Miljö-

& hälsoskydd

i kommunerna

en enkätundersökning2000

Miljö-och

hälsoskyddi

kommunernaen enkätundersökning

2000

Svenska KommunförbundenISBN 91-7099-925-2

2

3

Förord

Det lokala miljöarbetet står i fokus. Kommunerna har en central roll i arbetet föratt få miljöpolitikens alla länkar, från miljömål och hänsynsregler över regler omtillsyn till bekämpning av miljöbrott att hänga samman och fungera. Miljöbalkenhar medfört en del nya uppgifter för kommunerna och ökad arbetsbelastning. Föratt försöka utröna hur verksamheten förändrats har den nu aktuella enkätunder-sökningen genomförts som en uppföljning av 1996 års analys.

Under senare tid har en del kritik riktats mot kommunernas tillsyn – den bör öka iomfattning och bli mer lika över landet. Undersökning visar att krav på planeringoch prioritering inte är verkställda i alla kommuner och sanktionsinstrumententillämpas olika.

En del kritik är befogad – det lokala miljöarbetet behöver förstärkas på en delhåll. Det kan bl.a. ske med hjälp av en bättre kostnadstäckning. Alla kommunerska ha tillsynsplaner och lokala prioriteringar av verksamheten är en viktig poli-tisk fråga. Kommunens resurser måste även räcka till för det informella och oftamera långsiktiga miljöarbetet som Agenda 21, klimatfrågor m.m. – här visar åretsundersökning att resursinsatserna minskat. Alltmer tid ägnas åt tillsyn, åtalsan-mälningar, tillståndsgivning, rapportering till myndigheter, m.m..

Den bristfälliga samordningen inom statsapparaten har visat sig leda till att nyaoch svårfinansierade tillsynsuppgifter riskerar att hamna hos kommunerna. Ska vifå en fungerande miljöpolitik där insatserna styrs mot de stora problemen, varesig det handlar om åtalsanmälan eller klimatfrågor, måste departement och myn-digheter medverka till en förbättrad helhetssyn och samordning.

Den enkätundersökning som genomförts i början av 2000 och som redovisas idenna rapport bör tillsammans med tidigare skrifter i projektet Samordnad tillsyn• miljö, om bl.a. tillsynsplanering och handläggningsrutiner, kunna tjäna somunderlag för kommunernas planering och beslut om tillsynens framtida omfatt-ning och inriktning.

Stockholm i augusti 2000

Lars FladvadProjektledare

4

Innehållsförteckning

Sammanfattning 5

Bakgrund 6

Organisation 7Politisk organisation 7Förvaltningsorganisation 9

Tillsynens omfattning 10

Personalresurser 13Antal årsarbeten områdesvis 14

Finansiering 17Kostnadstäckning 17Kostnader 18Intäkter 20Taxor 21

Miljölednings- och kvalitetsarbete 23

Folkhälsofrågor 24

Radon 25

Samverkan 27

Administrativa stöd 29

Förväntningar på statliga myndigheter 30

Bilaga 1 – Enkät: Miljö- och hälsoskyddsnämndernas verksamhet 31

Bilaga 2 – Enkät: Fördjupningsfrågor om kostnader 37

Bilaga 3 – Kommunernas möjligheter att ta ut avgifter 38

Bilaga 4 – Viss statistik från enkäten som ej har analyserats 40

5

Sammanfattning

Den största förändringen jämfört med 1996, när vi sist analyserade verksamheteninom miljö- och hälsoskyddsområdet i kommunerna, är ökningen av antalet till-synsobjekt. Den exakta siffran på antalet objekt är svår att få fram, men det rörsig i dagsläget om över 900 000 tillsynsobjekt, att jämföra med ungefär en halvmiljon objekt vid förra undersökningen. Flera nya uppgifter har tillkommit menkommunerna har också gjort en noggrannare redovisning sedan de utrett omfatt-ningen av tillsynen i tillsynsutredningar.

Tillsammans med nya arbetsmoment och rutiner till följd av miljöbalken gör detatt arbetsvolymen ökat mycket mer än antalet nya tjänster. Här kan vi nämligeninte notera några större förändringar. De c.a. 1 800 inspektörerna har i genomsnitt500 tillsynsobjekt med tillhörande administration, information och rådgivning.

Alltmer av de samlade resursinsatserna ägnas nu åt tillsyn. Det medför att detinformella miljöarbete har minskat med 5 procent jämfört med 1996. Kommuner-nas miljöförvaltningar lägger idag 65 procent av sina resurser på myndighetsut-övning och administration som sammanhänger med tillsyn och prövning. Detinnebär att två tredjedelar av det lokala miljöarbetet är styrt genom regler ochföreskrifter från staten. Resursinsatsen och fördelningen av tiden mellan tillsynoch långsiktigt miljöarbete, Agenda 21 m.m. är en viktig politisk fråga både förstaten och kommunerna.

Sammanslagningen av nämnder fortsätter. Knappt en tredjedel av kommunernahar numera kvar miljö- och hälsoskyddsnämnd. Den vanligaste nämndkombina-tionen är bygg- och miljö. Endast ett fåtal (ca 10 kommuner) har en organisationdär miljöfrågor och tekniska frågor sorteras under samma nämnd.

Även om kommunerna har höjt avgifterna med 15 procent sedan 1996 så har intekostnadstäckningen förbättrats mer än några procentenheter, till 31 procent i snitt.Det innebär att kommunerna finansierar verksamheten till tvåtredjedelar medskattemedel.

Skillnaden i avgiftsuttag är fortfarande stor mellan kommunerna. Timavgiftenvarierar mellan 250 till 800 kronor med ett snitt på 530 kronor. Det senaste skajämföras med länsstyrelsernas 800 kronor för samma typ av tjänst. Det är kom-muner med en låg avgift som bör överväga en höjning och inte tvärt om. Ett ökatavgiftsuttag är en väg att gå för att få mer resurser till den kraftigt ökade volymentillsynsobjekt.

Folkhälsofrågor har helt uppenbart fått ökad politisk betydelse genom att 43 pro-cent av kommunerna numera lagt ansvaret för folkhälsofrågor på kommunstyrel-sen.

6

Bakgrund

I början av år 2000 skickade Kommunförbundet ut en enkät om verksamheteninom miljö- och hälsoskyddsområdet till miljöcheferna i alla kommuner. Under-sökningen är en första uppföljning på den studie som gjordes 1996 och som redo-visades i en rapport med samma rubricering daterad 1997. Tidigare har en mot-svarande studie gjorts 1991 inom ramen för den statliga utredningen om kommu-nernas miljöarbete.

Svar har inkommit från 264 kommuner, vilket ger en svarsfrekvens på 91 pro-cent. Med stöd av den höga och mellan kommungrupper jämna svarsfrekvensenhar vi kunnat räkna upp de flesta uppgifterna till att gälla för alla kommuner.

Avsnittet om finansieringsfrågor bygger på en särskild enkät till ett 30-tal särskiltutvalda kommuner. Skälet till detta är att kommunerna har allt för olika redovis-ningssystem för att det ska vara möjligt att göra en heltäckande analys med enrimlig arbetsinsats från kommunerna.

Resultaten från enkäten redovisas i tabeller och diagram med textkommentarerfrån plan- och miljösektionen. En del frågor är nya, andra har vi haft med i under-sökningen 1996 och i tidigare studier som myndigheter eller andra organisationerhar genomfört.

Detaljerade svar och tabellvisa sammanställningar redovisas inte alltid i rapportenutan kan läsas i bilaga 4 eller hämtas hem från Kommunförbundets webbplats,www.svekom.se, verksamhetsområde Miljö och hälsa. Plan- och miljösektionenförfogar över det material som använts.

Vi har i rapporten valt att benämna nämnd och förvaltning som svarar för miljö-och hälsoskyddsfrågor för miljönämnd respektive miljöförvaltning.

Enkätstudien är en del i projektet Samordnad tillsyn · miljö. Arbetet har utförtsav Kerstin Blom Bokliden, Arne Edholm, Ann-Sofie Eriksson, (Marie Eriksson),Lars Fladvad och Martin Villner.

Andra skrifter som publicerats inom ramen för projektet och som kan hämtas hemfrån webbplatsen är:

• Underlag för kommunal tillsynsplanering

• Lokala föreskrifter för att skydda människors hälsa och miljön

• Att driva en C-verksamhet enligt miljöbalken

• Handläggning av kommunala prövnings- dispens- och anmälningsärendenenligt miljöbalken

Frågor med anledning av rapporten besvaras av någon av ovanstående på tfn08-702 43 00 eller e-post: fornamn.efternamn@svekom.se.

7

Organisation

Politisk organisation

Allt fler kommuner väljer idag att slå samman nämnder och förvaltningar. Denvanligaste kombinationen är miljö- och byggnämnd. Efter valet 1998 har 98kommuner kvar en miljönämnd. I regel är det större kommuner och förortskom-muner som har kvar en särskild miljönämnd.

