceras partes17 Esta categorizacioacuten deja en claro que el foco de negociacioacuten son

los aspectos de procedimiento eliminado la posibilidad de una reforma estruc-

tural del sistema

La uacuteltima sesioacuten del grupo de trabajo III en UNCITRAL tuvo lugar en enero

de 2020 Si bien en las sesiones anteriores habiacutea existido una miacutenima discusioacuten

15 httpsuncitralunorgesworking_groups3investor-state16 httpswwwejiltalkorgauthoraroberts17 httpswwwiisdorgitnes20191217what-to-expect-in-the-january-2020-session-of-

uncitral-working-group-iii-on-isds-reform-nathalie-bernasconi-osterwalder-lise-johnson

poliacutetica en esta uacuteltima sesioacuten como relata Roberts el salto fue muy claro desde

un debate con posicionamientos poliacuteticos (con algunas diferencias entre paiacuteses) a

un debate puramente teacutecnico sobre coacutemo seriacutea en la praacutectica la reforma del ISDS

Por ejemplo queacute tipo de modelo se puede adoptar para la financiacioacuten o coacutemo

seriacutea un organismo permanente de apelacioacuten La reunioacuten terminoacute sin haber re-

suelto los asuntos maacutes relevantes en relacioacuten con el ISDS y el impacto ambiental

social y econoacutemico y esto parece ser la tendencia de cara a las proacuteximas reunio-

nes18 Ademaacutes llama la atencioacuten que el proceso de reforma en UNCITRAL esteacute

siendo impulsado por individuos e instituciones que se benefician directamente

del sistema ISDS actores que tienen intereses creados en mantenerlo vivo Aun-

que es un proceso dirigido por los gobiernos muchos de los representantes son

personas con trayectoria de trabajo en el arbitraje de inversiones tanto en el sec-

tor puacuteblico como privado

En definitiva tanto el proceso de reforma impulsado por la UE (y en parte

apoyado por Canadaacute) como el proceso de UNCITRAL han dejado fuera cualquier

posibilidad de reflexionar en profundidad sobre la utilidad del sistema y sobre

todo para los paiacuteses del Sur Global Los temas de fondo quedan completamente

relegados a problemas de ingenieriacutea legal y procedimientos

Las propuestas de reforma estructural el surgimiento de una criacutetica mundial contra el ISDS

En el contexto del creciente descontento sobre el reacutegimen de proteccioacuten a

las inversiones algunos paiacuteses han comenzado a terminar algunos de sus TBI In-

cluso instituciones como la UNCTAD y la OCDE que antes se mostraban feacuterreas

defensoras del sistema ahora comienzan a cuestionar las bases de eacuteste (Ghiot-

to 2017) Durante la ola de criacuteticas al TTIP la mayor asociacioacuten de jueces y fis-

cales de Alemania (con 15000 miembros) instoacute al gobierno a ldquoreducir de forma

significativa el recurso al arbitraje en el contexto de la proteccioacuten de inversores

internacionalesrdquo19 Por lo menos tres paiacuteses de Ameacuterica Latina se salieron de la

convencioacuten del CIADI Ecuador Bolivia y Venezuela y denunciaron parte de sus

TBI Otros comenzaron a terminar sus acuerdos (Indonesia Sudaacutefrica Tanzania

India Italia Polonia entre otros) y algunos han avanzado en desarrollar modelos

18 Recurso de httpsielpworldtradelawnet202002guest-post-pragmatism-and-flexibility-in-uncitral-working-group-iii-too-much-of-a-good-thinghtml

19 Recurso de httpswwwfoeeuropeorgsitesdefaultfileseu-us_trade_deal2016english_version_deutsche_richterbund_opinion_ics_feb2016pdf

alternativos de TBI (Brasil Indonesia) El gobierno de El Salvador tras ser de-

mandado por Pacific Rim Mining reformoacute su ley de inversioacuten nacional para pre-

venir que maacutes demandas sean llevadas al CIADI20 India tambieacuten negocia con un

nuevo modelo de tratado aunque sigue permitiendo ISDS

En la academia cada vez se suman maacutes voces criacuteticas al reacutegimen de pro-

teccioacuten de inversiones El profesor de la Osgoode Hall Law School Gus Van Harten

fue uno de los primeros acadeacutemicos criacuteticos Respecto del proceso de reformas en

UNCITRAL si bien reconoce algunas mejoras teme que de ir mal las negociacio-

nes terminemos con un ldquoISDS institucionalizado con todas sus fallas incluidasrdquo

y si este fuera el caso habriacutea que rechazar la propuesta y pedir la terminacioacuten de

ISDS21 Otros analizan de manera criacutetica la utilidad del reacutegimen internacional de

inversiones sobre todo para paiacuteses del Sur global22

Nuevos modelos de tratados de proteccioacuten de inversiones iquestarmas de doble filoAlgunos de los paiacuteses que denunciaron sus TBI decidieron al mismo

tiempo desarrollar nuevos modelos de tratados de proteccioacuten de inver-

siones Se trata de modelos que restringieron los derechos de los inverso-

res pero que siguen proveyendo proteccioacuten y en la mayoriacutea de los casos

no se deshacen de la posibilidad de que los inversores recurran al arbitra-

je internacional para resolver disputas Dos paiacuteses que han establecido

modelos diferentes de tratados de inversioacuten son Brasil e India En 2015

India inicioacute la revisioacuten de su modelo de TBI Tambieacuten en 2015 Brasil fir-

moacute sus primeros Acuerdos de Cooperacioacuten y Facilitacioacuten de Inversiones

(ACFI) con algunos paiacuteses latinoamericanos (Meacutexico Chile Colombia) y

otros africanos (Mozambique Angola) Maacutes recientemente en enero de

2020 ambos paiacuteses suscribieron un ACFI mutuo proporcionando una

combinacioacuten de dos de los modelos de tratados maacutes innovadores raquo

20 Para el caso de El Salvador ver Manuel Peacuterez Rocha ldquoWhen Corporations Sue Governmentsrdquo New York Times 3 de diciembre 2014 En httpswwwnytimescom20141204opinionwhen- corporations-sue-governmentshtml

21 httpsw w wcigionline orgar ticlesit-time-redesig n-or-ter minate-investor-state- arbitration

22 Para un listado extensivo de criacuteticas desde al aacutembito acadeacutemico Jonathan Bonnitcha Lauge Poulsen and Michael Waibel ldquoThe political economy of the investment treaty regimerdquo en httpswwwlaugepoulsencomuploads873087306110iias_fdi_and_development_bonnitcha_poulsen_waibelpdf

desarrollados en los uacuteltimos antildeos23 Es importante resaltar que si bien el

modelo ACFI posee caracteriacutesticas novedosas mantiene claacuteusulas simi-

lares a los TBI como el Trato Nacional y Trato de Nacioacuten Maacutes Favorecida

aunque maacutes acotadas tampoco incluye obligaciones vinculantes (re-

quisitos de desempentildeo) para los inversionistas (Arroyo y Ghiotto 2017)

Este modelo no incorpora el mecanismo ISDS ya que crea un mecanis-

mo especiacutefico Estado-Estado con varios pasos para la conciliacioacuten entre

las Partes antes de llegar a la controversia Incorpora para ello la figura

de Puntos Focales Nacionales y Ombudsman Sin embargo no estaacute claro

auacuten coacutemo funcionaraacute este mecanismo de solucioacuten de controversias en

la praacutectica La decisioacuten de los gobiernos de negociar nuevos tratados de

proteccioacuten de inversiones aunque sea en base a un modelo de tratado

que restrinja los beneficios para el inversor es altamente cuestionable ya

que no hay beneficios comprobados que justifiquen extender derechos

extraordinarios aunque sean maacutes acotados que en el pasado a los inver-

sionistas extranjeros

La necesidad de auditoriacuteas integrales para entender los costos y beneficios del reacutegimen de proteccioacuten de inversiones la experiencia de la auditoriacutea en Ecuador

En mayo de 2013 el gobierno de Ecuador inicioacute un proceso de auditoriacutea

integral de sus TBI y de las demandas recibidas en tribunales arbitrales con el

propoacutesito de examinar su legalidad e impacto de aplicacioacuten Para este proceso se

conformoacute la Comisioacuten para la Auditoriacutea Integral Ciudadana de los Tratados de Pro-

teccioacuten Reciacuteproca de Inversiones y del Sistema de Arbitraje Internacional en Materia

de Inversiones (CAITISA)24 Esta comisioacuten estaba conformada por expertosas de

la sociedad civil funcionarios gubernamentales en representacioacuten del Estado

ecuatoriano y personas del mundo acadeacutemico y del derecho entre quienes estaba

el acadeacutemico M Sornarajah y el exprocurador del Tesoro argentino Osvaldo Gu-

glielmino El informe final se presentoacute en mayo de 2017 y el gobierno ecuatoriano

aceptoacute todas las recomendaciones incluyendo la terminacioacuten de 16 TBI vigentes

en ese momento

23 httpsiisdorgitnes20200310the-best-of-two-worlds-the-brazil-india-investment-coope-ration-and-facilitation-treaty-martin-dietrich-brauch

24 httpscaitisaorg

Los hallazgos del informe de auditoriacutea (CAITISA 2017) pusieron en eviden-

cia que los TBI en Ecuador no cumplieron las promesas de atraccioacuten de inversioacuten

extranjera hacia el paiacutes Es maacutes el informe concluye que de los 7 grandes inverso-

res extranjeros en Ecuador solo el 23 proveniacutea de paiacuteses con quienes teniacutean fir-

mado un TBI y el principal flujo de IED hacia Ecuador proveniacutea de Brasil Meacutexico

y Panamaacute con quienes Ecuador no tiene firmado ninguacuten TBI Mientras las pro-

mesas de inversiones y desarrollo no se materializaron los costos puacuteblicos fue-

ron extraordinarios y los inversores han salido altamente favorecidos en los casos

contra Ecuador En 2014 Ecuador era el quinto paiacutes maacutes demandado del mundo

y acumulaba demandas por un total de 21200 millones de doacutelares en teacuterminos de

compensacioacuten por supuesta violacioacuten de los acuerdos de proteccioacuten a los inver-

sores extranjeros25 Ademaacutes de esto la auditoriacutea demuestra que los TBI firmados

por Ecuador contradicen y menoscaban los objetivos de desarrollo planteados en

la Constitucioacuten y el Plan nacional del Buen vivir26

El ejemplo de Ecuador muestra asiacute la relevancia de que los paiacuteses realicen

auditoriacuteas sobre todos los TBI vigentes y las demandas recibidas por inversores

extranjeros Mediante la construccioacuten de datos y la realizacioacuten de estudios la

CAITISA dejoacute en evidencia los desequilibrios presentes en los actuales tratados y

propone otras maneras de atraer la inversioacuten extranjera sin necesidad de atarse

de manos y pies frente a los inversores

Algunas notas finales

Hoy en diacutea estamos presenciando una segunda oleada de gobiernos que se

apresuran a firmar nuevos TBI con la misma justificacioacuten que en los antildeos no-

venta y sin sopesar o hacer un anaacutelisis detallado de los impactos que estos tra-

tados han tenido Urge un debate puacuteblico y a fondo sobre los verdaderos costos

del sistema de proteccioacuten de inversiones que forman parte de la arquitectura de

impunidad de las corporaciones que se ha construido y fortalecido en las uacuteltimas

deacutecadas Ante la actual crisis civilizatoria y el colapso climaacutetico se requieren Es-

tados que puedan implementar medidas efectivas para combatir la destruccioacuten

del medio ambiente y el creciente malestar de los pueblos en ALC sin que tengan

25 httpswwwtniorgennode2350026 La constitucioacuten ecuatoriana de 2008 en sus artiacuteculos 3 276 277 283 284 313-318339 222

mandatan al Estado a regular la Inversioacuten extranjera para que cumpla un papel positivo en la consecucioacuten de Plan para el Buen Vivir Sin embargo los TBI incluyen elementos de erosioacuten de las competencias estatales

que temer una demanda por parte de las corporaciones transnacionales Para

ello los gobiernos deberiacutean poder establecer requisitos de desempentildeo para las

inversiones extranjeras lo cual es imposible bajo el actual sistema de proteccioacuten

de inversiones

Hemos visto que la necesidad de reformar el sistema ya es una realidad

Pero lo que hicimos notar en este artiacuteculo es que no todas las propuestas de refor-

ma tienen el mismo caraacutecter Por el contrario identificamos por un lado ciertas

propuestas que pueden ser consideradas como reformas marginales Estas tienen

como uno de sus protagonistas a la UE con la propuesta de generar un Sistema

de Tribunales de Inversiones y la Corte Multilateral de Inversiones que implica la

aplicacioacuten de cambios procedimentales que no alteran los fundamentos del ac-

tual sistema En definitiva es cambiar algo para que nada cambie

Por otro lado sentildealamos la existencia de un grupo creciente de paiacuteses que

entiende la necesidad de avanzar en una reforma estructural del sistema Han lle-

vado estas propuestas a aacutembitos internacionales como UNCITRAL pero tambieacuten

han realizado acciones concretas al interior de sus fronteras como la denuncia

de tratados la salida del CIADI o la creacioacuten de nuevos modelos de tratados sobre

inversioacuten Dentro de ese grupo los cursos de accioacuten han sido diversos y con distin-

ta profundidad pero coinciden en poner el foco en las reglas mismas que son la

esencia del sistema (los tratados las claacuteusulas) y no tanto en sus formas (quieacutenes

son los aacuterbitros coacutemo se los elige etc)

Aquiacute no queremos decir que las reformas marginales sean esteacuteriles Esos

cambios eran impensables hace dos deacutecadas y hoy son parte del conjunto de las

criacuteticas al sistema Pero siacute hay que sentildealar que las propuestas enfocadas sobre

las reformas procedimentales dejan de lado preguntas baacutesicas que los Estados

de la regioacuten deben hacerse 25 antildeos despueacutes de los primeros tratados iquestInversioacuten

extranjera para queacute iquesta quieacuten beneficia y a quieacuten afecta Y iquesten queacute condiciones

iquestcumplen con los objetivos de desarrollo y bienestar para los pueblos El actual

entramado de TBI no permite dar la discusioacuten acerca de incorporar requisitos de

desempentildeo ni ninguacuten tipo de condicionalidad al inversor

Coacutemo seraacute el futuro del reacutegimen de inversiones auacuten estaacute por definirse y

para ello es fundamental el papel de la sociedad civil en impulsar el debate y la

movilizacioacuten social asiacute como la participacioacuten activa de los paiacuteses del Sur global

en los procesos de toma de decisiones en la esfera internacional

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ment Some Hints from Alternative Evidence Universidad de Wisconsin Legal

Studies Research Paper Series Paper ndeg1

Acuerdos sobre Servicios en Ameacuterica Latina y el Caribe Elementos para el debate1

- Por Adhemar S Mineiro2

Introduccioacuten

La base para la negociacioacuten de la liberalizacioacuten del sector de los servicios

es el llamado Acuerdo General sobre el Comercio de Servicios (AGCS) Este es la

base estructurante del acuerdo para la creacioacuten de la Organizacioacuten Mundial del

Comercio (OMC) en 1995 El presente Acuerdo comienza con las siguientes defi-

niciones baacutesicas

Reconociendo la creciente importancia del comercio de servicios para el crecimiento

y el desarrollo de la economiacutea mundial

Deseando establecer un marco de principios y normas para el comercio de servicios

objetivando su expansioacuten en condiciones de transparencia y liberalizacioacuten pro-

gresiva y como medio de promover el crecimiento de todos los socios comerciales

y el desarrollo de los paiacuteses en desarrollo

Deseando obtener de forma raacutepida niveles progresivamente maacutes altos de liberaliza-

cioacuten del comercio de servicios mediante rondas sucesivas de negociaciones mul-

tilaterales destinadas a promover los intereses de todos los participantes sobre

la base del beneficio mutuo y a lograr un equilibrio general de derechos y obli-

gaciones respetando al mismo tiempo los objetivos de las poliacuteticas nacionales

Reconociendo el derecho de los miembros a reglamentar e introducir nuevas regla-

mentaciones sobre los servicios dentro de sus territorios a fin de alcanzar los

objetivos nacionales y teniendo en cuenta las asimetriacuteas existentes con respecto

al grado de desarrollo de las reglamentaciones sobre los servicios en los distintos

paiacuteses la necesidad particular de los paiacuteses en desarrollo de ejercer ese derecho

1 Artiacuteculo original en portugueacutes Traduccioacuten a cargo de Vanessa Dourado2 Economista Doctorando de PPGCTIA-UFRRJ (Programa de Pos-Graduacioacuten en Ciencia Tecnolo-

giacutea e Innovacioacuten Agropecuaria) y asesor de la REBRIP (Rede Brasileira pela Integraccedilatildeo dos Povos)

ACUERDOS SOBRE SERVICIOS EN AMEacuteRICA LATINA Y EL CARIBE

Deseando facilitar la creciente participacioacuten de los paiacuteses en desarrollo en el co-

mercio de servicios y la expansioacuten de sus exportaciones de servicios entre otras

cosas mediante el fortalecimiento de la capacidad nacional de sus servicios y su

eficiencia y competitividad

Teniendo especialmente en cuenta las graves dificultades de los paiacuteses menos con

desarrollo relativo por cuenta de su especial situacioacuten econoacutemica y de sus nece-

sidades comerciales financieras y de desarrollo

La propia OMC estima que aunque hoy en diacutea representan la gran mayoriacutea

de las actividades econoacutemicas y el empleo los servicios siguen siendo una frac-

cioacuten menor del comercio mundial

Si bien los servicios representan actualmente maacutes del 60 de la produccioacuten y el

empleo mundiales no representan maacutes del 20 del comercio total Esta parte

mdashaparentemente modestamdash no debe ser subestimada Muchos servicios que

durante mucho tiempo se han considerado auteacutenticas actividades nacionales se

estaacuten volviendo cada vez maacutes moacuteviles a nivel internacional Es probable que esta

tendencia continuacutee debido a la introduccioacuten de nuevas tecnologiacuteas de transmi-

sioacuten (por ejemplo la banca electroacutenica la telesalud o la teleeducacioacuten) la aper-

tura en muchos paiacuteses de monopolios de larga data (por ejemplo la telefoniacutea vo-

cal y los servicios postales) y las reformas reglamentarias en sectores hasta ahora

muy reglamentados como el del transporte Combinadas con los cambios en las

preferencias de los consumidores estas innovaciones teacutecnicas y reglamentarias

han mejorado la comerciabilidad de los servicios y han creado asiacute la necesidad

de disciplinas multilaterales

Asiacute pues hay que considerar que las negociaciones sobre servicios reali-

zadas de manera estructurada sobre la base del AGCS se vienen desarrollando

desde hace aproximadamente un cuarto de siglo Por definicioacuten implican los lla-

mados cuatro modos de prestacioacuten de servicios

rsaquo Modo 1 Suministro Transfronterizo ndash desde el territorio de un paiacutes al te-

rritorio de cualquier otro paiacutes

rsaquo Modo 2 Consumo en el Extranjero ndash dentro del territorio de un paiacutes a los

consumidores de servicios de cualquier otro paiacutes

rsaquo Modo 3 Presencia Comercial ndash por el proveedor de servicios de un paiacutes al

territorio de cualquier otro paiacutes

ADHEMAR S MINEIRO

rsaquo Modo 4 Movimiento de Personas ndash por el proveedor de servicios de un

paiacutes mediante la presencia de personas fiacutesicas de ese paiacutes en el territo-

rio de cualquier otro paiacutes

Visto de esta manera el llamado Modo 2 suele ser el maacutes sencillo (el turis-

mo por ejemplo) el Modo 4 el maacutes complicado (implica la migracioacuten) y el Modo

1 (exportacioacuten efectiva de servicios) y el Modo 3 (transnacionalizacioacuten) los maacutes

negociados

Tal vez el punto maacutes importante de este debate sobre los servicios es el he-

cho de que una parte importante de los denominados servicios a pesar de que a

menudo se pagan de alguna manera no son en realidad bienes (como en el co-

mercio de bienes) muchos de ellos se colocan como derechos de los que debe dis-

frutar la poblacioacuten donde la barrera del pago por el acceso al derecho puede ser

de hecho un impedimento para su realizacioacuten Por esta razoacuten muchos de

estos servicios asociados con los derechos como el agua y el saneamiento

la energiacutea la salud la educacioacuten el transporte las comunicaciones y los servi-

cios postales y muchos otros aparecen en la mayoriacutea de los paiacuteses como servi-

cios puacuteblicos A pesar de lo acordado en el AGCS en la OMC en la propia OMC

y especialmente en los acuerdos bilaterales el derecho nacional a la regulacioacuten

termina siendo secundario frente a los derechos de los inversores y las empresas

transnacionales que prestan los servicios

En el caso de Ameacuterica Latina y el Caribe ademaacutes esta discusioacuten surgioacute muy

claramente de los llamados programas de ajuste dentro de la visioacuten del llamado

Consenso de Washington de las llamadas instituciones financieras internacio-

nales como el Banco Mundial y el FMI Estos programas demandaban la privati-

zacioacuten de los servicios puacuteblicos incluso antes que los Tratados de Libre Comercio

(TLC) Se exigiacutea asiacute la apertura para que exista presencia comercial (Modo 3) de

las empresas extranjeras en varios de estos servicios Asiacute pues cabe sentildealar que la

estrategia de avanzar en la liberalizacioacuten de los servicios va mucho maacutes allaacute de los

propios acuerdos comerciales y estaacute fuertemente relacionada con la nueva fase de

hegemoniacutea de la globalizacioacuten financiera que implica la apertura de oportunida-

des de negocio en las maacutes variadas aacutereas de actuacioacuten a nivel mundial varias de

las cuales estaacuten asociadas al aacutembito de los servicios

En este sentido cabe sentildealar tambieacuten que los propios servicios financieros

son objeto de negociacioacuten en la esfera de los servicios y ademaacutes los capiacutetulos de

los TLC relativos a la inversioacuten (o combinados con estos) pueden ofrecer tanto la

liberalizacioacuten en su propia esfera de actividad como oportunidades para garan-

tizar su funcionamiento en otras esferas Los acuerdos comerciales proporcionan

baacutesicamente la seguridad juriacutedica que las empresas que participan en estos pro-

cesos de privatizacioacuten necesitan para no correr riesgos en sus operaciones Los

tratados crean una regulacioacuten a menudo supranacional que garantiza su funcio-

namiento permanente maacutes allaacute de los gobiernos de turno lo que es muy impor-

tante sobre todo en una regioacuten sujeta a cambios raacutepidos y a veces abruptos como

es el caso de Ameacuterica Latina y el Caribe

A este respecto cabe sentildealar que en el periacuteodo reciente seguimos viviendo

en el contexto de la crisis de 20072008 tanto en el mundo y como en nuestra

regioacuten En este contexto turbulento y cambiante debemos entender primero el

cuadro de la salida de la crisis en ese momento y luego los efectos de este movi-

miento en nuestra regioacuten

La crisis de 20072008 y su impacto en la regioacuten

La crisis de 20072008 fue maacutes que una crisis hipotecaria ya que afectoacute

al mercado financiero internacional en su conjunto Desde el proceso de fuerte

liberalizacioacuten financiera de los antildeos noventa estos mercados se habiacutean ido inter-

conectando cada vez maacutes Los efectos de una crisis que comenzoacute en los mercados

hipotecarios y de hipotecas de alto riesgo de los Estados Unidos solo se diversifi-

caron raacutepidamente debido a esta interconexioacuten entre los mercados financieros y a

la falta de controles sobre los movimientos de capital que se estaba estableciendo

La generalizacioacuten de la crisis que tambieacuten afectoacute a las empresas no finan-

cieras que operaban en los mercados financieros tratando de aumentar su ren-

tabilidad especialmente en los llamados mercados de derivados terminoacute por

comprometer tambieacuten a varias de las grandes empresas Entre las empresas fi-

nancieras y no financieras y tambieacuten entre los agentes gubernamentales se am-

plioacute el discurso de too big to fail demasiado grande para fallar Asiacute pues el foro

del G20 se formoacute inicialmente para promover la reorientacioacuten de una economiacutea

financiarizada y excesivamente liberalizada desde el punto de vista de las apli-

caciones financieras (este fue el diagnoacutestico presente en los documentos del G20

desde su constitucioacuten en 2008 hasta sus reuniones en Toronto a mediados de

antildeo y en Seuacutel en 2010) Junto con esta evaluacioacuten se vio la necesidad de reunir a

nuevos actores en el grupo de los grandes paiacuteses ricos financieros especialmente

China para tratar no soacutelo de encontrar una solucioacuten sino de ayudar a bancari-

zar esta solucioacuten (incluida una recapitalizacioacuten de las instituciones de Bretton

ADHEMAR S MINEIRO

Woods) Estos recursos y otros apalancados a nivel nacional sirvieron finalmen-

te para salvar algunas de las grandes empresas internacionales especialmente

las financieras Asiacute salimos de ese momento con un gran endeudamiento de los

Estados nacionales para salvar a las grandes empresas por un lado y el creci-

miento de otros actores de las finanzas internacionales especialmente China

El endeudamiento de los Estados nacionales dio lugar a dos poliacuteticas que

se hicieron expliacutecitas en los antildeos siguientes Por una parte especialmente en el

marco europeo las duriacutesimas poliacuteticas de ajuste (tras el endeudamiento puacutebli-

co para salvar a las empresas privadas se sucedioacute un ajuste del sector puacuteblico)

Por otra parte en EEUU (y maacutes tarde tambieacuten en Europa) cuando las poliacuteticas

de ajuste pareciacutean conducir a situaciones sin salida se aplicaron poliacuteticas de ex-

pansioacuten monetaria bajo la etiqueta de quantitative easing Esta fuerte expansioacuten

monetaria que ha llevado los tipos de intereacutes al nivel del 0 en EEUU y Europa (y

a cifras ligeramente negativas en Japoacuten) permite dar un nuevo aliento a la activi-

dad financiera A partir de estos movimientos los mercados de divisas produc-

tos baacutesicos y otros experimentan movimientos especulativos muy fuertes con

movimientos repentinos de los precios de las acciones los productos baacutesicos los

tipos de cambio los bonos y una vez maacutes los derivados El brusco cambio de los

precios de los productos baacutesicos ha tenido un fuerte impacto en las economiacuteas

latinoamericanas pero tambieacuten como vemos ahora estaacuten en la raiacutez de la aguda

turbulencia poliacutetica que estaacute experimentando la regioacuten

Por otra parte la recapitalizacioacuten de los organismos de Bretton Woods y la

fuerte liquidez de los mercados privados derivada de las poliacuteticas de expansioacuten

monetaria plantea el debate sobre coacutemo buscar aacutereas de valoracioacuten para el exce-

so de riqueza financiera

En este contexto los planes para realizar fuertes inversiones en infraes-

tructura en las que estos capitales seriacutean socios a traveacutes de preacutestamos o planes

como las Alianzas Puacuteblico-Privadas (APPs) entre otros esquemas se ampliacutean en

el discurso del FMI el Banco Mundial y otros organismos asiacute como en los discur-

sos del G20 desde la reunioacuten de Seuacutel en 2010

Muchas de estas asociaciones se ofrecen en el aacutembito de los servicios De

ahiacute que la defensa de la puesta en marcha de megaproyectos de infraestructura

en diversas aacutereas pero especialmente en las aacutereas de logiacutestica (transporte) y tele-

comunicaciones diera sus frutos al menos hasta 2018 Ya hacia 2019 cabe sentildealar

que la identificacioacuten por parte de los inversores financieros de que el riesgo de

una nueva crisis estaba muy presente hizo que el afaacuten de inversioacuten en proyectos

de infraestructura en los paiacuteses denominados emergentes fuera perdiendo gra-

dualmente la euforia

El tercer elemento importante es el aumento del papel de China en el mun-

do financiero ya sea directamente a traveacutes de sus bancos de desarrollo y sus em-

presas fuertemente capitalizadas o de los proyectos de desarrollo como la Inicia-

tiva de la Franja y la Ruta o ya sea a traveacutes de un sistema financiero articulado

con otros paiacuteses pero en el que los chinos aparecen como hegemoacutenicos (como en

organismos como el Banco Asiaacutetico de Inversiones en Infraestructura o el Nue-

vo Banco de Desarrollo el llamado Banco BRICS) o aumentando el peso chino

en las decisiones de los antiguos organismos de Bretton Woods Esta expansioacuten

financiera china es concomitante con una disputa estrateacutegica fundamental es-

tructural y geopoliacutetica por la hegemoniacutea internacional lo cual va maacutes allaacute de la

economiacutea y las finanzas Sin entrar en esta rica discusioacuten lo importante es que

esta expansioacuten del capital chino y de los proyectos e inversiones chinas tiene un

fuerte impacto en Ameacuterica Latina tambieacuten por su relacioacuten con el desarrollo de la

infraestructura regional y maacutes auacuten porque a diferencia del capital de las anti-

guas fuentes en los mercados hegemonizados por EEUU Europa y Japoacuten las in-

versiones estrateacutegicas de China no parecen retroceder ante la amenaza de otra

crisis financiera aguda mostrando una resiliencia envidiable en primer lugar

porque estaacuten vinculadas a un proyecto de desarrollo chino a largo plazo y porque

estaacuten ancladas en las garantiacuteas financieras del Estado chino

Para Ameacuterica Latina por un lado la disponibilidad de capitales chinos

puede representar un respiro a corto plazo Por otra parte la articulacioacuten con el

proyecto chino a largo plazo devuelve a los paiacuteses latinoamericanos un papel del

que han intentado escapar en el pasado el de exportadores de productos baacutesicos

agriacutecolas minerales y energeacuteticos e importadores de productos manufacturados

Tenemos una amplia literatura econoacutemica y poliacutetica en Ameacuterica Latina que cri-

tica esta estrategia de articulacioacuten internacional de la experiencia pasada en la

regioacuten

Por lo tanto la reciente crisis que experimentamos en la regioacuten y las dispu-

tas sobre el futuro son todaviacutea una consecuencia de la crisis de fines de la prime-

ra deacutecada de este siglo Este proceso que veniacutea sucediendo de manera gradual se

ha acelerado fuertemente en los uacuteltimos antildeos con explosiones sociales en toda la

regioacuten y una discusioacuten abierta acerca de las opciones Por supuesto la explicacioacuten

de la posicioacuten de EEUU con respecto a China y la regioacuten juega un papel impor-

tante aquiacute desde el gobierno de Trump y el retorno abierto del America first el

ADHEMAR S MINEIRO

unilateralismo en la toma de posicioacuten y la defensa de los intereses cortoplacistas

de EEUU Sin embargo la crisis regional es un enfrentamiento de maacutes largo plazo

entre las elites y las mayoriacuteas sociales de toda Ameacuterica Latina que se estaacute profun-

dizando y cuyo desenvolvimiento veremos en el proacuteximo periacuteodo pero que tiende

a ser un espacio definitorio para las estrategias de desarrollo en la regioacuten

Desde el punto de vista de nuestra discusioacuten aquiacute vale la pena sentildealar que

tanto la expansioacuten del capital fortalecida por la liquidez de las poliacuteticas de ex-

pansioacuten monetaria en los paiacuteses capitalistas desarrollados como los proyectos

de expansioacuten estrateacutegica de China refuerzan la tendencia de expansioacuten en los

servicios Como se sentildealoacute antes especialmente en las aacutereas de infraestructura

el transporte las telecomunicaciones y la energiacutea pero tambieacuten en otras Cabe

recordar tambieacuten que en el aacutembito de los servicios existen los llamados servicios

ambientales que pueden ser empujados por el proceso de financiarizacioacuten orga-

nizado sobre los acuerdos climaacuteticos en curso (Conferencias sobre el clima Pro-

tocolo de Kyoto Acuerdo de Pariacutes y otros) Asiacute el motor que impulsa la expansioacuten

de los acuerdos de servicios con el objetivo de abrir espacios y proporcionar un

marco de seguridad institucional necesario para las inversiones que se estaacuten ex-

tendiendo por toda la regioacuten sigue funcionando y ampliando su funcionamiento

Por otra parte las recientes crisis sociales y poliacuteticas en varios paiacuteses mues-

tran los liacutemites al menos sectoriales de esta expansioacuten En las reivindicaciones

de las poblaciones en las calles desde Santiago hasta Bogotaacute y Quito se critica

fundamentalmente que los uacuteltimos veinticinco antildeos de liberalizacioacuten no han ga-

rantizado necesariamente a la poblacioacuten el acceso a los derechos baacutesicos como la

educacioacuten la salud el transporte la energiacutea los sistemas de jubilacioacuten el agua

y el saneamiento las comunicaciones y los servicios postales y otros Ese acceso

estaacute limitado por las normas institucionales la desigualdad regional y funda-

mentalmente por el precio de acceso a los servicios Incluso en paiacuteses como Chi-

le donde la propuesta de una nueva Constitucioacuten Nacional aparece como un ele-

mento para resolver el impasse poliacutetico se hace evidente la diferencia entre por

un lado las demandas de la poblacioacuten y su exigencia de soberaniacutea nacional y por

otro las limitaciones a esa soberaniacutea presentes en las disposiciones de los TLC

Marcos generales de la negociacioacuten global sobre servicios

Como se ha mencionado el marco de las discusiones sobre los servicios a

nivel global es el AGCS uno de los acuerdos estructurales de la OMC AGCS fue

estructurado para abarcar un gran negocio que seguacuten la propia OMC comprende

alrededor del 60 de toda la actividad econoacutemica a nivel global

Seguacuten el AGCS y los capiacutetulos sobre servicios de los TLC bilaterales pluri-

laterales y regionales los Estados acuerdan abrir la economiacutea a los proveedores

extranjeros de determinados servicios seguacuten el alcance del acuerdo En estos

servicios los proveedores extranjeros deben recibir un trato al menos tan favo-

rable como el que se ofrece a los proveedores locales igualando el trato de los

agentes econoacutemicos nacionales e internacionales Los gobiernos se ven entonces

limitados a la hora de establecer liacutemites al nuacutemero de proveedores de servicios

que operan en su mercado o a la hora de imponer requisitos de contenido local

o de regulacioacuten de los servicios Dependiendo del alcance del acuerdo muchas

formas de regulacioacuten y proteccioacuten del consumidor se hacen imposibles para los

Estados nacionales

Otro punto importante del proceso de negociacioacuten en el aacutembito de los servi-

cios es la controversia sobre la negociacioacuten de las listas positivas o negativas

Estas listas se incluyen como anexos de los capiacutetulos de servicios en los TLC En

el caso de las listas positivas los paiacuteses ofrecen ldquopositivamenterdquo los servicios que

van a liberalizar En cambio en el caso de las listas negativas excluyen expliacutecita-

mente (por ello la lista se denomina negativa) a los sectores que desean preservar

del proceso de liberalizacioacuten Al tratarse de un sector dinaacutemico en el que apa-

recen continuamente nuevas formas de servicios trabajar con las denominadas

listas negativas es en uacuteltima instancia una restriccioacuten fundamental ya que

los Estados liberalizan de antemano sectores que auacuten no existen y que se crearaacuten

en un futuro En el caso de las listas positivas cada sector se negociaraacute caso por

Este es un mercado generalmente nuevo con gran rentabilidad Se ha am-

pliado principalmente a las grandes empresas transnacionales ya que gran parte

de los servicios implican escalas de operacioacuten que son difiacuteciles de hacer viables

para las pequentildeas empresas Cabe recordar que una parte importante de los ser-

vicios se estructuraron para ser ofrecidos por los Estados como servicios puacutebli-

cos y con la privatizacioacuten a partir del decenio de 1980 parte de ellos comenzaron

ADHEMAR S MINEIRO

a ser explotados por empresas privadas a gran escala Estas empresas quieren que

los servicios sean tratados como bienes que se compran y venden en un mercado

en el que estas empresas enormes y concentradas pueden definir los precios sin

regulaciones o con la presencia de organismos reguladores que terminan siendo

captados por los intereses de las empresas que deben regular si es que es posible

estructurarlos (hay que recordar que muchos de los acuerdos limitan fundamen-

talmente la capacidad de proteccioacuten de los consumidores)

