A 13 años de descentralización educativa en México. El

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Beatriz Calvo Pontón*

A 13 años de descentralización educativa en México.

El Distrito Federal: un caso inconcluso

Una vez transcurridos 13 años de haberse puesto en marcha la des-centralización del Sistema Educativo Mexicano (SEM),1 las entidades federativas han vivido procesos diferentes, heterogéneos y desiguales dadas las condiciones coyunturales de lugar y debido a razones de tipo administrativo, económico, político, sindical, técnico y/o profe-sional. Algunos estados han instrumentado acciones orientadas a la elaboración de una política educativa estatal, leyes estatales de edu-cación, planes estatales de educación, ciertos contenidos curriculares, material didáctico, etcétera; a la profesionalización de docentes, direc-tores y supervisores; a la formación de diversos equipos técnicos y pedagógicos, así como de investigación; a la instrumentación de pro-gramas educativos innovadores y novedosos con contenidos estatales y locales, etcétera.

Pero en otros estados la descentralización se topó con muchos obstáculos que frenaron el proceso. Para ciertos gobiernos estatales implicó enfrentar nuevos problemas. Por ejemplo, tenían que atender a todas las escuelas, incluyendo aquellas que se encontraban en co-munidades aisladas, que generalmente eran las más pobres y que

* Doctora por la División de Posgrado en Sociología por la Universidad Iberoamericana (UIA). Investigadora del Centro de Investigaciones y Estudios Superiores en Antropología Social (CIESAS).

1 En México en 1992, la descentralización educativa significó la transferencia de escuelas y docentes de educación básica federales de los niveles preescolar, primaria y secundaria en las modalidades de educación normal, indígena y especial, ubicados en los estados de la República Mexicana, a los respectivos gobiernos estatales.

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recibían menos atención por parte de las autoridades educativas y gu-bernamentales. Tenían que resolver la falta de equipos técnicos y profesionales en los sistemas educativos estatales, las condiciones li-mitadas para la intervención regional en lo pedagógico, la complicada integración tanto de los subsistemas educativos federalizado y esta-tal, como de las correspondientes secciones sindicales en aquellos es-tados que contaban con ambos. Tenían que encontrar fórmulas “má-gicas” para solucionar la insuficiencia de los recursos económicos que la federación les entregaría, pues percibían tener pocas o nulas posi-bilidades de sostener el gasto educativo. Así, estos estados asumieron la descentralización de diferentes modos, desde aquellos que se apro-piaron del proceso con compromiso y responsabilidad hasta aquellos que lo adoptaron como una disposición oficial con la que “se tenía que cumplir”, en cuyos casos, los “avances” han tomado formas de simu-lación, o bien, han sido mínimos.

Este ensayo tiene por objeto abordar la descentralización educati-va en el Distrito Federal, el único territorio de la República Mexicana en el que ésta, por variadas y complejas situaciones es, hasta el mo-mento, un asunto pendiente. Fue en diciembre de 2003, una década después de su puesta en marcha de manera oficial, cuando se inició en la Cámara de Diputados el proceso de reformar el artículo 122 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, que regula las atribuciones de las autoridades administrativas y de justicia en el D.F., a través de cinco bases normativas.

Aludiendo al federalismo y a la “equidad” entre los estados, en lo relativo a la distribución del gasto público, la iniciativa de reforma fue impulsada por el Partido Revolucionario Institucional (PRI) y entusias-tamente secundado por el Partido Acción Nacional (PAN). Esta inicia-tiva consistía en adicionar una sexta base, que establecía que el D.F. debería participar, “al igual que el resto de los estados”, en el gasto destinado al sostenimiento de la educación básica obligatoria, ya que hasta ese momento “no lo hacía”.

Fue dicha iniciativa el detonador para la generación de una efer-vescencia en los escenarios políticos del D.F. que no solamente se manifestó en álgidas discusiones entre los partidos al interior de la Cámara de Diputados, sino inclusive en acciones de agresión y violen-


cia entre unos y otros. Pero, por otra parte, también fue el motivo por el cual la descentralización de los servicios educativos del D.F. se puso en la mesa de discusión, convirtiéndose en un controvertido tema de interés público.

Con base en material hemerográfico he llevado un seguimiento de este inconcluso proceso. Intento describir los acontecimientos que explican cómo y por qué la descentralización educativa en el D.F. ha sido un fenómeno más político que pedagógico. Cobijadas por un dis-curso de “equidad”, las acciones y las reacciones de unos partidos políticos y de otros; de las dos instancias sindicales, tanto la oficialis-ta como la disidente; de las autoridades federales, así como las del D.F., han tenido que ver más con sus intereses ideológicos y/o parti-distas, que con aquellos dirigidos a mejorar la educación pública en la ciudad de México.

Este ensayo se divide en tres partes. En la primera planteo bre-vemente el fenómeno de la descentralización de los sistemas educa-tivos como un mecanismo de “modernización” de los estados nacio-nales, específicamente los latinoamericanos y como un mecanismo de “modernización” de los estados nacionales recomendado por or-ganismos internacionales, en especial por el Banco Mundial. En este proceso, la descentralización desempeña un importante papel en los ámbitos económicos y políticos. En un segundo momento presento un recuento histórico de la descentralización educativa en el Dis-trito Federal.

En la segunda parte hago una descripción de los hechos resaltando la actuación de las fuerzas y los actores políticos en este proceso; es decir, los tres partidos políticos más importantes (PRI, PAN y Partido de la Revolución Democrática, PRD), el Sindicato Nacional de Trabajado-res de la Educación (SNTE) y la disidencia a su interior: la Coordinadora de Trabajadores de la Educación (CNTE), así como las autoridades edu-cativas federales y las autoridades del Gobierno del Distrito Federal (GDF). Cada uno de ellos deja ver su postura política en un asunto teórica y técnicamente educativo.

Finalmente, en la tercera parte, hago algunas reflexiones referen-tes a la ambivalencia, la confusión y/o contradicción que existía res-pecto al significado de la descentralización. Parecía que la reforma al


artículo 122 era sinónimo de descentralización o, al menos, así se hacía aparentar. Termino con algunas reflexiones sobre la hipótesis que ha guiado este trabajo: los procesos educativos no pueden expli-carse sin considerar el ingrediente político, pues los primeros están subordinados a lo segundo.

Un recuento histórico de la descentralización del sistema educativo del Distrito Federal. El contexto

Con objeto de ubicar históricamente el proceso de descentralización de la educación del D.F., veamos algunos antecedentes. Fue en la década de los noventa que la descentralización se convirtió en América Latina en uno de los principios rectores de las reformas nacionales “recomendadas” por organismos internacionales, como el Banco Mun-dial. Bajo criterios modernizadores la descentralización implicaba replantear el funcionamiento de los sistemas educativos nacionales con objeto de mejorar la calidad educativa. La primera medida se refe-ría a la transferencia del poder central o federal a los ámbitos regiona-les, que en nuestro caso eran las entidades federativas de la República Mexicana. Se intentaba que dicha medida trajera cambios en las es-tructuras burocráticas, administrativas, normativas, operativas y políticas, así como en la organización de los sistemas educativos esta-tales. Pero junto con ello significaba una nueva forma de autonomía que transitaba desde los niveles nacionales y estatales hasta los loca-les, es decir, hasta las escuelas, consideradas como el principal centro de atención.