Trenden är klar - allt fler kommuner drar ner på antalet nämnder. Inom skola,vård och omsorg skedde de flesta sammanslagningarna under början av 1990-talet och inom det tekniska området har de största förändringarna skett underandra halvan av 90-talet.1

Nämnd 1992 1995 1999Miljö- och hälsoskyddsnämnd 229 174 98Bygg- och miljönämnd 38 62 108Miljö-, bygg- och räddningsnämnd 14 16 30Kommunstyrelsen - - 4Annan nämnd 5 7 30Bortfall 0 26 19

Totalt 286 285 289

Tabell 1 – Jämförelse mellan kommunernas nämndorganisation: 19922 (286 sva-rande), 19953,4 (265 svarande) och 1999 (264 svarande).

Enligt kommunallagen får en nämnd inte utföra tillsyn över verksamhet somnämnden själv bedriver. Detta hindrar samma nämnd att ansvara för tillsynenenligt miljöbalken m.fl. lagar och samtidigt har ansvar för drift av verksamhetsom tillsynen riktar sig mot, t.ex. va-verk och avfallsanläggningar.

En del kritik har riktats mot att kommuner vid sammanslagningar riskerar attblanda drift- och tillsynsfrågor så att jävs- eller beroendeförhållande uppstår.I c.a. 10 kommuner har samma nämnd ansvar för både miljö och tekniska frågord.v.s. drift och tillsynsfrågor under samma nämnd.

1 Generationsväxling – en utmanande balansakt. Kompetensförsörjning i samhällsbyggnadssektorn, SvenskaKommunförbundet, 20002 Kommunerna och miljöarbetet, Utredningen om kommunernas arbete för en god livsmiljö (KLIV). Miljö- ochnaturresursdepartementet, SOU 1993:19. Stockholm, 1993.3 Hälsoskyddslagens tillämpning 1995. Socialstyrelsen och Statistiska Centralbyrån, Stockholm, 1997.4 Myndigheternas arbete enligt miljöskyddslagen 1995. Rapport 4590, Naturvårdsverket, Stockholm, 1996.

8

Tillsammans med Naturvårdsverket, som har ett regeringsuppdrag i frågan, har viställt en del frågor i ämnet som redovisas nedan och senare i höst mera utförligt ien särskild rapport från Naturvårdsverket5.

Kommungrupp Miljönämnder Bygg- och miljönämnder

Antal Procent Antal ProcentStorstäder 3 100 0 0Förortskommuner 17 47 15 42Större städer 17 65 6 23

Medelstora städer 23 58 14 35Industrikommuner 16 35 31 57Landsbygdskommuner 8 27 21 53Glesbygdskommuner 3 10 24 76Övr. större kommuner 13 41 13 48

Övr. mindre kommuner 13 32 21 54

113 145

Tabell 2 – Jämförelse mellan antalet miljönämnder och bygg- och miljönämnder1999, fördelat på kommungrupper.

Nämnd 1995 Förändr. 1995-1999 1999Avskaffat Inrättat

Miljönämnd 53 -23 9 39Miljö- och hälsoskyddsnämnd 138 -67 1 72Plan- och miljönämnd 5 -1 5 9

Miljö- och byggnämnd 64 -3 60 121Miljö- och räddningsnämnd 13 -9 3 7Miljö/bygg/räddningsnämnd 2 -2 7 7

Tabell 3 – Förändringar i kommunernas nämnder mellan 1995 och 1999. (Stats-kontorets sammanställning, 1999)

I fyra av de tio kommunerna har man vidtagit någon form av åtgärd för att hållaisär drift och tillsyn. Vanligast är att lyfta över tillsynen till en annan nämnd. Enannan åtgärd är att man låtit länsstyrelsen ta över tillsynen av dessa anläggningareller för just denna uppgift till exempelvis kommunledningen.

5 Naturvårdsverket kommer under hösten år 2000 med en rapport i ämnet.

9

Sex kommuner har, såvitt vi i denna studie kunnat bedöma, en organisation därrisk finns för att jävs- och beroendeförhållanden kan inträffa för tillsynspersona-len vid tillsyn av de kommunala anläggningarna.

Övergripande miljöfrågor sköts av kommunstyrelsen i drygt en tredjedel avkommunerna. Miljö- och hälsoskyddsfrågor handhas i 85 procent av kommuner-na av miljönämnden. Naturvårdsfrågor sköts av kommunstyrelsen eller annannämnd i drygt hälften av kommunerna, i övrigt av miljönämnden. Folkhälsofrå-gor ligger under kommunstyrelsen i 43 procent av kommunerna och hos miljö-nämnden i 34 procent i övrigt under annan nämnd. I vår tidigare enkätundersök-ning 1996 fanns ansvaret för folkhälsofrågorna hos miljönämnder i 40 procent avkommunerna. Motsvarande siffra för kommunstyrelsen var 24 procent. Vi kan seen förskjutning av ansvaret till kommunstyrelsen.6

Förvaltningsorganisation

På förvaltningssidan kan man urskilja samma trend som på nämndsidan. Allt flerkommuner slår samman till främst miljö- och byggförvaltningar.

Förvaltning 1992 1995 1999

Miljö- och hälsoskyddsförvaltning 201 165 101Bygg- och miljöförvaltning 28 52 92Miljö-, bygg- och räddningsförvaltning 4 3 20Kommunledning - - 4Teknisk förvaltning 11 7 17Annan förvaltning 30 35 31Bortfall 12 27 24

Totalt 286 289 289

Tabell 4 - Jämförelse mellan kommunernas förvaltningsorganisation: 19922 (274svarande), 19953,4 (265 svarande), 1999 (264 svarande).

Kommunallagens regler gäller endast den politiska nivån, men bör beaktas ävennär det gäller rollfördelning och ansvar inom den kommunala förvaltningen (3kap 5§ KL). Det finns en risk för jävs- och beroendeproblem hos de 17 kommu-ner som har miljöfrågor i en teknisk förvaltning. På en direkt fråga om drift ochtillsyn finns inom samma förvaltning, svarade som mest 38 kommuner av 264svarande ja på att antingen avloppsrening, avfallshantering, vattenförsörjning,elförsörjning eller andra anläggningar finns inom samma förvaltning.

Det är främst miljöinspektörer som påtalat problemen. I undersökningar av bl.a.Naturvetarförbundet har man framhållit att beroendeförhållanden leder till stressoch dålig arbetsmiljö.

2 Kommunerna och miljöarbetet, Utredningen om kommunernas arbete för en god livsmiljö (KLIV). Miljö- ochnaturresursdepartementet, SOU 1993:19. Stockholm, 1993.3 Hälsoskyddslagens tillämpning 1995. Socialstyrelsen och Statistiska Centralbyrån, Stockholm, 1997.4 Myndigheternas arbete enligt miljöskyddslagen 1995. Rapport 4590, Naturvårdsverket, Stockholm, 1996.6 Miljö- och hälsoskydd i kommunerna – en enkätundersökning , 1997

10

Tillsynens omfattning

För att få en uppfattning av omfattningen av miljö- och hälsoskyddsnämndernasverksamhet är det ett krav i tillsynsförordningen att varje kommun ska ha gjort entillsynsutredning senast den 30 juni 1999. Kommunerna ska också ha ett registeröver verksamheter som fordrar återkommande tillsyn och planera, följa upp ochutvärdera tillsynen. Tillsynsutredningen ska därefter uppdateras årligen i en till-synsplan. En enkät från Kommunförbundet sommaren 1999 visade att endast vartredje kommun räknade med att ha tillsynsutredningar klara till 1 juli 1999. Där-emot räknade 95 procent vara klara under 1999. Denna enkätundersökning visaratt 22 procent av kommunerna inte har hunnit göra någon tillsynsutredning föreår 2000. De vanligaste skälen är små resurser och tidsbrist.

Eftersom ett 90-tal kommuner vid undersökningstillfället ännu inte hade gjortnågon tillsynsutredning har det varit svårt att få en helt korrekt bild av det totalaantalet tillsynsobjekt (tabell 5) och av fördelningen av kommunernas resursinsat-ser (diagram 1).

Verksamhet TillsynsobjektA-verksamheter 120B-verksamheter 3 600C- och U-verksamheter 77 500Jordbruk med miljötillsyn 45 000

Enskilda avlopp med återkommande tillsyn 270 000Värmepumpar 10 000Hälsoskyddsobjekt 180 000Förorenade områden 9 700Kemisk/bioteknisk produktion 53 000

Avfall, producentansvar 65 000Livsmedelsobjekt (inkl tillfälliga tillstånd) 66 000Djurskyddsobjekt7 106 000Natur- och kulturobjekt 3 800Tobak 6 000

Tabell 5 – Tillsynens omfattning. Beräknade kommunala tillsynsobjekt år 2000där kommunerna har återkommande tillsyn (240 kommuner har svarat. Där dethar gått har viktningar gjorts. Jämförelser har även gjorts med andra källor fråntex. Naturvårdsverket och Jordbruksverket)

7 Jordbruksverkets rapport 1998:13

11

Sammanställningen i tabell 5 visar att antalet kommunala tillsynsobjekt är ca900 000. De har ökat avsevärt sedan Kommunförbundets senaste sammanställ-ning. Då kom vi fram till att kommunerna hade ungefär 500 000 tillsynsobjekt.Skälen till den kraftiga ökningen är att staten givit kommunerna nya uppgifter, attkommuner tagit över uppgifter från länsstyrelserna och att kommunerna utvidgatsin tillsyn bl. a. till följd av miljöbalken.