Los llamados servicios puacuteblicos estaacuten estructurados en su mayoriacutea para

ofrecer a la poblacioacuten derechos baacutesicos de los que (en general) no pueden prescin-

dir como la educacioacuten la cultura y el entretenimiento las telecomunicaciones

y el correo el transporte (trenes autobuses transporte aeacutereo transporte mariacute-

timo de cabotaje) la energiacutea la salud el agua y el saneamiento la recogida de

basuras el turismo los servicios culturales y otros Por lo tanto en general la

aplicacioacuten del libre comercio a la esfera de los servicios normalmente restringe la

capacidad de los Estados de garantizar la universalizacioacuten del acceso a servicios

baacutesicos y de calidad al conjunto de la ciudadaniacutea eliminando las reglamentacio-

nes nacionales que pueden considerarse impedimentos o incluso formas de ba-

rreras al comercio en la esfera de los servicios Esto puede incluir reglamentos

que buscan abaratar el servicio el acceso universal u otros que tengan en cuenta

cuestiones ambientales eacutetnicas histoacutericas sociales o comunitarias

En el caso de los acuerdos sobre el comercio de servicios cabe sentildealar que

generalmente van maacutes allaacute de lo que se negocia en la OMC (despueacutes de todo para

permanecer a nivel de la OMC no seriacutea necesario un acuerdo adicional) En la

esfera de los servicios una de las principales caracteriacutesticas de los acuerdos es

limitar la capacidad nacional de reglamentacioacuten interna del sector Dada la dinaacute-

mica de las negociaciones de los acuerdos una vez que esta capacidad reguladora

nacional se pierde por un acuerdo bilateral plurilateral yo regional la tendencia

es que el paiacutes sea maacutes flexible al aceptar incluir el sector de los servicios libera-

lizados dentro del marco general de liberalizacioacuten de la OMC en el AGCS lo que

amplifica el problema

Por uacuteltimo hay que tener en cuenta en el proceso de liberalizacioacuten los

llamados cuatro modos de prestacioacuten de servicios que mencionamos anterior-

mente En el proceso de liberalizacioacuten negociado en cada acuerdo normalmente

la que maacutes se tiene en cuenta y con mayor densidad es la llamada presencia co-

mercial (Modo 3) que es en siacute misma la transnacionalizacioacuten del servicio con el

operador del servicio operando sobre una nueva base nacional Sin embargo los

cambios tecnoloacutegicos y la expansioacuten de la red de telecomunicaciones que reduce

fundamentalmente la importancia en diversas aacutereas de la proximidad del provee-

dor de servicios ampliacutea la importancia en el proceso de negociacioacuten del llamado

Modo 1 (comercio transfronterizo) Despueacutes de todo las telecomunicaciones hoy

en diacutea pueden ofrecerse desde el acceso a los sateacutelites el Internet permite operar

a distancia todo un sector de la medicina de diagnoacutestico asiacute como diversas for-

mas de servicios de contabilidad acceso a bienes culturales soacutelo para mencionar

algunos ejemplos

Asiacute pues las negociaciones sobre las posibilidades abiertas por el comercio

transfronterizo pasan a tener maacutes importancia con los avances tecnoloacutegicos Por

uacuteltimo estaacuten las problemaacuteticas negociaciones sobre el movimiento de personas

(Modo 4) A menudo la negociacioacuten de las formas de permitir la liberalizacioacuten del

comercio en el Modo 4 se combina con los debates sobre la migracioacuten Tal vez en

relacioacuten con las negociaciones entre los paiacuteses desarrollados y Ameacuterica Latina y el

Caribe las negociaciones sobre el movimiento de personas deberiacutean cobrar ma-

yor importancia debido al proceso migratorio observado Pero al mismo tiempo

hay una restriccioacuten cada vez mayor para que los paiacuteses negociadores abran posi-

bilidades en esta esfera de las recientes negociaciones sobre el llamado comercio

de servicios

Especificidad de los acuerdos de servicios

Los acuerdos de servicios son particularmente complejos en su organiza-

cioacuten y alcance Implican diversos aspectos muy especiacuteficos que vale la pena resal-

tar en su complejidad El primer punto importante y ya mencionado aquiacute es que

los TLC impiden en la praacutectica el acceso a los derechos sociales garantizados en

la letra de las constituciones y leyes nacionales ya que en sus claacuteusulas termina

prevaleciendo la mercantilizacioacuten sobre la garantiacutea del derecho el mercado sobre

la ciudadaniacutea expresada en la institucionalidad

El segundo punto que tambieacuten se ha mencionado es la cuestioacuten de las

formas de prestacioacuten de servicios lo que antildeade complejidad al debate sobre la

liberalizacioacuten En el Modo 1 (suministro transfronterizo) la reduccioacuten de la dis-

tancia y el tiempo y las posibilidades que genera la nueva estructura tecnoloacutegi-

ca en particular mediante la combinacioacuten de nuevos recursos de comunicacioacuten

y conectividad abre el espacio para formas de prestacioacuten de servicios en las que

no se habiacutea pensado en el inicio de los debates Esto se ve con claridad en la dis-

ADHEMAR S MINEIRO

cusioacuten sobre el comercio electroacutenico uno de los debates que se ha profundizado

maacutes raacutepidamente en los uacuteltimos cinco antildeos En cuanto al Modo 2 (consumo en

el extranjero) es aparentemente el punto menos complejo Sin embargo el tema

del comercio electroacutenico tambieacuten plantea novedades en relacioacuten con este tema

En cuanto al Modo 3 (presencia comercial) es el modo de prestacioacuten de servicios

que se relaciona maacutes directamente con el proceso de transnacionalizacioacuten y la

presencia de empresas internacionales a nivel local En el caso de Ameacuterica Latina

en particular se ha ampliado previamente a que entraran en vigencia los TLC a

traveacutes del proceso de privatizacioacuten de servicios y empresas puacuteblicas especialmen-

te a partir de los antildeos ochenta proceso que se ha profundizado con las poliacuteticas

de ajuste A partir de este nuevo siglo y sobre todo en el aacutembito de los servicios

la presencia comercial de las empresas transnacionales se ha ampliado con las

llamadas concesiones y las Alianzas Puacuteblico-Privadas (APP)

En cuanto al Modo 4 (movimiento de personas para prestar el servicio)

aunque en el debate sobre el comercio sea tratado siempre como movimiento

temporal de ldquopersonas de negociordquo en el debate poliacutetico efectivo estaacute muy conec-

tado con los procesos migratorios No es de extrantildear que los paiacuteses con grandes

poblaciones de emigrantes privilegien este debate en varios foros multilaterales y

regionales El proceso de tercerizacioacuten del mercado de trabajo y las posibilidades

relacionadas con las cooperativas de trabajo sectorial han aumentado la necesi-

dad de plantear este tema por parte de los paiacuteses con un mayor volumen de emi-

grantes y de proveedores de servicios en el extranjero pero no solo estos Aunque

los paiacuteses de Ameacuterica Latina y el Caribe tienen importantes flujos migratorios

hacia los paiacuteses desarrollados (especialmente Estados Unidos Canadaacute Reino

Unido Espantildea Italia Portugal Francia y otros) en general no estaacuten exigiendo

la apertura de la prestacioacuten de servicios del Modo 4 en los tratados que se estaacuten

negociando entre otras cosas porque esto seguramente aumentariacutea la resistencia

de la otra parte en los procesos de negociacioacuten efectiva al introducir el complica-

do tema de la migracioacuten que es delicado en casi todos los paiacuteses

Las garantiacuteas otorgadas a las empresas transnacionales a traveacutes del proceso

de liberalizacioacuten del aacuterea de Servicios cristalizadas en tratados en sus diferentes

niveles suelen tambieacuten restringir fundamentalmente la capacidad de organizar

las poliacuteticas de competencia a nivel nacional asiacute como las poliacuteticas de proteccioacuten

al consumidor A traveacutes de los acuerdos en general las corporaciones se defien-

den de la posibilidad de que los Estados nacionales garanticen la competencia

es decir de hecho garantizan la cartelizacioacuten y la oligopolizacioacuten de los sectores

econoacutemicos Todo mecanismo de defensa de la competencia se caracteriza por

ser una forma de intervencioacuten en las fuerzas del mercado Maacutes complicado auacuten a

menudo en entornos parcialmente liberalizados pero en los que las empresas de

nueva creacioacuten compiten con empresas controladas por los Estados nacionales

o los niveles subnacionales los mecanismos de defensa de la competencia o las

instrucciones generales sobre la competencia a veces presentes en los tratados se

utilizan contra las empresas puacuteblicas teniendo en cuenta que el hecho de estar

controlado por alguacuten nivel de la administracioacuten puacuteblica supone una competencia

desleal contra las empresas privadas aunque muchas de las empresas que operan

en varios paiacuteses tienen activos muy superiores al PIB de algunos de los paiacuteses en

los que operan Lo mismo suele ocurrir con las poliacuteticas de proteccioacuten del con-

sumidor en las que las poliacuteticas reglamentarias se consideran una intervencioacuten

indebida en los mercados y a menudo se ven obstaculizadas por los acuerdos de

servicios

En esencia como los servicios puacuteblicos suelen ser formas organizadas de

garantizar los derechos sociales baacutesicos expresados en las leyes nacionales o las

garantiacuteas de infraestructura baacutesica para el desarrollo nacional el proceso de li-

beralizacioacuten en esta esfera afecta a los mecanismos de reglamentacioacuten interna de

los Estados nacionales A partir de la liberalizacioacuten y especialmente cuando se

incluye en acuerdos a varios niveles las empresas que empiezan a operar crean

un espacio para cuestionar cualquier orientacioacuten puacuteblica que evaluacuteen que pue-

da crear restricciones a su operacioacuten y en particular a su rentabilidad De esta

manera poco a poco se van atando las posibilidades de los Estados nacionales

de regular sus espacios institucionales con poliacuteticas de extensioacuten de derechos y

nuevas estrategias de desarrollo nacional Sobre todo aquellas poliacuteticas que en-

tran en conflicto con las estrategias acordes con el proceso de liberalizacioacuten ya

que los acuerdos terminan apuntando en una direccioacuten maacutes general hacia la li-

beralizacioacuten progresiva que es la estrategia baacutesica de los hitos fundacionales del

AGCS de la OMC

Anaacutelisis de algunas aacutereas clave en las negociaciones de servicios

El objetivo de este apartado es analizar brevemente el proceso de liberali-

zacioacuten en algunos sectores especiacuteficos derivado de los acuerdos de liberalizacioacuten

de los servicios

ADHEMAR S MINEIRO

a Agua y Saneamiento

El sector del agua y el saneamiento es particularmente importante por

dos razones El agua se considera cada vez maacutes como un producto poten-

cialmente escaso y por lo tanto sujeto a una posible valoracioacuten y rentabi-

lidad importantes A su vez la cuestioacuten del agua y el saneamiento puede

dar acceso a toda una gama de servicios relacionados con los servicios am-

bientales lo que en siacute mismo es estrateacutegico

En algunos acuerdos negociados como el CAFTA-DR (Tratado de Libre

Comercio entre los EEUU Centroameacuterica y la Repuacuteblica Dominicana) se

adoptoacute finalmente el sistema de lista negativa Este es el sistema normal-

mente preferido por EEUU pero no el vigente en el AGCS donde funciona

el sistema de lista positiva es decir se libera lo que se indica para su libe-

racioacuten En el CAFTA-DR soacutelo EEUU y Costa Rica excluyeron la liberaliza-

cioacuten de los servicios de abastecimiento de agua Sin embargo en el caso

de EEUU esto no se debioacute a un criterio de exclusioacuten general sino a que

excluyeron del tratado las zonas de jurisdiccioacuten de cada uno de los esta-

dos de modo que su uso estaacute sujeto a la decisioacuten soberana de cada uno de

sus estados federales En el caso de los demaacutes paiacuteses centroamericanos la

privatizacioacuten de los sectores abriraacute el espacio para los inversores estadou-

nidenses

En el caso de la UE y Meacutexico el acuerdo comercial se cerroacute al mismo tiem-

po que se daba el proceso de privatizacioacuten de los servicios de agua y sanea-

miento en Meacutexico Esto representoacute un fuerte aumento de la concentracioacuten

de los activos controlados por empresas europeas en el sector del agua y el

saneamiento pero al no existir una reglamentacioacuten eficaz el proceso no

fue acompantildeado de un aumento de las inversiones necesarias para mejo-

rar la cobertura de la oferta especialmente en el aacutembito del saneamiento

Ademaacutes es importante sentildealar que como consecuencia del acuerdo las

inversiones europeas en otros sectores que influyen en la gestioacuten del agua

como el sector eleacutectrico tambieacuten han aumentado incrementando el peso

estrateacutegico del capital europeo en la gestioacuten del agua en el paiacutes

En el caso del acuerdo comercial de la UE con Chile tambieacuten hubo una

fuerte concentracioacuten del sector del agua en manos de empresas europeas

En este caso las negociaciones del acuerdo concluyeron despueacutes de los

procesos de privatizacioacuten de los servicios de agua y saneamiento Antes de

los procesos de privatizacioacutenliberalizacioacuten habiacutea una amplia cobertura

de servicios de saneamiento y por ello no hubo nuevas inversiones impor-

tantes despueacutes de la privatizacioacuten Mientras tanto las tarifas de alcantari-

llado han aumentado considerablemente Es decir un negocio muy renta-

ble con poca inversioacuten y altos aranceles que terminoacute causando tensiones

sociales en ese momento Al igual que en Meacutexico la liberalizacioacuten tambieacuten

significoacute un aumento de la participacioacuten de las empresas europeas en el

sector de la electricidad lo que representa una concentracioacuten estrateacutegica

del poder de las transnacionales europeas en el control de la gestioacuten del

uso del agua en el paiacutes causando numerosos conflictos ambientales con

las poblaciones rurales e indiacutegenas los sectores maacutes vulnerables del paiacutes

En el caso del acuerdo de la UE con los paiacuteses del Caribe (Cariforum) un

acuerdo de asociacioacuten econoacutemica la liberalizacioacuten incluiacutea los sectores del

saneamiento el alcantarillado y la depuracioacuten del agua por separado Este

proceso de separacioacuten puede considerarse ineficaz y conduce a problemas

de contaminacioacuten del agua y a una mala gestioacuten de los recursos hiacutedricos y

por lo tanto a posibles problemas en el suministro de agua potable

Los diversos procesos de liberalizacioacuten y privatizacioacuten tambieacuten conducen

a modelos mixtos de alianzas puacuteblico-privadas con geometriacuteas diferentes

Sin embargo debido a la importancia social estrateacutegica del sector del agua

y a la sensibilidad que entrantildea estos acuerdos acaban por hacer que el sec-

tor puacuteblico sea extremadamente vulnerable a las presiones

b Energiacutea

Como sucede en varios sectores del aacuterea de Servicios en Energiacutea debido

al tamantildeo y rentabilidad de las empresas (y por ello a sus altiacutesimos bene-

ficios) la participacioacuten de las empresas internacionales en particular las

garantizadas por acuerdos comerciales (yo de inversioacuten) representan una

enorme presioacuten sobre la balanza de pagos de los paiacuteses ya que obtienen

beneficios en moneda nacional y la mayoriacutea de las veces realizan remesas

a sus sedes fuera del paiacutes lo que representa una salida de capitales

En el caso de Meacutexico en el Tratado de Libre Comercio de Ameacuterica del Nor-

te (TLCAN) la liberalizacioacuten y privatizacioacuten del sector petrolero sirvioacute de

alguna forma para desarticular la cadena petroacuteleo-petroquiacutemica Esto

generoacute la distorsioacuten de la cadena de produccioacuten que en el caso de Meacutexi-

co teniacutea un enorme peso en la economiacutea nacional ya que configuroacute una

globalizacioacuten guiada por intereses financieros que interfiere en el sistema

de subsidios cruzados dentro de la cadena de produccioacuten de derivados de

ADHEMAR S MINEIRO

petroacuteleo Las empresas transnacionales o las empresas locales asociadas

a empresas internacionales comenzaron a ocupar espacio en la cadena de

produccioacuten con intereses de remuneracioacuten a corto plazo muy especiacuteficos

desarticulando un proceso de produccioacuten maacutes integrado y completo Ade-

maacutes la entrada de nuevas empresas a traveacutes de procesos de privatizacioacuten

y la venta de participaciones en empresas existentes representaba una

inversioacuten de cartera pura y simple pero no representaba la inversioacuten en

la expansioacuten de la capacidad que es lo que motiva el crecimiento de las

economiacuteas

Los procesos de liberalizacioacuten garantizados por los tratados comerciales

yo de inversioacuten con las garantiacuteas juriacutedicas que estos ofrecen a los in-

versores extranjeros genera enormes dificultades para la regulacioacuten y la

proteccioacuten del medio ambiente lo que resulta especialmente complica-

do en el aacutembito de la energiacutea La vinculacioacuten de las inversiones a normas

preexistentes en el momento de su entrada dificulta la modificacioacuten del

marco institucional vigente a la llegada de las inversiones de las empresas

internacionales garantizadas por los acuerdos en relacioacuten con las nuevas

poliacuteticas que puedan tener como objetivo una mayor proteccioacuten del medio

ambiente

c Telecomunicaciones y servicios postales

La liberalizacioacuten del aacuterea de Telecomunicaciones puede presentar en pri-

mer lugar el mismo problema macroeconoacutemico que el aacuterea de Energiacutea por

varios motivos Primero debido al tamantildeo y la rentabilidad de las empre-

sas (con elevados beneficios) segundo porque se trata de empresas inter-

nacionales que a traveacutes de la remesa de beneficios y dividendos a sus sedes

en el extranjero representan una posible gran presioacuten sobre la balanza de

pagos de los paiacuteses y tercero esta situacioacuten representa una enorme difi-

cultad de regulacioacuten dada la combinacioacuten de la liberalizacioacuten comercial

las garantiacuteas a los inversores y la concomitante liberalizacioacuten financiera

En el caso del TLC entre EEUU y Colombia la liberalizacioacuten del sector ga-

rantiza a los inversores entrantes (estadounidenses) el uso de la estructu-

ra de retransmisioacuten yo la venta en bloque de las estructuras de retrans-

misioacuten con el objetivo de no estimular la competencia entre las empresas

operadoras y las que estaacuten en proceso de entrada en funcionamiento La

garantiacutea de no simultaneidad en el uso de la estructura de transmisioacuten se

hizo sin tener en cuenta la enorme asimetriacutea financiera y tecnoloacutegica de la

competencia entre las empresas locales y los participantes transnaciona-

les de los EEUU garantizando asiacute estas ventajas excepcionales

En el caso del acuerdo cerrado y en fase de aprobacioacuten entre el Mercosur y

la UE para el aacuterea de correos definida en la Subseccioacuten de Servicios Pos-

tales significa la necesidad de la liberalizacioacuten del sector Servicio pos-

tal es definido como los servicios que implican la recogida clasificacioacuten

transporte y entrega de enviacuteos postales a destinos nacionales o extranje-

ros prioritarios no prioritarios expresos etc realizados por cualquier

operador puacuteblico o privado La regulacioacuten del futuro acuerdo implica la

pronta apertura del sector y la igualdad de funcionamiento entre los agen-

tes puacuteblicos y privados En la misma subseccioacuten la regulacioacuten del sector

se atribuye a una autoridad reguladora que ni siquiera existe todaviacutea lo

que demuestra que los acuerdos comerciales de sus capiacutetulos de Servicios

terminan avanzando y cambiando elementos de la regulacioacuten nacional

que ni siquiera existiacutean antes de los propios acuerdos cambiando funda-

mentalmente el funcionamiento actual de los sectores preestablecidos

d Transporte y Logiacutestica

En la esfera del transporte y la logiacutestica el gran problema es que el propio

sector es absolutamente central para la estrategia de desarrollo y compe-

ADHEMAR S MINEIRO

titividad de los paiacuteses especialmente en el transporte de bienes industria-

les y agriacutecolas para la exportacioacuten Asiacute pues al liberalizar el sistema de

transporte se entrega a los competidores potenciales (empresas de otros

paiacuteses) el sector que suele ser un elemento esencial de la competencia

en el aacutembito de las mercanciacuteas (carretera ferrocarril mar puertos etc)

Esto en muchos casos es un argumento importante para no liberalizar

este sector

Los diversos procesos de liberalizacioacuten y privatizacioacuten en los sectores del

transporte y la logiacutestica tambieacuten dan lugar a modelos mixtos de alianzas

puacuteblico-privadas yo de concesioacuten con geometriacuteas diferentes Estos pro-

cesos que han sido estimulados por las instituciones internacionales exis-

tentes (FMI Banco Mundial G-20 y otras) como una posibilidad de atraer

capital y ampliar las oportunidades de diversificacioacuten de las inversiones

aplicaciones de los fondos de inversioacuten internacionales pueden tambieacuten

presentar la necesidad de nuevas modalidades de arreglos institucionales

nacionales para el sector del transporte y la logiacutestica Pero tambieacuten pue-

den representar como en los casos de la energiacutea y las telecomunicacio-

nes una fuerte presioacuten en la balanza de pagos no soacutelo para las remesas

de beneficios y dividendos en este caso sino tambieacuten en la contratacioacuten

de servicios a nivel internacional (transporte mariacutetimo de cabotaje por

ejemplo) Asiacute pues tambieacuten aquiacute se plantea un riesgo macroeconoacutemico de

nuevo en particular por las garantiacuteas ofrecidas en los acuerdos a los inver-

sores internacionales que vienen a operar los servicios

En el caso del acuerdo negociado entre el Mercosur y la UE hay una aper-

tura por ejemplo en el sector de la navegacioacuten y el cabotaje En cuanto

a la escala de operacioacuten es importante decir que los buques europeos

que operan en largas distancias (por ejemplo un viaje entre Rotterdam

y Montevideo) tendriacutean una enorme ventaja en el retorno para operar en-

tre puertos del litoral brasilentildeo habiendo ya amortizado buena parte del

viaje y compitiendo asiacute con enorme ventaja sobre cualquier buque nacio-

nal del Brasil que opere soacutelo centrado en el transporte a lo largo del litoral

brasilentildeo

e Servicios financieros

La liberalizacioacuten del aacuterea de Servicios Financieros puede presentar en pri-

mer lugar el mismo problema macroeconoacutemico que las aacutereas de Energiacutea

y Telecomunicaciones como ya fue explicado En el caso de los servicios

financieros podriacutea decirse que las dificultades son exponenciales porque

es el propio sector el que opera la liberalizacioacuten financiera En este caso en

caso de fragilidad en la balanza de pagos de los paiacuteses pueden convertirse

en rehenes de las empresas de servicios financieros especialmente de los

fondos de inversioacuten

Por esta razoacuten las empresas que operan en este sector estaacuten trabajando

para ampliar la desregulacioacuten financiera y ampliar las garantiacuteas de sus

operaciones Los reguladores financieros nacionales pueden verse a siacute

mismos en la funcioacuten de garantizar a las empresas financieras interna-

cionales que en caso de problemas o posibilidades de fracaso pueden ser

consideradas por los reguladores nacionales como demasiado grandes

para fracasar debido al impacto que su fracaso puede tener en los siste-

mas financieros nacionales (una versioacuten local apoyada por los tratados

de comercio e inversioacuten de la famosa expresioacuten too big to fail) La aper-

tura y liberalizacioacuten aquiacute extiende la responsabilidad de los reguladores

nacionales y su articulacioacuten con los reguladores internacionales al mismo

tiempo que implica una reduccioacuten de su poder regulatorio local frente a

estas empresas internacionales garantizado por los tratados a todos los

niveles Es decir como es evidente en el aacuterea de servicios la existencia de

tratados comerciales yo de inversioacuten que garantizan a los inversionistas

financieros internacionales reduce sustancialmente el poder regulatorio

interno en esta aacuterea de los Estados nacionales de Ameacuterica Latina y el Cari-

be que son la parte maacutes fraacutegil de estos acuerdos

En el caso del acuerdo entre el Mercosur y la UE se pueden observar al-

gunos puntos que deberiacutean preocupar por el nivel de garantiacutea que se ha

dado Una de ellas se refiere a la defensa del secreto de la informacioacuten de

los clientes del banco

Artiacuteculo 36 Nada de lo dispuesto en el presente Acuerdo se interpre-

taraacute en el sentido de que obligue a una Parte a revelar informacioacuten

relativa a los asuntos y cuentas de clientes particulares o cualquier

informacioacuten confidencial o sujeta a derechos de propiedad que

obre en poder de entidades puacuteblicas que pueda proteger a los po-

sibles defraudadores o sospechosos de evasioacuten fiscal o actividades

financieras de tener que dar cuenta de posibles sospechas vincu-

lando a los organismos nacionales de reglamentacioacuten financiera

Artiacuteculo 35 2B12 inciso ii Por proveedor de servicios financieros

ADHEMAR S MINEIRO

se entiende toda persona fiacutesica o juriacutedica de una Parte que desee

suministrar o prestar servicios financieros pero la expresioacuten pro-

veedor de servicios financieros no incluye a una entidad puacuteblica

lo que excluye seguacuten la interpretacioacuten juriacutedica a las empresas fi-

nancieras puacuteblicas muchas de las cuales existen en los paiacuteses parte

de este acuerdo En el caso del Brasil entre los cinco bancos maacutes

grandes dos son de propiedad estatal y hay muchas otras empre-

sas financieras puacuteblicas a varios niveles que estaacuten limitadas por

esta redaccioacuten

Cabe sentildealar que Servicios financieros incluyen tambieacuten los servicios de

seguros en sus muacuteltiples variantes varios de ellos ofrecidos tambieacuten por

empresas puacuteblicas

Por uacuteltimo otro punto interesante del acuerdo entre Mercosur y UE en

materia de Servicios es su artiacuteculo 38 que de manera sutil invierte la

loacutegica de una lista positiva para el aacuterea de Servicios e introduce en el

aacutembito de los servicios financieros un esquema de lista negativa refi-

rieacutendose al hecho de que todo nuevo servicio financiero estaacute abierto de

antemano a las empresas financieras que operan en el marco del Acuerdo

en los paiacuteses partes Como no tenemos forma de saber cuaacuteles son estos

nuevos servicios financieros hoy en diacutea los reguladores nacionales es-

taacuten bastante limitados en la regulacioacuten de estos nuevos servicios que ya

estaacuten abiertos y protegidos por el acuerdo En otras palabras a traveacutes de

un artiacuteculo cuidadosamente redactado se elude el espiacuteritu del sistema de

lista positiva anticipando la liberalizacioacuten de los futuros servicios en esta

aacuterea sin discusioacuten

Conclusiones

La apertura y liberalizacioacuten del sector de los servicios no es soacutelo el resulta-

do de tratados comerciales bilaterales Se trata de una conjuncioacuten de factores el

proceso de liberalizacioacuten comercial y financiera desde los antildeos noventa el AGCS

al interior de la OMC y centralmente los programas de ajuste llevados a cabo por

las instituciones financieras que impusieron las privatizaciones especialmente

en aacutereas estrateacutegicas como el transporte las telecomunicaciones la energiacutea y los

bancos puacuteblicos Todos estos factores ayudan a comprender la evolucioacuten de la li-

beralizacioacuten en el aacuterea de los servicios

Sin embargo el AGCS de la OMC y la totalidad de los tratados comerciales y

de inversiones (bilaterales plurilaterales y birregionales) en la esfera de Servicios

ayudan a explicar la dinaacutemica de la liberalizacioacuten y las garantiacuteas ofrecidas a los

inversores extranjeros El proceso tambieacuten opera hacia la concentracioacuten de las

operaciones y la oferta de servicios ya que la estructura teacutecnica y las escalas de

operacioacuten terminan empujando en esta direccioacuten El proceso otorga gran poder

de mercado a las empresas transnacionales que entran en operacioacuten en los paiacuteses

de Ameacuterica Latina y el Caribe limitando las posibilidades de accioacuten de los orga-

nismos reguladores los organismos de proteccioacuten al consumidor y de los con-

sumidores las familias o las propias empresas que operan en los paiacuteses en su

relacioacuten con los proveedores de servicios La observacioacuten de los ejemplos tambieacuten

ayuda a comprender las dificultades que se plantean para la aplicacioacuten de las re-

gulaciones nacionales es decir para someter a las empresas transnacionales que

prestan servicios a las regulaciones ambientales y en materia de Derechos Huma-

nos que contribuyen a proteger la sociedad y el medio ambiente En ese sentido

es importante destacar la peacuterdida de poder de regulacioacuten interna de los paiacuteses de

la regioacuten cubiertos por este tipo de acuerdos

Por uacuteltimo cabe sentildealar que los acuerdos ofrecen garantiacuteas a las empresas

e inversores contribuyendo a transformar los derechos de la poblacioacuten como el

agua y el saneamiento la salud la educacioacuten el acceso a la energiacutea y las teleco-

municaciones el transporte la ciudadaniacutea en general en meras mercanciacuteas La

complejidad del sector de los servicios sus modos de funcionamiento la impor-

tancia del disfrute de los derechos pasa lejos de los debates de formulacioacuten de los

acuerdos

Impactos de los TLC sobre el derecho a la salud y el acceso a medicamentos

- Por Mariela Bacigalupo1 y Mariacutea Lorena Di Giano2

Los medicamentos como mercanciacuteas la reforma de los sistemas normativos para reconocer derechos de propiedad intelectual

A partir de la creacioacuten de la Organizacioacuten Mundial de Comercio (OMC)

los paiacuteses miembros de la misma han adherido al Acuerdo sobre los Aspectos

de los Derechos de Propiedad Intelectual relacionados con el Comercio (ADPIC

o TRIPS en ingleacutes) que establece una serie de normas de propiedad intelectual

que se deben incorporar en sus marcos normativos La firma del ADPIC incluye

por primera vez para la mayoriacutea de los paiacuteses en desarrollo la proteccioacuten de las

tecnologiacuteas sanitarias (Art 27 de ADPIC) En el caso de la salud la relevancia

del ADPIC radica en que se establecioacute el reconocimiento de derechos de propie-

dad intelectual sobre las tecnologiacuteas meacutedicas a partir de la obligatoriedad de la

concesioacuten de patentes farmaceacuteuticas otorgables en funcioacuten del cumplimiento

de tres requisitos Novedad Actividad Inventiva y Aplicacioacuten industrial

Si la patente es otorgada significa que el Estado le reconoce al titular de

la invencioacuten 20 antildeos de derechos exclusivos o monopolio para su explotacioacuten

Las patentes como derecho de propiedad intelectual son lo que se ha dado en

llamar un ldquoderecho negativordquo ya que otorgan a su titular el derecho de im-

pedir que otra persona fiacutesica o juriacutedica produzca comercialice distribuya o

importe la invencioacuten patentada Las patentes son territoriales esto es son los

paiacuteses los que tienen la facultad de examinar las solicitudes y decidir si otor-

gan o rechazan una patente conforme los estaacutendares de patentabilidad defini-

1 Politoacuteloga estudios de posgrado en desarrollo poliacuteticas puacuteblicas y economiacutea poliacutetica de la salud y acceso a medicamentos Integrante de la Fundacioacuten Grupo Efecto Positivo en Argentina y de RedLAM

2 Abogada especialista en Acceso a Medicamentos y propiedad intelectual Estudios de posgrado en economiacutea poliacutetica de la Salud Directora Ejecutiva de Fundacioacuten Grupo Efecto Positivo en Argentina Coordinadora Regional de RedLAM

IMPACTOS DE LOS TLC SOBRE EL DERECHO A LA SALUD Y EL ACCESO A MEDICAMENTOS

dos nacionalmente Las promesas detraacutes del impulso de ADPIC teniacutean que ver con

la necesidad de incentivar la investigacioacuten y el desarrollo asiacute como de promover

la transferencia tecnoloacutegica entre los paiacuteses maacutes desarrollados y aquellos en viacuteas

de desarrollo (Fundacioacuten GEP 2018) En el mismo acuerdo tambieacuten se reconocen

las llamadas salvaguardas de salud puacuteblica o flexibilidades del ADPIC que son

una herramienta legal para intervenir en las tensiones detectadas entre el dere-

cho a la salud y la propiedad intelectual

Este cambio en la estructura normativa de los paiacuteses modifica sustancial-

mente la concepcioacuten legal de los medicamentos y tecnologiacuteas meacutedicas ya que al

enmarcarlas en un acuerdo comercial modifica su condicioacuten de bienes sociales

para transformarlas en mercanciacuteas

Impacto de las patentes farmaceacuteuticas sobre el acceso a medicamentos Uso y abuso del sistema

La existencia de monopolios legales por 20 antildeos sobre tecnologiacuteas meacutedicas

no produjo los efectos prometidos por aquellos que impulsaron el ADPIC Si ana-

lizamos el incentivo a la investigacioacuten y desarrollo vemos que esto no se ha pro-

ducido El desarrollo de tecnologiacuteas meacutedicas estuvo orientado desde la creacioacuten

del sistema de patentes para aquellas patologiacuteas que la industria farmaceacuteutica

evaluoacute ldquocomo mercadordquo Esto generoacute por un lado la cronizacioacuten de patologiacuteas y

por el otro la existencia de enfermedades ldquodesatendidasrdquo u ldquoolvidadasrdquo vincula-

das a la pobreza y a la vulnerabilidad social para las que no se han desarrollado

nuevas tecnologiacuteas (Fundacioacuten GEP 2018)

Con respecto a la transferencia de tecnologiacutea podemos afirmar que la ma-

triz de desarrollo tecnoloacutegico vigente en el mundo no se ha transformado Los

paiacuteses ldquodesarrolladosrdquo son los que lideran en cantidad y calidad los avances cien-

tiacutefico-tecnoloacutegicos Ademaacutes tambieacuten se ha comprobado que las invenciones pa-

tentadas han sido meros desarrollos incrementales y no verdaderas innovacio-

nes en materia de tecnologiacuteas meacutedicas De acuerdo con Prescrire International

(2005) el 68 de los medicamentos patentados entre 1984 y 2003 no trajeron

nada nuevo en relacioacuten a los productos disponibles anteriormente En la misma

liacutenea seguacuten NICHM Foundation (2002) soacutelo el 15 de los medicamentos aproba-

dos por la autoridad norteamericana (FDA) en el periacuteodo 1989-2000 fueron clasi-

ficados como altamente innovadores

Un tercer punto importante a tener en cuenta es coacutemo el sistema de pa-

MARIELA BACIGALUPO middot MARIacuteA LORENA DI GIANO

tentes ha afectado el acceso a causa de los altos precios Como ya se ha explicado

previamente la existencia de una patente sobre una tecnologiacutea meacutedica establece

un monopolio legal que otorga a su titular exclusividad en el mercado y la posi-

bilidad de fijar los precios maacutes favorables a sus intereses econoacutemicos

Por otro lado ha sido demostrado por varios estudios que ante la compe-

tencia de medicamentos geneacutericos en el mercado los precios bajan significativa-

mente De acuerdo a la organizacioacuten humanitaria Meacutedicos sin Fronteras (2008)

la entrada de versiones geneacutericas fabricadas en India en el antildeo 2000 permitioacute

bajar los precios significativamente auacuten de las versiones innovadoras Las com-

pantildeiacuteas farmaceacuteuticas transnacionales que son las detentoras de patentes a lo lar-

go del mundo no han transparentado nunca su real inversioacuten en investigacioacuten y

desarrollo utilizando eacutesta como excusa para establecer precios extorsivos en los

mercados nacionales

La Universidad de Liverpool ha realizado varios estudios vinculados a los

costos de produccioacuten de medicamentos Un caso emblemaacutetico es el caso de sofos-

buvir una droga que cura con un 98 de efectividad la Hepatitis C y que salioacute al

mercado en EEUU por USD 84000 el tratamiento de 12 semanas y por el que se

ha calculado un costo de produccioacuten de USD 62 (Barber 2016)

En los uacuteltimos antildeos muchos paiacuteses incluidos los de renta alta han comen-

zado a problematizar la propiedad intelectual como una barrera para garantizar

el derecho a la salud Desde la ONU fue convocado en 2015 un Panel de Alto Nivel

sobre acceso a medicamentos e innovacioacuten con el objetivo de identificar reme-

dios ante el desbalance existente entre el derecho a la salud y los derechos de los

detentores de patentes farmaceacuteuticas El informe emitido por el Panel insta a los

paiacuteses a utilizar las salvaguardas de salud puacuteblica para defender el derecho a la

salud (ONU 2016)

En los antildeos de implementacioacuten del ADPIC las corporaciones farmaceacuteuti-

cas han hecho uso y abuso del sistema de patentes a traveacutes de las praacutecticas de

ldquoevergreeningrdquo Esta praacutectica llamada en espantildeol perpetuidad de las patentes

es aquella por la cual a traveacutes de un miacutenimo cambio en una moleacutecula o en su do-

sificacioacuten formulacioacuten o combinacioacuten de principios activos se solicita una nueva

patente para una invencioacuten ya conocida Estas patentes son llamadas patentes de

ldquomala calidadrdquo porque no cumplen con los requisitos del ADPIC no son nuevas

ni traen aparejado un paso significativo en la ciencia tal y como es requerido por

dicho acuerdo y por las leyes nacionales de patentes dictadas en su consecuencia

(Fundacioacuten GEP 2018)