Sin embargo, atrás del discurso formal de la descentralización subyacían algunas connotaciones ideológicas y políticas, basadas en los principios y lógicas neoliberales y globalizadores aplicados a la educación pública. Podemos mencionar, entre éstos: el retiro paulati-no y velado de las responsabilidades de los gobiernos centrales respec-to a la educación básica obligatoria, especialmente en lo relativo a su financiamiento y al otorgamiento de recursos materiales a las escuelas; la sutil privatización de los servicios educativos a través de nuevas políticas, por ejemplo, la “participación social”; el libre mercado como


regulador del servicio educativo; los criterios competitivos aplicados a la educación pública como mecanismos para elevar su calidad, pues suponían que los servicios de buena calidad y el uso eficiente de los recursos se conseguirían por medio de la competencia entre las instituciones educativas.

La descentralización, asociada con autonomía, suponía el fo-mento de la competitividad entre las escuelas, por ser las instancias que tomarían las decisiones para definir los criterios competitivos. También se entendía como criterio para que los planteles buscaran sus propias fuentes de financiamiento, recayendo generalmente esta responsabilidad en los padres y las madres de familia, pero también en los docentes, así como en otros grupos; por ejemplo, organizacio-nes no gubernamentales y agencias nacionales e internacionales, grupos de empresarios, iglesias, etcétera. Esta forma de entender la autonomía ponía en riesgo la gratuidad de la educación pública, favoreciendo de manera indirecta la privatización de los servicios educativos.2

Además observamos otro ángulo de la descentralización de los sistemas educativos: el político, coyunturalmente asociado al papel que los sindicatos han jugado en los escenarios nacionales. Sus deman-das, tanto económicas como políticas, que buscaban mayores sala-rios, la democratización de sus gremios y la injerencia en la toma de decisiones en los altos niveles de las cúpulas administrativas, eran “piedritas en el zapato” de los estados que buscaban “modernizarse”. En este sentido la descentralización no solamente era una estrategia que pretendía mayor eficiencia del servicio educativo, también preten-día hacer desaparecer los obstáculos que se anteponían a los proyec-tos neoliberales de las naciones; entre éstos, las fuerzas sindicales. De esta manera, coadyuvó a modificar la correlación de fuerzas entre sindicatos magisteriales y gobiernos centrales.

En México la descentralización del Sistema Educativo Mexicano, impulsada por el entonces presidente de la República, Carlos Salinas de Gortari, era entendida como un mecanismo que coadyuvaría a

2 Cfr. Beatriz Calvo Pontón, “La descentralización de los sistemas educativos”, Revista Mexi-cana de Investigación Educativa, vol. VIII “Descentralización educativa”, núm. 18, coordinado y presentado por Beatriz Calvo Pontón, México, 2003.


corregir los históricos problemas del centralismo y el burocratismo del Estado mexicano, y que lo haría más eficiente, logrando así su “modernización”. En mayo de 1992 la descentralización se inició de manera firme, con la firma del Acuerdo Nacional para la Moderniza-ción de la Educación Básica, por parte del Secretario de Educación Pública de aquel sexenio, Ernesto Zedillo Ponce, los gobernadores de las 31 entidades federativas y la secretaría general del Sindicato Na-cional de Trabajadores de la Educación (SNTE), Elba Esther Gordillo.

El acuerdo planteaba la descentralización del SEM, así como su reorganización: “el Ejecutivo Federal traspasa al respectivo gobierno estatal, los establecimientos escolares con todos los elementos de ca-rácter técnico y administrativo, derechos y obligaciones, bienes mue-bles e inmuebles, con los que la SEP venía prestando, en el estado res-pectivo, hasta esta fecha, los servicios educativos mencionados, así como los recursos financieros utilizados en su operación”.3

El acuerdo claramente establecía el compromiso del gobierno fe-deral de transferir, junto con los servicios educativos y los docentes “…los recursos suficientes para que cada gobierno estatal se encuen-tre en condiciones de elevar la calidad y cobertura del servicio de edu-cación a su cargo, de hacerse cargo de la dirección de los planteles que recibe, de fortalecer el sistema educativo de la entidad federativa, y cumplir con los otros compromisos que adquiere en este Acuerdo Nacional”.4

A la firma del acuerdo siguió la modificación de los artículos tercero y 31 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexi-canos y la promulgación de la Ley General de Educación, dando con ello, un estatus legal a la descentralización. Implicó la creación de las secretarías o institutos de educación en los estados y un nuevo esquema en el que el gobierno federal seguiría aportando los recur-sos económicos, pero ya no los administraría; sería responsabilidad de los estados.

Ahora bien, para el presidente Salinas el proyecto neoliberal era su mayor preocupación. Como paso importante era necesario que lleva-

3 Cfr. Acuerdo Nacional para la Modernización de la Educación Básica, México, SEP, Cap. IV, 1992.

4 Idem.


ra a cabo la descentralización de los servicios públicos, entre éstos los educativos. Lograrlo requería contar con condiciones fundamental-mente políticas y adecuadas, es decir, sin obstáculos. Y una de ellas era el SNTE, mismo que durante varias décadas había sido de gran utilidad política y partidista al gobierno, pues había fungido como bastión del PRI. Así, procedió a tomar medidas firmes: en 1989 “des-tituyó” al cacique sindical, Carlos Jonguitud Barrios, secretario gene-ral y “presidente vitalicio” del SNTE, quien tenía el control absoluto del organismo sindical; sin embargo ahora le resultaba un estorbo, pues su histórica injerencia en la toma de decisiones de las autoridades educativas no le permitía tomar decisiones de manera autónoma, que por lo general afectaban a los grandes gremios corporativistas. En su lugar “designó” a Elba Esther Gordillo, a quien advirtió que tendría que aceptar la descentralización y colaborar en su instrumentación. Ella aceptó y firmó el acuerdo, pero a cambio, exigió –y logró– la ti-tularidad del sindicato a nivel nacional. Con ello garantizaba la “unidad del SNTE”, impidiendo su atomización en pequeños sindica-tos estatales. Así mostró su poder y habilidad política; por una parte ató la descentralización al organismo gremial, por tanto la descen-tralización no podría dar un paso sin el aval del SNTE, hecho que, como veremos más adelante, afectó la puesta en marcha de la des-centralización en el D.F.5 Por otra parte, dio pruebas de su enorme capacidad de movilización para favorecer u obstaculizar a los go-biernos federal y estatales.

Por otra parte el movimiento disidente de la CNTE al interior del SNTE estaba tomando gran fuerza a nivel nacional y, por tanto, se estaba convirtiendo en una seria amenaza tanto para el sindicalismo oficialista como para el propio Estado mexicano. Demandaba no sola-mente un mayor presupuesto para la educación básica, especialmen-te en lo concerniente a mejores salarios y reivindicaciones económicas de los maestros, sino que exigía y luchaba por la democratización al interior del sindicato.

5 Desde su origen la CNTE ha sido especialmente importante en el estado de Oaxaca, ya que el total de docentes pertenece a ella, y en el D.F. los maestros disidentes tienen mayoría en sus tres secciones sindicales: la novena (docentes de inicial, preescolar, primaria y especial); la déci-ma (docentes de secundarias, media superior y superior, educación física y artística e institutos de cultura); y la once (personal de apoyo a la educación).


Al convertirse el proyecto neoliberal en la mayor preocupación del gobierno federal el SNTE, que en el pasado le había sido de gran utili-dad política y partidista, y la CNTE, cuya oposición a las nuevas polí-ticas neoliberales era vehementemente expresada, le resultaban una gran presión y verdadero problema para la toma de las decisiones en el nivel nacional, de manera autónoma. Resultaba entonces urgente transformar las relaciones con el sindicato para así contar con las condiciones políticas y económicas que le permitieran llevar a cabo el nuevo modelo económico. La descentralización resultaba la mejor forma de hacerlo. Al convertir a cada gobierno estatal en patrón del magisterio en su territorio adquiría con ello las obligaciones de aten-der todos los asuntos laborales, jurídicos y sindicales. Con esta medi-da, además de que el gobierno federal se desentendía de dichos asun-tos, buscaba minimizar el poder sindical dividiéndolo y atomizándolo en 31 pequeños sindicatos. La desintegración buscaría neutralizar tanto a los grupos oficialistas como a los disidentes.

