438.государственная гражданская служба история и современность

Министерство образования и науки Российской Федерации Федеральное агентство по образованию

Ярославский государственный университет им. П.Г. Демидова

С.А. Егоров, Л.А. Чувакова

Государственная гражданская служба: история и современность

Учебное пособие

Рекомендовано Научно-методическим советом университета для студентов специальности Юриспруденция

Ярославль 2006

Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»

Егоров С.А., Чувакова Л.А. Государственная гражданская служба

2

УДК 340.1+35.08

ББК Х 2(2)я73 Е 30

Рекомендовано Редакционно-издательским советом университета

в качестве учебного издания. План 2006 года

Рецензенты: кафедра теории и истории государства и права МУБиНТ;

кандидат юридических наук, доцент Нижегородской академии МВД России Н.В. Макарейко

Е 30 Егоров, С.А. Государственная гражданская служба: история и со-

временность : учеб. пособие. / С.А. Егоров, Л.А. Чувакова; Яросл. гос. ун-т. – Ярославль: ЯрГУ, 2006. – 144 с.

ISBN 5-8397-0486-5 (978-5-8397-0486-2) В настоящем учебном пособии рассматриваются основные про-

блемы института государственной гражданской службы РФ: понятие, принципы и система государственной службы, понятие и правовой статус гражданских служащих, порядок прохождения гражданской службы. Современная гражданская служба освещается с учетом исто-рического становления и развития системы государственной службы в России и опыта публичной службы зарубежных стран.

Тема 1 написана кандидатом юридических наук, доцентом С.А. Егоровым, темы 2 – 5 – кандидатом юридических наук Л.А. Чуваковой.

Пособие предназначено для студентов, обучающихся по специ-альности 021100 Юриспруденция (дисциплина «Государственная и муниципальная служба и проблемы ее реформирования: теория, исто-рия и практика (отечественный и зарубежный опыт)», блок ДС), всех форм обучения.

Библиогр.: 110 назв.

УДК 340.1+35.08 ББК Х 2(2)я73

ISBN 5-8397-0486-5 (978-5-8397-0486-2)

© Ярославский государственный университет, 2006

© С.А. Егоров, Л.А. Чувакова, 2006


Введение

3

Введение

озданная на волне демократических преобразований сис-тема государственной гражданской службы РФ себя не оправдала, она нуждается в соответствующей корректи-

ровке на основе как позитивного, так и негативного исторического опыта России и зарубежных стран.

Сегодня полным ходом идет административная реформа, одним из важнейших направлений которой является реформирование госу-дарственной службы (см.: Указ Президента РФ от 23.07.2003 г. № 824 «О мерах по проведению административной реформы в 2003-2004 гг.», Указ Президента РФ от 16.07.2004 г. № 910 «О мерах по совершенствованию государственного управления»)1.

Действительно, к 2002 году в сфере государственной службы накопились различные проблемы, которые уже невозможно было разрешить в отдельности. В том числе официально констатирова-лось, что так и не была создана комплексная нормативно-правовая база, которая в полной мере обеспечивала бы выполнение возложен-ных на государственную службу задач и функций; что ухудшается профессиональный состав государственных служащих в связи с низ-кой средней заработной платой и ее существенной дифференциацией по государственным органам; так и не были устранены недостатки в области подготовки кадров для государственной службы и профес-сионального развития государственных служащих, а имеющиеся об-разовательные учреждения в целом не обеспечивали необходимый уровень профессиональной подготовки государственных служащих; усиливается дефицит государственных служащих в возрасте до 45 лет, имеющих опыт работы в современных экономических условиях; как результат – происходит снижение престижа государственной службы как вида профессиональной деятельности2.

Требовалось проведение реформы в рамках концепции сбаланси-рованного развития, которое не должно было состоять из одномо-

1 См.: СЗ РФ. 2003. № 30. Ст. 3046; СЗ РФ. 2004. № 29. Ст. 3019. 2 См.: Указ Президента РФ от 19.11.2002 г. № 1336 «О Федеральной про-

грамме «Реформирование государственной службы РФ (2003 – 2005 гг.)» // СЗ РФ. 2002. № 47. Ст. 4664.

С



4

ментных кардинальных изменений существовавшей тогда государст-венной службы. Последовательность и постепенность реформирова-ния государственной службы и научный подход стали важнейшими принципами реформы. Также среди первостепенных задач реформы были заявлены: а) создание комплексной нормативно-правовой осно-вы регулирования государственной службы РФ; б) разработка эффек-тивных механизмов проведения кадровой политики в сфере государ-ственной службы РФ в целях оптимизации состава государственных служащих; в) выработка мер по совершенствованию оплаты труда го-сударственных служащих, финансово-экономического и материально-технического обеспечения государственной службы РФ, по рацио-нальному использованию в системе государственной службы совре-менных информационных технологий; г) внедрение программ подго-товки кадров для государственной службы РФ и профессионального развития государственных служащих; д) формирование системы управления государственной службой РФ.

Принцип научного подхода при осуществлении реформы госу-дарственного управления предполагает анализ и учет положительно-го опыта регулирования государственной службы России в дорево-люционный и советский периоды, а также опыт зарубежных стран. Это позволит глубже понять природу и сущность государственного управления, а также вести более целенаправленную и эффективную подготовку кадров для государственной и муниципальной службы.

В данном учебном пособии дается краткое обозрение пятивеко-вой истории российской гражданской службы со всеми ее устойчи-выми бюрократическими штампами, синдромами, рецидивами мест-ничества, а также исторически выверенными рациональными прин-ципами и механизмами, способными играть роль действенных сти-мулов совершенствования служебной деятельности. Также в работе исследуются различные аспекты современной государственной гра-жданской службы в период ее реформирования с учетом опыта Рос-сии и зарубежных стран.

Подготовка данного пособия вызвана необходимостью обеспе-чения учебной литературой специального курса «Государственная и муниципальная служба и проблемы ее реформирования: теория, ис-тория и практика (отечественный и зарубежный опыт)».


Тема 1. История формирования и развития государственной службы в России

5


1.1. Приказная служба Московского государства 1.2. Реформирование системы гражданской службы Петром I 1.3. Устав о службе гражданской 1832 г. 1.4. Советская гражданская служба

1.1. Приказная служба в Московском государстве

Собственно гражданская служба начинается с образования органов центрального управления – приказов. Приказ – от слова приказать, поручить ведать какое-либо дело. Приказы возникали без должной системы. Некоторые из них развивались из дворцо-вых ведомств (путей), составных частей дворцового хозяйства. Эти ведомства первоначально представляли собой единоличные и временные правительственные поручения3. Боярин, которому поручалось ведать ту или иную часть дворцового управления, самолично без аппарата выполнял данное ему князем поручение. Но с усложнением государственных задач положение менялось. «Эти единоличные поручения главных приказчиков, – писал В.О. Ключевский, – теперь и превратились в сложные и посто-янные присутственные места, получившие название изб или приказов…, совершился переход от управления посредством лиц к управлению посредством учреждений»4. В приказах, можно сказать, впервые получил выражение бюрократический элемент управления. По мнению В.О. Ключевского, перемена носила «более технический, точнее бюрократический характер, чем по-литический: приказы были постепенным развитием, осложнени-ем дворцовых ведомств»5.

3 Ключевский В.О. Сочинение в девяти томах. Курс русской истории. М.,

1988. Т. 2. С. 319. 4 Там же. С. 319 – 320. 5 Там же. С. 320.



6

Но с усложнением государственной жизни, возникновением новых отраслей хозяйства, сфер управления создавались новые приказы, неведомые прежнему строю дворцового хозяйства. Создавались они также великокняжеским или царским указани-ем, поручением конкретному лицу, обычно из бояр и окольни-чих, возглавить то или иное государево дело, но речь шла уже о создании соответствующего учреждения.

Что же представляло собой учреждение, именуемое прика-зом. Государствовед Н.К. Нелидов дает такую характеристику этому бюрократическому органу центрального управления: «Приказы состояли из членов, называемых судьями, и из долж-ностных лиц, которым поручалось письмоводство. Эти послед-ние носили название дьяков и подьячих. Между отдельными приказами не существовало никакого правильного распределе-ния дел: административные и судебные дела соединялись весьма часто в одних и тех же приказах. В тех из них, где существовало несколько судей, предполагалась коллегиальная форма делопро-изводства, т.е. все судьи должны были решать дела сообща, но в действительности обыкновенно старший член распоряжался единолично. Система приказов развилась на русской почве со-вершенно естественным историческим путем»6. Приказы созда-вались по мере осознания потребности в их создании. Приказная система не была проникнута какой-либо государственной идеей. Она страдала неопределенностью и непостоянством. Приказы то объединялись, то разъединялись. Зачастую одно и то же лицо возглавляло несколько приказов.

Наряду с приказами, ведающими определенными (а подчас не вполне определенными) отраслями управления, существовали территориальные приказы. Это приказы: Казанский, Сибирский, Смоленский, Литовский, Малороссийский. Но следует иметь в виду, что в ведомстве каждого отдельного приказа заключалось множество разнообразных функций.

Одним из важнейших и наиболее интересных для нас явля-ется Разрядный приказ, ведавший вопросами организации служ-бы во всем ее объеме.

6 Нелидов Н.К. Юридические и политические основания государственной

службы. Ярославль, 1874. С. 223.



7

Так же как и система приказов, их внутренняя организация складывалась исторически. Важнейшей частью приказа была его канцелярия. Разделялась она на столы и повытья. Их компетен-ция определялась как по предметному (отраслевому), так и по территориальному принципу. Число этих структурных единиц, а также численность аппарата канцелярии зависела от значения приказа. Так, Разрядный приказ имел 11 столов: Московский, Владимирский, Новгородский, Белгородский, Севский, Киев-ский, Казанский, Смоленский, Денежный, Поместный и Приказ-ный. Среди них важнейшим по значению был Московский стол, сосредоточивший списки личного состава приказов, воевод, ос-новную документацию об организации службы, сведения о снабжении войска и т.д. Он также выполнял функции по обна-родованию, регистрации, хранению царских грамот и указов.

Другие территориальные столы вели учет служилых людей по закрепленным территориям, различные «смотренные» спи-ски, даточные (выдача жалованья) книги. Поместному столу бы-ли подведомственны вотчинные и поместные дела «украинных городов» (пограничных), Денежному – вопросы финансирова-ния. Приказный стол ведал учетом раненых, выдачей пленных, надзором за иностранцами. Столы в свою очередь делились на повытья, охватывавшие часть территории, подведомственной столу. Столы, как правило, возглавлялись дьяками, а повытья – подьячими или «повытчиками»7.

Дьяческий аппарат приказов, которому, казалось бы, отво-дились технические функции, сфера делопроизводства, играл на самом деле в управлении большую роль, и роль эта с укреплени-ем единодержавия, а следовательно, и с дальнейшей бюрократи-зацией государственной жизни, постоянно возрастала. Дьяк ста-новится центральной фигурой приказа. От его компетентного мнения (управители приказов и их товарищи зачастую не разби-рались в «тонкостях» тогдашней, носившей сугубо прикладной характер, юриспруденции, а подчас и не сильны были в грамоте) нередко зависел исход дела. Не случайно посетители со своими просьбами, к которым прилагались те или иные приношения,

7 См.: Загоскин Н.П. Столы разрядного приказа. Казань,1878. С. 5 – 47;

Развитие русского права в XV – первой половине XVII в. М., 1986. С. 111 – 112.



8

обращались именно к дьяку, зная, что как он скажет и сделает, так и будет.

С известной долей иронии писал о роли дьяка в приказном управлении Ф.Л. Морошкин: «Русская первоначальная юрис-пруденция есть собственно юриспруденция дьяческая. Дьяк или клерк – сие таинственное, давние существо в истории законода-тельств растет и с течением времени из карла делается велика-ном»8.

Дьячество как служилый класс – выходцы частью из нетиту-лованного боярства, частью – из простонародья. Некоторые из них имели предками холопов.

Что же касается подьячих, то этот разряд приказных вышел в основном из простонародья, а затем профессия стала перехо-дить от отца к сыну. Желание выбиться в люди служило для них побуждающим мотивом к овладению грамотой, к освоению при-казного дела. Боярству и без приобщения к грамоте было обес-печено прочное место в жизни. «Уже в допетровскую эпоху в среде служащих в правительственных установлениях, – цитиру-ем Н.К. Нелидова, – образовался разряд, принадлежащие к кото-рому люди выполняли низшие обязанности службы. Это были подьячие. Сюда притекали элементы из разных общественных классов, хотя, вероятно, в большей части случаев занятия подья-чего переходили от отца к сыну»9.

Со временем для людей дьяческого и подьяческого проис-хождения служба становится государственной повинностью. Гражданская служба выделяется, таким образом, в особую про-фессию. Доступ в нее для иных категорий населения ставится под запрет.

В конце XVII века приказной аппарат составлял около 4600 человек. Порядка 3000 было задействовано в центральном аппа-рате. Следует иметь в виду, что к лицам, состоявшим на госу-дарственной службе, не принадлежали так называемые площад-ные подьячие, которые оформляли всякого рода частные акты, составляли челобитные, купчие и т.д.

8 Морошкин Ф. Об участии Московского университета в образовании оте-

чественной юриспруденции // Ученые записки имп. Моск. ун-та. 1834. Ч. III. № 8. С. 214.

9 Нелидов Н.К. Указ. соч. С. 269.



9

Как же протекала служба в приказах? Приказные чиновники в будние дни работали по 10-12 часов. В субботние дни их служба продолжалась до обеда, а в воскресные – начиналась по-сле обеда10. Как же эта служба оплачивалась? Дьяки получали до 240 рублей в год. Кроме того, они верстались поместными окла-дами. Подьячие, пребывавшие в разряде старших, вознагражда-лись годовым жалованьем в сумме до 100 руб. Младшие подья-чие получали значительно меньше. По данным Н.П. Ерошкина, им полагалось от 1 до 5 рублей в год. Некоторые подьячие име-ли ежегодную прибавку за дополнительную работу.

В приказах преобладали два основных вида документации: столбцы и книги. Первые представляли собой длинные или скрепленные вместе листы бумаги, а затем свернутые в трубку. Обычно они были большой длины. Известно, что столбец с тек-стом Соборного Уложения 1649 г. по длине составлял 309 мет-ров. Другие документы имели форму книг. Это – несколько сшитых воедино тетрадей, в которые главным образом вноси-лись сведения налогового характера. Но приказными дьяками велись и особые книги – Указные книги приказов, в них вписы-вались все вновь выходившие законы, относившиеся к кругу их ведомства. Не случайно многие законоположения XVII века со-держат в конце повеление: тот государев указ записать в таком то приказе. Так, в Указной книге Земского приказа были сосре-доточены законодательные акты о городском строительстве, об управлении городом Москвой. Указная книга Разбойного прика-за содержала нормы уголовного законодательства. В Указной книге Холопьего приказа были записаны указы о полных и ка-бальных холопах, об урочных летах. Эти книги по сути пред-ставляли собой готовые уложения по разным частям управления с подробными указаниями на отмененные и измененные законы. В них записывались также доклады, подготовленные приказами для внесения в Боярскую Думу. Эти доклады заключали в себе выявленные приказной практикой случаи, требовавшие разре-шения законодательным порядком11. Следует иметь также в ви-ду, что Боярская Дума не всегда давала письменный ответ на по-сланный приказом запрос. Часто дьяку давалось устное указание

10 См.: Развитие русского права в XV – начале XVII в. С. 111. 11 См.: Кавелин К.Д. Сочинения. М., 1859. Ч. 3. С. 17 – 180.



10

о том, в каком порядке надлежит решить тот или иной вопрос, не имевший ранее законодательного определения. По сути – это разъяснение, указание и было законодательным определением нового случая. Уяснив суть устного боярского приговора, дьяк формулировал соответствующую норму закона и записывал ее в указную книгу. Таким образом, дьяческое дело подчас было не-легким, требовало определенного уровня развития юридическо-го мышления.

Для московской государственности весьма характерен ин-ститут местничества, т.е. особый объективно сложившийся порядок служебных отношений, согласно которому должност-ное положение служилых людей определялось должностным положением их предков. К старшему сыну «по наследству» пе-реходила должность его отца. Государь, имея право на жизнь и смерть подданных, обязан был строго соблюдать этот порядок, производить назначение на должности, «ведая отечество». Толь-ко в 1682 г. местничество было отменено Земским Собором, но фактически продолжало существовать. Петру I в 1719 г. при-шлось принимать специальный указ о его пресечении.

1.2. Реформирование системы гражданской службы Петром I

Начало законодательному формированию системы граж-данской службы и регулированию служебных отношений было положено Петром I (допетровская служба имела обычно-правовую основу).

В 1720 г. вышел «Генеральный регламент» – основной устав гражданской службы, который заключал в себе общие принципы организации служебной деятельности, порядок принятия реше-ний и правила делопроизводства в государственных учреждени-ях. В «Регламенте» определено предназначение всех канцеляр-ских должностей: секретаря, актуариуса, регистратора, канцеля-риста, копииста и др. Этим актом устанавливается продолжи-тельность рабочего дня служащих. Последним предоставляется ежегодный четырехнедельный отпуск («в маетности свои ехать, летним увеселением забавляться»). «Регламентом» при этом предписывается регулирование порядка предоставления отпус-



11

ков, чтоб не учинить службе «остановки и утраты». В нем со-держится строгий запрет на ведение в присутственных местах всякого рода праздных разговоров. За допущение подобного на-чальник учреждения подлежал штрафу в сумме 50 рублей.

Петром I введена коллегиальность как принципиально новое начало служебной деятельности, как основополагающий ее принцип в противоположность приказному. Его именной указ от 22 декабря 1718 г. гласил: «… чего ради учинены коллегии, т.е. собрание многих персон, в которых президент или председатель, не такую мочь имеют как старые судьи: делали, что хотели. В коллегиях же президент не может без соизволения товариществ своих ничего учинить». Петр требовал, чтобы никто не смел в этих учреждениях своего суждения не иметь. Но последнее, ра-зумеется, относилось только к членам присутствия: советникам и асессорам.

Коллегиальное рассмотрение дел, считал Петр, создаст пре-пятствия для произвола, самодурства, будет способствовать ук-реплению законности, под которой понималось торжество госу-дарственного интереса. Мысль о преимуществах коллегиального начала развивается в «Духовном регламенте» 1718 г., в котором подчеркивается, что коллегиальное обсуждение повышает авто-ритет власти, что «в коллегиум не обретается места пристра-стию». Словом, Петр I полагал, что коллегиальный дух окажет оздоровляющее воздействие на государственную службу, со-вершенствованию которой им придавалось большое значение. В широком допущении единоначалия в этой сфере великий ре-форматор видел перекос в сторону «негосударственную».

24 января 1722 г. Петром I издается знаменитая «Табель о рангах», установившая новый порядок прохождения государст-венной службы. Этим законодательным актом было введено 14 рангов (классов или чинов) для трех видов служб: военной, штатской и придворной. Табель проникнута идеей Петра I по-ложить в основу чинопроизводства принцип личной заслуги.

Поскольку мы изучаем историю гражданской службы, рас-смотрим лестницу гражданских или штатских чинов. Выглядела она следующим образом. Наверху лестницы – чин первого клас-са (канцлер), соответствующий генерал-фельдмаршалу по воен-ной службе. Он редко кому присваивался. Лестница рангов за-



12

мыкается чином XIV класса (коллежский регистратор). Приве-дем эти чины в порядке убывания их значения.

I – канцлер. II – действительный тайный советник. III – тайный советник. IV – действительный статский советник. Эти высокие чины соответствуют чинам генеральским. К их

обладателям обращались: ваше высокопревосходительство (I и II классы) и ваше превосходительство (III и IV классы).

V – статский советник. VI – коллежский советник. VII – надворный советник. VIII – коллежский асессор.

IX – титулярный советник. X – коллежский секретарь. XI – XII – губернский секретарь. XIII – XIV – коллежский регистратор. Как мы видим, в нашей схеме остались незаполненными две

графы. Указаны порядковые номера двух чинов, но не названы сами чины. Дело в том, что чины XIII и XI классов – сенатского секретаря и корабельного секретаря числились по общей нуме-рации, юридически не были упразднены, но никому не жалова-лись по гражданской службе. Практически их не существовало. Чиновнику, отслужившему положенное число лет в чине XIV класса, сразу присваивался чин XII класса. Он становился гу-бернским секретарем. И очередным чином для него был чин Х класса (коллежский секретарь).

В нашей схеме заключен в рамку чин VIII класса – коллеж-ского асессора. Сделано это с той целью, чтобы привлечь к это-му чину особое внимание. Чиновник, достигший VIII класса, пе-реходил в новое качество. Обратимся к тексту Табели о рангах. В пункте 11 этого акта зафиксировано очень важное положение: «Все служители российские или чужестранные, которые осьми первых рангов находятся, или действительно были, имеют оных законные дети и потомки в вечные времена к лутчему дворянст-



13

ву во всех достоинствах и авантажах равно почтены быть, хотя б они и низкой породы были…».

Нельзя не признать прогрессивного значения Табели о ран-гах в том отношении, что она способствовала улучшению госу-дарственной службы, стимулируя служебное усердие чиновни-ков заманчивой перспективой приобретения дворянства.

Табель о рангах, писал Ф.В. Тарановский, «… в корне по-дорвала принцип сословно-государственного управления и по-ложила начало развитию профессионального чиновничества»12.

Петровская Табель о рангах в последующие царствования не претерпела существенных изменений.

Петром I и его преемниками придавалось особое государст-венное значение вопросу о приготовлении к гражданской службе через получение соответствующего образования. С этим связан и петровский запрет неовладевшим грамотой дворянским недорос-лям вступать в брак. А в 1722 г. вышел императорский указ под заглавием «О свидетельствовании дураков в Сенате». Указ гла-сил: «Понеже как после высших, так и низших чинов людей дви-жимое и недвижимое имение дают в наследие детям их таковым дуракам, что ни в какую науку и службу не годятся, а другие, не-смотря на их дурачество, но для богатства отдают за оных доче-рей своих и свойственниц замуж, от которых доброго наследия к государственной пользе надеяться не можно … того ради повеле-ваем как вышних, так и нижних чинов людям, и ежели у кого в фамилии ныне есть или впредь будут таковые, которые ни в нау-ку, ни в службу не годились и впредь не годятся, отнюдь женить-ся и замуж идтить не допускать и венечных памятей не давать»13.

Указ этот мало удобен для исполнения. Медицинские воз-можности установления уровня психического состояния человека в то время были весьма ограниченными. Неспособность к учебе не всегда является свидетельством умственной неполноценности. В сложное положение ставились указом церковные власти, выда-

12 Тарановский Ф.В. Политическая доктрина в Наказе имп. Екатерины II //

Сборник статей по истории права, посвященный М.Ф. Владимирскому-Буданову. Киев, 1904. С. 84.

13 Цит. по: Владимирский-Буданов М.Ф. Государство и народное образова-ние в России в XVIII веке. Ч. 1. Система профессионального образования (от Петра I до Екатерины II). Ярославль, 1874. С. 412.



14

вавшие венечную память (разрешение епископа на венчание), из-за некомпетентности в столь щекотливом вопросе. Но в этом акте ясно выражена мысль императора, что лица не способные к при-несению государственной пользы, подлежат ограничению в лич-ных и имущественных правах. Все предназначение человека Пет-ром I сводилось к государственному служению. Человек как лич-ность для него не существовал. Этими соображениями был про-диктован государственный запрет лицам, состоящим на государ-ственной службе, вступать в брак без разрешения начальства. Учебные заведения, созданные Петром I для «приуготовления» к службе, преследовали весьма узкую, утилитарную цель – научить приемам предстоящей деятельности. И при Екатерине II образо-ванность, выходящая за пределы утилитарных целей, рассматри-валась как предмет роскоши, как излишняя «тягость». Понятие образования полностью поглощалось понятием службы. Этот утилитарный взгляд на образование перешел в XIX век.

Приготовление детей шляхетства к государственной службе осуществлялось в Славяно-греко-латинской академии, в специ-альных школах при коллегиях, на юридическом отделении ка-детского корпуса, где преподавались российские законы и право гражданское, в университете при Академии наук. Поскольку об-разованию придавалось строго служебное значение, устанавли-валась целая система принудительных мер, стимулирующих «ответственное» отношение обучающихся к учебе. В числе их было битье нерадивых батогами. Дворянское происхождение отнюдь не освобождало от этой экзекуции.

Действовала также система мер, принуждающих к государ-ственной службе, и предупреждающих уклонения от нее. При Петре I уклонение от службы, сверх отнятия поместий и вотчин, влекло за собой другие тяжкие наказания14. Елизавета Петровна не явившихся на сборы дворянских недорослей повелевала на-правлять для службы во флот рядовыми матросами без права производства в офицерские чины.

В 1762 году Манифестом Петра III «О даровании вольности и свободы всему российскому дворянству» дворянство было ос-вобождено от обязательной службы, но по-прежнему имелось в

14 См.: Нелидов Н.К. Указ. соч. С. 269.



15

виду, что основной костяк офицерства и чиновников государст-венного аппарата будут составлять дворяне. Поэтому в такие учебные заведения, как пажеский и кадетский корпуса, в Мор-скую академию принимались только дворянские дети, они же обучались в специальных школах при коллегиях. Отмена для дворян обязательной службы не означала для них освобождения от принудительного обучения военным и приказным наукам.

В «Манифесте», наряду с провозглашением дворянской сво-боды от обязательной службы, закреплялась за дворянами обя-занность получения необходимого для служения отечеству обра-зования и содержалась угроза за непослушание.

«Однако же, – гласил «Манифест», – чтоб никто не дерзал бы без обучения пристойных благородному дворянству наук де-тей своих воспитывать под тяжким нашим гневом»15.

«Манифестом» предписывалось обязательное зачисление дворянских детей в кадетский корпус. Но поскольку дворянство предназначалось к чиновной службе, к занятию высоких долж-ностей в государственном аппарате, то получение образования наряду с обязанностью являлось и их привилегией. Правитель-ство отнюдь не утруждало себя заботой об образовании неслу-жилых сословий, а сельскому населению до времен Екатерины II всякое обучение вообще было воспрещено.

Но пристального внимания государства в плане служебном, кроме дворянства, было «удостоено» сословие низших канце-лярских служителей или приказных, поскольку государственный аппарат в своем функционировании не мог обходиться без зна-чительного количества технических исполнителей, выражаясь современным языком. Невключение в состав шляхества отнюдь не освобождало подьячих и им подобных людей низших служб, потомственно принадлежащих к служилому сословию, от обяза-тельной службы государству. Профессия отца по-прежнему пе-реходила от отца к сыну. Петровский указ 1721 г. строго пред-писывал: «Приказного чина людей детей их ни в какую службу, кроме приказной отнюдь никуда не определять»16.

15 Цит. по: Владимирский-Буданов М.Ф. Указ. соч. С. 217. 16 Цит. по: Нелидов Н.К. Указ. соч. С. 118.



16

Поэтому проявлялась правительством и определенная забота об образовательной подготовке приказных служителей. Для них назначалось обучение в специальных приказных школах.

Указом 1721 г. Петр I повелел учредить школу для образо-вания подьячих, в которую обязаны были отдавать своих детей приказные люди. Обучение в ней ограничивалось привитием умения вести деловые книги, составлять официальные бумаги. В этих целях будущие приказные служители изучали арифметику, стиль письма, формы книг и «прочее, что доброму подьячему надлежит».

Люди этого класса были как бы приложением к шляхетско-му сословию, они в основном предназначались для его обслужи-вания в делах гражданской службы.

1.3. Устав о службе гражданской 1832 г. По мере наращивания звеньев государственного аппарата и

его бюрократизации возрастала забота верховной власти о зако-нодательном регулировании сферы служебных отношений. В период царствования Александра I вышел инициированный М.М. Сперанским указ 6 августа 1809 г. «О правилах производ-ства в чины по службе гражданской и об испытаниях в науках для производства в коллежские асессоры и статские советники», установивший образовательный ценз для чиновников. В соот-ветствии с этим указом для получения высоких чинов, наряду с наличием установленной выслуги, требовалось обладание уни-верситетским дипломом или документом о прохождении специ-альных подготовительных курсов при одном из университетов и сдаче предусмотренных разработанной М.М. Сперанским про-граммой экзаменов. Программа требовала проявить при испыта-ниях: «Грамматическое знание русского языка и правильное на нем сочинение; знание по крайней мере одного языка иностран-ного и удобность (умение) перелагать с него на русский; основа-тельное знание права естественного, римского и частного граж-данского с приложением последнего к русскому законодательст-ву и сведения в государственной экономии и законах уголов-ных». Требовалось также «основательное познание отечествен-ной истории и знание всеобщей истории с частями, к ней при-



17

надлежащими, как-то с географией и хронологией». Программой признавалось достаточным усвоение общих понятий о статисти-ке, особенно «Российского государства», знание начальных ос-нований математики «как-то арифметики с геометрией», а также иметь общие представления о «главных частях физики»17.

Как мы видим, наибольшую сложность для усвоения пред-ставляли юридические дисциплины. Физико-математические и статистические знания, в предъявляемом программой объеме, давали в основном уездные училища.

Основательные познания истории и владение иностранным языком приобретались в гимназии. Поэтому выпускники гимна-зий подвергались испытаниям только по правоведению. Но лица со средним образованием составляли среди чиновников незна-чительный процент. Основная их масса нуждалась в целена-правленной подготовке к сдаче экзаменов, да и для окончивших гимназии самостоятельное усвоение юридических наук было де-лом довольно трудным. Принимая во внимание эти соображе-ния, указом предусматривалась организация специальных под-готовительных курсов при университетах в основном в летнее время (с мая по октябрь). Учеба начиналась во второй половине дня. Прием экзаменов возлагался на авторитетную комиссию, состоявшую из ректора университета и трех профессоров. Указ этот, несомненно, продиктован был жизнью, интересами служ-бы, осознанием того, что отправление управленческих функций на любом государственном уровне требует основательной ком-петенции, приобретаемой на основе научных знаний, отсутствие которых не может быть восполнено многолетним опытом прак-тической деятельности.

Указом 14 октября 1827 г. «О канцелярских служителях гражданского ведомства», относящимся к царствованию Нико-лая I, уточнялись условия определения на гражданскую службу и порядок чинопроизводства. Основные положения этих указов получили воплощение в Уставе о службе гражданской 1832 г., который с последовавшими к нему законодательными дополне-ниями входит в 3 том Свода Законов Российской империи («За-коны о службе гражданской»).

17 См.: Нелидов Н.К. Указ. соч. С. 276.



18

Право поступления на гражданскую службу в Российской империи вплоть до начала ХХ века принадлежало к числу при-вилегий. Причем имелось в виду поступление не только на чи-новные должности, но и на должности канцелярских служите-лей, т.е. копиистов, рассыльных и т.д. Для лиц податных сосло-вий путь на гражданскую службу вообще был закрыт. Как из всякого правила делались иногда исключения, но они составляли редчайшее явление. Поступление на службу в гражданское ве-домство определялось тремя условиями: 1) сословным происхо-ждением, 2) уровнем образованности и 3) возрастом.

По праву происхождения разрешалось поступление на службу: детям потомственных и личных дворян, детям священ-нослужителей (священников и диаконов) и купцов первой гиль-дии. Помимо этих категорий право поступления на службу име-ли дети приказных, т.е. канцелярских служителей, не имевших чина18, дети ученых и художников. По праву происхождения могли поступать на гражданскую службу дети почтальонов и других низших служителей, но только по почтовому ведомству.