Nya tillsynsuppgifter som tillkommit i och med miljöbalken är; tillsyn av kemis-ka och biotekniska produkter, fler C-objekt (miljöfarlig verksamhet), möjlighetatt ha tillståndsplikt för grundvattentäkter i särskilda fall, ytterligare U-objekt,t.ex. tillsyn av farmartankar och spilloljecisterner, tillsyn enligt f.d. skötsellagenoch möjlighet att inrätta natur- och kulturreservat.Vi har noterat att antalet tillsynsuppgifter ökat. Det är därför intressant att se hurresursfördelningen är. Eftersom tillsynsplaneringen är en ny uppgift för mångakommuner och sätten att följa upp verksamheten varierar är det inte i nulägetmöjligt att dra några mera långtgående slutsatser.

Diagram 1 – Jämförelse av miljönämndernas resursinsats 1996 och 1999, i pro-cent. Diagrammet redovisar endast de största posterna. Resursinsatserna förenskilda avlopp och värmepumpar (miljöfarlig verksamhet) är inte uppräknadep.g.a. för låg svarsfrekvens. Posten miljöfarlig verksamhet bör därför vara någotstörre och ligger troligtvis på samma nivå som 1996.

Den sammantaget största verksamheten är tillsyn av miljöfarlig verksamhet enligtmiljöbalken. I det innefattar vi miljöskydd, kemikalietillsyn, tillsyn av förorenadeområden m.m.. Livsmedel är det näst största verksamhetsområdet (se diagram 1).Det formella miljöarbetet, tillsyn, tillståndsprövning, rapportering m.m. somkommunerna utför som lokal myndighet tar i anspråk 65 procent av miljönämn-dernas resurser. Det är en ökning med 5 procentenheter jämfört med 1996.

0 10 20 30 40 50 60

Djurskydd

Livsmedel

Hälsoskydd

Miljöfarlig verksamhet

Procent

1996

1999

12

Diagram 2 – Jämförelse mellan andelen obligatorisk tillsyn 1996 och 1999.

Diagrammet ovan visar på en oroande trend - allt mindre tid/resurser ägnas åtövrig verksamhet: långsiktigt miljöarbete, Agenda 21, klimatfrågor m.m.. Avväg-ningen av resursinsatser är en viktig politisk fråga. Samtidigt som kommunernapekas ut som motorerna i omställningen till ett hållbart samhälle så lägger statenpå dem allt mer kontroll- och tillsynsuppgifter. Hur fördelningen bör vara i fram-tiden mellan statligt styrt miljöarbete och arbete initierat utifrån lokala behov ochprioriteringar är också en fråga för staten. En bättre samordning mellan departe-ment och myndigheter inom miljöområdet är indirekt en viktig resursfråga förkommunerna.

1996

60%

40%

Obligatorisk tillsyn

Övrig verksamhet

1999

65%

35%

13

Personalresurser

Under 1980-talet och början av 1990-talet gjordes stora neddragningar inom of-fentliga sektorn. Miljöområdet drabbades inte av några större förändringar, efter-som miljön då var en högt prioriterad fråga. Under senare år har det varit svårareför oss att följa utvecklingen för att man i Kommunförbundets analyser av detekonomiska läget numera valt att föra samman teknik, plan- och bygg och miljö.Klart är också att allt flera förvaltningar och kommunala bolag har egen kompe-tens inom miljöområdet. Sammantaget leder det till att miljökompetensen för-modligen inte minskat i den samlade kommunala organisationen utan breddats.Faktiska uppgifter går inte att få fram.

Antalet årsarbetare 1999 uppskattas till ca 2100 (chef, handläggare och assisten-ter). Jämfört med 1992 och 1996 är förändringen marginell. 1996 uppgick antaletassistenter till 300, om någon förändring skett har förmodligen gruppen minskatnågot i likhet med samhället i övrigt. Det som är mera oroande är att andelenkommuner med färre än två årsarbetskrafter, i praktiken ensaminspektörer är ca30 st. Var 10:e kommun har färre än två handläggare för hela miljöområdet. För-utom att det är svårt att upprätthålla kompetensen är man väldigt sårbar och harsvårt att hinna med planering, prioritering av verksamheten samt långsiktigt mil-jöarbete. Miljö- och hälsoskyddsområdet har den omfattningen idag att det ärsvårt för en person att följa regelutvecklingen, sköta inrapportering, administra-tion och samtidigt utöva tillsyn i rimlig omfattning. Därför är möjligheter tillsamverkan mellan kommuner en viktig fråga.

Värt att notera är att andelen med fler än 4 årsarbetare har ökat rejält jämfört med1996. På förvaltningar med 2-4 medarbetare har förstärkningar uppenbarligengjorts. I större kommuner har man förmodligen haft lättare att visa på och få för-ståelse för behovet av flera tjänster.

Diagram 3 – Fördelning av kommunernas totala årsarbetskrafter i procent: 1991(286 svarande)2, 1996 (272 svarande) respektive 1999 (251 svarande).

0

20

40

60

80

100

1991 1996 1999

Proc

ent >4.1

2,0-4,0

1,0-1,90-0,9

14

2 Kommunerna och miljöarbetet, Utredningen om kommunernas arbete för en god livsmiljö (KLIV). Miljö- ochnaturresursdepartementet, SOU 1993:19. Stockholm, 1993.På frågan om behov av resursförstärkningar har flertalet angivit att man i mede l-tal behöver drygt två årsarbetskrafter till. Till följd av miljöbalken har kommu-nerna enligt vår undersökning under 1999 fått förstärkningar med i medeltal 0,35årsarbetare. D.v.s. drygt 100 ytterligare tjänster. Totala antalet anställda inommiljönämnderna ökar således till 2200.

Omflyttningen inom inspektörskåren är relativt stor – det är t.ex. en av de mestfrekventa platsannonserna i Kommunaktuellt. På frågan om det är svårt att re-krytera personal svarar en femtedel att det är ett problem. Inget område har ala r-merande problem, svårast verkar det dock vara inom livsmedelsområdet.

Verksamhetsområde Kommuner med rekryteringsproblemMiljöskydd 26Hälsoskydd 21

Naturvård 4Livsmedel 26Djurskydd 16Annat 5

Tabell 6 - Antal kommuner som har rekryteringsproblem (262 svarande).

Antal årsarbeten områdesvis

I likhet med tidigare undersökningar görs den största personella resursinsatseninom området miljöskydd; miljöfarlig verksamhet, kemikaliefrågor m.m. Inomhälsoskyddsområdet har resurserna minskat – det kan delvis förklaras av att ren-hållning redovisas separat i årets sammanställning. Även Agenda 21 har minskatunder perioden 1996-1999.

Personalresurserna inom livsmedelsområdet har endast minskat marginellt underperioden 1996-1999 – en signal värd att notera eftersom Livsmedelsverket påståratt tillsynen hela tiden minskar och att kommunerna ägnar allt mindre tid åt om-rådet. Den stora förändringen skedde mellan 1991 och 1996.

Anmärkningsvärt är att andelen övrigt har ökat så pass mycket sedan främst 1991.Den vanligaste förklaringen från verksamma är att allt mer tid ägnas åt administ-ration. Ständiga regelförändringar, krav på inrapporteringar från flera myndighe-ter samt tunggrodd hantering av vissa ärenden gör att mer tid läggs på administ-ration.

Att effektivisera verksamheten och se över rutiner är därför en fortsatt mycketviktig utvecklingsfråga för att tiden för tillsynsarbete i fält ska kunna ökas och attmer tid ska kunna ägnas åt förebyggande miljö- och hälsoskyddsfrågor.

15

Område 1991 1996 1999 FörändringMiljöskydd/kemikalier 28 23 25 OförändratHälsoskydd 24 20 15 MinskatNaturvård --- 4 5 Oförändrat

Renhållning --- --- 3 ---Livsmedel 20 16 15 MinskatDjurskydd 4 5 7 ÖkatFolkhälsofrågor --- 3 2 OförändratAgenda 21 --- 8 4 Minskat

Fysisk planering 12 4 5 MinskatÖvrigt 8 17 19 Ökat

Tabell 7 - Jämförelse mellan antal årsarbeten områdesavis: 1991, 1996 och1999 (251 svarande)

Fördelningen av årsarbetskrafter varierar mellan olika kommuntyper. Exempelvislägger större kommuner ner mer tid på administration än vad mindre kommunergör. De mindre kommunerna däremot ägnar mer tid åt renhållning och Agenda21-arbete.

Diagram 4 – Procentuell fördelning av årsarbetskrafter inom olika verksamhets-områden i genomsnitt för större kommuner (>16 000 inv.) och mindre kommuner(<16 000 inv.) år 1999.

Ser vi på antalet årsarbetskrafter per 10 000 invånare och kommuntyp finner vi attde mindre kommunerna ur detta perspektiv inte är sämre lottade. I praktiken harde dock inte 3,5 eller 3,8 årsarbetskrafter eftersom de har färre än 10 000 invåna-re. Det intressanta är om det finns ett optimalt eller kritiskt läge. Förortskommu-

0

5

10

15

20

25

30

Miljösky

dd/kem

ikalier

Hälsosky

dd

Naturvå

rd

Renhålln

ing

Livsm

edel

Djurskyd

d

Folkhä

lsofråg

or

Agenda 2

1

Fysisk

planer

ing Övrigt

Tid

i pr

ocen

t

Mindre kommuner Större kommmuner

16

ner och större städer verkar klara sig med lägst antal årsarbetare per 10 000 invå-nare. Situationen var densamma 1996.