Era de esperarse que el SNTE no reaccionara cruzándose de brazos. Como ya se ha mencionado se dieron importantes negociaciones entre el CEN del SNTE y el gobierno federal, dando como resultado que este último quedara como titular de las relaciones colectivas de los traba-jadores de la educación que se incorporaran a los sistemas educativos estatales.6

La descentralización tuvo como efecto el reacomodo de la correla-ción de fuerzas entre grupos políticos y sindicales en los estados. De una forma u otra, según fueran las condiciones coyunturales de cada Estado7 se modificaron las relaciones entre sindicato y gobierno cen-tral, entre secciones sindicales y gobiernos estatales, y entre las bases sindicales y sus representantes. Bajo estas nuevas condiciones algu-nos gobiernos estatales y el sindicato innovaron otras formas de ne-gociación.

6 Cfr. Acuerdo Nacional…, op. cit.7 Por ejemplo, la alternancia política en algunos estados, como Baja California, dieron la

pauta para dejar notar que el PRI ya no había resultado vencedor y que tendría que competir fuertemente, en primer momento con el PAN y posteriormente con el PRD. Por otra parte la pre-sencia de la CNTE en estados como Oaxaca y el D.F. indicaba que el sindicato oficialista iba per-diendo espacios. Cfr. Beatriz Calvo, “La descentralización educativa en Chihuahua”, en Víctor Alejandro Espinoza Valle (coord.), Modernización educativa y cambio institucional en el norte de México, Tijuana, El Colegio de la Frontera Norte, 1999.


Hubo muchos aspectos de la descentralización que carecían de claridad, dando lugar a una serie de ambivalencias: 1) la permanencia del poder centralizado, al mismo tiempo que se hablaba de autonomía y se traspasaba la administración y sus conflictos a los gobiernos es-tatales;8 2) los montos de los recursos federales reales transferidos, ya que existía poca información al respecto y 3) los verdaderos interlo-cutores con quienes los maestros debían negociar los asuntos labora-les y sindicales.9 Con el paso del tiempo, la misma práctica fue defi-niendo los grados de participación de unos actores y otros en el establecimiento de los acuerdos.

La descentralización de la educación en el Distrito Federal

En 1992, al iniciarse la descentralización del Sistema Educativo Mexicano, el D.F. no se encontraba en las condiciones jurídicas ade-cuadas para que le fueran transferidos los servicios educativos co-mo estaba sucediendo en el resto de las entidades del país. En ese entonces, dependía del Ejecutivo Federal, lo que implicaba estar go-bernado por el propio gobierno federal mediante un regente. Al no contar con una institución de educación a quién transferirle el sec-tor, pues no podía transferírselo a sí mismo, lo primero que había que hacer era crearla.

En segundo lugar en el ámbito político se dieron dos fenómenos en diferentes niveles. En las altas cúpulas las relaciones entre el se-cretario de Educación Pública, Ernesto Zedillo (1992-1994), y el regen-te de la ciudad de México, Manuel Camacho (1988-1993), actualmente diputado federal del PRD, eran muy distantes, por no decir tensas, de-bido a los intereses que ambos tenían en el escenario público.

8 Cfr. Víctor Alejandro Espinoza Valle, “Nuevo federalismo y alternancia política. La des-centralización educativa en Baja California”, en Víctor Alejandro Espinoza Valle (coord.), op. cit.

9 Al no tener seguridad sobre los recursos financieros que se transferirían y sobre los recur-sos adicionales que el gobierno federal entregaría a los estados que los necesitaran, ya que ambos quedaban un tanto a la discrecionalidad de las autoridades federales, los gobernadores respondían a los maestros no tener el dinero para satisfacer las demandas de aumentos salaria-les, homologación, etcétera; por tanto, que recurrieran a las autoridades federales, quienes a la vez decían no tener competencia para resolver esos problemas pues ahora eran asuntos que los gobiernos estatales debían atender.


En otro nivel la situación del sindicato magisterial en el D.F. era muy compleja. La disidencia, que cada momento adquiría más fuer-za,10 no estaba dispuesta a dejar en manos de la secretaria general del SNTE, impuesta por el presidente Salinas, las negociaciones para llevar a cabo la transferencia de los servicios educativos y de los docentes. Para la CNTE este proceso se debía dar en acuerdo con las correspon-dientes secciones del SNTE en los estados (o en este caso, en el D.F.) y no con su dirigencia nacional. Sin embargo ni Gordillo estaba dis-puesta a perder el control de los maestros del D.F. ni las autoridades federales estaban dispuestas a negociar con la disidencia. Como el acuerdo indicaba que la transferencia se llevaría a cabo cuando con-viniera al sindicato, y como en esos momentos no le era conveniente, entonces, lo más práctico era no hacer nada. De esta forma, los ser-vicios educativos del D.F. siguieron a cargo de la SEP.

En 1996 la Constitución Política modificó al D.F. confiriéndole autonomía, lo que significaba, entre otras cosas, la elección del jefe de gobierno como sucedía con los gobernadores en los estados. Sin em-bargo, esto no modificó la situación de la educación básica: siguió perteneciendo al gobierno federal a través de la Subsecretaría de Edu-cación Básica y Normal de la Secretaría de Educación Pública.

A partir de ese momento el D.F. ha sido gobernado por el PRD: Cuauhtémoc Cárdenas (1997-1999), Rosario Robles (1999-2000), Andrés Manuel López Obrador (2000-2005) y Alejandro Encinas a la fecha. En 1997, cuando Cárdenas fungía como primer jefe de gobier-no electo, se dieron algunos intentos para transferir los servicios edu-cativos. Sin embargo, según el líder de la sección 10 de la CNTE del SNTE, Cárdenas no aceptó, pues consideraba que los tres años que du-raría su administración eran poco tiempo para llevar a cabo una tarea

10 Pocos meses después de haber tomado posesión Salinas tuvo que enfrentar el movimien-to sindical conocido como la “Primavera del 89” que implicó momentos de gran efervescencia política. Fue la época en que se impulsaron nuevas estrategias de movilización: enormes y per-manentes plantones alrededor de la SEP y de otras oficinas de gobierno, grandes marchas orga-nizadas simultáneamente en diferentes puntos estratégicos de la ciudad. Inclusive maestros disidentes de otros estados también marcharon a la ciudad. Este conflicto llevó al presidente Salinas a destituir al secretario general del SNTE, Carlos Jonguitud Barrios, y a negociar con la disidencia los salarios y prestaciones de los docentes. Cfr. Beatriz Calvo, “Conflicto magisterial. ¿Movimiento o lucha social?”, Actas del Tercer Congreso Internacional de Historia Regional Com-parada 1991, Ciudad Juárez, Universidad Autónoma de Ciudad Juárez (UACJ), 1992.


tan grande y complicada en términos administrativos y sindicales. Pero además en lo económico implicaba un gran problema, pues el gobierno federal quería transferir los servicios “con una deuda de tres mil millones de pesos y darle cerca de 80 por ciento de los recursos que en ese entonces se destinaban a su operación” (Reforma, 10 de oc-tubre de 2004). Posteriormente Rosario Robles, quien sucedió a Cár-denas en la jefatura de gobierno del D.F., se manifestaba en el discurso a favor de la descentralización, pero sin que se dieran avances.