Запрещалось принимать на гражданскую службу: 1) иностранцев, кроме как на преподавательские должности

в низших, средних и высших учебных заведениях (на службу по ученой части);

2) купцов 2-й и 3-й гильдии и их детей; 3) вольноотпущенных и их детей (т.е. лиц, вышедших из

крепостного состояния); 4) мещан и вообще людей, принадлежавших к податным со-

словиям (сюда входило и крестьянство), с тем же изъятием, ка-кое установлено в отношении иностранцев;

5) военнослужащих не из дворян, вышедших в отставку в низших чинах (солдатских и унтер-офицерских);

18 В отношении детей канцелярских служителей действовало строгое пра-

вило: если они, достигнув 22-летнего возраста, не запишутся на службу, то те-ряют это право и причисляются к одному из податных сословий по их избра-нию, при уклонении опускаются в разряд бродяг.



19

6) церковнослужителей (дьячков, псаломщиков, звонарей и т.д.) и их детей19;

7) евреев, за исключением выслуживших это право на воен-ной службе.

Независимо от сословной принадлежности принимались на гражданскую службу лица, получившие право на чин по оконча-нии учебного заведения. Это же положение особым узаконением было распространено на подкидышей, не помнящих родства и незаконнорожденных. Дети российских подданных, получившие первоначальное образование вне России, как правило, на граж-данскую службу не принимались. Лица, не окончившие курс в учебном заведении, при поступлении на службу подвергались особому испытанию. Они должны были доказать умение читать и писать, знание грамматики и арифметики.

Что касается возраста, необходимого для поступления на гражданскую службу, то он устанавливался в 16 лет, но причис-ление к тому или иному гражданскому ведомству начиналось с 14 лет. Пребывание на службе возрастом не ограничивалось.

Теперь рассмотрим порядок чинопроизводства. Был он, за-метим, довольно сложным. Для подавляющего большинства лиц, имевших право поступления на гражданскую службу, она начи-налась с должности канцеляриста. Исключение составляли вы-пускники высших учебных заведений. Окончившие гимназии со знанием греческого языка получали при поступлении на службу чин XIV класса, т.е. коллежского регистратора.

Канцелярские служители по признаку их происхождения и социального положения подразделялись на четыре раздела: к первому относились потомственные дворяне; ко второму – дети личных дворян, купцов первой гильдии и священнослужителей; к третьему разряду принадлежали дети канцеляристов, купцов II и III гильдий; к четвертому – дети мещан и «вообще людей, вы-шедших из податных сословий», которые в порядке исключения принимались на гражданскую службу до выхода указа 14 октяб-ря 1827 года, установившего для них категорический запрет.

19 Позднее этой категории дозволено поступление в канцелярские служи-

тели консисторий, духовных попечительств и духовных правлений без права перехода в иную гражданскую службу.



20

Итак, существовало 4 разряда канцелярских служителей. Для каждого из них были установлены сроки выслуги, необхо-димые для производства в первый классный чин. Канцеляристы I разряда производились в чин коллежского регистратора после 2-х лет службы, II-го – через четыре года, III-го – через 5 и IV – через 12 лет. Проявление классового подхода, как мы видим, в этом вопросе налицо.

Выслуга, необходимая для производства в последующие чи-ны вплоть до IX класса (титулярный советник), устанавливалась в 3 года. Производство же из титулярных советников в коллеж-ские асессоры (VIII класс) для дворян требовало 4-летней выслу-ги, для недворян – 12-летней. Кроме того, уже отмечалось, для получения этого чина, дававшего право на дворянство, требо-вался университетский аттестат или документ о сдаче соответст-вующих экзаменов, установленных указом 6 августа 1809 г.

Срок для производства в чин надворного советника устанав-ливался в 5 лет, из надворных в коллежские советники – тоже 5 лет. А вот с получением чина статского советника (V класс) было сложнее. Выслуги лет и университетского образования бы-ло недостаточно. Для производства в статские советники Уста-вом о службе гражданской требовалось: 1) свидетельство от вы-шестоящего начальства о том, что претендент на этот чин, по крайней мере, десять лет служил с ревностью и усердием; 2) за-мещение этим чиновником в течение хотя бы 2-х лет должно-стей советника, прокурора или начальника экспедиции (отдел учреждения, ведающий отправкой, рассылкой какой-либо слу-жебной корреспонденции).

Лица, окончившие высшие учебные заведения, получали право на соответствующие гражданские чины в зависимости от значения учебного заведения и результатов учебы. Так, выпуск-ники университетов, получавшие звание действительного студен-та, принимались на службу чином XII класса (губернский секре-тарь), окончившие со степенью кандидата наук – чином Х класса (коллежский секретарь). Выпускники Ярославского высших наук училища и Училища высших наук им. князя И.А. Безбородко в г. Нежине получали со званием действительного студента – XIV класс, со степенью кандидата – XII класс, т.е. на порядок ниже.



21

А вот воспитанники привилегированного учебного заведе-ния – Царскосельского лицея по мере успехов и благонравия выпускались с правом на чин от XIV до IX класса включительно. А.С. Пушкин был выпущен с правом на чин Х класса (коллеж-ский секретарь).

Лучшие выпускники духовных академий принимались на гражданскую службу с чином IX класса, а окончившие духов-ную семинарию по первому разряду приравнивались к универ-ситетским действительным студентам. Магистры наук имели право на чин IX класса, доктора – на чин VIII класса.

Такой порядок существовал до 1834 г., до издания «Поло-жения о производстве в чины по гражданской службе».

Это «Положение» установило два вида производств: в об-щем порядке и за отличие. Последний вид обеспечивал ускорен-ное производство.

Кроме того, «Положением» вводилось три разряда по обра-зованию: с высшим, со средним и низшим образованием.

Для первого разряда (с высшим образованием) были уста-новлены следующие сроки производства в чины:

Общий порядок: За отличие:

Из XIV в XII класс 3 года Из XIV в XII класс 2 года Из XII в X класс 3 года Из XII в X класс 2 года Из X в IX класс 4 года Из X в IX класс 2 года Из IX в VIII класс - для дворян 4 года - для не дворян 6 лет

Из IX в VIII класс - для дворян 2 года - для не дворян 4 года

Из VIII в VII класс 3 года Из VIII в VII класс 2 года Из VII в VI класс 3 года Из VII в VI класс 2 года Из VI в V класс 4 года Из VI в V класс 3 года

Лица второго разряда, т.е. имеющие среднее образование,

начинали службу согласно общему положению в звании канце-лярских служителей. Сроки получения ими первого классного чина зависели от сословного и социального положения. Сроки эти следующие: для потомственных дворян – 1 год; для детей личных дворян, купцов 1 гильдии и священнослужителей – 2 го-да; для детей канцеляристов, художников и ученых – 4 года.



22

Дальнейшее чинопроизводство лиц второго разряда выгля-дело следующим образом:


Из XIV в XII класс 4 года Из XIV в XII класс 3 года Из XII в X класс 4 года Из XII в X класс 3 года Из X в IX класс 4 года Из X в IX класс 3 года Из IX в VIII класс - для дворян 4 года - для не дворян 10 лет

Из IX в VIII класс - для дворян 3 года - для не дворян 6 лет

Из VIII в VII класс 4 года Из VIII в VII класс 3 года Из VII в VI класс 4 года Из VII в VI класс 3 года Из VI в V класс 6 лет Из VI в V класс 4 года

Канцелярские служители, принадлежавшие к 3-му разряду

как имеющие низшее образование, получали первый классный чин в зависимости от сословного происхождения и социального положения в следующие сроки. Потомственным дворянам требо-валось прослужить в низшей службе – 2 года; детям личных дво-рян, купцов 1 гильдии и священнослужителей – 4 года; детям канцеляристов, художников и ученых – 6 лет. Детям купцов II и III гильдий, мещанам и представителям податных сословий (по-ступившим на гражданскую службу до выхода известного указа 1827 года) предстояло «выслуживать» первый чин в течение 12 лет.

Последующее чинопроизводство применительно к этой группе представляло следующую картину:


Из XIV в XII класс 4 года Из XIV в XII класс 3 года Из XII в X класс 4 года Из XII в X класс 3 года Из IX в VIII класс - для дворян 5 лет - для не дворян 10 лет

Из IX в VIII класс - для дворян 3 года - для не дворян 8 лет

Из VIII в VII класс 6 лет Из VIII в VII класс 4 года Из VII в VI класс 6 лет Из VII в VI класс 4 года Из VI в V класс 8 лет Из VI в V класс 6 лет



23

Необходимо пояснить, что для служителей третьего разряда с низшим образованием производство в первый классный чин было сопряжено со сдачей соответствующего экзамена, в ходе которого следовало продемонстрировать владение знаниями в объеме уездного училища.

Кроме того, законопроизводством особо выделялась катего-рия самых низших служителей, для которых производство в первый классный чин вообще не наступало или отодвигалось на 20 лет.

Однако «награждение» чином для этой категории было обу-словлено проявлением особого усердия по службе.

За «рядовое» же служение награждения чином не полагалось. Российское чиновничество имело право на пенсию. Полная

пенсия назначалась лицам, прослужившим на гражданской служ-бе 35 лет. Прослужившие менее этого срока, но более 25 лет, по-лучали пенсию в половинном размере. Вдова чиновника пользо-валась правом на 1/2 пенсии мужа и, кроме того, получала по 1/3 от этой половины на каждого ребенка. Существовало 9 пенсион-ных разрядов. Размер пенсии первого, высшего разряда составлял 1120 руб. в год. Пенсия низшего, девятого разряда равнялась 84 руб. 90 коп., восьмого разряда – 127 руб. 32 коп. В случае профессионального заболевания чиновника, делающего невоз-можным дальнейшее продолжение им службы, ему могла быть назначена пенсия из фонда Комитета призрения заслуженных гражданских чиновников. Правом на призрение могли пользо-ваться все отставные гражданские чиновники, в каком бы ведом-стве они ни служили, если в отношении их соответствующим ме-дицинским заключением будет удостоверено, «что они, служа с усердием от трудов, понесенных в продолжение должностей их, подвергались тяжким и неизлечимым болезням и по сей причине не могут продолжать службы и не имеют средств к содержа-нию»20. Размеры этих пенсий (пособий) зависели от класса долж-ностей, в которых состояли чиновники до ухода в отставку по бо-лезни.

20 Свод законов Российской империи. Четвертое издание. СПб., 1904. Т. 3.

С. 88.



24

По должности IV класса21 пенсия полагалась в размере 857 руб. 70 коп., по должности V класса – 571 руб. 86 коп., VI класса – 428 руб. 85 коп., VII класса – 343 руб. 05 коп., VIII класса – 285 руб. 90 коп., IX класса – 214 руб.50 коп., Х клас-са – 171 руб. 60 коп., XII класса – 128 руб. 61 коп., XIV класса – 85 руб. 80 коп. При невозможности с точностью установить, что полное расстройство здоровья чиновника связано со служебной деятельностью, ему могла быть назначена пенсия в половинном размере.

Право на пенсию и на оплачиваемый месячный отпуск отно-силось к числу привилегий российского чиновничества. Для го-сударственных служащих законодательно устанавливался 6-ча-совой рабочий день, однако при служебной необходимости он мог неограниченно увеличиваться по усмотрению начальства.

К разряду привилегий чиновничества относились и «адми-нистративные гарантии», суть которых в нераспространении на чиновников общесудебной ответственности. Эти «гарантии» были отменены только в 1917 г. Временным правительством Февральской революции.

Следует отметить, что в императорской России понятию го-сударственной гражданской службы придавалось более широкое значение, нежели в настоящее время. В состав служащих тогда входили преподаватели вузов, гимназий и некоторых других средних учебных заведений. К тому же разряду с 90-х гг. XIX в. стали относиться занимавшие по сути общественные должности члены губернских и уездных земских управ, члены городских управ, городские головы и их помощники. Всем им присваива-лись классные чины.

1.4. Советская гражданская служба Подобно тому, как органы власти и управления в условиях

господства тоталитарной системы являлись придаточными ме-ханизмами партии, государственная служба была «тенью» пар-тийной службы, фактически находившейся вне сферы правового регулирования. Взаимоотношения этих служб строились по про-стой схеме: на одной стороне все права и обязанности, на дру-

21 Класс должности мог не совпадать с наличием классного чина.



25

гой – одни обязанности и ответственность. Партийная служба рассматривалась по установившейся с конца 20-х годов тради-ции как субъект прав, государственная служба – лишь как объ-ект, через который проводились выработанные партийным аппа-ратом мероприятия22.

Решительно отвергнув старое, дореволюционное законода-тельство о государственной службе как чуждое новому строю, партийно-советская власть не поставила в историческую повестку дня создание нового. Принятие закона о государственной службе, не говоря уже об уставе, вообще не входило в планы и намерения партийной элиты, поскольку внесение в порядок служебных от-ношений правового начала сужало бы сферу свободного с позиций вседозволенности усмотрения партийного руководства в деле под-бора и расстановки кадров с учетом их «политических, деловых и личных качеств». Поэтому режим довольствовался лишь суррога-том такого закона – изданными в 1922 году «Временными прави-лами о службе в государственных учреждениях и предприятиях», запрещавшими состояние родственников на службе, связанной с подчинением одного другому, и совмещение государственной службы с коммерческой деятельностью23. Сам порядок службы не получил в них развития. В системе, не знавшей правового ста-туса личности, не мог возникнуть и вопрос о статусе государст-венного служащего. Зато появилось со временем значительное число ведомственных уставов и положений о дисциплинарной от-ветственности в целях принуждения к исправной службе низшего звена. На первом этапе советской государственности преимущест-венным правом принятия на государственную службу пользова-лись лица рабоче-крестьянского происхождения, на последующих – состоящие в КПСС. А по сему вступление в партию, как прави-ло, диктовалось не убеждениями, а карьеристскими соображения-ми, желанием «выйти в люди».

В целом для кадровой политики партии были характерны бес-системность и грубый примитивизм. Стремление внести в работу с кадрами какое-то организационное начало получало уклон в

22 См.: Бельский К.С. О концепции реформы государственной службы в

России // Государство и право. 1994. № 4. С. 24. 23 См.: Манохин В.М. Концепция закона о государственной службе // Госу-

дарство и право. 1991. № 12. С. 90, 94.



26

формальную сторону. Основной организационной формой, завер-шившей процесс образования советской государственной службы, явилась система номенклатуры руководящих работников24. Значение той или иной должности определялось ее включением в тот или иной разряд партийной номенклатуры: райкома, горкома, обкома и ЦК КПСС. Поэтому при выдвижении на руководящие должности определяющим критерием являлись не деловые каче-ства работника, а его номенклатурное соответствие вышестоящей должности25. Чем выше руководящий пост, тем менее его занятие связывалось с профессиональной подготовленностью. На первый план выходило владение приемами общего руководства. Секре-тари райкомов партии и обкомов ВЛКСМ при нулевом наличии профессионального опыта и даже при непригодности по состоя-нию здоровья уверенно выдвигались на руководящие должности в органы государственной безопасности, внутренних дел и другие управленческие структуры. Редактором областной газеты мог быть назначен партийный работник, не написавший за свою предшествующую жизнь ни одной статьи.

Примерно с 70-х гг. минувшего века в числе необходимых для выдвижения условий стал фигурировать «возрастной ценз». Обладание перспективным возрастом выходило едва ли не на первый план. Работники старше сорока лет рассматривались как непригодные для занятия ряда руководящих должностей. Ис-ключение из общего правила было крайне редким явлением.

Приведем одну из схем решения кадровых вопросов. При открытии в областном звене вакансии на руководящую долж-ность свыше спускалась установка: подобрать кандидатуру с учетом того-то и того-то, т.е. укладывающуюся в формально-бюрократические параметры (партийность, принадлежность к соответствующему номенклатурному разряду, возраст). Если эти условия были налицо, все остальные достоинства кандидатуры предполагались как нечто само собой разумеющееся. Слов нет, подобного рода установка ориентировала на крайне простое ре-шение кадровой задачи: в сути человека, в его деловых качест-вах, в том, что требовало приложения ума, не надо было разби-раться. Можно было ограничиться, как говорится, простой

24 См.: Манохин В.М. Указ. соч. С. 90; Бельский К.С. Указ. соч. С. 25. 25 Подробно об этом см.: Восленский М.М. Номенклатура. М., 1991.



27

арифметикой. Если в последующем подобранная кандидатура оказывалась непригодной для отведенной ей роли, ответствен-ности за кадровый просчет, как правило, не наступало, посколь-ку установка была выполнена с предельной точностью, кандида-тура вполне укладывалась в предписанные параметры.

Это так называемая министерская схема. Она вступала в действие, если обком партии не выдвигал свою кандидатуру. Но и в этом случае формальной стороне вопроса придавалось ре-шающее значение.

Заметим, однако, что возрастные параметры имели силу за-кона лишь на среднем уровне системы. В верхних эшелонах вла-сти восхождение возможно было до полного разложения лично-сти и физического обветшания.

Кадровым службам, руководителям организаций свыше предписывалось составлять списки работников, включаемых в резерв на выдвижение, и вести с ними соответствующую подго-товительную работу. Но вся эта «возня» с резервом имела скорее декоративное значение. К списку резерва обращались в редких случаях. Процветало осуждавшееся еще Петром I «хватание со стороны». Заместителю трудно было рассчитывать на занятие должности начальника, поскольку обком партии в нужный мо-мент выдвигал свою кандидатуру. «Хватание со стороны» не изжито и до сих пор. Министерства и ведомства фактически бы-ли лишены возможности настаивать на своей кандидатуре, по-скольку должности руководителей областных организаций вхо-дили в номенклатуру бюро обкома КПСС и лица, на них выдви-гаемые, подлежали его утверждению, так что последнее слово всегда оставалось за обкомом. Период правления Л.И. Брежнева был ознаменован увеличением численности партийного аппара-та райкомов, горкомов и обкомов КПСС, сокращенного в свое время Н.С. Хрущевым. Все это закономерно вело к усилению вмешательства партийных функционеров в деятельность кури-руемых организаций и учреждений, в вопросы сугубо внутрен-ние, имевшие профессиональную специфику. Эта практика ку-раторства, осуществлявшаяся, как правило, на непрофессио-нальной основе, вносила серьезную дезорганизацию в работу. Курьезным в нем было то, что клерки партийного аппарата учи-ли уму-разуму членов обкома КПСС. Кураторство сильно сма-



28

хивало на миссию петровских штабс-офицеров при Сенате, ко-торые контролировали сенаторов по песочным часам.

Многие руководящие работники не имели опыта низовой работы по специальности, и это подчас относилось к числу их достоинств. Один из лидеров КПСС И.К. Полозков с гордостью говорил о себе, что он почти не работал по специальности, его сразу заметили и взяли на партийную работу. Предполагалось, что избранные для высокого полета не должны терять время, на-бираясь опыта на рядовой работе по специальности, они должны незамедлительно выходить на руководящую орбиту. Не случай-но в служебных характеристиках тех времен можно было встре-тить такую дежурную фразу: «После окончания института он меньше года работал в районе, был замечен и взят в областной аппарат». При такой постановке кадровой политики интересы дела подменялись заботой об устроении карьеры.

Формирование руководящей элиты составляло одну из глав-ных забот партии. Предполагалось, что к ней принадлежащие обладают особой масштабностью мышления. Но уровень этой масштабности зачастую определялся партийными сановниками с куриным кругозором, привыкшими держать речи по написанно-му, причем написанному для них кем-то.

Работники аппарата, таким образом, изначально делились на избранных и неизбранных. Теория Августина Блаженного о пре-допределении, согласно которой никакими земными заслугами нельзя изменить заранее уготованную Богом тому или иному че-ловеку участь, действовала здесь почти в полную силу. Только «благодать» ниспосылалась не Богом, а «системой номенклатур-ного местничества».

Прекрасное исполнение работником, не отнесенным к раз-ряду избранных, служебных обязанностей рассматривалось на-чальством как вполне нормальное явление и не более того. Он поощрялся премиями, но числился обреченным на пребывание в скромной исполнительской должности до окончания службы. Что же касается избранных, «номенклатурно предопределен-ных», то они стремительно перемещались по ступенькам слу-жебной лестницы, элементарно не созревая в плане профессио-нальном. При такой «кадровой стратегии» на первый план выходила фиксация самого факта пребывания в той или иной



29

должности, а отнюдь не накопление связанного с ее отправ-лением опыта.

Хотелось бы в этой связи привести исторический пример. Один из самых масштабно мысливших государственных деятелей России М.М. Сперанский в совершенстве владел исполнительским мастерством, разбирался в тонкостях делопроизводства, служил для подчиненных примером трудолюбия. Небезынтересно вспом-нить и о том, что А.Ф. Кони и К.П. Победоносцев, выпущенные из университета кандидатами прав, начинали службу с должности помощника секретаря. И это отнюдь не задержало их служебного роста, а скорее наоборот. Но они не просто сделали карьеру, а дос-тигли высочайшего профессионализма в своем деле.

Система много словословила по поводу следования ленин-ским принципам кадровой политики, начисто забывая о том, что В.И. Ленин ценил в работниках профессионализм, был невысо-кого мнения о руководителях, умевших только командовать, чи-нить спрос с подчиненных. И сам председатель СНК не чурался «черновой» работы. Вопреки В.И. Ленину, ратовавшему за пар-тийное товарищество, системой всемерно насаждалось партий-ное вельможество, смотревшее свысока на серую массу членов КПСС, обеспечивающих своими регулярными взносами в пар-тийную кассу благополучие правящей верхушки. Заметим, что к советско-партийному вельможе попасть на прием было гораздо сложнее, нежели к высокому сановнику Российской империи. Типичным вельможей был и М.С. Горбачев, маскировавшийся в годы перестройки тогой демократа, в сути своей оставаясь тем же вельможей. Достаточно вспомнить его высокомерные выпа-ды в адрес одного из величайших людей эпохи А.Д. Сахарова.

На основе вседозволенности широко процветало начальст-венное хамство.

Тоталитарная система, которой, как подчеркивалось, было неведомо понятие правового статуса служащего, закономерно не признавала за ним права на продвижение по службе. «Само словосочетание «право на продвижение» не применялось, – пи-шет профессор В.М. Манохин, – считалось не совсем этичным. Объяснялось это элементарно: в условиях, когда работа с кадра-ми строилась на основе усмотрения номенклатурных лиц, про-движение нормальным путем, т.е. по личным профессиональным



30

качествам, исключалось. Правда, в Конституции 1977 года впер-вые для нашего законодательства появилось слово «продвиже-ние» (ст. 35), но оно осталось «незамеченным» законодателем и кадровой службой»26.

Действительно, в не столь отдаленные, но памятные времена считалось верхом нескромности заводить с начальством речь о повышении, заявлять какие-то претензии в этом плане. Предпола-галось, что только руководство вправе и способно судить о дело-вых качествах подчиненного, а сам он может серьезно заблуж-даться на сей счет. «Смелый» шаг такого рода мог оказаться и весьма опасным. Этим самым вместо занятия вышестоящей должности можно было заработать ярлык самонадеянного, склон-ного к карьеризму, «схлопотать себе выдвижение» на самостоя-тельную работу в нижестоящем звене, разумеется, помимо жела-ния. Продвижение по службе зачастую зависело от личной пре-данности начальнику, часто от существования между ним и под-чиненным отношений особого свойства, выходящих за рамки служебных. Это могло быть совместное участие в охоте, соседст-во по даче. Взаимопонимание создавалось и наличием родствен-ных болезней. Не последнюю роль играло и оказание услуг со-мнительного свойства. Важное значение имело и еще одно об-стоятельство. Если начальник располагал возможностью по соб-ственному усмотрению без прямого предписания партийной ин-станции подбирать себе заместителя из числа подчиненных, то он редко останавливался на кандидатуре наиболее компетентного и эрудированного в служебных вопросах работника, дабы не ока-заться у него в тени. Чаще он оказывал предпочтение середнячку, как говорится, звезд с неба не хватающему, умеющему к тому же, что называется, смотреть в рот начальству. Следует иметь в виду, что этот начальственный синдром весьма живуч, но без его пре-одоления невозможно совершенствование служебных отношений.

В 1987 г. вышло Постановление ЦК КПСС, Президиума Верховного Совета СССР, Совета Министров СССР, ВЦСПС и ЦК ВЛКСМ «О введении аттестации ответственных работников аппарата советских и общественных органов». В соответствии с ним было разработано и постановлением Президиума Верховно-

26 Манохин В.М. Указ. соч. С. 95.



31

го Совета СССР и Совета Министров СССР от 4 мая 1987 г. ут-верждено Положение «О порядке проведения аттестации ответ-ственных работников аппарата советских органов».

Из «Положения» следует, что аттестация «проводится в це-лях совершенствования деятельности аппарата советских орга-нов, улучшения подбора, расстановки и воспитания кадров, сти-мулирования роста их квалификации и повышения ответствен-ности за порученное дело, развития инициативы и творческой активности. При аттестации оцениваются политические, дело-вые и нравственные качества работников, уровень их культуры и способности работать с людьми и делаются выводы об их соот-ветствии занимаемой должности»27. Что и говорить, цель постав-лена правильно и научно. «Положение» в духе новых демокра-тических веяний содержало требование об объективной всесто-ронней оценке личности, индивидуальных особенностей атте-стуемого, его сильных и слабых сторон. Казалось бы, намечен поворот к человеку, проявлена забота о служебном росте работ-ника. К сожалению, это была лишь вынужденная дань времени и не более того. Ни в «Постановлении» директивных органов, ни в «Положении» даже не зафиксировано право на продвижение по службе, право, являющееся, если отбросить ложную скромность, главным стимулом совершенствования служебной деятельности. Не система мер дисциплинарного воздействия, которой режи-мом всегда придавалось важное значение, а уверенность работ-ника в том, что его служебные достижения будут объективно оценены и станут основанием для служебного роста, независимо от сугубо личного усмотрения начальства, т.е. основной побуж-дающий мотив к добросовестному творческому служению делу. Очень хорошо высказался по этому поводу один из высших са-новников Российской империи министр юстиции Н.В. Муравьев. «Величайший стимул всякой деятельности, – писал он, – заклю-чается в том, чтобы сознавать себя господином случая и знать, что труд и личные усилия, развитие своих способностей и уп-ражнение их практикой, приобретение опытности, добросовест-

27 Ведомости Верховного Совета СССР. 1987. № 19. С. 287 – 288.



32

ное изучение дела – единственно возможные способы достиг-нуть желаемого положения, сделать карьеру»28.

Правда, «Положение» содержит упоминание о возможности по результатам аттестации поощрения работников за достигну-тые успехи зачислением в резерв на выдвижение. Но, как уже нами подчеркивалось, от зачисления в резерв до выдвижения "дистанция огромного размера". Можно было просостоять в та-ком списке без движения 20 лет и более и затем быть исключен-ным из него по возрастному критерию. К тому же при конкрет-ном решении кадрового вопроса из числа резерва выдвигался, как правило, не тот, кто лучше профессионально, а наиболее угодный начальству, по соображениям чисто деликатного свой-ства. Словом, в системе государственной службы продолжали действовать все те же внутренние тайные пружины, столь же пышно процветали фаворитизм и непотизм (кумовство). Так же обстояло дело и с партийной службой.

Для системы неприемлемой была сама постановка вопроса о правовой защищенности государственного служащего или ра-ботника партийного аппарата. В полную силу вплоть до 1991 го-да действовали Перечни № 1 и 2, являвшиеся приложением к «Положению о порядке рассмотрения трудовых споров». Работ-ники, должности которых в них перечислялись, не имели права на судебное обжалование наложенных на них взысканий, вклю-чая увольнение. Они несли дисциплинарную ответственность в порядке подчиненности. В случае несогласия с взысканием мог-ли обращаться с жалобой к вышестоящему начальству, что озна-чало подмену закона соображениями служебной целесообразно-сти. К 1990 году общий контингент работников, охватываемых Перечнями, был доведен до 23 млн.29

Что касается партийной службы, то самой природой этой стоявшей вне закона системы отвергалась возможность и допус-тимость судебного обжалования кадровых решений ее агентов. Таким образом, государственные служащие, так же как и работ-ники партийного аппарата, были беззащитны. А попасть в неми-лость начальству было очень просто. Заслужить ее можно было и

28 Цит. по: Бельский К.С. Феноменология административного права. Смо-

ленск, 1995. С. 73 – 74. 29 См.: Манохин В.М. Указ. соч. С. 97.



33

чрезмерным рвением по службе, выдвижением от себя лично идей об улучшении постановки дела. Это серьезно задевает само-любие начальника, поскольку он сам себя мнит генератором идей. Слабая правовая защищенность государственных служа-щих усугублялась отсутствием в нормативных актах, регламен-тировавших их дисциплинарную ответственность, понятия вины за служебное упущение даже в общих выражениях. Работник го-сударственного и партийного аппарата мог быть подвергнут взы-сканию за чужую провинность, за «ЧП» в курируемых им органи-зациях. Действовала система «объективного вменения», при ко-торой сам факт случившегося обязывал к наказанию. При этом не требовалось разбираться в действительном состоянии дел, анали-зировать недостатки в работе, приведшие к случившемуся. Пред-полагалось, что само случившееся свидетельствует об отсутствии в той или иной организации должной системы воспитательной работы (если кто-то из работников или их детей выехал за грани-цу), должной системы противопожарных мер (если даже пожар произошел от проникновения в окно шаровой молнии). Такие же обвинения предъявлялись к руководству учреждения, если по-следнее подвергалось краже со взломом. Наложение взыскания непременно сопровождалось требованием разработать соответст-вующие мероприятия по предотвращению того-то и того-то. От-сутствие таковых служило свидетельством бессистемности в ра-боте и объяснением всех чрезвычайных происшествий.

Долгое время система не придавала важного значения обра-зовательному уровню руководящих работников. На высших по-стах в партийном и государственном аппарате могли уверенно состоять деятели партии и государства, располагавшие всего лишь средним образованием. Но, начиная с 70-х гг., партия возы-мела «неослабную» заботу о поднятии теоретического уровня партийно-советского руководства. В этих целях была создана система его научного «остепенения» через Академию общест-венных наук при ЦК КПСС. Предполагалось, что ее выпускники, получив ученые степени, будут научно руководить порученным делом, вносить позитивный вклад в теорию партийно-государственной деятельности, обогащать с высоты своего поло-жения новыми идеями общественные науки. На практике же все сводилось к тому, что воспитанники этой престижной научной



34

школы, как правило, выходя из ее стен, забывали, получив высо-кие руководящие должности в партийно-советском аппарате, о научном служении, поскольку изначально не имели ни тяги, ни умственного предрасположения к научному анализу. В результа-те большинство из них после «остепенения» не разродилось ни одной научной статьей. Поступление в эту престижную аспиран-туру диктовалось, как выходило на поверку, в основном карьери-стскими соображениями, видением соответствующей служебной перспективы именно в аппарате. Причем в отличие от бедствую-щих аспирантов обычных аспирантур, воспитанники Академии общественных наук окружались, что называется, заботой и теп-лом. За ними сохранялись высокие должностные оклады, они бы-ли прекрасно обустроены на время учебы, не несли никаких рас-ходов на печатание диссертаций. Словом, находились на полном довольствии за счет партийных налогоплательщиков. Особо не-способные буквально вытягивались за уши опытными научными наставниками, доводившими их диссертационные исследования до уровня допустимого для вынесения на защиту.

