6

TEMELJI DRŽAVNE VLASTI

Nastanak i razvitak teorija o narodnom suverenitetu

1. Oblikovanje i razvitak teorije o narodnom suverenitetu.

U Francuskoj 1848. na Skupštini triju staleža u govoru Philippea Pota, došla je do izražaja ideja o narodu kao nositelju suvereniteta. Narod je prema tome davatelj vlasti, a njegovu volju zastupa Skupština triju staleža koja može i sama donositi zakone i odluke bez kraljeve sankcije. Kralju se ne može priznati ni pravo suprotstavljanja njezinim odlukama.

Tako se oblikovalo načelo narodnog suvereniteta kao pravni i doktrinarno politički temelj borbe građanstva protiv plemstva i apsolutne monarhije. U tom smislu ono je od početka izvorno izražavalo ideju ograničenja političke vlasti.

Tijekom 16. i 17. stoljeća škola prirodnog prava proglašava narod suverenim, ali smatra da se on svog suvereniteta može odreći u korist jedne ili više osoba. Prema školi prirodnog prava suverenitet je otuđiv i prenostiv.

Unutar škole prirodnog prava razvija se koncepcija o društvenom ugovoru. Svi teoretičari društvenog ugovora polazili su od zajedničkih temeljnih pretpostavki:

1. Da prije svakog organiziranog društva postoji prirodno stanje u kojem svaki pojedinac uživa potpunu slobodu te se ne mora nikome pokoravati.

2. Da je to prirodno stanje prestalo kad su ljudi sklopili (bilo formalno ili prešutno) društveni ugovor kojim su oblikovali sustav vlasti i državu čija je volja nad pojedinačnim voljama.

2. Pojam narodnog, nacionalnog i državnog suvereniteta.

Narodni suverenitet znači da se temelji državne vlasti izvode iz naroda. Sadržaj je narodnog suvereniteta da sva vlast u državi proizlazi iz naroda i pripada narodu te da vlastodršci djeluju kao predstavnici naroda. Pojam naroda obuhvaća sve državljane, odnosno sve građane. Naziva se još i pučki, državljanski i građanski suverenitet. Načelo narodnog suvereniteta ustavno je pravni temelj suvremenih demokratskih sustava koji su i ustavno, i zbiljski oblikovani, i djeluju kroz sustav i institucije predstavničke vladavine.

Nacionalni suverenitet se izražava kao pravo naroda odnosno nacije na samoodređenje od ocjepljenja, što obuhvaća neotuđivo, nedjeljivo i neprenosivo pravo nacije da osnuje svoju državu i da, donoseći ustav, odluči kako će ona biti uređena.

Državni suverenitet se izražava kao najviša vlast prema unutra i nezavisna prema vani.

3. Koncepcija narodnog suvereniteta J. J. Rousseauea.

Rousseau je prvi ustvrdio da je narodni suverenitet nedjeljiv i neotuđiv i da se narod njega ne može odreći, niti obnašanje vlasti prenijeti na druge.

I on polazi od društvenog ugovora. Društvenim ugovorom stvara se vlast koja je potrebna radi osiguranja mira i blagostanja ljudi, ali ona ne smije biti u rukama jednog čovjeka ili nekolicine njih. Narodni suverenitet dolazi do izražaja kroz opću volju pri čijem stvaranju treba sudjelovati svaki građanin. Rousseau je izvorno zastupao ideju potpune neposredne demokracije u zakonodavstvu. Članovi predstavničkog tijela mogu samo kao narodni opunomoćenici davati inicijativu i oblikovati prijedloge zakona koje će donositi referendumom sam narod.

Svoje shvaćanje o mogućnosti primjene potpune neposredne demokracije u zakonodavnoj funkciji temeljio je na dvjema pretpostavkama:

6

1. da je za demokratski oblik vladavine najprihvatljivija teritorijalno i brojem stanovnika mala država, a ako treba više malih država može se udružiti zadržavajući svoj suverenitet;

2. da se opća volja može valjano ostvarivati donošenjem malog broja sažetih i jednostavnih zakona, pa je zato moguže da zakonodavnu funkciju u cjelini obavlja narod.

Kasnije je Rousseau ipak shvatio da u velikim državama zakone mora donositi predstavničko tijelo, što je nedostatak.

4. Koncepcija podjeljenog i nedjeljivog suvereniteta.

Na temelju različitog tumačenja Rousseauove teorije o narodnom suverenitetu razvila su se dva shvaćanja o nositeljima narodnog suvereniteta.