Finalmente, siendo jefe de gobierno Andrés Manuel López Obra-dor y a partir de la precipitada aprobación por la Cámara de Dipu-tados del proyecto de reforma al artículo 122 de la Constitución en octubre de 2004, la descentralización de la educación en el D.F. se convirtió nuevamente en un tema de discusión pública y de preocu-pación por llevarla a cabo, por parte de las autoridades del Distrito Federal.11

Una vez aprobada en esta Cámara la iniciativa de reforma fue turnada a la Cámara de Senadores. Pero los senadores manifestaron no tener prisa alguna en resolver este asunto. Así, la reforma parece haberse instalado en el limbo, pues mientras los senadores no la aprueben12 no podrá continuar a la siguiente fase: su discusión y aprobación por los congresos de los estados; ni dar el último paso hacia el Ejecutivo federal, para que proceda a promulgarla en el Diario Oficial de la Federación y entonces entrar en vigor.

Al tiempo que se aprobaba la iniciativa de reforma por los dipu-tados el gobierno del D.F. por medio de un escrito solicitó al secretario de Educación Pública, Reyes Tamez Guerra, “que inicie el proceso de descentralización de los servicios educativos a la capital, con todo y

11 Un antecedente importante es el siguiente. A fines de 2003, ya siendo jefe de gobierno Andrés Manuel López Obrador, la Cámara de Diputados dio un mandato a todas las secretarías de Estado: mantener solamente tres subsecretarías. En septiembre de 2004 la SEP desapareció a la Subsecretaría de Planeación y Coordinación, restando otras cuatro: Educación Básica y Nor-mal, Educación Superior e Investigación Científica, Educación e Investigación Tecnológicas y Servicios Educativos para el Distrito Federal (SSEDF). Desde entonces se vislumbraba la desapari-ción de la SSEDF como tal, para convertirse en alguna instancia de la Subsecretaría de Educación Básica y Normal.

12 Para aprobarse en el Senado la reforma debe contar con el aval de las dos terceras partes de los legisladores presentes en la sesión en que se discuta. De estar presentes los 128 senadores que integran la Cámara serían necesarios 85 votos.


los recursos que se destinan para ese rubro, que este año (2004) fue-ron superiores a 29,000 millones de pesos”.13

De esta manera se contaba ya con las condiciones jurídicas y ad-ministrativas para que se iniciara el proceso de transferencia de los servicios educativos al gobierno del Distrito Federal.

Los hechos: no sólo “dimes y diretes”, sino también “gritos y sombrerazos”

El 11 de diciembre de 2003 el PRI, a través de Alfredo del Mazo, enton-ces diputado actualmente con licencia, y de los priistas Rebeca Godí-nez, Blanca E. Gómez Carmona y Marco Antonio Gutiérrez Romero, presentó ante la Cámara de Diputados una iniciativa de reforma al artículo 122 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexica-nos.14 La reforma consistía en agregar la base sexta al apartado “C” de dicho artículo, que establecía lo siguiente: “El D.F. participará en la proporción que las demás entidades federativas en el gasto destinado al sostenimiento de la educación básica obligatoria” (Noroeste, 10 de octubre de 2004).

Esta medida iba acompañada de tres transitorios:

1. El D.F., al igual que las demás entidades federativas, deberá contribuir al gasto educativo, junto con la Federación, en un equilibrio equivalente al gasto medio nacional de aportación federal y estatal que se ajustará, anualmente, en función del crecimiento de la matrícula compuesta por alumnos de educación básica obligatoria.2. La federación descontará de las participaciones en las contribuciones federales que correspondan al D.F. la cantidad que resulte conforme al párrafo anterior. Dicha cantidad será destinada a los estados que parti-cipen en proporción mayor al sostenimiento del servicio mencionado, a partir del 1 de enero del 2005.3. El presente decreto entrará en vigor al día siguiente de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.

13 El Universal, 5 de octubre de 2005.14 Del Mazo “solicitó licencia casi en seguida de haber presentado la iniciativa de reforma,

marchándose de la Cámara sin quedarse a sostenerla, que lleno de adjetivización y carente de sustento (no contiene un solo número, un solo dato duro que acredite la pertinencia de la ini-ciativa) dice buscar la equidad entre las entidades de la Federación”. Miguel Ángel Granados Chapa.


En mayo la iniciativa de reforma fue aprobada por las comisiones legislativas de Educación y de Puntos Constitucionales de la Cámara de Diputados. Posteriormente, el 21 de septiembre, la Comisión del D.F. de la misma Cámara se reunió con el propósito de únicamente examinar los proyectos de la iniciativa. No estaba previsto llevar a cabo la vota-ción. Sin embargo el diputado priista Marco Antonio Gutiérrez Romero “sugirió” que la propuesta fuese votada allí mismo, habiéndole previa-mente agregado el artículo transitorio que establecía:

La aplicación de la presente reforma no afectará en modo alguno salarios y prestaciones de los trabajadores de la educación del D.F., siendo el SNTE, el titular de la representación de los derechos laborales, profesionales, económicos y sociales de dichos trabajadores.

Este artículo llevaba una clara intención: al aludir a la titularidad del SNTE como representante único de los trabajadores de la Educa-ción, significaba que las autoridades del D.F. podrían negociar las condiciones salariales únicamente con él. Suponía excluir de facto a la disidencia magisterial con mayoría en las tres secciones sindicales pertenecientes al D.F., situación conveniente en términos políticos e ideológicos, tanto para el PRI como para el PAN. Pero además era una forma de favorecer al sindicato encabezado por Elba Esther Gordillo al protegerlo de una posible escisión, que implicaría una enorme pér-dida económica y de poder. Existía la posibilidad de que al cambiar de patrón los trabajadores de la educación del D.F., resolvieran también cambiar de sindicato. “La reforma era, pues, una garantía para que el SNTE siguiera manteniendo el control sobre los maestros y sus cuotas” (La crónica, 27 de septiembre de 2004).15

De inmediato vinieron las reacciones de los diputados y senadores del PRD. Argumentaban que un sindicato no se podía elevar a rango constitucional. “Es una barbaridad técnica, política y educativa, colocar un contrato laboral en la norma jurídica más elevada… que la Cons-titución le escriture su feudo al SNTE a perpetuidad… (idem, 29 de septiembre de 2004). Además no era posible dejar de reconocer que en

15 Los integrantes de las secciones 9, 10 y 11 de la CNTE del SNTE, representan a los más de ochenta y cuatro mil profesores que atienden a 1’778,918 alumnos en 8,088 planteles del Dis-trito Federal.


la ciudad de México existían otras expresiones sindicales. Éstas ten-drían que ser tomadas en cuenta al momento de cambiar el tipo de relación entre el sindicato magisterial del D.F. y el gobierno local.

Finalmente planteaban la ilegalidad de la medida, pues las comi-siones de Puntos Constitucionales y de Educación habían aprobado en mayo la iniciativa sin el tercer transitorio. Este procedimiento era ilegal toda vez que no se podía aprobar una propuesta que no cons-taba en el orden del día.

Sin embargo la alianza PRI-PAN (PRIAN), que formaba mayoría, procedió a la votación y a la aprobación sin el mínimo titubeo. Trece diputados (del PAN y del PRI) votaron a favor y siete en contra (cinco del PRD y dos del PRI, Roberto Campa y Claudia Ruiz Massieu). Ante estos resultados los perredistas advirtieron que recurrirían ante la Suprema Corte de Justicia de la Nación para echar atrás esa reforma. Por su parte el jefe capitalino, Andrés Manuel López Obrador, vinculó el asunto de las finanzas educativas con la posibilidad de su desafuero por desacato a la ley en otro asunto, con objeto de restarle fuerza política. Calificó a la votación como “una infamia” y a la reforma como “arbitraria y facciosa”, pues “no nos pueden quitar así nada más cinco mil millones de pesos”. Aclaró que “las transferencias fede-rales a la educación no son subsidio, sino un derecho” (El Financiero, 27 de septiembre de 2004).