Совершенствовалась сеть очных и заочных партийных школ, филиалы и консульт-пункты последних действовали едва ли не во всех областных центрах.

Мы дали подробный анализ многих несообразностей кадро-вой политики тоталитарной системы с тем, чтобы напомнить об опасности их повторения. Прошлое, как известно, живет в на-стоящем, производит в нем как созидательную, так и разруши-тельную работу. Следует при этом иметь в виду, что хорошее прививается трудно, через отказ от привычных стереотипов жизни, тогда как негативные тенденции быстро набирают силу, растут подобно сорной траве.

В результате крушения тоталитарного режима рухнула и система партийно-советской службы с ее номенклатурным мест-ничеством, встал вопрос о реформировании государственной службы на новых демократических началах, о создании неведо-мого прежней государственности правового института государ-ственной службы.

Первым шагом в этом направлении является Положение о федеральной государственной службе, введенное указом Прези-дента РФ от 22 декабря 1993 г. Оно закрепило принципы госу-



35

дарственной службы, перечень государственных должностей, обязанности, права, ограничения и запреты для федеральных служащих, порядок прохождения государственной службы и т.д.



36

Тема 2. Сущность государственной службы

2.1. Понятие и виды должностей 2.2. Государственная должность 2.3. Понятие и признаки государственной службы 2.4. Принципы государственной службы 2.5. Система государственной службы 2.6. Соотношение государственной гражданской службы

и муниципальной службы

2.1. Понятие и виды должностей Для уяснения сущности государственной службы принципи-

альное значение имеет подробный анализ таких ключевых поня-тий, как «должность» и «государственная должность». В русском языке должность – служебное место или звание, с обязанностя-ми его; определенные и возложенные на кого-то занятия с ка-ким-либо званием (быть при должности, или без должности, ис-правляющий должность – временно занимающий место, звание или не утвержденный в нем). Должностной человек, служащий – кто на государственной или частной службе, обязанный должно-стью30. В современном русском языке под должностью также понимают служебную обязанность, служебное место31.

В науке государственного управления должность рассмат-ривается как первичная организационная единица в структуре управления, характеризующая роль и полномочия лица, зани-мающего ее32, а также как юридически установленная социаль-ная роль, выполняемая человеком в организации (учреждении, предприятии), совокупность соответствующих ей полномочий, обязанностей и ответственности, требований к знаниям, опыту и

30 См.: Даль В. Толковый словарь живого великорусского языка. М., 1978.

Т. 1. С. 462. 31 См.: Ожегов С.И., Шведова Н.Ю. Толковый словарь русского языка. М.,

1997. С. 173. 32 См.: Чиркин В.Е. Государственное управление. М., 2002. С. 275.



37

квалификации33. Исследуется это понятие и в юридической ли-тературе. Большинство авторов отмечают, что должность – это простейший элемент государственной администрации, первич-ная и основная клеточка ее организационной структуры34.

Понятие «должность» следует отличать от близко примы-кающего к нему понятия «специальность». Если первое – со-ставная часть организационной структуры того или иного орга-на, то второе характеризует род трудовой деятельности, требует определенных знаний и трудовых навыков, приобретаемых пу-тем профессионального образования или практического опыта (например, в области финансов, юстиции, экономики и т.п.).

Рассмотрим основные признаки должности. 1. Это должность в государственных органах. Государст-

венный орган – организационно выделенная, самостоятельная государственная институция, действующая от имени и по пору-чению (уполномочию) государства, обладающая соответствую-щими властными полномочиями и компетенцией, имеющая свою структуру и применяющая адекватные формы и методы деятельности в процессе осуществления возложенных задач и функций35. В целях осуществления таких задач и функций госу-дарство наделяет свои органы государственно-властными пол-номочиями, т.е. правом принимать общеобязательные решения. Полномочия эти определяются в соответствии с компетенцией отдельного государственного органа. К государственным орга-нам относятся: федеральные органы государственной власти, ор-ганы государственной власти субъектов РФ, а также иные госор-ганы, образуемые в соответствии с Конституцией РФ (например, территориальные органы федеральных органов государственной власти – ч. 1 ст. 78 Конституции РФ). Критерием отнесения той или иной организации к числу государственных органов являет-ся официальное (в соответствующем государственном акте), придание организации статуса государственного органа.

33 См.: Глазунова Н.И. Государственное (административное) управление.

М., 2004. С. 175. 34 См., например: Старилов Ю.Н. Служебное право. М., 1996. С. 106. 35 См.: Комментарии к ФЗ «О государственной гражданской службе РФ» и

законодательству о гражданской службе зарубежных государств / Отв. ред. А.Ф. Ноздрачев. М., 2005. С. 6.



38

2. Это часть организационной структуры государственного органа. Все государственные органы (законодательной, испол-нительной, судебной власти) имеют свою, только им присущую организационную структуру, необходимую для эффективного осуществления своих функций и полномочий (компетенции). Составными частями структуры являются самостоятельные структурные подразделения, имеющие разнообразные наимено-вания: департаменты, управления, отделы и т.п. В свою очередь структурные подразделения есть не что иное, как совокупность (система) различных по своему характеру, значению и уровню должностей, включенных в утвержденный штат должностей. Так, Постановлением Правительства РФ от 06.04.2004 г. № 158 «Вопросы Министерства образования и науки РФ» разрешается Министерству иметь 2 заместителей министра, в структуре цен-трального аппарата образовать до 6 департаментов по основным направлениям деятельности Министерства; а также устанавли-вается предельная численность работников центрального аппа-рата Министерства в количестве 380 единиц.

Должность – единица обособленная и закрепленная в офи-циальных документах (штатах, схемах должностных окладов и т.п.).

3. Должность – точно обозначенное в штатном расписании служебное место, которое может занимать только одно лицо. Таким образом, она выступает организационным звеном, орга-низационным фактором, связывающим государственный орган с физическим лицом (служащим), который замещает должность и затем исполняет отведенные по должности полномочия. Однако следует иметь в виду, что должность является независимой от самого государственного служащего, т.е. от конкретного лица, ее занимающего.

4. Важным признаком должности является необходимость ее учреждения. Это означает закрепление в официальном норма-тивном акте (законе, указе и т.п.) должностного наименования и целевого назначения должности, т.е. основы правового статуса должности. От учреждения должности следует отличать ее за-мещение. Замещение состоит в приеме на данную должность конкретного физического лица посредством определенного ус-



39

тановленного в нормативном акте организационно-правового способа замещения должностей (назначения, избрания и т.п.)36.

5. Должность характеризуется определенным правовым статусом, т.е. комплексом необходимых полномочий (функций, обязанностей, прав), основных форм и методов их реализации, ответственности за исполнение.

Правовой статус должности содержит перечень всех видов работ (функций) по данной должности с указанием на конеч-ные результаты, которые гражданский служащий должен дос-тигать каждый раз при выполнении каждой своей функции. Наименование должности (например, заместитель губернатора области, председатель избирательной комиссии области, по-мощник федерального министра, заместитель директора де-партамента области, старший юрисконсульт и т.д.), как прави-ло, представляет собой краткую и точную формулировку, от-ражает ее индивидуальный характер и общность в системе функций государственного органа.

Правовой статус должности бывает общий, характерный для большинства или всех должностей, и индивидуальный, от-носящийся к данной должности. Общий статус должности за-крепляется в соответствующих нормативных правовых актах (законах, указах и т.п.), конечным актом, закрепляющим пра-вовой статус конкретной должности, является должностная инструкция (регламент).

Охарактеризуем основные элементы правового статуса должности:

1) в первую очередь, в правовой статус должности входит понятие обязанности. Недаром в русском языке должность оп-ределяется через служебное место (или звание), с обязанностя-ми его (В. Даль); это служебная обязанность, служебное место (С.И. Ожегов); а служащий – кто на государственной или част-ной службе, обязанный должностью (В. Даль). Известный рус-ский юрист Н.М. Коркунов подчеркивал, что «деятельность, со-ставляющая содержание государственной службы, есть всегда

36 См.: Манохин В.М. Служба и служащий в РФ: правовое регулирование.

М., 1997. С. 28.



40

юридическая обязанность, хотя бы и добровольно принятая, но всегда обязанность»37.

Обязанность – мера необходимого, должного поведения служащего. Оно (поведение) определяется компетенцией кон-кретного государственного органа (во имя решения стоящих пе-ред ним задач и функций).

С учетом роли в исполнении служебных полномочий обя-занности делятся на: а) обязанности по непосредственному осу-ществлению должностных полномочий (например, исполнять поручения вышестоящих в порядке подчиненности руководите-лей, обеспечивать соблюдение и защиту прав и законных инте-ресов граждан); б) обязанности, устанавливаемые с целью обес-печения наиболее эффективного исполнения должностных пол-номочий (например, соблюдать служебный распорядок, поддер-живать необходимый уровень квалификации)38;

2) правовой статус должности включает также перечень всех прав по исполнению и обеспечению полномочий данного госу-дарственного органа.

Служебные права носят обеспечительный характер, их объ-ем призван создать служащему необходимые условия для вы-полнения обязанностей. Понятие служебных прав довольно ус-ловно. Права в данном контексте понимают несколько иначе, чем в общепринятом смысле (как меру возможного, дозволенно-го поведения). Поскольку служебные права являются средствами выполнения обязанностей по службе, то служащий обязан поль-зоваться ими. С одной стороны – это право служащего давать задания, задерживать, привлекать к ответственности, с другой – в интересах органа – это и обязанность производить соответст-вующие действия при наличии указанных в законе оснований. Поэтому служебные обязанности и служебные права часто объе-диняют одним понятием – полномочия.

Права служащих условно можно разделить на: а) права, ко-торые реализуются в процессе непосредственного осуществле-ния должностных полномочий (например, получать в установ-

37 Коркунов Н.М. Российское государственное право. Т. 1: Введение и об-

щая часть. СПб., 1893. С. 280. 38 См.: Манохин В.М. Служба и служащий в РФ: правовое регулирование.

С. 35.



41

ленном порядке информацию и материалы, необходимые для исполнения должностных полномочий, принимать решения или участвовать в их подготовке в соответствии с должностными полномочиями); б) права, устанавливаемые с целью обеспечения выполнения служащим его должностных полномочий (напри-мер, повышение квалификации, участие в конкурсе на замеще-ние вакантной должности)39;

3) важным элементом правового статуса должности является ответственность. Необходимо иметь в виду, что служащие вне службы несут ответственность как граждане, наравне и на общих основаниях со всеми лицами. В зависимости от характера совершенного правонарушения служащие могут привлекаться к уголовной, административной, гражданско-правовой и др. от-ветственности. Однако когда речь идет о нарушении действий по службе (в рамках обязанностей и прав по должности), а равно о недостижении поставленной цели по вине служащего, он при-влекается к дисциплинарной ответственности. Меры ответст-венности и порядок их наложения различны в зависимости от вида службы (государственная гражданская, военная и т.д.).

Говоря о правовом статусе должности, в частности, при оп-ределении объема полномочий по соответствующей должности, очень важно соблюдать так называемый баланс обязанностей и прав. Необходимо их соответствие друг другу: если прав мало, то служащий не сможет выполнить служебные обязанности; ес-ли прав больше, чем необходимо для осуществления обязанно-стей, – это простор для злоупотреблений.

Данное правило обусловлено одним из фундаментальных управленческих постулатов: функции (Ф) должны соответство-вать полномочиям (П) и ответственности (О).

Если Ф > П – возникают «завалы» в работе, работник не справляется с поставленными задачами;

Если Ф < П – создается почва для злоупотреблений со сто-роны работника;

Если Ф < О > П – работник перестает выполнять обязанно-сти из-за боязни совершить ошибку и подвергнуться наказанию;


С. 34.



42

Если Ф > О < П – возникает чувство безнаказанности и без-ответственности работника.

Таким образом, Ф = П = О. Еще одним важным моментом является то, что при форми-

ровании структуры конкретного органа, права и обязанности по одной должности следует увязывать с правами и обязанностями по другим должностям. Это требование диктуется необходимо-стью упорядочения отношений между служащими как внутри данного органа, так и между вышестоящими и нижестоящими органами.

6. Исчерпывающие перечни должностей содержатся в соот-ветствующих Реестрах:

1) Сводный перечень государственных должностей РФ / Утв. Указом Президента РФ от 11.01.95 г. № 32.

2) Указ Президента РФ «О реестре должностей федеральной государственной гражданской службы» от 31.12.2005 г. № 1574.

3) Реестр должностей государственной гражданской службы Ярославской области / Утв. Пост. Губернатора Ярославской об-ласти от 21.12.2005 г. № 871.

7. Должности представляют собой не простой набор (пере-чень) должностей, а при наличии различных способов их заме-щения становятся своеобразной единой иерархической структу-рой (системой). Иерархичность предполагает наличие выше-стоящих и нижестоящих должностей, а также их деление на ка-тегории, группы и т.п.

Таким образом, должность – это часть организационной структуры государственного органа, обособленная и закреплен-ная в официальных документах (штатах, схемах должностных окладов и т.п.), с соответствующей частью компетенции госу-дарственного органа, предоставляемой лицу – служащему – в целях ее практического осуществления40.

Существует огромное множество и разнообразие должно-стей. Их классификацию можно проводить по различным осно-ваниям.

40 См.: Манохин В.М. Советская государственная служба. М., 1966. С. 72.



43

По масштабам действия выделяют должности: • типовые – повторяющиеся, однородные (их большинство,

существуют во многих органах и организациях: консультант, специалист, секретарь и др.);

• индивидуальные – учреждаются в единственном числе (например, должность Президента, Председателя Правительст-ва).

По способам замещения должности делятся на: • выборные; • конкурсные; • замещаемые по назначению; • замещаемые в порядке зачисления41. По степени занятости: • замещенные; • вакантные. Можно выделять и другие виды должностей. Однако важ-

нейшее значение для определения сущности государственной службы имеет следующая их классификация.

2.2. Государственная должность С учетом дореволюционного российского законодательства и

опыта зарубежного государственного устройства современный за-конодатель разделил должности на государственные и должности государственной службы. Государственные должности, или, как

41 Подробнее см.: Манохин В.М. Служба и служащий в РФ: правовое регу-

лирование. С. 29 – 32.

Должности

Должности государ-ственной службы

Государственные должности

Российской Федерации

Правоохра-нительной

Военной Гражданской Субъектов РФ



44

их еще называют, политико-судебные, согласно современной кон-цепции, отделены от государственной службы и служащих.

Рассмотрим понятие, особенности и виды государственных должностей.

Согласно п. 1 ст. 1 ФЗ от 27.07.2004 г. № 79-ФЗ «О государ-ственной гражданской службе РФ»42 (далее ФЗ-2004), государ-ственные должности РФ и государственные должности субъ-ектов РФ (государственные должности) – должности, устанав-ливаемые Конституцией РФ, федеральными законами для непо-средственного исполнения полномочий федеральных государст-венных органов, и должности, устанавливаемые конституциями (уставами), законами субъектов РФ для непосредственного ис-полнения полномочий государственных органов субъектов РФ.

Особенности государственных должностей. 1. Деятельность лиц, замещающих государственные долж-

ности по своей сущности и социальной направленности, являет-ся служебной деятельностью и содержит в себе все общие при-знаки службы (деятельность социальная, своим объектом имеет человека и объединения людей и т.п.).

2. Данные должности устанавливаются особым способом: они должны быть предусмотрены в Конституции РФ, федераль-ных законах, конституциях (уставах), законах субъектов РФ. Та-ким образом, способ их установления (учреждения) одновре-менно является и основанием для отнесения к указанной катего-рии.

3. Назначение государственных должностей состоит в том, что они устанавливаются для непосредственного исполнения полномочий федеральных государственных органов и государст-венных органов субъектов РФ.

В законодательстве разграничиваются понятия «непосредст-венное исполнение полномочий» и «обеспечение исполнения полномочий». Это обусловлено тем, что законодатель не ото-ждествляет сферы деятельности государственной власти и госу-дарственной службы.

В советском государстве считалось, что весь объем государ-ственной деятельности практически реализуется государствен-

42 См.: Российская газета. 2004. 30 июля.



45

ными служащими, т.е. в рамках государственной службы. Со-временная же концепция государственной службы, начиная с ФЗ от 31.07.95 г. «Об основах государственной службы РФ», исхо-дит из следующих положений:

1) различаются сферы деятельности государственной власти и государственной службы;

2) сфера деятельности государственной власти более широ-кая и включает сферу государственной службы как составную часть сферы государственной деятельности;

3) раз определенная доля государственной деятельности вы-делена за пределы государственной службы, необходимы лица, осуществляющие эту часть деятельности. Это и есть лица, заме-щающие государственные должности РФ и субъектов РФ43.

В сфере государственной власти, если исключить из нее сферу государственной службы, остаются важные вопросы госу-дарственного и общественного масштаба и значения: депутат-ские полномочия, законодательная деятельность, организация и проведение выборов, область внешнеполитических отношений, организация государственного механизма, его структуры и дея-тельности и др. вопросы государственного значения. Это и есть «непосредственное исполнение полномочий государственных органов».

В то же время служба по государственной должности орга-нически связана с государственной службой: последняя является продолжением службы по государственной должности, т.к. гос-служба имеет своим предназначением «деятельность по обеспе-чению исполнения полномочий государственных органов». Ина-че говоря, государственная служба занимает по отношению к службе по государственной должности положение исполнитель-ного механизма в сфере государственной деятельности, служба же по государственной должности занимает положение дирек-тивной, руководящей силы во всем государственном механизме.

4. Данный вид служебной деятельности отличается от дру-гих своим масштабом – многие служебные действия имеют масштаб общества в целом (президент, депутаты, высшие долж-ностные лица субъектов РФ и т.п.).


С. 108.



46

5. Полномочия по государственным должностям могут реа-лизовываться посредством различных форм: законов и других актов, принимаемых представительными органами, указов Пре-зидента, постановлений и распоряжений Правительства и т.п. В сфере же государственной службы, как деятельности по обеспе-чению исполнения полномочий государственных органов, при-нимаются правовые акты, определенные для исполнительной деятельности (постановления, приказы, распоряжения и т.д.).

6. Статус лиц, исполняющих полномочия по государствен-ной должности, своеобразен и определяется соответствующими законами и подзаконными нормативно-правовыми актами (ФКЗ «О Правительстве РФ», Законом ЯО «О гарантиях деятельности Губернатора ЯО», Законом ЯО «О статусе депутата», Законом ЯО «Об избирательной комиссии» и т.п.). Нормы, касающиеся государственных служащих и закрепленные в законодательстве о государственной службе, на данную категорию лиц не распро-страняются.

Государственные должности бывают двух видов: • Госдолжности РФ; • Госдолжности субъектов РФ. 1. Государственные должности РФ. Устанавливаются Конституцией РФ, федеральными закона-

ми для непосредственного исполнения полномочий федераль-ных государственных органов на всей территории РФ. Так, в Конституции РФ предусмотрены следующие государственные должности РФ:

• Президент РФ (ст. 11, 80); • Председатель, зам. председателя Совета Федерации

(ст. 101); • Председатель, зам. председателя Государственной Думы

РФ (ст. 101); • Председатель, зам. председателя Правительства РФ

(ст. 103, 110); • Федеральный министр (ст. 110); • судьи Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ,

Высшего Арбитражного Суда РФ, судья федерального суда (ст. 128);



47

• Генеральный Прокурор РФ, прокурор субъекта РФ (ст. 129);

• Председатель Центробанка РФ (ст. 83); • Полномочный Представитель Президента РФ (ст. 83); • Председатель, зам. председателя, аудитор Счетной палаты

РФ (ст. 102, 103); • Уполномоченный по правам человека (ст. 103). Другие государственные должности РФ устанавливаются

федеральными законами. Сводный перечень наименований гос-должностей утвержден Указом Президента РФ от 11.01.1995 г. № 32.

2. Государственные должности субъектов РФ. Устанавливаются конституциями (уставами) и законами

субъектов РФ для непосредственного исполнения полномочий государственных органов субъектов РФ. Перечень государст-венных должностей Ярославской области в систематизирован-ном виде содержится в Законе Ярославской области «О государ-ственной гражданской службе Ярославской области» от 03.06.2005 г.:

• Губернатор Ярославской области; • Председатель, зам. председателя Государственной Думы

Ярославской области; • Председатель, зам. председателя, секретарь постоянной

комиссии Государственной Думы Ярославской области; • Депутат Государственной Думы Ярославской области; • Первый зам. Губернатора Ярославской области; • Вице-губернатор Ярославской области; • Зам. Губернатора Ярославской области; • Зам. Губернатора области – директор департамента Яро-

славской области; • Председатель, зам. председателя, секретарь Избирательной

комиссии Ярославской области; • Член Избирательной комиссии Ярославской области с пра-

вом решающего голоса, работающий в комиссии на постоянной (штатной) основе;

• Председатель контрольно-счетной палаты Ярославской области.



48

Таким образом, деятельность на государственных должно-стях РФ и субъектов РФ, хотя и осуществляется в органах госу-дарственной власти, но по своим целям и задачам, масштабам осуществляемых служебных полномочий является самостоя-тельным видом служебной деятельности и к государственной службе не относится.

2.3. Понятие и признаки государственной службы

Известный русский юрист Н.М. Коркунов определял госу-дарственную службу как «особое публично-правовое отношение служащего к государству, основанное на подчинении и имеющее своим содержанием обязательную деятельность, совершаемую от лица государства и направленную к осуществлению опреде-ленной задачи государственной деятельности»44. Данное опре-деление является универсальным и отражает все основные черты современной государственной службы.

Государственная служба традиционно понимается в широ-ком и узком смысле.

В широком смысле государственная служба – это выполне-ние служащими своих обязанностей в государственных органах и организациях (в т.ч. деятельность врачей, учителей, служащих государственных предприятий и т.п.); в узком смысле – это вы-полнение служащими своих обязанностей в государственных органах (органах государственной власти). Современная госу-дарственная служба, начиная с ФЗ от 31.07.95 г. «Об основах го-сударственной службы РФ», понимается в узком смысле.

Однако не всякое выполнение служащими своих обязанно-стей в государственных органах (органах государственной вла-сти) является государственной службой. Как мы уже говорили, деятельность на государственных должностях не относится к го-сударственной службе.

Таким образом, в самом общем виде государственная служба – это профессиональная служебная деятельность граж-

44 Коркунов Н.М. Указ. соч. С. 280.



49

дан РФ в органах государственной власти на должностях госу-дарственной службы.

Рассмотрим признаки государственной службы. 1. Это один из видов служебной деятельности в обществе,

существующий наряду со службой в общественных организаци-ях, учреждениях и т.п. Службу можно определить как профес-сиональную деятельность определенного контингента лиц (слу-жащих) по организации исполнения и практической реализации полномочий государственных, общественных и иных социаль-ных структур45.

2. Это разновидность публичной службы, т.е. службы в орга-нах публичной власти.

В современном российском законодательстве термин «пуб-личная служба» не употребляется. Между тем в зарубежных странах данное понятие является достаточно распространенным и включает в себя деятельность в управленческом государствен-ном аппарате, в органах местного самоуправления и в государ-ственных учреждениях, предприятиях (например, почта, желез-ные дороги и т.п.)46.

Согласно ФЗ от 27.05.2003 г. № 58-ФЗ «О системе государ-ственной службы РФ» (далее – ФЗ-2003), в основе современной концепции государственной службы заложен системный под-ход – отныне различные виды служебной деятельности (граж-данская, военная, правоохранительная) существуют не сами по себе, а увязаны в систему. Также ФЗ-2003 провозглашает прин-цип взаимосвязи государственной и муниципальной службы, подчеркивая общность этих видов служебной деятельности. По-этому, на наш взгляд, и в РФ сейчас есть все основания говорить о существовании единой публичной службы, составными частя-ми которой, как минимум, являются государственная (граждан-ская, военная, правоохранительная) и муниципальная службы.

3. Возрождая традиции дореволюционной гражданской службы России, государственная служба сегодня – это профес-сиональная деятельность. Она осуществляется специалистами,


С. 9. 46 См.: Козырин А.Н., Штатина М.А. Административное право зарубеж-

ных стран. М., 2003. С. 92.



50

имеющими соответствующее профессиональное образование, опыт работы, знания законодательства, навыки и т.д. (в отличие от службы в СССР, когда такого общего требования к государ-ственной службе не было, более того, Программа КПСС, приня-тая в 1962 г., требовала, чтобы «навыками управления овладева-ли все более широкие массы, и работа в этом аппарате в пер-спективе перестала быть особой профессией»47).

4. Рассматриваемая нами служба является именно государ-ственной, которая осуществляется в органах государственной власти (а не, например, в органах местного самоуправления) и в некоторых организациях (службах, формированиях, учреждени-ях), реализующих функции государственных органов.

5. Это деятельность по обеспечению исполнения полномочий РФ, субъектов РФ, государственных органов и лиц, замещаю-щих государственные должности.

Как мы уже отмечали, лица, замещающие государственные должности, непосредственно исполняют полномочия соответст-вующих государственных органов, государственная же служба призвана обеспечивать исполнение их полномочий. Так, депута-ты представительного (законодательного) органа государствен-ной власти непосредственно реализуют его полномочия. Лица, работающие в аппарате этого органа (государственные служа-щие), обеспечивают его работу и обеспечивают исполнение де-путатами своих полномочий.

6. Государственная служба осуществляется гражданами РФ. Исключением является военная служба, на которой могут состо-ять и иностранные граждане (ст. 18.1 ФЗ-2003).

7. Государственно-служебная деятельность связана с заме-щением определенных должностей – должностей государст-венной службы (≠ государственные должности!), которые учре-ждаются федеральным законом или иным нормативным право-вым актом РФ, законом или иным нормативным правовым актом субъекта РФ.

8. Обязательным, хотя и формальным, признаком государст-венной службы является наличие должности в соответствующем Реестре должностей государственной службы. Реестр содержит


С. 132.



51

исчерпывающий перечень должностей государственной службы, соответственно отсутствие в нем той или иной должности свиде-тельствует о том, что она не является государственно-служебной, а деятельность по ней не является государственной службой.

9. Государственная служба опосредуется правом. Все во-просы, связанные со службой, ее формированием, прохождени-ем, определением статуса служащих и т.п., должны быть четко урегулированы в соответствующих нормативных правовых ак-тах. Совокупность правовых норм, регламентирующих различ-ные аспекты государственной службы, составляют институт (подотрасль) государственной службы в рамках администра-тивного права.

10. Связана с особым предметом труда – информацией. Служащие создают, собирают, обрабатывают, распространяют, хранят информацию. Деятельность государственных служащих носит, как правило, непроизводственный характер. Она воздей-ствует на сознание людей, влияет на экономическую жизнь, на технологические процессы производства, организацию и дея-тельность трудовых коллективов.

11. Государственная служба – деятельность возмездная, т.е. государственный служащий получает за нее денежное вознагра-ждение, выплачиваемое за счет средств федерального бюджета или средств бюджета субъекта РФ.

Официальное законодательное определение государствен-ной службы содержится в ст. 1 ФЗ-2003. Государственная служба РФ – профессиональная служебная деятельность граж-дан РФ по обеспечению исполнения полномочий: Российской Федерации; федеральных органов государственной власти, иных федеральных государственных органов; субъектов РФ; органов государственной власти субъектов РФ, иных государственных органов субъектов РФ; лиц, замещающих должности, устанавли-ваемые Конституцией РФ, федеральными законами для непо-средственного исполнения полномочий федеральных государст-венных органов; лиц, замещающих должности, устанавливаемые конституциями, уставами, законами субъектов РФ для непосред-ственного исполнения полномочий государственных органов субъектов РФ. Деятельность лиц, замещающих государственные



52

должности РФ, и лиц, замещающих государственные должности субъектов РФ, ФЗ-2003 не регулируется.

2.4. Принципы государственной службы Вопрос о принципах государственной службы является важ-

нейшим в структуре института государственной службы, право-вой системы не только РФ, но и других стран мира. Изучение принципов государственной службы дает ответ на вопросы: что является главным в институте государственной службы, что по-стоянно сопутствует системе государственно-служебных отно-шений, без чего не могут существовать различные подинституты комплексного правового института государственной службы48.

Несмотря на значимость рассматриваемого вопроса в законо-дательстве не содержится определения принципов государствен-ной службы, хотя они и перечисляются в различных нормативных актах. В юридической литературе под принципами государст-венной службы понимают основополагающие идеи, установле-ния, выражающие объективные закономерности и определяющие научно обоснованные направления реализации компетенции, за-дач и функций государственных органов, полномочий государст-венных служащих, действующие в системе государственной вла-сти и, в частности, в системе государственной службы49.

Значение принципов государственной службы: 1. Они должны объективно отражать сущность государ-

ственной службы, ее наиболее важные черты. Так, принцип профессионализма и компетентности государственных служа-щих подчеркивает, что государственная служба, в отличие, на-пример, от депутатской деятельности, – это профессиональная деятельность.

2. Устанавливают важнейшие закономерности в системе организации и функционирования государственной службы, т.е. они отражают объективные связи, возникающие в системе госу-дарственно-служебных отношений. Так, принцип федерализма обеспечивает единство системы государственной службы и со-блюдение конституционного разграничения предметов ведения

48 См.: Старилов Ю.Н. Указ. соч. С. 198. 49 См.: Там же. С. 201.



53

и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ. Прин-цип взаимосвязи государственной и муниципальной службы предполагает установление единства основных квалификацион-ных требований к должностям гражданской службы и должно-стям муниципальной службы; единства ограничений и обяза-тельств при прохождении гражданской службы и муниципаль-ной службы; единства требований к профессиональной подго-товке, переподготовке и повышению квалификации гражданских служащих и муниципальных служащих; учета стажа муници-пальной службы при исчислении стажа гражданской службы и стажа гражданской службы при исчислении стажа муниципаль-ной службы и т.п.

3. Принципы обусловливают значимость, законность и со-циальную ценность отношений, имеющих место в системе госу-дарственной службы. Так, принципы законности, приоритета прав и свобод человека и гражданина, их непосредственного действия, обязательности их признания, соблюдения и защиты должны уберечь от появления в системе государственной служ-бы элементов произвольности, бюрократизма, несправедливости и беззакония.

4. Принципы являют собой активное, динамичное начало, ибо они обусловливают определяемую законодателем модель государственной службы. Формулировка и установление зако-нодателем принципов государственной службы зависят от из-бранной (функционирующей в стране) модели государственной службы. Так, принцип равного доступа граждан, владеющих го-сударственным языком РФ, к гражданской службе и равные ус-ловия ее прохождения независимо от пола, расы, национально-сти, происхождения, имущественного и должностного положе-ния, места жительства, отношения к религии, убеждений, при-надлежности к общественным объединениям, а также от других обстоятельств, не связанных с профессиональными и деловыми качествами гражданского служащего, свидетельствует о том, что в РФ существует открытая (позиционная) модель организации службы (т.е. профессионально подготовленный гражданин мо-



54

жет замещать любую вакантную должность по результатам про-ведения открытых конкурсов)50.

В юридической литературе51 принципы государственной службы классифицируют на:

I. Конституционные принципы – обусловлены положениями Конституции РФ, которые конкретизируются в соответствую-щих законодательных актах (принцип законности, приоритета прав и свобод человека и гражданина, федерализма, равного доступа граждан к государственной службе).