Po shvaćanju pučkog ili podijeljenog suvereniteta, suverenitet je podijeljen između pojedinaca koji čine narod, pa je svaki od njih nositelj jednog njegovog dijela.

Po shvaćanju nedjeljivog ili nacionalnog suvereniteta suverenitet pripada samo narodu kao nedjeljivoj cjelini. A pod pojmom naroda većina zastupnika te koncepcije razumijeva neprekinuti niz prošlih, sadašnjih i budućih naraštaja, dakle, shvaća narod kao apstraktni ustavnopravni subjekt.

Koncepcija nedjeljivog suvereniteta ustavnopravni je temelj predstavničke vladavine odnosno predstavničke demokracije.

5. Načelo narodnog suvereniteta u Ustavu RH.

Ustav RH prihvaća kao temelj i izvorište državne vlasti u RH načelo narodnog suvereniteta tako da pojmom naroda obuhvaća sve državljane RH bez obzira na nacionalne i sve druge razlike među njima. Hrvatski Ustav dosljedno prihvaća i određuje načelo narodnog suvereniteta kao suvereniteta svih državljana odnosno građana.

Budući da narod ostvaruje vlast izborom svojih predstavnika i neposrednim odlučivanjem, Ustav kao temeljni oblik ostvarivanja narodnog suvereniteta odnosno donošenja odluka državne vlasti prihvaća sustav predstavničke vladavine koja je dopunjena primjenom oblika neposrednog odlučivanja, ponajprije referendumom.

Predstavnički sustav i cjelina ostvarivanja načela narodnog suvereniteta kroz sve oblike i načine obnašanja vlasti ostvaruje se vladavinom prava i unutar demokratskog višestranačkog sustava koji su dvije od najviših vrednota ustavnog poretka RH.

Hrvatski sabor je predstavničko tijelo građana i nositelj zakonodavne vlasti u RH.Predsjednik Republike Hrvatske također je predstavnik narodnog suvereniteta, odnosno

element predstavničke vladavine kao i Hrvatski sabor.

Predstavnička vladavina

6. Predstavnički mandat.

Ako suverenitet pripada narodu kao apstraktnom ustavnopravnom subjektu, shvaćenom kao cjelina koju čine ne samo sadašnji već i prošli ali i budući naraštaji državljana, onda vlast ne mogu neposredno obnašati pojedini pripadnici naroda pa niti čitav narod neposredno, već samo predstavničko tijelo (parlament) kao ustavnopravni izražaj pretpostavljene volje tako shvaćenog naroda.

Sustav predstavničke vladavine ustavnopravno se izražava kroz predstavnički mandat, takav odnos između birača i njihovih zastupnika po kojem su zastupnici u svom djelovanju neovisni o stavu

6

birača koji su ih izabrali, pa ih zato birači ne mogu opozvati. Izabrani zastupnik nositelj je kolektivnog mandata koji je stekao izborom. On u predstavničkom tijelu ne zastupa ni birače koji su ga izabrali, ni izbornu jedinicu u kojoj je izabran, nego cijeli narod. Zato ne može biti odgovoran, niti ga birači koji su ga izabrali mogu opozvati. Zbog tih svojih obilježja predstavnički mandat naziva se i slobodnim mandatom.

Predstavnički mandat danas je ustavno primijenjen u svim liberalnim demokracijama.U SAD-u postoji tzv. recall sustav koji se sastoji u tome da prije isteka zastupničkog mandata,

kao i mandata svih drugih izbornih javnih dužnosnika, određen broj birača može predložiti ponovne izbore, što je stvarno prikriven opoziv.

7. Imperativni mandat.

Suprotno od predstavničkog mandata, imperativni mandat, temeljeći se na instituciji mandata iz rimskog prava kao ugovora u kojem jedna stranka ovlašćuje drugu da postupa u njezino ime, pretpostavlja pravo birača da daju obvezne upute svojim zastupnicima i dužnost zastupnika da se tih uputa pridržavaju.

Prema Ustavu u SFRJ iz 1974. godine i republičkim ustavima prihvaćen je institut tzv. delegatskog mandata kao element tzv. delegatskog sustava. Delegatski je mandat trebao biti politički imperativan jer su delegati u skupštinama trebali polaziti od smjernica svoje izborne baze a načelno ih i zastupati u skupštini, ali su pri konačnom odlučivanju odnosno glasovanju bili slobodni u opredjeljivanju. Tako je formalno ustavnopravno delegatski mandat bio svojevrsna kombinacija predstavničkog i imperativnog mandata.