En los siguientes días senadores y diputados federales y locales del PRD anunciaron una serie de acciones: negociar con todas las fraccio-nes parlamentarias en la Cámara de Diputados para que analizaran su decisión, realizar movilizaciones, marchas y plantones, así como una campaña de información entre la población a través de foros en cada delegación política, distribuir un millón de cartas a los padres y madres de familia para explicarles el impacto que representaría esa disminución presupuestal, visitar escuelas, etcétera.

Pero no solamente había manifestaciones en contra de la reforma por parte del PRD. Por ejemplo, Manuel Bartlett Díaz, senador priista y presidente de la Comisión de Puntos Constitucionales, consideró que la reforma era una “aberración total”, que llevaba tintes políticos por tratarse de una evidente persecución al gobierno del D.F. (La Jornada, 30 de septiembre de 2004).


Y la discusión sube de tono: la escena teatral

Primer acto: asalto al Congreso

La iniciativa pasó al ámbito del pleno de la Cámara de Diputados, en donde fue álgidamente discutida, acompañada de fuertes y violentos enfrentamientos entre los diputados de los diferentes partidos. En sesión ordinaria del pleno de la Cámara de Diputados, realizada el 29 de septiembre, se incluyó en el orden del día el dictamen del artículo 122 para desahogarlo en primera lectura. En el transcurso de la se-sión hubo intenso cabildeo por parte de los diputados del PRD, con el objetivo de revertir dicha lectura. Pero también hubo intenciones por parte de los priistas, para omitirla y así pasar directamente a la vota-ción. Se escuchaban las voces de los diputados priistas, quienes, como Emilio Chuayffet, coordinador de la bancada priista, adelantaron que ésta apoyaría la reforma. Sin embargo, el tiempo programado para la sesión se agotó y no hubo posibilidad de llegar al punto del dictamen. La primera lectura se pospuso para el martes 5 de octubre, pero nue-vos acontecimientos volvieron a posponer la sesión.

Esa mañana del martes 5 los diputados locales del PRD de la Asam-blea Legislativa del D.F., encabezados por su coordinador, Carlos Re-yes Gámiz, y la presidenta del órgano de Gobierno de la Asamblea, Lorena Villavicencio, organizaron un mitin frente a la Cámara de Diputados. El presidente de la Cámara, Manlio Fabio Beltrones, se reunió con ellos y negociaron que entrarían a la sesión. La perredista Dolores Padierna solicitó “que las y los diputados locales del D.F. pue-dan ingresar al Salón de Plenos en la zona de invitados especiales”. Así, alrededor de veinte diputados locales ingresaron. A los pocos mi-nutos saltaron la pequeña barda que separaba la zona de invitados especiales del Salón de Plenos, tomaron violentamente la tribuna y colocaron una manta de 80 metros cuadrados con la leyenda: “No nos quitarán los recursos para la educación de los habitantes del D.F.” Hubo golpes y empujones. Entonces Beltrones decretó un receso. Él mismo ofreció instalar una mesa de diálogo plural para analizar la reforma y los asambleístas acordaron retirarse en el momento en que ésta se instalara. Sin embargo, según Reyes Gámiz, Beltrones modifi-


có el ofrecimiento original argumentando que los diputados federales estaban en desacuerdo con la forma en que los asambleistas habían planteado sus demandas. Fue por ello que estos últimos decidieron no quitar la manta y tampoco desalojar el salón. Además cuatro diputa-dos perredistas se instalaron en huelga de hambre.

Abogados de la Cámara de Diputados presentaron una denuncia ante la Procuraduría General de la República para que se investigara y, en su caso, se sancionara penalmente a quien resultara responsable por la invasión al recinto. Los perredistas desalojaron la tribuna del Congreso después de casi veinte horas y la sesión fue finalmente con-vocada para el jueves 7. En ella se daría la primera lectura al dictamen a la reforma.

Tanto los diputados del PRD como del PAN tenían especial interés en sacar el dictamen lo más inmediatamente posible. Chuayffet había anunciado que ese día éste “va a entrar como está” durante la sesión ordinaria; y Francisco Barrio, coordinador de la bancada panista, ha-bía expresado que la determinación del PAN era “ir adelante con la aprobación de la reforma”.

Horas antes de la sesión del jueves 7 el pleno de los diputados del PRI sesionó en la Salón Verde del Palacio Legislativo. Decidieron firme-mente que no sólo irían por la primera lectura, como estaba previsto en el orden del día, sino que solicitarían a la presidencia de la mesa directiva que se obviara el trámite que debía dar entrada a la segunda lectura, prevista para el martes siguiente. De esta forma ese martes se llevaría a cabo la votación en pleno. En el fondo podríamos leer aque-llo que pasaba por las mentes de los priistas: hacer pagar a los perre-distas su error de la toma de la tribuna del martes pasado (El Sur de Campeche, 8 de octubre de 2004).

Segundo acto: la toma de la tribuna

Alrededor de las trece horas Beltrones anunció la entrada en primera lectura del dictamen. De acuerdo con el “libreto” previamente prepa-rado, tocaba la entrada en escena al priista Héctor Gutiérrez de la Garza, quien de manera “espontánea” propuso que la plenaria votara la dispensa de la primera lectura y se diera entrada a la segunda, con


el consecuente debate y la correspondiente votación. Pablo Gómez, coordinador del PRD, reprobó tajantemente dicha solicitud, pues el tema del 122 no debería ser considerado como de “obvia resolución”. Expresó que en el salón de plenos, el PRIAN constituía una mayoría tan grande, como completamente arbitraria.

Conforme su discurso se iba endureciendo los diputados perredis-tas, en su mayoría, abandonaron sus curules y tomaron por sorpresa la tribuna de la Cámara de Diputados. “Haremos lo necesario para que no se tome la votación de un acto arbitrario que no es urgente ni de obvia resolución”. Y dirigiéndose a Beltrones, dijeron: “esa es la decisión que hemos tomado en pleno ejercicio de derecho de minoría. Estamos dispuestos a discutirlo el martes; no hoy, no hay urgencia”.

Los diputados del PRI, incluyendo a Chuayffet, empecinados en que no se cerrara la sesión, respondieron con el grito de “¡No! ¡No! Exigimos que se someta a votación; no se puede terminar la sesión… ¡Votación! ¡Votación!” Varias diputadas perredistas se mantuvieron en la tribuna provocando más el enojo de Beltrones. Inclusive se die-ron roces físicos entre ellas y él que exaltaron todavía más lo ánimos de este último. Hubo fuertes y despiadados insultos por parte de todos contra todos: Beltrones, los perredistas, los priistas y los panistas. El desorden fue tal que inclusive la señal del canal de televisión del Con-greso fue suspendida. De esta manera, la sesión no se llevó a cabo, quedándose nuevamente pendiente la primera lectura.

Días después los perredistas buscaban mecanismos para detener la reforma. Pero las discrepancias entre senadores, diputados federa-les y asambleistas del D.F. de ese partido impedían establecer un acuerdo puntual. Los perredistas más radicales eran los asambleistas, quienes manifestaban que, independientemente de los acuerdos de sus dirigencias, mantendrían las acciones decididas para defender el pre-supuesto educativo. Por su parte Leonel Godoy, dirigente nacional, solicitaba acciones coordinadas en contra del 122 y “no andar sola-mente haciendo planteamientos para evitar la aprobación”. Pablo Gómez, coordinador de los diputados perredistas, declaró que inten-tarían detener la aprobación de la reforma. Propondría al pleno una moción suspensiva a fin de que se pospusiera la discusión. Jesús Or-tega, coordinador de la bancada en el Senado, opinaba que, una vez


que hubiera llegado el dictamen a su Cámara, los perredistas busca-rían incluir modificaciones al mismo para que pudiera darse la refor-ma mediante una disminución gradual de 44 millones de pesos du-rante un lapso de diez años (Milenio Público, Guadalajara 10 de octubre de 2004). Era evidente que al interior del PRD no se daba una posición común.