Организационные принципы – отражают механизм построе-ния и функционирования государственной службы, государст-венного аппарата и его звеньев (принцип единства правовых и организационных основ государственной службы, профессиона-лизма и компетентности государственных служащих, гласности в осуществлении государственной службы, стабильности госу-дарственной службы, взаимосвязи государственной и муници-пальной службы, защиты государственных служащих от непра-вомерного вмешательства в их профессиональную служебную деятельность как государственных органов и должностных лиц, так и физических и юридических лиц).

II. Принципы, которые: – относятся к службе в целом (например, принципы федера-

лизма, единства правовых и организационных основ государст-венной службы, гласности в осуществлении государственной службы, стабильности государственной службы);

– адресуются служащим (например, принципы приоритета прав и свобод человека и гражданина, профессионализма и ком-петентности государственных служащих);

– касаются граждан, когда они соприкасаются с государст-венной службой (принцип равного доступа граждан к государст-венной службе).

III. Основные принципы и иные.

50 Подробнее о данной модели организации государственной службы см.:

Борискин В.В., Поликарпова Н.М., Тихомиров С.Г. Государственное управление, государственная служба и их документационное обеспечение. М., 2006. С. 34.

51 См., например: Старилов Ю.Н. Указ. соч. С. 202 – 231; Манохин В.М. Служба и служащий в РФ: правовое регулирование. С. 137 – 138.



55

Статья 3 ФЗ-2003 регламентирует лишь основные принципы, указывая при этом, что федеральные законы о видах государст-венной службы могут предусматривать также другие принципы построения и функционирования государственной службы, ко-торые будут учитывать их особенности. Реализация принципов государственной службы обеспечивается федеральными закона-ми о видах государственной службы.

Перечень принципов построения и функционирования всей системы государственной службы закреплен в ст. 3 ФЗ-2003. К ним относятся следующие принципы:

1) федерализм, обеспечивающий единство системы государ-ственной службы и соблюдение конституционного разграниче-ния предметов ведения и полномочий между федеральными ор-ганами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ;

2) законность; 3) приоритет прав и свобод человека и гражданина, их непо-

средственное действие, обязательность их признания, соблюде-ния и защиты;

4) равный доступ граждан к государственной службе; 5) единство правовых и организационных основ государст-

венной службы, предполагающее законодательное закрепление единого подхода к организации государственной службы;

6) взаимосвязь государственной службы и муниципальной службы;

7) открытость государственной службы и ее доступность общественному контролю, объективное информирование обще-ства о деятельности государственных служащих;

8) профессионализм и компетентность государственных служащих;

9) защита государственных служащих от неправомерного вмешательства в их профессиональную служебную деятельность как государственных органов и должностных лиц, так и физиче-ских и юридических лиц.

Специфическими принципами гражданской службы явля-ются (ст. 4 ФЗ-2004):

1) стабильность гражданской службы; 2) доступность информации о гражданской службе;



56

3) взаимодействие с общественными объединениями и гра-жданами;

4) защищенности гражданских служащих от неправомерного вмешательства в их профессиональную служебную деятель-ность.

При анализе принципов государственной гражданской служ-бы хотелось бы остановиться на следующем обстоятельстве. Как мы видим, в приведенных перечнях принципов государственной службы, в отличие от ФЗ от 31.07.1995 г. «Об основах государст-венной службы РФ» (п. 11 ст. 5), отсутствует принцип внепар-тийности государственной службы, отделения религиозных объе-динений от государства. Между тем суть этого принципа раскры-та в нормах о запретах, связанных с гражданской службой (п. 13, 14 ч. 1 ст. 17 ФЗ-2004), и требованиях к служебному поведению гражданского служащего (п. 4, 7 ч. 1 ст. 18 ФЗ-2004).

Здесь также необходимо иметь в виду, что речь идет именно о внепартийности государственной службы, а не о внепартийно-сти служащих. Принцип внепартийности служащих предпола-гает запрет служащим состоять в политических партиях. В со-временных условиях этот принцип предусмотрен, например, применительно к судьям, военнослужащим (ч. 3 ст. 3 Закона РФ от 26.06.1992 г. № 3132-1 «О статусе судей в РФ», ч. 2 ст. 9 ФЗ от 27.05.1998 г. № 76-ФЗ «О статусе военнослужащих»). В от-ношении же государственной гражданской службы действует принцип внепартийности службы: это запрет создавать в госу-дарственных органах структуры политических партий, других общественных объединений (за исключением профессиональ-ных союзов, ветеранских и иных органов общественной само-деятельности) и религиозных объединений или способствовать созданию указанных структур; а также обязанность служащих соблюдать определенные ограничения (нельзя использовать должностные полномочия в интересах политических партий, других общественных объединений, религиозных объединений и иных организаций, а также публично выражать отношение к указанным объединениям и организациям в качестве граждан-ского служащего, если это не входит в его должностные обязан-ности; не оказывать предпочтение каким-либо общественным или религиозным объединениям, профессиональным или соци-



57

альным группам, организациям и гражданам; обязанность слу-жащих соблюдать нейтральность, исключающую возможность влияния на свою профессиональную служебную деятельность решений политических партий, других общественных объедине-ний, религиозных объединений и иных организаций). Таким об-разом, исходя из принципа внепартийности службы, граждан-ский служащий может состоять в политической партии, общест-венном объединении и т.п., но его политическая (или иная) дея-тельность не должны сказываться на осуществлении государст-венно-служебных полномочий.

2.5. Система государственной службы ФЗ-2003 впервые официально закрепляет систему государ-

ственной службы РФ. Ранее действовавшее законодательство также регулировало

отдельные виды государственной службы (гражданской, мили-таризованной), но не предусматривало их единства. Современ-ная концепция государственной службы предполагает систем-ный подход к государственной службе, установление принципов взаимосвязи различных ее видов, что выражается в соотноси-тельности основных условий и размеров оплаты труда, основных государственных социальных гарантий для всех государствен-ных служащих; установлении ограничений и обязательств при прохождении государственной службы РФ различных видов; в учете стажа государственной службы РФ иных видов при исчис-лении стажа гражданской службы; соотносительности основных условий государственного пенсионного обеспечения граждан, проходивших государственную службу РФ.

Итак, в систему государственной службы РФ входят:



58

Государственная гражданская служба (п. 1 ст. 5 ФЗ-2003,

ч. 1 ст. 3 ФЗ-2004) – вид государственной службы, представ-ляющей собой профессиональную служебную деятельность гра-ждан РФ на должностях государственной гражданской службы РФ по обеспечению исполнения полномочий федеральных госу-дарственных органов, государственных органов субъектов РФ, лиц, замещающих государственные должности РФ, и лиц, заме-щающих государственные должности субъектов РФ.

Государственная гражданская служба осуществляется на двух уровнях – федеральном и субъектов РФ. Федеральная госу-дарственная гражданская служба (п. 2 ст. 5 ФЗ-2003) – профес-сиональная служебная деятельность граждан на должностях фе-деральной государственной гражданской службы по обеспече-нию исполнения полномочий федеральных государственных ор-ганов и лиц, замещающих государственные должности РФ. Го-сударственная гражданская служба субъекта РФ (п. 3 ст. 5 ФЗ-2003) – профессиональная служебная деятельность граждан на должностях государственной гражданской службы субъекта РФ по обеспечению исполнения полномочий субъекта РФ, а также полномочий государственных органов субъекта РФ и лиц, заме-щающих государственные должности субъекта РФ.

Военная служба (ст. 6 ФЗ-2003) – вид федеральной госу-дарственной службы, представляющей собой профессиональную служебную деятельность граждан на воинских должностях в Вооруженных Силах РФ, других войсках, воинских (специаль-

Государственная служба

Ф е д е р а л ь н а я С у б ъ е к т о в Р Ф

Государственная гражданская Военная

Правоохра- нительная



59

ных) формированиях и органах, осуществляющих функции по обеспечению обороны и безопасности государства.

Правоохранительная (ст. 7 ФЗ-2003) – вид федеральной го-сударственной службы, представляющей собой профессиональ-ную служебную деятельность граждан на должностях правоох-ранительной службы в государственных органах, службах и уч-реждениях, осуществляющих функции по обеспечению безопас-ности, законности и правопорядка, по борьбе с преступностью, по защите прав и свобод человека и гражданина.

По каждому виду государственной службы предполагается принятие соответствующих нормативных правовых актов (о го-сударственной гражданской службе, о государственной граж-данской службе субъектов РФ, о военной службе, о правоохра-нительной службе).

Сущность государственной гражданской службы не может быть в полном объеме раскрыта без сравнительного анализа с другими видами государственной службы.

Основные отличия государственной гражданской службы

от других видов

Критерии Государственная гражданская служ-ба

Военная служба

Правоохранительная служба

1. Нормативная база

1. ФЗ «О государст-венной гражданской службе РФ» от 27.07.2004 г.; 2. Законы субъектов РФ (Закон ЯО «О государственной гражданской службе ЯО» от 03.06.2005 г.)

ФЗ «О воинской обязанности и военной службе» от 28.03.1998 г.

Единого ФЗ нет. Соответствующие зако-ны о том или ином виде правоохранительной службы (Закон РФ «О милиции» от 18.04.1991 г., ФЗ «О прокуратуре РФ» от 17.11.1995 г., ФЗ «О ФСБ» от 03.04.1995 г., ФЗ «О службе в тамо-женных органах РФ» от 21.07.1997 г. и др.)

2. Уровень службы

- Федеральная; - Субъектов РФ

Только федераль-ная

Только федеральная

3. Должности Должности граждан-ской службы

Воинские долж-ности

Должности правоохра-нительной службы

4. Органы, в которых осу-ществляется

- федеральные госу-дарственные органы; - государственные

Вооруженные си-лы РФ, другие войска, воинские

Государственные орга-ны, службы и учрежде-ния



60

служба органы субъектов РФ

(специальные) формирования и органы

5. Функции Государственно-управленческие функции для разре-шения экономиче-ских, политических, социальных и др. за-дач (кроме функций правоохраны, воен-ной деятельности и военного управле-ния)

Функции по обеспечению обороны и безо-пасности госу-дарства

Функции по обеспече-нию внутренней безо-пасности государства, законности и правопо-рядка, по борьбе с пре-ступностью, по защите прав и свобод человека и гражданина

6. Субъекты Граждане РФ - Граждане РФ; - иностранные граждане

Граждане РФ

7. Чины, звания Классные чины Воинские звания - Специальные звания; - Классные чины

Таким образом, мы видим, что система государственной службы является достаточно сложной и включает в себя различ-ные виды.

Предметом нашего дальнейшего исследования является го-

сударственная гражданская служба. Военная и правоохрани-тельная (ранее – милитаризованная) службы отличаются значи-тельным своеобразием и нуждаются в самостоятельном изуче-нии.

2.6. Соотношение государственной гражданской службы и муниципальной службы

Закладывая системный принцип построения государствен-ной службы, законодатель также предполагает ее взаимосвязь с другим видом публичной службы – муниципальной службой (п. 1 ст. 3 ФЗ-2003).

Конституция РФ в ч. 4 ст. 32 одной из важнейших форм уча-стия граждан в управлении делами государства и общества оп-ределила государственную службу. Местное самоуправление, выведенное согласно ст. 12 Конституции РФ за пределы органов государственной власти, по действующему российскому законо-дательству обеспечивается институтом муниципальной служ-



61

бы. Оба эти вида публичной службы, обеспечивая властные пол-номочия и управленческие функции, осуществляются на про-фессиональной основе кадровым корпусом служащих, имеют по своей природе немало общего и особенного.

Под муниципальной службой понимается профессиональная деятельность, которая осуществляется на постоянной основе на муниципальной должности, не являющейся выборной (ч. 1 ст. 2 ФЗ от 08.01.1998 г. № 8-ФЗ «Об основах муниципальной службы в РФ»).

Рассмотрим соотношение государственной гражданской и

муниципальной службы.

Соотношение государственной гражданской

и муниципальной службы

Критерии Государственная служба Муниципальная служба федеральная субъектов РФ

1. Общее 1. Это виды «публичной службы», т.е. это деятельность лиц, занятых на

профессиональной основе исполнением различных управленческих функций в органах государственной власти и органах местного само-управления. 2. Базируются на сходных принципах и основаниях. 3. Предмет и характер труда служащих, объект и методы воздействия в процессе служебной деятельности, необходимость регламентации про-цедур прохождения службы, важность соблюдения правоограничений и компенсирующих социально-правовых гарантий и льгот во многом сов-падают.

2. Различия 1. Нормативная база

ФЗ «О государствен-ной гражданской службе РФ» от 27.07.2004 г.

Закон ЯО «О государ-ственной гражданской службе ЯО» от 03.06.2005 г.

1. ФЗ «Об основах муниципальной службы в РФ» от 08.01.1998 г.; 2. Закон ЯО «О му-ниципальной службе в ЯО» от 10.10.1997 г.

2. Отрасль права, регули-рующая отно-шения

Административное право РФ

Административное право РФ

Муниципальное пра-во РФ

3. Органы, в которых про-ходит служба

Органы государствен-ной власти РФ и иные госорганы, образуе-

Органы государствен-ной власти субъектов РФ и иные госорганы,

Органы местного са-моуправления или муниципальные ор-



62

мые в соответствии с Конституцией РФ и федеральными зако-нами

образуемые в соответ-ствии с конституциями (уставами) и законами субъектов РФ

ганы

4. Характер полномочий

Федеральные, т.е. оп-ределенные ст. 71 и частично ст. 72 Кон-ституции РФ для фе-деральных органов государственной вла-сти

Полномочия, осущест-вляемые госорганами субъектов РФ в преде-лах совместного веде-ния с РФ и в пределах предоставленной ком-петенции на террито-рии соответствующего субъекта РФ

Полномочия, в соот-ветствии с которыми обеспечивается ре-шение вопросов ме-стного значения. Му-ниципальные служа-щие могут наделяться некоторыми государ-ственными полномо-чиями, которые про-истекают из содер-жания ч. 2 ст. 132 Конституции РФ

5. Функции Гражданские служа-щие выступают пред-ставителями интересов публичной власти го-сударства и общества, выполняя функции го-сударственного управ-ления

Выступают представи-телями интересов пуб-личной власти государ-ства и общества, вы-полняя функции госу-дарственного управле-ния на уровне субъекта РФ

Представляют инте-ресы муниципальной власти, осуществляя управленческие функции органов ме-стного самоуправле-ния.

До принятия ФЗ-2003 одной из проблем института государ-ственной службы являлась неразработанность законодательных механизмов взаимосвязи государственной и муниципальной службы. Эти виды службы существовали параллельно, что при-водило ко многим проблемам на практике. Как справедливо за-мечает Ю.А. Розенбаум, отсутствие какой-либо связи между го-сударственной и муниципальной службой «изолирует послед-нюю от влияния государственной службы вообще, от использо-вания ее опыта, единых принципов организации и деятельности, является препятствием для ротации кадров, для служебной карь-еры муниципальных служащих и т.д.»52.

Началом решения этой проблемы стало установление в ФЗ-2003 нового принципа построения и функционирования госу-дарственной службы – взаимосвязь государственной службы и муниципальной службы. Это положение нашло свое развитие и далее: в ст. 7 ФЗ-2004 определяются основные позиции, по кото-

52 Розенбаум Ю.А. Государственная служба как фактор укрепления цело-

стности Российского федеративного государства // Государство и право. 1999. № 4. С. 55.



63

рым должно быть установлено взаимодействие этих видов службы.

Проводимая в настоящее время реформа государственной службы РФ предусматривает кардинальное обновление феде-рального законодательства в этой сфере, пересмотр многих по-ложений законодательства субъектов РФ, а также приведение в соответствие иных нормативных правовых актов, в том числе и подзаконных. Реализация принципа взаимосвязи государствен-ной гражданской службы и муниципальной службы предполага-ет в будущем реформирование законодательства о муниципаль-ной службе (в том числе приведение его в соответствие с кон-цепцией государственной службы).

Развитие законодательства и совершенствование всей нор-мативно-правовой базы данных видов публичной службы позво-лит укрепить правовой статус служащих, упорядочить прохож-дение ими службы, а также устранить препятствия при реализа-ции гражданами конституционного права на равный доступ к го-сударственной и муниципальной службе.



64

Тема 3. Государственные гражданские служащие

3.1. Понятие и признаки государственного гражданского служащего.

3.2. Должности гражданской службы: понятие, категории, группы.

3.3. Правовой статус государственных гражданских служа-щих 3.3.1. Общая характеристика правового статуса граж-

данских служащих. 3.3.2. Права и обязанности гражданских служащих. 3.3.3. Запреты на гражданской службе. 3.3.4. Гарантии на гражданской службе. 3.3.5. Поощрения и ответственность гражданских слу-

жащих.

3.1. Понятие и признаки государственного гражданского служащего

Для нормального функционирования любой организации, в том числе и государственных органов, необходим собственный персонал, состоящий из специально подготовленных служащих. Как справедливо отмечается в литературе, «служащий – олице-творение службы, живой носитель, субъект и реализатор слу-жебных полномочий»53. Гражданский служащий со своим орга-низационным и правовым статусом занимает центральное место в регулировании всех служебных отношений, соответственно и в законодательстве о гражданской службе значительное место от-водится определению и регулированию правового статуса граж-данского служащего.

В юридической литературе под государственными служа-щими понимают социальную группу, состоящую из индивиду-альных субъектов права (физических лиц), осуществляющих на

53 Манохин В.М. Служба и служащий в РФ: правовое регулирование. С. 24.



65

возмездных началах определенные социально необходимые функции и выполняющих задачи учрежденных и действующих государственных органов и организаций54.

Согласно ст. 13 ФЗ-2004, государственный гражданский служащий – гражданин РФ, взявший на себя обязательства по прохождению гражданской службы, т.е. осуществляющий про-фессиональную служебную деятельность на должности граж-данской службы в соответствии с актом о назначении на долж-ность и со служебным контрактом и получающий денежное со-держание за счет средств федерального бюджета или бюджета субъекта РФ.

Таким образом, можно выделить следующие признаки гра-жданского служащего.

1. Служащий – это физическое лицо, а именно: • только гражданин РФ. Согласно ст. 62 Конституции РФ,

гражданин РФ может иметь гражданство иностранного государ-ства (двойное гражданство), при этом наличие у гражданина РФ гражданства иностранного государства не умаляет его прав и свобод и не освобождает от обязанностей, вытекающих из рос-сийского гражданства. Однако предусмотренное для граждан РФ право равного доступа к государственной службе (ч. 4 ст. 32 Конституции РФ) не распространяется на лиц с двойным граж-данством в силу прямого запрета федерального закона – ино-странные граждане и лица с двойным гражданством не имеют право поступать на гражданскую службу и находиться на ней, если иное не предусмотрено международным договором РФ (ч. 1 ст. 21, п. 6, 7 ч. 1 ст. 16 ФЗ-2004);

• лицо, достигшее 18-летнего возраста. Специфика профес-сиональной служебной деятельности по обеспечению исполне-ния полномочий государственных органов, более высокая по сравнению с другими работниками ответственность служащих за выполнение возложенных на них функций и некоторые дру-гие обстоятельства обусловили установление повышенного ми-нимального (в отличие от общего правила, предусмотренного трудовым законодательством, – 16 лет, ч. 1 ст. 63 ТК РФ) и мак-симального возраста для гражданских служащих. Предельный

54 См.: Старилов Ю.Н. Указ. соч. С. 311.



66

возраст пребывания на гражданской службе составляет 65 лет (ч. 2 ст. 21 ФЗ-2004). Установление возрастных границ для граж-данских служащих, согласно Определению Конституционного Суда РФ от 03.10.2002 г. № 233-О55, продиктовано особенностя-ми государственно-служебной деятельности и не считается дис-криминацией граждан;

• лицо, владеющее государственным языком. Закон не уточ-няет это понятие, но согласно ст. 68 Конституции РФ, государст-венным языком РФ на всей ее территории является русский язык. Соответственно предъявление требований к служащему о знании иных языков (если это не входит в число квалификационных тре-бований по должности) должно признаваться незаконным;

• лицо, имеющее соответствующее профессиональное обра-зование. Данное требование к гражданскому служащему обу-словлено тем, что государственная служба – это профессиональ-ная деятельность, соответственно ее должны осуществлять спе-циалисты-профессионалы, люди, имеющие определенное обра-зование, стаж и опыт работы, знания, навыки, умения и т.п. Ка-кое именно образование необходимо иметь гражданину, зависит от должности гражданской службы, на которую он претендует. Для занятия подавляющего большинства должностей требуется наличие высшего профессионального образования, лишь для ка-тегории «обеспечивающие специалисты» старшей и младшей групп достаточно среднего профессионального образования, со-ответствующего направлению деятельности (ч. 3, 4 ст. 12 ФЗ-2004). Следует иметь в виду, что ФЗ-2004 не устанавливает строгой привязки профессионального образования к специали-зации должностей гражданской службы56;

• лицо, отвечающее иным требованиям, предусмотренным законом. Например, должны отсутствовать препятствия для по-ступления на гражданскую службу, перечисленные в ст. 16 ФЗ-2004.

2. Замещает должность государственной гражданской службы, выполняет обязанности, определяемые данной должно-

55 См.: СЗ РФ. 2003. № 12. Ст. 1174. 56 См.: Комментарии к ФЗ «О государственной гражданской службе РФ» и

законодательству о гражданской службе зарубежных государств / Отв. ред. А.Ф. Ноздрачев. С. 77.



67

стью. Гражданский служащий осуществляет государственные функции, реализует полномочия государственных органов, ре-шает государственные задачи в различных сферах общественной жизни (экономической, социальной и др.). Как мы уже отмечали, понятие «должность» является ключевым не только для опреде-ления сущности государственной службы, но и принципиально важным для характеристики гражданского служащего, его пра-вового статуса и особенностей прохождения службы. В связи с этим ниже мы более подробно остановимся на особенностях должностей гражданской службы, их категориях и группах.

3. Деятельность гражданских служащих носит, как правило, непроизводственный характер. Объектом труда служащих явля-ется человек, его интеллект, сознание, поведение и иные сторо-ны личности.

4. Гражданский служащий наделяется государственно-властными полномочиями, соответственно совершаемые им дей-ствия (принятие акта управления, выдача лицензии, наложение взыскания и т.п.) вызывают определенные юридические послед-ствия, в том числе они (действия) часто являются юридическими фактами, порождающими, изменяющими или прекращающими различные правоотношения в сфере государственной и общест-венной жизни.

5. Действует на основании и в соответствии с актом о на-значении на должность и служебным контрактом. Особенно-стью возникновения государственно-служебных отношений (в отличие от обычных трудовых) является то, что служебный кон-тракт с гражданином заключается на основе акта о назначении на должность гражданской службы (ч. 1 ст. 26 ФЗ-2004). Тогда как по трудовому законодательству наоборот, прием на работу оформляется приказом работодателя, изданным на основании заключенного трудового договора (ч. 1 ст. 68 ТК РФ).

6. Получает за выполнение своих служебных обязанностей денежное содержание за счет средств соответствующего бюджета (РФ или субъекта РФ). Денежное вознаграждение гражданских служащих осуществляется государством. Благода-ря бюджетному финансированию устраняется опасность эконо-мического давления на государственный аппарат со стороны ча-стного капитала, коммерческих, финансовых, предприниматель-



68

ских и иных структур, создается заслон их лоббированию и кор-румпированности, служащий лишается заинтересованности в получении каких-либо дополнительных вознаграждений.

7. Гражданскому служащему присваивается в установлен-ном законом порядке классный чин (ст. 11 ФЗ-2004, Положение о порядке присвоения и сохранения классных чинов государст-венной гражданской службы РФ федеральным государственным гражданским служащим / Утв. Указом Президента РФ от 01.02.2005 г. № 11357). В ранее действовавшем законодательстве служащим присваивались квалификационные разряды и классы (ст. 7 ФЗ от 31.07.1995 г. «Об основах государственной службы РФ»). Введение классных чинов в новом законе о государствен-ной службе является данью историческим традициям россий-ской государственной службы (см.: Табель о рангах 1722 г., ко-торой была введена единая система чинов государственной службы).

Итак, гражданским служащим могут быть присвоены сле-дующие классные чины:

• действительный государственный советник РФ 1, 2 или 3-го класса – гражданским служащим, замещающим должности федеральной гражданской службы высшей группы;

• государственный советник РФ 1, 2 или 3-го класса – граж-данским служащим, замещающим должности федеральной гра-жданской службы главной группы;

• советник государственной гражданской службы РФ 1, 2 или 3-го класса – гражданским служащим, замещающим долж-ности гражданской службы ведущей группы;

• референт государственной гражданской службы РФ 1, 2 или 3-го класса – гражданским служащим, замещающим долж-ности гражданской службы старшей группы;

• секретарь государственной гражданской службы РФ 1, 2 или 3-го класса – гражданским служащим, замещающим долж-ности гражданской службы младшей группы.

Условия и порядок присвоения классных чинов граждан-ским служащим Ярославской области определяются Постанов-лением Губернатора Ярославской области от 20.01.2006 г. № 46

57 См.: Российская газета. 2005. 3 февраля.



69

«О классных чинах государственной гражданской службы Яро-славской области»58, Постановлением Губернатора Ярославской области от 07.03.2006 г. № 151 «Об утверждении Порядка при-своения классных чинов государственным гражданским служа-щим Ярославской области»59.

Таковы основные признаки государственного гражданского служащего.

3.2. Должности гражданской службы: понятие, категории, группы

Должность гражданской службы – разновидность должно-стей, соответственно ей присущи все признаки последних (часть организационной структуры органа, связана с исполнением пол-номочий – обязанностей, прав и т.д., учреждается в особом по-рядке и т.д.). Эти общие признаки конкретизируются примени-тельно к государственной гражданской службе, тем самым опре-деляется своеобразие и отличие должностей гражданской служ-бы от других видов.

Должности гражданской службы – должности, учреждае-мые федеральным законом, указом Президента РФ, законами или иными нормативными правовыми актами субъектов РФ с учетом положений ФЗ «О государственной гражданской службе РФ», в целях обеспечения исполнения полномочий государст-венного органа либо лица, замещающего государственную должность.

ФЗ-2003 подразделяет должности гражданской службы на два вида.

Должности федеральной гражданской службы: – учреждаются в аппаратах федеральных органов государ-

ственной власти (в Администрации Президента РФ, Аппарате

58 См.: Губернские вести. 2006. 30 января. 59 См.: Там же. 16 марта.

Должности гражданской службы

Федеральные Субъектов РФ



70

Правительства РФ, аппаратах палат Федерального Собрания РФ, Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ, Выс-шего Арбитражного Суда РФ, Генеральной прокуратуры РФ, федеральных органах государственной власти, подведомствен-ных Президенту РФ и Правительству РФ и др.) и иных феде-ральных государственных органах, образуемых в соответствии с Конституцией РФ и федеральными законами (Совете Безо-пасности РФ, Центральной избирательной комиссии РФ, Счет-ной палате РФ, Центральном банке РФ, Уполномоченного по правам человека);

– в целях обеспечения выполнения государственных задач и функций этих органов либо деятельности соответствующих должностных лиц;

– учреждаются федеральными законами или указами Прези-дента РФ. Особенность современного этапа правового регулиро-вания федеральной государственной службы в целом и государ-ственной гражданской службы в частности является то, что за-коны принимаются в большинстве случаев по вопросам развития и деятельности отдельных видов государственных органов, где предусматриваются и должности государственной службы60. Полный перечень должностей федеральной гражданской службы содержится в Указе Президента РФ от 31.12.2005 г. № 1574 «О реестре должностей федеральной государственной гражданской службы»61.

Должности государственной гражданской службы субъ-ектов РФ:

– учреждаются в аппарате законодательного (представи-тельного) органа государственной власти субъекта РФ, аппарате главы администрации (губернатора) субъекта РФ, аппарате ис-полнительного органа (правительства, администрации) государ-ственной власти субъекта РФ, аппарате избирательной комиссии субъекта РФ, аппарате отраслевых и функциональных исполни-тельных органов государственной власти субъекта РФ;

60 См.: Комментарии к ФЗ «О государственной гражданской службе РФ» и


61 См.: Российская газета. 2006. 12 января.



71

– учреждаются для обеспечения исполнения полномочий го-сударственного органа субъекта РФ или лица, замещающего го-сударственную должность субъекта РФ;

– главная цель учреждения должностей гражданской служ-бы субъекта РФ – практическое обеспечение осуществления полномочий органов государственной власти субъекта РФ, ре-шения их задач на основе принципов и положений, установлен-ных Конституцией РФ, федеральными законами, конституциями (уставами) субъектов РФ;

– исчерпывающий перечень должностей гражданской служ-бы Ярославской области содержится в Постановлении Губерна-тора Ярославской области от 21.12.2005 г. № 871 «О Реестре должностей государственной гражданской службы Ярославской области»62.

Должность гражданской службы определяет границы дея-тельности гражданского служащего, т.е. круг его обязанностей, права и ответственность по обеспечению исполнения полномо-чий государственного органа либо лица, замещающего государ-ственную должность.

Во всем мире существует иерархия должностей в системе государственного управления и соответствующая «пирамида» должностных лиц. От гражданских служащих всех уровней тре-буется осуществление части компетенции органа государствен-ной власти и управления, закрепленной в функциональных обя-занностях по занимаемым должностям с учетом общественных интересов. Чем большим объемом полномочий обладает граж-данский служащий, чем выше размещается его должностная «ступенька» в иерархической «пирамиде» власти, тем большим объемом знаний, навыков и умений он должен обладать. Отсюда вытекает объективная необходимость дифференциации должно-стей гражданской службы63. Это предполагает их деление на категории и группы.

ФЗ от 31.07.1995 г. «Об основах государственной службы РФ» называл все должности государственными и делил их на

62 См.: Губернские вести. 2005. 29 декабря. 63 См.: Комментарии к ФЗ «О государственной гражданской службе РФ» и




72

три категории: А, Б, В. При этом должностями государственной службы признавались лишь должности категорий Б и В. Лица, замещавшие государственные должности категории А (Прези-дент РФ, Председатель Правительства РФ, судьи, министры, ру-ководители исполнительных и законодательных органов субъек-тов РФ и т.п.), государственными служащими не являлись. Со-хранив общий смысл отделения сферы деятельности государст-венной власти и государственной службы, новый ФЗ-2004 не-сколько иначе разделил должности гражданской службы на ка-тегории. Во-первых, законодатель ушел от «буквенного» обо-значения категорий должностей, заменив их терминами, отра-жающими суть данной категории (руководитель, специалист и т.д.). Во-вторых, предлагает более подробную дифференциацию должностей, делит их не на три (по сути только на две – Б, В – категории), а на четыре группы. Однако некоторые аналогии с ранее принятой классификацией должностей возможны. Напри-мер, современные должности категории помощники (советники) сохранили смысл «патронатных» должностей, которыми раньше признавались должности категории Б.

Согласно ст. 9 ФЗ-2004, должности гражданской службы под-разделяются на следующие категории: руководители, помощники (советники), специалисты, обеспечивающие специалисты.