Oblici neposrednog odlučivanja (ostvarivanje neposredne demokracije)

8. Pojam referenduma.

Referendum je oblik neposrednog odlučivanja kojim se građani neposredno glasovanjem izjašnjavaju o nekom pitanju koje je najčešće tako oblikovano da se na njega može odgovoriti sa za ili protiv, odnosno sa da ili ne. Predmet referenduma bit će odlučivanje o prihvaćanju ili odbacivanju prijedloga nekog općeg propisa, ali može biti i neke političke odluke. Referendum je osnovni oblik neposredne demokracije.

Prema širini političke zajednice čiji pripadnici odlučuju neposredno referendumom razlikujemo:

referendum na razini države kao cjeline koji obuhvaća neposredno odlučivanje svih građana, birača unutar određene države.

referendum na razini lokalne političko-teritorijalne jedinice ili tzv. lokalni referendum.

Odlučuje li se referendumom o donošenju odnosno o izmjeni ustava ili zakona ili nekog drugog općeg akta razlikuju se:

ustavotvorni referendum; zakonodavni referendum.

9. Ustavotvorni referendum.

Ustavotvornim referendumom naziva se svaki oblik mijenjanja odnosno revizije ustava neposredno od biračkog tijela naroda. S obzirom na to u kojim slučajevima dolazi do raspisivanja ustavotvornog referenduma razlikujemo:

1. Apsolutno obvezni ustavotvorni referendum.

6

Primijenjuje se kad se o svakoj izmjeni ustava mora odlučivati referendumom, bez obzira radi li se o promjeni čitavog ustava ili samo neke njegove odredbe.

Švicarska2. Relativno obvezni ustavotvorni referendum.

Primjenjuje se kad se referendum mora raspisati samo za izmjenu nekih u ustavu ranije određenih članova, odsjeka ili dijelova. Ustav se može mijenjati i bez primjene referenduma, ali se referendum mora primijeniti za izmjenu onih dijelova ustava koji su u ustavu izričito naznačeni.

SAD3. Fakultativni ustavotvorni referendum.

Raspisivanje takvog referenduma ovisi o volji ovlaštenih, ustavom određenih tijela. To znači da referendum ne mora biti primijenjen ni u jednom, ali može biti primijenjen u svakom slučaju revizije ustava. Predstavničko tijelo je organ o čijoj inicijativi ovisi raspisivanje fakultativnog ustavotvornog referenduma, ali to može biti i predsjednik republike.

Italija, Španjolska, Francuska, Republika HrvatskaPrikriveni ustavotvorni referendum: Do njegove primjene dolazi kad se bira posebna

ustavotvorna skupština, čija je isključiva dužnost donošenje ustava ili kad reviziju ustava obnaša redovita zakonodavna skupština koja se, međutim, prije donošenja konačne odluke, mora, prema ustavu, raspustiti pa konačnu odluku o izmjeni odnosno donošenju ustava donosi novoizabrano predstavničko tijelo. (Švedska i Norveška) Građani, birajući određene kandidate, prikriveno na posredan način odlučuju o tome kakav će sadržaj imati novi ustav odnosno ustavna izmjena.

10. Zakonodavni referendum.

Razlikujemo:1. Obvezni zakonodavni referendum, pri čijoj se primjeni svi zakoni donose isključivo

referendumom;2. Relativno obvezni zakonodavni referendum, pri čijoj se primjeni samo određene, u ustavu

propisane vrste zakona, moraju donositi referendumom.3. Fakultativni zakonodavni referendum, pri čijoj se primjeni referendum raspisuje na

inicijativu ustavnom određenih tijela. Referendum se ne mora raspisati ni za jedan zakon, a može se raspisati o svakom zakonu.

Kao podvrste zakonodavnog referenduma razlikuju se prikriveni zakonodavni referendum isavjetodavni zakonodavni referendum.

Ako ustav šuti, u ustavnopravnoj teoriji smatra se da je predstavničko tijelo ovlašteno u svakom trenutku mijenjati zakon donesen referendumom, jer zakon kao opći pravni akt ima istu pravnu snagu bez obzira na to koje ga je tijelo i po kojem ustavom utvrđenom postupku donijelo.