Ampliacioacuten de las medidas de propiedad intelectual a traveacutes de los Tratados de Libre Comercio iquestqueacute han impuesto las corporaciones en materia de propiedad intelectual

Los Tratados de Libre Comercio (TLC) han sido firmados en Ameacuterica Latina

por tres motivos la necesidad de atraer inversiones el contexto de la economiacutea

neoliberal como la uacutenica alternativa y las promesas de que el libre comercio y la

inversioacuten extranjera llevariacutean hacia el desarrollo y el bienestar3

Como ya hemos visto ADPIC fue impuesto a los paiacuteses a traveacutes de la OMC

una instancia multilateral Durante los uacuteltimos antildeos debido al estancamiento de

las negociaciones en este aacutembito los paiacuteses desarrollados han optado por avan-

zar en la imposicioacuten de marcos normativos a traveacutes de la viacutea bilateral -entre paiacute-

ses o regiones- Siguiendo a Ghiotto (2019) a partir del tercer borrador del ALCA

se hace visible una profundizacioacuten de los derechos corporativos con respecto al

NAFTA especialmente en capiacutetulos como propiedad intelectual e inversiones

Maacutes recientemente un tercer piso lo constituye el Tratado Transpaciacutefico (TPP)

Especiacuteficamente en el aacuterea de propiedad intelectual Rodriguez Cervantes

(2004) advierte sobre la utilizacioacuten de la estrategia de ldquocampanardquo de los paiacuteses

desarrollados para conseguir sus objetivos en los cuales los TLC y la Organiza-

cioacuten Mundial de Propiedad Intelectual4 (OMPI) se apoyan mutuamente para rati-

ficar tratados de adhesioacuten voluntaria

Los TLC son menos sobre comercio que sobre marcos regulatorios o norma-

tivos El objetivo de los mismos es imponer normas desde los paiacuteses desarrollados

sobre propiedad intelectual servicios compras puacuteblicas arbitraje entre otros

En el caso puntual de propiedad intelectual vemos que las corporaciones han

ldquocapturadordquo a los Estados para imponer su agenda en los tratados de libre comer-

cio a traveacutes de la inclusioacuten en los mismos de las llamadas medidas ADPIC-Plus

Las medidas ADPIC-Plus buscan ampliar y aumentar los estaacutendares miacuteni-

mos de proteccioacuten de la propiedad intelectual incluidos en ADPIC (Fundacioacuten

GEP 2018) y podriacuteamos sistematizarlas de la siguiente manera

rsaquo Exclusividad de dato de prueba impide la utilizacioacuten de datos de ensayos

cliacutenicos para registrar versiones geneacutericas de medicamentos por plazos

3 Para maacutes anaacutelisis sobre este contexto ver artiacuteculo de Luciana Ghiotto en este libro4 La Organizacioacuten Mundial de la Propiedad Intelectual (OMPI o WIPO) es un organismo especiali-

zado del sistema de Naciones Unida creado en 1967 con la firma de la Convencioacuten de Estocolmo la OMPI estaacute dedicada a fomentar el uso y la proteccioacuten de la propiedad intelectual

determinados

rsaquo Extensioacuten del plazo de vigencia de las patentes extensioacuten de la duracioacuten

de la patente que se extienden maacutes allaacute de la vida de la patente de 20

antildeos por ejemplo la compensacioacuten por demoras en el traacutemite de la pa-

tente u obtencioacuten del registro sanitario

rsaquo Aumento de alcance de las patentes creacioacuten de derechos exclusivos so-

bre patentes para nuevas formas usos o meacutetodos de uso de un produc-

to conocido como asiacute tambieacuten patentes de meacutetodos de diagnoacutestico

terapeacuteuticos quiruacutergicos y sobre productos bioloacutegicos

rsaquo Reglas de proteccioacuten de la inversioacuten extranjeras permiten a las empre-

sas extranjeras demandar a los gobiernos en el arbitraje internacional5

desafiando poliacuteticas nacionales en materia de salud (como medidas de

reduccioacuten de precios) y pueden impedir que los gobiernos promuevan

la produccioacuten local

rsaquo Medidas de frontera estas medidas otorgan derechos a las aduanas de

confiscar y destruir productos geneacutericos en traacutensito sin intervencioacuten

del comprador del producto con la sola ldquosospecha de tratarse de pro-

ductos falsificadosrdquo

rsaquo Interdictos o medidas cautelares socavan la independencia del poder ju-

dicial en los paiacuteses en desarrollo para colocar el lucro de las corporacio-

nes por sobre el derecho a la salud de la poblacioacuten

rsaquo Otras medidas de aplicacioacuten de la propiedad intelectual que ponen a ter-

ceros como por ejemplo proveedores de tratamiento en riesgo de ser

expuestos a acciones policiales y demandas judiciales y aumenta la

litigiosidad para toda la cadena de fabricacioacuten distribucioacuten y suminis-

tro de medicamentos geneacutericos

rsaquo Restricciones de licencias obligatorias se limita el derecho de los paiacuteses a

utilizar las licencias obligatorias para garantizar el acceso universal a

los medicamentos a pesar de que los tratados y declaraciones interna-

cionales han afirmado en repetidas ocasiones este derecho

rsaquo Restriccioacuten a las importaciones paralelas impiden la importacioacuten de me-

dicamentos patentados maacutes baratos procedentes de cualquier parte

del mundo en donde los productos hayan sido puestos liacutecitamente en

5 Para maacutes informacioacuten sobre el mecanismo de solucioacuten de controversias inversor-Estado (ISDS por su sigla en ingleacutes) que permite a los inversores extranjeros acudir al arbitraje internacional ver el artiacuteculo de Baacutercena Ghiotto Muller y Olivet en este libro

esos mercados

rsaquo Restriccioacuten en el uso de oposiciones a patentes eliminacioacuten de las oposi-

ciones a solicitudes de patentes antes de su concesioacuten

rsaquo Presuncioacuten judicial y administrativa de la validez de una solicitud de pa-

tente presunciones que permiten a los solicitantes de patentes cuya

resolucioacuten se encuentra pendiente a iniciar acciones administrativas o

judiciales en contra de productores de medicamentos geneacutericos

Asimismo en los TLC tambieacuten se busca imponer la adhesioacuten o ratificacioacuten

de los paiacuteses a otros tratados internacionales promovidos por la OMPI tales como

el Acuerdo sobre Cooperacioacuten de Patentes (PCT)6 de 1970 (enmendado en 1979)

o el Tratado de Derechos de Patentes (PLT)7 del antildeo 2000 Actualmente a nivel

global existen cerca de 3000 Tratados bilaterales de inversioacuten y maacutes de 300 tra-

tados con provisioacuten sobre inversiones especialmente TLC

En este documento nos centraremos en analizar aquellos tratados suscri-

tos entre paiacuteses latinoamericanos y Estados Unidos -EEUU- la Unioacuten Europea

-UE- los paiacuteses que forman parte de la Asociacioacuten Europea de Libre Comercio

-EFTA por su sigla en ingleacutes- (compuesta por Islandia Liechtenstein Noruega y

Suiza-) y el Tratado TransPaciacutefico (hoy TPP-11) En el siguiente cuadro se presen-

tan los acuerdos firmados en la regioacuten

6 El PCT es un sistema de solicitud de patentes que permite solicitar proteccioacuten de patentes para una invencioacuten en varios paiacuteses en simultaacuteneo El PCT contiene la buacutesqueda de antecedentes internacionales y una ldquorecomendacioacutenrdquo a los paiacuteses acerca de si la patente cumple los requisitos de novedad actividad inven-tiva y aplicacioacuten industrial

7 El PLT tiene por fin armonizar las formalidades nacionales en materia de patentes en todo el mundo El primer proyecto de Tratado conteniacutea disposiciones relativas a la armonizacioacuten sustantiva de los procedimientos de solicitud y examen de patentes las normas para obtener una patente los derechos otorgados por la patente y las medidas de subsanacioacuten previstas al respecto (definicioacuten de OMPI en httpswwwwipointpatent-lawesplthtm)

Tratado Paiacuteses Ameacuterica Latina

Tratado de Libre Comercio de Ameacuterica del Norte (TLCAN)

Meacutexico

Tratado Integral y Progresivo de Asociacioacuten Transpaciacutefico (TPP 11)

Peruacute - no entroacute en vigencia Chile - no fue aprobado por el Con-greso

Acuerdos con la Unioacuten EuropeaPaiacuteses centroamericanos Chile Colombia Ecuador Peruacute Meacutexico

Acuerdos con Estados Unidos

Chile Colombia Meacutexico Peruacute Panamaacute paiacuteses centroamericanos maacutes Repuacuteblica Dominicana (DR-CAFTA)

Acuerdos con los paiacuteses de EFTA Meacutexico Chile Colombia Costa Rica Panamaacute Ecuador Peruacute

Fuente Elaboracioacuten propia a partir de datos del Sistema de Informacioacuten sobre Comercio Exterior- Organizacioacuten de los Estados Americanos

Asimismo el Mercosur -Argentina Brasil Uruguay y Paraguay- cerroacute ne-

gociaciones en junio de 2019 como bloque con la Unioacuten Europea y los paiacuteses de

EFTA Los acuerdos poliacuteticos en estas negociaciones han sido ldquopre-firmadosrdquo por

los ministros de relaciones exteriores pero no han sido auacuten (a mayo de 2020) fir-

mados por los presidentes

Estudio de casos Anaacutelisis de los efectos de la firma de los TLC sobre la salud

Para tener una real magnitud de los efectos de los tratados hemos seleccio-

nado cuatro casos de paiacuteses latinoamericanos Colombia Peruacute Argentina y Gua-

temala Los primeros dos paiacuteses poseen TLC firmados con EEUU la UE y EFTA

desde hace maacutes de 10 antildeos Las medidas de propiedad intelectual que adoptaron

son de las maacutes restrictivas para asegurar el cumplimiento del derecho a la salud

En el caso concretamente de Peruacute tambieacuten ha adherido al PPT que si bien auacuten no

estaacute vigente consideramos prudente su inclusioacuten en el anaacutelisis

En el caso de Argentina auacuten no tiene TLC vigentes con estos paiacuteses Duran-

te los uacuteltimos cuatro antildeos y en particular durante 2019 los presidentes Mauricio

Macri de Argentina y Jair Bolsonaro de Brasil aceleraron el cierre de las negocia-

ciones la firma y puesta en vigencia de varios tratados en un escenario de crisis

social y econoacutemica Finalmente como mencionamos llegaron a cerrar las nego-

ciaciones con la UE y con los paiacuteses EFTA

El caso de Guatemala es incluido para su anaacutelisis no soacutelo por su ubicacioacuten

geograacutefica en Centroameacuterica sino por su particularidad al reconocer derechos

de propiedad intelectual a traveacutes de medidas ADPIC Plus producto de presiones

de la embajada de Estados Unidos Se realizaraacute una sistematizacioacuten de artiacuteculos

y estudios de impacto realizados teniendo en cuenta los siguientes indicadores

i) Precio de los medicamentos ii) Disponibilidad de medicamentos - acceso con-

creto a los tratamientos (compras o nuevos registros sanitarios) y iii) Produccioacuten

local de geneacutericos

Luego del anaacutelisis de los textos de los tratados y por las caracteriacutesticas del

artiacuteculo no ahondaremos en el estudio de casos sobre las claacuteusulas de propiedad

intelectual negociadas en los acuerdos con los paiacuteses EFTA ya que en el anaacutelisis

especiacutefico vinculado al acceso a medicamentos y salud no contienen nuevas me-

didas en las que los paiacuteses estudiados no se hayan ya comprometido en tratados

previos

Caso 1 minus Colombia

Sistema de salud y antecedentes normativos vinculados a la propiedad intelectual

La arquitectura del sistema de salud colombiano estaacute conformada por em-

presas promotoras de salud puacuteblicas y privadas (EPS) en un mercado regulado

Las EPS operan como aseguradoras y administradoras y contratan las institucio-

nes prestadoras de servicios que proveen atencioacuten de acuerdo con el Plan Obliga-

torio de Salud (POS) diferenciado entre los regiacutemenes contributivo y subsidiado

(Giovanella et al 2012)

En este modelo se creoacute un sistema de seguros puacuteblicos y privados diferen-

ciados por grupo poblacional conforme al ingreso con separacioacuten de funciones de

conduccioacuten aseguramiento y prestacioacuten El Estado asume el papel de conduccioacuten

y regulacioacuten La cobertura es diferenciada entre los segmentos con Plan Obliga-

torio de Salud (POS) cada reacutegimen tiene distintas aseguradoras una canasta de

servicios y una red de establecimientos de salud cristalizando las desigualdades

En lo que respecta a la propiedad intelectual Colombia como el resto de

los paiacuteses parte de la OMC ha adherido a ADPIC y por ende ha adaptado su legis-

lacioacuten al mismo En el marco de la creacioacuten de la OMC y la aprobacioacuten de ADPIC

EEUU intentoacute incorporar al citado acuerdo la proteccioacuten de datos de prueba

cuestioacuten que finalmente fue rechazada (Uribe Arbelaacuteez 2012) En ADPIC se in-

corporoacute en el Art 39 la proteccioacuten de datos no divulgados para prevenir ldquola com-

petencia deslealrdquo8 El gobierno de Colombia a traveacutes del Decreto 20852002 fue

maacutes allaacute de lo requerido en ADPIC y establecioacute 5 antildeos de proteccioacuten de la informa-

cioacuten no divulgada para la obtencioacuten de registro sanitario para nuevas entidades

quiacutemicas9 lo que implica que la informacioacuten vinculada a la seguridad y eficacia

no podraacute ser utilizada por un tercero para el registro estableciendo nuevos dere-

chos exclusivos distintos y en paralelo a las patentes Asimismo el gobierno ad-

hirioacute en el antildeo 2001 al ya mencionado Tratado de Cooperacioacuten de Patentes (PCT)

Negociacioacuten firma e implementacioacuten de los Tratados de Libre Comercio

El primer Tratado de los analizados en ser suscripto es aquel que firma Co-

lombia con EEUU Las negociaciones del mismo comienzan en 2003 y tras 13 ron-

das de negociacioacuten Colombia y EEUU firmaron el tratado en 2006 Durante el

2007 el presidente Uribe logra que el parlamento colombiano apruebe el Tratado

incluso auacuten con la realizacioacuten de acciones de resistencia de sobre todo el sector

sindical En EEUU por otra parte la Caacutemara de Representantes no aproboacute el tra-

tado denunciando que el mismo violaba los derechos laborales de los colombia-

nos Los presidentes Obama y Santos aprobaron un ldquoPlan de Accioacuten relacionado

con los derechos laboralesrdquo que allanoacute el camino para la puesta en vigencia del

Acuerdo en 2012

En el caso del Tratado con la UE que se comenzoacute a negociar como Comu-

nidad Andina pero que finalmente terminoacute siendo firmado de forma unilateral

la UE pretendiacutea auacuten maacutes medidas en el capiacutetulo de propiedad intelectual que las

finalmente firmadas que seraacuten profundizadas a continuacioacuten En el siguiente

cuadro se sistematizan las claacuteusulas vinculadas a la propiedad intelectual con

impacto en el acceso a medicamentos en cada uno de los Tratados vigentes

8 Esto se reconoceriacutea con el cumplimiento de los siguientes criterios cuando los datos fueran requeri-dos como una condicioacuten para la aprobacioacuten del producto cuando sean productos quiacutemicos o farmaceacuteuticos cuando se trate de nuevas entidades quiacutemicas cuando la generacioacuten de esa informacioacuten hubiese requerido un esfuerzo considerable Tambieacuten se establecen dos excepciones la proteccioacuten del puacuteblico y las praacutecticas comerciales honestas (Art 39 ADPIC)

9 En un inicio su implementacioacuten se realizoacute de forma escalar de 3 antildeos para el primer antildeo de vigencia 4 para el segundo y 5 antildeos de proteccioacuten a partir del tercero

TLC Firma Vigente Provisiones de PI ADPIC Plus con impacto en el acceso a medicamentos

Acuerdo de promocioacuten comercial entre la Re-puacuteblica de Colombia y EEUU

2006 2012 ‒ Adhesioacuten al PCT - Ambas partes ya habiacutean ad-

herido (Cap 16 Art 16 punto 1)Compensacioacuten de la duracioacuten de la patente por retrasos irrazonables en la expedicioacuten de una pa-tente se considera irrazonable 5 antildeos desde la so-

licitud y 3 antildeos desde el examen de fondo (Cap 16

Art 169 Punto 6a) ‒ Compensacioacuten de la duracioacuten de la patente por retraso tambieacuten para la autorizacioacuten de co-mercializacioacuten registro sanitario ldquoLinkagerdquo

(Cap 16 Art 169 Punto 6b) ‒ Proteccioacuten de datos de prueba para la comercia-lizacioacuten de productos farmaceacuteuticos nuevos por 5 antildeos Nuevo es aquello que no contiene una en-tidad quiacutemica que ha sido previamente aprobada en el territorio de la Parte para ser usada en un

producto farmaceacuteutico (Cap 16 Art 1610 puntos

1 a b y c) ‒ Notificacioacuten al titular de la patente de la solici-tud de comercializacioacuten presentada por un terce-ro utilizando informacioacuten de seguridad y eficacia

presentada por el titular de la patente (Cap 16

Art 1610 puntos 3 a y b) ‒ Esfuerzos para adherir rsaquo Tratado de Derechos de Patentes-PLT (2000)

(Cap 16 Art 16 punto 1) ‒ Fortalecimiento de las medidas de observan-cia de la proteccioacuten de la propiedad intelectual por ejemplo la posibilidad de incautar o destruir mercaderiacutea en traacutensito por parte de las autorida-

des competentes (Cap 16 Art 1611)

Acuerdo comercial entre Colombia y la UE

2012 2013 ‒ Proteccioacuten de datos de prueba para la comer-cializacioacuten de productos farmaceacuteuticos nuevos por 5 antildeos Nuevo es aquello que no contiene una entidad quiacutemica que ha sido previamen-te aprobada en el territorio de la Parte para ser

usada en un producto farmaceacuteutico (Cap 3

Art 231) raquo

2012 2013 ‒ Esfuerzos considerables para cumplir (UE) o

adherir (Colombia) al PLT (200) (Cap 3 Art 230

punto 2) ‒ Mejores esfuerzos para procesar de forma ex-pedita el registro sanitario en caso de productos farmaceacuteuticos Cooperacioacuten de las partes para lo-

grarlo (Cap 3 Art 230 punto 3)‒ Posibilidad de incorporar rsaquo Mecanismo para compensar al titular de la

patente por cualquier reduccioacuten poco razo-nable del plazo efectivo de la patente como resultado de la autorizacioacuten de comercia-lizacioacuten registro sanitario del producto farmaceacuteutico (linkage) (Cap 3 Art 230 pun-to 4)

‒ Fortalecimiento de las medidas de observancia de la propiedad intelectual tales como la autori-zacioacuten de cautelares por parte del titular del dere-cho hacia cualquier otra parte destinado a preve-

nir infracciones (Cap 4)

Fuente Elaboracioacuten propia a traveacutes del anaacutelisis de los textos de capiacutetulo de propiedad intelectual de los tratados Disponibles en la paacutegina del Ministerio de Comercio del

gobierno de Colombia tlcgovco

Efectos sobre el acceso a medicamentos a partir de los Tratados de Libre Comercio

La proteccioacuten de datos de prueba al establecer derechos exclusivos dis-

tintos de las patentes generan monopolios paralelos o sucesivos a estas y son

consideradas una de las medidas maacutes perjudiciales para el acceso a medicamen-

tos Durante el periacuteodo de proteccioacuten de datos de prueba los datos de ensayos

cliacutenicos que fueron utilizados para obtener la autorizacioacuten de comercializacioacuten

de un medicamento no pueden ser usados por terceros para registrar un produc-

to geneacuterico O sea ante esta medida la empresa que pretende registrar un pro-

ducto geneacuterico debe repetir los ensayos auacuten aquellos que son el resultado de la

participacioacuten de personas que colaboran exponiendo su salud para que la ciencia

avance Por ello la proteccioacuten de datos de prueba nos trae tambieacuten cuestiones de

iacutendole eacutetico

Es importante destacar que las medidas vinculadas a la extensioacuten del plazo

de las patentes en el Acuerdo de Promocioacuten Comercial con EEUU no fueron im-

plementadas en materia de productos farmaceacuteuticos de acuerdo al Decreto 1873

del antildeo 2014 en funcioacuten de la Decisioacuten Andina 689 del antildeo 2008 que determina

la excepcioacuten de la aplicacioacuten de esta medida en caso de patentes sobre tecnologiacuteas

farmaceacuteuticas

La sociedad civil ha desarrollado dos estudios de impacto

rsaquo La Alianza de ONGs para el acceso a medicamentos en el antildeo 2009 reali-

zoacute un estudio de impacto utilizando la metodologiacutea predictiva IPRIA

consignando cuaacutel seriacutea el impacto sobre el precio de los medicamentos

a traveacutes de la aplicacioacuten de la extensioacuten de los plazos de las patentes

que se otorgariacutea a traveacutes de la ldquocompensacioacutenrdquo por demoras en los traacute-

mites de patentes y de la extensioacuten de la proteccioacuten de datos de prueba

de 5 a 10 antildeos que solicitaba la UE Finalmente esta segunda medida

fue resistida y la posibilidad de extender el plazo de las patentes quedoacute

en el texto del acuerdo como una posibilidad no obligatoria para Co-

lombia (Rossi et al 2009)

rsaquo Misioacuten Salud y la Fundacioacuten Ifarma realizaron en el antildeo 2012 un estudio

en el que midieron los efectos de la proteccioacuten de datos de prueba a 10

antildeos de su vigencia (Gamba Francisco y Damaris 2012)

Estos estudios fueron de vital importancia como evidencia no soacutelo para Co-

lombia sino para el resto de la regioacuten en teacuterminos de la demostracioacuten del impacto

negativo de las medidas ADPIC Plus sobre el acceso a medicamentos y a la salud

La evidencia analizada y sistematizada nos indica que

mdash Con respecto a los precios de los medicamentos los estudios demostraron

rsaquo La extensioacuten de patentes implicariacutea un incremento de 329 millones de

doacutelares anuales en el 2025 en el mercado farmaceacuteutico con respecto al

valor actual es decir el valor al momento de la realizacioacuten del estudio

(Rossi et al 2009)

rsaquo Finalizada la proteccioacuten de datos de prueba por 5 antildeos en vigencia desde

2002 la entrada de competidores en el mercado implica una caiacuteda de

los precios de entre el 1 y el 10 en el primer antildeo entre el 13 y el 59 en

el segundo antildeo y entre el 35 y 59 en el tercer antildeo (Gamba Francisco

y Damaris 2012)

mdash Con respecto a la disponibilidad de medicamentos para la poblacioacuten

rsaquo La extensioacuten de patentes en caso de no incrementarse el gasto en el mer-

cado farmaceacuteutico podriacutea implicar la disminucioacuten del consumo de

medicamentos en un 7 para el antildeo 2025 (Rossi et al 2009)

rsaquo Entre el 2002 y el 2012 los medicamentos con mayor proteccioacuten de datos

de prueba por ende sin competencia han sido aquellos para tratar el

caacutencer (28) (Gamba Francisco et al 2012)

rsaquo La cantidad de nuevos registros sanitarios en Colombia fue de 10822 de

los cuales 114 corresponden a nuevas entidades quiacutemicas pero varias

de ellas ya conocidas mundialmente estimaacutendose menos del 1 de

verdadera innovacioacuten10

rsaquo No existe evidencia para justificar la exclusividad de datos en funcioacuten de

la inversioacuten que requirioacute el desarrollo de la innovacioacuten

rsaquo No se analiza una mayor cantidad ni celeridad de registros sanitarios en

comparacioacuten con Argentina y Venezuela quienes no poseen protec-

cioacuten de datos de prueba por lo cual la proteccioacuten de exclusividad de

datos no implica la obtencioacuten de registro sanitario maacutes raacutepido

mdash Con respecto al impacto en la produccioacuten local de geneacutericos

rsaquo De las 43 protecciones vencidas entre 2002 y 2012 solo el 30 tuvieron

competencia registrada evidenciaacutendose una falta de respuesta de los

competidores ante el vencimiento de las protecciones

rsaquo Esta proteccioacuten no ha sido un estiacutemulo para que las industrias locales

desarrollen medicamentos sino que por el contrario ha traiacutedo como

consecuencia mayor concentracioacuten del mercado en favor de titulares

extranjeros Es asiacute que el 100 de las protecciones de datos en Colom-

bia han sido otorgadas a productores extranjeros

rsaquo La proteccioacuten de datos con exclusividad no representa mayores estiacutemu-

los para la produccioacuten de geneacutericos e incluso ha expuesto la falta de

respuesta de los fabricantes de medicamentos competidores ante el

vencimiento de las protecciones

10 Hasta el apartado sobre Peruacute seguiremos aquiacute los datos aportados por el texto de Gamba Fran-cisco y Demaris (2012)

Caso 2 minus Peruacute

Peruacute es un paiacutes unitario con un sistema de salud mixto El aseguramiento

en salud en el paiacutes se hace mediante tres sistemas el Seguro Integral de Salud

puacuteblico focalizado en la poblacioacuten en condicioacuten de pobreza el sistema contri-

butivo mediante la Seguridad Social (EsSalud) para los trabajadores formales y

el sistema privado La poblacioacuten peruana ingresa en cualquiera de los tres regiacute-

menes seguacuten su capacidad de pago Con la Ley del Aseguramiento Universal en

Salud (AUS) de 2011 se garantiza un paquete baacutesico de atenciones contenidas en el

Plan Esencial de Aseguramiento en Salud (PEAS) que alcanza al 65 de la carga

de enfermedad del paiacutes y el 80 de la demanda del primer nivel de atencioacuten en

salud Adicionalmente la Ley de AUS preveacute la cobertura de enfermedades de alto

costo mediante el Fondo Intangible Solidario de Salud En lo relativo a propie-

dad intelectual Peruacute tambieacuten ha adherido a ADPIC por lo cual reconoce patentes

para tecnologiacuteas sanitarias (antildeo 2000)

Negociacioacuten firma e implementacioacuten de los TLCSiguiendo a Llamoza (2015) la poliacutetica de apertura comercial del Peruacute se

dinamiza a traveacutes de la firma del TLC con EEUU en el 2009 seguido de varios

otros tratados comerciales Este Tratado si bien fue firmado en 2006 entroacute en

vigencia en el 2009 a causa de la enmienda del mismo por parte de los demoacutecra-

tas en EEUU que incluyeron ciertos mecanismos favorables al acceso a medica-

mentos en su capiacutetulo de propiedad intelectual pero que mantuvo ldquoel principal

logro de EEUU y las empresas farmaceacuteuticas la proteccioacuten de datos de los datos

de prueba y otros no divulgados para las nuevas entidades quiacutemicas (NEQ)rdquo que

fue implementado a traveacutes del Decreto 10722009 En la negociacioacuten con la UE

se pretendiacutea aumentar esta proteccioacuten a 10 antildeos y al igual que para Colombia

este intento de la UE fracasoacute

El caso del TPP es maacutes complejo Sus negociaciones iniciales han sido denun-

ciadas por la sociedad civil por su extremo secretismo y las pretensiones agresivas

en materia comercial ambiental laboral y de propiedad intelectual que conteniacutea

el acuerdo Con la llegada de Donald Trump EEUU se retira del tratado pero los

11 paiacuteses restantes -Peruacute Australia Brunei Canadaacute Chile Japoacuten Malasia Nueva

Zelanda Peruacute Singapur Vietnam y Meacutexico- ratificaron su compromiso de seguir

adelante con el mismo pese a las denuncias realizadas Pasoacute a ser entonces el TPP-

11 Si bien al antildeo 2020 auacuten no ha entrado en vigencia en varios paiacuteses incluidos el

Peruacute (y Chile) el TPP-11 contiene una serie de medidas ADPIC Plus muy agresivas

y que en caso de entrar en vigencia tendraacuten impacto en la salud de los ciuda-

danos En el siguiente cuadro se sistematizan las provisiones vinculadas a pro-

piedad intelectual con impacto en el acceso a medicamentos en cada uno de los

Tratados

TLC Firma Vigente Provisiones de PI ADPIC Plus vinculadas a la salud

Acuerdo de Promocioacuten Comercial Peruacute -EEUU

2006 2009 ‒ Adhesioacuten ratificacioacuten PCT (1970-1978) (Cap 16 Art 161 punto 2) ‒ Proteccioacuten de datos de prueba para la comercia-lizacioacuten de productos farmaceacuteuticos nuevos por 5 antildeos Nuevo es aquello que no contiene una enti-dad quiacutemica que ha sido previamente aprobada en el territorio de la Parte para ser usada en un pro-ducto farmaceacuteutico (Cap 16 Art 1610 punto 2 ) ‒ Posibilidad de extensioacuten de la duracioacuten de la pa-tente a partir de la compensacioacuten por ldquoreduccioacuten poco razonablerdquo del plazo de la misma como re-sultado del proceso de aprobacioacuten comercial re-gistro sanitario- Linkage (Cap 16 Art 169 punto 6c)‒ Posibilidad de compensacioacuten de la duracioacuten de la patente de un producto farmaceacuteutico por retra-sos irrazonables en el otorgamiento de la misma Se considera irrazonable 5 antildeos desde la fecha de presentacioacuten de la solicitud y 3 antildeos desde el pe-dido de realizacioacuten del examen de fondo (Cap 16 Art 169 punto 6b) ‒ Cada parte dispondraacute un sistema transparente para advertir al titular de una patente que otra persona estaacute procurando comercializar un pro-ducto farmaceacuteutico aprobado en el periacuteodo de vigencia de la patente con suficiente tiempo y oportunidad para que procure los remedios dis-ponibles contra el producto infractor

(Cap 19 Art 1610 punto 2) raquo

2006 2009 ‒ Esfuerzos razonables para aprobar PLT (2000) (Cap 16 Art 161 punto 4)‒ Cada Parte realizaraacute los mejores esfuerzos para tramitar las solicitudes de patentes y las solicitu-des para la aprobacioacuten de comercializacioacuten expe-ditamente con el propoacutesito de evitar retrasos irra-zonables (Art 169 punto 6 a) ‒ Fortalecimiento de las medidas de observan-cia de la proteccioacuten de la propiedad intelectual por ejemplo la posibilidad de incautar o destruir mercaderiacutea en traacutensito por parte de las autorida-des competentes (Cap 16 Art 1611)

Acuerdo Comercial entre Peruacute y la UE

2012 2013 ‒ Proteccioacuten de datos de prueba para la comercia-lizacioacuten de productos farmaceacuteuticos nuevos por 5 antildeos Nuevo aquella entidad quiacutemica nuevo es aquel que no contiene una entidad quiacutemica que ha sido previamente aprobada en el territorio de la Parte para ser usada en un producto farmaceacuteutico (Cap 3 Art 231)‒ Esfuerzos considerables para cumplir (UE) o ad-herir (Peruacute) al PLT (200) (Cap 3 Art 230 punto 2) Mejores esfuerzos para procesar de forma expe-dita el registro sanitario en caso de productos farmaceacuteuticos Cooperacioacuten de las partes para lo-grarlo (Cap 3 Art 230 punto 3)‒ Posibilidad de incorporar   rsaquo Mecanismo para compensar al titular de la

patente por cualquier reduccioacuten poco razo-nable del plazo efectivo de la patente como resultado de la autorizacioacuten de comercializa-cioacuten registro sanitario del producto farma-ceacuteutico (linkage) (Cap 3 Art 230 punto 4)

‒ Fortalecimiento de las medidas de observancia de la propiedad intelectual tales como la autori-zacioacuten de cautelares por parte del titular del dere-cho hacia cualquier otra parte destinado a preve-nir infracciones (Cap 4)

TPP-11 2016 Auacuten no estaacute vigente en Peruacute

‒ Adhesioacuten o ratificacioacuten del PCT (Cap 18 Art 187 punto 1) ‒ Las partes procuraraacuten cooperar entre sus res-pectivas oficinas de patentes para poner a dispo-sicioacuten resultados de buacutesqueda y examen (Cap 18 Art 1814 punto 2a) ‒ Importancia de considerar adhesioacuten o ratifica-cioacuten PLT (Cap 18 Art 1814 punto 4) ‒ Ampliacioacuten de la materia patentable las paten-tes estaacuten disponibles para invenciones que reivin-diquen al menos uno de los siguientes a) nuevos usos de un producto conocidob) nuevos meacutetodos de uso de un producto conocido o c) nuevos proce-dimientos de uso de un producto conocido (Cap 18 Art 1837 punto 2) ‒ Mejores esfuerzos para procesar las solicitudes de patentes de manera eficiente y oportuna y se podraacuten disponer procedimientos para que los so-licitantes peticionen la aceleracioacuten del examen (Cap 19 Art1846 punto 1 y 2) ‒ Compensacioacuten plazo de duracioacuten de la patente por ldquoretrasos irrazonablesrdquo maacutes de cinco antildeos contados a partir de la fecha de presentacioacuten de la solicitud o de tres antildeos desde que se haya hecho la solicitud de examen cualquiera que ocurra con posterioridad (Cap 18 Art 1846 punto 4) ‒ Mejores esfuerzos para procesar las solicitudes de autorizacioacuten de comercializacioacuten registro sa-nitario de manera eficiente y oportuna Si se trata de un producto con patente se dispondraacute un ajus-te del plazo de la misma para compensar por re-trasos irrazonables (Cap 18 Art 1848 punto 1 y 2) ‒ Proteccioacuten de datos de prueba u otros datos no divulgados de 5 antildeos para nuevos productos far-maceacuteuticos- aquellos que contienen una entidad quiacutemica no autorizada previamente en la parte- y de 3 antildeos para aquellos productos farmaceacuteuticos previamente autorizados pero que cubran una nueva indicacioacuten formulacioacuten raquo

o meacutetodo de administracioacuten (Cap 18 Art 1850 puntos 1 y 2)‒ Proteccioacuten de nuevos bioloacutegicos las partes de-ben optar entre disponer 8 antildeos de proteccioacuten de datos para un nuevo producto farmaceacuteutico que contenga un bioloacutegico o disponer proteccioacuten co-mercial efectiva 5 antildeos de proteccioacuten u otras me-didas que brinden un resultado comparable en el mercado (Cap 18 Art 1851 punto 1)‒ Si se permite que un tercero utilice informacioacuten de seguridad y eficacia de un producto previa-mente autorizado en la solicitud de autorizacioacuten de comercializacioacuten se dispondraacute un sistema que brinde aviso al titular de la patente previo a la co-mercializacioacuten tiempo y oportunidad para que el titular recurra ante un producto supuestamente infractor procedimientos judiciales administra-tivos o medidas provisionales (Cap 18 Art 1853 punto 1) ‒ Fortalecimiento de las medidas de observancia de la propiedad intelectual tales como la presun-cioacuten de que cada patente otorgada involucrada en un procedimiento de observancia civil o adminis-trativa seraacute presumible que cumple los criterios de patentabilidad suspender o detener despacho de mercaderiacuteas sospechadas de falsificacioacuten en traacutensito disponer de informacioacuten no solo de la mercaderiacutea sino de las personas consignadoras a los titulares del derecho de propiedad intelectual (Cap 18 Seccioacuten 1)

Efectos de los TLC sobre el acceso a medicamentos El estudio sobre el impacto del acuerdo con la UE fue desarrollado por la

sociedad civil en el marco de la Alianza de ONGs para el Acceso a Medicamentos

(Cortes y Bernate 2009) en el cual se utiliza la metodologiacutea predictiva IPRIA con

foco en dos medidas la extensioacuten de proteccioacuten de datos de prueba de 5 a 10 antildeos

y la extensioacuten de la duracioacuten efectiva de patentes en alrededor de 4 antildeos a traveacutes

de los Certificados de Proteccioacuten Suplementaria

La metodologiacutea utilizada plantea diferentes escenarios predictivos par-

tiendo de un escenario baacutesico que es el status quo en este caso formado por los

compromisos asumidos a traveacutes de ADPIC sumado al Decreto 10722009 que es-

tablece la proteccioacuten de datos de prueba por 5 antildeos

Respecto a las medidas de observancia impuestas por la UE el estudio no

las analiza con una metodologiacutea especiacutefica pero alerta que de ser implementa-

das no soacutelo fortaleceriacutea la posicioacuten de los titulares de los derechos de propiedad

intelectual -DPI- sino que ademaacutes podriacutean tener un alto efecto disuasorio sobre

los competidores potenciales y con un entorno de precios altos Esto es particu-

larmente cierto si se tiene en cuenta que apelando a la agilidad de un litigio se

permite que el supuesto infractor no sea oiacutedo lo que puede instar a sentencias

sobre meras presunciones

En el estudio ldquoAnaacutelisis teacutecnico del impacto en el gasto puacuteblico por la protec-

cioacuten de datos de prueba u otros no divulgados en el marco del TLC con Estados