Рассмотрим каждую из названных категорий. Руководители (п. 1 ч. 2 ст. 9 ФЗ-2004): 1) это должности руководителей и их заместителей: – государственных органов, их структурных подразделений; – территориальных органов федеральных органов исполни-

тельной власти, их структурных подразделений; – представительств государственных органов, их структур-

ных подразделений; 2) должности, замещаемые на определенный срок или без ог-

раничения срока полномочий. Должность руководителя в системе должностей граждан-

ской службы является ключевой. Ее правовой статус позволяет гибко и оперативно осуществлять широкие распорядительные, организационные и контрольные функции государственного ор-гана и его коллектива, официально представлять государствен-ный орган в различных отношениях внутри страны и за рубе-



73

жом64. Таким образом, руководитель выступает как бы в двух ка-чествах: как лицо, обеспечивающее исполнение полномочий со-ответствующего государственного органа, и как лицо, осуществ-ляющее руководство подчиненным коллективом служащих.

Особенности категории «руководители». 1. Реализуют свои полномочия в целях осуществления ком-

петенции возглавляемого государственного органа или его структурного подразделения.

2. Статус должности руководителя определяется в законах, подзаконных нормативных актах о соответствующем государст-венном органе, поскольку соответствие статуса должности руко-водителя и системы квалификационных требований, предъяв-ляемых к этой должности, призваны обеспечивать эффективное исполнение полномочий государственного органа.

3. Должность замещается на определенный срок или без ог-раничения срока полномочий.

4. Имеют право совершать юридически властные действия в отношении подчиненных или подконтрольных им гражданских служащих (давать обязательные для исполнения указания, нани-мать и увольнять служащих и т.п.).

5. Применяют меры поощрения и дисциплинарного воздей-ствия к подчиненным.

6. Занимаются подготовкой и принятием решений, издают правовые акты (приказы, распоряжения и т.п.), осуществляют контроль за выполнением принятых решений.

7. Используют в своей деятельности различные неправовые формы управления: совещания, дачу указаний, проведение кон-сультаций и т.п.

Таким образом, руководители имеют довольно широкий круг административно-распорядительных полномочий, которые касаются разнообразных вопросов, связанных исключительно с компетенцией конкретного государственного органа.

Однако объем административно-распорядительных полно-мочий у руководителей различного ранга неодинаков. ФЗ-2004 выделяет следующие уровни руководителей:





74

– должности руководителей и заместителей руководителей государственных органов и их структурных подразделений (на-пример, руководитель Администрации Президента РФ, замести-тель руководителя Аппарата Государственной Думы Федераль-ного Собрания РФ, директор департамента Администрации Яро-славской области);

– должности руководителей и заместителей руководителей территориальных органов федеральных органов исполнитель-ной власти и их структурных подразделений (например, руково-дитель территориального органа, заместитель уполномоченного федерального органа исполнительной власти);

– должности руководителей и заместителей руководителей представительств государственных органов и их структурных подразделений (например, полномочный представитель Прези-дента РФ в Конституционном Суде РФ, полномочный предста-витель Правительства РФ в Государственной Думе Федерально-го Собрания РФ, руководитель представительства Администра-ции Ярославской области).

Помощники (советники) (п. 2 ч. 2 ст. 9 ФЗ-2004): 1) это должности, учреждаемые для содействия лицам, за-

мещающим: – государственные должности; – должности руководителей государственных органов, тер-

риториальных органов федеральных органов исполнительной власти, представительств государственных органов

в реализации их полномочий; 2) должности, замещаемые на определенный срок, ограни-

ченный сроком полномочий указанных выше лиц.

Помощники (советники) – так называемые «патронатные» должности (от лат. patronus – покровитель).

Особенности категории «помощники (советники)»: 1. Гражданские служащие на данные должности подбирают-

ся исходя из принципа властно-политической преданности и в соответствии с персональными рекомендациями. При этом учи-тываются их предшествующие личные действия в поддержку власти, прошлая политическая ориентация, социальное и семей-ное положение. Продвижение по службе является следствием исключительно оценки «патрона», т.е. «сверху», индивидуаль-



75

ных действий и профессионализма гражданского служащего, его политической и личной преданности65.

2. Это должности, замещаемые по личному решению руково-дителя («патрона»). Лица, замещающие государственные долж-ности, руководители государственных органов вправе самостоя-тельно принимать на гражданскую службу граждан из числа до-веренных лиц на должности помощников, советников и др.

3. Полномочия лиц, замещающих эти должности, прекраща-ются с окончанием срока пребывания на государственной долж-ности или должности руководителя лица, деятельность которого они непосредственно обеспечивали.

4. Назначение этой категории должностей состоит в выпол-нении функций по непосредственному обеспечению исполнения полномочий лица, находящегося на государственной должности или должности руководителя. Они обязаны оказывать данным лицам постоянную и всестороннюю помощь в формировании и реализации государственной политики в сфере деятельности со-ответствующего государственного органа. Например, в функции помощников (советников) могут входить:

• разработка и внесение предложений по актуальным на-правлениям соответствующей сферы деятельности;

• систематическая информация и консультирование, пред-ставление соответствующих информационно-аналитических ма-териалов;

• участие в подготовке проектов решений, проработке во-просов, требующих профессиональных знаний;

• осуществление контроля за ходом выполнения решений по направлениям, входящим в компетенцию лица, деятельность ко-торого обеспечивается;

• внесение предложений о необходимости разработки зако-нов и подзаконных нормативных актов;

• участие в подготовке докладов, иных материалов; • участие в подготовке и проведении поездок, приемов, ви-

зитов и др. официальных мероприятий;


законодательству о гражданской службе зарубежных государств / Отв. ред. А.Ф. Ноздрачев. С. 63 – 64.



76

• выполнение иных поручений «патрона». Помощники (советники) обеспечивают исполнение полно-

мочий: – лиц, замещающих государственные должности (например,

помощник Президента РФ, советник Председателя Совета Феде-рации Федерального Собрания РФ, помощник федерального ми-нистра, помощник судьи, советник Губернатора Ярославской области);

– лиц, замещающих должности гражданской службы катего-рии «руководители» (например, помощник руководителя терри-ториального органа, советник директора федеральной службы).

Специалисты (п. 3 ч. 2 ст. 9 ФЗ-2004): 1) это должности, учреждаемые для: – профессионального обеспечения выполнения государст-

венными органами установленных задач и функций; 2) должности, замещаемые без ограничения срока полномо-

чий. Особенности категории «специалисты»: 1. Учреждаются для профессионального обеспечения вы-

полнения государственными органами установленных задач и функций.

2. Их унифицированные наименования предусмотрены в Рее-стре должностей государственной гражданской службы. Государ-ственный орган не может изменить наименование должности.

3. Должности учреждаются, включаются в штатное расписа-ние и ликвидируются государственными органами самостоя-тельно, это право государственных органов, осуществляемое в «режиме усмотрения».

4. Их назначение многообразно и зависит от характера пол-номочий, определяющих роль конкретной должности в реализа-ции компетенции данного государственного органа (в Аппарате Правительства РФ, например, к этой категории должностей от-носятся должности начальника отдела в департаменте, референ-та Секретариата Председателя Правительства РФ, консультанта, специалиста-эксперта и т.д.; в департаментах Ярославской об-ласти – это должности консультанта, консультанта-юриста, главного специалиста, юрисконсульта и др.).

5. Замещаются без ограничения срока полномочий.



77

Обеспечивающие специалисты (п. 4 ч. 2 ст. 9 ФЗ-2004): 1) это должности, учреждаемые для: – организационного, – информационного, – документационного, – финансово-экономического, – хозяйственного, – иного обеспечения деятельности государственных орга-

нов; 2) должности, замещаемые без ограничения срока полномо-

чий. Обеспечивающие специалисты – должности вспомогатель-

но-технического (обеспечивающего) персонала. Особенности категории «обеспечивающие специалисты»: 1. Учреждаются для организационного, информационного,

документационного, финансово-экономического, хозяйственно-го и иного обеспечения деятельности государственного органа.

2. Являются должностями государственной гражданской службы, со всеми вытекающими отсюда последствиями (имеют статус государственных служащих: права, обязанности, гаран-тии, ответственность и т.д.).

3. Учреждаются государственными органами, предусматри-ваются в штате соответствующего государственного органа.

4. Замещаются без ограничения срока полномочий. К должностям категории «обеспечивающие специалисты»

относятся, например, должности старшего специалиста 1, 2, 3 разряда в федеральном министерстве, должности главного спе-циалиста, ведущего специалиста департамента Ярославской об-ласти.

Дифференциация должностей гражданской службы предпо-лагает их деление не только на категории, но и на группы. Дей-ствующее законодательство сохранило (по сравнению с ФЗ от 31.07.1995 г. «Об основах государственной службы РФ») и ко-личество, и наименование групп должностей.

Согласно ч. 3 ст. 9 ФЗ-2004, должности гражданской службы подразделяются на следующие группы:

– высшие должности гражданской службы; – главные должности гражданской службы;



78

– ведущие должности гражданской службы; – старшие должности гражданской службы; – младшие должности гражданской службы. Группа должностей «увязывается» с соответствующей кате-

горией должности гражданской службы.

Отнесение должностей категорий «руководители» и «помощ-ники» к самым высоким классификационным группам (высшие, главные, ведущие) объясняется наиболее высокими квалификаци-онными требованиями, предъявляемыми к лицам, замещающим эти должности. На указанных должностях они должны выполнять одновременно несколько важных социальных ролей: политика, эксперта и аналитика, специалиста в своей сфере профессиональ-ной деятельности и руководителя-управленца, возглавляющего коллектив гражданских служащих. Столь же высокопрофессио-нальной является и должность помощника (советника).

Значение дифференциации должностей гражданской службы на категории и группы состоит в том, что должность определяет требования к профессионально-квалификационной подготовке служащих, круг служебных обязанностей и прав, пределы ответ-ственности, особенности поступления и прохождения службы.

Так, в зависимости от категории и группы для служащего определяются:

• квалификационные требования к уровню профессиональ-ного образования, стажу гражданской службы, опыту работы по

категории

Должности гражданской службы

Руководители Помощники (советники)

Специалисты Обеспечивающие специалисты

группы

- высшие - главные - ведущие

- высшие - главные - ведущие - старшие

- главные - ведущие - старшие - младшие



79

специальности, профессиональным знаниям и навыкам (ст. 12 ФЗ-2004);

• классные чины гражданской службы и порядок их при-своения (ст. 11 ФЗ-2004);

• порядок поступления на гражданскую службу (ст. 22 ФЗ-2004);

• вид служебного контракта (ч. 4 ст. 25 ФЗ-2004); • особенности расторжения служебного контракта (ч. 4 ст.

35 ФЗ-2004, п. 5, 6 ч. 1 ст. 37 ФЗ-2004); • служебное время (ч. 3 ст. 45 ФЗ-2004); • время отдыха (ст. 46 ФЗ-2004); • порядок и сроки проведения аттестации и сдачи квалифи-

кационного экзамена (ст. 48, 49 ФЗ-2004); • оплата труда (ст. 50 ФЗ-2004); • некоторые иные особенности. Таким образом, мы видим, что принципиально важным в

определении сущности, правового статуса гражданского служа-щего и порядка прохождения гражданской службы является по-нятие должностей государственной гражданской службы и деле-ние их на категории и группы.

3.3. Правовой статус государственных гражданских служащих

3.3.1. Общая характеристика правового статуса гражданских служащих

В законодательстве не раскрывается дефиниция правового статуса гражданского служащего, рассматриваются только от-дельные его элементы. Отсутствие официального определения понятия правового статуса служащего привело, на наш взгляд, к определенной непоследовательности, нелогичности расположе-ния норм закона. Так, в структуру любого правового статуса традиционно включают права, обязанности, гарантии и ответст-венность. Глава 3 ФЗ-2004, именуемая «Правовое положение (статус) гражданского служащего» регламентирует лишь основ-ные права, обязанности, ограничения, запреты на гражданской службе и требования к служебному поведению гражданского



80

служащего. Важнейшие составные элементы правового статуса – гарантии и ответственность служащих – остались за рамками этой главы, им посвящены отдельные главы закона (гл. 11, 12). Возможно, была бы определенная логика, если бы положения о гарантиях на государственной службе и дисциплинарной ответ-ственности служащих рассматривались вслед за главой о право-вом статусе служащих. Однако в ФЗ-2004 эти вопросы разделе-ны семью главами, что вызывает определенные неудобства в практике реализации указанных норм.

Правовой статус – комплексная характеристика правового положения гражданского служащего как субъекта права. Он ха-рактеризуется наличием многочисленных параметров и показа-телей, проявляющихся в связи с замещением должности граж-данской службы, выполнением или профессиональным обеспе-чением полномочий государственного органа66.

В юридической литературе под правовым статусом госу-дарственных гражданских служащих понимают совокупность прав, свобод, обязанностей, ограничений, запретов, ответствен-ности служащих, установленных законодательством и гаранти-рованных государством67.

Правовой статус гражданских служащих характеризуется следующими общими положениями:

1. Права и обязанности служащих устанавливаются в преде-лах компетенции органов, в которых они состоят на службе, и в зависимости от категории и группы занимаемой должности. Так, статус служащего аппарата законодательного органа субъекта РФ будет отличаться от статуса служащего территориального органа федерального органа исполнительной власти в силу спе-цифики занимаемого ими (органами) места в системе органов государственной власти и выполняемых данными органами функций. Также различается статус лиц, замещающих должно-сти различных категорий и групп, о чем выше уже говорилось.

2. Правовой статус гражданских служащих должен быть четко урегулирован в соответствующих нормативных правовых

66 См.: Охотский Е.В. Правовой статус государственного служащего РФ //

Государство и право. 2003. № 9. С. 17. 67 См.: Старилов Ю.Н. Указ. соч. С. 319.



81

актах (ФЗ-2004, законах субъектов РФ о гражданской службе и др.).

3. Гражданские служащие наделяются широкими государст-венно-властными полномочиями, их законные предписания и требования подлежат исполнению всеми, кому они адресованы.

4. Существенным отличием правового статуса гражданского служащего от правового положения обычного гражданина явля-ется наличие в законе запретов и ограничений их общеграждан-ских прав и свобод.

5. В целях обеспечения правовой и социальной защищенно-сти гражданских служащих, повышения мотивации эффективно-го исполнения ими своих должностных обязанностей, укрепле-ния стабильности профессионального состава кадров граждан-ской службы и в порядке компенсации ограничений, установ-ленных законом, предусматривается система гарантий на граж-данской службе.

6. В силу особого правового положения гражданских слу-жащих, наделения их значительными властными полномочиями, устанавливается и повышенная ответственность за совершение ими правонарушений по службе.

7. Правовой статус гражданских служащих включает в себя следующие элементы: права, обязанности, запреты, гарантии, поощрения и ответственность.

Прочный правовой статус гражданского служащего является важнейшим фактором высокой эффективности и авторитета го-сударственной службы в целом.

3.3.2. Права и обязанности гражданских служащих

Основными элементами правового статуса гражданских служащих выступают их права и обязанности.

Права и обязанности можно разделить на следующие груп-пы.

I. а) общегражданские – в соответствии с Конституцией РФ государственные служащие равны перед законом и пользуются правами и свободами, несут обязанности наравне со всеми граж-данами РФ (право на свободу и личную неприкосновенность, неприкосновенность частной жизни, участвовать в управлении делами государства, избирать и быть избранными, свобода мыс-



82

ли и слова и т.п., обязанность платить законно установленные налоги и сборы, защищать Отечество и т.д.);

б) служебные – права и обязанности по занимаемой должно-сти, предоставляются для успешного осуществления служебной деятельности по занимаемой должности.

II. а) основные – права и обязанности, закрепленные в ФЗ-2004. В общем виде они предусмотрены в ст. 14, 15, 18 ФЗ-2004;

б) иные – права и обязанности, конкретизируемые в типовых и индивидуальных должностных инструкциях (должностном регламенте – ст. 47 ФЗ-2004). Полный объем должностных прав и обязанностей по каждой должности – индивидуальный.

III. а) права и обязанности, которые относятся к суще-ству служебной деятельности.

Это право на: • ознакомление с должностным регламентом и иными доку-

ментами, определяющими его права и обязанности по замещае-мой должности гражданской службы, критериями оценки эф-фективности исполнения должностных обязанностей, показате-лями результативности профессиональной служебной деятель-ности и условиями должностного роста;

• получение в установленном порядке информации и мате-риалов, необходимых для исполнения должностных обязанно-стей, а также на внесение предложений о совершенствовании деятельности государственного органа;

• доступ в установленном порядке в связи с исполнением должностных обязанностей в государственные органы, органы местного самоуправления, общественные объединения и иные организации;

• должностной рост на конкурсной основе; • доступ в установленном порядке к сведениям, составляю-

щим государственную тайну, если исполнение должностных обязанностей связано с использованием таких сведений;

• профессиональную переподготовку, повышение квалифи-кации и стажировку в порядке, установленном ФЗ-2004 и други-ми федеральными законами.

К данной группе относятся следующие обязанности: • соблюдать Конституцию РФ, федеральные конституцион-

ные законы, федеральные законы, иные нормативные правовые



83

акты РФ, конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ и обеспечивать их исполнение;

• исполнять должностные обязанности в соответствии с должностным регламентом;

• исполнять поручения соответствующих руководителей, данные в пределах их полномочий, установленных законода-тельством РФ;

• соблюдать при исполнении должностных обязанностей права и законные интересы граждан и организаций;

• соблюдать служебный распорядок государственного органа; • поддерживать уровень квалификации, необходимый для

надлежащего исполнения должностных обязанностей; • не разглашать сведения, составляющие государственную и

иную охраняемую федеральным законом тайну, а также сведения, ставшие ему известными в связи с исполнением должностных обязанностей, в том числе сведения, касающиеся частной жизни и здоровья граждан или затрагивающие их честь и достоинство;

• беречь государственное имущество, в том числе предос-тавленное ему для исполнения должностных обязанностей;

• соблюдать требования к служебному поведению граждан-ского служащего (ст. 18 ФЗ-2004).

Следует иметь в виду, что к государственным служащим предъявляются достаточно высокие требования к нравственным качествам, поведению на гражданской службе и вне ее. Так, гражданский служащий не должен совершать поступки, поро-чащие его честь и достоинство; допускать конфликтных ситуа-ций, способных нанести ущерб его репутации или авторитету государственного органа; должен исполнять обязанности добро-совестно, на высоком профессиональном уровне; соблюдать ус-тановленные правила публичных выступлений и предоставления служебной информации и т.п. (ст. 18 ФЗ-2004).

б) права и обязанности, сопутствующие служебной дея-тельности.

Гражданский служащий имеет право на: • обеспечение надлежащих организационно-технических ус-

ловий, необходимых для исполнения должностных обязанностей;



84

• отдых, обеспечиваемый установлением нормальной про-должительности служебного времени, предоставлением выход-ных дней и нерабочих праздничных дней, а также ежегодных оплачиваемых основного и дополнительных отпусков;

• оплату труда и другие выплаты в соответствии с ФЗ-2004, иными нормативными правовыми актами РФ и со служебным контрактом;

• ознакомление с отзывами о его профессиональной служеб-ной деятельности и другими документами до внесения их в его личное дело, материалами личного дела, а также на приобщение к личному делу его письменных объяснений и других докумен-тов и материалов;

• защиту сведений о гражданском служащем; • членство в профессиональном союзе; • рассмотрение индивидуальных служебных споров в соот-

ветствии с ФЗ-2004 и другими федеральными законами; • проведение по его заявлению служебной проверки; • защиту своих прав и законных интересов на гражданской

службе, включая обжалование в суд их нарушения; • медицинское страхование в соответствии с ФЗ-2004 и фе-

деральным законом о медицинском страховании государствен-ных служащих РФ;

• государственную защиту своих жизни и здоровья, жизни и здоровья членов своей семьи, а также принадлежащего ему имущества;

• государственное пенсионное обеспечение в соответствии с федеральным законом.

В эту группу входят следующие обязанности: • представлять в установленном порядке предусмотренные

федеральным законом сведения о себе и членах своей семьи, а также сведения о полученных им доходах и принадлежащем ему на праве собственности имуществе, являющихся объектами на-логообложения, об обязательствах имущественного характера;

• сообщать о выходе из гражданства РФ или о приобретении гражданства другого государства в день выхода из гражданства РФ или в день приобретения гражданства другого государства;



85

• соблюдать ограничения, выполнять обязательства и требо-вания к служебному поведению, не нарушать запреты, которые установлены ФЗ-2004 и другими федеральными законами;

• сообщать представителю нанимателя о личной заинтересо-ванности при исполнении должностных обязанностей, которая может привести к конфликту интересов, принимать меры по предотвращению такого конфликта.

Права и обязанности гражданских служащих могут быть классифицированы и на другие группы, например, права еще де-лят на статусные, функциональные и социально-лич-ностные68.

3.3.3. Запреты на гражданской службе

Как уже отмечалось, особенностью правового статуса госу-дарственных служащих является наличие ограничений и запре-тов, связанных с гражданской службой. Установление запретов для гражданских служащих нельзя рассматривать как нарушение их конституционных прав и свобод. Введение ограничений и за-претов обусловлено рядом объективных факторов и связано со спецификой государственно-служебной деятельности, кроме то-го, они устанавливаются не произвольно, а строго предусматри-ваются в законе. Таким образом, лицо, поступая на гражданскую службу, вместе с государственно-властными полномочиями добровольно принимает на себя и ряд установленных законода-тельством ограничений.

Назначение запретов, связанных с гражданской службой: 1) призваны не допускать конфликта частных интересов

гражданского служащего и публичных интересов государства и общества;

2) обеспечить эффективную профессиональную деятель-ность по исполнению полномочий государственных органов;

3) установить препятствия возможному злоупотреблению со стороны гражданских служащих;

4) создать условия для независимости служебной деятель-ности;

5) гарантировать осуществление государственными служа-щими гражданских прав.

68 Подробнее см.: Охотский Е.В. Указ. соч. С. 19 – 21.



86

Запреты имеют абсолютный характер, действуют в течение всего времени прохождения службы (а некоторые сохраняются и после увольнения), не могут быть отменены или заменены дру-гими положениями. Их соблюдение обязательно, в противном случае ФЗ-2004 предусматривает прекращение государственно-служебных отношений (п.п. 13, 14 ст. 33 ФЗ-2004).

Предусмотренные в ФЗ-2004 запреты двоякого рода: одни установлены на период реализации гражданскими служащими своих должностных полномочий (ст. 17 ФЗ-2004), другие – дей-ствуют при поступлении лица на гражданскую службу и сохра-няются на весь период прохождения службы (ст. 16 ФЗ-2004)69.

Некоторые запреты для государственных служащих преду-сматривались еще в дореволюционном законодательстве о службе (например, занятие коммерческой деятельностью, при-нятие подарков), были запреты и на советской государственной службе (например, быть представителем третьих лиц в разбира-тельстве споров последних с органом, в котором государствен-ный служащий состоит на службе). Современное российское за-конодательство значительно расширило перечень правоограни-чений (см.: ст. 11 ФЗ от 31.07.1995 г. «Об основах государствен-ной службы РФ»), причем ФЗ-2004 внес в него свои коррективы.

Остановимся на некоторых новеллах ФЗ-2004 (ст. 17). Запрет замещать должность гражданской службы в слу-

чае (п. 2): а) избрания или назначения на государственную должность; б) избрания на выборную должность в органе местного са-

моуправления; в) избрания на оплачиваемую выборную должность в органе

профессионального союза, в том числе в выборном органе пер-вичной профсоюзной организации, созданной в государственном органе.

Представляется, что данная формулировка более точно очерчивает границы запрета совмещения занятия должности гражданской службы с должностями иных видов. Ранее прямо запрещалось лишь совмещение государственно-служебной дея-тельности с депутатской деятельностью в государственных ор-

69 Данные ограничения будут рассмотрены ниже, в рамках вопроса о по-

рядке поступления на гражданскую службу.



87

ганах и органах местного самоуправления (п. 2 ч. 1 ст. 11 ФЗ от 31.07.1995 г. «Об основах государственной службы РФ»).

Запрещается осуществлять предпринимательскую дея-тельность; приобретать в случаях, установленных федераль-ным законом, ценные бумаги, по которым может быть получен доход (п. 3, 4).

С данным запретом связано требование к гражданскому служащему представлять сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера (ст. 20 ФЗ-2004). В отличие от ранее действовавшего законодательства, служащий представляет такой отчет не в органы государственной налого-вой службы (ст. 12 ФЗ от 31.07.1995 г. «Об основах государст-венной службы РФ»), а представителю нанимателя.

Гражданским служащим запрещается получать в связи с исполнением должностных обязанностей вознаграждения от физических и юридических лиц (подарки, денежное вознаграж-дение, ссуды, услуги, оплату развлечений, отдыха, транспорт-ных расходов и иные вознаграждения), а также выезжать в связи с исполнением должностных обязанностей за пределы территории РФ за счет средств физических и юридических лиц, за исключением служебных командировок, осуществляемых в соответствии с международными договорами РФ или на вза-имной основе по договоренности между федеральными органа-ми государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ и государственными органами других государств, международными и иностранными организациями (п. 6, 7).

Этот запрет установлен для того, чтобы гражданские слу-жащие не оказывали предпочтения каким-либо лицам на основе семейных, дружеских или иных связей, помимо служебных, не оказывались обязанными по отношению к организациям, же-лающим получить от них выгоду в любой форме.

Данный запрет не лишает госслужащих возможности при-нимать символические знаки внимания и подарки в соответствии с общепринятыми нормами вежливости и гостеприимства и су-вениры при проведении протокольных и иных официальных ме-роприятий. Новым является указание ФЗ-2004 на то, что подар-ки, полученные гражданским служащим в связи с протокольны-ми мероприятиями, со служебными командировками и с други-



88

ми официальными мероприятиями, признаются соответственно федеральной собственностью и собственностью субъекта РФ и передаются гражданским служащим по акту в государственный орган, в котором он замещает должность гражданской службы, за исключением случаев, установленных ГК РФ.

Запрещается разглашать или использовать в целях, не свя-занных с гражданской службой, сведения, отнесенные в соот-ветствии с федеральным законом к сведениям конфиденциально-го характера, или служебную информацию, ставшие ему извест-ными в связи с исполнением должностных обязанностей (п. 9).

Новым является сохранение этого запрета и после увольне-ния гражданского служащего со службы (п. 2 ч. 3 ст. 17 ФЗ-2004).

Гражданский служащий не должен допускать публичные высказывания, суждения и оценки, в том числе в средствах мас-совой информации, в отношении деятельности государствен-ных органов, их руководителей, включая решения вышестоящего государственного органа либо государственного органа, в ко-тором гражданский служащий замещает должность граж-данской службы, если это не входит в его должностные обя-занности (п. 10).

Ранее закон не предусматривал подобного запрета. Введение этого ограничения представляется вполне обоснованным, ведь государственно-служебные отношения – это отношения доверия, долга, обязанности, службы и верности служащего по отноше-нию к государству и наоборот.

Запрет принимать без письменного разрешения представи-теля нанимателя награды, почетные и специальные звания (за исключением научных) иностранных государств, международ-ных организаций, а также политических партий, других обще-ственных объединений и религиозных объединений, если в его должностные обязанности входит взаимодействие с указан-ными организациями и объединениями (п. 11).

Признание иностранным государством каких-либо заслуг ли-ца, находящегося на гражданской службе, ставило бы его в дву-смысленное положение. Поэтому федеральным законодательст-вом регулируются условия принятия наград и званий иностран-ного государства. В отличие от прежнего закона, где принятие



89

подобных наград разрешалось Президентом РФ, сейчас это воз-можно с письменного разрешения представителя нанимателя.

Новым является установление запрета использовать пре-имущества должностного положения для предвыборной агита-ции, а также для агитации по вопросам референдума (п. 12).

С этим запретом созвучны и ограничения, связанные с принципом внепартийности гражданской службы (п.п. 13, 14), о чем мы уже говорили.

Запрещается прекращать исполнение должностных обя-занностей в целях урегулирования служебного спора (п. 15). Раньше – запрет на участие в забастовках (п. 11 ч. 1 ст. 11 ФЗ от 31.07.1995 г. «Об основах государственной службы РФ»).

Гражданский служащий органически связан с государством, осуществляет свои полномочия от имени и по поручению госу-дарства. Поэтому его необоснованный отказ от работы, а также иные акции, аналогичные забастовкам, могут серьезно нарушить функционирование государственных органов. Следовательно, данный запрет непосредственно связан с особым правовым ста-тусом гражданского служащего70. Индивидуальные служебные споры гражданских служащих рассматриваются в порядке, пре-дусмотренном гл. 16 ФЗ-2004.

ФЗ-2004, в отличие от ФЗ от 31.07.1995 г. «Об основах госу-дарственной службы РФ» и некоторых других действующих нормативных правовых актов (Закона РФ «О статусе судей в РФ», ФЗ «Об основах муниципальной службы РФ» и др.), не за-прещает гражданским служащим заниматься иной оплачивае-мой деятельностью (ч. 2 ст. 14 ФЗ-2004). Реализация права за-ниматься иной оплачиваемой деятельностью возможна при со-блюдении гражданским служащим нескольких условий: а) обяза-тельное предварительное уведомление представителя нанимателя о своем намерении; б) в свободное от служебной деятельности время; в) это не должно влечь за собой конфликта интересов.

В ФЗ от 31.07.1995 г. «Об основах государственной службы РФ» не был решен вопрос о возможности осуществления неко-

70 Однако в юридической литературе встречается и иное мнение (см.:

Комментарии к ФЗ «О государственной гражданской службе РФ» и законода-тельству о гражданской службе зарубежных государств / Отв. ред. А.Ф. Нозд-рачев. С. 146 – 149).



90

торых видов деятельности после увольнения с государственной службы. На практике возникали вопросы, на которые не было официальных разъяснений. Например, имеют ли право государ-ственные служащие сразу после увольнения занимать руково-дящие должности в органах управления хозяйствующих субъек-тов любых форм собственности, с которыми они были офици-ально связаны на государственной службе, либо аналогичных по хозяйственному профилю бывшему государственному органу служащего, или если деятельность указанных хозяйствующих субъектов регулировалась (контролировалась) этим органом?

ФЗ-2004 этот вопрос разрешил. Так, в ч. 3 ст. 17 говорится, что гражданин после увольнения с гражданской службы не впра-ве замещать в течение 2 лет должности, а также выполнять рабо-ту на условиях гражданско-правового договора в организациях, если отдельные функции государственного управления данными организациями непосредственно входили в его должностные обязанности.

3.3.4. Гарантии на гражданской службе

В границах правового статуса гражданских служащих пре-дусмотренные законом запреты должны уравновешиваться оп-ределенными гарантиями. ФЗ-2004 придает особое значение этому элементу правового статуса гражданских служащих, по-скольку отводит ему отдельную главу (гл. 11).

Государственные гарантии призваны: • обеспечить правовую и социальную защищенность граж-

данских служащих; • повысить мотивацию эффективного исполнения служащи-

ми своих должностных обязанностей; • укрепить стабильность профессионального состава кадров

гражданской службы; • компенсировать ограничения, установленные ФЗ-2004 и

другими федеральными законами. Государственные гарантии на гражданской службе делятся на: – основные (ст. 52 ФЗ-2004) – гарантируются любому граж-

данскому служащему в обязательном порядке. К ним относятся, например, равные условия оплаты труда;

право гражданского служащего на своевременное и в полном



91

объеме получение денежного содержания; отдых; медицинское страхование гражданского служащего и членов его семьи, в том числе после выхода гражданского служащего на пенсию за вы-слугу лет; обязательное государственное социальное страхова-ние на случай заболевания или утраты трудоспособности в пе-риод прохождения гражданской службы либо сохранение де-нежного содержания при временной нетрудоспособности; воз-мещение расходов, связанных со служебными командировками; защита гражданского служащего и членов его семьи от насилия, угроз и других неправомерных действий в связи с исполнением им должностных обязанностей; государственное пенсионное обеспечение и др.;

– дополнительные (ст. 53 ФЗ-2004) – могут устанавли-ваться гражданским служащим при определенных условиях, предусмотренных ФЗ-2004 или иными нормативными право-выми актами РФ, законами или иными нормативными право-выми актами субъекта РФ.