U ustavnopravnoj teoriji razlikuje se zakonodavni referendum od narodnog zakonodavnog veta. Primjena narodnog veta sastoji se u tome što zakon donosi predstavničko tijelo i on dobiva pravnu snagu zakona izglasavanjem u predstavničkom tijelu pa se nakon objavljivanja može i primjenjivati, a biračko tijelo neposrednim glasovanjem odlučuje hoće li zakon i dalje ostati na snazi ili ne. U pravilu je taj institut uvijek vezan uz narodnu inicijativu. (Italija)

11. Odlučujući i savjetodavni referendum.

Odlučujući ustavotvorni referendum. Kod svih dosad razmatranih podvrsta ustavotvornog referenduma birači neposredno odlučuju o donošenju novog, odnosno izmjeni postojećeg ustava.

6

Savjetodavni ustavotvorni referendum. Kad građani ne odlučuju konačno o donošenju, odnosno izmjeni ustava, već samo izražavaju svoje mišljenje, dok konačnu odluku donosi predstavničko tijelo.

Odluka donesena na savjetodavnom referendumu pravno ne veže predstavničko tijelo, već ga veže samo politički, pa je savjetodavni referendum svojevrsno ispitivanje javnog mišljenja o sadržaju budućeg ustava, odnosno o izmjenama postojećeg.

12. Plebiscit.

Zasebna je vrsta referendum kojim se ostvaruje pravo naroda na samoodređenje tako da segrađani neposredno tajnim glasovanjem izjašnjavaju u kojoj i kakvoj će državi ili državnoj zajedinici živjeti. Ta vrsta referenduma često se naziva plebiscit.

Novija francuska ustavna teorija smatra da je plebiscit neposredno odlučivanje građana o nekom pitanju iza kojeg se stvarno krije odlučivanje o pružanju odnosno nepružanju političkog povjerenja jednom čovjeku, političkom vođi, u pravilu predsjedniku republike ili monarhu odnosno državnom poglavaru. Kod referenduma se glasuje samo o tekstu, dok se kod plebiscita glasuje i o tekstu i o osobi.

13. Vrste referenduma u RH.

Ustav načelno prihvaća institut fakultativnog ustavotvornog i zakonodavnog referenduma, ali propisuje da se fakultativno referendum može raspisati i o drugom pitanju iz djelokruga Hrvatskog sabora kao i o pitanju za koje Predsjednik Republike drži da je važno za neovisnost, jedinstvenost i opstojnost Republike.

Ustavotvorni referendum može raspisati Hrvatski sabor ili Predsjednik Republike. Hrvatski ustav poznaje dva načina, odnosno dvije mogućnosti provedbe postupka svoje izmjene, odnosno revizije. Kada o reviziji odlučuje Hrvatski sabor, a drugi je postupak predviđen gdje se o izmjeni Ustava odlučuje samo referendumom, dakako ako je on raspisan u skladu s Ustavom. Iako u Ustavu nema izričite odredbe, Hrvatski sabor odluku o raspisivanju ustavotvornog referenduma, isto kao i odluku o raspisivanju zakonodavnog referenduma, sukladno Ustavu, donosi većinom glasova uz uvjet da je na sjednici nazočna većina zastupnika.

Zakonodavni referendum o prijedlogu zakona načelno bez ikakvog sadržajnog ograničenja može raspisati samo Hrvatski sabor, a ne i Predsjednik. No, Predsjednik može ipak raspisati referendum o zakonu ako bi smatrao da dotični zakon sadržajno obuhvaća neko pitanje koje je „važno za neovisnost, jedinstvenost i opstojnost Republike“. Za raspisivanje referenduma Predsjednik mora imati prijedlog Vlade i supotpis predsjednika Vlade.

Ustav uređuje institut lokalnog referenduma, što je referendum u općini, gradu i županiji, raspisuje ga predstavničko tijelo jedinice lokalne samouprave (općinsko i gradsko vijeće) i predstavničko tijelo jedinice područne samouprave (županijska skupština). Referendum se može raspisati o svakom pitanju iz samoupravnog djelokruga o kojem predstavničko tijelo ima pravo donositi odluke.

14. Obvezatni referendum u RH.

Osim fakultativnog, Ustav izričito predviđa i slučaj primjene obveznog referenduma. Riječ je o odlučivanju o udruživanju Republike Hrvatske u saveze s drugim državama. Pravo da pokrene taj postupak ima najmanje 1/3 zastupnika u Hrvatskom saboru, Predsjednik Republike i Vlada. No valja istaknuti da se izrijekom zabranjuje pokretanje postupka udruživanja Republike Hrvatske „u saveze

6

s drugim državama u kojem bi udruživanje dovelo, ili moglo dovesti do obnavljanja jugoslavenskog državnog zajedništva, odnosno neke balkanske državne sveze u bilo kojem obliku“.