Diagram 5 - Antalet årsarbetskrafter, chef och handläggare, för miljö- och hälso-skyddsarbetet per 10 000 invånare, för olika kommungrupper år 1996 och 1999.

0,0

1,0

2,0

3,0

4,0

5,0

Storstä

der

Förorts

kom.

Större

städer

Medelsto

ra städ

er

Industr

ikom.

Landsb

yggdsk

om.

Glesbygd

skom.

Övriga s

törre k

om.

Övriga m

indre k

om.

Ant

al å

rsar

bets

kraf

ter

1996

1999

17

Finansiering

En avsikt i lagstiftningen inom miljö- och hälsoskyddsområdet är att den kom-munala tillsynen ska kunna finansieras genom avgifter från verksamhetsutövarna.Inom miljöbalkens områden ska avgifterna i princip täcka alla kostnader förenademed tillsynsuppdraget, även förberedelsetid, avstämning med ansvarig chef, tidför anmälan, uppföljning e.t.c.. Inom livsmedelsområdet har inte kommunernarätt att fastställa egna taxor. Livsmedelsverket beslutar om avgifter för undersök-ning och kontroll.

I bilaga 3 redovisas närmare vad kommunerna kan ta ut avgifter för och vad somavses med prövning och tillsyn.

Kostnadstäckning

Totalt fick kommunerna, enligt vår enkätundersökning, in ca 286 miljoner kronori form av avgifter 1999. Det ger en kostnadstäckning på ungefär 31 procent för deavgiftsfinansierade verksamheterna. Jämfört med 1996 har kostnadstäckningenökat med sju procent.Den låga självfinansieringen är en av anledningarna till att miljöförvaltningarna ipraktiken inte har resurser att utföra mer tillsyn.

Många kommuner har av olika anledningar svårt att ta in tillräckligt med avgifter.Självkostnadsprincipen gör att en del kommuner inte får upp avgiftsnivån. Kom-munerna har en timavgift på i snitt 530 kronor medan länsstyrelsen ligger på 800kronor. Några få kommuner ligger i nivå med länsstyrelserna. Flertalet kommu-ner kan inte i sina beräkningar av tillsynens omkostnader visa på högre belopp ändrygt 500 kronor (se sid. 31). Kommunerna saknar ibland kunskap om vilka kost-nader som kan räknas in i avgiften. Dessutom förekommer en viss försiktighetmed att ta ut ersättning för all den tid som går åt i ett uppdrag.

De stora variationerna som förekommer mellan kommuner kritiseras av bådemyndigheter och näringsliv. Den lokala hänsynen som förekommer av närings-politiska skäl förefaller idag missriktad. Näringslivet i form av bl.a. Industriför-bundet kräver likartade förhållanden över landet för att konkurrensneutralitet skaråda. De anser vidare att avgifterna ska motsvaras av en motprestation från kom-munernas sida.

Kostnadstäckningen varierar inom sektorerna. Bäst är den inom livsmedelsområ-det. Här ligger kostnadstäckningen på 71 procent. Det innebär att kostnadstäck-ningen här ökat med ca 24 procentenheter från 1996. Även inom miljöskyddet hartäckningen ökat, från 32 till 42 procent. Sämst är det inom djurskydd och hälso-skydd med 17 respektive 13 procent. Att livsmedelstillsynen har en hög självf i-nansiering beror förmodligen på intäkter från importkontroll och att alla kostna-der för livsmedelstillsynen inte ingår i kalkylunderlaget. Eftersom kommunernainte får ta betalt för tillsyn enligt livsmedelslagen utan endast får ersättning förprovtagnings- och analyskostnad.

18

Att kostnadstäckningen för djurskydd är så pass dåligt hänger samman med attkommunerna har svårt att sätta högre taxor inom sektorn – en del kommuner av-står helt från att ta betalt. Hälsoskydd är delvis ett nytt avgiftsområde så här finnsingen erfarenhet av avgiftssättning.

Diagram 6 – Kostnadstäckningen uttryckt i procent 1996 och 1999.

Kostnader

År 1999 var de totala bruttokostnaderna för miljö- och hälsoskyddsnämndernasverksamhet ca 1,6 miljarder kronor, enligt SCB:s redovisning av kommunensfinanser. Det är en ökning med ca 550 miljoner jämfört med 1996.

Diagram 7 – Utvecklingen av bruttokostnaden för miljö- och hälsoskydd perioden1992-1999, uttryckt i 1999 års penningvärde.

0200400600800

10001200140016001800

1992 1996 1999

Milj

oner

kro

nor

0

10

20

30

40

50

60

70

80

Miljöskydd Hälsoskydd Livsmedel Djurskydd Medel

Proc

ent

1996

1999

19

Från 1995 ingår även kostnader för gemensam administrativ personal i brutto-kostnaden men kostnader för kommunens och nämndens politiska verksamhet hartagits bort.

Den presentation av kostnader som redovisas nedan baseras på en fördjupad ana-lys i 28 kommuner, vilket har gjorts i anslutning till enkäten. Det är svårt att fåfram ett mer detaljerat/bredare material från alla kommuner för jämförelse bero-ende på att kommunerna arbetar med olika detaljeringsgrad i sin ekonomiskaredovisning.

Vi har valt att på basis av materialet från de 28 utvalda kommunerna göra omräk-ningar med stöd av de personalresurser som alla kommuner angivit. Vi har antagitatt kostnaderna är proportionella mot andel avsatt arbetstid. Eftersom omräkning-en av kostnaderna är baserade på 28 kommuner finns en osäkerhet på kanske 10procent i analysen.

Diagram 8 - Kommunernas bruttokostnader per kostnadspost för 1999 baserat på28 referenskommuner jämfört med 19912och 19966.

Kostnaden för tillsynen för 1999 för Sveriges kommuner ligger på cirka 1300miljoner kronor. Denna siffra är tämligen konstant jämfört med 1996 då kostna-den var 1350 miljoner kronor.

Sammanräkningen ger inte en rättvisande bild av kommunernas samlade miljöin-satser eftersom allt mer miljöarbete integreras i andra verksamheter. Övergripan-de miljöfrågor och folkhälsofrågor hanteras t.ex. i kommunledningen i nästanhälften av kommunerna.

2 Kommunerna och miljöarbetet, Utredningen om kommunernas arbete för en god livsmiljö (KLIV). Miljö- ochnaturresursdepartementet, SOU 1993:19. Stockholm, 1993.6 Miljö- och hälsoskydd i kommunerna – Kommunförbundets enkätundersökning, 1997

0

100

200

300

400

500

600

Miljöskydd Hälsoskydd Livsmedel Djurskydd Övrigt

Milj

oner

kro

ner

1991, totala kostnader 1996, totala kostnader 1999, totala kostnader

20

Kostnaderna för livsmedelstillsynen kan antas vara högre än vad som framgår avtabellen. Beräkningen grundas på personalresurser och kostnaderna för provtag-ning och undersökning blir då underskattade.

Förändringen inom de olika sektorerna är relativt små. Livsmedelsområdet harminskat under perioden 1991-1996 medan djurskyddet ökat. Det är istället viktigtatt fundera över intäkter/kostnader - är fördelningen rimlig i relation till densamlade eller lokala problembilden och är förklaringen i linje med de politiskamål som finns för verksamheterna.

Intäkter

Totalt fick kommunerna via avgifter in ca 286 miljoner kronor för tillsyn ochuppdrag. 1996 var intäkterna 235,5 miljoner kronor, alltså har en ökning skettmed knappt 18 procent.

Ser man på utvecklingen inom olika verksamhetsområden visar det sig att intäk-terna har ökat något inom miljö-, hälso- och djurskydd och för livsmedelstillsy-nen.

Intäkterna från hälsoskydd och djurskydd är låga. De förbättrade möjligheternaatt ta betalt inom hälsoskyddet sedan miljöbalken kom har inte slagit igenom.Och för djurskyddet är det svårigheter/tveksamheter att ta betalt som gör att in-täkterna fortfarande är låga. De många och långa utredningar om hur tillsynen skaorganiseras kan påverka intresset att göra ändringar inom detta område.

Diagram 9 – Jämförelse mellan kommunernas totala intäkter i miljoner kronor1996 och 1999, fördelat på olika verksamhetsområden.

Minskningen av intäkterna på livsmedelsområdet mellan 1996 och 1999 hängerförmodligen samman med en viss nedgång i arbetsinsats.

0

20

40

60

80

100

120

Miljösky

dd

Hälsosky

dd

Livsm

edelstil

lsyn

Djurskyd

dÖvri

gt

Milj

oner

kro

nor

1996

1999

21

Diagram 10 – Jämförelse mellan intäkterna, i procent, 1996 och 1999 fördelat påolika verksamhetsområden.