К ним, например, относятся: право на профессиональную пе-реподготовку, повышение квалификации и стажировку с сохране-нием на этот период замещаемой должности гражданской службы и денежного содержания; транспортное обслуживание, обеспечи-ваемое в связи с исполнением должностных обязанностей, в зави-симости от категории и группы замещаемой должности граждан-ской службы; единовременную субсидию на приобретение жилой площади один раз за весь период гражданской службы и др.

Субъекты РФ в своем законодательстве могут предусмат-ривать и иные гарантии. Так, Законом Ярославской области от 03.06.2005 г. «О государственной гражданской службе Яро-славской области» служащим гарантируется обязательное госу-дарственное страхование за счет средств областного бюджета (ч. 2 ст. 8).

Для обеспечения стабильности правового статуса граждан-ских служащих важно, чтобы предусмотренные законом гаран-тии не оставались декларацией, а реально им (служащим) пре-доставлялись. Для этого, в частности, необходимо принять весь комплекс законов и подзаконных нормативных правовых актов, к которым в этой части отсылает ФЗ-2004 (например, федераль-ный закон «О медицинском страховании государственного слу-



92

жащего» – п. 5 ч. 1 ст. 52, постановление Правительства РФ «О порядке предоставления гражданским служащим единовремен-ной субсидии на приобретение жилой площади» – п. 4 ст. 53 ФЗ-2004). Что, кстати, так и не было до конца сделано при прежнем правовом регулировании государственной службы.

3.3.5. Поощрения и ответственность гражданских служащих

Органической составной частью правового статуса граждан-ского служащего является его «вмонтированность» в систему морального и материального поощрения71.

Рассмотрим основные особенности поощрения граждан-ских служащих.

1. Поощрение и награждение служащего является формой общественного признания его заслуг, оказания ему почета, имеющего большое моральное значение и влекущего опреде-ленные правовые, в том числе и материальные преимущества72.

2. Нормативным основанием для применения поощрения к государственным служащим является, в первую очередь, ФЗ-2004. Современный законодатель достаточно подробно регули-рует вопросы поощрения гражданских служащих. В ст. 55 ФЗ-2004 не только определяется фактическое основание для поощ-рения, но и перечисляются конкретные меры поощрения, уста-навливается порядок их применения. Однако кроме ФЗ-2004 по-ощрение служащих регулируется и другими правовыми актами, например, Положением о Почетной грамоте Правительства РФ от 31.05.1995 № 54773, Указом Президента РФ от 30.12.1995 г. № 1341 «Об установлении почетных званий РФ, утверждении положений о почетных званиях и описания нагрудного знака к почетным званиям РФ»74, Указом Президента РФ от 02.03.1994 г.

71 См.: Охотский Е.В. Указ. соч. С. 25 – 26. 72 См.: Комментарии к ФЗ «О государственной гражданской службе РФ» и


73 См.: СЗ РФ. 1995. № 24. Ст. 2276. 74 См.: СЗ РФ. 1996. № 2. Ст. 64.



93

№ 442 «О государственных наградах РФ»75, нормативными пра-вовыми актами субъектов РФ и т.д.

3. Фактическим основанием для поощрения является безу-пречная (предполагает неукоснительное исполнение граждан-ским служащим возложенных на него полномочий и должност-ного регламента) и эффективная гражданская служба. Иные ос-нования для награждения могут устанавливаться в соответст-вующих актах применительно к тому или иному виду награды. Так, государственные награды РФ являются высшей формой по-ощрения граждан за выдающиеся заслуги в защите Отечества, государственном строительстве, экономике, науке, культуре и искусстве, воспитании, просвещении, охране здоровья, жизни и прав граждан, благотворительной деятельности и иные выдаю-щиеся заслуги перед государством; Почетная грамота Прави-тельства РФ вручается за заслуги в содействии проведению со-циальной и экономической политики государства, эффективной деятельности федеральной исполнительной власти, развитию местного самоуправления и т.п.

4. Меры поощрения в систематизированном виде названы в ч. 1 ст. 55 ФЗ-2004. К ним относятся:

1) объявление благодарности с выплатой единовременного поощрения;

2) награждение почетной грамотой государственного органа с выплатой единовременного поощрения или с вручением цен-ного подарка;

3) иные виды поощрения и награждения государственного органа;

4) выплата единовременного поощрения в связи с выходом на государственную пенсию за выслугу лет;

5) поощрение Правительства РФ; 6) поощрение Президента РФ; 7) присвоение почетных званий РФ; 8) награждение знаками отличия РФ; 9) награждение орденами и медалями РФ. Как видно из приведенного перечня, для современного пра-

вового регулирования поощрения гражданских служащих харак-

75 См.: Российская газета. 1994. 10 марта.



94

терно сочетание мер морального характера с мерами материаль-ными (например, не просто объявление благодарности, а в соче-тании с выплатой единовременного поощрения).

5. Субъектами применения поощрения выступают как пред-ставитель нанимателя, так и иные уполномоченные лица и орга-ны (Президент РФ, Правительство РФ, федеральные министер-ства, Губернатор Ярославской области и т.д.).

6. Решение о поощрении оформляется правовым актом го-сударственного органа либо нормативным правовым актом РФ (указом Президента РФ, постановлением Правительства РФ и т.п.) в зависимости от вида поощрения. Соответствующая запись о поощрении или награждении (кем награждается, за какие за-слуги, какой наградой) обязательно вносится в трудовую книжку и личное дело гражданского служащего.

Ответственность гражданских служащих. В зависимости от характера совершенного правонарушения

гражданский служащий может привлекаться к уголовной, граж-данско-правовой, административной и дисциплинарной ответст-венности. Например, к уголовной ответственности служащий может быть привлечен за использование своих служебных пол-номочий вопреки интересам службы, если это деяние совершено из корыстной или иной личной заинтересованности и повлекло существенное нарушение прав и законных интересов граждан или организаций либо охраняемых законом интересов общества или государства (ч. 1 ст. 285 УК РФ); за принятие должностным лицом органа исполнительной власти Ярославской области нор-мативного правового акта, противоречащего Конституции РФ, федеральному конституционному закону, федеральному закону, Уставу Ярославской области или закону Ярославской области, если такое противоречие установлено соответствующим судом (ч. 1 ст. 4.5 Закона Ярославской области от 02.06.2003 г. № 28-з «Об административных правонарушениях») – к административ-ной ответственности.

Следует иметь в виду, что гражданский служащий за совер-шение правонарушений, не связанных с исполнением должност-ных обязанностей, несет ответственность наравне с другими гражданами.



95

Рассмотрим особенности дисциплинарной ответственно-сти гражданских служащих.

Природа дисциплинарной ответственности гражданских служащих иная, нежели работников предприятий, учреждений и организаций. В целом проблема дисциплинарного принуждения и ответственности, как известно, рассматривается в трудовом праве. Однако в отношении части субъектов (например, учащих-ся, военнослужащих, работников милиции и т.п.) меры дисцип-линарного воздействия применяются по административному праву. В рамках новой концепции государственной службы, реа-лизуемой в ходе ее реформирования, служебное право постепен-но выводится из системы трудового права (см.: ст. 73 ФЗ-2004). Соответственно и вопросы дисциплинарной ответственности гражданских служащих сейчас должны регулироваться не тру-довым законодательством, а нормами административного права (ФЗ-2004). Действительно ФЗ-2004 достаточно подробно регла-ментирует понятие служебной дисциплины, виды дисциплинар-ных взысканий, порядок их применения и снятия и т.д. Таким образом, гражданские служащие несут дисциплинарную ответ-ственность по административному праву, а не по трудовому.

Итак, служебная дисциплина на гражданской службе – это обязательное для гражданских служащих соблюдение служебно-го распорядка государственного органа и должностного регла-мента, установленных в соответствии с ФЗ-2004, другими феде-ральными законами, иными нормативными правовыми актами, нормативными актами государственного органа и со служебным контрактом.

Фактическим основанием для привлечения государственно-го служащего к дисциплинарной ответственности является со-вершение им дисциплинарного проступка. Под дисциплинарным проступком понимается неисполнение или ненадлежащее ис-полнение гражданским служащим по его вине возложенных на него должностных обязанностей (ч. 1 ст. 57 ФЗ-2004).

Мерами дисциплинарной ответственности выступают дис-циплинарные взыскания. Их перечень исчерпывающим образом дается в ч. 1 ст. 57 ФЗ-2004:

1) замечание; 2) выговор;



96

3) предупреждение о неполном должностном соответствии; 4) освобождение от замещаемой должности гражданской

службы (в этом случае гражданский служащий включается в кадровый резерв для замещения иной должности гражданской службы на конкурсной основе – ч. 10 ст. 58 ФЗ-2004);

5) увольнение с гражданской службы по основаниям, уста-новленным п. 2, пп. «а» - «г» п. 3, п.п. 5 и 6 ч. 1 ст. 37 ФЗ-2004. Такими основаниями являются:

• неоднократное неисполнение гражданским служащим без уважительных причин должностных обязанностей, если он уже имеет дисциплинарное взыскание;

• однократное грубое нарушение гражданским служащим должностных обязанностей: а) прогул (отсутствие на служебном месте без уважительных причин более 4-х часов подряд в течение служебного дня); б) появление на службе в состоянии алкоголь-ного, наркотического или иного токсического опьянения; в) раз-глашение сведений, составляющих государственную и иную ох-раняемую федеральным законом тайну, и служебной информа-ции, ставших известными гражданскому служащему в связи с ис-полнением им должностных обязанностей; г) совершение по мес-ту службы хищения (в том числе мелкого) чужого имущества, растраты, умышленного уничтожения или повреждения такого имущества, установленных вступившим в законную силу приго-вором суда или постановлением органа, уполномоченного рас-сматривать дела об административных правонарушениях;

• принятие гражданским служащим, замещающим долж-ность гражданской службы категории «руководители», необос-нованного решения, повлекшего за собой нарушение сохранно-сти имущества, неправомерное его использование или иное на-несение ущерба имуществу государственного органа;

• однократное грубое нарушение гражданским служащим, замещающим должность гражданской службы категории «руко-водители», своих должностных обязанностей, повлекшее за со-бой причинение вреда государственному органу и (или) наруше-ние законодательства РФ.

Установление в законе системы дисциплинарных взысканий не означает, однако, что они должны применяться уполномочен-ным субъектом строго последовательно. В зависимости от тяже-



97

сти совершенного гражданским служащим дисциплинарного проступка, степени его вины, обстоятельств, при которых со-вершен дисциплинарный проступок, и предшествующих резуль-татов исполнения гражданским служащим своих должностных обязанностей (ч. 3 ст. 58 ФЗ-2004) к служащему может быть применено любое из перечисленных в законе взысканий. За ка-ждый дисциплинарный проступок может быть применено толь-ко одно дисциплинарное взыскание.

Порядок применения и снятия дисциплинарного взыскания урегулирован в ст. 58 ФЗ-2004.

Последствием привлечения служащего к дисциплинарной ответственности является то, что он считается подвергнутым дисциплинарному взысканию в течение 1 года со дня примене-ния дисциплинарного взыскания (ч. 8 ст. 58 ФЗ-2004). Предста-витель нанимателя вправе снять с гражданского служащего дис-циплинарное взыскание до истечения 1 года со дня применения дисциплинарного взыскания по собственной инициативе, по письменному заявлению гражданского служащего или по хода-тайству его непосредственного руководителя.

При характеристике ответственности как составного эле-мента правового статуса гражданского служащего необходимо иметь в виду и следующее обстоятельство.

Государственно-служебные отношения – это отношения власти и подчинения. Служащие обязаны исполнять поручения соответствующих руководителей, данные в пределах их полно-мочий. Однако из смысла ФЗ-2004 вытекает, что гражданский служащий, получая распоряжение руководителя, обязан оценить его с точки зрения соответствия закону и государственным ин-тересам. Согласно ч. 2, 3 ст. 15 ФЗ-2004, гражданский служащий не вправе исполнять данное ему неправомерное поручение. При получении от соответствующего руководителя поручения, яв-ляющегося, по мнению гражданского служащего, неправомер-ным, служащий должен действовать следующим образом:

• представить в письменной форме обоснование неправо-мерности данного поручения с указанием положений законода-тельства РФ, которые могут быть нарушены при исполнении данного поручения;



98

• получить от руководителя подтверждение этого поручения в письменной форме;

• в случае подтверждения руководителем данного поруче-ния в письменной форме гражданский служащий обязан отка-заться от его исполнения;

• в случае исполнения гражданским служащим неправомерно-го поручения он и давший это поручение руководитель несут дис-циплинарную, гражданско-правовую, административную или уго-ловную ответственность в соответствии с федеральными законами.

В ранее действовавшем законодательстве факт письменного подтверждения руководителем своего распоряжения был тем моментом, с которого бремя ответственности за исполнение данного поручения переходило на руководителя, т.е. граждан-ский служащий освобождался от ответственности за исполнение неправомерного поручения, кроме случаев, если ему предписы-валось совершение преступления или административного право-нарушения (ч. 4 ст. 14 ФЗ от 31.07.1995 г. «Об основах государ-ственной службы РФ»).

Подводя итог характеристике правового статуса граждан-ских служащих, еще раз подчеркнем, что служащий как гражда-нин РФ обладает всем комплексом гражданских прав, свобод и обязанностей. Поэтому административная среда государствен-ной службы должна целенаправленно формироваться таким об-разом, чтобы способствовать реализации законных прав и сво-бод каждого служащего. Гражданский служащий должен быть юридически и социально защищен не в меньшей степени, чем и любой другой человек. Только в таком случае можно требовать от него честного, добросовестного и принципиального исполне-ния служебного долга76.

76 См.: Охотский Е.В. Указ. соч. С. 26.


Тема 4. Прохождение государственной гражданской службы

99


4.1. Поступление на государственную гражданскую службу 4.2. Нахождение на государственной гражданской службе 4.3. Прекращение государственной гражданской службы

4.1. Поступление на государственную гражданскую службу

Конституция РФ (ч. 4 ст. 32) провозглашает принцип равно-го доступа граждан к государственной службе. Однако специфи-ка профессиональной деятельности по обеспечению исполнения полномочий государственных органов диктует необходимость установления законом определенных требований для граждан, поступающих на государственную гражданскую службу.

Обстоятельства, препятствующие поступлению на граж-данскую службу, названы в ст. 16 ФЗ-2004. Так, гражданин не может быть принят на гражданскую службу в случае:

• признания его недееспособным или ограниченно дееспо-собным решением суда, вступившим в законную силу;

• осуждения его к наказанию, исключающему возможность исполнения должностных обязанностей по должности государ-ственной службы (гражданской службы), по приговору суда, вступившему в законную силу. УК РФ среди прочих уголовных наказаний предусматривает лишение права занимать определен-ные должности или заниматься определенной деятельностью. Таким образом, понятно, что если приговором суда, вступившим в законную силу, гражданин лишен права занимать должности гражданской службы, это будет обстоятельством, препятст-вующим поступлению на службу. Однако возникает вопрос, а если гражданин лишен права занимать муниципальные должно-сти муниципальной службы, можно ли это рассматривать как препятствие для поступления на государственную службу? Представляется, что законодатель должен уточнить формули-



100

ровку. Как уже отмечалось, государственная и муниципальная служба являются видами единой публичной службы, поэтому не должно быть такой ситуации, когда лишение права занимать должности гражданской службы препятствует поступлению на государственную службу, а запрет занимать муниципальные должности муниципальной службы (по сути, аналогичный вид деятельности) – нет. Тем более что новая концепция государст-венной службы исходит из принципа взаимосвязи гражданской и муниципальной службы;

• в случае наличия не снятой или не погашенной в установ-ленном федеральным законом порядке судимости – новое требо-вание, ранее не известное законодательству о государственной службе. Представляется вполне обоснованным введение данного требования в духе проводимых реформ государственной службы и повышения ее престижа;

• отказа от прохождения процедуры оформления допуска к сведениям, составляющим государственную и иную охраняемую федеральным законом тайну, если исполнение должностных обязанностей по должности гражданской службы, на замещение которой претендует гражданин, или по замещаемой граждан-ским служащим должности гражданской службы связано с ис-пользованием таких сведений;

• наличия заболевания, препятствующего поступлению на гражданскую службу или ее прохождению и подтвержденного заключением медицинского учреждения;

• близкого родства или свойства (родители, супруги, дети, братья, сестры, а также братья, сестры, родители и дети супру-гов) с гражданским служащим, если замещение должности гра-жданской службы связано с непосредственной подчиненностью или подконтрольностью одного из них другому. Здесь необхо-димо учитывать два обстоятельства. Во-первых, речь идет о суп-ругах, близких родственниках и свойственниках. Однако указан-ная выше формулировка закона не позволяет однозначно сделать вывод, кто понимается под близкими родственниками (напри-мер, охватывает ли она двоюродное родство). В других норма-тивных правовых актах это специально оговаривается. Так, в КоАП РФ (примечание к ст. 25.6) прямо указывается, что только родные братья и сестры подпадают под понятие «близкие родст-



101

венники». Представляется, что норма п. 5 ч. 1 ст. 16 ФЗ-2004 должна быть уточнена. Действительно, согласно ст. 14 Семейно-го кодекса РФ, близкими родственниками признаются родствен-ники по прямой восходящей и нисходящей линии (родители и дети, дедушка, бабушка и внуки), полнородные и неполнород-ные (имеющие общих отца или мать) братья и сестры. Таким об-разом, нахождение на гражданской службе родственников более отдаленных степеней родства (например, двоюродных братьев и сестер) не запрещается. Во-вторых, запрет касается случаев, ко-гда указанные лица находятся на должностях, непосредственно подчиненных или подконтрольных одного из них другому. Такая «непосредственная подчиненность» выясняется применительно к каждому конкретному случаю согласно локальным норматив-ным правовым актам;

• выхода из гражданства РФ или приобретения гражданства другого государства; наличия гражданства другого государства (других государств), если иное не предусмотрено международ-ным договором РФ – это требование обусловлено самой сущно-стью гражданской службы как деятельности исключительно граждан РФ;

• представления подложных документов или заведомо лож-ных сведений при поступлении на гражданскую службу;

• непредставления установленных ФЗ-2004 сведений или представления заведомо ложных сведений о доходах, об имуще-стве и обязательствах имущественного характера.

Указанный перечень обстоятельств является открытым и может быть расширен соответствующими федеральными зако-нами (ч. 2 ст. 16 ФЗ-2004).

Особенностью данной группы запретов является то, что обя-занность их соблюдения сохраняется и после принятия лица на гражданскую службу.

Поступление на гражданскую службу, как правило, осуще-ствляется по результатам конкурса. Конкурс – форма замеще-ния должностей, которая заключается в оценке профессиональ-ного уровня претендентов на замещение должности гражданской службы, их соответствия установленным квалификационным требованиям к должности гражданской службы (ст. 22 ФЗ-2004).



102

Более подробно порядок проведения конкурса регламентиро-ван Положением о конкурсе на замещение вакантной должности государственной гражданской службы РФ / Утв. Указом Прези-дента РФ от 01.02.2005 г. № 11277. В Положении определяются основание для проведения конкурса (наличие вакантной должно-сти), случаи, когда конкурс не проводится или может не прово-диться, порядок проведения конкурса, его основные этапы, сроки проведения конкурса и сроки подачи документов претендентами на должность, перечень необходимых для участия в конкурсе до-кументов, состав конкурсной комиссии, процедура оценки ка-честв кандидатов и принятия решения конкурсной комиссией.

Новым является обязательность публикации объявления о конкурсе не только в периодическом печатном издании, но и на сайте государственного органа в информационно-телекоммуни-кационной сети общего пользования. Кроме того, четко опреде-ляется состав конкурсной комиссии. Например, в нее, среди про-чих, должны входить представитель соответствующего органа по управлению государственной службой, а также независимые экс-перты-специалисты по вопросам, связанным с гражданской службой (представители научных и образовательных учрежде-ний, других организаций, приглашаемые органом по управлению государственной службой по запросу представителя нанимателя).

По результатам конкурса издается акт представителя на-нимателя о назначении победителя конкурса на вакантную должность гражданской службы и заключается служебный кон-тракт (гл. 5 ФЗ-2004).

Служебный контракт – соглашение между представителем нанимателя и гражданином, поступающим на гражданскую службу, или гражданским служащим о прохождении граждан-ской службы и замещении должности гражданской службы. Служебным контрактом устанавливаются права и обязанности сторон (ч. 1 ст. 23 ФЗ-2004).

Служебный контракт является разновидностью админи-стративного, а не трудового или гражданско-правового дого-вора.




103

Во-первых, гражданин нанимается государством или субъ-ектом РФ на службу (ч. 3 ст. 10 ФЗ-2003), т.е. он служит госу-дарству в целом, а не отдельному органу, организации или част-ному лицу.

Во-вторых, сторонами контракта выступают представи-тель нанимателя (руководитель государственного органа, лицо, замещающее государственную должность, либо представитель указанных руководителя или лица, осуществляющие полномо-чия нанимателя от имени РФ или субъекта РФ – п. 2 ст. 1 ФЗ-2004) и гражданин, отвечающий определенным требованиям (ст. 21 ФЗ-2004).

В-третьих, предметом служебного контракта является прохождение гражданской службы, т.е. реализация исполни-тельно-распорядительных функций, деятельность по обеспече-нию исполнения полномочий государственных органов.

В-четвертых, здесь присутствует публичный, общегосудар-ственный (а не частный) интерес.

В-пятых, служебный контракт всегда заключается на осно-вании и во исполнение административно-распорядительного акта – акта государственного органа о назначении на должность гражданской службы (ч. 1 ст. 26 ФЗ-2004).

В-шестых, стороны служебного контракта практически не определяют его форму и содержание, т.к. последние предопреде-лены законом и ограничены его рамками, за некоторым незначи-тельным исключением78 (ст. 24 ФЗ-2004, Указ Президента РФ от 16.02.2005 г. № 159 «О примерной форме служебного контракта о прохождении государственной гражданской службы РФ и заме-щении должности государственной гражданской службы»79).

Служебный контракт заключается в письменной форме в 2-х экземплярах, каждый из которых подписывается сторонами. Один экземпляр служебного контракта передается гражданскому служащему, другой хранится в его личном деле.

Для замещения должности гражданской службы представи-тель нанимателя может заключать с гражданским служащим:






104

1) служебный контракт на неопределенный срок; 2) срочный служебный контракт (на срок от 1 года до 5 лет). Как правило, служебный контракт заключается на неопреде-

ленный срок. Заключение срочного служебного контракта воз-можно только в случаях, прямо предусмотренных законом (ч. 3, 4 ст. 25 ФЗ-2004).

С гражданским служащим, замещающим должность граж-данской службы на основании служебного контракта, заключен-ного на неопределенный срок, и достигшим возраста 60 лет, ука-занный контракт перезаключается на срочный (на срок от 1 года до 5 лет). Замещение должности гражданской службы граждан-ским служащим по достижении им возраста 65 лет – предельного возраста пребывания на гражданской службе – не допускается.

В ст. 26 ФЗ-2004 определяется порядок заключения служеб-ного контракта и перечень необходимых для этого документов. Служебный контракт вступает в силу со дня его подписания сторонами, если иное не установлено федеральными законами, иными нормативными правовыми актами РФ или служебным контрактом.

В акте государственного органа о назначении на должность гражданской службы и служебном контракте сторонами может быть предусмотрено испытание гражданского служащего в це-лях проверки его соответствия замещаемой должности граждан-ской службы. Срок испытания устанавливается продолжитель-ностью от 3 месяцев до 1 года (ст. 27 ФЗ-2004).

Таким образом, акт государственного органа о назначении на должность гражданской службы и служебный контракт явля-ются обстоятельствами, служащими основанием для возникно-вения государственно-служебного отношения, в силу которого стороны приобретают права и обязанности по государственной службе.

4.2. Нахождение на государственной гражданской службе

Лицо, поступившее на гражданскую службу, приобретает статус государственного гражданского служащего и становится субъектом государственно-служебных отношений.



105

В ФЗ-2004 предусматривается иное соотношение законода-тельства о государственной службе с трудовым законодатель-ством. Так, если ранее на государственных служащих распро-странялось трудовое законодательство, за исключением особен-ностей, установленных ФЗ от 31.07.1995 г. «Об основах государ-ственной службы РФ», то сейчас – федеральные законы, иные нормативные правовые акты РФ, законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ, содержащие нормы трудового права, применяются к отношениям, связанным с гражданской службой, в части, не урегулированной ФЗ-2004 (ст. 73).

Анализ норм ФЗ-2004 свидетельствует, что этим норматив-но-правовым актом урегулировано подавляющее большинство вопросов, связанных с государственно-служебной деятельно-стью. Так, помимо служебного контракта, ФЗ-2004 регулирует служебное время и время отдыха гражданских служащих (гл. 8), оплату труда гражданских служащих (гл. 10), служебную дисци-плину (гл. 12), рассмотрение индивидуальных служебных спо-ров (гл. 16) и др.

Таким образом, в законе предпринята попытка реализации идеи о последовательном вытеснении, а в будущем и полной за-мене, в сфере государственной службы норм трудового права на нормы административного права, «очищении» от терминологии, присущей трудовому законодательству, изъятии гражданских служащих из сферы действия трудового права80.

Итак, профессиональная служебная деятельность граждан-ского служащего осуществляется в соответствии с должност-ным регламентом, утверждаемым представителем нанимателя и являющимся составной частью административного регламента государственного органа (ст. 47 ФЗ-2004).

Должностной регламент – это правовой акт, устанавли-вающий административно-правовой статус должности, в т.ч. обязанности, права и ответственность, условия и основания за-мещения, квалификационные требования по должности, предъ-являемые к замещающему ее лицу, правила и процедуры юриди-

80 Подробнее о положительных и отрицательных аспектах данной идеи

см.: Чиканова Л.А. Правовое регулирование служебных отношений на государ-ственной гражданской службе: вопросы теории и практики // СПС Консуль-тант-Плюс.



106

чески значимых действий, совершаемых служащим, перечни во-просов, рассматриваемых, согласовываемых или разрешаемых служащим, показатели результативности служебной деятельно-сти и т.д.81 Примерные должностные регламенты утверждаются соответствующим органом по управлению государственной службой (см., например: Распоряжение Губернатора Ярослав-ской области от 28.04.2005 г. № 82-р «О примерном должност-ном регламенте государственного гражданского служащего»).

Время, в течение которого гражданский служащий в соот-ветствии со служебным распорядком государственного органа, с графиком службы либо условиями служебного контракта испол-няет свои должностные обязанности, а также некоторые иные периоды, составляет служебное время гражданского служаще-го. Нормальная продолжительность служебного времени не должна превышать 40 часов в неделю (при пятидневной служеб-ной неделе). Закон предусматривает возможность установления ненормированного служебного дня для отдельных групп долж-ностей гражданской службы (ч. 3 ст. 45 ФЗ-2004).

Гражданскому служащему, как и другим категориям работ-ников, гарантируется право на отдых. Оно реализуется предос-тавлением гражданскому служащему свободного от исполнения должностных обязанностей времени вне пределов установлен-ной ФЗ-2004 нормальной продолжительности служебного вре-мени. Также служащему предоставляется ежегодный отпуск с сохранением замещаемой должности гражданской службы и де-нежного содержания (ст. 46 ФЗ-2004).

Оплата труда гражданского служащего производится в ви-де денежного содержания, являющегося основным средством его материального обеспечения и стимулирования профессио-нальной служебной деятельности по замещаемой должности гражданской службы (ст. 50 ФЗ-2004).

Денежное содержание гражданского служащего включает: • месячный оклад гражданского служащего в соответствии с

замещаемой им должностью гражданской службы (должностной оклад) и месячный оклад гражданского служащего в соответст-





107

вии с присвоенным ему классным чином гражданской службы (оклад за классный чин), которые составляют оклад месячного денежного содержания гражданского служащего;

• ежемесячные и иные дополнительные выплаты (например, надбавка за выслугу лет, надбавка за особые условия граждан-ской службы, премии за выполнение особо важных и сложных заданий и т.п.).

Новеллой ФЗ-2004 является норма, согласно которой по от-дельным должностям гражданской службы может устанавли-ваться особый порядок оплаты труда гражданских служащих, при котором оплата труда производится в зависимости от пока-зателей эффективности и результативности профессиональной служебной деятельности, определяемых в срочном служебном контракте (п. 14-17 ст. 50 ФЗ-2004).

Прохождение гражданской службы связано с периодической аттестацией гражданских служащих (ст. 48 ФЗ-2004) и сдачей квалификационных экзаменов (ст. 49 ФЗ-2004).

Аттестация проводится в целях определения соответствия гражданского служащего замещаемой должности гражданской службы на основе оценки его профессиональной служебной дея-тельности. Она призвана:

– способствовать формированию кадрового состава государ-ственной гражданской службы РФ;

– повышению профессионального уровня гражданских слу-жащих;

– решению вопросов, связанных с определением преимуще-ственного права на замещение должности гражданской службы при сокращении должностей гражданской службы в государст-венном органе;

– решению вопросов, связанных с изменением условий оп-латы труда гражданских служащих.

Аттестация гражданского служащего проводится, как пра-вило, один раз в три года.

Подробно порядок проведения аттестации урегулирован Указом Президента РФ от 01.02.2005 г. № 110 «О проведении аттестации государственных гражданских служащих РФ»82.




108

Здесь определяются цели аттестации, субъекты, подлежащие ат-тестации, сроки ее проведения, состав аттестационной комиссии, процедура проведения аттестации и принятия решения аттеста-ционной комиссией.

По результатам аттестации гражданского служащего атте-стационной комиссией принимается одно из следующих реше-ний:

1) соответствует замещаемой должности гражданской служ-бы;

2) соответствует замещаемой должности гражданской служ-бы и рекомендуется к включению в установленном порядке в кадровый резерв для замещения вакантной должности граждан-ской службы в порядке должностного роста;

3) соответствует замещаемой должности гражданской служ-бы при условии успешного прохождения профессиональной пе-реподготовки или повышения квалификации;

4) не соответствует замещаемой должности гражданской службы.

Квалификационный экзамен проводится по установлен-ной форме в целях оценки знаний, навыков и умений (профес-сионального уровня) гражданского служащего конкурсной или аттестационной комиссией при решении вопросов, связанных с присвоением гражданскому служащему того или иного классно-го чина.

Квалификационный экзамен проводится по решению пред-ставителя нанимателя по мере необходимости, но не чаще одно-го раза в год и не реже одного раза в три года.

Порядок сдачи квалификационного экзамена урегулирован Указом Президента РФ от 01.02.2005 г. № 111 «О порядке сдачи квалификационного экзамена государственными гражданскими служащими РФ и оценки их знаний, навыков и умений (профес-сионального уровня)»83.