Unidosrdquo (Llamoza 2015) se realiza una evaluacioacuten del impacto de la proteccioacuten

de datos de prueba en el gasto puacuteblico de medicamentos

Como vimos en el cuadro anterior ni la extensioacuten de las patentes ni la

extensioacuten del plazo de la proteccioacuten de datos de prueba quedaron consignadas

como una obligacioacuten para los Estados en los tratados con EEUU ni con la UE No

obstante creemos que es importante analizar sus efectos ya que la extensioacuten de

patentes siacute estaacute en el acuerdo TPP-11 ya firmado por Peruacute La implementacioacuten de

esta medida en principio no podriacutea ser posible de acuerdo a la Decisioacuten Andina

689 si bien el paiacutes ha manifestado que realizariacutea su mejor esfuerzo para poder

cumplir con esta provisioacuten impuesta en el TPP-11

Las organizaciones de la sociedad civil Accioacuten Internacional para la Salud

(AIS Peruacute) y RedGe Peruacute alertan con respecto al TPP-11 y su impacto en el acce-

so a medicamentos en el Documento de Anaacutelisis sobre temas sensibles (REDGE

2016) Estos documentos explican los efectos que tendriacutea la imposicioacuten de la pro-

teccioacuten de datos de prueba sobre los medicamentos bioloacutegicos hasta por 8 antildeos

Los biotecnoloacutegicos son productos de reciente ingreso al mercado con muy pocos

competidores los cuales al no tener copias iguales sino similares se posicionan

de manera monopoacutelica en el mercado con precios elevados Asimismo advierten

acerca de la ampliacioacuten de la proteccioacuten de datos de prueba sobre medicamentos

de siacutentesis quiacutemica que va maacutes allaacute de la impuesta a traveacutes del TLC con EEUU

Asimismo un estudio encargado por el Ministerio de Salud de Peruacute a tra-

veacutes de la Secretariacutea de Medicamentos Insumos y Drogas (Beteta Obreros 2015)

analiza el impacto de la proteccioacuten de datos de prueba para productos bioloacutegicos

Este estudio fue realizado para las compras de 48 principios activos comprados

por el sector puacuteblico (EESalud Ministerio de Salud y Policiacutea Nacional) en el antildeo

2013 teniendo en cuenta el registro de entre 3 y 5 nuevos principios activos anua-

les con protecciones de datos de prueba por 5 8 y 12 antildeos en cada escenario con

la metodologiacutea IPRIA Los distintos informes y estudios analizados arrojan las

siguientes conclusiones en torno al acceso a medicamentos

mdash Con respecto a los precios de medicamentos

rsaquo A traveacutes del anaacutelisis de las nuevas entidades quiacutemicas -NEQ- con protec-

cioacuten y de las compras puacuteblicas estimando el diferencial de precios a

traveacutes de aquellas NEQ con proteccioacuten de datos vencida y el compor-

tamiento del precio entrada la competencia se observa una reduccioacuten

del precio de 47 (Llamoza 2015)

rsaquo Se detectaron 6 medicamentos adquiridos por el sector puacuteblico con

una inversioacuten total de 79700876 soles de los cuales se estima que

37459411 soles han resultado del impacto de la proteccioacuten de datos

La proteccioacuten de datos de prueba generoacute un gasto extra para el esta-

do peruano de alrededor de 12917038 doacutelares estadounidenses para 6

medicamentos entre el 2009 y el 2014 (Llamoza 2015)

rsaquo En el caso de que la proteccioacuten de datos hubiese sido extendida a 10 antildeos

sumado a la extensioacuten de duracioacuten efectiva de patentes para el antildeo

2025 se produciriacutea un incremento del gasto farmaceacuteutico peruano en

USD 459 millones y un aumento del 26 en los precios de los mismos

(Corteacutes y Bernate 2009)

rsaquo La extensioacuten en la duracioacuten efectiva de las patentes por 4 antildeos podriacutea

implicar en 2025 un incremento de USD 159 millones en el gasto far-

maceacuteutico sobre un total estimado de USD 618 millones representan-

do un 25 del gasto anual de 2008 del mercado farmaceacuteutico peruano

rsaquo En el potencial escenario de proteccioacuten de datos de prueba de 8 antildeos so-

bre productos bioloacutegicos los precios alcanzariacutean su mayor valor entre

los antildeos 2024-2027 con un precio promedio 16 superior que si no tu-

vieran proteccioacuten y en el escenario de 5 antildeos en los antildeos 2026-2027 el

precio promedio seriacutea 14 mayor (Beteta Obreros 2015)

mdash Con respecto a la disponibilidad de medicamentos

rsaquo En 2014 la mayoriacutea de los 20 NEQ protegidas son medicamentos para

tratar el caacutencer y la diabetes Se estima que a la fecha -2019- hay 60

NEQ con proteccioacuten de datos de prueba en Peruacute (Llamoza 2015)

rsaquo De implementarse el incremento en la duracioacuten efectiva de patentes y

no aumentar los presupuestos para la inversioacuten en medicamentos el

consumo de medicamentos podriacutea disminuir en un 9 en el antildeo 2025

rsaquo La proteccioacuten de datos de prueba de productos bioloacutegicos podriacutea incre-

mentar el presupuesto puacuteblico de inversioacuten en medicamentos o una

caiacuteda en el acceso de maacuteximo un 14 (Beteta Obreros 2015)

rsaquo Si tenemos en cuenta que la inversioacuten puacuteblica en medicamentos es cre-

ciente se estiman distintas tasas de crecimiento de esta inversioacuten

-entre el 9 y el 27- lo que significarpia un incremento acumulado

(2013-2038) en las compras en un escenario de proteccioacuten por 5 antildeos

de entre 1581 y 14000 millones de soles (entre aproximadamente USD

500000 y 4500 millones11) (Beteta Obreros 2015)

mdash Con respecto a la produccioacuten local de geneacutericos

rsaquo La proteccioacuten de datos de prueba como una nueva instancia de protec-

cioacuten ademaacutes de las patentes tanto para productos bioloacutegicos y NEQ

implica la creacioacuten de monopolios y la imposibilidad de registro de

versiones geneacutericas por ende de la entrada al mercado de competido-

res locales

rsaquo Se registra que las reglas de observancia incorporadas en el TPP repre-

sentan un desincentivo a productores locales (Ais RedGE 2016)

Caso 3 minus Argentina

El sistema de salud argentino es altamente descentralizado y estaacute basado

en una estructura poliacutetica federal Estaacute compuesto por tres subsectores a) sector

puacuteblico que provee y financia salud a partir de cada ministerio de salud provin-

cial y del Ministerio de Salud de la Nacioacuten b) sector de la seguridad social finan-

cia servicios prestados mayoritariamente por instituciones privadas y meacutedicos

11 Se realiza la conversioacuten a doacutelar estadounidense ya que el estudio estaacute realizado en soles peruanos teniendo en cuenta el cambio a 2015 fecha en la cual el estudio fue realizado

contratados con 298 obras sociales nacionales c) sector privado compuesto por

la medicina prepaga El subsector puacuteblico cubre el 35 de la poblacioacuten que no

cuenta con seguro social de salud en general los de menor renta aunque formal-

mente su cobertura se considera universal (Giovanella et al 2012)

Argentina adhirioacute al ADPIC y desde el antildeo 2000 reconoce patentes farma-

ceacuteuticas A diferencia de los casos anteriormente expuestos Argentina ha hecho

uso del derecho soberano reconocido en el Art 8 de ADPIC de implementar poliacute-

ticas puacuteblicas para proteger la salud puacuteblica12 a traveacutes de los estaacutendares rigurosos

de patentabilidad para promover la competencia local y accesibilidad de los me-

dicamentos (Correa 2011) Desde 2012 estaacute en vigencia la Resolucioacuten Conjunta

adoptada por la Oficina de Patentes -INPI- el Ministerio de Industria y el Minis-

terio de Salud y establece en el marco de la Ley de Patentes estaacutendares de paten-

tabilidad para el examen de solicitudes de patentes farmaceacuteuticas e interpreta los

requisitos de novedad y de actividad inventiva13

Esta resolucioacuten conjunta establece pautas que funcionan como un manual

de procedimientos para el examen de patentes farmaceacuteuticas en las que en fun-

cioacuten de los requisitos de la ley se caracteriza que es considerado como novedad o

actividad inventiva De acuerdo a Sampat y Shadlen (2017) las guiacuteas implemen-

tadas en Argentina han sido muy efectivas para la denegacioacuten de patentes sobre

desarrollos incrementales o de mala calidad

Negociacioacuten firma e implementacioacuten de los TLCEn el uacuteltimo antildeo Argentina cerroacute las negociaciones y aceleroacute la firma de dos

acuerdos comerciales que involucran al Mercosur el acuerdo con la UE y con los

paiacuteses EFTA En ambos casos si bien las negociaciones estaacuten cerradas y existen

acuerdos poliacuteticos ya firmados por los cancilleres y representantes del Mercosur

los mismos no fueron firmados por los Jefes de Estado y por ende tampoco discu-

tidos ni aprobados por el Congreso Nacional argentino

La negociacioacuten entre el Mercosur y la UE se inicioacute en 1999 La negociacioacuten

entre el EFTA y Mercosur se inicioacute en junio de 2017 Ambas cerraron entre junio y

agosto de 2019

Si bien auacuten no se conoce el texto final del capiacutetulo de propiedad intelectual

12 Brasil tambieacuten puso en marcha un mecanismo llamado ldquoAnuencia Previardquo que consignaba un vis-to bueno del Ministerio de Salud antes de aprobar cualquier solicitud de patentes

13 Resolucioacuten conjunta Ministerio de Industria Ministerio de Salud e Instituto Nacional de la Pro-piedad Industrial Resolucioacuten Conjunta 1182012 5462012 y 1072012

del acuerdo con la Unioacuten Europea y de hecho el texto de este capiacutetulo cambioacute en-

tre la publicacioacuten de los borradores el 12 de julio hasta el publicado posteriormen-

te en septiembre de 2019 (Ghiotto y Echaide 2020) A partir de los documentos

emitidos como uacuteltima versioacuten en septiembre encontramos las siguientes medi-

rsaquo Se promociona la aprobacioacuten del PCT

rsaquo Se reformariacutea el sistema de patentes argentino incorporando regula-

ciones sobre medidas cautelares y acciones de dantildeos Esas medidas se

aplicariacutean para casos de violaciones a los derechos conferidos por las

patentes a favor de las compantildeiacuteas farmaceacuteuticas extranjeras haciendo

maacutes desventajoso el litigio en tribunales nacionales para las empresas

argentinas

rsaquo Se fortaleceriacutean las medidas de frontera dando un rol maacutes activo a las

autoridades aduaneras para intervenir en la seleccioacuten e identificacioacuten

de violaciones a los derechos de propiedad intelectual con respecto a

las mercanciacuteas bajo control aduanero o en traacutensito

Efectos de los Tratados de Libre Comercio sobre el acceso a medicamentos

Desde el Estado argentino no se han dado a conocer estudios de impacto

acerca de las implicancias que las firmas de estos acuerdos podriacutean tener sobre la

salud puacuteblica Tanto en Argentina como en Brasil la sociedad civil ha realizado

estudios de impacto con la metodologiacutea IPRIA sobre las demandas iniciales de la

UE que conteniacutean la extensioacuten de las patentes producto de la compensacioacuten por

retrasos en el traacutemite de la autorizacioacuten de comercializacioacuten o registro sanitario

como asiacute tambieacuten la proteccioacuten de datos de prueba

El estudio realizado por la Fundacioacuten GEP (2017) analiza el impacto de estas

medidas teniendo en cuenta una canasta de antirretrovirales (VIH) y antivirales

de accioacuten directa (HepC) adquiridos por la Direccioacuten Nacional de Sida y a traveacutes

de la cual acceden a sus tratamientos las personas con VIH y Hepatitis C en el sis-

tema puacuteblico de salud con compras centralizadas que genera la citada Direccioacuten

Se realizoacute otro estudio de impacto donde se analizan las mismas medidas

para los gastos en farmacias y en compras de PAMI (obra social de los jubilados y

pensionados) realizado por Fundacioacuten FIEL (CILFA 2018) utilizando la metodo-

logiacutea prospectiva

Una de las medidas del Acuerdo que se considera pertinente analizar es

la ldquopromocioacutenrdquo de la adopcioacuten del PCT Como fue mencionado previamente la

Argentina tiene en vigencia las guiacuteas de patentabilidad desde el antildeo 2012 Estas

guiacuteas fueron adoptadas en base al ejercicio soberano de implementar poliacuteticas

puacuteblicas en defensa de la salud y teniendo como marco del art 1 del ADPIC15 El

PCT representa una amenaza para la aplicacioacuten de las mismas ya que este Tra-

tado establece un sistema internacional para la presentacioacuten de solicitudes de

patentes que produciraacute la proliferacioacuten de solicitudes de compantildeiacuteas extranjeras

en la Oficina de Patentes argentina Soacutelo para hacer frente a tal incremento de

solicitudes se requeriraacute de maacutes recursos en la oficina de patentes Pero ademaacutes

la OMPI preveacute que con la presentacioacuten de la solicitud internacional se inicie una

buacutesqueda de antecedentes y un examen preliminar que si bien no tienen caraacutec-

ter vinculante para las oficinas de patentes quedan disponibles para ser utili-

zados por todas las oficinas de distintos paiacuteses designadas por el solicitante El

aumento de la cantidad de solicitudes sumado a la escasez de recursos humanos

teacutecnicos con que cuentan las oficinas nacionales muy probablemente resultaraacute

en la aplicacioacuten de la buacutesqueda y el examen preliminar provistos por la OMPI lo

que en el caso de Argentina seraacute en detrimento de la aplicacioacuten de las guiacuteas de

patentabilidad (Fundacioacuten GEP 2019) La adhesioacuten al PCT por parte de Argentina

generaraacute maacutes monopolios sobre productos farmaceacuteuticos que afectaraacuten la dispo-

nibilidad de versiones geneacutericas la capacidad de producir localmente e impacta-

raacute negativamente incrementado los precios de los medicamentos

Gran parte del eacutexito de la implementacioacuten de la poliacutetica anti-evergreening

con las guiacuteas de patentabilidad a favor de la salud puacuteblica se debe a que Argen-

tina no adhirioacute al PCT hasta el momento Por 20 antildeos el proyecto de adhesioacuten al

PCT ha estado pendiente en la Caacutemara de Diputados Durante 2019 un grupo de

diputados afines al gobierno de Mauricio Macri realizaron esfuerzos para su tra-

tamiento y aprobacioacuten pero fue sin resultados

Con respecto al precio de los medicamentos el estudio proyecta queacute hubie-

se pasado en el antildeo 2016 si el escenario de proteccioacuten total (proteccioacuten de datos

de prueba por 10 antildeos y extensioacuten del plazo de las patentes) hubiese estado vigen-

te El estudio encuentra que en ese caso se hubiese necesitado maacutes de la mitad del

presupuesto invertido en 17 medicamentos (USD 113 millones) solo para adquirir

6 medicamentos (USD 73 millones) (Fundacioacuten GEP 2017) producto de los po-

tenciales precios de los mismos14 Asimismo se estima que el ahorro producido

14 El estudio de impacto realizado por Fio Cruz (2017) se enfoca en los medicamentos comprados por el Ministerio de Salud de Brasil considerando las medidas pero con una proteccioacuten de datos de prueba de 5

en 2016 por no haber implementado estas medidas es de USD 1917 millones tanto

para el canal de farmacias como para las compras efectuadas por el PAMI (Fun-

dacioacuten FIEL 2018)

Asimismo la potencial vigencia del PCT podriacutea producir nuevos monopo-

lios que no cumplen la normativa argentina impactando sobre los precios de los

medicamentos

Con respecto a la disponibilidad de medicamentos el impacto de la pro-

teccioacuten de datos de prueba a 10 antildeos y la extensioacuten del plazo de las patentes por 2

antildeos hubiese producido un impacto al antildeo 2030 de un incremento de la inversioacuten

puacuteblica de una canasta de 17 medicamentos de un 30 con respecto a lo invertido

en 2016 (Fundacioacuten GEP 2017)

Con respecto a la posibilidad de produccioacuten local de medicamentos en caso

de aprobar el PCT Argentina se veriacutea en esta dimensioacuten afectada ya que la proli-

feracioacuten de monopolios sobre medicamentos afectariacutea a la industria de geneacutericos

privada -una de las maacutes importantes de la regioacuten- pero tambieacuten a la produccioacuten

puacuteblica limitando las posibilidades estrateacutegicas de planificar e implementar po-

liacuteticas puacuteblicas soberanas de acceso a medicamentos

Caso 4 minus Guatemala

El sistema de salud de Guatemala estaacute compuesto por un sector puacuteblico

-Ministerio de Salud Puacuteblica y Asistencia Social y el Instituto Guatemalteco del

Seguro Social -IGSS- ademaacutes de la Sanidad Militar- y otro privado en el que par-

ticipan organizaciones de la sociedad civil y en menor medida seguros privados

de salud Dentro del sector puacuteblico el Ministerio es el responsable de brindar co-

bertura a la poblacioacuten vulnerable mientras que el IGSS presta servicios de salud a

aquellos asalariados y sus familias Los determinantes sociales de la salud vincu-

lados a las condiciones de vida de Guatemala han influido en su sistema y en sus

indicadores sociosanitarios (Becerril-Montekio amp Loacutepez-Daacutevila 2011)

En lo relativo a medicamentos Guatemala puso en marcha en 1998 el Pro-

grama de Accesibilidad de Medicamentos ldquopara promover el abastecimiento y

abaratamiento de medicamentos de calidad y otros insumos para la recuperacioacuten

antildeos En caso de la aplicacioacuten de ambas medidas se estima que el gasto adicional para el Ministerio de Salud de Brasil podriacutea ser de USD 44408176774 para apenas 6 medicamentos

de la salud en farmacias estatales farmacias municipales ya establecidas o que

en el futuro se establezcan y ventas sociales de medicamentosrdquo de acuerdo con el

Decreto Ndeg 69-98 artiacuteculo 1 Guatemala reconoce patentes farmaceacuteuticas a partir

de ADPIC reformando su ley en 1999 Asimismo emitioacute una serie de decretos vin-

culados a la proteccioacuten de datos de prueba con el Decreto 562000 otorga exclu-

sividad de datos por maacutes ni menos que 15 antildeos se trata del caso de mayor exten-

sioacuten por proteccioacuten de datos de prueba del mundo El Decreto 92002 eliminoacute la

proteccioacuten en su totalidad que fue restablecida mediante el Decreto 92003 por 5

antildeos En 2004 a partir del Decreto 34 la exclusividad de datos vuelve a derogarse

esta es finalmente restituida por 5 antildeos a traveacutes del Decreto 302005 posterior-

mente a la firma del CAFTA

Negociacioacuten firma e implementacioacuten de los tratados de libre comercio

De acuerdo a Carlos Barreda (2007) el proceso de negociacioacuten del CAFTA

fue un fracaso de la poliacutetica guatemalteca que evidencioacute por un lado el desco-

nocimiento de los decisores poliacuteticos pero tambieacuten desnudoacute las presiones ejer-

cidas por EEUU a traveacutes de su embajada y su Secretariacutea de Comercio Asimismo

el pueblo guatemalteco se manifestoacute en contra del acuerdo y no fue escuchado

Siguiendo a Moreno (2008) al igual que sucedioacute en Chile durante la negociacioacuten

se intentoacute dar una imagen de participacioacuten por lo que se incorporoacute el mecanismo

del ldquocuarto de al ladordquo o ldquocuarto adjuntordquo donde se invitoacute al sector privado y or-

ganizaciones de la sociedad civil para informar sobre los avances de la discusioacuten

aunque las invitaciones se extendiacutean con reserva

El Congreso guatemalteco aproboacute el Tratado en 2005 mediante la ldquoley de

implementacioacutenrdquo aprobada en 2006 y modificoacute 16 leyes nacionales que afecta-

ban temas de compras telecomunicaciones propiedad intelectual entre otros

temas Con respecto al acuerdo con la UE en materia de propiedad intelectual

fueron incluidas medidas de observancia como estaacute reflejado en el siguiente cua-

CAFTA-DR 2005 2006 ‒ Ratificacioacuten acceso al PCT (Art 151 3 a) ‒ Esfuerzos razonables por adherir al Tratado so-bre el Derecho de Patentes (2000) (Art 151 6 a) ‒ Ajuste en la duracioacuten de una patente por re-trasos irrazonables en el traacutemite de la misma Se considera irrazonable maacutes de cinco antildeos desde la fecha de presentacioacuten de la solicitud en el territo-rio de la Parte o tres antildeos contados a partir de la fecha de la solicitud del examen de la patente (Art 159 inc 6 a)‒ Restauracioacuten en el plazo de patentes farmaceacuteu-ticas con respecto a la reduccioacuten del plazo efecti-vo de las mismas como resultado del proceso de autorizacioacuten de comercializacioacuten (Art 159 inc 6b) ‒ Proteccioacuten de datos de prueba para la comercia-lizacioacuten de productos farmaceacuteuticos nuevos por 5 antildeos Nuevo es aquello que no contiene una en-tidad quiacutemica que ha sido previamente aprobada en el territorio de la Parte (Art 1510 1 (a) (b) (c) (d)) ‒ Se permite que un tercero utilice informacioacuten de seguridad y eficacia de un producto previa-mente autorizado en la solicitud de autorizacioacuten de comercializacioacuten para el caso se dispondraacute un mecanismo en la aprobacioacuten para evitar que esas otras personas comercialicen un producto cubier-to por la patente que abarca el producto previa-mente aprobado y la notificacioacuten al titular de la identidad de esa personas (Art 1510 inc 2 a y b) ‒ Ampliacutea derechos de propiedad intelectual al ampliar resarcimientos en favor del titular del de-recho de propiedad intelectual las facultades de las autoridades judiciales de ordenar el decomiso de los productos presuntamente infractores la posibilidad de establecer recursos civiles que am-pliacutean los derechos en proteccioacuten de la propiedad industrial permite el dictado de medidas caute-lares a partir de presuncioacuten de validez y fortalece las medidas de frontera (Art 1511) raquo

CAFTA-DR 2005 2006 ‒ Si una Parte permite que una tercera persona use la materia de una patente vigente para gene-rar la informacioacuten necesaria para apoyar una so-licitud de aprobacioacuten de comercializacioacuten de un producto farmaceacuteutico o quiacutemico agriacutecola esa Parte deberaacute garantizar que cualquier producto producido bajo dicha autoridad no seraacute fabrica-doutilizado o vendido en el territorio de esa Parte (Art 159 inc 5)

Acuerdo de Asociacioacuten entre la UE y Centroa-meacuterica

2012 2013 ‒ Fortalece las medidas de observancia y de pro-teccioacuten a los titulares de propiedad intelectual a traveacutes de medidas cautelares provisionales co-rrectivas y de conservacioacuten de pruebas Asiacute como establece medidas de frontera (Cap 3)

Efectos de los TLC sobre el acceso a medicamentos El ida y vuelta de decretos con respecto a la proteccioacuten de datos de prueba

significoacute que cada vez que las protecciones se derogaban estas no afectaban re-

troactivamente las ya concedidas En el marco del primer decreto se otorgoacute pro-

teccioacuten por 15 antildeos a 22 medicamentos uno de ellos LopinavirRitonavir para

tratar el VIH lo que motivoacute la movilizacioacuten social de sectores vinculados con la

Un estudio de impacto realizado por Shaffer y Brenner (2009) analiza coacutemo

estas medidas particularmente la proteccioacuten de datos de prueba impacta sobre

la accesibilidad y los precios de los medicamentos incluso comparaacutendolos con la

accesibilidad de los mismos en EEUU y tomando en consideracioacuten que Guatema-

la es un paiacutes ldquopobrerdquo cuyo PBI es uno de los maacutes bajos de la regioacuten

El citado estudio realiza un anaacutelisis de medicamentos adquiridos a traveacutes

de compras puacuteblicas y disponibilidad de los mismos en el sector privado los antildeos

2005 2006 y 2007 Asimismo monitorea aquellos que no pudieron ingresar al

mercado del paiacutes en funcioacuten de las medidas de propiedad intelectual El listado

del estudio incluye medicamentos para tratar la hipertensioacuten caacutencer neumoniacutea

diabetes enfermedades cardiacas VIH ademaacutes de un anticonceptivo y dos va-

Con respecto a los precios de los medicamentos el estudio analiza queacute dro-

gas para el colesterol insulinas antibioacuteticos e inhibidores de proteasa protegidos

tienen un precio mucho maacutes alto que aquellos sin proteccioacuten como por ejemplo

la insulina Lantus un 846 maacutes que su geneacuterico o el antibioacutetico Invanz un 342

maacutes (Shaffer amp Brenner 2009) Con respecto a la disponibilidad de medicamen-

tos el estudio concluye que

rsaquo Alrededor de 42 medicamentos tendraacuten disponible su versioacuten geneacuterica en

EEUU antes que en Guatemala (Shaffer amp Brenner 2009)

rsaquo Kaletra (Lopinavir- Ritonavir) fue registrado y concedido con proteccioacuten

de datos de prueba retroactivamente en 2005 incluso con un geneacuterico

registrado en 2004

Con respecto al impacto en la produccioacuten local se registra que competi-

dores geneacutericos de 16 de los medicamentos analizados para tratar enfermedades

como epilepsia o hipertensioacuten no pudieron ingresar al mercado en Guatemala

producto de la proteccioacuten de exclusividad de datos (Shaffer amp Brenner 2009)

Principales conclusiones

Con el objetivo de poder dar cuenta de las diferentes dimensiones analiza-

das en el informe las conclusiones seraacuten desarrolladas a traveacutes de las consecuen-

cias directas de las medidas ADPIC Plus revisando los ganadores y perdedores

de los TLC vinculado a salud y propiedad intelectual Tambieacuten se revisaraacuten las

lecciones aprendidas y se daraacuten recomendaciones finales

Con respecto a las consecuencias directas y las conclusiones de los anaacuteli-

sis de casos se ha reflejado que las medidas ADPIC Plus que son impuestas a los

paiacuteses en desarrollo tienen consecuencias negativas para el acceso a la salud y los

medicamentos en las tres dimensiones analizadas

Con respecto a los precios de medicamentos vemos en todos los casos un

incremento de los mismos como producto de las medidas ADPIC Plus especial-

mente las vinculadas a la proteccioacuten de datos de prueba Cuando se proyectoacute la

extensioacuten del plazo de las patentes tuvo un impacto directo en los presupuestos

puacuteblicos afectando la sustentabilidad de los mismos y por ende cuestionando

que el derecho a la salud pueda ser garantizado

Con respecto a la disponibilidad de medicamentos se observa que la pro-

teccioacuten de datos de prueba no genera maacutes registros ni acelera la buacutesqueda de re-

gistros una vez vencida la proteccioacuten Asimismo en todas las proyecciones vin-

culadas al impacto de la extensioacuten del plazo de las patentes acarrea en caso de

no aumentar los presupuestos exponencialmente una caiacuteda del consumo de me-

dicamentos que implica que las personas no acceden a los medicamentos que

necesitan El caso de Guatemala en este sentido nos muestra que versiones de

medicamentos geneacutericos estaraacuten disponibles en EEUU previamente al paiacutes en

cuestioacuten

Con respecto a la produccioacuten local las medidas ADPIC Plus bloquean la en-

trada de productores geneacutericos al mercado ya no solo por la proteccioacuten de paten-

tes sino tambieacuten por efecto de la proteccioacuten de datos de prueba como una nueva

forma de monopolio La proteccioacuten de datos de prueba o informacioacuten no divulga-

da no consiste tanto en mantener el secreto de la investigacioacuten sino en exigirle a

los productores de geneacutericos que presenten nueva evidencia cientiacutefica lo que mo-

difica significativamente todos los procesos de autorizacioacuten de comercializacioacuten

(Diacuteaz 2006) Asimismo en varios de los estudios de impacto analizados con res-

pecto al acuerdo de Colombia y Peruacute con la UE si bien no se monetiza el impacto

del fortalecimiento de medidas de observancia se las considera un fuerte desin-

centivo para la produccioacuten local de versiones geneacutericas Asimismo son valoradas

en su impacto aquellas medidas nacionales o regionales que limitan los monopo-

lios yo la implementacioacuten de las medidas ADPIC Plus tal como los estaacutendares de

patentabilidad vigentes en Argentina como la Decisioacuten Andina 689 que limitoacute la

implementacioacuten de la extensioacuten de patentes para productos farmaceacuteuticos

Los estudios de impacto disponibles se centran sobre todo en la proteccioacuten

de datos y la extensioacuten de las patentes dos de las maacutes perjudiciales y agresivas

para el impacto a medicamentos pero se destaca y seguramente seraacute un tema

pendiente para continuar analizando -para la academia la sociedad civil y los

gobiernos- el real impacto de las medidas como por ejemplo el fortalecimiento de

las reglas de observancia Es evidente tambieacuten que en cada uno de los capiacutetulos de

propiedad intelectual de los tratados las claacuteusulas se ldquocomplementanrdquo avanzan

y retroceden en funcioacuten de lo ya acordado Queda pendiente analizar en proacuteximos

estudios o reportes las medidas impuestas por otros paiacuteses como por ejemplo los

paiacuteses asiaacuteticos en nuestra regioacuten

Con respecto a los ganadores y perdedores de los TLC es bastante clara la

respuesta cuando se analiza quieacutenes son los beneficiados con la implementacioacuten

de las medidas ADPIC Plus vinculadas al acceso a medicamentos Las corporacio-

nes farmaceacuteuticas transnacionales han impuesto su agenda a traveacutes de la captura

corporativa de los Estados y continuacutean abusando ya no soacutelo del sistema de paten-

tes sino tambieacuten con la creacioacuten de otros monopolios en funcioacuten de la maximiza-

cioacuten extrema de sus ganancias

Los paiacuteses desarrollados han sumado a los acuerdos de libre comercio capiacute-

tulos de transferencia tecnoloacutegica geacutenero y derechos humanos pero en esencia

las medidas contenidas no han cambiado Queda demostrado en el anaacutelisis del

TPP-11 firmado por Peruacute pero auacuten no aprobado coacutemo se han incorporado en los

estos tratados maacutes recientes nuevas y maacutes complejas provisiones que dificultan

el acceso a los medicamentos

Una de las promesas maacutes falaces a la hora de discutir los TLC tiene que ver

con la supuesta transferencia de tecnologiacutea En Ameacuterica Latina podemos afirmar

que tal transferencia no se ha dado por ejemplo Colombia y Peruacute han destina-

do menos del 03 de su PBI a poliacuteticas de Investigacioacuten y Desarrollo (I+D) (ver

Ghiotto 2020) En definitiva observamos que los capiacutetulos de propiedad intelec-

tual de los TLC (y sus efectos sobre el acceso a medicamentos) cristalizan y pro-

fundizan las desigualdades del actual modelo de capitalismo global entre los paiacute-

ses ldquocentralesrdquo y los perifeacutericos Los 25 antildeos de TLC en Ameacuterica Latina en materia

de propiedad intelectual nos dejan lecciones aprendidas para los pueblos por un

lado destacar el trabajo de las organizaciones de la sociedad civil que como se ha

visto a lo largo de este reporte son muchas veces las que desnudan los impactos

de la propiedad intelectual sobre el acceso a medicamentos que se intentan sos-

layar a falta de la realizacioacuten -o la no divulgacioacuten y publicacioacuten- de estudios de

impacto oficiales

Las poblaciones y sus organizaciones de los paiacuteses latinoamericanos de-

bemos estar alertas en cuanto a la ampliacioacuten de los derechos de la propiedad

intelectual se refiere y continuar la generacioacuten de evidencia para demostrar los

efectos negativos para visibilizar sensibilizar y movilizar a la sociedad Las es-

trategias de resistencia masiva y la movilizacioacuten de los pueblos articulando na-

cional y regionalmente seguramente ha sido una variable que ha puesto freno a

algunas pretensiones Es probable que sin la evidencia cientiacutefica y la moviliza-

cioacuten las medidas adoptadas hubiesen sido auacuten maacutes extremas

Con respecto a las recomendaciones es importante que los gobiernos de

la regioacuten tengan en cuenta que los TLC y sus capiacutetulos de propiedad intelectual

atentan contra derechos humanos a la salud y al acceso a los medicamentos

En los paiacuteses donde ya hay tratados vigentes existen algunas zonas grises

que con decisioacuten poliacutetica y valentiacutea pueden ser utilizados por los paiacuteses para im-

plementar poliacuteticas puacuteblicas que traten de revertir estos efectos negativos in-

cluso en las medidas de observancia en las que se endurecen los procedimientos

administrativos penales y civiles en las que al no establecer estructuras espe-

ciacuteficas prevalece ADPIC Las propuestas de poliacutetica puacuteblica pueden abarcar en

este caso desde la utilizacioacuten de todas las salvaguardas de salud puacuteblica previstas

en ADPIC- licencias obligatorias oposiciones importacioacuten paralelas- hasta aco-

tar lo maacuteximo posible las definiciones que hacen a los compromisos asumidos a

traveacutes de los TLC (Diacuteaz 2006) En aquellos paiacuteses en los que todaviacutea no han sido

firmados o ratificados el rechazo debe ser de plano la evidencia es clara y con-

tundente y la salud de nuestros pueblos debe estar primero

Es importante desarrollar tecnologiacuteas a nivel nacional o regional que nos

permitan invertir y formar recursos destinados a la investigacioacuten y desarrollo

con poliacuteticas puacuteblicas activas de ciencia y tecnologiacutea presupuesto cooperacioacuten

teacutecnica y enmarcada en las reales necesidades de nuestros pueblos y no en las del

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Impactos ambientales de los Tratados de Libre Comercio en Ameacuterica Latina

- Por Elizabeth Bravo Cecilia Cheacuterrez y Alexia Delfosse1

Introduccioacuten

Los territorios los pueblos y la naturaleza en Ameacuterica Latina estaacuten enfren-

tando nuevas oleadas de intervencioacuten que agravan las huellas dejadas por las

loacutegicas sacrificiales impuestas en nombre de la civilizacioacuten y la modernidad El

extractivismo sigue avanzando hacia zonas maacutes alejadas y profundas en busca

de petroacuteleo gas carboacuten oro plata cobre agua tierras feacutertiles maderas finas

celulosa especies marinas biodiversidad como consecuencia de la presioacuten que

ejercen las corporaciones transnacionales para mantener el control de las redes

de explotacioacuten transporte transformacioacuten y comercializacioacuten de recursos natu-

rales a nivel global

La vida misma a nivel global estaacute expuesta a una destruccioacuten acelerada

Sin embargo las alarmas en relacioacuten con la crisis ambiental no han alterado los

planes corporativos que siguen operando bajo el postulado del crecimiento eco-

noacutemico ilimitado sin admitir la finitud del planeta manipulando el concepto de

escasez como nueva opcioacuten de ganancia recurriendo a estrategias de marketing

para presentar unos compromisos que en realidad no se cumplen En los acuerdos

comerciales con la Unioacuten Europea se sentildeala que se van a adoptar altos niveles de

proteccioacuten ambiental y laboral estipulados dentro de los acuerdos internaciona-

les de la OIT con la finalidad de mejorar la contribucioacuten del comercio al desarrollo

sostenible Pero este planteamiento es claramente retoacuterico pues se basa en la pre-

misa de que es el comercio manejado por las transnacionales el que contribuiraacute

a la sostenibilidad lo cual es evidentemente falso Ademaacutes son planteamientos

que no tienen caraacutecter vinculante con lo cual el incumplimiento de los instru-

mentos de derecho internacional no tiene posibilidad de hacer ruido en la ejecu-

1 Integrantes de Accioacuten Ecoloacutegica Ecuador

IMPACTOS AMBIENTALES DE LOS TRATADOS DE LIBRE COMERCIO EN AMEacuteRICA LATINA

cioacuten del tratado

Mucho de esto no seriacutea posible sin la complicidad de los estados actuando

para garantizar que la explotacioacuten de la naturaleza y de los cuerpos siga daacutendose