Taxor

Trots att reglerna blivit mera entydiga i miljöbalken har inte någon större föränd-ring i avgiftssättningen skett sedan 1996. Medeltimtaxa ligger på 533 kr och in-nebär en uppräkning med 14 procent sedan 1996. Utvecklingen har varit ungefärdensamma inom de olika verksamhetsområdena. Fortfarande är spridningen mel-lan olika kommuner stor. Högsta timavgift ligger på 800 kronor och lägsta på 250kronor.

Enkäten visar att majoriteten av kommunerna utgår från Kommunförbundetsskrift om taxor när de tar fram sin lokala taxa. Flertalet kommuner uppdaterartaxorna genom indexuppräkningar. Höjningen av timavgiften har legat på 2,3procent för miljö- och uppdragsverksamhet och 1,4 procent för djurskydd.

Timtaxa (medelvärde) 1996 1999Miljöbalken 460 533Djurskyddslagen 430 510Livsmedelslagen --- ---Uppdragsverksamhet --- 583

Tabell 8 - Jämförelse mellan timtaxor 1996 och 1999. På livsmedelsområdetfinns ingen timtaxa utan av staten fastställda avgifter.

En femtedel av kommunerna hade under 1999 anpassat taxan till miljöbalken.Flertalet kommuner har avvaktat med en ny taxa tills de hunnit skaffa sig erfaren-heter av tillsyn enligt miljöbalken. Flera nya tillsynsobjekt har tillkommit. Arbete

05

101520253035404550

Miljösky

dd

Hälsosky

dd

Livsm

edelstil

lsyn

Djurskyd

dstillsy

n Övrigt

Proc

ent

1996

1999

22

med miljösanktionsavgifter, åtalsanmälningar och vitesförelägganden ska kunnaräknas in i taxan, men än så länge saknas erfarenheter av tidsåtgång m.m.

Timtaxa Lägsta HögstaMiljöskydd 250 800Djurskydd 250 800Uppdragsverksamhet 270 800

Tabell 9 - Jämförelse mellan lägsta och högsta timtaxa, i kronor. På livsmedels-området finns ingen timtaxa.

Andelen kommuner som inte tar ut avgift enligt fastställd taxa för djurskydd harökat. 1996 tog var fjärde kommun inte ut avgift. Nu rör det sig om hela 38 pro-cent enligt redovisningen från kommunerna.

Om det är så att kommunerna behöver ökade intäkter för att utöka verksamhetenmen har svårigheter att öka avgifterna p.g.a. bland annat självkostnadsprincipen,bör man överväga om de grundläggande faktorerna för den lokala taxesättningenska ses över.

23

Miljölednings- och kvalitetsarbete

Nästan 30 procent av kommunerna har eller håller på att systematisera miljöar-betet i delar av den kommunala verksamheten genom att införa miljöledningssy-stem, vanligen EMAS eller ISO 14000. Allra vanligast är det i tekniska verksam-heter som VA och avfall.

Verksamhet Antal kommunerFastighetsförvaltning 42Vatten- och avlopp 50

Avfall 45Skola och barnomsorg 38Miljö- och hälsoskydd 35Kommunledning 33Övriga 36

Tabell 10 - Antal kommuner som har påbörjat införandet av miljöledningssystemEMAS/ISO 14000 inom olika verksamheter (262 svarande).

Även miljöförvaltningarnas egen verksamhet kvalitetssäkras numera i var fjärdekommun. Det är tillsynen man i första hand väljer att kvalitetssäkra.

Verksamhet Antal kommunerTillsyn 59Mätning, provtagning 40

Jour, klagomål 41Övrigt 32

Tabell 11 - Antal kommuner som har någon form av kvalitetssäkring av miljö-och hälsoskyddsverksamheten, (260 svarande).

Hälften av kommunerna tillämpar nyckeltal i analys av verksamheten. Det ärungefär lika vanligt att ha gröna nyckeltal, nyckeltal för tillsyn eller andra formerav nyckeltal.

Över hälften av kommunerna, 62 procent, anser inte att företagens införande avmiljöledningssystem och egenkontroll påverkar miljökontorens verksamhetnämnvärt. Hela 33 procent anser tvärtemot att det leder till merarbete. Mångamiljöchefer har angivit att övergången till egenkontroll kräver mycket av kom-munerna i form av kunskapsöverföring.

På förvaltningsnivå är det jämnt fördelat mellan kommuner där miljöförvaltningoch kommunledning handhar frågan om miljölednings- och kvalitetsarbete. I varfjärde kommun är det en annan förvaltning än dessa.

24

Folkhälsofrågor

Traditionellt har landstingen ansetts ansvara för merparten av folkhälsofrågorna.På lokal nivå har dock intresset för det förebyggande folkhälsoarbetet ökat mar-kant de senaste åren. I många kommuner ingår folkhälsoarbetet som en viktig deli det lokala Agenda 21-arbetet. De kommuner som svarat på frågan om antaletårsarbetskrafter för folkhälsoarbete anger att de har 0,12 årsarbetskrafter i snitt.

En trend är att frågorna i större utsträckning än tidigare lyfts till kommunstyrel-serna. I 43 procent av de kommuner som svarat på frågan ligger ansvaret förfolkhälsofrågorna hos kommunstyrelsen. 1996 låg ansvaret för folkhälsofrågornahos kommunstyrelsen i 24 procent av kommunerna. Miljönämnderna har i 34procent av kommunerna ansvar för folkhälsofrågor. Motsvarande siffra 1996 var40 procent – en tydlig förskjutning av ansvaret.

På förvaltningsnivå är ansvaret ganska jämnt fördelat mellan kommunledningenoch miljöförvaltningen. I 38 procent av kommunerna är det miljöförvaltningensom ansvarar för folkhälsoarbetet och i 35 procent ligger ansvaret på kommun-ledningen.

Under 1990-talet har allt fler kommuner bildat lokala folkhälsoråd. År 1996 in-gick 60 procent av miljö- och hälsoskyddsnämnderna i något folkhälsoråd. Densiffran är i stort sett konstant, idag är 56 procent av miljönämnderna med i någotfolkhälsoråd.

Diagram 11 – Jämförelse mellan hur stor andel av kommunerna som folkhälso-frågor under kommunstyrelsen respektive miljö- och hälsoskyddsnämnden, 1996och 1999.

24

4043

34

05

101520253035404550

Kommunstyrelsen Miljö- och hälsoskyddsnämnd

Proc

ent 1996

1999

25

Radon

Nästan alla kommuner, 97 procent, har genomfört en undersökning av radonsitu-ationen. I 93 procent av kommunerna har mätning gjorts av radon i bostäder.Drygt 75 procent av kommunerna har även gjort mätningar av markradon, radon ivatten samt radon i skolor och förskolor.

Kravet på kommunerna att ha ett grepp om radonsituationen utgår från bestäm-melser om rådgivning i hälsoskyddslagen, numera miljöbalken och plan- ochbygglagens allmänna hänsynsregler för planläggning och bygglovgivning. Ra-donhalter på över 400 bequerel per kubikmeter i bostäder och lokaler anser soci-alstyrelsen som en olägenhet för människans hälsa. Radonhalten i nya byggnaderfår inte överstiga 200 bequerel per kubikmeter enligt byggreglerna. För dricks-vatten gäller värdet 1000.

Två tredjedelar av kommunerna utförde radonkartering av markradon under1980-talet. Mätning av radon i bostäder har utförts jämnt över tiden, en fjärdedelav kommunerna har kontinuerliga mätningar. Radon i förskolor och skolor harfrämst mätts under 1990-talet, liksom radon i vatten.

Diagram 12 – Procent av kommunerna som genomfört olika typer av radonmät-ningar.

Under 1990-talet har det skett en fokusering på radon i förskolor och skolor. I 39procent av kommunerna har man mätt alla eller nästan alla förskolor och skolor. Inästan hälften av kommunerna, 44,5 procent, har man valt att inte prioritera mät-ningar i förskolor eller skolor. Skälet till detta framkommer inte alltid. En kom-mentar har varit att man med säkerhet vet att byggnaden är byggd av ett materialsom inte innehåller radon samt att den står på mark där risken för radon är väldigtlåg. Idag vet vi att det tyvärr kan finnas höga halter av radon även i lågriskområ-den och det enda sättet att med säkerhet veta om luften i byggnaden innehållerradon eller inte är att mäta.

En mer utförlig information om radonläget kommer i höst att presenteras avRadonutredning 2000.

78

93

75 79

0

20

40

60

80

100

Markradonkartering Mätning av radon i bostäder Mätning av radon i skolor ochförskolor

Mätning av radon i vatten

Proc

ent

26

Diagram 13 – Fördelningen av kommunernas radonmätningar i skolor och för-skolor. Tex.44% av kommunerna har genomfört radonmätningar i 0-20 % avskolorna.

Skolor

44%

7%4%

6%

39%

0-20 % 21-40 % 41-60 % 61-80 % 81-100 %

Förskolor

45%

5%7%

37%

6%

27

Samverkan

Samverkan är ett sätt att effektivisera arbetet, samla resurser och kunna hålla högkompetens. Det är därför glädjande att notera att drygt en tredjedel av kommu-nerna samverkar med grannkommuner i någon form. Det är lika vanligt medsamverkan inom miljö- och livsmedelsområdena som andra områden.