По результатам квалификационного экзамена в отношении гражданского служащего комиссией выносится одно из сле-дующих решений:




109

1) признать, что гражданский служащий сдал квалификаци-онный экзамен, и рекомендовать его для присвоения классного чина;

2) признать, что гражданский служащий не сдал квалифика-ционный экзамен.

Важным является то, что гражданский служащий вправе обжаловать результаты аттестации или квалификационного экзамена в соответствии с ФЗ-2004.

4.3. Прекращение государственной гражданской службы

В главе 6 ФЗ-2004 определяются основания и последствия прекращения служебного контракта. При этом законодатель оперирует такими понятиями, как «прекращение служебного контракта», «освобождение от замещаемой должности граждан-ской службы» и «увольнение с гражданской службы».

Прекращение служебного контракта и освобождение от за-мещаемой должности не всегда приводит к увольнению с граж-данской службы (т.е. прекращению государственно-служебных отношений). В связи с этим основания прекращения служебного контракта и освобождения от замещаемой должности (ст. 33 ФЗ-2004) делятся на те, которые:

• влекут за собой увольнение гражданских служащих со службы;

• не влекут за собой увольнение гражданских служащих со службы;

• влекут приостановление служебного контракта84. Первая группа оснований: • соглашение сторон служебного контракта (ст. 34 ФЗ-2004); • истечение срока действия срочного служебного контракта

(ст. 35 ФЗ-2004); • расторжение служебного контракта по инициативе граж-

данского служащего (ст. 36 ФЗ-2004);


законодательству о гражданской службе зарубежных государств / Отв. ред. А.Ф. Ноздрачев. С. 241 – 243.



110

• расторжение служебного контракта по инициативе пред-ставителя нанимателя (ст. 37 ФЗ-2004);

• отказ гражданского служащего от предложенной для за-мещения иной должности гражданской службы либо от профес-сиональной переподготовки или повышения квалификации в связи с сокращением должностей гражданской службы, а также при непредоставлении ему в этих случаях иной должности граж-данской службы (ч. 4 ст. 31 ФЗ-2004);

• отказ гражданского служащего от предложенной для за-мещения иной должности гражданской службы в связи с измене-нием существенных условий служебного контракта (ст. 29 ФЗ-2004);

• отказ гражданского служащего от перевода на иную долж-ность гражданской службы по состоянию здоровья в соответст-вии с медицинским заключением либо отсутствие такой долж-ности в том же государственном органе (ч. 2 и 3 ст. 28 ФЗ-2004);

• отказ гражданского служащего от перевода в другую мест-ность вместе с государственным органом;

• некоторые обстоятельства, не зависящие от воли сторон служебного контракта (в связи с осуждением гражданского слу-жащего к наказанию, исключающему возможность замещения должности гражданской службы, по приговору суда, вступив-шему в законную силу; признанием гражданского служащего полностью нетрудоспособным в соответствии с медицинским заключением; достижением гражданским служащим предельно-го возраста пребывания на гражданской службе – 65 лет; при-знанием гражданского служащего недееспособным или ограни-ченно дееспособным решением суда, вступившим в законную силу – ч. 2 ст. 39 ФЗ-2004);

• нарушение установленных ФЗ-2004 или другими феде-ральными законами обязательных правил заключения служебно-го контракта, если это нарушение исключает возможность заме-щения должности гражданской службы (ст. 40 ФЗ-2004);

• выход гражданского служащего из гражданства РФ (ст. 41 ФЗ-2004);

• несоблюдение ограничений и невыполнение обязательств, установленных ФЗ-2004 и другими федеральными законами;



111

• нарушение запретов, связанных с гражданской службой, предусмотренных ст. 17 ФЗ-2004;

• отказ гражданского служащего от замещения прежней должности гражданской службы при неудовлетворительном ре-зультате испытания (ч. 7 ст. 27 ФЗ-2004);

• смерть (гибель) гражданского служащего либо признание его безвестно отсутствующим или объявление умершим реше-нием суда, вступившим в законную силу. В этом случае служеб-ный контракт прекращается, а гражданский служащий исключа-ется из реестра гражданских служащих (ч. 5 ст. 39 ФЗ-2004).

Вторая группа оснований: • перевод гражданского служащего по его просьбе или с его

согласия в другой государственный орган или на государствен-ную службу иного вида. В этом случае гражданский служащий освобождается от замещаемой должности, прежний служебный контракт с ним прекращается, но он остается на гражданской службе. На основании акта о переводе в другой государственный орган или на государственную службу иного вида с ним заклю-чается новый служебный контракт.

Третья группа оснований: • некоторые обстоятельства, не зависящие от воли сторон

служебного контракта (в связи с призывом гражданского слу-жащего на военную службу или направлением его на заменяю-щую ее альтернативную гражданскую службу; в связи с восста-новлением на службе гражданского служащего, ранее замещав-шего эту должность гражданской службы, по решению суда; в связи с избранием или назначением гражданского служащего на выборную должность в государственный орган, избранием его на выборную должность в орган местного самоуправления либо избранием его на оплачиваемую выборную должность в органе профессионального союза; в связи с наступлением чрезвычай-ных обстоятельств, препятствующих продолжению отношений, связанных с гражданской службой (военных действий, катаст-рофы, стихийного бедствия, крупной аварии, эпидемии и других чрезвычайных обстоятельств); в иных случаях, связанных с ис-полнением государственных обязанностей, установленных фе-деральным законом – ч. 1 ст. 39 ФЗ-2004). В этих случаях слу-жебный контракт приостанавливается с освобождением граж-



112

данского служащего от замещаемой должности гражданской службы, оставлением его в соответствующем реестре граждан-ских служащих и включением в кадровый резерв.

Прекращение служебного контракта, освобождение от за-мещаемой должности гражданской службы и увольнение с гра-жданской службы оформляются правовым актом государст-венного органа.

Увольнение гражданского служащего со службы прекращает государственно-служебные отношения. Однако следует иметь в виду, что некоторые элементы правового статуса гражданин со-храняет и после увольнения с гражданской службы (например, гарантия медицинского страхования его и членов его семьи – п. 5 ч. 1 ст. 52 ФЗ-2004; запрет замещать в течение 2 лет должно-сти, а также выполнять работу на условиях гражданско-правового договора в организациях, если отдельные функции го-сударственного управления данными организациями непосред-ственно входили в его должностные обязанности; запрет раз-глашать или использовать в интересах организаций либо физи-ческих лиц сведения конфиденциального характера или служеб-ную информацию, ставшие ему известными в связи с исполне-нием должностных обязанностей – ч. 3 ст. 17 ФЗ-2004).


Тема 5. Публичная служба в зарубежных странах

113


5.1. Основные модели государственной службы зарубежных стран.

5.2. Общая характеристика государственной службы Фран-ции, Германии, Великобритании и США.

5.1. Основные модели государственной службы зарубежных стран

В ходе реформы государственной службы РФ существенную пользу может принести обращение к опыту зарубежных стран, особенно обладающих наиболее эффективными системами госу-дарственной гражданской службы.

При анализе публичной службы зарубежных стран целесо-образно рассмотреть различные ее модели. Под моделью госу-дарственной службы понимается наиболее характерная для оп-ределенной группы государств организация государственной службы, возникающая при наличии в этих государствах сово-купности схожих условий (исторических, политических, соци-ально-экономических и т.д.)85.

Анализ моделей государственной службы во многом усло-вен: хотя государственная служба каждой отдельной страны тя-готеет к какой-либо одной модели, она, как правило, сочетает в себе и отдельные элементы других моделей государственной службы. Тем не менее, такой анализ позволяет классифициро-вать существующие в мире варианты государственной службы, представить их в схематичном виде для того, чтобы точнее оп-ределить природу и специфику российской государственной службы.

85 См.: Старовойтов А.В. Экспертная записка «Реформирование россий-

ской государственной гражданской службы и опыт зарубежных стран» // http://www.Legislature.ru/monitor/gos_sluzhba/ekspfund.html.



114

Различные варианты организации государственной службы могут быть классифицированы по нескольким основаниям.

I. По времени и месту возникновения государственной службы, учитывая отражаемые в процессе служебной деятель-ности интересы:

• древневосточная; • античная; • европейская континентальная; • англосаксонская86. Древневосточный тип государственной службы. Раньше всего государственная служба возникла в восточных

деспотиях Китая, Индии, Египта и Междуречья. Практически полное отсутствие в этих государствах гарантий личных прав подданных и частной собственности на землю, тотальная власть верховного правителя и иные факторы предопределили основ-ные особенности этого исторически первого вида государствен-ной службы. Особенности:

– «пирамидальная» организация системы государственной службы, на вершине которой стоял верховный правитель;

– отсутствие четко определенной компетенции каждого уровня государственной службы и твердо установленных прин-ципов должностной субординации (каждый чиновник находился в личной зависимости от верховного правителя, и последний мог обратиться к любому служащему «напрямую», без соблюдения должностной иерархии);

– отсутствие нормативного закрепления процедур осуществ-ления должностных полномочий, господство личных связей, коррупции;

– отсутствие четко регламентированных окладов чиновни-ков, существование системы «кормления» – поборов с управ-ляемых территорий;

– отсутствие у чиновников гарантий от произвольных увольнений и понижений в должности.

Такая организация государственной службы была довольно нестабильна и постепенно вырождалась в «чиновничий феода-

86 См.: Старовойтов А.В. Экспертная записка «Реформирование россий-

ской государственной гражданской службы...



115

лизм»: передаваемые чиновникам на «кормление» территории фактически становились их наследуемыми владениями. Это приводило к деградации государственной службы и упадку го-сударства.

Античный тип государственной службы. В античных государствах, в том числе и в Римской респуб-

лике, по объективным причинам ситуация была принципиально иной, чем в восточных деспотиях: существовала частная собст-венность, а значит, и сфера частной жизни. В Риме имелось раз-деление на частное и публичное право, а в управлении важную роль играли демократические учреждения. В связи с этим госу-дарственная служба рассматривалась не только как служение су-верену, но и как осуществление необходимых для всех слоев общества публично-властных функций.

Европейский континентальный тип государственной службы. В Новое время становление института государственной служ-

бы связано с переходом от феодальной раздробленности к центра-лизованным государствам, одним из важнейших атрибутов кото-рых стал разветвленный и многочисленный чиновничий аппарат.

Раньше всего институт профессионального чиновничества появился во Франции и Германии. Именно в этих странах сфор-мировались основные элементы континентальной модели госу-дарственной службы: централизация, жесткая иерархия, унифи-кация, нормативная регламентация.

Англосаксонский тип государственной службы. В отличие от континентальной Европы, Англия гораздо

дольше обходилась без профессиональной государственной службы в современном смысле этого слова. Ее место занимала полулюбительская администрация с нерегулярным характером материального вознаграждения. Гражданская служба рассматри-валась как «почетная обязанность благородных людей», а долж-ности – как собственность держателей королевских патентов (они продавались, дарились и нередко передавались по наследству). В Великобритании сформировалась децентрализованная система управления с развитым местным самоуправлением, на уровне ко-торого традиционно решалось большинство практических вопро-сов. В США принцип самоуправления получил еще более после-довательную реализацию, чем в Англии. К тому же бюрократия в



116

США вызрела позже демократии, что предопределило появление важной особенности американской разновидности англосаксон-ского вида государственной службы: принцип «добыча – победи-телю» (victor's spoils system), означающий раздачу ряда высших должностей представителям победившей партии.

II. По способу организации государственной службы: • карьерная (закрытая); • позиционная (открытая). Карьерная (закрытая) система государственной службы. Характерна для стран Западной Европы, Японии и др. Пре-

дусматривает создание замкнутых профессиональных корпора-ций государственных служащих (корпус пожарных, судебных работников и т.п.). Поступление на службу осуществляется только на нижестоящую должность определенного корпуса пу-тем специального отбора по многочисленным критериям. Выше-стоящие вакансии заполняются, как правило, путем продвиже-ния по службе работников данного корпуса, специалисты из других корпусов принимаются в исключительных случаях. Увольнение со службы допускается в строго определенных за-коном случаях и прерывает стаж работы в данном корпусе. При поступлении в иной корпус карьера начинается вновь, льготы и надбавки за стаж работы в другом корпусе не сохраняются.

Позиционная (открытая) система государственной службы. Характерна для стран Восточной Европы, США, России и

др. Предполагает приоритет конкретной должности (позиции) в административной вертикали, а не выслугу лет в корпусе. Про-фессионально подготовленный служащий может замещать лю-бую вакантную должность по результатам проведения открытых конкурсов. Кандидат на вакансию может изменять профессио-нальную специализацию, переходить из частного сектора на го-сударственную службу и обратно87.

III. По способу правового оформления государственной службы:

• статутная; • договорная (трудовая).

87 См.: Борискин В.В., Поликарпова Н.М., Тихомиров С.Г. Указ. соч. С. 33 –

34.



117

Статутная концепция государственной службы. Предполагает, что государственный служащий не нанимает-

ся государством, а служит ему на условиях (принимает соответ-ствующую присягу или обязательство в иной форме), установ-ленных законом (а не договором) и не зависящих от предпочте-ний руководителя государственного органа. В этом случае ин-ститут государственной службы относится к публично-правовой сфере регулирования. Данная концепция характерна, например, для Франции.

Договорная (трудовая) концепция государственной службы. Основывается на договоре (трудовом договоре или служеб-

ном контракте) между руководителем государственного органа (нанимателем) и служащим. Такая форма чаще всего использу-ется в странах англосаксонской правовой семьи. Российская го-сударственная служба также тяготеет к данному типу88.

IV. По порядку функционирования, организации и фор-мирования государственной гражданской службы:

• рациональная централизованная закрытая государственная гражданская служба (характерна для стран континентальной Ев-ропы);

• эмпирическая децентрализованная открытая государствен-ная гражданская служба (в англосаксонских странах).

1. Рациональная централизованная закрытая государствен-ная гражданская служба.

Основные черты: 1) иерархическая «пирамидальная» организация системы го-

сударственной службы с четкой, нормативно установленной компетенцией каждого уровня государственной службы и твердо закрепленными принципами должностной субординации;

2) осуществление всей внутриорганизационной деятельно-сти на основе формальных, нормативно закрепленных процедур;

3) «закрытая», иерархическая система отбора кадров для го-сударственной службы;

4) высокий социальный статус государственного служащего, большое значение репутационных механизмов и норм профес-сиональной этики;

88 См.: Борискин В.В., Поликарпова Н.М., Тихомиров С.Г. Указ. соч. С. 32.



118

5) система гарантий правовой и социальной защищенности служащего (в том числе усложненной процедуры его увольне-ния);

6) зависимость карьерного роста, заработной платы и льгот от стажа службы и должности;

7) преобладание на государственной службе узкоспециали-зированных специалистов (с юридическим, экономическим или техническим образованием).

2. Эмпирическая децентрализованная открытая государст-венная гражданская служба.

Основные черты: 1) отсутствие единой четко организованной системы органов

исполнительной власти, создание органов ad hoc, для решения какой-либо конкретной задачи, с поручением им в последующем сходных по содержанию задач;

2) слабое нормативно-правовое регулирование служебных отношений, что во многом предопределено господством систе-мы общего права с особой ролью прецедента;

3) принятие административных решений с максимальным учетом всей совокупности факторов, исходя из текущей ситуа-ции, а не из предписаний правовых норм;

4) гибкая конкурсная система набора претендентов на госу-дарственную службу с приоритетным назначением служащих «широкого профиля» («дженералистов»), обладающих высокой квалификацией в области менеджмента;

5) зависимость оплаты труда и продвижения по службе от результатов работы государственного служащего89.

V. В соответствии с государственным устройством: • государственная служба в федеративных государствах; • государственная служба в унитарных государствах. Таким образом, на основании классификации государствен-

ной службы можно выделить несколько основных моделей го-

сударственной службы, существующих в современных зару-бежных странах:

• рациональная централизованная закрытая модель, реали-зуемая в унитарном государстве (французская модель);

89 См.: Старовойтов А.В. Указ. соч.



119

• рациональная относительно децентрализованная закрытая модель, реализуемая в федеративном государстве (германская модель);

• относительно децентрализованная открытая модель, реа-лизуемая в унитарном государстве (Великобритания);

• децентрализованная открытая модель, реализуемая в феде-ративном государстве (США)90.

5.2. Общая характеристика государственной службы

Франции, Германии, Великобритании и США Французская модель

государственной гражданской службы Французское законодательство достаточно полно и четко ре-

гулирует организацию государственной службы в стране. Пра-вовой основой государственной службы служит Общий статут публичной службы. Он применяется ко всем служащим незави-симо от их должности или ранга в государственной иерархии. Кроме общего статута существуют особые статуты, которые конкретизируют применение общего статута к служащим адми-нистративных органов.

Государственными служащими являются все служащие госу-дарства как публичного юридического лица – его законодатель-ных, исполнительных и судебных органов как в столице, так и за ее пределами91. Французское законодательство проводит разли-чие между государственной и местной публичными службами.

В зависимости от выполняемых функций и условий приема персоналы (штаты) административных органов подразделяются на четыре категории: А, В, С, D. В категорию А входят чиновни-ки, занимающиеся подготовкой управленческих решений или ру-ководящей работой и имеющие диплом о высшем образовании. Чиновники категории В выполняют исполнительные функции и набираются из лиц, имеющих специальное образование (диплом

90 См.: Старовойтов А.В. Указ. соч. 91 См.: Административное право зарубежных стран / под ред. А.Н. Козы-

рина. М., 1996. С. 80.



120

бакалавра или равноценный диплом). В эту категорию входят ад-министративные секретари, инспектора, учителя и др. Категории С и D объединяют обслуживающий административный персонал и набираются из лиц, имеющих среднее образование.

При назначении на должность чиновнику присваивается со-ответствующий чин (ранг). Чин – это звание, которое дает право его обладателю занимать определенные должности. Каждый чин охватывает несколько ступеней в должностной иерархии. Для государственной и местной служб установлена единая табель классификации персоналов, должностей и чинов.

Допуск к государственной службе определяется принципом равенства. Что касается возраста, то в основном закрепляется не минимальный, а максимальный возрастной порог. Примени-тельно к служащим категории А он составляет обычно 35 лет, служащих категорий В, С и D – 45 лет.

Прием на государственную службу осуществляется на кон-курсной основе. При этом характерна сложная конкурсная сис-тема отбора кадров для государственной службы. Отбор канди-датов проводится специальным жюри, создаваемым органом, набирающим государственных служащих. Лицо, принятое на го-сударственную службу, приобретает статус чиновника после со-ответствующей стажировки или испытательного срока от 6 ме-сяцев до 2 лет.

Продвижение чиновника по службе производится путем оценки его профессиональных качеств, которая осуществляется его непосредственным начальником. Продвижение по службе предполагает продвижение в эшелоне и продвижение в чине. Продвижение в эшелоне сопровождается увеличением жалова-нья. Продвижение в чине осуществляется последовательно и может быть поставлено в зависимость от продолжительности профессиональной переподготовки в течение службы.

Окончательное прекращение служебных функций, которое влечет за собой утрату статуса чиновника, наступает в случаях: выхода на пенсию; согласованного ухода в отставку; увольне-ния; отставки. Утрата французского гражданства, лишение гра-жданских прав, запрещение судебным органом занимать долж-ность на публичной службе, невосстановление в должности



121

вследствие служебного проступка также влекут за собой уволь-нение с публичной службы92.

В дополнение к указанным выше особенностям рациональ-ной централизованной закрытой модели государственной службы можно назвать некоторые специфические черты сложившейся во Франции модели государственной гражданской службы93:

1) очень высокий уровень централизации государственной службы, незначительное внимание к местным условиям, про-блемам и инициативам; жесткий контроль за местной бюрокра-тией из центра;

2) очень высокая элитарность государственной службы, ко-торая при конкурсной системе отбора поддерживается за счет «образовательной монополии» нескольких учебных заведений, специализирующихся на подготовке государственных служащих (например, созданная в октябре 1945 г. Национальная админист-ративная школа94).

Модель государственной (публичной) службы Германии

Понятие «государственная служба» охватывает с функцио-нальной точки зрения все виды деятельности по выполнению го-сударственных (публичных) задач, а с точки зрения работы с пер-соналом – все виды общественных отношений в сфере государст-венной службы, существующие между отдельными личностями и носителями публичного права в качестве работодателя (патрона).

Различные публичные задачи в государственных органах, а также в органах и учреждениях публичного права выполняются не только профессиональными государственными служащими (чиновниками), но и служащими, и рабочими. Таким образом, деятельность в сфере государственной службы может быть ос-нована как на государственно-правовом акте о назначении на

92 Подробнее о государственной службе Франции, Германии, Великобри-

тании и США см., например: Административное право зарубежных стран / под ред. А.Н. Козырина; Пронкин С.В., Петрунина О.Е. Государственное управле-ние зарубежных стран. М., 2001; Комментарии к ФЗ «О государственной граж-данской службе РФ» и законодательству о гражданской службе зарубежных го-сударств / Отв. ред. А.Ф. Ноздрачев. С. 449 – 570.

93 См.: Старовойтов А.В. Указ. соч. 94 См.: Пронкин С.В., Петрунина О.Е. Указ. соч. С. 270, 276 –277.



122

должность (чиновники), так и на служебном договоре на основе частного права (служащие, рабочие). Поэтому понятия «чинов-ник» и «служащий» в Германии не совпадают. Все наиболее важные функции, связанные с выполнением государственных задач, осуществляются профессиональными государственными служащими – чиновниками.

Чиновником именуется тот, кто находится в государственно-служебных отношениях на основании присяги верности с юри-дическим лицом публичного управления и выполняет по пору-чению последнего публично-правовые функции95.

Согласно положениям Основного закона ФРГ различают го-сударственных служащих федерального и земельного уровня и соответственно законодательство о федеральной и земельной го-сударственной службе.

В Конституции ФРГ содержатся основы правового регули-рования государственно-служебных отношений Германии: рав-ный доступ граждан во все государственные органы; принцип равенства на государственной службе; сохранения профессио-нальной государственной службы в Германии («выполнение го-сударственных функций является постоянной задачей состоящих на государственной службе и вменяется им в обязанность») и др.

В соответствии с этими положениями строится все законо-дательство о государственной службе ФРГ, включающее ряд особых законов (например, Общий закон о правовом положении государственных служащих от 01.07.1957 г.; Закон о федераль-ных служащих от 14.07.1953 г.). На территории земель действу-ют свои законы о чиновниках.

Важнейшими общепризнанными (традиционными) принци-пами, касающимися правового статуса чиновников в ФРГ, явля-ются: пожизненное назначение, обязанность государственного служащего быть верным долгу, партийно-политический нейтра-литет, право на участие в профсоюзах и объединениях по про-фессиям; запрет на забастовки, служебная иерархия и др.

Общий Закон о правовом положении государственных слу-жащих устанавливает четыре вида должностей государственных служащих (или четыре ранга): нижний уровень службы (простая

95 См.: Административное право зарубежных стран / под ред. А.Н. Козы-

рина. С. 115.



123

служба); средний уровень службы (средняя служба); повышен-ный уровень службы (ответственная служба); высший уровень службы (высшая служба). Государственным служащим в преде-лах каждой группы присваиваются ранги.

Законодательство ФРГ достаточно подробно регулирует по-рядок приема на государственную службу. Претенденты опреде-ляются с помощью оповещения о наличии свободной должности в специальных печатных сообщениях. Их отбор должен произво-диться в соответствии с пригодностью, способностями и профес-сиональными достижениями без учета пола, происхождения, ра-сы, вероисповедания, религиозных или политических взглядов.

Назначение служащих на должность осуществляется после подтверждения их пригодности к государственной службе в ре-зультате сдачи экзаменов. Государственный служащий считает-ся назначенным на должность после вручения ему грамоты о на-значении. Он обязан принести присягу, которая подтверждает публично-правовые отношения долга и верности между ФРГ и государственным служащим.

Повышенные требования и ограничения, связанные с госу-дарственной службой, компенсируются в ФРГ соответствующи-ми государственным жалованьем и другими выплатами, а также гарантиями для государственных служащих, обеспечивающими стабильность служебного места и продвижения по службе, а также достойный уровень жизни им и их семьям.

Прохождение службы охватывает все должности одного и того же профессионального направления, предполагающие оди-наковую подготовку и образование.

По законодательству служебные отношения прекращаются вследствие увольнения (в случае утраты гражданства, отказа принести присягу, неспособности выполнять служебные обязан-ности, письменного требования своего увольнения и т.п.); от-странения от должности согласно дисциплинарным наказаниям, а также ухода на пенсию (предельным возрастом считается дос-тижение 65 лет)96.


законодательству о гражданской службе зарубежных государств / отв. ред. А.Ф. Ноздрачев. С. 554 – 570.



124

Специфические черты германской модели государственной гражданской службы:

1) современное развитие государственной гражданской службы в Германии базируется на направляющем воздействии политических партий и широком развитии института политиче-ских назначений (принципов партийного «патронажа»), соответ-ственно очень высока роль политических назначенцев в системе государственной службы, особенно в процессе выработки стра-тегических управленческих решений;

2) сложная, многоступенчатая система отбора кадров для го-сударственной службы из выпускников высших учебных заведе-ний с наилучшей успеваемостью (государство имеет приоритет в наборе кадров перед частным сектором);

3) система гарантий правовой и социальной защищенности служащего, принцип «пожизненного назначения»;

4) преобладание на государственной службе специалистов с юридическим образованием;

5) государственная служба в Германии отличается высокой эффективностью, престижем и уважением среди населения97.

Модель гражданской службы Великобритании

Роль государственной службы Великобритании заключается в обеспечении содействия правительству в формулировании об-щей государственной политики и ее осуществлении на практике, т.е. в проведении в жизнь политических решений, а также оказа-нии публичных услуг населению.

Законодательство о государственной службе представляет собой несистематизированную своеобразную совокупность норм, состоящую из ряда парламентских статутов и актов деле-гированного законодательства. При этом характерно отсутствие единого консолидированного закона о государственной службе. В законодательном порядке регулируются лишь ее некоторые наиболее важные аспекты. В Великобритании велико значение обычного права как источника норм о государственной службе. Существенную роль также играет судебная деятельность, соз-дающая прецедентное право в рассматриваемой сфере.

97 См.: Старовойтов А.В. Указ. соч.



125

В законодательстве не определены понятия «государствен-ная служба» и «государственный служащий». Государственный служащий понимается в широком и узком смыслах. В широком смысле – это лицо, являющееся служащим какого-либо органа государственного управления. К государственным служащим в широком смысле относятся все служащие, включая как собст-венно гражданских служащих, т.е. служащих министерств и ве-домств, так и служащих публичного сектора, т.е. вооруженных сил, полиции, публичных корпораций, местных органов власти, системы здравоохранения, школьного образования. Государст-венный служащий в узком смысле – лицо, состоящее на государ-ственной службе, т.е. занимающее гражданскую должность и получающее вознаграждение (жалованье) из средств, выделяе-мых с разрешения парламента.

Наиболее широкое признание получило определение, со-гласно которому гражданскими служащими являются слуги Ко-роны, т.е. гражданские служащие, за исключением лиц, зани-мающих политические или судебные должности, нанятые на службу в гражданском качестве и получающие жалованье непо-средственно из средств, выделяемых с санкции парламента.

Важным элементом понятия «гражданский служащий» явля-ется то, что он рассматривается как «слуга Короны». Это означа-ет, что гражданский служащий получает назначение либо непо-средственно от Короны, либо зачисляется на гражданскую службу в результате прохождения специальной отборочной про-цедуры и пребывает в таком качестве неопределенный срок «по королевскому усмотрению». Служащие публичного сектора та-кую специальную процедуру не проходят.

В британской правовой доктрине и практике принято счи-тать министров политическими «слугами» Короны; лиц, состоя-щих на воинской службе – ее военными «слугами»; служащих министерств – гражданскими «слугами» Короны. По указанной причине в качестве гражданских служащих не могут рассматри-ваться министры, служащие вооруженных сил, полиции. Кроме того, к ним не могут быть отнесены судьи, служащие публичных корпораций, местных органов власти, органов здравоохранения.

Все государственные служащие делятся на публичных и гражданских. Около половины гражданских служащих заняты



126

предоставлением услуг непосредственно населению (выплата пенсий и пособий, трудоустройство заинтересованных лиц, вы-дача различных лицензий). Около 1/5 гражданских служащих числятся в Министерстве обороны и его агентствах. Остальные распределены между административным аппаратом централь-ных органов государственного управления, вспомогательными административными службами и самофинансируемыми служба-ми, как, например, Королевский монетный двор.

Все гражданские служащие составляют две крупные катего-рии: промышленные и непромышленные. Первая охватывает гражданских служащих, работающих в производственной сфере. Для них не действуют льготы, касающиеся непромышленных служащих. Численность этой категории служащих относительно невелика. Непромышленные гражданские служащие, или так на-зываемые белые воротнички, – это основная масса служащих, работающих в министерствах и ведомствах. Непромышленные гражданские служащие делятся на постоянных и временных. Это деление основано на различиях условий службы, оплаты труда, пенсионного обеспечения.

Гражданская служба Великобритании характеризуется весь-ма сложной, многоуровневой и не унифицированной системой классов служащих. Развитие системы гражданской службы идет, с одной стороны, в направлении постепенного упрощения и унификации ее структуры, с другой – усиления неоднородности условий службы для различных категорий служащих.

Кандидаты на государственные должности должны быть британскими подданными, гражданами Содружества или граж-данами Ирландской Республики. Существуют также специаль-ные требования в отношении места рождения и места прожива-ния. Для зачисления на некоторые должности и пребывания на них могут быть установлены возрастные ограничения. Допуск к некоторым государственным должностям предполагает также определенную квалификацию.

Процедура приема различается в зависимости от ступени, разряда, группы или характера должности. Для ряда должностей низших ступеней, не требующих высокой квалификации, а так-же отдельных категорий служащих среднего звена зачисление может производиться по упрощенной схеме самими министерст-



127

вами, ведомствами или иными органами публичной админист-рации. Для большинства же должностей гражданской службы среднего и высшего звена (юристов, экономистов, инженеров, администраторов) процедура приема предполагает в качестве обязательного условия прохождение специального отборочного конкурса, в результате которого устанавливается пригодность кандидата к той или иной должности гражданской службы. Кон-курс должен быть открытым и проводиться на основе принципов справедливого и равного доступа всех желающих, соответст-вующих установленным квалификационным требованиям, к участию в нем.

По общему праву любое лицо, находящееся на государст-венной должности, должно исполнять предписанные законом обязанности. Важнейшим сводом общих правил выполнения должностных обязанностей является Кодекс поведения граждан-ских служащих (Civil Service Code).

Гражданские служащие находятся при исполнении служеб-ных обязанностей в течение неопределенного срока в соответст-вии с формулой: «пока это угодно Короне», за исключением случаев, когда актом предусмотрен конкретный срок пребыва-ния на той или иной должности. Гражданские служащие не мо-гут быть уволены со службы без законных оснований. На прак-тике постоянные служащие считаются занимающими должность до тех пор, пока их действия соответствуют нормам о должном поведении. При отсутствии иных ограничений срока службы служащие могут занимать должность до 60 лет98.

Американская модель государственной службы

В США создана одна из наиболее мощных (более 2 млн. че-ловек) и действенных бюрократий мира, чему в немалой степени способствовало тщательно проработанное законодательство о федеральной государственной службе. Законодательная регла-ментация института государственной службы США имеет ком-плексный характер, регулируется актами, собранными в Титу-





128

ле 5 Свода законов США, а также законодательством субъектов Федерации.