Los Tratados de Libre Comercio (TLC) con todo lo que implican en cuanto a vio-

laciones de derechos humanos y dantildeos ambientales se negocian en secreto los

avances constitucionales para garantizar los derechos humanos colectivos am-

bientales y de la naturaleza se desvirtuacutean a traveacutes de leyes o decretos las poliacuteticas

y programas alineadas con la visioacuten desarrollista y de acumulacioacuten se imponen

en los territorios con engantildeos o por la fuerza Las empresas operan con derecho

a deforestar usan agrotoacutexicos de manera recurrente incluso mediante fumiga-

ciones aeacutereas y tienen garantizadas grandes cantidades de agua para el proce-

samiento industrial y se les permite convertir los esteros y riacuteos en vertederos de

desechos toacutexicos Con fondos puacuteblicos se construyen carreteras que son necesa-

rias para los proyectos empresariales y se despliegan las fuerzas de seguridad de

los estados para dar proteccioacuten a las corporaciones ante situaciones de conflicto

con las comunidades

A maacutes de eso los conflictos socioambientales a lo largo de Ameacuterica Latina

son respondidos con acciones de intimidacioacuten hostigamiento judicializacioacuten y

hasta la agresioacuten extrema sobre los cuerpos de quienes se oponen y movilizan en

rechazo a las intervenciones de despojo del sustento y de las bases de colabora-

cioacuten e identidad en los territorios

Ameacuterica Latina fue en 2018 la regioacuten donde se registroacute la mayor cantidad

de criacutemenes contra personas defensoras del ambiente 83 de un total mundial de

164 seguacuten el uacuteltimo informe de Global Witness2 Entre las causas la primera tie-

ne que ver con conflictos por oponerse a la mineriacutea la segunda se refiere a casos

vinculados con la agroindustria y la tercera con la defensa de los riacuteos

Michael Perelman (2000) analiza el brutal proceso de separar a la gente

de los medios para proveerse a siacute misma ocasionando penurias enormes para la

gente comuacuten en Europa a finales del siglo XVII y durante el siglo XVIII mediante

leyes y medidas que provocaron la destruccioacuten de los medios de sustento propios

de los campesinos En nuestra regioacuten desde hace tiempo se viene dando un pro-

ceso de descampesinizacioacuten que en la actualidad busca afianzarse echando mano

de herramientas de poder como son los TLC porque abren posibilidades para un

control normativo e institucional que garantice la adaptacioacuten progresiva a las re-

2 El informe de 2018 de Global Witness se publicoacute bajo el tiacutetulo iquestEnemigos de Estado en httpswwwglobalwitnessorgencampaignsenvironmental-activistsenemigos-del-estado

ELIZABETH BRAVO middot CECILIA CHEacuteRREZ middot ALEXIA DELFOSSE

glas de acumulacioacuten capitalista en el campo Pretenden hacer ldquolegalrdquo lo ilegiacutetimo

De ahiacute que el capitalismo se empentildee en romper la sustentabilidad de las co-

munidades campesinas para disponer de ellas como masas esclavizadas sin po-

sibilidades de replicar rebelarse o establecer ninguacuten teacutermino en la relacioacuten En

condiciones de constante adversidad esas comunidades y pueblos que han sido

desconocidos y humillados por los poderes a lo largo del tiempo han sido capaces

de sostener muacuteltiples estrategias colectivas y comunitarias para el cuidado y la

reproduccioacuten de la vida Maacutes auacuten aquellos bienes que solemos llamar comunes

como el agua las semillas los bosques la biodiversidad los sistemas de riego co-

munitarios no podriacutean ser lo que son sin las relaciones sociales que los producen

al margen de las praacutecticas organizativas y de las relaciones de interdependencia

y reciprocidad que les dan permanentemente forma (Gutieacuterrez y Loacutepez Pardo

Comunidad naturaleza y autonomiacutea aparecen como claves de resistencia

para la construccioacuten de propuestas civilizatorias distintas que hagan posible la

regeneracioacuten y el fortalecimiento de los espacios de vida y la produccioacuten colecti-

va del bienestar Algo de esto se encuentra impliacutecitamente expresado en los casos

que se presentan en el siguiente informe

Como sociedad estamos frente al desafiacuteo de aprender de los procesos terri-

toriales que siguen resistiendo y sobreviviendo a las imposiciones coloniales y de

la modernidad En varios paiacuteses de Ameacuterica Latina se estaacuten dando reformas de

las leyes de semillas y de propiedad intelectual como resultado de obligaciones

adquiridas por los tratados de libre comercio TLC que han firmado o que se en-

cuentran en proceso de negociacioacuten

La semilla es el primer eslaboacuten de la cadena productiva En tanto un paiacutes

una comunidad campesina o un agricultor individual mantengan la capacidad

de controlar sus propias semillas estaraacuten en condiciones de contar con sobera-

niacutea alimentaria Para las empresas es clave controlar las semillas como puerta de

entrada al dominio de la alimentacioacuten sin embargo esta no es una tarea faacutecil

porque las familias campesinas continuacutean guardando sus mejores semillas para

volverlas a usar en el proacuteximo ciclo de siembra como ha sido una praacutectica ances-

tral desde que se desarrolloacute la agricultura Ademaacutes a diferencia de otros bienes

las semillas son seres vivos que se reproducen

Las empresas semilleras transnacionales quieren expandir sus mercados a

expensas de los campesinos y agricultores que alrededor del mundo auacuten guardan

intercambian y conservan sus semillas es decir son custodios de la biodiversidad

agriacutecola base de la agricultura moderna3 Para ello las empresas han desarrollado

dos liacuteneas de estrategias impuestas a traveacutes de los TLC

En el primer caso son estrategias de caraacutecter legal que incluyen leyes de

propiedad intelectual -en el capiacutetulo de propiedad intelectual- y leyes sobre cali-

dad de las semillas -en el capiacutetulo de medidas sanitarias y fitosanitarias-

En el segundo caso se trata de estrategias de caraacutecter teacutecnico que incluyen

el desarrollo de hiacutebridos y de cultivos transgeacutenicos poniendo trabas para que los

agricultores puedan guardar y volver a usar sus semillas y deban volver a com-

prar semillas para cada nuevo ciclo Estas semillas industriales son impuestas a

los paiacuteses a traveacutes de los capiacutetulos comerciales donde se incluyen desgravaciones

en liacuteneas arancelarias que incluyen semillas

En cuanto a la propiedad intelectual las semillas producidas y comerciali-

zadas por las empresas se ldquoprotegenrdquo mediante patentes o derechos de obtentor

La aplicacioacuten de patentes a las variedades vegetales otorga derechos monopoacutelicos

a las empresas portadoras del derecho y abre el abanico del material a ser paten-

tado La patente es la forma de ldquoproteccioacutenrdquo de las variedades vegetales preferida

de las empresas estadounidenses que no se reconoce en ninguacuten paiacutes de Ameacuterica

Latina

Los derechos de obtentor estaacuten regulados por el Convenio de la Unioacuten de

Proteccioacuten de Obtentores Vegetales4 Hay dos versiones vigentes de este acuerdo

(1978 y 1991) siendo la uacuteltima maacutes favorable para el ldquoobtentorrdquo5 y por lo mismo

crea condiciones maacutes restrictivas para los usuarios de las variedades registradas

Hay una diferencia en el eacutenfasis que ponen EEUU y la UE en materia de se-

millas en sus TLC como veremos en el siguiente Cuadro 1

3 El ex Secretario de Estado de los Estados Unidos Warren Christopher valoroacute en $ 7 mil millones de USD el aporte hecho por el germoplasma de maiacutez extranjero a la economiacutea de los Estados Unidos (Clinton 2003)

4 La Unioacuten Internacional de Obtentores Vegetales (UPOV) con sede en Ginebra Suiza fue creada por el Convenio Internacional para la Proteccioacuten de Obtenciones Vegetales El Convenio fue aprobado en Pariacutes en 1961 y revisado en 1972 1978 y 1991

5 Es decir para el portador de la propiedad intelectual sobre las variedades vegetales que general-mente es una empresa

CUADRO 1 minus Comparacioacuten entre EEUU y la UE con respecto  a tratamiento de semillas

Normas de Propiedad Intelectual Normas sanitarias

Estados Unidos

Presiona a los paiacuteses con los que firma TLC para que endurezcan sus leyes de patentes

Presiona a los paiacuteses con los que tiene TLC a tener una posicioacuten armoacutenica con la suya en foros interna-cionales

Unioacuten EuropeaExige a los paiacuteses con los que firma TLC que adhie-ran al Tratado UPOV 1991

Presiona por endurecer las normas de calidad de las semillas

Fuente Elaboracioacuten propia

En Ameacuterica Latina la mayoriacutea de los paiacuteses han desarrollado legislacioacuten de

derechos de obtentor Costa Rica Repuacuteblica Dominicana y Nicaragua signata-

rios del Tratado de Libre Comercio con Estados Unidos (CAFTA-DR) adhirieron a

UPOV 1991 al que despueacutes se sumoacute Panamaacute Guatemala Honduras y El Salvador

a pesar de ser parte del CAFTA no son miembros de UPOV Meacutexico es miembro

de UPOV 1978 En Ameacuterica del Sur soacutelo Peruacute es miembro de UPOV 1991 no asiacute los

otros paiacuteses

Esta tabla muestra coacutemo el Acta UPOV 1991 da mayor poder de control sobre

las semillas a la industria semillera

CUADRO 2 minus Diferencias entre las actas UPOV 1978 y 1991

UPOV 78 UPOV 91

Requisitos para un certificado de obtentor

Novedad distincioacuten homogeneidad y estabilidad

Exencioacuten de los obtentores

Es obligatoria

Se permite pero la obtencioacuten y explotacioacuten de una variedad esencialmente derivada nece-sita permiso del obtentor

Privilegio de los agricultores

Es permitida

Permitida a opcioacuten de los Estados dentro de liacutemites ra-zonables salvaguardando los intereses legiacutetimos del titular

Duracioacuten miacutenima de la proteccioacuten

18 antildeos para vides y aacuterboles 15 antildeos para el resto de plantas

25 antildeos para vides y aacuterboles20 antildeos para el resto de plantas

Derechos exclu-sivos miacutenimos sobre el material protegido

Produccioacuten con fines de comercializacioacuten puesta en venta comerciali-zacioacuten de uso repetido para la produccioacuten co-mercial de otra variedad

Produccioacuten o reproduccioacuten preparacioacuten para la multi-plicacioacuten puesta en venta u otro tipo de comercializacioacuten exportacioacuten e importacioacuten o posesioacuten para cualquiera de estos fines

Derechos exclu-sivos miacutenimos sobre el material cosechado

No es obligatorio salvo para plantas ornamenta-les usadas en reproduc-cioacuten comercial

Si el material fue cosechado mediante el uso no autoriza-do de multiplicacioacuten y si el obtentor no pudo ejercer el derecho de manera razonable con relacioacuten al material de reproduccioacuten

Doble proteccioacuten No Siacute

Incluye a los descubrimientos

No Siacute

Trato Nacional No Siacute

Fuente Elaboracioacuten propia en base a Helfer Laurenz (2005)

Es importante sentildealar que Colombia y Chile a pesar de estar obligados a

adherir a UPOV 1991 por los compromisos adquiridos en sus TLC no lo han hecho

gracias a la resistencia que se ha dado de parte de sus organizaciones sociales

En el caso de Colombia la Corte Constitucional declaroacute la inexequibilidad de la

ley6 a traveacutes de la cual se buscaba aprobar la adhesioacuten a UPOV 1991 por no haber

sido consultada previamente a las comunidades indiacutegenas y afrocolombianas

La Corte sentildeala que UPOV 91 afecta directamente los derechos ancestrales de los

pueblos y comunidades porque la aplicacioacuten de propiedad intelectual sobre las

semillas podriacutea afectar la biodiversidad la cultura y los territorios de los pueblos

En Chile la gran presioacuten ejercida por las organizaciones campesinas y so-

ciales logroacute frenar la ratificacioacuten del Acta UPOV 1991 consiguiendo el retiro del

proyecto de ley de adhesioacuten a este acuerdo internacional Como se veraacute maacutes ade-

lante Chile es un paiacutes muy importante para la industria semillera internacional

Hay que mencionar que en el acta de adhesioacuten del Ecuador al tratado firmado

por Colombia y Peruacute con la UE se hizo una salvedad sentildealando que Ecuador se

mantendraacute en UPOV 1978

En los tres casos esto se ha logrado gracias a la movilizacioacuten de organizacio-

nes campesinas y de la sociedad civil entendiendo la importancia que tienen las

semillas para la soberaniacutea alimentaria y el control del proceso de produccioacuten de

alimentos Una movilizacioacuten similar se dio en Costa Rica (otro paiacutes importante

para la industria semillera) pero no consiguioacute impedir la adhesioacuten al tratado En

la deacutecada anterior la adhesioacuten al tratado fue rechazada muchas veces en la asam-

blea legislativa incluso las organizaciones sociales propusieron la realizacioacuten de

un Refereacutendum sobre este tema que no pudo realizarse

Las implicaciones de aplicar la propiedad intelectual en las variedades ve-

getales tienen que ver con un mayor control de las empresas sobre las semillas

Ademaacutes las leyes de propiedad intelectual se complementan con las leyes de cer-

tificacioacuten de semillas que estaacuten siendo impuestas en todos los paiacuteses que tienen

tratados de libre comercio

6 Sentencia C-1051 de diciembre de 2012 de la Corte Constitucional que deroga la ley 1518

CUADRO 3 minus Tipos de registro de semillas

Tipo de registro Doacutende se registra Queacute se registra Riesgo

De semillas

ndash Oficinas de Semillasndash Ministerio de Agricultura

ndash Calidad (pureza varietal de germinacioacuten contenido de agua)ndash Normas sanitarias

Se elimina la posi-bilidad de comer-cializar una gran cantidad de semillas que no cumplen estos requisitos

Obtenciones vegetales

ndash Oficinas de Propiedad Intelectual

ndash Innovacioacuten (la variedad regis-trada debe ser nueva uniforme estable y distinta)

Se registra la semilla para ejercer poder monopoacutelico sobre ella

En toda Ameacuterica Latina se estaacuten reformando las leyes de semillas con gran

oposicioacuten de las organizaciones sociales Estas leyes establecen un sistema de

certificacioacuten y registro por el que tienen que pasar todas las semillas que han de

comercializarse y prohiacuteben la comercializacioacuten de toda semilla que no conste

en ese registro Los requisitos para la comercializacioacuten de las semillas se deben

cumplir bajo ciertos criterios y estaacutendares de calidad (como pureza fiacutesica y va-

rietal un cierto porcentaje de agua condiciones fitosanitarias y una identidad)

Este tipo de semillas soacutelo pueden ser producidas por las empresas porque los

productores de semillas tradicionales criollas o mejoradas no convencionales no

pueden cumplir con estos requerimientos -cuya comprobacioacuten debe hacerse en

laboratorios especializados puacuteblicos o privados-

Esto ya ha tenido repercusiones negativas en pequentildeos y medianos produc-

tores de semillas en la regioacuten especialmente en Colombia donde en cumplimien-

to de sus obligaciones con los TLC se dictoacute el Decreto 9707 que prohiacutebe a peque-

ntildeos y medianos campesinos almacenar semillas de sus cosechas para sembrarlas

en el proacuteximo ciclo agriacutecola y los penaliza si no observan esta norma En 2013 en

la poblacioacuten de Campoalegre departamento del Huila la policiacutea incautoacute 62 tone-

ladas de semillas de arroz a varios productores y acondicionadores de semillas

7 El documental 970 (accesible en internet) relata con detalle las implicaciones de este evento

para destruirlas en un botadero de basura La razoacuten exhibida por las autorida-

des fue que estas semillas no teniacutean registro ni certificacioacuten Lamentablemente

este no es el uacutenico decomiso de este tipo ocurrido en Colombia Tambieacuten se hizo

puacuteblico el caso de una orden de destruccioacuten de semillas de una variedad criolla

de algodoacuten incluyendo el material parental para luego obligar a agricultores en

Coacuterdoba y Tolima a sembrar algodoacuten transgeacutenico de Monsanto

Apenas el 15 de las semillas que se comercializan en Colombia son certifi-

cadas Va a ser muy difiacutecil suplir toda la demanda a traveacutes de la importacioacuten de se-

millas una obligacioacuten adquirida por este paiacutes en el TLC con Estados Unidos Maacutes

auacuten una mayor inclusioacuten de semillas certificadas y registradas desencadenaraacute

un proceso de erosioacuten geneacutetica de la riquiacutesima agrobiodiversidad colombiana Si

bien el Decreto 970 fue derogado y reemplazado en 2015 por la Resolucioacuten 3168

la nueva norma mantiene varios aspectos criacuteticos de la anterior Sin duda Colom-

bia ha sido elegida como el ldquoconejillo de indiasrdquo para evaluar e implementar esta

nueva normatividad

Un caso similar se ha reportado en Meacutexico donde se estaacuten prohibiendo pro-

ductos provenientes de la produccioacuten indiacutegena y campesina como son las plan-

tas medicinales En 2014 la Comisioacuten Federal para la Proteccioacuten contra Riesgos

Sanitarios (Cofepris) dio a conocer una lista de 200 plantas medicinales que el

Gobierno mexicano queriacutea prohibir para su uso en infusiones y suplementos ali-

menticios Con esta medida dicen querer evitar la automedicacioacuten Esto nos ha-

bla de una tendencia internacional a crear legislacioacuten anti-campesina para bene-

ficio de las transnacionales con el objetivo de hacer a los campesinos e indiacutegenas

dependientes de las grandes empresas semilleras En los TLC se incluyen liacuteneas

arancelarias a ser desgravadas que incluyen semillas de diverso tipo De esa ma-

nera la parte comercial de los tratados complementa el desarrollo de normativas

que favorecen a esas transnacionales

El caso de las semillas hortiacutecolas

La industria de las semillas hortiacutecolas es muy concentrada debido a que

unas pocas empresas que tienen sus sedes en paiacuteses europeos y en EEUU han

absorbido a cientos de pequentildeas empresas en todo el mundo En la siguiente tabla

se presenta la configuracioacuten de la industria de semillas hortiacutecolas los cultivos

maacutes relevantes sus ventas y ganancias netas

CUADRO 4 minus Las principales empresas semilleras

EmpresaAntes de las

fusiones

Participacioacuten en el mercado

EmpresaDespueacutes de las

fusionesPaiacutes de origen

MonsantoBayer

265Monsanto Bayer

Alemania 301

Dupont (Pionner) Dow

187CortevaDowDuPont

Estados Unidos

Syngenta 78 Syngenta Suiza China 78

Vilmorin 44 Vilmorin Francia 44

Fuente Elaboracioacuten propia en base a Grupo ETC IPES Food (2017)

Las empresas agroquiacutemicas han jugado un papel muy importante en la

conformacioacuten oligopoacutelica de este sector ya que las semillas industriales vienen

atadas a paquetes tecnoloacutegicos que incluyen agrotoacutexicos y fertilizantes Hay paiacute-

ses que se han especializado en la investigacioacuten desarrollo y adaptacioacuten de nue-

vas semillas hiacutebridas (como Holanda) otros a la reproduccioacuten de semillas para

el mercado regional y global (como Chile) Hay paiacuteses dedicados a la produccioacuten

masiva o especializada de hortalizas (como Meacutexico Peruacute y Ecuador)

Independientemente del rol que juegue un paiacutes todos dependen del ma-

terial geneacutetico controlado por las principales corporaciones transnacionales de

semillas hortiacutecolas En los uacuteltimos antildeos el volumen de semillas hortiacutecolas que

circulan en el mercado internacional ha aumentado posiblemente porque se ha

producido un cambio en las preferencias alimentarias de los consumidores de las

naciones maacutes pudientes hacia productos sanos (Sowell 2012) Las exportaciones

de semillas de hortalizas en 2014 fueron de 4215 millones de doacutelares que corres-

ponden al 33 del mercado mundial de semillas La UE y EEUU concentran casi el

75 de las exportaciones En 2017 Holanda fue el primer exportador de semillas

hortiacutecolas (Internacional Seed Federation 2017)

El mercado internacional de semillas hortiacutecolas en Ameacuterica Latina Las exportaciones latinoamericanas de semillas de hortalizas representan

el 20 del comercio mundial Los mercados de semillas maacutes grandes son Chile

Brasil Argentina y Meacutexico donde se reproducen semillas para la exportacioacuten y

en menor medida para el mercado interno En estos paiacuteses estaacuten presentes las

principales empresas semilleras del mundo ya sea porque tienen ahiacute sus sedes o

porque operan con empresas nacionales a traveacutes de alianzas estrateacutegicas

Las grandes transnacionales de las semillas tienen una estrategia doble en

Ameacuterica Latina en relacioacuten a las semillas hortiacutecolas A un primer grupo de paiacuteses

los usa como maquilas para reproducir y exportar sus semillas aprovechando

que estaacuten en el hemisferio sur El mejor ejemplo es Chile donde se ocupa apro-

ximadamente 40 mil hectaacutereas para reproducir semillas que seraacuten exportadas a

EEUU Holanda Francia Japoacuten y Alemania Chile es por lo tanto un paiacutes importa-

dor reproductor y exportador de semillas Otros exportadores latinoamericanos

de semillas (de las transnacionales) son Meacutexico Argentina y Brasil

CUADRO 5 minus Comercio internacional de semillas de hortalizas  en Ameacuterica Latina (2017)

PaiacutesRankingMundial

(exportaciones)

Exportaciones Importaciones Valor del mercado interno

(MillonesDoacutelares)

Cantidadtm

Valor(MillonesDoacutelares)

Cantidadtm

Chile 6 1228 147 262 428 28

Meacutexico 13 740 17 1862 323 350

Argentina 14 338 14 395 28 754

Brasil 15 118 15 2625

Fuente Elaboracioacuten propia en base a International Seed Federation (2017)

Los demaacutes paiacuteses de la regioacuten dependen fuertemente de la importacioacuten de

semillas hortiacutecolas La situacioacuten es similar en casi todos los paiacuteses de Asia y Aacutefri-

ca Esta situacioacuten se exacerba con los TLC En el Acuerdo Comercial Multipartes

del Ecuador con la UE se negocioacute cero aranceles para las semillas hortiacutecolas a la

entrada en vigencia del Acuerdo por lo que se preveacute un incremento en las impor-

taciones A continuacioacuten se presenta informacioacuten de las importaciones hechas

por el Ecuador de semillas de broacutecoli puesto que es un exportador de broacutecoli a la

UE En concreto el Ecuador importa semillas de broacutecoli desde EEUU y Europa

para producir broacutecoli que luego es exportado a EEUU y Europa

De igual manera entre los rubros de importacioacuten que maacutes subieron en Peruacute

en 2018 constan las semillas de hortalizas especialmente espaacuterragos de acuer-

do al Ministerio de Agricultura y Riego del Peruacute

Zonas de sacrificio para la produccioacuten de hortalizas para la exportacioacuten

La produccioacuten de hortalizas se ha incrementado en la medida en que ha cre-

cido la demanda de estos productos en el mercado internacional especialmente

en EEUU Canadaacute o la UE Esto ha hecho que se destinen para su cultivo zonas

que han sido convertidas en zonas de sacrificio como las define Svampa (2011)

De acuerdo a Index Box (2018) la produccioacuten mundial de broacutecoli y coliflor

es de 20 millones de toneladas sobre una superficie de 16 millones de hectaacutereas

China e India son los principales productores con 89 y 67 millones de toneladas

por antildeo respectivamente destinadas a sus mercados internos lo que represen-

ta el 74 de la produccioacuten mundial Los principales exportadores son Espantildea y

Meacutexico

En 2017 la cantidad de coliflor y broacutecoli producida en Ameacuterica Latina y el

Caribe totalizoacute 1 milloacuten de toneladas 10 maacutes que el antildeo anterior La produccioacuten

total indicoacute una expansioacuten significativa de 2007 a 2017 su volumen aumentoacute a

una tasa anual promedio de + 55 Esta tendencia estuvo condicionada en gran

medida al crecimiento prominente del aacuterea cosechada y un patroacuten de tendencia

relativamente plano en las cifras de rendimiento La mayor parte de esta produc-

cioacuten estaacute destinada a la exportacioacuten

Asimismo en 2017 la superficie cosechada de coliflor y broacutecoli en Ameacuterica

Latina y el Caribe se situoacute en 67 mil ha con un salto del 2 respecto al 2016 El

aacuterea cosechada aumentoacute a una tasa anual promedio de + 46 entre 2007 a 2017

Meacutexico fue el paiacutes con el mayor volumen de produccioacuten de coliflor y broacutecoli

685 mil toneladas que equivalen a aproximadamente el 68 de la produccioacuten

total de la regioacuten Le sigue Ecuador con 123 mil toneladas y luego Guatemala

con 122 mil toneladas En Meacutexico la produccioacuten de coliflor y broacutecoli se expandioacute

a una tasa anual promedio de + 77 durante el periacuteodo 2007-2017 En los otros

paiacuteses las tasas anuales promedio fueron las siguientes Ecuador + 60 por antildeo

y Guatemala + 13 por antildeo

En 2017 se exportoacute un volumen aproximado de 318 mil toneladas de coliflor

y broacutecoli en Ameacuterica Latina y el Caribe subiendo un 77 respecto al antildeo ante-

rior En teacuterminos de valor las exportaciones de coliflor y broacutecoli totalizaron $ 310

millones en 2017 Meacutexico exportoacute alrededor de 272 mil toneladas el 86 de las

exportaciones totales Le siguioacute a distancia Guatemala con 36000 toneladas un

11 de las exportaciones totales y Ecuador con 10000 toneladas

Los precios de exportacioacuten variaron notablemente seguacuten el paiacutes de desti-

no el paiacutes con el precio de exportacioacuten maacutes alto fue Ecuador (19 doacutelares por kg)

mientras que Guatemala (USD 542 por tonelada) se encontraba entre los maacutes ba-

Entre 2007 a 2017 la tasa de crecimiento maacutes notable en cuanto a precios de

exportacioacuten fue alcanzada por Ecuador (+ 79 por antildeo) mientras que los otros

dos paiacuteses experimentaron tendencias mixtas en las cifras de precios de expor-

tacioacuten

En Meacutexico con la entrada en vigor del Tratado de Libre Comercio de Ameacute-

rica del Norte (TLCAN) en 1994 se diversificoacute y amplioacute el sector hortofrutiacutecola

En 2016 representoacute el 87 de las exportaciones agroalimentarias Meacutexico es uno

de los principales paiacuteses exportadores de hortalizas frescas y congeladas hacia

EEUU y el broacutecoli ha tenido un auge importante En los uacuteltimos treinta antildeos la

superficie sembrada se incrementoacute a un ritmo de 138 En 2016 se cultivoacute en 17

estados de la repuacuteblica en 31853 hectaacutereas especialmente en Guanajuato Pue-

bla Michoacaacuten Jalisco Sonora y Aguascalientes El destino de las exportaciones

es principalmente EEUU Japoacuten y Canadaacute (SIAP 2016)

La produccioacuten de broacutecoli se realiza generalmente en grandes unidades

productivas empresariales entre las que destacan Marvil Premium Produce

(Dolores Hidalgo Meacutexico) Agroindustria Campos (Tantoyuca Meacutexico) Red Gold

Seeds S A de C V (Los Mochis Meacutexico) Productos de Hortalizas del Bajiacuteo S A

de C V (Naucalpan de Juaacuterez Meacutexico) Exportadora San Antonio S A de C V

(Villagraacuten Meacutexico) Broacutecoli en San Pedro Garciacutea (Cd de Meacutexico)

Hay ademaacutes produccioacuten brocolera realizada por pequentildeos productores de

agricultura familiar que enfrentan una serie de problemas tecnoloacutegicos y de

mercado (Maldonado et al 2017)

En el Ecuador el broacutecoli es la hortaliza que maacutes se cultiva principalmen-

te para ser exportado Es un alimento de gran valor nutritivo por la produccioacuten

de compuestos antioxidantes (compuestos fenoacutelicos y compuesto sulfurado que

potencian las defensas antioxidantes del organismo (Pinzoacuten Ramiacuterez 2012)

El broacutecoli se empezoacute a cultivar en la deacutecada del 80 en pequentildeas parcelas

campesinas y en la siguiente deacutecada ya era un producto de exportacioacuten (Salazar

2006) Entre 2005 y 2013 el crecimiento anual de las exportaciones fue de un

13 En 2012 se produjeron 70000 toneladas con un ingreso de 69 millones de

doacutelares El costo de produccioacuten en el Ecuador es de 2600 doacutelares por hectaacuterea

mientras en Guatemala es de 2215 y en Meacutexico 2500 (Houtart y Yumbla 2013)

Este es un cultivo que se produce para los mercados locales y el autocon-

sumo en varias provincias de la Sierra en pequentildeas parcelas campesinas y en

ocasiones con praacutecticas agroecoloacutegicas de manera que la produccioacuten hortiacutecola

permite a un nuacutemero de familias campesinas vivir dignamente con poca tierra

Por otro lado la produccioacuten para la exportacioacuten se encuentra asentada en anti-

guas haciendas ganaderas

iquestPor queacute son eacutestas zonas de sacrificio El broacutecoli requiere de abundante

cantidad de agua que se distribuye en forma constante y precisa en el caso del

cultivo industrial con riego por goteo Este proceso concentra el agua en manos

de las empresas brocoleras y limita severamente la disponibilidad del agua de

riego para las comunidades campesinas aledantildeas a los cultivos que en esas con-

diciones pasan a depender principalmente del agua de lluvia

GRAacuteFICO 1 minus Exportaciones de broacutecoli de Meacutexico hacia EEUU  por paiacutes valor FOB

Exportacioacuten de broacutecoli de Meacutexico hacia los EEUU (en toneladas)

300000

250000

200000

150000

100000

01998 2000 2002 2004 2006 2008 2010 2012 2014 2016 2018

Fuente Elaboracioacuten propia en base a FAO (2018)

GRAacuteFICO 2 minus Exportaciones de broacutecoli de Ecuador hacia la UE  por paiacutes valor FOB

Exportacioacuten de broacutecoli de Meacutexico hacia los EEUU (en valor US$1000)

250000

200000

150000

100000

01998 2000 2002 2004 2006 2008 2010 2012 2014 2016 2018

Pero si llueve mucho el broacutecoli se estropea Durante los primeros meses el

broacutecoli muere si se presenta una granizada o llueve demasiado Por ello las ha-

ciendas productoras de broacutecoli recurren a la teacutecnica de bombardear las nubes con

el objetivo de dispersarlas y evitar que llueva Esta situacioacuten causa mucho ma-

lestar entre las organizaciones indiacutegenas y campesinas Esta nota de prensa de la

Organizacioacuten Indiacutegena de Cotopaxi es reveladora

La mantildeana de este jueves 15 de noviembre la marcha anunciada por el Movimiento

Indiacutegena y Campesino de Cotopaxi (MICC) se concretoacute Desde las 0900 cien-

tos de personas se apostaron en las rieles del tren en el barrio La Estacioacuten loca-

lizado al occidente del centro de Latacunga Miles marcharon desde el puente

Cinco de Junio por el centro histoacuterico de Latacunga para exigir a las autorida-

des realicen un proceso investigativo para esclarecer las supuestas fumigaciones

con yoduro de plata a las nubes para evitar que llueva La acusacioacuten la realizan

contra los duentildeos de las empresas de broacutecoli seguacuten los dirigentes de la manifes-

tacioacuten El 80 de la produccioacuten de broacutecoli del paiacutes se concentra en Cotopaxi

especialmente en el sector rural de Pujiliacute y Latacunga precisamente por los si-

tios donde los campesinos aseguran observar la presencia de avionetas justo

cuando hay amenaza de lluvia ldquoLas nubes negras se disipan y la lluvia nunca

caerdquo reclaman (El Teleacutegrafo 2018)

Este tipo de denuncias se han venido haciendo desde hace antildeos sin que las

autoridades tomen cartas en el asunto mientras las exportaciones de broacutecoli si-

guen creciendo Esto genera sequiacuteas prolongadas en las zonas de influencia de las

brocoleras A esto se suma que el agua sale de las brocoleras sumamente contami-

nada por el alto uso de agrotoacutexicos en el proceso productivo (Houtart y Yumbla

Para la produccioacuten de broacutecoli el paiacutes tiene que importar semillas fertili-

zantes agrotoacutexicos y otros insumos que no son producidos en el paiacutes lo que nos

lleva a preguntar hasta queacute punto sus exportaciones contribuyen a mejorar la ba-

lanza de pagos

Por otro lado su produccioacuten da lugar a la generacioacuten de grandes cantidades

de desechos plaacutesticos usados en los sistemas de riego por goteo y que se acumu-

lan sin tratamiento en las zonas aledantildeas a las plantaciones

En la publicacioacuten ldquoBroacutecoli amargordquo Houtart y Yumbla describen las peacutesi-

mas condiciones laborales de las empresas brocoleras incluyendo el uso de pro-

ductos quiacutemicos auacuten a menos de 200 metros de las habitaciones como lo exige

la ley La salud de los trabajadores estaacute afectada se registran dantildeos en la piel en

pulmones y casos de caacutencer Los contratos se hacen cada semana con un capa-

taz que recibe 1 de los salarios lo que permite eludir el seguro social Las horas

extras no son pagadas a menudo La empresa de procesamiento de broacutecoli para

la exportacioacuten trabaja 24 horas en tres turnos No es excepcional que los traba-

jadores sean obligados a hacer dos turnos seguidos El sindicato estaacute prohibido

Ademaacutes las dos empresas hoy en diacutea fusionadas teniacutean sus capitales en Panamaacute

la una y en las Antillas holandesas la otra (Houtart y Yumbla 2013)

En el siguiente graacutefico se aprecia el incremento de las exportaciones de broacute-

coli desde el Ecuador a los principales importadores en la UE

20102000 2018

Exportaciones de broacutecoli de Ecuador hacia la UE por paiacutes (en valor FOB)

12000100008000

60004000

BeacutelgicaAlemania

Espantildea

DinamarcaFin

landiaReino Unido

IrlandaIta

liaPaiacutese

s bajos

Polonia

Suecia

Fuente Elaboracioacuten propia en base a Banco Central del Ecuador

Por su parte Peruacute lidera la exportacioacuten de espaacuterragos a nivel mundial lo

que ha sido potenciado por la firma de tratados de libre comercio con EEUU y

tambieacuten con la UE como se puede ver en los graacuteficos abajo Las exportaciones de

espaacuterrago fresco o refrigerado aumentaron de 10422 toneladas en 2017 a 10688

en 2018 en tanto que el espaacuterrago congelado subioacute de 505 toneladas a 835 (Mi-

nisterio de Agricultura y Riego 2018)

GRAacuteFICO 4 minus Exportaciones de espaacuterragos de Peruacute a EEUU  en miles de USD (2018)

Exportaciones de espaacuterragos de Peruacute a EEUU (en valor US$1000)

300000

250000

200000

150000

100000

01998 2000 2002 2004 2006 2008 2010 2012 2014 2016 2018

183200

266141

GRAacuteFICO 5 minus Exportaciones de espaacuterragos de Peruacute a EEUU  en toneladas (2018)

Exportaciones de espaacuterragos de Peruacute a EEUU (en toneladas)

8535486613

100000

500004000030000

8000090000

7000060000

2000010000

01998 2000 2002 2004 2006 2008 2010 2014 2016 20182012

Los espaacuterragos se expandieron en el Peruacute bajo el discurso de ldquoreverdeci-

miento del desiertordquo Todo el antildeo se cultivan espaacuterragos frescos para ser expor-

tados al mercado internacional lo que ha provocado una raacutepida expansioacuten de la

frontera agraria que se ha vuelto insostenible dado el contexto hidroloacutegico y las

crecientes demandas de agua en el valle del Ica epicentro del boom del espaacuterrago

en el Peruacute Esta creciente exigencia de agua que soporte esta ampliacioacuten de la

frontera agriacutecola se vincula con impactos econoacutemicos negativos sobre los peque-

ntildeos y medianos campesinos y contribuye a la mayor escasez e inequidad con el

agua en algunas de las comunidades maacutes pobres del Peruacute lo que alimenta con-

flictos sociales y mayor vulnerabilidad al cambio climaacutetico a lo largo del valle del