Samverksområden Antal kommunerMiljöbalken 62Livsmedel 63

Annat område 61

Tabell 12 – Antal kommuner som samverkar inom olika områden (262 svarande).

En kommun har gemensam nämnd och två gemensam förvaltning. Habo ochMullsjö inledde den mest långtgående samverkan genom att vid årsskiftet utnyttjade nya bestämmelserna i kommunallagen om gemensam nämnd. Orsa och Morahar sedan flera år ett gemensamt miljökontor.

Endast var 10:e kommun nyttjar möjligheten att delegera uppgifter till en tjäns-teman i en annan kommun. Anledningen till att delegering inte är mera förekom-mande är att det ännu inte är tillåtet enligt djurskyddslagen och livsmedelslagen.

Hur sker samverkan? Antal kommuner

Gemensam nämnd 2Gemensamt kontor 4Delegation till tjänsteman i annan kommun 13Nätverk 54Mellankommunalt samarbete 51

Kommunalförbund 6

Tabell 13 – Olika sätt som kommunerna samverkar på, (262 svarande).

Hur bra har samverkan fungerat? Antal kommunerBra 86Mindre bra 3Dåligt 0

Vet ej 8

Tabell 14 – Hur fungerar samverkan i kommunerna, (262 svarande).

28

Det är mycket positivt att 9 av 10 anser att samverkan fungerar bra. Ingen angeratt den fungerar dåligt. Samverkan är en viktig väg till lösning på flera kommu-ners problem med resurser och kompetens. Det är därför viktigt att öppna förmöjligheter till samverkan även inom djurskydd och livsmedel så att t.ex. mindrekommuner genom samverkan kan utveckla tillsynen och få tillgång till specialist-kompetens. Alternativt kan tjänster köpas av större kommuner som har en perso-nalstab med olika spetskompetenser.

29

Administrativa stöd

En dryg tredjedel av kommunerna utnyttjar idag geografiska informationssystem(GIS) i sin miljö- och hälsoskyddsverksamhet. För miljöövervakningen finnsmånga fördelar i att använda GIS. Allt mer kunskapsunderlag från myndigheterfinns i GIS-system som man i framtiden kommer att nå via nätet.

Områden Antal kommunerMiljöskydd 54Hälsoskydd 40

Förorenad mark 26Naturvård 55Livsmedel 14Djurskydd 18Miljöövervakning 40

Annat 18

Tabell 15 - Antalet kommuner som använder Geografiska informationssystem(GIS) inom miljö- och hälsoskyddsverksamheten ( 263 svarande).

Idag har 87 procent av kommunerna databaserade ärendehanteringssystem. Deallra vanligaste systemen är Miljöreda och Ecos med 30% respektive 24% avkommunerna som nyttjare. Det är förvånande att så många kommuner, trots att dehar ett system för ärendehantering och uppföljning, har svårt att bedöma behovetav insatser inom olika sektorer. Förmodligen behöver systemets roll i verksam-hetsplaneringen utvecklas.

Nästan två tredjedelar av kommunerna är intresserade av att medverka i utveck-ling av datorstödd tillsyn. Två tredjedelar vill även svara på vår enkät via nätet iframtiden.

30

Förväntningar på statligamyndigheter

Den viktigaste uppgiften för statliga myndigheter är att döma av svaren att hjälpatill med allmänna råd. Även utbildning och kompetensutveckling är viktigt, lik-som samordning mellan myndigheter.

Mycketviktigt

Viktigt Ganskaviktigt

Mindreviktigt

Inte allsviktigt

Samordn. mellan myndig. 151 78 26 6 0Allmänna råd 230 22 11 0 0Uppföljning/utvärdering 68 93 71 24 3Utbildning/komp.utveck. 167 63 30 2 0

Metodutveckling 91 95 55 18 1Annat 16 6 8 8 7

Tabell 16 – Förväntningar på statliga myndigheter, redovisat i antal kommuner.

För att tillsynen i kommunerna ska kunna effektiviseras och förbättras krävs ensamordning av de departement och statliga myndigheter som är berörda av miljö-balken.

Samsyn är också viktigt. I nuläget arbetar Naturvårdsverket, Socialstyrelsen, Ke-mikalieinspektionen och Boverket för att decentralisera ansvar för den lokalamiljön till kommunerna i enlighet med miljöbalkens och plan- och bygglagensgrundtankar. Jordbruksverket och Livsmedelsverket förespråkar en annan synmed ett centraliserat ansvar för tillsyn. Bristen på samsyn försvårar utvecklingen iflera kommuner.

31

Bilaga 1 – Enkät: Miljö- och hälso-skyddsnämndernas verksamhet

Kommun ENKÄT Kommunkod

Uppgiftslämnare Skickas senast 2000-03-01 till

Telefonnr Fax nr Svenska Kommunförbundet

E-postadress till miljö- och hälsoskyddsnämnden Plan- och miljösektionen118 82 STOCKHOLM

Enkät om miljö- och hälsoskyddsnämndernas verksamhet iSveriges kommuner

1 ORGANISATION

1.1 Under vilken eller vilka politiska organ behandlas övergripande miljöfrågor, miljö- och hälso-skydds-, natu rvårds- och folkhälsofrågor?

Övergripandemiljöfrågor

Miljö- ochhälsoskydd

Naturvård Folkhälso-frågor

a) Miljö- och hälsoskyddsnämnd1p

2p

3p

4p

b) Bygg- och miljönämnd p p p pc) Miljö-, bygg- och räddningsnämnd p p p pd) Kommunstyrelsen p p p pe) Annan nämnd ………………………………. p p p p

1.2 Under vilken förvaltning behandlas övergripande miljöfrågor, miljö- och hälsoskydds-, naturvårds-och folkhälsofrågor?

Övergripandemiljöfrågor

Miljö- ochhälsoskydd

Naturvård Folkhälso-frågor

a) Miljö- och hälsoskyddsförvaltning1p

2p

3p

4p

b) Bygg- och miljöförvaltning p p p pc) Miljö-, bygg- och räddningsförvaltning p p p pd) Kommunledning p p p pe) Teknisk förvaltning p p p pf) Annan förvaltning………………………. p p p p

2 OMFATTNING2.1 Uppge omfattningen på de verksamheter som Ni i årets tillsynsutredning bedömt fordrar återkom-mande tillsyn (vart 3-4:e år) inom följande obligatoriska tillsynsområden. Uppge även det årliga resursbe-hovet i timmar. Uppställningen är i princip hämtad från Kommunförbundets skrift om tillsynsplanering.

Antal objekt Totalt resursbe-hov/timmar

a) Natur- och kulturvård

b) Miljöfarliga C och U-anläggningar

c) Jordbruk (12:10)

32

d) Enskilda avlopp

e) Värmepumpar

f) Hälsoskydd

g) Förorenade områden

h) Vattenverksamhet (9:10)

i) Kemiska/biotekniska produkter

j) Avfall, producentansvar

k) Livsmedel

l) Djurskydd

m) Tobak2.2 Uppge omfattningen på de verksamheter där tillsynen är överlåten på kommunen under 1999. (Reger-ingen förordar att en större del av den operativa tillsynen sker lokalt av den kommunala tillsynsmyndigheten. Detär därför intressant att se nuvarande omfattning.)

Antal objekt Totalt resursbe-hov/timmar

a) Natur- och kulturvård

b) Strandskyddsområden

c) Miljöfarliga A och B-anläggningar

d) Förorenade områden (från A och B-anläggningar där lst vartillsynsmyndighet vid upphörandet)

e) Vattenverksamheter

f) Täkter

3 PERSONALRESURSER

3.1 Har ni tidsredovisning inom miljö- och hälsoskyddsområdet med fördelning på era verksamhetsområ-den? 1p Ja 2p Nej

3.2 Gör en uppskattning av fördelningen i genomsnittligt antal årsarbetskrafter av kontorets resursinsat-ser inom era huvudsakliga verksamhetsområden under 1999. (Antalet årsarbetande räknas fram med hjälpav den faktiska sysselsättningsgraden för månadsavlönade. Årsarbete anger hur många anställda kommunenskulle haft om alla arbetade heltid. Ett årsarbete kan vara 200 arbetsdagar á 8 timmar, 1600 nettotimmar, exklsemester.)

Antal årsarbetskrafter, tiondelar

a) Miljöskydd/kemikalier

b) Hälsoskydd

c) Naturvård

d) Renhållning

e) Livsmedel

f) Djurskydd

g) Folkhälsofrågor

h) Agenda 21

i) Fysisk planering

33

j) Övrigt

k) Summa (totalt på kontoret)

3.3 Ange behovet av resursförstärkning enligt tillsynsutredning-en räknat i antal årsarbetskrafter.

Antal årsarbetskrafter

3.4 Har Ni tilldelats mer personalresurser med anledning avökat resursbehov på grund av att miljöbalken trätt ikraft? Angeantal årsarbetskrafter.

Antal årsarbetskrafter

3.5 Har Ni funnit svårigheter att rekrytera kompetent tillsyns-personal under 1999?. 1p Ja 2p Nej Om Nej, fortsätt med

fråga 4.1

3.6 Om Ja, inom vilket verksamhetsområde?1p Miljöskydd2p Hälsoskydd3p Naturvård4p Livsmedel5p Djurskydd6p Annat …………………………..