В США под федеральным государственным служащим по-нимается любое лицо, труд которого оплачивается из федераль-ного бюджета. Помимо федеральной, существуют государствен-ные службы отдельных штатов и аппарат органов местного са-моуправления.

В основу организации федеральной государственной служ-бы положено деление на две категории – «конкурсную» (лица, поступившие на службу и продвигающиеся по службе в соответ-ствии с принципами «системы заслуг», установленными законо-дательством) и «патронажную» (госслужащие, которые назна-чаются на должности Президентом единолично (помощники и советники Президента) либо по совету и с согласия Сената (гла-вы федеральных органов исполнительной власти и т. д.), а также доверенные лица, которые обеспечивают организацию работы глав федеральных органов исполнительной власти (советники, секретари министерств и т. д.)). Особый статус имеют госслу-жащие так называемых исключенных (не подпадающих под об-щее регулирование) государственных органов: ФБР, ЦРУ, иные органы «разведывательного сообщества».

Должности госслужащих делятся на 18 категорий. Первые восемь отведены техническим исполнителям, с 9-й по 15-ю – среднему руководящему составу и вспомогательно-техниче-скому персоналу высшей квалификации, с 16-й по 18-ю – выс-шему руководящему составу.

Отличительной чертой государственной службы США явля-ется наличие «системы заслуг». Она включает в себя следующие критерии, которые определяют основы руководства государст-венной службой:

1) набор на государственную службу должен производиться из числа квалифицированных лиц и по возможности из различ-ных слоев общества; отбор кандидатов и продвижение по служ-бе должны осуществляться исключительно с учетом способно-стей, знаний и профессиональной подготовки на основе спра-ведливого и открытого конкурса, который обеспечивает всем равные возможности;



129

2) ко всем служащим и претендентам на занятие должности, независимо от их политической принадлежности, расы, вероис-поведания, национального происхождения, пола, семейного по-ложения, возраста или физических недостатков должно прояв-ляться справедливое и беспристрастное отношение при рассмот-рении любых вопросов управления кадрами при полном уваже-нии к их частной жизни и конституционным правам;

3) за равную работу должна быть обеспечена равная оплата с учетом как федеральных, так и местных ставок оплаты труда для служащих частного сектора, а для высококачественной работы должны быть предусмотрены соответствующие стимулы и по-ощрения;

4) все служащие должны отвечать высоким требованиям профессионального и должного поведения и заботиться об об-щественных интересах;

5) федеральная рабочая сила должна использоваться произ-водительно и эффективно;

6) сохранение должностей государственными служащими зависит от результатов их деятельности;

7) следует обеспечить эффективное обучение и подготовку служащих;

8) служащие должны быть защищены от произвола, протек-ционизма или принуждения в реализации партийно-политиче-ских целей; служащим запрещается использовать свое служеб-ное положение или влияние для вмешательства или воздействия на результаты выборов или на выдвижение кандидатов во время избирательных кампаний.

Набор на соответствующие посты государственной службы, основанной на принципах «системы заслуг», проводится в двух формах – «открытой» (для должностей конкурсной службы) и «закрытой» (для Государственного департамента, служб здраво-охранения и лесного хозяйства и др.). При открытом наборе должность может быть занята любым лицом, успешно сдавшим экзамен. При закрытом – как правило, только в порядке карьер-ной службы в данной системе.

Конкурсные экзамены проводятся в письменной и устной форме и имеют целью проверку профессиональных знаний и пригодности кандидатов для занятия должностей, как правило,



130

среднего звена управления. Важным условием является опубли-кование перечня вакансий, по которым проводятся экзамены на замещение должностей, что формально дает возможность при-нять в них участие каждому заинтересованному лицу.

Испытательный срок по закону не должен превышать 1 года. По его истечении государственный служащий зачисляется в штат соответствующего административного ведомства.

Законодательство не содержит специального раздела о пра-вах государственных служащих. Соответствующие нормы включены в различные параграфы титула 5 Свода законов США. Обязанности государственных служащих в общих чертах закре-плены в Кодексе этики государственной службы, утвержденном резолюцией Конгресса США в 1958 г.

Специализированными органами по управлению государст-венной службой являются Управление по делам государствен-ной службы, Совет по вопросам «системы заслуг», Специальная комиссия99.

Специфическими чертами существующей сегодня модели государственной гражданской службы в США являются:

1) высокая роль политических назначений в системе госу-дарственной службы – особенно на тех должностях, где прини-маются ключевые стратегические решения;

2) наличие «системы заслуг»; зависимость оплаты труда и продвижения по службе от результатов работы государственно-го служащего;

3) упрощенные процедуры увольнения госслужащих, поощ-рение высокой мобильности государственных служащих;

4) высокая децентрализация системы государственной службы, что связано с наличием и федеральной государственной службы, и государственной службы субъектов Федерации (зако-ны субъектов Федерации о государственной службе совпадают в общих чертах друг с другом и с законами Федерации);

5) незначительная унификация государственной службы: существуют публичные служащие, под которыми понимаются все работающие по найму в учреждениях США, правительст-





131

венные служащие – высшие политические назначенцы, граждан-ские служащие – профессиональные несменяемые чиновники, составляющие до 60 % госслужащих;

6) важное внимание уделяется проблемам этики государст-венных служащих100.

Анализ различных моделей государственной службы зару-бежных стран приводит к выводу, что по формальным призна-кам российская государственная служба составляет нечто сред-нее между французской и германской моделями государствен-ной службы. Между тем в России фактически отсутствуют неко-торые черты «рациональной» бюрократии в ее классическом по-нимании, например: а) осуществление всей внутриорганизаци-онной деятельности на основе формальных, нормативно закреп-ленных процедур; б) подчинение закону; в) обезличенность в принятии решений; г) руководство общегосударственными ин-тересами101.

Таким образом, можно сказать, что развитие государствен-ной службы в России по сравнению с другими странами значи-тельно «опаздывает». Проводимая сегодня в РФ административ-ная реформа призвана устранить негативные элементы ранее действовавшей государственной службы и, с учетом историче-ских традиций российской государственной службы, опыта за-рубежных государств, выстроить новую, более эффективную и действенную систему государственной службы.

100 См.: Старовойтов А.В. Указ. соч. 101 См.: Там же.



132

Заключение

данном учебном пособии рассмотрена государствен-ная гражданская служба РФ в динамике ее историче-ского развития и современного реформирования, при

этом внимание акцентировано на сложности и противоречивости процесса востребования исторического опыта и некоторых ас-пектах бюрократического искажения идеи государственного служения обществу.

История государственной службы России поучительна во многих отношениях. Она изобилует как примерами продуманно-го, продиктованного духом времени, насущными потребностями развития, реформирования, так и уроками, взывающими к их не-повторению. Однако современный законодатель не всегда учи-тывает данное обстоятельство. Проводимые сегодня в рамках реформы государственной службы мероприятия – тому под-тверждение. В Заключении работы хотелось бы несколько слов сказать об этом.

Как мы убедились в ходе исследования государственно-служебных отношений, в настоящее время законодательно сформирована новая система государственной гражданской службы. К сожалению, в ней нашло воплощение далеко не все лучшее из исторически выверенного, апробированного и не все отжившее ею подвергнуто отрицанию102.

Новую систему от ранее существовавших отличает, как это ни странно, большее обособление от общества. Государственная служба ныне поставлена на особое, элитное положение. Подобно приказному строю Московского государства, наша государст-венная служба по-настоящему не проникнута государственной идеей, которая требует, чтобы система была выстроена рацио-нально, требует подчинения всех прочих интересов (аппаратных, служебных и т.п.) государственному интересу. Ей не хватает не

102 Подробнее см.: Егоров С.А. Законодательное и обычно-правовое регу-

лирование системы государственной гражданской службы (сравнительно-исторический аспект) // Новая правовая мысль. 2005. № 1 (8). С. 49 – 54.

В


Заключение

133

только концептуальности, но и элементарной стабильности. Она подвержена постоянным изменениям, преобразованиям в угоду тем или иным бюрократическим соображениям. Системы госу-дарственной службы и в императорской, и в советской России обладали куда большим постоянством.

Современный законодатель снова пошел по пути создания рамочного закона, а не по пути создания единого Кодекса или Устава о государственной службе, как было ранее. В результате, несмотря на наличие множества законодательных актов о госу-дарственной службе, президентских указов и постановлений правительства, уточняющих правовой статус служащих всех уровней, служебные отношения во многом продолжают регули-роваться имеющими бюрократическую обычно-правовую при-роду внутренними механизмами системы.

Рациональная петровская идея объективного вознагражде-ния служебных заслуг как стимула совершенствования деятель-ности служащих составляла один из краеугольных камней доре-волюционного института гражданской службы. Ее востребова-ние в современных условиях не замедлит сказаться на улучше-нии государственной служебной деятельности. В соответствую-щем законодательстве должен быть воплощен правовой меха-низм, обеспечивающий приоритет объективных критериев оцен-ки профессиональных качеств и отношения служащих к делу над симпатиями и антипатиями начальствующих лиц.

Позитивной традицией императорской гражданской службы был порядок, согласно которому каждый служащий обязывался к основательному овладению технологией делопроизводства, а также обязанность начинать службу с низких исполнительских должностей. Современная государственная служба воплощает концепцию открытой (позиционной) публичной службы, когда профессионально подготовленный служащий может замещать любую вакантную должность по результатам проведения откры-тых конкурсов.

Анализ зарубежного опыта организации публичной службы также во многом поучителен. Из двух основных моделей госу-дарственной службы (континентальной – рациональной центра-лизованной закрытой; англосаксонской – эмпирической децен-трализованной открытой) для России оптимальным представля-



134

ется вариант создания рациональной бюрократии континенталь-ного образца. Для этого сейчас, в отличие от XVIII – XX вв., су-ществуют как объективные (утверждающаяся частная собствен-ность, основы демократии, постепенно появляющийся средний класс и др.) предпосылки, так и субъективные – желание высших выборных лиц реформировать страну103.

Поставленные перед реформой государственной службы цель и задачи (повышение эффективности государственной службы в интересах укрепления государства и развития граж-данского общества, совершенствование правовых, организаци-онных, финансовых и методических основ государственной службы РФ), несомненно, благие. Уже очень многое сделано на пути их достижения, но еще многое и предстоит. Важно помнить главное, от чего предостерегает история: нельзя допустить при проведении реформ абсолютизации какого-то одного начала и в угоду ему всемерного подавления других, не утративших жиз-ненной силы и способных к взаимодействию, внешне, может быть, и противоположных, начал, а также допустить формальное копирование зарубежных образцов с их последующим приспо-соблением к существующей действительности.

103 Подробнее см.: Старовойтов А.В. Указ. соч.


Тематика курсовых и дипломных работ

135

Тематика курсовых и дипломных работ104

1. Служебное право в системе российского права. 2. Служебное право: предмет, метод, источники. 3. Основные этапы становления и развития государственной

службы в России. 4. Исторические начала гражданской службы в России. 5. Приказная служба в Московском государстве. 6. Реформа государственной службы Петра I. 7. Табель о рангах 1722 г. 8. Государственная служба в соответствии с Уставом о

службе гражданской 1832 г. 9. Система подготовки кадров для гражданской службы в

императорской России XIX в. 10. Гражданская служба в императорской России во второй

половине XIX в. 11. Земская реформа 1864 г. и земская служба. 12. Реформы Временного Правительства Февральской рево-

люции. 13. Советская гражданская служба. 14. Реформирование государственной гражданской службы

на современном этапе российской государственности. 15. Должность: понятие, признаки, виды. 16. Государственная должность. 17. Должность государственной гражданской службы. 18. Понятие и признаки государственной службы. 19. Принципы государственной службы. 20. Система государственной службы. Отличие гражданской

службы от других видов государственной службы. 21. Государственная гражданская служба и муниципальная

служба как разновидности единой публичной службы.

104 Рекомендуется при изучении спецкурса «Государственная и муници-

пальная служба и проблемы ее реформирования: теория, история и практика (отечественный и зарубежный опыт)».



136

22. Понятие, признаки, виды государственных гражданских служащих.

23. Правовой статус государственных гражданских служа-щих.

24. Ограничения и запреты, связанные с гражданской служ-бой.

25. Служебная дисциплина. Дисциплинарная ответствен-ность гражданских служащих.

26. Поощрения на гражданской службе. 27. Порядок поступления на государственную гражданскую

службу. 28. Служебный контракт. 29. Аттестация государственных гражданских служащих,

квалификационные экзамены: понятие, значение, порядок про-ведения.

30. Прекращение государственной гражданской службы. 31. Основные модели публичной службы зарубежных стран. 32. Публичная служба Франции. 33. Немецкая модель публичной службы. 34. Публичная служба Великобритании. 35. Общая характеристика американской модели публичной

службы.


Список литературы

137


Законодательство и официальные материалы

Конституция РФ // Российская газета. 1993. 25 декабря. Свод законов Российской империи. СПб., 1833. Т. 3. Полный Свод законов Российской империи: изд. неофициальное,

заключающее в себе 16 томов Свода законов с приложениями к ним и дополнительными узаконениями / под ред. Г.Г. Савича. СПб., 1903 – 1905.

Российское законодательство X – XX веков. Т. 2. М., 1985; Т.3. М., 1985; Т. 4. М., 1987.

Положение о порядке проведения аттестации ответственных ра-ботников аппарата советских органов от 04.05.1987 г. // Ведомости Верховного Совета СССР. 1987. № 19.

Уголовный кодекс РФ // СЗ РФ. 1996. № 25. Ст. 2954. Кодекс РФ об административных правонарушениях // СЗ РФ.

2002. № 1 (ч. 1). Ст. 1. Трудовой кодекс РФ // СЗ РФ. 2002. № 1 (ч. 1). Ст. 3. Закон РФ «О милиции» от 18.04.1991 г. № 1026-1 // Ведомости

СНД и ВС РСФСР. 1991. № 16. Ст. 503. Закон РФ «О статусе судей в РФ» от 26.06.1992 г.

№ 3132-1// Российская газета. 1992. 29 июля. ФЗ «О Федеральной службе безопасности» от 03.04.1995 г.

№ 40-ФЗ // СЗ РФ. 1995. № 15. Ст. 1269. ФЗ «Об основах государственной службы РФ» от 31.07.95 г.

№ 119-ФЗ // СЗ РФ. 1995. № 31. Ст. 2990 – утратил юридическую си-лу.

ФЗ «О прокуратуре РФ» от 17.11.1995 г. № 168-ФЗ // СЗ РФ. 1995. № 47. Ст. 4472.

ФЗ «О службе в таможенных органах РФ» от 21.07.1997 г. № 114-ФЗ // СЗ РФ. 1997. № 30. Ст. 3586.

ФЗ «Об основах муниципальной службы в РФ» от 08.01.1998 г. № 8-ФЗ // СЗ РФ. 1998. № 2. Ст. 224.

ФЗ «О статусе военнослужащих» от 27.05.1998 г. № 76-ФЗ // СЗ РФ. 1998. № 22. Ст. 2331.



138

ФЗ «О системе государственной службы РФ» от 27.05.2003 г. № 58-ФЗ // СЗ РФ. 2003. № 22. Ст. 2063.

ФЗ «О государственной гражданской службе РФ» от 27.07.2004 г. № 79-ФЗ // Российская газета. 2004. 30 июля.

Указ Президента РФ от 02.03.1994 г. № 442 «О государственных наградах РФ» // Российская газета. 1994. 10 марта.

Указ Президента РФ от 11.01.95 г. № 32 «О государственных должностях РФ» // СЗ РФ. 1995. № 3. Ст. 173.

Указ Президента РФ от 30.12.1995 г. № 1341 «Об установлении почетных званий РФ, утверждении положений о почетных званиях и описания нагрудного знака к почетным званиям РФ» // СЗ РФ. 1996. № 2. Ст. 64.

Указ Президента РФ от 19.11.2002 г. № 1336 «О Федеральной программе «Реформирование государственной службы РФ (2003 – 2005 гг.)» // СЗ РФ. 2002. № 47. Ст. 4664.

Указ Президента РФ от 23.07.2003 г. № 824 «О мерах по прове-дению административной реформы в 2003-2004 г.г.» // СЗ РФ. 2003. № 30. Ст. 3046.

Указ Президента РФ от 16.07.2004 г. № 910 «О мерах по совер-шенствованию государственного управления» // СЗ РФ. 2004. № 29. Ст. 3019.

Указ Президента РФ от 01.02.2005 г. № 110 «О проведении атте-стации государственных гражданских служащих РФ» // Российская газета. 2005. 3 февраля.

Указ Президента РФ от 01.02.2005 г. № 111 «О порядке сдачи квалификационного экзамена государственными гражданскими слу-жащими РФ и оценки их знаний, навыков и умений (профессиональ-ного уровня)» // Российская газета. 2005. 3 февраля.

Указ Президента РФ от 01.02.2005 г. № 112 «О конкурсе на за-мещение вакантной должности государственной гражданской служ-бы РФ» // Российская газета. 2005. 3 февраля.

Указ Президента РФ от 01.02.2005 г. № 113 «О порядке при-своения и сохранения классных чинов государственной гражданской службы РФ федеральным государственным гражданским служащим» // Российская газета. 2005. 3 февраля.

Указ Президента РФ от 16.02.2005 г. № 159 «О примерной фор-ме служебного контракта о прохождении государственной граждан-ской службы РФ и замещении должности государственной граждан-ской службы» // Российская газета. 2005. 18 февраля.



139

Указ Президента РФ от 18.07.2005 г. № 813 «О порядке и усло-виях командирования федеральных государственных гражданских служащих» // СЗ РФ. 2005. № 30 (ч. II). Ст. 3134.

Указ Президента РФ от 12.12.2005 г. № 1437 «О продлении сро-ка реализации федеральной программы «Реформирование государст-венной службы РФ (2003 – 2005 гг.)» на 2006 – 2007 года» // СЗ РФ. 2005. № 51. Ст. 5514.

Указ Президента РФ от 31.12.2005 г. № 1574 «О реестре долж-ностей федеральной государственной гражданской службы» // Рос-сийская газета. 2006. 12 января.

Положение о Почетной грамоте Правительства РФ от 31.05.1995 № 547 // СЗ РФ. 1995. № 24. Ст. 2276.

Закон Ярославской области «О муниципальной службе в Яро-славской области» от 10.10.1997 г. № 27-з // Документ. 1997. № 38.

Закон Ярославской области «Об административных правонару-шениях» от 02.06.2003 г. № 28-з // Губернские вести. 2003. № 37.

Закон Ярославской области «О гарантиях деятельности Губерна-тора Ярославской области» от 03.06.2005 г. № 29-з // Губернские вес-ти. 2005. 7 июня.

Закон Ярославской области «О государственной гражданской службе Ярославской области» от 03.06.2005 г. № 30-з // Губернские вести. 2005. 7 июня.

Постановление Губернатора Ярославской области от 21.12.2005 г. № 871 «О Реестре должностей государственной граж-данской службы Ярославской области» // Губернские вести. 2005. 29 декабря.

Постановление Губернатора Ярославской области от 20.01.2006 г. № 46 «О классных чинах государственной гражданской службы Ярославской области» // Губернские вести. 2006. 30 января.

Постановление Губернатора Ярославской области от 07.03.2006 г. № 151 «Об утверждении Порядка присвоения классных чинов государственным гражданским служащим Ярославской облас-ти» // Губернские вести. 2006. 16 марта.

Распоряжение Губернатора Ярославской области от 28.04.2005 г. № 82-р «О примерном должностном регламенте государственного гражданского служащего» // Опубликовано не было.

Определение Конституционного Суда РФ от 03.10.2002 г. № 233-О // СЗ РФ. 2003. № 12. Ст. 1174.



140

Специальная литература Административное право зарубежных стран / под ред.

А.Н. Козырина. – М., 1996. Атаманчук, Г.В. Сущность государственной службы

/ Г.В. Атаманчук. – М., 2003. Бахрах, Д.Н. Государственная служба в РФ / Д.Н. Бахрах. – Ека-

теринбург, 1995. Бахрах, Д.Н. Административное право / Д.Н. Бахрах,

Б.В. Россинский, Ю.Н. Старилов. – М., 2004. Бельский, К.С. О концепции реформы государственной службы

в России / К.С. Бельский // Государство и право. – 1994. № 4. Бельский, К.С. Феноменология административного права

/ К.С. Бельский. – Смоленск, 1995. Борискин, В.В. Государственное управление, государственная

служба и их документационное обеспечение / В.В. Борискин, Н.М. Поликарпова, С.Г. Тихомиров. – М., 2006.

Брэбан, Г. Французское административное право / Г. Брэбан. – М., 1988.

Ведель, Ж. Административное право Франции / Ж. Ведель. – М., 1973.

Владимирский-Буданов, М.Ф. Государство и народное образо-вание в России в XVIII веке. Ч. 1. Система профессионального обра-зования (от Петра I до Екатерины II) / М.Ф. Владимирский-Буданов. – Ярославль, 1874.

Воробьев, В.А. Советская государственная служба (администра-тивно-правовые аспекты) / В.А. Воробьев. – Ростов-на-Дону, 1986.

Восленский, М.М. Номенклатура / М.М. Восленский. – М., 1991. Глазунова, Н.И. Государственное (административное) управле-

ние / Н.И. Глазунова. – М., 2004. Государственная служба. Нормативные акты основных право-

вых систем – М., 2001. Государственная служба: кадровая политика: зарубежный опыт.

– М., 1995. – Вып. 2. Государственная служба: общие проблемы: зарубежный опыт. –

М., 1995. – Вып. 1. Государственная служба: регулирование трудовых отношений:

зарубежный опыт. – М., 1995. – Вып. 3. Гришковец, А.А. Правовое регулирование государственной гра-

жданской службы в РФ / А.А. Гришковец. – М., 2003.



141

Даль, В. Толковый словарь живого великорусского языка / В. Даль. – М., 1978. – Т. 1.

Дебольский, Н.Н. История приказного строя Московского госу-дарства / Н.Н. Дебольский. – СПб., 1901.

Евреинов, В.А. Гражданское чинопроизводство в России / В.А. Евреинов. – СПб., 1887.

Егоров, С.А. Законодательное и обычно-правовое регулирование системы государственной гражданской службы (сравнительно-исторический аспект) / С.А. Егоров // Новая правовая мысль. – 2005. – № 1 (8).

Ерошкин, Н.П. История государственных учреждений дорево-люционной России / Н.П. Ерошкин. – М., 1983.

Загоскин, Н.П. Столы разрядного приказа / Н.П. Загоскин. – Ка-зань,1878.

Зайончковский, П.А. Правительственный аппарат самодержав-ной России в XIX веке / П.А. Зайончковский. – М., 1978.

Зимин, А.А. Дьяческий аппарат в России второй половины XV – первой трети XVI в. / А.А. Зимин // Исторические записки. – 1971. – № 87.

Зимин, А.А. О сложении приказной системы на Руси / А.А. Зимин // Доклады и сообщения Института АН СССР. – М., 1954. – Вып. 3.

Ивановский, В.В. Бюрократия как самостоятельный обществен-ный класс / В.В. Ивановский // Русская мысль. – 1903. – № 8.

Кавелин, К.Д. Сочинения / К.Д. Кавелин. – М., 1859. – Ч. 3. Карнович, Е.П. Русские чиновники в былое и настоящее время

/ Е.П. Карнович. – СПб., 1897. Катиев, И.М. Дореформенная бюрократия по запискам, мемуа-

рам и литературе / И.М. Катиев. – СПб., 1914. Ключевский, В.О. Сочинение в девяти томах; курс русской ис-

тории / В.О. Ключевский. – М., 1988. – Т. 2. Козырин, А.Н. Административное право зарубежных стран

/ А.Н. Козырин, М.А. Штатина. – М., 2003. Комментарии к ФЗ «О государственной гражданской службе

РФ» и законодательству о гражданской службе зарубежных госу-дарств / отв. ред. А.Ф. Ноздрачев. – М., 2005.

Коркунов, Н.М. Российское государственное право. Т. 1: Введе-ние и общая часть / Н.М. Коркунов. – СПб., 1893.

Котошихин, Г. О России в царствование Алексея Михайловича / Г. Котошихин. – СПб., 1884.



142

Кудашкин, А.В. Военная служба как особый вид государствен-ной службы РФ / А.В. Кудашкин // Государство и право. – 2000. – № 3. – С. 12.

Леонтьев, А.К. Образование приказной системы управления в Русском государстве / А.К. Леонтьев. – М., 1961.

Манохин, В.М. Концепция закона о государственной службе / В.М. Манохин // Государство и право. – 1991. – № 12.

Манохин, В.М. Правовое регулирование государственной служ-бы / В.М. Манохин // Советское государство и право. – 1968. – № 1.

Манохин, В.М. Служба и служащий в РФ: правовое регулирова-ние / В.М. Манохин. – М., 1997.

Манохин, В.М. Советская государственная служба / В.М. Манохин. – М., 1966.

Морошкин, Ф. Об участии Московского университета в образо-вании отечественной юриспруденции / Ф. Морошкин // Ученые за-писки имп. Моск. ун-та. – 1834. – Ч. III. – № 8.

Настольная книга государственного служащего (Комментарий к ФЗ «Об основах государственной службы РФ») / отв. ред. В.И. Шкатулла. – М., 1999.

Нелидов, Н.К. Юридические и политические основания государ-ственной службы / Н.К. Нелидов. – Ярославль, 1874.

Никеров, Г. Административное право США / Г. Никеров. – М., 1977.

Ноздрачев, А.Ф. Государственная служба / А.Ф. Ноздрачев. – М., 1999.

Оболонский, А.В. Государственная служба США: история и со-временность / А.В. Оболонский // Государство и право. – 1999. – № 4.

Оболонский, А.В. Эволюция государственной службы в Велико-британии / А.В. Оболонский // Государство и право. – 1996. – № 6.

Овсянко, Д.М. Государственная служба РФ / Д.М. Овсянко. – М., 2003.

Ожегов, С.И. Толковый словарь русского языка / С.И. Ожегов, Н.Ю. Шведова. – М., 1997.

Охотский, Е.В. Правовой статус государственного служащего РФ / Е.В. Охотский // Государство и право. – 2003. – № 9.

Пронкин, С.В. Государственное управление зарубежных стран / С.В. Пронкин, О.Е. Петрунина. – М., 2001.

Развитие русского права в XV – первой половине XVII в. – М., 1986.



143

Розенбаум, Ю.А. Государственная служба как фактор укрепле-ния целостности Российского федеративного государства / Ю.А. Розенбаум // Государство и право. – 1999. – № 4.

Савва, В.И. Дьяки и подъячии Посольского приказа / В.И. Савва. – М., 1938.

Старилов, Ю.Н. Государственная служба в РФ: Теоретико-правовое исследование / Ю.Н. Старилов. – Воронеж, 1996.

Старилов, Ю.Н. Служебное право / Ю.Н. Старилов. – М., 1996. Старовойтов А.В. Экспертная записка «Реформирование рос-

сийской государственной гражданской службы и опыт зарубежных стран» / А.В. Старовойтов // http://www.Legislature.ru/monitor/ gos_sluzhba/ ekspfund.html.

Студеникин, С.С. Советская государственная служба // Вопросы советского административного права / С.С. Студеникин. – М.; Л., 1949.

Тарановский, Ф.В. Политическая доктрина в Наказе имп. Екате-рины II / Ф.В. Тарановский // Сборник статей по истории права, по-священный М.Ф. Владимирскому-Буданову. – Киев, 1904.

Троицкий, С.М. Русская бюрократия и дворянство в XVIII в. Формирование бюрократии / С.М. Троицкий. – М., 1974.

Чиканова, Л.А. Правовое регулирование служебных отношений на государственной гражданской службе: вопросы теории и практи-ки / Л.А. Чиканова // СПС Консультант-Плюс.

Чиркин, В.Е. Государственное управление / В.Е. Чиркин. – М., 2002.

Шаров, А. Законодательство субъектов РФ о государственной службе / А. Шаров // Российская юстиция. – 1996. – № 7.

Шепелев, Л.Е. Отмененные историей (чины, звания и титулы Российской империи) / Л.Е. Шепелев. – Л., 1977.

Ширяев, В.Н. Взяточничество и лиходательство в связи с общим учением о должностных преступлениях / В.Н. Ширяев. – Ярославль, 1916.

Шмидт, С.О. О дьячестве в России середины XVI в. / С.О. Шмидт // Проблемы общественно-политической истории Рос-сии и славянских народов. – М., 1963.



144

Оглавление

Введение ............................................................................................... 3

Тема 1. История формирования и развития государственной службы в России .................................... 5

1.1. Приказная служба в Московском государстве .......................... 5 1.2. Реформирование системы гражданской службы Петром I .. 10 1.3. Устав о службе гражданской 1832 г. ....................................... 16 1.4. Советская гражданская служба ............................................... 24

Тема 2. Сущность государственной службы ................................ 36

2.1. Понятие и виды должностей ..................................................... 36 2.2. Государственная должность ..................................................... 43 2.3. Понятие и признаки государственной службы ........................ 48 2.4. Принципы государственной службы ......................................... 52 2.5. Система государственной службы ........................................... 57 2.6. Соотношение государственной гражданской службы

имуниципальной службы ........................................................ 60

Тема 3. Государственные гражданские служащие ...................... 64

3.1. Понятие и признаки государственного гражданского служащего ............................................................................... 64

3.2. Должности гражданской службы: понятие, категории, группы ...................................................................................... 69

3.3. Правовой статус государственных гражданских служащих ............................................................................... 79

3.3.1. Общая характеристика правового статуса гражданских служащих ...................................................... 79

3.3.2. Права и обязанности гражданских служащих .................... 81 3.3.3. Запреты на гражданской службе .......................................... 85 3.3.4. Гарантии на гражданской службе ........................................ 90 3.3.5. Поощрения и ответственность гражданских служащих .... 92



145

Тема 4. Прохождение государственной гражданской службы .. 99

4.1. Поступление на государственную гражданскую службу ....... 99 4.2. Нахождение на государственной гражданской службе ....... 104 4.3. Прекращение государственной гражданской службы .......... 109

Тема 5. Публичная служба в зарубежных странах ................... 113

5.1. Основные модели государственной службы зарубежных стран ............................................................... 113

5.2. Общая характеристика государственной службы Франции, Германии, Великобритании и США ................... 119

Заключение ...................................................................................... 132

Тематика курсовых и дипломных работ .................................... 135

Список литературы ........................................................................ 137

Законодательство и официальные материалы ............................. 137 Специальная литература ................................................................ 140



146

Учебное издание

Егоров Станислав Александрович Чувакова Любовь Александровна

Государственная гражданская служба: история и современность

Учебное пособие

Редактор, корректор А.А. Аладьева Компьютерная верстка Е.Л. Шелеховой

Подписано в печать 12.10.2006. Формат 60х84/16. Бумага тип. Усл. печ. л. 8,37. Уч.-изд. л. 6,71. Тираж 200 экз. Заказ

Оригинал-макет подготовлен в редакционно-издательском отделе ЯрГУ.

Ярославский государственный университет

150000 Ярославль, ул. Советская, 14

Отпечатано ООО «Ремдер» ЛР ИД № 06151 от 26.10.2001.

г. Ярославль, пр. Октября, 94, оф. 37 тел. (4852) 73-35-03, 58-03-48, факс 58-03-49.


Documents

438.государственная гражданская служба история и современность