Nakon što je postupak pokrenut, prethodnu odluku o udruživanju Hrvatske donosi Sabor 2/3 većinom glasova svih zastupnika. Poslije prethodne odluke konačna odluka obvezno se donosi na referendumu. Uz uvjet da je referendumu pristupila većina ukupnog broja birača u Hrvatskoj, konačna odluka o udruživanju donosi se većinom glasova ukupnog broja birača u državi. Referendum o udruživanju Republike mora se održati u roku od 30 dana od dana donošenja odluke Hrvatskog sabora.

15. Državni referendum u RH iz 1991. godine.

Jedini slučaj primjene državnog referenduma u Republici Hrvatskoj jest referendum koji je raspisao Predsjednik Republike 25. travnja 1991. godine a na kojem su se državljani Republike Hrvatske 19. svibnja 1991. godine izjasnili, odgovarajući na dva pitanja koja su se sadržajno odnosila na samoodređenje hrvatskog naroda u Republici Hrvatskoj, odnosno izbor između suverene i neovisne Republike Hrvatske koja se s ostalim republikama može udružiti u savez suverenih država ili ostanak Republike Hrvatske u federativnoj Jugoslaviji.

Na referendumu se, od ukupnog broja državljana koji su glasovali, 93,94% izjasnilo za suverenu i neovisnu Republiku Hrvatsku. Na referendumu je izašlo 84,94% upisanih birača. Na temelju takvog rezultata referenduma o samoodređenju, Hrvatsku sabor donio je 25. lipnja 1991. godine Ustavnu odluku o suverenitetu i neovisnosti Republike Hrvatske, kojom je Hrvatska proglašena suverenom i nezavisnom državom.

16. Narodna inicijativa i pravo peticije.

Narodna je inicijativa takav oblik neposredne demokracije gdje određen broj građana, birača, ili određen postotak biračkog tijela ima pravo predlagati nacrte zakona, drugih općih akata ili političkih odluka. Kad prema ustavu određen broj ili postotak birača predloži nacrt nekog zakona, zakonodavno, odnosno predstavničko tijelo dužno je provesti čitav zakonodavni postupak.

U načelu se uz narodnu inicijativu povezuje i primjena referenduma. Ako na temelju narodne inicijative, provevši zakonodavni postupak, zakonodavno tijelo donese zakon, narodna inicijativa je uspjela. Ne donese li zakonodavno tijelo, na temelju provedenog zakonodavnog postupka predloženi zakon, već odbije narodnu inicijativu, u pravilu taj se prijedlog zakona iznosi narodu na referendum.

Peticija je oblik neposredne demokracije koji obilježava pravo građana kao pojedinca ili skupine građana da se žali ili da nešto predlaže prestavničkom odnosno zakonodavnom tijelu.

Peticija u širem smislu jest žalba koju može uputiti svaki čovjek pa i onaj koji nije državljanin određene države. Obuhvaća najčešće žalbu na djelovanje ili pojedinačne akte upravnih tijela.

Peticija u užem smislu pripada samo državljanima određene države. Ono obuhvaća pravo predlaganja rješavanja određenih pitanja koja su u djelokrugu predstavničkog tijela, a napose pravo podnošenja zakonodavnih prijedloga ili mišljenja odnosno stavova o zakonskom prijedlogu.

Dvije osnovne razlike između narodne inicijative i prava peticije u užem smislu:1. Za razliku od prava narodne inicijative kod prava peticije zakonodavno tijelo nije

dužno provesti cjelovit zakonodavni postupak već peticiju može odmah odbaciti i odbor zakonodavnog tijela odnosno njegovo povjerenstvo za molbe i žalbe.

2. Pravo peticije u užem smislu pripada državljaninu kao pojedincu dok narodnu inicijativu, ako je ustav predviđa, uvijek može koristiti samo određena veća skupina ili postotak birača.

17. Narodna inicijativa u RH.

6

U Republici Hrvatskoj se nakon Promjene Ustava iz 2000. godine primjenjuje narodna inicijativa za raspisivanje referenduma. To pravo uz zakonom propisane uvjete i postupak ima 10% od ukupnog broja birača u Republici Hrvatskoj.