4 INTÄKTER/AVGIFTER/TAXA4.1 Ange de förväntade intäkterna för 1999. I intäkterna ingår fasta avgifter och timavgifter för tillsyn, avgif-ter för tillstånd samt avgifter för uppdrags- och konsulttjänster.

Totala intäkter, kronor

a) Tillsyn m m enligt Miljöbalken, totalt

- varav miljöskydd

- varav hälsoskydd

b) Tillsyn m m enligt Livsmedelslagen

c) Tillsyn m m enligt Djurskyddslagen

d) Övrigt (uppdrag etc)

e) Summa4.2 Vilken timtaxa debiterade Ni under 1999? (Om taxan är ändrad så ange den nya taxan.) Ev höjning av tidigare Timavgift, % Timavgift 1999

a) För tillsyn miljöbalken ..………………....

b) För tillsyn djurskyddslagen ………………….

c) För uppdragsverksamhet4.3 Har ni under 1999 tillämpat en taxa avpassad för miljöbalken?1p Ja 2p Ja, del av året 3p Nej4.4 Har ni använt Kommunförbundets underlag från 1998 för taxesättning enligt miljöbalken?1p Ja 2p Nej

Kommentar

34

5 MILJÖLEDNINGS- OCH KVALITETSARBETE5.1 Pågår arbete med att införa miljöledningssystem EMAS/ISO 14000 i den kommunala verksamheten

i er kommun?

1p Ja 2p Nej Om Nej fortsätt med fråga 5.35.2 Om Ja, vilka verksamheter omfattas

1p Fastighetsförvaltning 2p Vatten- och avlopp3p Avfall 4p Skola och barnomsorg5p Miljö- och hälsoskydd 6p Kommunledning7p Övriga5.3 Förekommer någon form av kvalitetssäkring av miljö- och hälsoskyddsverksamheten?1p Ja 2p Nej Om Nej fortsätt med fråga 5.55.4 Om Ja, inom vilket/vilka områden?1p Tillsyn 2p Mätning, provtagning3p Jour, klagomål 4p Övrigt5.5 Tillämpar kommunen något nyckeltal för analys av verksamheten?

1p Gröna nyckeltal 2p Nyckeltal för tillsynen3p Andra nyckeltal5.6 Ge exempel på nyckeltal som används för tillsynen i miljö- och hälsoskyddsverksamheten både kvanti-tativa och kvalitativa.

6 HÄLSOFRÅGOR6.1 Ingår miljö- och hälsoskyddsnämnden i något folkhälsoråd?1p Ja 2p Nej

Kommentar

6.2 Har en undersökning av radonsituationen genomförts i kommunen?1p Ja 2p Nej Om Nej, fortsätt med fråga 7.16.3 Om Ja, ingick

Årtal2

Åtgärdat,årtal3

a) Markradonkartering 1p Jab) Mätning av radon i bostäder 1p Jac) Mätning av radon i skolor, förskolor 1p Jad) Mätning av radon i vatten 1p Ja6.4 I hur stor andel av det totala antalet skolor och förskolor har radonmätning utförts?

1 0 - 20 % 2 21 - 40 % 3 41 - 60 % 4 61 - 80 % 5 81 - 100 %a) Skolor p p p p pb) Förskolor p p p p p

35

7 EFFEKTIVISERING AV TILLSYN7.1 Utnyttjar kommunen möjligheten att samverka med andra kommuner om myndighetsutövning?1p Ja 2p Nej Om Nej, fortsätt med fråga 7.67.2 Om Ja, inom vilket/vilka områden samverkar ni?1p Miljöbalken 2p Livsmedel3p Annat område, ange vilket7.3 Om Ja, hur sker samverkan?1p Gemensam nämnd 2p Gemensamt kontor3p Delegation till tjänsteman i annan kommun 4p Nätverk5p Mellankommunalt samarbete 6p Kommunalförbund7.4 Om Ja, med vilken/vilka kommun/-er har samverkan inletts?

7.5 Om Ja, hur tycker kommunen att samverkan har fungerat?1p Bra 2p Mindre bra 3p Dåligt 4p Vet ej

7.6 Vad har företagens införande av miljöledningssystem och egenkontroll medfört för förändringar förtillsynsarbetet?1p Mycket ökat arbete 2p Ökat arbete 3p Ingen förändring 4p Minskat arbeteKommentar

7.7 Används Geografiska informationssystem (GIS) inom miljö- och hälsoskyddsverksamheten? GISomfattar alla datorsystem där kartinformation och register är sammankopplade, t ex register för miljö-farlig verksamhet kopplat till karta.1p Ja 2p Nej Om Nej, fortsätt med fråga 7.97.8 Om Ja, inom vilket/vilka områden?1p Miljöskydd 2p Hälsoskydd 3p Förorenad mark 4p Naturvård5p Livsmedel 6p Djurskydd 7p Miljöövervakning8p Annat, ange vad7.9 Har ni ett databaserat ärendehanteringssystem/uppföljningssystem?1p Ja 2p Nej Om Nej, fortsätt med fråga 7.11

7.10 Om Ja, ange vilket/vilka: …………………………………………………………………………

7.11 Är ni intresserade av att medverka i utveckling av datorstödd tillsyn och rapportering?Med datorstödd tillsyn menar vi t ex att läspenna och strukturerade blanketter med streckkod, som senare scannasav på kontoret, används i syfte att direkt i fält kunna avge utlåtande vid inspektioner.

1p Ja 2p Nej

…………………………………………………………………………………………………………….

7.12 Vilka förväntningar finns på vad centrala, vägledande myndigheter ska göra?

Mycketviktigt

1

Ganskaviktigt

2

Viktigt

3

Mindreviktigt

4

Inte allsviktigt

5a) Samordning, samverkan mellan myndigheter p p p p pb) Allmänna råd och annat faktaunderlag p p p p pc) Uppföljning/utvärdering av tillsynsarbetet p p p p pd) Utbildning/kompetensutveckling p p p p pe) Metodutveckling p p p p pf) Annat p p p p p

Vilka frågor är viktigast att plan- och miljösektionen bevakar inom miljö- och hälsoskyddsverksamhetens områ-de?

7.14 Anser ni att det är en fördel om plan- och miljösektionen samlar in uppgifter på elektronisk väg istället för med hjälp av pappersenkät?

1p Ja 2p Nej

36

Frågor ställda av Naturvårdsverket med anledning avregeringsuppdrag att undersöka omfattning av och problem med drift och tillsyninom samma nämnd/förvaltning. Naturvårdsverket kommer dessutom att nyttjasvaren på frågorna 1, 2 och 7.1 - 7.5.

Kommun Kommunkod

8 FRÅGOR FRÅN NATURVÅRDSVERKET

8.1 Är den nämnd/förvaltning som ansvarar för tillsyn enligt miljöbalken också ansvarig för skötsel ochdrift av följande kommunala verksamheter:

Nämnd Förvaltning1Ja 2Nej 1Ja 2Nej

a) Avloppsreningssystem p p p pb) Avfallshanteringssystem p p p pc) Vattenförsörjningssystem p p p pd) Energiförsörjningssystem p p p pe) Andra anläggningar som kan ge upphov till miljöstörning såsomkommunala- vägar, skjutbana och motorsportanläggningar

Med system avser vi både anläggning och ledningar, insamlings-punkter mm

p p p p

8.2 Om Ni till någon del har besvarat fråga 8.1 med Ja, har Er kommun i så fall gjort något för att skiljatillsynsansvar från driftsansvar?1p Ja 2p Nej

8.3 Om Ja, vilken/vilka åtgärd(er)?1p Avstått från tillsynsansvar till länsstyrelsen 2p Lyft över tillsynen till annan nämnd3p Genom samverkan med annan kommunKommentar……………………………………………………………………………………………………………………………….……………………………………………………………….

4p Annan åtgärd………………………………………..………………………………………………………………..………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………

Tack för er medverkan!

Skicka enkäten per post till Svenska Kommunförbundet, Plan- och miljösektionen, 118 82 Stockholm

37

Bilaga 2 – Enkät: Fördjupningsfrågorom kostnader

Kommun ENKÄT Kommunkod

Uppgiftslämnare Telefonnr

Bilaga till enkäten. Fördjupningsfrågor om bruttokostnader.

Kostnaderna inom miljö- och hälsoskyddsverksamheten är en mycket viktig del av faktaunderlaget.Genom att bryta ned posten "Myndighetsutövning, miljö- och hälsoskydd" i SCB's räkenskapssammandrag för1999 i verksamhetsområden hoppas vi erhålla ett förbättrat jämförelsematerial om kostnader. Uppdelningen medpersonalkostnader samt övriga kostnader motsvarar också SCB's redovisning.

Till enkäten bifogas också en bilaga med "Definition av kostnader". Posten "Övriga kostnader motsvarar perdefinition lokal- och anläggningskostnader, externa varor och externa tjänster och bidrag. Den totala brutto-kostnaden är summan av personalkostnader och övriga kostnader.

Ange den totala bruttokostnaden för hela miljö- och hälsoskydds - verk-samheten år 1999

Total bruttokostnad, kronor

……………………………………

Ange fördelningen av era totala bruttokostnader som lagts ner på följande verksamhetsområden under1999. Verksamheter som inte är specificerade ska föras in under övrigt. Kostnaderna delas upp i perso-nalkostnader och övriga kostnader som summeras till total bruttokostnad.