Ica y fuera de eacutel

El riacuteo Ica se origina en la regioacuten andina de Huancavelica la maacutes empobreci-

da de Peruacute donde la vertiente ha sido extendida artificialmente hacia la cuenca

amazoacutenica para capturar el agua de regiones maacutes huacutemedas El riacuteo fluye hacia la

costa del Paciacutefico a traveacutes de la regioacuten Ica que recibe una precipitacioacuten promedio

de menos de 1 mm por antildeo A pesar de ello a lo largo de su historia la poblacioacuten

local ha sobrevivido en medio de un fraacutegil equilibrio entre la disponibilidad de

agua y las necesidades de uso de la misma y un sector agriacutecola que usa el agua

subterraacutenea que se recarga de las montantildeas

Con la sobre-produccioacuten de espaacuterragos los pequentildeos y medianos campe-

sinos locales han empezado a sufrir la falta de agua ya que los pozos se secan y

crece la salinidad o son empujados a endeudarse y vender sus tierras y pozos a la

gran agroindustria al no poder asumir los crecientes costos Los niveles del su-

ministro domeacutestico de agua tambieacuten estaacuten cayendo raacutepidamente Ya se han se-

cado dos pozos que serviacutean a 18500 personas en Ica pero a las tasas actuales de

explotacioacuten un tercio del suministro de la ciudad que sirve a 185000 personas

probablemente se secaraacute en los proacuteximos 25 a 30 antildeos (Progressio et al 2010)

De esa manera el incremento de las exportaciones de hortalizas visto

como progreso para los paiacuteses del Sur en realidad beneficia a sus eacutelites al tiempo

que crea zonas de sacrificio en las que se ven agravadas las condiciones de vida de

poblaciones locales empobrecidas y los niveles de deterioro ambiental

A esto hay que sumar que la Unioacuten Europea es tambieacuten un importante pro-

ductor de hortalizas y a traveacutes de los TLC consigue desgravar sus exportaciones

de hortalizas secas

Las medidas sanitarias y fitosanitarias impuestas a traveacutes de los TLC

Otro aspecto normativo impuesto a traveacutes de los TLC especialmente con la

UE son las medidas sanitarias y fitosanitarias MSF que responden a dos objeti-

vos fundamentales

1 ndash la posibilidad de ser usadas para restringir el derecho soberano que tienen

los paiacuteses para proteger la salud el ambiente y los sistemas productivos in-

ternos y por lo mismo imponer normas maacutes estrictas a nivel nacional

2 ndash ser usadas como obstaacuteculo al comercio internacional de bienes agriacutecolas

Entre las propuestas hechas por la UE a los diferentes paiacuteses o bloques de

paiacuteses con los que negocia acuerdos de asociacioacuten estaacute el que se desarrolle un

sistema de armonizacioacuten regional para la libre circulacioacuten de bienes agriacutecolas en-

tre los paiacuteses que son parte de dichos convenios para que no haya control en sus

fronteras

Un anaacutelisis de la CEPAL sobre las implicaciones de las medidas sanitarias

y fitosanitarias en los acuerdos de libre comercio hace la siguiente advertencia

El trinomio armonizacioacuten equivalencia regionalizacioacuten representa

el aspecto maacutes sensible en los procesos de integracioacuten regional y constituye

el eje de los conflictos comerciales respecto a barreras sanitarias y fitosani-

tarias Primeramente hay que sentildealar que la diferencia entre los conceptos

ldquoarmonizacioacutenrdquo y ldquoequivalenciardquo ha sido tratada por los paiacuteses (Espinosa

La primera indica identidad entre las normas que estaacuten siendo compara-

das La segunda indica semejanza en el nivel de proteccioacuten sanitaria alcanzado

aunque eacuteste se obtenga mediante medidas sanitarias distintas Esto se debe a la

dificultad de establecer normas ideacutenticas en paiacuteses que poseen realidades sani-

tarias y ecosistemas diferentes (los cuales favorecen o no la propagacioacuten de una

determinada enfermedad)

La CEPAL antildeade que si bien los TLC incentivan a los paiacuteses a seguir las di-

rectrices de las organizaciones internacionales competentes deben fomentar un

margen de discrecionalidad para que cada paiacutes dicte las normas sanitarias y fi-

tosanitarias que le convenga de acuerdo a su realidad interna Esta posibilidad

estariacutea cerraacutendose con la propuesta europea

En relacioacuten a los derechos y obligaciones de los paiacuteses Parte de los Conve-

nios de Asociacioacuten en el tema sanitario y fitosanitario muchos Estados sostienen

que el techo deben ser los derechos y obligaciones establecidos por el Acuerdo

MSFOMC Pero la UE antildeade que su intencioacuten es incluir derechos y obligaciones

contempladas en otros instrumentos internacionales y en lugar de referirse a la

OMC al Coacutedex Alimentario a la OIE (Organizacioacuten Mundial de Sanidad Animal)

o a la CIPF (Convencioacuten Internacional de Proteccioacuten Fitosanitaria) plantea traba-

jar con sus propios anexos que en la praacutectica significan normas OMC-Plus

Sobre el tema de asimetriacuteas en materia sanitaria muchos paiacuteses del Sur es-

peran que haya un trato especial y diferenciado en base a las asimetriacuteas existen-

tes entre ellos y la UE pero este principio no es aceptado por la UE

Aunque en algunas partes puede haber referencias al principio de ldquotrato es-

pecial y diferenciadordquo esto no se refleja en el resto del texto en aspectos como la

armonizacioacuten de normas procedimientos plazos etc Hay textos que sostienen

que las Partes no usaraacuten sus procedimientos de control inspeccioacuten y aprobacioacuten

para restringir el acceso al mercado sin justificacioacuten teacutecnica y cientiacutefica La capa-

cidad de cualquier paiacutes del Sur para demostrar teacutecnica y cientiacuteficamente que un

producto agriacutecola europeo va a perjudicar las condiciones sanitarias de su paiacutes

seraacute muy difiacutecil de alcanzar

La UE plantea crear un comiteacute sobre medidas sanitarias y fitosanitarias

que esteacute a cargo entre otras cosas de revisar y actualizar el Acuerdo y recomen-

dar modificaciones Al mismo tiempo plantea que este comiteacute que tiene una

conformacioacuten esencialmente teacutecnica esteacute a cargo de desarrollar el contenido de

muchos de los anexos sin un acompantildeamiento cientiacutefico de las Partes y con las

innegables asimetriacuteas teacutecnicas existentes

A traveacutes de los TLC se incluyen elementos que van maacutes allaacute de las Medidas

Sanitarias y Fitosanitarias de la OMC La Unioacuten Europea propone varios procedi-

mientos especiacuteficos que no estaacuten contemplados en los acuerdos MSF de la OMC

rsaquo Establecimiento de un comiteacute de Medidas Sanitarias y Fitosanitarias con

atribuciones que van maacutes allaacute de lo previsto en la OMC

rsaquo Un proceso detallado sobre equivalencia

rsaquo Establecimiento de guiacuteas para hacer verificaciones inspeccioacuten de impor-

taciones y certificaciones en cualquiera de los paiacuteses Parte

rsaquo Establecimiento de plazos especiacuteficos para varios procedimientos espe-

cialmente consultas y reportes internos la determinacioacuten de equiva-

lencia y verificaciones

rsaquo Presentacioacuten de un disentildeo institucional detallado

rsaquo Provisiones administrativas para las importaciones

rsaquo Requerimientos para el intercambio de informacioacuten con un calendario

especiacutefico de respuestas (sin tomar en cuenta las asimetriacuteas)

rsaquo Provisiones a ser implementadas en ciertos establecimientos (especial-

mente relacionados con el faenamiento de carne procesamiento de pe-

ces huevo etc) previa una inspeccioacuten

rsaquo Provisiones sobre bienestar animal aunque no existen normas interna-

cionales al respecto

rsaquo Glosario de teacuterminos que no se incluyen en las MSFOMC

Las regulaciones desarrolladas por la OMC y los TLC para el comercio inter-

nacional de alimentos poco a poco van siendo adoptadas en las legislaciones do-

meacutesticas de varios paiacuteses del mundo afectando gravemente la produccioacuten cam-

pesina y artesanal Son normas que no soacutelo se aplican a las exportaciones sino

tambieacuten a los mercados locales con lo cual la aplicacioacuten de medidas sanitarias y

fitosanitarias a pedido de la UE tiene serios impactos en las economiacuteas campe-

sinas de Ameacuterica Latina

La aplicacioacuten de la normativa en Ameacuterica LatinaEn la mayoriacutea de paiacuteses de Ameacuterica Latina se estaacute endureciendo la norma-

tiva sanitaria especialmente en el sector de los laacutecteos pero tambieacuten en otros

sectores alimentarios Se usa como argumento el precautelar la salud de los con-

sumidores pero lo que estaacute de fondo es que se quiere tener acceso a los mercados

internacionales Este es un fenoacutemeno que ha aumentado a partir de la adhesioacuten

a tratados de libre comercio con EEUU y la UE dos potencias que han utilizado

argumentos sanitarios y fitosanitarios para restringir las importaciones y que

al mismo tiempo incluyen en los textos negociados un capiacutetulo de medidas sani-

tarias y fitosanitarias que por un lado facilitan sus exportaciones y por otro les

posibilita eliminar la competencia local (Accioacuten Ecoloacutegica 2015)

En Ecuador la imposicioacuten de una institucionalidad en torno a las medidas

sanitarias y fitosanitarias de inocuidad de los alimentos y de buenas praacutecticas de

manufactura obedece a la tendencia global de promover un sistema agroalimen-

tario basado en la gran produccioacuten en la homogeneizacioacuten de las formas de pro-

ducir y de consumir Para ello es necesario homologar tambieacuten las normas que

rigen la produccioacuten de alimentos por cierto un proceso que se ha profundizado

con la firma del acuerdo con la UE

En mayo de 2016 el Tribunal de Garantiacuteas Penales de la provincia de Loja

(Ecuador) sentencioacute a varios indiacutegenas del Pueblo Saraguro a 4 antildeos de privacioacuten

de libertad por paralizacioacuten de servicios puacuteblicos y auacuten estaacuten a la espera de que

se inicie la etapa de proceso otros 12 indiacutegenas saraguro Una de las causales del

levantamiento del pueblo Saraguro en las movilizaciones de agosto del 2015 fue

la imposicioacuten de normas sanitarias a la elaboracioacuten de productos laacutecteos

En Ecuador hay cerca de 900 mil familias que viven de la ganaderiacutea de le-

che y es una de las pocas actividades productivas que puede competir de manera

exitosa con la industria laacutectea por lo que una forma de eliminar a la produccioacuten

campesina es la aplicacioacuten de normas que este sector no puede cumplir

Todos queremos una alimentacioacuten sana pero nada nos garantiza que la

aplicacioacuten de esta serie de normativas sobre inocuidad alimentaria medidas sa-

nitarias y buenas praacutecticas de manufactura nos ofrezcan una alimentacioacuten me-

jor Lo que siacute nos garantiza es que tendremos en nuestra dieta cada vez menos ali-

mentos de origen campesino y maacutes productos procesados de mala calidad aun

cuando tengan registro sanitario o hayan adoptados normas de buenas praacutecticas

de manufactura

En Ecuador se han empezado a aplicar normativas sobre medidas sanita-

rias y buenas praacutecticas de manufactura de manera parcial y se ha escogido como

zona piloto a la provincia de Loja particularmente a algunas parroquias de los

cantones Loja y Saraguro donde la mayoriacutea de las familias son productoras de

queso artesanal Familias que producen en promedio tres quesos diarios no po-

driacutean cumplir con las normas descritas en la seccioacuten anterior

Sin embargo se inicioacute una campantildea municipal de decomiso de todo que-

sillo que no tuviera permiso sanitario De acuerdo al testimonio de pobladores

de la zona en algunas casos hasta se apostaban trabajadores del municipio en la

entrada de la ciudad de Loja y en los mercados para exigirles el permiso sanitario

y se les impidioacute vender los quesos en el mercado y en las ferias libres Esto desatoacute

mucho malestar en la poblacioacuten Una primera movilizacioacuten se dio frente al Mu-

nicipio de Loja a inicios de julio de 2014 con la participacioacuten de productores de

quesillo que manifestaron su preocupacioacuten por los impactos que les significaban

esas medidas Por eso en agosto de 2015 cuando varios sectores de la sociedad

ecuatoriana se movilizaron en torno a una serie de reivindicaciones las mani-

festaciones fueron especialmente fuertes en Saraguro donde entre otras moti-

vaciones estaba presente la preocupacioacuten que pesa sobre sus habitantes de que

la aplicacioacuten de las normas sanitarias y de buenas praacutecticas de manufactura estaacute

por entrar de lleno con los impactos econoacutemicos que eso significa

Una nota de prensa proveniente de Nicaragua pone en evidencia que el de-

sarrollo de normas para productos de exportacioacuten terminan afectando a todo el

sector productivo

Tomando en cuenta las exigencias del mercado para la exportacioacuten de pro-

ductos laacutecteos se ha establecido una serie de normas que de ahora en adelante

regularaacuten a ese sector productivo nicaraguumlense (Lacayo 2015)

La leche que se utilice para la elaboracioacuten de quesos se debe hacer con le-

che pasteurizada y se debe implementar un sistema HACCP para su proceso (Ra-

miacuterez 2011) Un sistema HACCP se refiere a las buenas praacutecticas de manufactura

que es restrictivo a la produccioacuten artesanal

Estas normativas pueden estar relacionadas con el hecho de que en el 2009

se prohibioacute en Estados Unidos la entrada de productos derivados de quesos mexi-

canos De acuerdo a las nuevas restricciones todos los quesos provenientes de

Meacutexico deben ser declarados ante el agente federal estadounidense que solicita

la documentacioacuten migratoria en el momento de ingresar a suelo estadounidense

Esta nueva normatividad fue bien recibida por los empresarios laacutecteos de

Meacutexico De hecho han exigido al gobierno maacutes fuerza en su implementacioacuten aun

cuando afecta a los pequentildeos productores artesanales por los onerosos gastos en

los que tienen que incurrir

En Meacutexico se estaacuten prohibiendo otros productos provenientes de la pro-

duccioacuten indiacutegena y campesina como son las plantas medicinales (El Semanario

2014) lo que nos muestra una tendencia internacional a generar legislacioacuten an-

ticampesina

Mientras se endurecen las normas para la produccioacuten campesina la Pro-

curaduriacutea Federal de Proteccioacuten al Ambiente (Profepa) entregoacute el certificado de

ldquoEmpresa Limpiardquo a Granjas Carroll donde tiene acciones la transnacional Smi-

thfield la maacutes importante procesadora de chanchos del mundo (Aburto 2015) En

sus instalaciones en la comunidad La Gloria en el municipio de Perote Veracruz

(donde la empresa criacutea maacutes de un milloacuten de cerdos hacinados en las 200 porque-

rizas situadas en sus alrededores) se detectoacute el primer caso de gripe porciacutecola

La zona estaacute altamente contaminada por las lagunas de desechos que la empresa

mantiene en la localidad produciendo graves dantildeos en la salud de la poblacioacuten8

Colombia es donde primero se ha implementado con fuerza este tipo de

reglamentacioacuten Este paiacutes ha sido usado como un campo experimental en Lati-

noameacuterica para probar varias de las nuevas normas que restringen la comercia-

8 Para maacutes informacioacuten sobre este caso ver Ramonet (2009)

lizacioacuten de la produccioacuten campesina Como lo recoge Grain (2011) en su informe

sobre la industria laacutectea

En 2006 el gobierno del presidente Uribe emitioacute el Decreto 616 que prohibiacutea el

consumo la venta y el transporte de leche no pasteurizada lo que ilegali-

zaba la leche popular El decreto desatoacute enorme protestas por todo el paiacutes

que forzaron al gobierno a posponer la adopcioacuten de la norma La oposicioacuten

popular no se apagoacute y dos o tres antildeos despueacutes maacutes de 15 mil personas mar-

charon por Bogotaacute El gobierno se vio forzado a aplazar la cuestioacuten otros

dos antildeos (Grain 2011 sd)

El Decreto 616 no fue la uacutenica amenaza contra la leche popular Aunque Co-

lombia es autosuficiente en leche los tratados de libre comercio en proceso de

negociacioacuten con algunos paiacuteses exportadores de laacutecteos podriacutean anular protec-

ciones clave para el sector hacieacutendolo vulnerable a las importaciones de leche en

polvo barata mdashsobre todo de la UE donde la produccioacuten de laacutecteos cuenta con

fuertes subsidios En palabras de Aurelio Suaacuterez director ejecutivo de la Asocia-

cioacuten Nacional por la Salvacioacuten Agropecuaria un tratado de libre comercio con la

UE seriacutea una ldquoverdadera hecatomberdquo para el sector laacutecteo de Colombia

En 2010 hubo otro intento de impulsar una legislacioacuten prohibiendo la le-

che popular y los opositores se unieron contra los tratados de libre comercio pro-

puestos Hubo movilizaciones masivas que no dejaron al gobierno maacutes opcioacuten

que posponer la legislacioacuten para marzo de 2011 momento en que vino una nueva

ola de manifestaciones y el gobierno no pudo sino reconocer su derrota En mayo

de 2011 se promulgoacute el Decreto 1880 que reconoce que la leche popular es legal

y esencial

En una conferencia dictada por el Senador colombiano Jorge Robledo se

explica la situacioacuten que se ha vivido en su paiacutes porque ldquolas normas sanitarias es-

taacuten afectando el conjunto de la produccioacuten agraria Ya enfrentamos el problema

grande de la prohibicioacuten del comercio de la leche cruda para hervir problema auacuten

no resuelto pero aplazado en buena hora ante la oposicioacuten de comerciantes y pro-

ductores Hoy lo que vamos a mirar es el liacuteo sobre la posibilidad que tienen los

campesinos colombianos de criar y sacrificar gallinas en sus predios para vender

la carnerdquo

El Senador Robledo explica que afortunadamente gracias a las protestas

ciudadanas el gobierno tuvo que cambiar algunas exigencias y se convirtioacute a la

panela en un tipo de chocolatina suiza Si la norma tal como estaba planteada

desde un inicio se hubiera aplicado se habriacutean cerrado casi el 90 de los 17 mil

trapiches que hay en Colombia lo que hubiera significado la peacuterdida de cincuen-

ta mil empleos

Se exige agua potable y cuartos friacuteos para los 1611 mataderos que hay en Co-

lombia asiacute como una serie de otros requisitos que no van a poder cumplir Cada

matadero necesitariacutea entre 1800 y 2 mil millones de pesos para implementar es-

tas normas

Seguacuten Robledo todas estas normas son imposiciones de la OMC y por lo

mismo tienen la intencioacuten de beneficiar a las corporaciones desplazando la pro-

duccioacuten campesina colombiana y en este proceso se intenta imponer las normas

como si los pequentildeos productores estuvieran en Dinamarca y no en Latinoame-

Robledo sentildeala si el intereacutes del gobierno fuera la salud de los colombianos

deberiacutea primero resolverse el problema de falta de agua potable que tanto aqueja

al paiacutes (Robledo 2009)

Dumping en el flujo comercial de laacutecteos entre Ameacuterica Latina y la UE

Seguacuten datos de la FAO hay alrededor de 1300 millones de ganaderos en el

mundo de los cuales 640 millones son campesinos ganaderos y 190 millones son

pastores Ellos son custodios de la biodiversidad ganadera que nos alimenta Dos

terceras partes son mujeres (Grupo ETC 2014)

La ganaderiacutea campesina se asocia generalmente con la agricultura utiliza

las heces de los animales como abono y en definitiva produce maacutes comida y de

mejor calidad por hectaacuterea que la ganaderiacutea industrial (ETC 2014) y auacuten juega

un papel importante en la alimentacioacuten de la humanidad

Por otro lado la imposicioacuten de medidas sanitarias y fitosanitarias tiene

como fin uacuteltimo facilitar la colocacioacuten de bienes agriacutecolas y ganaderos controla-

dos por las grandes corporaciones

En el siguiente cuadro se aprecia coacutemo es la produccioacuten de leche liacutequida de

los principales paiacuteses productores entre los que destaca la UE como uno de los

principales productores

CUADRO 6 minus Exportacioacuten de leche en polvo (miles de toneladas)

Paiacutes 2015 2016 2017

Mundial 2568 2532 1330

Nueva Zelanda 1380 1343 1330

Unioacuten Europea 392 380 365

Uruguay 96 127 130

Argentina 138 110 112

En la industria de laacutecteos hay un constante proceso de fusioacuten y adquisidores

que permiten a las empresas consolidar su poder corporativo sobre este sector

Las veinte compantildeiacuteas lecheras maacutes grandes controlan maacutes de la mitad del mer-

cado formal y procesan el 25 de los laacutecteos que circulan en el mercado global

La mayor empresa Nestleacute tiene bajo su control el 5 del mercado mundial sin

embargo no es productora directa de leche pero accede a ella a traveacutes de contratos

con productores Algunas de las grandes procesadoras empiezan a convertirse

tambieacuten en productoras de leche

CUADRO 7 minus Principales empresas del sector laacutecteo a nivel mundial (2016)

Ndeg Empresa Paiacutes Rotacioacuten diaria (Miles de millones de doacutelares)

1 Nestleacute Suiza 183

Groupe Lactalis (incluyendo Parmalat)

Francia Italia 250

Danone Francia 167

6Dairy Farmers of America

Estados Unidos 138

4 FonterraNueva Zelanda 131

5Royal Frieslan Campina

Holanda123

7 Aral Foods DinamarcaSuecia 107

10 Yili Group China 93

8 SaputoCanadaacute Estados Unidos 86

9 Dean Foods Estados Unidos 80

Fuente Elaboracioacuten en base a Canadian Dairy Information Centre (2017)

De acuerdo a datos del USDA casi el 50 de la leche producida a nivel mun-

dial se transforma en queso un 28 se consume como leche liacutequida y crema y el

restante se transforma en mantequilla productos laacutecteos congelados y leche en

polvo (entera y descremada) International Dairy Federation (2014)

La produccioacuten de las dos formas de leche en polvo es baja lo que nos dice

que auacuten hay un alto porcentaje de produccioacuten laacutectea que no entra necesariamente

en el comercio internacional (pues praacutecticamente toda la leche en polvo que se

elabora es para la exportacioacuten) pero su crecimiento es importante los dos tipos

de leche en polvo crecieron 8 antildeos en un 44 lo que da cuenta de coacutemo crece el

comercio internacional de laacutecteos La produccioacuten de leche en polvo facilita la con-

centracioacuten empresarial del sector laacutecteo pues este es un proceso de transforma-

cioacuten netamente agroindustrial que difiacutecilmente puede ser hecho artesanalmente

por pequentildeos ganaderos Lo que sucede generalmente es que un pequentildeo grupo

de empresas acopian la leche de distintas fuentes incluida la leche proveniente

de la produccioacuten campesina para convertirla en leche en polvo convirtiendo a

los pequentildeos ganaderos en meros proveedores de materia prima para la industria

laacutectea

Dado que la leche en polvo se conserva por maacutes tiempo se facilita el proceso

de almacenamiento y transporte lo que favorece el flujo comercial internacional

a grandes distancias convirtieacutendose en la forma preferencial de circulacioacuten en el

mercado mundial

En los paiacuteses de Ameacuterica Latina la leche en polvo logroacute posicionarse primero

a traveacutes de la Alianza para el Progreso un programa de ayuda alimentaria dise-

ntildeada por el gobierno de EEUU para la regioacuten con el fin de frenar la expansioacuten del

comunismo pero a la vez abrir mercado a sus empresas e intervenir en la toma

de decisiones en poliacuteticas de su intereacutes Es asiacute como en la deacutecada de los 50 y 60 la

leche en polvo junto con el trigo se transforman en mercanciacuteas de intervencioacuten

en la regioacuten Igual rol jugoacute antes el Plan Marshall en Europa (Pineda 2013)

Ahora los TLC son mecanismos para imponer contingentes arancelarios de

leche provenientes de las potencias laacutecteas La UE siendo el primer productor de

leche en polvo descremada y el tercero de leche en polvo entera usa esta estra-

tegia para ampliar sus mercados (Index Mundi 2015) La leche que entra en los

canales de distribucioacuten global no es en forma liacutequida sino transformada en queso

mantequilla y leche en polvo Se destinan al comercio internacional el 52 de la

leche en polvo entera el 39 de la desnatada y el 18 de la mantequilla que se

producen (Llona Such Fernaacutendez y Garciacutea 2012)

Entre la UE y Nueva Zelanda copan el 66 del comercio mundial de pro-

ductos laacutecteos Ahiacute radica la importancia de las negociaciones comerciales sobre

laacutecteos en los TLC europeos (Llona Such Fernaacutendez y Garciacutea 2012)

La UE exporta todo tipo de derivados laacutecteos pero el maacutes importante es

el queso que tiene maacutes valor agregado Es de lejos la regioacuten que maacutes exporta

este tipo de laacutecteo y tiene una tasa de crecimiento anual de sus exportaciones

del 54 Alemania es el primer exportador de queso del mundo y el segundo

productor Una de las estrategias del sector quesero europeo es entrar a nuevos

mercados a traveacutes de tratados de libre comercio en los que se imponen altos con-

tingentes arancelarios a sus socios comerciales (ver por ejemplo Espinoza 2013

Joslashrgensen 2014)

GRAacuteFICO 6 minus Comercio Internacional de queso Porcentaje de  exportaciones a nivel mundial (2018)

Porcentaje del total de las exportaciones - 2018

Reino Unido

DinamarcaItalia

Francia

IrlandaPolonia

BeacutelgicaEstados Unidos

Paiacuteses BajosAlemania

0 2 4 6 8 10 12 1614

Fuente Elaboracioacuten propia en base a The World Factbook (2019)

Podemos ver que la UE es una potencia quesera a nivel mundial por lo que

los paiacuteses que firman convenios de libre comercio con este bloque comercial es-

taacuten en total desventaja y dado que gran parte de la produccioacuten laacutectea en nuestros

paiacuteses estaacute en manos de pequentildeos y medianos ganaderos a lo que se suma la im-

posicioacuten de normas sanitarias y de inocuidad alimentaria se puede predecir el

riesgo de desaparecer que amenaza a este sector

A continuacioacuten se presentan datos de coacutemo han evolucionado las importa-

ciones de leche en polvo en tres paiacuteses andinos

GRAacuteFICO 7 minus Evolucioacuten de la exportacioacuten de leche en polvo desde  la UE (2017)

PeruacuteEcuador Colombia

Evolucioacuten de la exportacioacuten de leche en polvo desde la UE (en valor US$1000)

2005 2010 2016 2018

1885617747

Fuente Elaboracioacuten propia en base a FAO (2017) Banco Central del Ecuador

El Ecuador hasta el antildeo 2016 praacutecticamente no haciacutea importaciones de

leche en polvo de la UE En 2018 un antildeo despueacutes de la entrada en vigencia del

Acuerdo Comercial con la UE muestra ya la incursioacuten de Francia como impor-

tante exportador de leche en polvo al paiacutes con casi 200 toneladas (Banco Central

del Ecuador)

Colombia tampoco era importadora de leche en polvo pues siempre ha sido

autosuficiente en la produccioacuten de laacutecteos pero se puede observar que las impor-

taciones en 2016 se disparan Los paiacuteses proveedores de leche en polvo a este paiacutes

son Repuacuteblica Checa Espantildea Francia Irlanda y Polonia (FAO 2016)

La situacioacuten de Peruacute es un tanto diferente porque no ha sido autosuficiente

en su produccioacuten laacutectea sin embargo se puede observar que sus importaciones

europeas de leche en polvo se han incrementado En este caso los principales ex-

portadores son Alemania Beacutelgica Espantildea Francia Irlanda Paiacuteses Bajos Polo-

nia y Reino Unido

En la siguiente tabla se observa que los paiacuteses que maacutes se han beneficiado

de los TLC en materia de exportacioacuten de leche en polvo son Francia y Polonia

GRAacuteFICO 8 minus Principales exportadores europeos de leche en polvo

ColombiaPeruacute Ecuador

Principales exportadores europeos de leche en polvo

Irlanda

Francia

Espantildea

Reino Unido

Rep Checa

Polonia

Paacuteises Bajos

0 200 400 600 800 1000 1200 1400 1600

Los impactos en los pequentildeos ganaderos ya se sienten Colombia hizo una

negociacioacuten ldquodesbalanceadardquo que perjudica a los productores lecheros del paiacutes

pues el gobierno ldquooptoacute por ceder innecesariamente a la pretensioacuten de la UE de

eliminar la proteccioacuten para la leche en polvo los quesos semimaduros maduros y

los lactosuerosrdquo ldquopara facilitar el cierre de las negociaciones en el sector automo-

triz con lo cual favorecioacute a esta industria con mayores plazos de desgravacioacuten en

detrimento de la cadena laacutecteardquo (Espinosa 2013)

Para los productores colombianos y sus gremios los voluacutemenes de impor-

tacioacuten afectan la produccioacuten nacional e impactan el precio Colombia consume

alrededor de 55000 toneladas anuales de leche en polvo pero de mantenerse el

ritmo de las importaciones estas podriacutean llegar a desplazar la produccioacuten local

Actualmente del total de la produccioacuten colombiana de leche (6300 millones de

litros) la agroindustria procesa maacutes del 50

De acuerdo a Joseacute Feacutelix Lafaurie presidente de la Federacioacuten Colombiana de

Ganaderos (Fedegaacuten)

La industria procesadora de leche estaacute en manos de cinco empresas que ya por cos-

tumbre importan a comienzos de antildeo todo lo que pueden Asiacute hacen sus inven-

tarios y se dedican el resto del antildeo a manipular el precio a los productores Si eso

lo hacen ahora con unos contingentes pequentildeos y un arancel extracontingente

alto iquestcoacutemo seraacute cuando el mercado de la leche esteacute sin restricciones (El Tiempo

En 2017 el cupo de importacioacuten de leche en polvo desde la UE fue de 8858

toneladas de las que se han importado 5993 es decir 68 del cupo total para

el antildeo El de EEUU es de 5600 toneladas y se han importado 3309 el 59 Otra

queja del gremio lechero tiene que ver con los precios que se le estaacuten pagando al

productor

De acuerdo a la Federacioacuten Colombiana de Ganaderos (Fedegaacuten) ldquoa los im-

portadores no parece importarles que el precio internacional de la leche esteacute a

3314 doacutelares por tonelada ni que el doacutelar esteacute en 2862 pesos pues auacuten con esos

factores en contra ya compraron maacutes de 8000 toneladas de leche en polvo a

EEUU y la UE (El Tiempo 2017)

Para Asoleche el sector laacutecteo colombiano estaacute en una cuenta regresiva por

los resultados de las negociaciones de los TLC con EEUU y la UE La asociacioacuten

considera que el paiacutes estaacute cada vez maacutes expuesto a las importaciones de produc-

tos laacutecteos desde estos dos mercados ldquolo que deja al sector desprotegidordquo (La

Croacutenica del Quindiacuteo 2019)

Cuando Ecuador adhirioacute al TLC Andino heredoacute las negociaciones de Co-

lombia Los impactos son al momento indirectos porque desde Colombia y Peruacute

entra lactosuero y otros derivados laacutecteos para colocar la sobre-oferta que hay

en sus paiacuteses debido a las importaciones derivadas de las firmas de TLC Veamos

esta nota de prensa

La protesta organizada por el movimiento Fe de leche arrancoacute alrededor de las

1100 Acompantildeados de tractores y algunas vacas cerca de 1500 ganaderos y le-

cheros bloquearon el paso exigiendo la eliminacioacuten de las normas que respaldan

el uso del suero por parte del Servicio Ecuatoriano de Normalizacioacuten (INEN)

No al suero siacute a la leche gritaban los ganaderos con carteles alusivos Fran-

cis Abad coordinador general del movimiento explicoacute que desde noviembre del

2017 con la legalizacioacuten de la venta de suero el sector se ha visto muy afectado

con una baja en ventas de hasta 40 por productor Detalloacute que mientras el

litro de suero se vende de 1 a 3 centavos el precio miacutenimo del litro de leche es

de 42 centavos Pero producto de la afectacioacuten en ventas los productores estaacuten

vendiendo el litro de leche hasta en 15 centavos (Gonzaacutelez 2018)

Protestas similares se dan en todo el paiacutes especialmente en el Callejoacuten In-

terandino donde se ubica la mayor cantidad de comunidades de pequentildeos gana-

deros Las grandes empresas laacutecteas del paiacutes prefieren comprar el lactosuero o la

leche en polvo importada a precios maacutes bajos que las del costo de produccioacuten del

paiacutes perjudicando al sector ganadero nacional

En las negociaciones con la UE el Ecuador abrioacute tres contingentes arance-

larios libres de impuestos que representan un total de 1500 toneladas de produc-

tos laacutecteos Estos contingentes arancelarios creceraacuten un 5 cada antildeo por tiempo

indefinido Los productos laacutecteos liberalizados incluyen leche en polvo leche y

nata concentrada con azuacutecar u otros edulcorantes suero de mantequilla leche

cuajada lactosuero leche evaporada y condensada yogurt y pastas laacutecteas para

untar (Accioacuten Ecoloacutegica 2015)

Preocupaciones similares se dan en Peruacute En 2018 los pequentildeos ganaderos

peruanos se agruparon en diciembre en una nueva asociacioacuten llamada Peruacute Le-

che y exponen su molestia contra la ley de los productos laacutecteos A traveacutes de eacutesta

se sustituyoacute una norma que prohibiacutea el uso de la leche en polvo en la elaboracioacuten

de productos de la industria laacutectea como el yogur queso mantequilla y leche

evaporada Esta prohibicioacuten fue descartada en el texto sustitutorio y habilita otra

vez a que se pueda usar la leche en polvo en la reconstitucioacuten y recombinacioacuten de

la leche evaporada

Para el representante de Peruacute Leche Tulio Montenegro a traveacutes de esta ley

se perderiacutean 15 millones de litros al diacutea lo cual se traduce en 2 millones diarios

de soles La medida afectariacutea al 87 de ganaderos porque ya no podriacutean venderle

a Gloria9

El grupo Gloria deshidrata esa leche (producida en provincia) en sus plantas de

Arequipa y Trujillo luego va a Huachipa El problema es que esa leche necesita

ser tratada Entonces el producto final ya no podriacutea ser llamado leche Para

que se llame producto laacutecteo reconstruido ya no seriacutea necesario usar nuestra

leche sino usariacutean leche en polvo del extranjero dijo Montenegro (Gestioacuten

Los TLC favorecen por un lado a las eacutelites nacionales en este caso la indus-

tria laacutectea nacional representada por el Grupo Gloria y por otro a las empresas

transnacionales exportadoras de laacutecteos

De acuerdo a la Asociacioacuten de Ganaderos Lecheros del Peruacute AGALEP la im-

portacioacuten de insumos en polvo frena el crecimiento de la produccioacuten nacional

de leche El gremio sostiene que la importacioacuten de productos laacutecteos en polvo

que crecioacute 26 en el 2018 estaacute desplazando a la leche nacional en las plantas in-

9 Gloria es la principal empresa de laacutecteos del Peruacute y el primer fabricante de leche evaporada con presencia en varios paiacuteses de Ameacuterica Latina

dustriales (Gestioacuten 2019) Su impacto es auacuten mayor que en los otros dos paiacuteses

sentildeala Heacutector Guevara de AGALEP

La produccioacuten nacional de leche presenta un crecimiento casi nulo en los

uacuteltimos antildeos (entre 2 y 3) y para el 2019 se esperan las mismas tasas porque

no hay signos de recuperacioacuten El sector estaacute siendo afectado por el incremento

de las importaciones de insumos en polvo que estaacuten desplazando a la leche fresca

en las plantas industriales del paiacutes (Gestioacuten 2019)

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Libre comercio y mujeres en Ameacuterica Latina aproximaciones a traveacutes de los modos de desarrollo para analizar 25 antildeos de Tratados de Libre Comercio en la regioacuten

- Por Patricia Laterra1 y Agostina Costantino2

Introduccioacuten

Los tratados de libre comercio (TLC) y los tratados bilaterales de inversioacuten