Tercer acto: el esperado desenlace

El martes 12 de octubre se reanudó la sesión en la Cámara de Dipu-tados. Aproximadamente dos mil personas simpatizantes perredistas y del jefe de gobierno del D.F., y 300 trabajadores de limpia se suma-ron a la concentración alrededor de ese recinto. Este estaba resguar-dado por 600 policías locales y federales. Afuera de la Cámara el orden se mantuvo y al interior los acontecimientos se dieron de manera fluida.

A propuesta de una diputada priista los diputados estuvieron de acuerdo con modificar dos de los cuatro artículos transitorios. En el segundo artículo se cambió la redacción de tal manera que la fecha en la que la reforma entraría en vigor quedó abierta. Ya no sería el 2 de enero de 2005, sino que se establecería hasta su ratificación, primero por el Senado y luego por más de la mitad de los congresos locales del país.

El tercer transitorio fue modificado para retirar el controvertido párrafo que especificaba que el SNTE era quien representaría los inte-reses y derechos laborales de los maestros durante la aplicación de la reforma al artículo 122. De esta manera se impidió que el SNTE se eri-giera como titular de la representación de los derechos laborales, pro-fesionales, económicos y sociales del magisterio en el D.F. Posterior-mente los diputados pasaron a la votación de la reforma, misma que fue aprobada de manera expedita por 369 votos. Hubo 102 en contra y ocho abstenciones.

Ante este hecho esperado el gobierno del D.F. procedió a interponer ante la Suprema Corte de Justicia de la Nación (SCJN), en diciembre de ese mismo año, una controversia constitucional que impugnaba el dictamen aprobado por el pleno de la Cámara de Diputados por con-


siderarlo inconstitucional. Sin embargo fue rechazada por la SCJN por improcedente, argumentando que el proceso parlamentario para re-formar el artículo 122 no había culminado, pues todavía no había sido votada por el Senado.

Esta negativa por parte de los ministros parecía indicar que la reforma seguiría su curso y que en poco tiempo el Gobierno del Dis-trito Federal (GDF) tendría que ajustarse a la nueva ley. Pero no fue así; la reforma efectivamente pasó al Senado y allí, salvo algunas excep-ciones, tanto senadores panistas como priistas coincidieron en asumir una actitud “responsable y sensata”, y se comprometieron a no legis-lar al vapor los cambios al 122:

[…] no actuaremos de la forma como lo hicieron los diputados; se debe hacer un análisis profundo del tema; no estamos obligados a convalidar lo que aprobaron los diputados; tenemos otra percepción y otras condi-ciones en la función legislativa: un compromiso institucional; estamos de acuerdo en que no es necesario realizar una reforma a la Constitución para hacer que el gobierno del D.F. contribuya al gasto educativo; una reforma constitucional no garantiza de ninguna forma la descentrali-zación de la educación y que el D.F. vaya a aportar recursos; el D.F. debe aportar a la educación básica, pero ello debe hacerse de manera gradual […]

El Senado determinó analizar y debatir el asunto con otros grupos para precisar los impactos de la reforma y las cifras reales sobre la aportación fiscal del D.F., antes de tomar una decisión: funcionarios federales y locales, organismos independientes, actores políticos, académicos y expertos en el tema. Se reunieron con funcionarios del GDF: la secretaria de Desarrollo Social, Raquel Sosa, y el titular de Finan-zas, Arturo Herrera. Acordaron que más que hacer una reforma consti-tucional para que el D.F. invirtiera en la educación básica, se debía avanzar en la descentralización de los servicios educativos. Es decir, para algunos, parecía quedar claro que la reforma al artículo 122 constitucional no era el camino para llevar a cabo la descentralización educativa, pues ésta no iba a resolver la descentralización. Por tanto, no se requería cambiar la Constitución para iniciarla, sino simplemente se necesitaba un convenio, como había sucedido en los estados.


Sin embargo el proceso legislativo de la reforma se detuvo en el Senado, quedándose estancado en la fase del “estudio cuidadoso” por parte de los senadores. De esta manera, pasó a ser uno más de los asuntos congelados.

Las posiciones institucionales

El Gobierno del Distrito Federal

En lunes 4 de octubre de 2004, en plena efervescencia legislativa con motivo de la reforma al artículo 122, el gobierno del D.F. envió una carta al secretario de Educación Pública, Reyes Tamez Guerra, firmada por el secretario de gobierno, Alejandro Encinas, y la secretaria de Desarrollo Social, Raquel Sosa. En ella se solicitaba formalmente la descentralización de la educación básica, enfatizando dos puntos: 1) que en los estados no se había requerido realizar cambios en la Cons-titución para llevar a cabo la descentralización, pues había sido por medio de un convenio que se les confirió la responsabilidad de la aten-ción de los planteles y del pago de los salarios de los maestros; y 2) que los recursos federales destinados a la educación habían sido transferidos para que cada Estado los administrara.

Según las estimaciones de las autoridades del D.F. los recursos federales a transferir tendrían que ser los mismos que fueron asig-nados por la SEP a la Subsecretaría de Servicios Educativos para el D.F. para el año 2004: 29’948,807 pesos (La jornada, 5 de octubre de 2004). Por tanto solicitaban que la descentralización se realizara bajo las mismas condiciones que en las otras entidades federativas, pues como dijo Alejandro Encinas, secretario del gobierno del D.F., “no queremos un trato distinto de las demás entidades; no quere-mos ni más pero tampoco menos” (El Financiero, 13 de octubre de 2004).

Sin embargo los funcionarios de la SEP no coincidían con las cifras presentadas por el GDF. Argumentaban que el presupuesto destinado a la educación en el D.F. era poco más de 18 millones de pesos. Esta diferencia se debía a las formas de calcular el monto de estos recursos por parte de un lado y del otro.


La Secretaría de Educación Pública

Reyes Tamez Guerra, secretario de Educación Pública, manifestó su reacción ante dos relevantes acontecimientos generados por la refor-ma: el revuelo provocado por los diputados en la Cámara Baja y la petición formal de la descentralización educativa por parte del GDF. Respecto a lo primero, en su comparecencia ante los diputados el 7 de octubre, Reyes Tamez se desligó de la reforma, así como de las deci-siones que el Congreso de la Unión tomara. Explicó que la descentra-lización de los servicios educativos al D.F. era un asunto independiente de las reformas propuestas al artículo 122 y de las decisiones que el Congreso tomara al respecto. “Respetamos la decisión que el Congre-so tome, (pero) no tenemos nada que ver con esta decisión”, afirmó Reyes Tamez (El Universal; La Jornada; El Diario de Nuevo Laredo; Mi-lenio Publico de Guadalajara, La Opinión de Veracruz, 7 de octubre de 2004).

Explicó que la descentralización significaba algo distinto. Se tra-taba de un proceso complejo que se tenía que analizar detalladamen-te y de manera conjunta entre la SEP, el GDF y el SNTE, tal como se había acordado en 1992. Suponía llevarse a cabo de manera gradual y con racionalidad fiscal. Por tanto, no era un proceso de corto plazo. Afirmó que, como primera medida, se necesitaba crear un órgano desconcentrado para eventualmente concretar la transferencia de los servicios educativos al D.F. Después se negociarían las estrategias con el GDF y el SNTE para llevarla a cabo, especialmente lo relaciona-do con la transferencia de los recursos federales (La Jornada, 8 de octubre de 2004).