Personalkostnader, kr Övriga kostnader, kr Tot bruttokostnad

………………. ………………. ………………

……………… ……………… ………………

……………… ……………… ………………

……………… ……………… ………………

……………… ……………… ……………….

a) Tillsyn m m miljöskydd

b) Tillsyn m m hälsoskydd

c) Tillsyn m m enligt Livsmedelslagen

d) Tillsyn m m enligt Djurskyddslagen

e) Övrigt

Kommentarer………………………………………………………………………………………………………………..

Hur har kostnadsuppgifterna tagits fram?

1p Med hjälp av underlag såsom tidsredovisning, bokslut etc2p Genom uppskattade uppgifter t ex schablonfördelningar3p På annat sätt ……………………………………………………………………………………….………………………………………………………………………………………………………….

38

Bilaga 3 – Kommunernas möjligheteratt ta ut avgifter

Kommunerna har rätt att ta ut avgifter för följande verksamheter:

• Tillståndsprövning eller dispensprövning enligt miljöbalken eller enligt före-skrifter som meddelats med stöd av balken.

• Handläggning av anmälan av verksamhet.

• Tillsyn enligt miljöbalken.

• För en kommunal nämnds verksamhet enligt djurskyddslagen och djur-skyddsförordningen.

• Livsmedelskontroll. Årliga avgifter för livsmedelstillsynen (provtagning ochanalys) och avgifter för godkännande av livsmedelslokaler är fastställda avLivsmedelsverket. I livsmedelslagstiftningen saknas bemyndigande förkommunen att fastställa taxor utom när det gäller importkontroll.

• För tillsyn enligt strålskyddslagen.

En målsättning med miljöbalken är att tillsynsansvaret breddas och delegeras.Kommunerna har möjlighet att ta över mer tillsyn på det lokala planet. Detta gäll-er såväl naturvård och vattenverksamhet som tillsyn över miljöfarlig verksamhet.De nya ansvarsområdena är möjliga att avgiftsfinansiera. Detsamma gäller an-svarsområden som kommunerna haft sedan tidigare utan att kunna ta ut en avgift,t.ex. tillsyn inom hälsoskydd, kemikalier, CFC, farligt avfall och renhållning.

Regeringen har understrukit vikten av att myndigheternas verksamhet enligt mil-jöbalken i möjligaste mån avgiftsfinansieras. Detta ligger också i linje med prin-cipen att förorenaren betalar.

Vad ingår i prövning och tillsyn?

Tillsyn är ett vitt begrepp enligt miljöbalken. I tillsynsverksamheten ingår delsden myndighetsutövande verksamheten, d.v.s. tillsynen över efterlevnad av mil-jöbalken eller regler utfärdade med stöd av miljöbalken, dels tillsynsmyndighe-ternas andra uppgifter av förebyggande och stödjande karaktär. Till de myndig-hetsutövande uppgifterna räknas såväl kontroll och uppsikt som åtgärder för atträttelse ska vidtas. Till de andra uppgifterna kan räknas tex. information i allmän-het och rådgivning angående gällande regler i enskilda fall eller i kampanjform(se prop. 1997/98:45 Miljöbalk del 1 s. 493-496).

Med prövning avses dels tillstånds- eller tillåtlighetsprövning, dels prövning somavser dispenser eller undantag.

39

Vid beräkning av kommunernas kostnader för prövning och tillsyn kan tex. ned-anstående ingå:

• Registrering och komplettering av ärende.

• Inläsning och beredning av ärende.

• Kontroll av verksamheter, eventuella del- och slutbesiktningar.

• Samråd, samverkan och informationsutbyte med övriga tillsynsmyndigheteroch med de verksamheter som är föremål för tillsynen, t.ex. periodiskt åter-kommande samråd med representanter för de största miljöfarliga verk-samheterna inom tillsynsområdet samt remissyttraden till tillståndsprövandemyndigheter.

• Arbete med inventeringar, undersökningar eller kontroll som, utan att varariktad mot miljöfarlig verksamhet i det enskilda fallet, berör flera sådanaverksamheter inom visst geografiskt område, viss bransch eller liknade.

• Klagomålsärenden om klagomålen är befogade.

• Databehandling av insamlade fakta.

• Interna och externa kontakter med sakkunniga, t.ex. jurister.

• Upprättande av skrivelser eller förelägganden.

• Beslutsfattande, meddelande av beslut, skriva ut tillstånd, eventuella utskickav information med anledning av anmälan.

• Påföljdsfrågor (miljösanktionsavgift, polisanmälan, åtal).

• Expediering.

• Resor, max 20 timmar per inspektionstillfälle.

För att taxan ska vara tydlig bör det anges även att den som ämnar utöva miljö-farlig verksamhet är avgiftsskyldig. Då klargörs rätten att ta ut avgift i t.ex. an-mälningsärenden innan företaget bedriver verksamhet i kommunen (se 15§ i taxe-förslaget, s 46).

När kommunens personal anlitas för uppdragsverksamhet är det lämpligt att ha ensärskild uppdragstaxa. Radonmätning av fastighet inför försäljning är exempel påuppdrag som inte påverkar trovärdigheten i myndighetsutövningen. Bisysslor iden egna kommunen bör annars normalt inte förekomma.

Varje kommun fastställer själv sin taxa för de delar av verksamheten där man harbemyndigande att ta betalt. Kostnaderna ska grundas på självkostnadsprincipen.Det innebär att den avgift som tas ut inte får vara högre än de faktiska kostnader-na. I de faktiska kostnaderna ska dock fulla kostnader för handläggning av ettärende kunna ingå enligt ovan. Det är också rätt att räkna in lokalkostnader ochtid för en chefs medverkan i handläggningen.

Avgifterna ska finnas i en taxa som beslutas av kommunfullmäktige.

40

Bilaga 4 – Viss statistik från enkätensom ej har analyserats

Övergripande miljöfrågorMiljö- och hälsoskyddsnämnd 67 (20)Bygg- och miljönämnd 75 (23)

Miljö-, bygg- och räddningsnämnd 22 (7)Kommunstyrelsen 131 (40)Annan nämnd 33 (10)

Tabell 17 – Under vilka politiska organ behandlas övergripande miljöfrågor,antal kommuner (264 svarande).

NaturvårdMiljö- och hälsoskyddsnämnd 56 (18)Bygg- och miljönämnd 81 (26)

Miljö-, bygg- och räddningsnämnd 23 (7)Kommunstyrelsen 92 (30)Annan nämnd 60 (19)

Tabell 18 – Under vilka politiska organ behandlas naturvård, antal kommuner(264 svarande).

Övergripande miljöfrågorMiljö- och hälsoskyddsförvaltning 80 (26)Bygg- och miljöförvaltning 80 (26)

Miljö-, bygg- och räddningsförvaltning 21 (7)Kommunledning 75 (23)Teknisk förvaltning 25 (8)Annan förvaltning 32 (10)

Tabell 19 – Under vilken förvaltning behandlas övergripande miljöfrågor, antalkommuner (264 svarande).

41

NaturvårdMiljö- och hälsoskyddsförvaltning 67 (22)Bygg- och miljöförvaltning 85 (28)Miljö-, bygg- och räddningsförvaltning 20 (6)

Kommunledning 53 (17)Teknisk förvaltning 35 (11)Annan förvaltning 49 (16)

Tabell 20 – Under vilken förvaltning behandlas naturvård, antal kommuner (264svarande).

FolkhälsofrågorMiljö- och hälsoskyddsförvaltning 54 (18)Bygg- och miljöförvaltning 46 (16)

Miljö-, bygg- och räddningsförvaltning 12 (4)Kommunledning 101 (34)Teknisk förvaltning 13 (4)Annan förvaltning 69 (24)

Tabell 21 – Under vilken förvaltning behandlas folkhälsofrågor, antal kommuner(264 svarande).

Diagram 14 – Andel av kommunerna som har tidsredovisning inom miljö- ochhälsoskyddsområdet.

24%

76%

Ja Nej

42

Diagram 15 – Om nämnderna som ansvarar för tillsynen enligt miljöbalken ock-så ansvarar för skötsel och drift, fördelat på olika kommunala verksamheter.

Diagram 16 – Om förvaltningen som ansvarar för tillsynen enligt miljöbalkenockså ansvarar för skötsel och drift, fördelat på olika kommunala verksamheter.

Diagram 17 – Av de kommuner som svarat att de på nämnd eller förvaltningsnivåbåde har tillsyn och drift av verksamheter är det 43% som har försökt att skiljatillsyn och drift åt.

0%

20%

40%

60%

80%

100%

Avloppsre

ning

Avfallsh

anterin

g

Vattenfö

rsörjni

ng

Energ

iförsör

jning

Andra a

nläggni

ngar

Proc

ent Nej

Ja

43%

57%Ja Nej

0%10%20%30%40%50%60%70%80%90%

100%

Avlopps

rening

Avfallsh

anterin

g

Vattenfö

rsörjni

ng

Energ

iförsör

jning

Andra an

läggni

ngar

Proc

ent

Nej

Ja