(TBI) son acuerdos que mediante la generacioacuten de un instrumento establecen la

regulacioacuten del comercio y la inversioacuten entre dos o maacutes partes estaduales Los TLC

se proponen como instrumentos para aumentar el comercio de bienes y servi-

cios entre los paiacuteses participantes de manera regional o bilateral Originalmente

fueron presentados como un instrumento para la ampliacioacuten de mercados me-

diante la eliminacioacuten de derechos arancelarios que afectasen las exportaciones e

importaciones entre sus poliacuteticas estaban la eliminacioacuten o rebajas sustanciales

de las barreras arancelarias y no arancelarias de subsidios a las exportaciones

fundamentalmente agriacutecolas la reestructuracioacuten de las reglas y procedimientos

aduaneros para agilizar el paso de las mercanciacuteas y unificar normas fitosanita-

rias entre otras de distinta iacutendole Desde sus oriacutegenes en los antildeos noventa has-

ta la actualidad fueron presentados como herramientas necesarias para que los

paiacuteses se insertaran a las cadenas globales de valor mejoraran su competitividad y

como un instrumento para el desarrollo econoacutemico Estos acuerdos estaacuten regi-

dos por las reglas de la Organizacioacuten Mundial del Comercio (OMC) o por mutuo

1 Becaria doctoral (CIEPP-CONICET) en Ciencias Sociales (UBA) Docente en Economiacutea y Geacutene-ro (UBAUNLPIDAES-UNSAM) Es Lic En Economiacutea (FCE-UBA) Maestranda en Estudios de Geacutenero (UCES) y actualmente realiza la Especializacioacuten en Poliacuteticas de Cuidado (CLACSO) Integrante del Espacio de Economiacutea Feminista de la Sociedad de Economiacutea Criacutetica

2 Investigadora del CONICET en el IIESS (UNS-CONICET) y docente en el Departamento de Eco-nomiacutea de la Universidad Nacional del Sur Es Lic En Economiacutea (UNS) magister en Ciencias Sociales (FLACSO-Meacutexico) y Doctora en Investigacioacuten en Ciencias Sociales con mencioacuten en Ciencia Poliacutetica (FLAC-SO-Meacutexico) Integrante del Espacio de Economiacutea Feminista de la Sociedad de Economiacutea Criacutetica

LIBRE COMERCIO Y MUJERES EN A LATINA APROXIMACIONES A TRAVEacuteS DE LOS MODOS DE DESARROLLO

acuerdo entre los paiacuteses

Sin embargo los TLC y TBI firmados masivamente en los antildeos noventa

nunca fueron un mero asunto de comercio ni de aranceles Desde el Tratado de

Libre Comercio de Ameacuterica del Norte (NAFTA por su sigla en ingleacutes) entre Es-

tados Unidos Canadaacute y Meacutexico firmado ya hace 25 antildeos los TLC comenzaron a

incorporar los llamados ldquonuevos temas comercialesrdquo que poco y nada tienen que

ver con aranceles sino con la desregulacioacuten de amplios sectores de la economiacutea

como los servicios puacuteblicos los derechos de propiedad intelectual las inversio-

nes extranjeras las compras puacuteblicas las telecomunicaciones entre otros temas

En los uacuteltimos antildeos se habla de una ldquonueva generacioacutenrdquo de TLC los cuales estaacuten

incidiendo en las renegociaciones en curso de viejos y nuevos tratados que se pre-

sentan como modernizaciones necesarias incorporaciones de ldquonuevos temasrdquo y

cambios administrativos que no avanzan sustancialmente en temas netamente

arancelarios Estos cambios representan claacuteusulas que comprometen y obligan a

los Estados a facilitar y proteger la propiedad de los inversores por ejemplo ante

las actividades extractivas y avanzan en la privatizacioacuten de una serie de acti-

vidades econoacutemicas especialmente los servicios puacuteblicos como la provisioacuten de

servicios baacutesicos educacioacuten salud sistema de pensiones las compras y contrata-

ciones puacuteblicas telecomunicaciones y transporte ademaacutes de incorporar medidas

sanitarias y fitosanitarias y avanzar en la mercantilizacioacuten de nuevos sectores de

la economiacutea como la economiacutea digital y el comercio electroacutenico

En este capiacutetulo nos proponemos abordar los efectos del libre comercio en

las mujeres iquestlos TLC afectan diferencialmente a las mujeres Para ello luego de

un breve repaso teoacuterico sobre la perspectiva adoptada por las autoras y una siacuten-

tesis de la revisioacuten bibliograacutefica analizaremos los efectos que el libro comercio

tiene sobre las mujeres a traveacutes de tres viacuteas la viacutea del comercio la viacutea fiscal y la

viacutea de la desregulacioacuten

El libre comercio y el desarrollo

Las teoriacuteas ortodoxas sobre comercio internacional (el modelo Hecks-

cher-Olin) basadas en las ideas claacutesicas de David Ricardo proponen que el libre

comercio es la viacutea por medio de la cual los paiacuteses maacutes pobres lograraacuten el desa-

rrollo Estas teoriacuteas afirman que los paiacuteses deben especializarse en las ramas de

la economiacutea en las cuales tengan ldquoventajas comparativasrdquo (esto es lo que pro-

ducen a menores costos relativos que otros paiacuteses) y exportar los excedentes de

PATRICIA LATERRA middot AGOSTINA COSTANTINO

esas producciones para con las divisas generadas por las exportaciones impor-

tar los bienes que no producen De esta forma el comercio internacional genera

ganancias para todos los paiacuteses involucrados si se eliminan todas las trabas para

su libre funcionamiento Ademaacutes de los efectos beneficiosos que el comercio ten-

draacute sobre el crecimiento de los paiacuteses se aducen beneficios poliacuteticos al reducir o

eliminar la capacidad de accionar de los grupos de intereacutes que presionan por fa-

vores poliacuteticos dentro de cada nacioacuten (sobre todo en materia de proteccionismo)

Seguacuten estas teoriacuteas (Duflo 2012) el crecimiento del PBI derivado del comercio

impactaraacute positivamente sobre las mujeres a traveacutes de las siguientes viacuteas

rsaquo El crecimiento econoacutemico produce una reduccioacuten de la pobreza En este

sentido como las mujeres son las maacutes afectadas por este fenoacutemeno se-

raacuten beneficiadas en una proporcioacuten mayor a los varones

rsaquo El crecimiento econoacutemico produce una reduccioacuten de la cantidad de si-

tuaciones de discriminacioacuten nintildeo-nintildea en las familias Respecto a este

punto se hace alusioacuten a estudios (principalmente antropoloacutegicos) que

muestran que las familias en situaciones extremas de vulnerabilidad y

pobreza en determinados paiacuteses (los estudios de caso suelen estar en

India Bangladesh Pakistaacuten) eligen cuidar a los nintildeos por sobre las ni-

ntildeas (lo cual implica darle educacioacuten salud alimentacioacuten a unos y no

a otras) Lo que afirma Duflo es que el desarrollo econoacutemico sacaraacute a

esas familias de la situacioacuten de extrema pobreza lo cual reduciraacute las

probabilidades de que tengan que elegir cuidar a los varones y no a las

nintildeas

rsaquo El crecimiento econoacutemico impacta positivamente sobre la autonomiacutea de

las mujeres a traveacutes de muacuteltiples factores (desde la posibilidad de ad-

quirir electrodomeacutesticos hasta la baja de natalidad)

rsaquo Los tratados internacionales al tener validez constitucional permiten

que los paiacuteses menos desarrollados adopten las mejores normas que los

paiacuteses desarrollados tienen en teacuterminos de equidad de geacutenero Es decir

si se incluyen estas dimensiones en los tratados y se obliga a los paiacuteses

menos desarrollados a cumplir con las mismas eacutestos permitiraacuten la di-

fusioacuten internacional de buenas praacutecticas de inclusioacuten

En siacutentesis el esquema argumental de la visioacuten neoclaacutesica seriacutea el

Crecimiento econoacutemico

Normas y ldquobuenas praacutectiasrdquo

Mejora de la equidad de geacutenero

En respuesta a esta propuesta la visioacuten criacutetica que aquiacute proponemos es

que el efecto final de los TLC en teacuterminos de geacutenero no depende tanto en pri-

mer lugar de cuaacutento crezca un paiacutes sino de coacutemo crezca el paiacutes y en ese sentido

creemos nodal el concepto de modo de desarrollo La forma en la que crece un

paiacutes puede hacer que incluso cuando crezca el PBI las desigualdades de geacutenero

se profundicen3 En segundo lugar respecto a la difusioacuten de normas en contra-

posicioacuten a la visioacuten liberal maacutes optimista planteamos que la firma de los tratados

trae consigo la presioacuten por la modificacioacuten de las arquitecturas juriacutedico-legales

de los paiacuteses poniendo en riesgo o eliminando derechos para disminuir costos

(este punto lo desarrollamos maacutes adelante)

El modo de desarrollo es la forma en la que se acumula y reproduce el capi-

tal en un momento y un lugar determinados Los modos de desarrollo vigentes

en Ameacuterica Latina afectan diferencialmente maacutes a las mujeres y a las personas

LGBT y esto no tiene que ver con el nivel del PBI sino como veremos a conti-

nuacioacuten con la composicioacuten del PBI las caracteriacutesticas del mercado laboral las

caracteriacutesticas de los regiacutemenes de bienestar (Martiacutenez Franzoni 2007) entre

otras causas

Las reformas estructurales que comienzan a aplicarse en Ameacuterica Latina

desde fines de los setentas y ochentas consistiacutean en un paquete de medidas que

incluiacutea la desregulacioacuten de todos los mercados de las economiacuteas la refuncionali-

zacioacuten de los Estados (materializada en los procesos de privatizaciones) y la libe-

ralizacioacuten de las cuentas externas (comercio y capitales) Respecto a este uacuteltimo

3 La grave crisis econoacutemica que atravesoacute la regioacuten latinoamericana en los antildeos 80 redujo el producto bruto per caacutepita y las tasas de crecimiento reales unido a una ola de poliacuteticas de ajuste econoacutemico Estas poliacuteticas que ldquoestabilizaron las condiciones macroeconoacutemicasrdquo tuvieron efectos negativos en el empleo de las mujeres Seguacuten Leoacuten (2000) aunque la tasa de participacioacuten laboral femenina agregada aumentoacute esta tasa en el sector formal se redujo El efecto neto de ello fue la peacuterdida de empleos estables para las mujeres La tasa de desempleo de las mujeres fue superior a la de los hombres en todos los paiacuteses en donde se tiene informacioacuten para esta deacutecada

punto es que los procesos de regionalizacioacuten concebidos como aperturas por eta-

pas de las economiacuteas cobran un gran protagonismo Esto marca una diferencia

fundamental con los procesos de regionalizacioacuten previos fuertemente influen-

ciados por las teoriacuteas estructuralistas imperantes en la eacutepoca En este sentido el

objetivo de tratados de libre comercio como lo fue la Asociacioacuten Latinoamericana

de Libre Comercio (ALALC) por ejemplo era conformar un proceso de acumula-

cioacuten de capitales autocentrado es decir un proceso de acumulacioacuten autoacutenomo de

los paiacuteses en desarrollo que permita lograr una industrializacioacuten que complete la

matriz productiva de estos paiacuteses para dejar de ser dependientes y subdesarro-

llados

Este cambio en la toacutenica de los procesos aperturistas va de la mano del in-

tereacutes de los capitales trasnacionales de aprovechar tanto la mano de obra bara-

ta como la disponibilidad de recursos naturales de Ameacuterica Latina En teacuterminos

generales compartiendo los rasgos anteriores los paiacuteses latinoamericanos se

orientaron en dos grandes direcciones por un lado los paiacuteses centroamericanos

y Meacutexico se especializaron en actividades industriales ensambladoras (maqui-

las) explotando su ldquoventajardquo de salarios muy bajos en teacuterminos internacionales

Por otro lado los paiacuteses sudamericanos se orientaron a la explotacioacuten de recursos

naturales para la exportacioacuten Una siacutentesis de las caracteriacutesticas de ambos modos

de desarrollo se presenta en la siguiente tabla

Modo de especializacioacuten primario exportadora Modo maquila

Paiacuteses Argentina Brasil Chile Colombia y Peruacute Ecuador

Meacutexico y paiacuteses centroamericanos como Honduras El Salvador Guatemala etc

Patroacuten de especializacioacuten

productiva

Produccioacuten de commodities industriales y actividades procesadoras de RRNN (acei-tes vegetales oleaginosas ce-lulosa y papel hierro y acero harinas litio cobre oro etc)

Industrias ensambladoras de aparatos electroacutenicos computacioacuten y vestimenta

Organizacioacuten productiva

Las plantas procesadoras de estos recursos son muy automatizadas muy intensivas en capital y poco intensivas en trabajo

Reacutegimen de maquila con uso intensivo de mano de obra

Comercio internacional

Son actividades poco dinaacutemicas a nivel internacional con baja elasticidad precio e ingreso

La produccioacuten se destina casi iacutentegramente al mercado estadounidense

Tecnologiacutea

Son industrias maduras sin mucha innovacioacuten en teacuterminos de productos pero con algo de innovacioacuten en teacuterminos de procesos (sobre todo en transporte y embalajes)

Son industrias con tecnologiacutea de uacuteltima generacioacuten y logiacutestica de entrega justo a tiempo traiacutedas iacutentegramente desde las casas matrices

A partir de los procesos de liberalizacioacuten comercial durante el neolibera-

lismo se tendieron a exacerbar en ambos modos de desarrollo dos procesos Por

un lado una profundizacioacuten del extractivismo entendido como un tipo de ex-

traccioacuten de recursos naturales en gran volumen o alta intensidad y que estaacuten

orientados esencialmente a ser exportados como materias primas sin procesar

o con un procesamiento miacutenimo (Gudynas 2013) En este sentido no soacutelo las

tradicionales actividades extractivas de mineriacutea e hidrocarburos entrariacutean en

la definicioacuten sino tambieacuten la fuerte especializacioacuten que cada vez maacutes tienen los

paiacuteses de Sudameacuterica en la produccioacuten de monocultivos extensivos (como soja o

palma aceitera)4 Y por otro lado una presioacuten constante a la reduccioacuten de costos

a traveacutes de la caiacuteda de los costos laborales (salarios cobertura social cobertura

previsional) el aumento de la precarizacioacuten laboral (flexibilizacioacuten en las formas

de contratacioacuten y en las formas del trabajo) y el aumento de la intensidad laboral

(mayor explotacioacuten pago por objetivos y productividad) Estos dos mecanismos

repercuten en la crisis de los cuidados esto es la agudizacioacuten de las dificultades

de amplios sectores de la poblacioacuten para cuidarse cuidar o ser cuidados ante la

falta de tiempo ingresos e instituciones para poder hacer efectiva esta necesidad

(Peacuterez Orozco 2006 2014 Ezquerra 2012)

Los efectos del libre comercio sobre las mujeres una revisioacuten bibliograacutefica

Como expresamos anteriormente los modos de desarrollo vigentes en

Ameacuterica Latina afectan diferencialmente maacutes a las mujeres y a las personas

LGBT Esta cuestioacuten no tiene que ver necesariamente con el nivel del PBI sino con

otra serie de caracteriacutesticas como el modo de desarrollo que implica la manera

en que se efectuacutean las actividades econoacutemicas y determinadas caracteriacutesticas en

teacuterminos del mercado laboral los regiacutemenes de bienestar entre otras Esto hace

que aunque Ameacuterica Latina no tenga los PBI maacutes bajos del mundo siacute sea la re-

gioacuten con mayor desigualdad de ingresos Una manera de medir esta desigualdad

es a traveacutes del coeficiente de Gini que para 2014 mostroacute un valor promedio de

05325 (Amarante y Colacce 2018) Si bien el iacutendice disminuyoacute 08 promedio

entre 2002 y 2014 se habla de un estancamiento en el proceso de descenso de

la desigualdad (Amarante y Colacce 2018) Entre los factores de desigualdad las

autoras encuentran a la globalizacioacuten y los procesos de liberalizacioacuten comercial

que se producen junto con los avances tecnoloacutegicos y cuyos efectos son difiacuteciles

4 ldquoLos ejemplos del agroextractivismo son muacuteltiples pero quizaacute basta con citar el caso de la soya Para producir una tonelada al modo de los ldquodesiertos verdesrdquo que se han venido territorializando vertigi-nosamente en los campos del Sur global desde los albores del milenio se requiere extraer 16 kilogramos de calcio 9 de magnesio 7 de azufre 8 de foacutesforo 33 de potasio y 80 de nitroacutegenordquo Esos elementos quiacutemicos no son retribuidos al suelo y generan su degradacioacuten minando aceleradamente las bases requeridas por la vida para su reproduccioacutenrdquo (Giraldo 2018 p 26)

5 El coeficiente de gini es un indicador que se utiliza para medir una distribucioacuten de la desigualdad donde 0 representa ausencia de desigualdad y 1 desigualdad maacutexima

de aislar La creciente importancia del sector financiero y la concentracioacuten del

retorno del capital tambieacuten fortalecen el proceso de concentracioacuten del ingreso

(Amarante amp Colacce 2018 31) En este contexto de mayor desigualdad tambieacuten

caracteriacutestico de otras regiones del sur global y con matices las mujeres y perso-

nas LGBT racializadas indiacutegenas campesinas y migrantes son las maacutes afectadas

Si observamos la representacioacuten de las mujeres en el mercado de trabajo

clave en las retoacutericas para revertir la desigualdad veremos que existen discri-

minaciones concretas y una fuerte sobre-representacioacuten en la precariedad Esta

precariedad se manifiesta entre otras formas en las brechas estructurales eco-

noacutemicas Las condiciones en el mercado de trabajo se fundan e intersectan con

organizaciones sociales del cuidado particularmente injustas y regiacutemenes de

bienestar que garantizan formas segmentadas de proteccioacuten social Actualmen-

te en los Estados de la OCDE el porcentaje de joacutevenes que no estudia ni trabaja

es de aproximadamente el 10 mientras que en Ameacuterica Latina supera el 20

Seguacuten los datos maacutes recientes entre los joacutevenes de 15 a 24 antildeos el 14 de los hom-

bres no estudia ni trabaja un porcentaje que se duplica en el caso de las mujeres

al situarse en torno al 29 Un amplio nuacutemero de estudios sentildeala que esta brecha

refleja las diferencias de geacutenero en cuanto a las responsabilidades asociadas a las

tareas domeacutesticas y al cuidado Los datos disponibles confirman que la mayor

proporcioacuten de mujeres joacutevenes que no cursan estudios carecen de empleo o no

siguen una formacioacuten dedica su tiempo a funciones y tareas de cuidado Esto

limita sus posibilidades de participar en el mercado de trabajo Sobre esta base de

caracterizacioacuten comuacuten aunque heterogeacutenea entre paiacuteses se han realizado dis-

tintas investigaciones sobre las posibles implicancias de la liberalizacioacuten comer-

cial y los tratados de libre comercio en las mujeres

Una primera cuestioacuten a tener en cuenta es que la aplicacioacuten de poliacuteticas

econoacutemicas pueden tener muacuteltiples consecuencias Si bien muchas de las poliacuteti-

cas promotoras de los TLC buscan incrementar la incorporacioacuten de las mujeres al

mercado de trabajo eso no significa per se mejores condiciones de vida Hay que

analizar en cambio el conjunto de medidas en su integralidad ya que puede estar

afectando por ejemplo a la organizacioacuten social del cuidado o a las cuentas macro-

econoacutemicas Asiacute es como no podriacuteamos determinar una uacutenica ni uniacutevoca causa y

efecto de los efectos del comercio y los TLC y TBI en la vida de las personas

Economistas feministas como Diane Elson (1995 1998) Irene van Staveren

(2005) Marzia Fontana (2006) Nilufer Ccedilağatay y Mariama Williams (2005) Ra-

zavi (2009) entre otras han propuesto variados enfoques y metodologiacuteas para

analizar la existencia de estos efectos diferenciados alcance y relevancia En sus

trabajos han destacado los posibles costos de transferencia y la carga del ajuste

que las reformas comerciales pueden inducir sobre la economiacutea de los hogares el

trabajo no remunerado y el empoderamiento econoacutemico global de hombres y mu-

jeres (UNCTAD 2004) Diane Elson (1995 1998) plantea que es necesario identi-

ficar los posibles sesgos de geacutenero de las poliacuteticas econoacutemicas a traveacutes del anaacuteli-

sis de las interconexiones entre el nivel macroeconoacutemico que implican poliacuteticas

econoacutemicas la poliacutetica comercial y el funcionamiento del sistema econoacutemico

considerando las interacciones entre la economiacutea remunerada y no remunerada

el nivel mesoeconoacutemico que refiere a los mercados y las instituciones donde figu-

ran el mercado de trabajo los sectores productivos las instituciones vinculadas

a los regiacutemenes de bienestar lo relativo a los derechos de propiedad y el nivel mi-

croeconoacutemico que estudia las relaciones al interior de los hogares y las empresas

Teniendo en cuenta esta base de estudio Marzia Fontana (2006) explicita

los posibles impactos de la liberalizacioacuten comercial sobre las desigualdades de

geacutenero Por un lado podemos encontrar la reduccioacuten de las brechas de geacutenero

en la participacioacuten laboral si los sectores que se expanden son maacutes intensivos en

mano de obra basada en mujeres que los que se contraen (nivel macro) Si bien

este efecto es buscado desde la economiacutea feminista nos preguntamos iquestel au-

mento de la participacioacuten laboral viene acompantildeada de poliacuteticas de cuidado para

redistribuir la carga global de trabajo Asimismo la liberalizacioacuten puede reducir

o expandir el control de las mujeres sobre los gastos del hogar dependiendo en

si destruye o crea fuentes de ingreso independiente para las mujeres (nivel mi-

cro) Por uacuteltimo Fontana analiza la peacuterdida de ingresos fiscales por parte de los

Estados a traveacutes de la disminucioacuten de aranceles y otras regulaciones que pue-

de conducir a un recorte en esos servicios (nivel meso) Estos pueden debilitar o

disminuir la provisioacuten de los servicios sociales que favorecen a toda la sociedad

(como salud y educacioacuten) pero particularmente a las mujeres ya que en caso de

no existir o ser deficientes las tareas de cuidado asociadas recaeraacute en las mujeres

A partir de estas dinaacutemicas podemos entender a traveacutes de Elson (2007) los

efectos posibles entre la liberalizacioacuten comercial y el proceso de reproduccioacuten so-

cial el uso del tiempo se tensiona en la medida que la liberalizacioacuten comercial

atrae a maacutes mujeres al mundo del trabajo remunerado sin atraer maacutes varones

al trabajo no remunerado A esta dinaacutemica Elson la ha llamado la tensioacuten sobre

el tiempo de las mujeres (a squeeze on womenrsquos time) Esta tensioacuten en el tiempo po-

driacutea canalizarse con un reparto maacutes justo de la organizacioacuten social del cuidado

en la sociedad Para ello es necesario una mayor y mejor provisioacuten de servicios

puacuteblicos entre ellos los servicios de cuidado Ahora bien Elson analiza el efecto

de la presioacuten fiscal sobre la provisioacuten de los servicios puacuteblicos (a fiscal squeeze) ya

que derivado de una poliacutetica de liberalizacioacuten comercial y reduccioacuten de aranceles

una consecuencia es la disminucioacuten de recaudacioacuten y con ello la presioacuten sobre

la reduccioacuten del gasto puacuteblico para garantizar poliacuteticas de redistribucioacuten social

En este sentido Elson advierte la doble negativa del sector privado a asumir res-

ponsabilidades en la reproduccioacuten social Para analizar las implicancias de la li-

beralizacioacuten comercial algunas autoras proponen esferas que rebasan la tasa de

participacioacuten laboral en busca de entender si estas poliacuteticas redundan o no en

el bienestar de las mujeres Razavi (2009) haciendo foco en el anaacutelisis del nivel

meso y sus interacciones con los niveles micro y macro propone tres instituciones

para identificar los impactos de geacutenero del conjunto de poliacuteticas que promovioacute la

agenda de liberalizacioacuten econoacutemica si eacutestas poliacuteticas produjeron cambios propo-

sitivos significativos en el acceso de hombres y mujeres a activos como capital y

la tierra si el anaacutelisis sobre el trabajo remunerado refiere a la calidad del empleo

que se genera (formal o informal extensioacuten de la jornada de trabajo segregacioacuten

horizontal o vertical al interior de las empresasramas) y si existen instituciones

disponibles de provisioacuten social para articular la esfera productiva con la repro-

ductiva el acceso a los servicios sociales entre otras Ccedilağatay y Williams (2005) 

tambieacuten proponen algunas herramientas e indicadores para el anaacutelisis de casos

advirtiendo que los efectos de la liberalizacioacuten comercial variacutean de acuerdo al

tipo de economiacutea y pueden ser contradictorios Los efectos de la liberalizacioacuten

comercial y las poliacuteticas de promocioacuten de exportaciones no son neutrales sino

que hay que tener en cuenta los efectos diferenciados seguacuten clase raza y etnia En

este sentido no es posible ni siquiera significativo concluir que el incremento

del comercio o la liberalizacioacuten comercial es ldquobuenordquo o ldquomalordquo para las mujeres

como un todo en teacuterminos absolutos o relativos (en relacioacuten a los hombres) dado

que los efectos difieren a traveacutes de las diferentes clases en las mujeres o entre mu-

jeres y hombres de diferentes sectores de la economiacutea En efecto las desigualda-

des de geacutenero median los resultados de las poliacuteticas comerciales especialmente

respecto a las ganancias del comercio el crecimiento y el desarrollo En algunos

casos estas desigualdades pueden estar en la base del crecimiento que promueve

el comercio internacional pero al mismo tiempo reforzar un patroacuten de comercio y

crecimiento (la senda baja) que no es beneficioso sino perjudicial para los paiacuteses

en desarrollo en el largo plazo Un ejemplo se evidencia en las desigualdades de

geacutenero en el mercado de trabajo de varios paiacuteses Estas desigualdades en vez de

ser erosionadas por la competencia inducida por el comercio internacional sir-

ven como ldquoventaja comparativardquo esto es instrumentos de competencia en distin-

tas etapas de la integracioacuten a la economiacutea mundial como sucede en las industrias

manufactureras de exportacioacuten (IMANE) maacutes conocidas como maquilas

Las nuevas propuestas de los TLC con respecto a las mujeres sugieren que

el aumento de las tasas de participacioacuten (o actividad) en el segmento de muje-

res en el mercado laboral contribuiriacutea a un desarrollo econoacutemico sostenible Ese

punto de partida es ampliamente discutible pues una vasta evidencia empiacuterica

demuestra que el comercio no siempre redunda en mejores condiciones de vida6

si tenemos en cuenta los efectos macroeconoacutemicos ( fiscal squeeze) socioeconoacutemi-

cos y en el mercado de trabajo que profundizan la tensioacuten sobre el tiempo de las

mujeres (a squeeze on womenrsquos time) El comercio -en algunas ocasiones- provoca

el aumento de la tasa de actividad pero los puestos de trabajo que se generan son

de baja calidad bajos salarios y en condiciones precarias En este sentido el eacutexito

de los acuerdos es posible porque se asientan sobre una arquitectura desigual con

respecto a las relaciones de geacutenero tanto en la divisioacuten sexual y racial del trabajo

remunerado como en la desigual organizacioacuten social del trabajo domeacutestico y de

cuidado (OSC) (Laterra 2018) Los TLC se basan en la desigualdad de geacutenero en

el mercado de trabajo que genera -entre otras dinaacutemicas- las extensas cargas de

trabajo domeacutestico y de cuidados no remunerado Al mismo tiempo las desigual-

dades de geacutenero son utilizadas como una ventaja comparativa para la atraccioacuten

de las inversiones ya que refuerzan la senda a la baja de los costos laborales y

se asientan en una estructura econoacutemica de sosteacuten de reproduccioacuten de la vida a

costa del tiempo de trabajo de las mujeres Un caso testigo de esto es la prolife-

racioacuten de maquilas en Meacutexico que proliferaron en los antildeos sesenta pero fueron

cristalizadas en el Tratado de Libre Comercio de Ameacuterica del Norte (TLCAN) En

estas maquilas se emplea en su mayoriacutea a mujeres pobres migrantes con muy

bajos salarios y jornadas de trabajo que superan las 12 horas dejaacutendolas en un

fuerte estado de vulnerabilidad laboral y social Diferentes reportes e investiga-

6 Ver Azar Espino y Salvador (2009) ldquoLos viacutenculos entre comercio geacutenero y equidad Un anaacutelisis para seis paiacuteses de Ameacuterica Latinardquo Disponible en httpswwwresearchgatenetpublication264878867_Los_vinculos_entre_comercio_genero_y_equidad Tambieacuten ver Salvador (2012) ldquoGeacutenero y Comercio en Ameacuterica Latinardquo en La Economiacutea Feminista una hoja de ruta para Ameacuterica Latinardquo Disponible en httpwwwunwomenorgesdigital-librarypublications20126la-economia-feminista-desde-america-latina

ciones7 han mostrado que en lugar de romper las desigualdades estructurales de

geacutenero la liberalizacioacuten comercial ha reforzado dichas desigualdades al dar un

poder creciente a las empresas multinacionales8 Los tratados son generalmente

firmados sin analizar coacutemo afectaraacuten de forma diferenciada a las personas seguacuten

su condicioacuten sexo-geneacuterica En este escenario es importante preguntarse iquestcoacutemo

podriacutean orientarse las poliacuteticas comerciales a la equidad de geacutenero la reduccioacuten

de la pobreza y el desarrollo humano

La ldquocuestioacuten de geacutenerordquo en los tratados de libre comercio

La nueva generacioacuten de TLC se caracteriza por incorporar ldquonuevosrdquo temas

que fueron sumamente sensibles en la historia de los tratados comerciales y de-

mandados por la ciudadaniacutea y la sociedad civil Si bien existe un reconocimiento

que hacen los Estados de la importancia de la defensa de los derechos laborales

medioambientales y la justicia de geacutenero y es a partir de alliacute que se redactan las

claacuteusulas la manera en que estaacuten siendo incorporados tiene caracteriacutesticas pe-

culiares con respecto a las claacuteusulas que comuacutenmente se negocian en los trata-

dos Estos capiacutetulos o claacuteusulas no son vinculantes esto es no son operativos no

plantean objetivos especiacuteficos ni cronogramas de trabajo y no estipulan obliga-

cioacuten alguna para que los Estados realicen poliacuteticas especiacuteficas en las que se eje-

cuten el contenido de los capiacutetulos (Partenio Laterra y Ghiotto 2018) Asimis-

mo estos capiacutetulos no permiten que los Estados hagan uso del mecanismo de

Solucioacuten de Controversias de los propios tratados para los objetivos que no esteacuten

siendo observados o cumplidos o en los que la otra parte viole el acceso a las dis-

posiciones establecidas

Mientras que en los demaacutes articulados se avanza contra las garantiacuteas pro-

tectoras de la poblacioacuten la incorporacioacuten de estas temaacuteticas puede entenderse

como expresiones de buena voluntad sin un compromiso activo legal y soberano

Esto contrasta con las demandas que llevan adelante los inversores extranjeros

y las empresas transnacionales contra Estados mediante el mecanismo de solu-

cioacuten de controversias inversor-Estado (ISDS en ingleacutes) el cual ha generado gran-

des debates internacionales ya que expone la desigualdad entre los derechos de

7 Ver reporte de McKinsey Global Institute The power of parity 2015 en httpswwwmckinseycomfeatured-insightsgender-equalitythe-power-of-parity-advancing-womens-equality-in-the-united-kingdom

8 Ver en httpswwwpolicyalternativescapublicationsmonitorhow-canada-can-tackle-gender-inequality-through-trade

las empresas y los de la ciudadaniacutea En este sentido los TLC y TBI son un punto

de apoyo indispensable para los derechos de las empresas y las medidas que los

Estados pudieran adoptar para la defensa de los derechos humanos pueden ser

objeto de una demanda al amparo de estos acuerdos comerciales9 En ese sentido

han existido casos en los cuales relatoras y relatores de la ONU recomienda recha-

zar estos instrumentos10 Como hemos sentildealado la propuesta fundamental de los

TLC de nueva generacioacuten proponen en materia de geacutenero fomentar el aumento

de la tasa de participacioacuten de las mujeres en el mercado de trabajo como una po-

liacutetica de contribucioacuten al desarrollo econoacutemico sostenible Las temaacuteticas vincula-

das a mujeres o relaciones de geacutenero en las nuevas negociaciones se incorporan

bajo tres caracteriacutesticas

a Vinculadas al crecimiento o desarrollo econoacutemico se incluyen claacuteusulas

acotadas o abstractas relacionando a las mujeres junto al comercio o cre-

cimiento econoacutemico Esto se manifiesta en el nombre de los capiacutetulos o

claacuteusulas11 podemos encontrarlas como ldquoMujeres y Crecimiento econoacutemi-

cordquo o ldquoComercio y Geacutenerordquo En los demaacutes articulados no se nombra a las

mujeres o no existe ninguna otra referencia a geacutenero como en el acuerdo

entre el Mercosur y la UE en donde no se menciona ninguna vez la palabra

ldquogeacutenerordquo (Ghiotto y Echaide 2020)

b La incorporacioacuten de las mujeres al mercado de trabajo como motor del cre-

cimiento econoacutemico establecen que mejorar las oportunidades econoacutemi-

cas en el mercado laboral para las mujeres en sus territorios contribuye al

desarrollo econoacutemico

c El eje estaacute puesto en el ldquoempoderamiento econoacutemico de las mujeresrdquo en

relacioacuten al emprendedurismo el empoderamiento individual las oportu-

nidades de negocio el liderazgo y la inclusioacuten digital y financiera

Los capiacutetulos de geacutenero y comercio plantean que el objetivo es lograr la

9 Tomamos como casos paradigmaacuteticos y testigo Chevron vs Ecuador Metalclad vs Meacutexico o Suez vs Argentina Ver todos los casos en wwwisds-americalatinaorg Tambieacuten ver el artiacuteculos de Baacutercena Ghiotto Muller y Olivet en este libro

10 Universidad Diego Portales (2016) Informe Anual Derechos Humanos 2015 Empresas y Derechos Humanos Extraiacutedo de httpwwwderechoshumanosudpclderechoshumanosindexphp quienes-somoslayout=editampid=157estudio-linea-base

11 Podemos corroborar los escuetos capiacutetulos en diferentes tratados que estaacuten siendo discutidos en la actualidad como CPTPP (TPP11) artiacuteculo 234 ldquoMujeres y Crecimiento econoacutemicordquo (del capiacutetulo 23 so-bre Desarrollo) y los capiacutetulos de ldquoComercio y Geacutenerordquo de los Tratados Brasil-Chile (Capiacutetulo 18) Uru-guay-Chile (Capiacutetulo 14) y Argentina-Chile (Capiacutetulo 15) Soacutelo en el capiacutetulo 45 del acuerdo entre la Unioacuten Europea-Chile los temas de geacutenero aparecen como ldquoCooperacioacuten en materia de geacutenerordquo

ldquoparticipacioacuten maacutes equitativa de hombres y mujeres en los negocios la industria

y el mundo del trabajordquo y ldquola importancia de la incorporacioacuten de la perspectiva

de geacutenero en la promocioacuten de un crecimiento econoacutemico inclusivo asiacute como el

rol instrumental que las poliacuteticas de geacutenero pueden desempentildear en la consecu-

cioacuten de un mayor desarrollo socioeconoacutemico sosteniblerdquo (Laterra 2019) En este

sentido subyace la idea que los TLC son buenos per se para las mujeres porque

incrementaraacuten el comercio y este aumento puede ser redundante al estimular

el crecimiento Pero no hay evidencia empiacuterica que constante que el crecimien-

to puede garantizar igualdad y desarrollo para todas las mujeres y las personas

LGTBI Asimismo la otra idea que se constata es la forma en que se incorporan

a los tratados se resuelve de manera instrumental porque no se plantea como

algo bueno para las mujeres para garantizar derechos humanos o para cambiar

la injusta divisioacuten sexual del trabajo sino que se manifiesta como un argumento

econoacutemico es bueno para la economiacutea promueve el desarrollo Esta idea repro-

ducida en las retoacutericas de diferentes organismos internacionales se retoma de un

informe del antildeo 2013 donde el Banco Mundial afirma que la incorporacioacuten de las

mujeres en el mercado de trabajo promoveriacutea el crecimiento viacutea incremento de la

productividad ya que las mismas por sus condiciones y por su competencia con

los hombres en el mercado de trabajo realizan las tareas con mayor productivi-

dad No obstante en ninguna parte de los TLC la temaacutetica se presenta como una

cuestioacuten de justicia o de pretensioacuten de igualdad

Por uacuteltimo y como adelantamos estos capiacutetulos no poseen solucioacuten de

controversias esto significa que las Partes no pueden iniciar una queja contra

los otros Estados o acudir a los tribunales internacionales por su cumplimiento

Esto hace que este tipo de capiacutetulos no sean vinculantes ni obligatorios Implica

que no tienen ninguna incidencia concreta sobre el comercio bilateral Asimismo

si bien en algunos casos se establecen comiteacutes de Geacutenero y Comercio para llevar

a cabo actividades de cooperacioacuten en capacitacioacuten de las mujeres empresarias

su acceso al financiamiento y el avance de las mujeres en las posiciones de lide-

razgos estas claacuteusulas son voluntarias no cuentan con financiamiento y no se

otorga poder al comiteacute para realizar el seguimiento del capiacutetulo Entonces si no

se cumplen no hay consecuencias Es deacutebil la capacidad de incidencia ya que no

se propone una agenda de trabajo ni objetivos concretos o el uso de indicadores

especiacuteficos que permita analizar si la incorporacioacuten de este capiacutetulo estaacute ejer-

ciendo una diferencia

Los gobiernos podriacutean decidir ldquopasar por altordquo cuestiones y tomarse maacutes

tiempo de lo prudente para establecer el comiteacute y dotarlo de presupuesto para su

buen funcionamiento El anaacutelisis de los articulados sobre mujeres o geacutenero mues-

tra que se incorporan como accesorios como una sumatoria de voluntades sin

ninguacuten poder de aplicacioacuten real mientras que los capiacutetulos con peso legal son los

comerciales y aquellos que incluyen los temas ldquoasociadosrdquo al comercio Desde pos-

turas criacuteticas se plantea que empoderar a las mujeres implicariacutea no solo asegurar

un ingreso econoacutemico para su autonomiacutea personal sino asegurar acceso a la tierra

y a los recursos naturales promover el acceso a la energiacutea en forma democraacutetica y

apoyar a las mujeres organizadas a desarrollar capacidades para adaptarse y pre-

venir el cambio climaacutetico asegurando el acceso a bienes puacuteblicos servicios salud

educacioacuten y proteccioacuten social (Partenio Laterra y Ghiotto 2018)