Algunas reflexiones

Incongruencias, contradicciones, ambivalencias, confusiones e imprecisiones

La reforma, como acto de justicia, buscaba una participación equita-tiva en el sostenimiento de la educación básica obligatoria en el país y en ese sentido era un planteamiento correcto, pues efectivamente, se trataba de una incongruencia como base de la discusión: si el D.F.


había adquirido el nivel de entidad federativa en 1996, entonces ten-dría que asumir la obligación de aportar recursos en el gasto público destinados a la educación, como sucedía con el resto de los estados. Como el D.F. efectivamente no participaba en este aspecto, no había razones legítimas que lo mantuvieran en una situación de preferen-cia. Por ello la reforma, según los diputados del PRIAN que la promo-vían, resolvería ese problema. La Federación descontaría al GDF los recursos federales correspondientes a educación (entre 6,000 y 9,000 millones de pesos). Sugerían que éstos fueran distribuidos entre los estados que aportaban más recursos propios –es decir, que estaban arriba de la media nacional para financiar su educación básica. Hasta allí este asunto no tenía por qué ser un problema y menos un proble-ma grave.

No obstante la otra parte también contaba con argumentos razo-nables. En primer lugar las autoridades del GDF insistían en que el D.F. aportaba 22 por ciento del PIB y sólo recibía la mitad de sus aportaciones, es decir, 11 por ciento. En segundo lugar, al reducir drásticamente y de golpe los recursos federales, el presupuesto del D.F. sufriría un gran desequilibrio que tendría que ser resuelto por las au-toridades por dos caminos: reducir las cantidades asignadas a los programas sociales así como a las obras de infraestructura existentes y/o buscar mecanismos para cobrar nuevos impuestos. Ambas accio-nes recaerían en los hombros de los habitantes de la ciudad de México, afectando con ello, su calidad de vida. Por ello consideraban que la reforma al 122 era injusta.

De esta manera encontramos que ambas partes tenían razón, al menos en sus argumentos explícitos. Sin embargo el problema de origen no era ni fiscal ni educativo, pues la reforma no tenía el pro-pósito de resolver de fondo el problema de la participación de los es-tados en el gasto en educación básica de manera equitativa, ni tam-poco llevar a cabo la descentralización educativa que estaba pendiente. Se trató de un juego político basado en estrategias ofensivas y defensivas entre los grupos políticos protagonistas de esta historia. La primera ofensiva fue por parte del PAN y PRI claramente dirigida al PRD al lanzar la iniciativa de reforma. Consecuentemente siguieron las acciones defensivas de los perredistas y así siguió la historia. Es decir,


desde su inicio, el ingrediente político de la reforma y de la descentra-lización educativa estuvo explícitamente presente.

El punto de partida que llevó a la complicación de una situación que en apariencia no tenía por qué serlo, fue el hecho de “confundir”, en el mejor de los casos, y considerar como sinónimos reforma y des-centralización educativa. Pero más que tratarse de una definición técnica de términos era una cuestión que tenía que ver con posturas e intereses políticos y partidistas. Es decir, en esta ocasión, forma era fondo.

En primer lugar los argumentos lanzados por los diputados para justificar la reforma, más llenos de emoción que de razón, dejaban notar un tono de resentimiento y de coraje, evidenciando dos aversio-nes: una hacia el PRD, el enemigo común del PRI y del PAN, y otra hacia el centralismo de la ciudad de México. Por una parte, se percibían las intenciones de afectar políticamente al jefe del gobierno capitalino, a quien veían como amenaza para las elecciones presidenciales de 2006; la reducción del presupuesto del D.F. de una cantidad que podría ser entre 6,000 y 9,000 millones de pesos, desestabilizaría las finanzas de la ciudad de México y muy probablemente se frenarían los programas públicos y las grandes obras de infraestructura, afectando así la ima-gen de Andrés Manuel López Obrador. Se trata de ponerle otra piedra a la administración de López Obrador, según Olac Fuentes Molinar (El Sur de Campeche, 8 de octubre de 2004). Si estas razones no fueran ciertas, ¿por qué entonces este asunto no salió a relucir años atrás? ¿Por qué se planteó precisamente en esa coyuntura, en la que los re-sultados de las encuestas sobre las predicciones presidenciales favore-cían a Andrés Manuel López Obrador?

Por otra parte, atrás de la propuesta de reforma existía un senti-miento de “antichilanguismo” bajo el histórico argumento de que la capital vive a expensas del resto del país y goza de un trato diferencial. Estos argumentos, sustentados en el “federalismo” y en la “equidad”, olvidaban que el D.F. aportaba 22 por ciento del PIB, y el hecho de que ahí cohabitaban grupos de personas que vienen de todos los estados de la República Mexicana, y en especial, del Estado de México.

Todo proviene de la Federación; todos los estados dan recursos para mantener la educación en el D.F. como afirmó el diputado federal


del PRI de Nuevo León, Héctor Gutiérrez de la Garza; según el coordi-nador del Área Económica del PAN en la Cámara de Diputados, el D.F. y Oaxaca van “de gorra” en el esfuerzo nacional y no aportan un so-lo peso. El gobierno del D.F. castiga al resto de las entidades al cargar-les los costos de la educación de los capitalinos (La Jornada, 9 de septiembre de 2004); se está contribuyendo al desarrollo social de una entidad federativa a costa de los demás estados federados […] ese ser-vicio (educación) se ha venido prestando en el D.F. con cargo a recur-sos federales, enfatizó Alfredo del Mazo (La Crónica, 26 de septiembre de 2004); además para Arturo Montiel Rojas, gobernador del Estado de México, la reforma acabará con la “injusticia” que han padecido las 31 entidades federativas en materia de educación […] tradicionalmen-te, el D.F. nunca ha pagado cantidad alguna para el gasto educativo […] los 31 estados son los que han absorbido el gasto educativo de la capital (La Jornada, 30 de septiembre de 2004); que el gobierno del D.F. diga de una vez si va a ser solidario con estados como Oaxaca, Guerrero, Chiapas, todos ellos con rezagos educativos por falta de recursos federales […] es injusto que el país le meta 4,000 millones de pesos a la educación básica del D.F. […] no lo vamos a permitir, afirmó Germán Martínez Cazares, vicecoordinador del PAN (La Cróni-ca, Baja California, 30 de septiembre de 2004).

En segundo lugar el reparto entre los estados de los recursos fede-rales recortados al D.F. tocaba un punto neurálgico del sistema de fi-nanciamiento federal de la educación: la falta de claridad de los crite-rios con los que se lleva a cabo este proceso. El problema se origina en el desconocimiento del monto de sus presupuestos reales. Esta situa-ción se agravó a partir de la descentralización en 1993, cuando el gobierno federal se vio en la necesidad de otorgar recursos adicionales a los estados que los solicitaban como complemento a los recursos asignados, con objeto de hacer frente a los nuevos compromisos edu-cativos. Entonces el otorgamiento de recursos federales se hizo no solamente menos claro, también menos equitativo. Se trataba de un asunto discrecional entre el gobierno estatal y el federal que, más que basarse en necesidades educativas, dependía de la fuerza política y de las capacidades de negociación de los gobernadores con las autorida-des federales.