Anaacutelisis sobre los efectos del libre comercio en las mujeres

En este trabajo pensamos los efectos del libre comercio particularmente so-

bre las mujeres a traveacutes de tres grandes viacuteas la viacutea del comercio la viacutea fiscal y la

viacutea juriacutedico-legal El graacutefico 1 sintetiza las ideas que desarrollaremos en el resto del

capiacutetulo

GRAacuteFICO 1 minus Mecanismos causales de la relacioacuten entre libre comercio  e implicancias en las mujeres

Libre comercio

Reduccioacuten selectiva de aranceles

Supervivencia de las acts maacutes competitivas

Extractivismo

Disminucioacuten de costos

Precarizacioacuten

Desplazamien-tos forzosos

Migraciones

Conflictos ambientales

Cambio en el uso de la tierra

Soberaniacutea alimentaria

Disminucioacuten de ingresos fiscales

Ajuste en aacutereas sensibles al geacutenero

Aumento en la tasa de act de las mujeres en cond precarizadas

Presioacuten sobre el rol mujer-cuidadora

Disminuye la calidad de vida de la mujer

Modificacioacuten de las arquitecturas juriacutedico-legales

Acts feminizadas Acts masculinizadas

consiste en

implica

produce impacta

presioacuten sobre

produce impacta

afecta

impacta

producenimpacta

Eliminacioacuten de derechos

Disminuye la calidad de vida de las mujeres

produce

produce produce

En base a la revisioacuten bibliograacutefica presentada anteriormente entendemos

que la reduccioacuten selectiva de aranceles que producen los TLC hace que sobrevi-

van en cada paiacutes soacutelo las actividades maacutes competitivas Como ya dijimos para el

caso de Ameacuterica Latina esto genera presioacuten sobre las actividades extractivas (por

la ldquoabundanciardquo de recursos naturales de la regioacuten) y sobre la disminucioacuten de los

costos (sobre todo los laborales) En el inciso a) desarrollaremos los mecanismos

por medio de los cuales estas dos fuerzas aumentan la presioacuten sobre el rol cuida-

dor de las mujeres (reforzando los roles de geacutenero) aumentan su insercioacuten pre-

carizada en el mercado de trabajo y alimentan las cadenas globales de cuidados

(en las que las mujeres latinoamericanas se insertan tambieacuten como cuidadoras)

La viacutea fiscal (en el inciso b) se refiere a la disminucioacuten de ingresos prove-

nientes de impuestos derivada de la eliminacioacuten de aranceles y derechos de ex-

portacioacuten que deja poco espacio fiscal para contribuir a generar poliacuteticas puacuteblicas

que puedan revertir las desigualdades de geacutenero y redistribuyan la carga global

de trabajo Por uacuteltimo ademaacutes de los efectos maacutes obvios sobre el comercio los

TLC tambieacuten tienen como objetivo modificar las arquitecturas juriacutedico-legales

de los paiacuteses La mayoriacutea de las veces estas reformas se refieren a eliminacioacuten de

derechos econoacutemicos sociales y poliacuteticos Tal como mostraremos (en el inciso c)

la injerencia de muchas de estas coberturas juriacutedicas presionan sobre las mujeres

en su rol de cuidadoras (al no existir contencioacuten por parte de los Estados las mu-

jeres deben hacerse cargo de cubrir estas necesidades) disminuyendo su calidad

de vida Teniendo en cuenta los puntos b y c a pesar de los capiacutetulos de geacutenero

que se incorporen en los TLC en los hechos las mujeres son consideradas como

un actor clave pero al mismo tiempo dispensable para la economiacutea y la sociedad

La disminucioacuten en la calidad de vida de las mujeres derivadas de poliacuteticas de aus-

teridad es directa

La viacutea del comercio i Reduccioacuten de costos laborales

Los empleos generados a traveacutes de la liberalizacioacuten comercial se concen-

tran en pocas ramas de enclave que no agregan valor a la cadena de produccioacuten

y que son faacutecilmente desarticulables cuando dicha actividad econoacutemica ya no es

rentable para las empresas transnacionales (Giosa Zuazuacutea y Rodriacuteguez Enriacutequez

2010)12

12 Para un desarrollo sobre las caracteriacutesticas de la mano de obra en las industrias manufactureras de exportacioacuten puede verse ldquoEstrategias de desarrollo y equidad de geacutenero una propuesta de abordaje y su

Por otra parte en los casos donde los TLC fomentan competencia por im-

portacioacuten la evidencia muestra que los trabajos de las mujeres calificadas se ven

amedrentados porque a pesar de su calificacioacuten siempre estaacuten en un mayor esta-

do de precariedad y riesgo de discriminacioacuten Para las mujeres insertas en traba-

jos de baja calificacioacuten donde el rol de la proteccioacuten social es crucial para el soste-

nimiento de las condiciones de vida las estrategias de apertura comercial ponen

en juego tener espacios fiscales soacutelidos para la confeccioacuten de tales poliacuteticas En

ambos casos como contrapartida las mujeres experimentan largas jornadas de

trabajo precario con imposiciones y presiones que son difiacutecilmente conciliables

en sistemas donde el trabajo de cuidados no es un derecho y no estaacute distribuido

de forma equitativa entre hogares empresas y el Estado

La liberalizacioacuten comercial en los paiacuteses centroamericanos y en Meacutexico

como mencionamos en el apartado 2 implicoacute la especializacioacuten de estos paiacuteses

en actividades intensivas en mano de obra barata orientada a la exportacioacuten Este

tipo de actividades suele denominarse ldquomaquilasrdquo y consisten en el ensamblaje

industrial de partes importadas de distintas partes del mundo cuyo producto

final (autos aviones vestimenta insumos de computacioacuten) no se destina al con-

sumo interno sino a la exportacioacuten a los grandes mercados de consumo masivo

(tiacutepicamente EEUU) La base de este tipo de comercio es pues que los costos

laborales sean lo maacutes bajos posibles para poder competir de esa manera con los

temidos productos importados de China

El anaacutelisis del desarrollo econoacutemico de los paiacuteses en estos teacuterminos evi-

dencia claramente no soacutelo el impacto sino tambieacuten la funcioacuten del trabajo de

las mujeres en la profundizacioacuten de estos modos de desarrollo En el caso de las

maquilas es donde esto resulta maacutes evidente ya que las mismas hacen uso de

una ldquosuperexplotacioacutenrdquo (Marini 1973) diferencial del trabajo de las mujeres Este

modo de desarrollo tiene ciertas caracteriacutesticas que ponen en evidencia esto

1 ndash Las industrias maquiladoras dependen predominantemente del trabajo

femenino no calificado En El Salvador por ejemplo el 78 de los traba-

jadores de estas industrias son mujeres el 62 en Nicaragua y el 57 en

Honduras (Giosa Zuazuacutea y Rodriacuteguez 2010)

2 ndash Las jornadas laborales en las maquilas son muy extensas seguacuten un infor-

me de la Universidad Autoacutenoma de Metropolitana y la Colectiva de Mu-

aplicacioacuten al caso de las industrias manufactureras de exportacioacuten en Meacutexico y Centroameacutericardquo (Giosa Zuazuacutea y Rodriacuteguez Enriacutequez 2010) y ldquoEnsamblando culturas Diversidad y conflicto en la globalizacioacuten de la industriardquo (Reygadas 2002)

jeres Hondurentildeas (2012) en las maquilas textiles de Honduras soacutelo 8 de

las trabajadoras trabaja 8 horas el restante 92 trabaja entre 9 y 12 horas

diarias

3 ndash Simultaacuteneamente las jornadas laborales son maacutes intensas (maacutes producto

en el mismo tiempo) El trabajo citado en el punto anterior muestra tam-

bieacuten la serie de trastornos musculo-esqueleacuteticos y psiacutequicos derivados de

la presioacuten en el cumplimiento de los objetivos diarios de produccioacuten que

tienen las trabajadoras

4 ndash La feminizacioacuten sectorial estaacute asociada positivamente a la brecha de in-

gresos por geacutenero no explicada entre los asalariados (coeficiente de co-

rrelacioacuten de Pearson 021) Esto implica que mientras maacutes feminizado sea

el empleo asalariado en un sector mayor es la brecha no explicada por las

variables incluidas en el anaacutelisis (edad educacioacuten menores en el hogar

otros perceptores en el hogar urbano puesto en empleo dedicacioacuten se-

manal rama econoacutemica sector de ocupacioacuten firma pequentildea y formali-

dad) La alta proporcioacuten femenina en los sectores se asocia con una menor

capacidad de negociacioacuten de las mujeres asiacute como tambieacuten con las meno-

res barreras a la entrada en algunos sectores (servicios comunales socia-

les y personales por ejemplo) en comparacioacuten con otros (construccioacuten)

(OIT 2019 73)

5 ndash Las mujeres que no logran insertarse en la maquila se ven obligadas a mi-

grar conformando ldquocadenas globales de cuidadosrdquo pues se insertan prin-

cipalmente en el servicio domeacutestico y el cuidado de personas (con salarios

muy bajos y malas condiciones) al mismo tiempo que dejan en sus paiacuteses

de origen a sus hijos e hijas bajo el cuidado de otras familiares que los y las

cuidan sin remuneracioacuten (Canales 2014)

En definitiva el modo de desarrollo basado en las maquilas requiere ne-

cesariamente de la explotacioacuten diferenciada del trabajo femenino para su re-

produccioacuten En este caso y siguiendo lo que planteamos en el apartado 2 se ve

claramente que si estos paiacuteses crecen en base a esta forma de desarrollo las con-

diciones sociales y laborales de las mujeres empeoraraacuten De nuevo entonces lo

importante no es cuaacutento crece un paiacutes sino coacutemo crece un paiacutes

ii Extractivismo

La eliminacioacuten de las trabas al comercio aplicadas como parte de los pro-

cesos de liberalizacioacuten o como parte de la firma de tratados de libre comercio

(bilaterales o multilaterales) implicoacute un cambio en la insercioacuten de Ameacuterica La-

tina en la economiacutea mundial Incluso durante esta etapa comenzoacute a darse una

integracioacuten guiada por los recursos naturales (Saguier 2012) es decir acuerdos

entre algunos paiacuteses que tiendan a eliminar las trabas a la actividad necesaria-

mente trasnacional que tienen muchas actividades extractivas Este es el caso

por ejemplo de la mineriacutea en regiones de frontera entre paiacuteses que queda sujeta

a distintas normativas dependiendo del lado de la frontera en la que se encuentre

El tratado minero entre Argentina y Chile firmado en 1997 es un caso de este pro-

ceso de integracioacuten viacutea recursos que permite la explotacioacuten transnacional en la

frontera entre ambos paiacuteses Ya sin mediaciones nacionales el intereacutes del capital

trasnacional pasoacute a estar en la explotacioacuten de los abundantes recursos naturales

ldquodisponiblesrdquo en la regioacuten (comparado con otras regiones del mundo) Tan es asiacute

que las exportaciones de muchos de los paiacuteses sudamericanos pasaron a depen-

der casi exclusivamente de las industrias extractivas (ver graacutefico 2)

Como dijimos en el apartado 2 seguimos la definicioacuten de Gudynas de ex-

tractivismo quien afirma que se trata de tipo de extraccioacuten de recursos natura-

les en gran volumen o alta intensidad y que estaacuten orientados esencialmente a ser

exportados como materias primas sin procesar o con un procesamiento miacutenimo

En este sentido no soacutelo la mineriacutea y la actividad hidrocarburiacutefera a gran escala

para la exportacioacuten puede ser considerada como extractivista (como tradicional-

mente se concebiacutea) sino que otras actividades que antes no eran consideradas

pueden ser definidas como tales Este es el caso de los monocultivos para la ex-

portacioacuten como la soja o la palma aceitera Ambas son producciones que se rea-

lizan en gran escala y a una intensidad tal que los nutrientes del suelo son difiacutecil-

mente recuperables despueacutes de la produccioacuten Como se ve en el siguiente graacutefico

las exportaciones del complejo sojero en Argentina y Brasil llegaron a representar

el 26 y 18 del total de las exportaciones en 2015 y 2018 respectivamente

GRAacuteFICO 2 minus Exportaciones de industrias extractivas como  de las  exportaciones de mercaderiacuteas

Bolivia Chile Colombia Peruacute

20181994

Exportaciones de combustible

( de exportaciones de mercaderiacuteas)

Exportaciones de metales y minerales ( de exportaciones

de mercaderiacuteas)

Fuente elaboracioacuten propia en base a CEPAL

El extractivismo derivado de la apertura comercial en esos sectores y el

establecimiento de regulaciones en beneficio de los capitales que invierten en

los mismos tienen un impacto diferencial sobre las mujeres Esto sobre todo a

traveacutes de la carga de los problemas medio ambientales el cambio en el uso de

la tierra y los desplazamientos forzados Trataremos cada uno de estos puntos a

continuacioacuten

La intensidad de las actividades extractivistas condujo en los uacuteltimos antildeos

a una proliferacioacuten de conflictos en torno a quieacuten coacutemo y para queacute se usan y ex-

plotan los recursos naturales Los conflictos socio-ambientales escalaron con la

instalacioacuten de proyectos mineros hidrocarburiacuteferos y sojeros en disputa por el

uso de los territorios (Costantino y Gamallo 2015)

GRAacuteFICO 3 minus Exportaciones del complejo sojero como  de las  exportaciones totales

ArgentinaBrasil

19961997199819

9920002001200220032004200520062007200820092010 20112012201320142015201620172018

Fuente Elaboracioacuten propia en base CEPAL

En estos casos no se trata soacutelo de demandas por contaminacioacuten (por el uso

de cianuro en la mineriacutea o agroquiacutemicos en la soja) sino tambieacuten por la limita-

cioacuten al acceso a determinados bienes comunes (como cursos de riacuteos o tierras co-

munales) y la soberaniacutea alimentaria El impacto diferencial de estos proyectos (y

sus conflictos derivados) sobre las mujeres es cuaacutedruple

rsaquo Estos conflictos suelen estar protagonizados por mujeres debido a que

son ellas quienes cumplen el rol de cuidadoras de la salud y el bienestar

de las familias El Atlas de Justicia Ambiental13 ha documentado una

serie conflictos de mineros en Ameacuterica Latina que por distintos mo-

tivos han impactado particularmente sobre las mujeres Desde el caso

de la Planta Hidrometaluacutergica de Coro Coro (Bolivia) donde la conta-

minacioacuten de los riacuteos por parte de la empresa ha provocado muacuteltiples

enfermedades sobre las mujeres que van a lavar la ropa en esas aguas

hasta el caso de las ldquomadres de Ituzaingoacuterdquo (Argentina) donde son las

13 httpsejatlasorgfeaturedmujeres

mujeres las que han salido a frenar las fumigaciones de los campos de

soja que impactan sobre la salud de los hijos Es decir la divisioacuten del

trabajo y los roles de geacutenero son entonces los que determinan la mayor

conciencia ecoloacutegica de las mujeres y su mayor presencia en los conflic-

tos ambientales

rsaquo Ademaacutes de la carga adicional de trabajo que implican estas luchas las

mujeres son asesinadas y criminalizadas por protagonizar estos con-

flictos Un informe de ldquoIniciativa Mesoamericana de defensoras de De-

rechos Humanosrdquo registroacute entre 2012 y 2014 un total de 1688 agresiones

a mujeres defensoras de derechos humanos en El Salvador Guatemala

Honduras y Meacutexico la mayoriacutea de los cuales se refieren a calumnia se-

ntildealamiento campantildeas de desprestigio (9) amenazas advertencias y

ultimaacutetum (16) e intimidacioacuten y hostigamiento psicoloacutegico (21) En

los tres antildeos que cubre el informe el principal derecho defendido por

estas activistas se refiere a la defensa de la tierra los territorios y los

recursos naturales en clara asociacioacuten con los proyectos extractivos

instalados en estos paiacuteses El caso de asesinato Berta Caacuteceres en Hon-

duras resulta paradigmaacutetico en este punto

rsaquo Los entornos altamente masculinizados en las zonas donde se desarro-

llan proyectos extractivos derivan tambieacuten en un aumento de trata con

fines de explotacioacuten sexual de mujeres Seguacuten un informe de la ldquoIni-

ciativa Global contra la Delincuencia Organizadardquo (Global Initiative

against Transnational Organized Crime 2016) se reportaron casos de

explotacioacuten sexual en zonas mineras de Peruacute Colombia Ecuador Bo-

livia Brasil Guyana y Venezuela En el caso de Peruacute por ejemplo la in-

vestigacioacuten mostroacute que habiacutea 2000 trabajadoras sexuales empleadas

en 100 prostiacutebulos soacutelo en una zona minera (Delta 1) en 2010 el 60

de las cuales eran menores de edad lo que implica que en Delta 1 habiacutea

1200 menores de edad involucradas en la trata sexual De la misma

forma alrededor de 2500 menores bolivianas son traficados con fines

de explotacioacuten sexual soacutelo hacia La Rinconada una zona minera pe-

ruana en la regioacuten fronteriza

rsaquo La elevada masculinizacioacuten de la demanda de trabajo por parte de las in-

dustrias extractivas impacta sobre las mujeres aumentando su depen-

dencia econoacutemica respecto de los ldquovarones proveedoresrdquo relegaacutendolas

auacuten maacutes a las tareas de cuidados dentro del hogar al no contar ya con

la participacioacuten del varoacuten dentro de la casa y al no tener oportunidades

laborales fuera de ella

La segunda dimensioacuten por medio de la cual el extractivismo derivado de

los procesos de liberalizacioacuten impacta sobre las mujeres es el cambio en el uso de

la tierra Tanto por el desplazamiento de cultivos tradicionales por commodities

como por el deterioro y acaparamiento de recursos derivados de las actividades

mineras e hidrocarburiacuteferas ha disminuido la produccioacuten para autoconsumo a

cargo de muchas mujeres en Ameacuterica Latina En Costantino (2019) mostramos

que el proceso de liberalizacioacuten comercial y desregulacioacuten econoacutemica aplicado en

Argentina desde fines de los setenta pero maacutes aceleradamente a partir de los no-

venta produjo un aumento considerable de la produccioacuten de muchos bienes agro-

pecuarios altamente rentables a nivel internacional (como soja y maiacutez) y la dis-

minucioacuten de muchas otras producciones que formaban parte de la alimentacioacuten

de la poblacioacuten (como la carne el trigo y algunas hortalizas) Todo esto provocoacute

un cambio en la canasta alimentaria que explica en parte el pobre desempentildeo

en materia nutricional de la poblacioacuten observado a traveacutes de algunos indicado-

res Al recaer sobre las mujeres las tareas de cuidados relativas a la alimentacioacuten

de la familia son ellas las que se ven maacutes presionadas frente a estas tendencias

Asimismo en el cambio de los usos de la tierra las poblaciones indiacutegenas ven afec-

tada su vida ya que los bienes producto de la tierra no son soacutelo esenciales para su

supervivencia fiacutesica en los territorios sino para su vida espiritual Ejemplo de esto

son las machis mapuches en Chile criminalizadas por resistir al avance sobre sus

territorios ancestrales su espiritualidad y formas de vida (Erpel 2019)

Por uacuteltimo las actividades extractivas generan tambieacuten desplazamientos

forzosos de personas Colombia es un caso paradigmaacutetico en este sentido ya que

es el segundo paiacutes a nivel mundial con mayores desplazamientos forzados inter-

nos de personas Ruiz y Rivas (2014) encontraron que las regiones de mayor con-

centracioacuten de enclaves extractivistas en Colombia coinciden en todos los casos

con los territorios de alta expulsioacuten de poblacioacuten y de altas tasas de concentracioacuten

de propiedad rural productiva medida con el coeficiente gini Este es un tema

muy relevante en teacuterminos de la interseccionalidad de las violencias sufridas ya

que la mayor parte de la poblacioacuten desplazada en Colombia son mujeres afrodes-

cendientes y pobres ldquoLa Contraloriacutea General de Colombia en el 2013 establecioacute

que el 80 de las violaciones a los Derechos Humanos el 87 de los desplaza-

mientos el 78 de los criacutemenes contra sindicalistas el 89 contra indiacutegenas y

el 90 contra afrodescendientes se cometen en aacutereas minero-energeacuteticasrdquo (Red

Latinoamericana de Mujeres Defensoras de Derechos Sociales y Ambientales

2018 2) Este fenoacutemeno se ve facilitado por la bajiacutesima titulacioacuten sobre las tierras

que tienen las mujeres con respecto a los varones Seguacuten la FAO el porcentaje de

propietarias de la tierra mujeres alcanza el 32 en Meacutexico el 27 en Paraguay y

soacutelo el 20 en Nicaragua y el 14 en Honduras (Deere et al 2011)

Estos desplazamientos y migraciones ocasionadas bien por la fuerza bien

por las necesidades frente a la falta de oportunidades tiene algunas particulari-

dades respecto al tipo de insercioacuten ocupacional que terminan teniendo las mu-

jeres en los lugares de destino suelen hacerlo en tareas de cuidado y domeacutesticas

muy precarias y mal remuneradas Seguacuten Canales (2014) en el antildeo 2012 del total

de las mujeres migrantes latinas en Estados Unidos el 439 se ocupaba en tareas

de servicio domeacutestico cuidado de personas y otros servicios personales mientras

que las mujeres nativas se ocupaban principalmente en actividades profesionales

y de administracioacuten Esto es lo que Peacuterez Orozco (2014) llama ldquocadenas globales

de cuidadosrdquo es decir redes trasnacionales que se establecen para sostener coti-

dianamente la vida y a traveacutes de las cuales las mujeres se transfieren cuidados con

base en ejes de jerarquizacioacuten social

La viacutea fiscal ajustes sesgados de los presupuestos Con respecto a las cuestiones macroeconoacutemicas los TLC -por tratarse de

herramientas legales de liberalizacioacuten comercial- implican la quita o reduccioacuten

de aranceles y la apertura comercial Esto supone la merma de la capacidad de re-

caudacioacuten de los Estados14 y la peacuterdida de los ingresos fiscales con destino puacutebli-

co Dichas dinaacutemicas pueden limitar el espacio de poliacutetica puacuteblica de los propios

Estados disminuyendo la disponibilidad de recursos para garantizar poliacuteticas

puacuteblicas de justicia de geacutenero15 para el cumplimiento de los derechos humanos

de mujeres y nintildeas en el sur global que es donde las condiciones y los teacuterminos

de intercambio son maacutes desfavorables Esto impacta en el abanico de poliacuteticas

orientadas a la redistribucioacuten del trabajo domeacutestico y de cuidados no remune-

rado las poliacuteticas puacuteblicas en pos de eliminar la violencia de geacutenero y las poliacuteti-

cas de provisioacuten de servicios sociales como educacioacuten y salud16 donde las mujeres

14 Ver Laterra Patricia (2018) Una mirada feminista para analizar los tratados de libre comercio e inversioacuten httpslibraryfesdepdf-filesbuerosargentinien14609pdf

15 Al respecto ver Grondona Veroacutenica Bidegain Nicole y Rodriacuteguez Enriacutequez Corina (2016) ldquoFlu-jos financieros iliacutecitos que socavan la justicia de geacutenerordquo International Policy Analysis Friedrich-Ebert-Stif-tung Berliacuten Disponible en httpswwwmpfgobarprotexfiles201704GenderJusticepdf

16 Ver Fontana Marzia (2006) ldquoSurvey of research on gender and trade insights gaps and cove-

cis y trans lesbianas y otras personas de la comunidad LGTB son las principales

usuarias debido a su sobrerrepresentacioacuten en los sectores maacutes precarios de la so-

ciedad y las responsabilidades de trabajo de cuidado que recaen en ellas Algu-

nas de estas poliacuteticas son consideradas como compromisos a cumplir por parte

de los Estados17 pero se pueden ver cercenadas si los espacios de poliacutetica puacuteblica

son acotados por falta de presupuesto puacuteblico fundamentalmente en economiacuteas

reprimarizadas (ver apartado anterior) como en los paiacuteses en desarrollo del sur

global donde los ingresos fiscales por los derechos de exportacioacuten e importacioacuten

se ven disminuidos por la poliacutetica de apertura comercial fenoacutemeno que ya hemos

caracterizado como de fiscal squeeze

Cabe destacar que las poliacuteticas fiscales como expresioacuten de las poliacuteticas puacute-

blicas no son neutrales a las relaciones de geacutenero y pueden tanto incrementar las

desigualdades como desafiarlas En este sentido la apertura comercial impac-

ta en las cuestiones de equidad distributiva porque refuerza la regresividad del

sistema impositivo al recaer el sostenimiento del sistema en los impuestos in-

directos (a los bienes y servicios consumidos) por sobre los impuestos directos

(a personas o empresas en funcioacuten de su ingreso propiedad o patrimonio y lo

paga directamente la persona o corporacioacuten a quien se le tasa) Los sistemas tri-

butarios que privilegian un mayor peso a los impuestos directos tanto al capital

como a los sectores sociales de altas rentas son maacutes progresivos porque la respon-

sabilidad de tributacioacuten estaacute asociada a la capacidad adquisitiva de ingreso En

este sentido sistemas que promuevan un mayor peso de los impuestos directos

pueden reducir y eliminar el peso tributario injusto que recae en las mujeres y las

personas con menores niveles de renta que utilizan la mayor parte de su ingreso

en bienes y servicios esenciales para su supervivencia18

La viacutea de la (des)regulacioacuten eliminacioacuten y precarizacioacuten de derechos

ragerdquo Documento presentado en ldquoGender in Global and Regional Trade Policies Contrasting Views and New Researchrdquo CSGR Universidad de Warwick 5-7 de Abril Tambieacuten ver Salvador (2012) ldquoGeacutenero y Comercio en Ameacuterica Latinardquo en La Economiacutea Feminista una hoja de ruta para Ameacuterica Latina en httpwwwunwomenorgesdigital-librarypublications20126la-economia-feminista-desde-america-latina

17 Esto estaacute plasmado por ejemplo en los artiacuteculos 182 del tratado Brasil-Chile 142 del Tratado Uruguay-Chile y 152 del Tratado Argentina-Chile

18 Un ejemplo de la tensioacuten en la responsabilidad fiscal que puede darse entre las corporaciones y ciudadanosas es el caso de SAB Miller de Ghana donde Marta una trabajadora de la economiacutea popular que vende cerveza en un pequentildeo puesto en Accra pagaba maacutes impuestos que la faacutebrica de SAB Miller junto a la cual estaba ubicado su negocio informal Fuente Action Aid (2012) ldquoCalling time Why SABMiller should stop dodging taxes in Aacutefricardquo citado en Waris A para AWID Flujos Financieros iliacutecitos por queacute deberiacuteamos reclamar estos recursos para la justicia de geacutenero econoacutemica y social

Tal como venimos planteando los TLC no inciden solamente en los temas

arancelarios sino que avanzan en la desregulacioacuten y liberalizacioacuten de amplios

sectores de la economiacutea a traveacutes de los llamados ldquotemas regulatoriosrdquo o ldquotemas

asociados al comerciordquo que requiere de Estados ldquomodernos pequentildeos aacutegiles y

eficientesrdquo para atraer inversiones los distintos territorios Bajo ese propoacutesito es

necesario generar una nueva arquitectura normativa internacional que situacutea los

beneficios empresariales (presentes y futuros) por encima de los derechos ciu-

dadanos y que impulsa un nivel avanzado de convergencia regulatoria esto es la

armonizacioacuten a la baja de barreras arancelarias y no arancelarias al comercio e in-

versioacuten la seguridad juriacutedica de las empresas e inversiones frente a cualquier otra

consideracioacuten poliacutetica el trato nacional para toda empresa extranjera el trato de

nacioacuten maacutes favorecida que ampliacutea las mejores condiciones de cualquier acuerdo

a los nuevos tratados que se podriacutean llegar a firmar la claacuteusula ratchet (la cual

impide la reversioacuten de procesos de liberalizacioacuten a partir de la firma del tratado) y

los tribunales de proteccioacuten de las inversiones (Fernaacutendez-Ortiz de Zaacuterate 2018)

La convergencia regulatoria a traveacutes la retoacuterica de ldquonuevos temasrdquo ha sido

fuertemente criticada por la sociedad civil durante los uacuteltimos 25 antildeos justa-

mente porque implica privilegios de propiedad para las empresas transnaciona-

les e inversores extranjeros cuyos derechos se convierten en hard law amputan-

do las capacidades institucionales de los Estados (principalmente las legislativas

y judiciales) y creando un nuevo estaacutendar para la legislacioacuten Mientras se socava

la posibilidad de aplicacioacuten de los derechos humanos entre ellos los de las muje-

res y las personas LGTB disposiciones que pasan a ser soft law o ley blanda frente

a los derechos privados

Ahora bien esta nueva arquitectura no redunda en un crecimiento para

todos los sectores de la economiacutea sino que apoyada en los distintos modelos de

desarrollo en el norte y sur generan un conjunto de impactos en la estructura pro-

ductiva de los paiacuteses en los modelos de negocios orientados a la concentracioacuten

de grandes capitales transnacionales a la financiarizacioacuten en detrimento de las

actividades productivas y pequentildeos y medianos capitales Los TLC tienden a per-

petuar la reprimarizacioacuten de las economiacuteas haciendo que los paiacuteses con menos

poder en la representacioacuten de los tratados se especialicen en su ventaja compara-

tiva como lo son el sector de recursos naturales extractivista de servicios o en

maquilas en detrimento de proyectos que apuntalen la sostenibilidad de la vida

de las mayoriacuteas

En este sentido la convergencia regulatoria incide en la estructura produc-

tiva en la desregulacioacuten laboral ecoloacutegica social y sanitaria derivada de la com-

petencia por atraer inversiones y sigue dando lugar a un conjunto de impactos

negativos sociales y ambientales como el calentamiento global y el cambio climaacute-

tico Asimismo la nueva generacioacuten de TLC cristalizan el rol del sector privado

en las actividades productivas y sociales cotidianas de la poblacioacuten plasmando a

las y los ciudadanasos como merasos ldquoconsumidoraesrdquo o ldquousuariaosrdquo sin de-

rechos

Estas nuevas regulaciones a traveacutes de los TLC se presentan como una ho-

mogeneizacioacuten regulatoria entre partes Si bien se muestran como aspectos admi-

nistrativos que no tienen costos para los Estados las modificaciones de aspectos

normativos implican obligaciones que los Estados deben respetar incrementan-

do la posibilidad de tener impactos negativos en los ingresos tributarios para ta-

les cumplimientos Estos impactos socavan la posibilidad de movilizar recursos

para la generacioacuten de poliacuteticas puacuteblicas de calidad (reforzando la viacutea fiscal) que

tengan en cuenta las necesidades sociales de la mayoriacutea de la poblacioacuten Asimis-

mo cercenan la posibilidad de poliacutetica puacuteblica en pos de apuntalar y proteger las

actividades econoacutemicas de las pequentildeas y medianas empresas que no poseen las

mismas condiciones acumuladas para competir con los grandes capitales como

lo son las trasnacionales

Desde visiones criacuteticas creemos que maacutes allaacute de los capiacutetulos que incorpo-

ran temaacuteticas de geacutenero la desregulacioacuten de amplias actividades econoacutemicas en

los TLC impacta en el mercado laboral en el sistema fiscal en la provisioacuten como

garantiacutea social de los servicios sociales y en los precios que se pagan por esos ser-

vicios Es decir impacta sobre la accesibilidad en servicios puacuteblicos (provisioacuten de

servicios baacutesicos educacioacuten salud sistema de pensiones correo transporte en

general etc) Esta desregulacioacuten conlleva efectos sobre la mayor carga global de

trabajo domeacutestico y de cuidados no remunerados que asumen todos los diacuteas las

mujeres en sus hogares Asimismo cualquier tipo de reforma que avance progre-

sivamente sobre los derechos de la poblacioacuten y cercene de alguna manera la ren-

tabilidad de las corporaciones puede manifestarse como un avance ante el trato

justo y equitativo de las mismas Esto da pie por ejemplo a que los paiacuteses en vez

de efectuar reformas fiscales progresivas para poder sustentar poliacuteticas puacuteblicas

actuacuteen aplicando poliacuteticas conservadoras o de austeridad del gasto puacuteblico para

balancear las cuentas fiscales en un claro detrimento de la poblacioacuten por sobre

las empresas

Conclusiones

Los estudios sobre los impactos de los tratados de libre comercio son abun-

dantes respecto a muacuteltiples dimensiones como las estructuras econoacutemicas de los

paiacuteses el comercio el trabajo e incluso los marcos legales y los derechos huma-

nos Sin embargo no siempre se ha prestado suficiente importancia a los efectos

diferenciales en teacuterminos de geacutenero que conllevan los TLC o las poliacuteticas de aper-

tura comercial y de inversiones Un panorama general de la regioacuten sobre esta pro-

blemaacutetica fue lo que intentamos plasmar en este capiacutetulo a 25 antildeos de la primera

firma en la regioacuten latinoamericana

Debido a que las cuestiones referidas al geacutenero son transversales y no que-

dan acotadas a un sector econoacutemico en particular o a una determinada forma de

trabajo decidimos analizar estos efectos a traveacutes de muacuteltiples viacuteas el comercio el

ajuste fiscal y la eliminacioacuten de derechos Respecto al comercio la presioacuten sobre

la reduccioacuten de costos y la profundizacioacuten del extractivismo que genera el libre

comercio repercute sobre la precarizacioacuten y aumenta la carga de trabajo para las

mujeres El ajuste fiscal en la mayoriacutea de los casos incluye recortes sobre aacutereas

sensibles al geacutenero y programas especiacuteficos destinados a las mujeres y a las nintildeas

y nintildeos aumentado de esta forma la carga de trabajo de las mujeres en la medida

en que el Estado se retrae de la provisioacuten de determinados servicios puacuteblicos Por

uacuteltimo la modificacioacuten de la arquitectura juriacutedica nacional que normalmente

imponen los tratados de libre comercio implica la eliminacioacuten de una serie de de-

rechos que en uacuteltima instancia terminan impactando sobre las mujeres dismi-

nuyendo su calidad de vida

Desde diferentes sectores instamos a que previo a la firma de los tratados

se realicen estudios de impacto cuantitativos y cualitativos de manera inde-

pendiente a los gobiernos y que sean vinculantes para poder tener una mejor

comprensioacuten de los posibles impactos beneficios y costos de estas poliacuteticas que

avanzan sobre la soberaniacutea de los Estados y las regiones Producto de este escrito

creemos que tales estudios deben hacer un fuerte hincapieacute en las diferentes rea-

lidades y modos de desarrollo del norte pero particularmente en el Sur Global La

incorporacioacuten de los ldquocapiacutetulos de geacutenerordquo hasta la vista no presentan un com-

promiso real con la justicia de geacutenero necesaria para reducir las desigualdades y

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