De esta manera, al no saberse a cuánto ascendían los presupuestos reales de los estados, resultaba difícil saber por qué unos gastaban más en educación que otros. Así, ante la reforma del 122, podríamos ima-ginar que el problema se reproduciría. Era de esperarse que los es-tados con mayor capacidad de imponerse y de negociar serían los premiados. De ahí que el Estado de México, promotor de la iniciativa, parecía estar en primer lugar, bajo el argumento que era la entidad que más aportaba a la educación, seguido por Nuevo León y otros ocho más16 (El Norte, Nuevo León, 11 de octubre de 2004).

En tercer lugar la reforma al artículo 122 era contradictoria y carecía de una dimensión integral. Entendida como un mecanismo para “descentralizar” la educación, se preocupó exclusivamente por el retiro de los recursos al D.F. para destinarlos al gasto educativo de otros estados, pero sin concederle la responsabilidad de ofrecer ese servicio en su territorio. Resultaba sorprendente la miopía de los di-putados al ignorar por completo los aspectos pedagógicos en un asunto que ellos mismos definían como esencialmente educativo.

En cuarto lugar la equidad, como argumento que daba sustento a la reforma y a la descentralización educativa en el D.F., propiciaba justamente lo contrario17 (La Jornada, 10 de octubre de 2004), por el hecho de confundir ambas cuestiones. Por tanto, si la descentraliza-ción implica transferir los recursos económicos junto con los servicios educativos por parte del gobierno federal a los estados, la reforma del 122 se proponía retirarle recursos federales, a pesar de que ya conta-ba con la personalidad jurídica de entidad federativa. En este sentido

16 Según un estudio realizado por el diputado priista Roberto Campa, quien, por cierto, votó en contra de la reforma al artículo 122, basado en cifras oficiales de las secretarías de Ha-cienda y Educación, de los 23,000 millones de pesos que le corresponderían al D.F. para ejercer en 2005 se le descontarían casi 4,000 millones de pesos, a repartirse entre 10 entidades que más gastan en educación. Del total de recursos el Estado de México recibirá la mayor parte, 24.92 por ciento, que representa casi 1,000 millones de pesos, mientras Nuevo León obtendrá 9.51 por ciento, que representa aproximadamente 379 millones de pesos. Según datos de la SEP, la entidad que más invierte en educación es el Estado de México, seguido de Baja California, Nuevo León, Jalisco, Guanajuato, Tabasco, Veracruz, Chihuahua, Sonora y Durango.

17 De haberse planteado en los términos en los que la reforma al artículo 122 exigía al GDF que se responsabilizara del gasto de los servicios educativos, más de dos tercios de las entidades no hubieran participado en el acuerdo, pues no contaban con las condiciones para asumir esta responsabilidad. Cfr. Alberto Arnaut, La Jornada, 9 de octubre de 2004. modalidades de educa-ción normal, indígena y especial, ubicados en los estados de la República Mexicana, a los respec-tivos gobiernos estatales.


la equidad pasaba a formar parte de un discurso demagógico. Pero además la reducción del presupuesto tampoco permitiría hablar de equidad y de justicia en tanto miles y miles de personas que habitan en la ciudad de México y que, vale la pena insistir, provienen de toda la República Mexicana, verían afectada su calidad de vida.

En quinto lugar, si la reforma verdaderamente hubiera estado fundamentada en argumentos justos respecto a la participación del D.F. en el gasto educativo, también hubiera sido justo haber planteado que el D.F. llevara a cabo esta medida como un proceso gradual y paulatino. Inclusive las autoridades del GDF estaban de acuerdo en ello. Sin embargo se pretendía que los recursos federales le fueran retirados de golpe y de inmediato. Todavía en la sesión del 12 de oc-tubre, momentos antes de ser votada y aprobada la reforma en la Cámara de Diputados, los diputados promotores planteaban que ésta entraría en vigor en enero de 2005. Si así hubiera sucedido el GDF no hubiera estado en posibilidades de ajustar sus presupuestos y, por ende, hubieran sucedido fuertes inestabilidades económicas, sociales y políticas.

Vemos pues que el asunto de la descentralización educativa en el D.F. ha sido un proceso muy accidentado, que obliga a plantearnos varias preguntas: ¿Por qué no se han podido orientar los esfuerzos para establecer medidas de fondo que garanticen la equidad entre los estados, buscando un sistema fiscal basado no en criterios discrecio-nales, sino en cálculos reales? ¿Qué tanto importa la descentralización de la educación del D.F. a los actores políticos, protagonistas en esta historia? ¿Qué tanto entienden su trascendencia? ¿Qué tanto interesa a nuestros representantes en las cámaras de diputados y de senadores diseñar leyes que mejoren la educación pública en el país, y concreta-mente en el D.F.? Estos cuestionamientos nos llevan a reflexionar sobre el gran trecho que legisladores deben recorrer, con objeto de generar una cultura legislativa basada en prácticas y procesos orien-tados a buscar aquellos mecanismos legales que garanticen el bienes-tar de las mayorías y las minorías.

De esta manera llegamos a una conclusión. En ningún momento y bajo ninguna circunstancia nos oponemos a que el D.F. participe en la educación básica, al igual que las entidades federativas, pues no es


deseable ni conveniente que tenga un trato de excepción. Tampoco nos oponemos a la descentralización de su educación, entendiéndola co-mo mecanismo que le brinde autonomía para tomar las decisiones y llevar a cabo las acciones necesarias y factibles que le permitan im-pactar en el aprendizaje de los alumnos y alumnas para que final-mente éstos aprendan más y mejor.

Insistimos: el caso analizado da cuenta de dos procesos –el fiscal y la descentralización– que deben avanzar de manera profesional, níti-da, ordenada y fundamentada, separando lo que no debe ir junto y juntando lo que no debe quedar separado. Pero sobre todo, lo impor-tante es que las leyes y las acciones correspondientes se elaboren con base en el conocimiento de los hechos, de los fenómenos y de las rea-lidades sociales, en este caso, educativas, y con fundamento en los principios de justicia, equidad, inclusión, solidaridad, etcétera, entre todas las entidades federativas que componen la República Mexicana.

Un último comentario

En este trabajo hemos presentado la descripción de un proceso que, cubierto de un manto de equidad y justicia, muestra cómo los sujetos sociales y actores políticos se mueven finalmente por sus intereses y objetivos políticos. Observamos cómo la reforma de un artículo cons-titucional implicó la conformación y reconformación de redes de re-laciones sociales, bajo condiciones coyunturales específicas y basadas en alianzas y en oposiciones, entre partidos políticos, especialmente PRD, PRI y PAN, las autoridades gubernamentales, tanto federales como del D.F., y los grupos sindicales (SNTE y CNTE).

En esta recomposición de la correlación de fuerzas, hemos obser-vado cómo los partidos políticos que históricamente han sido adver-sarios ideológica y políticamente se convirtieron en aliados en mo-mentos particulares, no como estrategia para lograr objetivos de equidad en lo fiscal y en lo educativo, sino para neutralizar y debilitar al enemigo común. Igual sucedió en ciertos momentos con los dos grupos sindicales: en ocasiones se distanciaban por sus diferencias ideológicas y políticas pero en momentos coincidían porque así con-venía a sus intereses. Por su parte el secretario de Educación Pública,

“aliado” del presidente Vicente Fox por el hecho de pertenecer a su gabinete, compartía los argumentos de una descentralización en los términos del Acuerdo Nacional para la Modernización de la Educación Básica y en función de una previa restructuración de la SEP. Esto sig-nificó que definiera su posición tomando distancia de la Cámara de Diputados, pero especialmente de los diputados de su propio partido.

Sin embargo, una vez pasando el momento coyuntural, estas re-des de alianzas y de oposiciones seguramente desaparecerán como tales y se generarán otras, estableciendo nuevas formas de correla-ción de fuerzas. Así pues, el análisis de esta experiencia nos permite fundamentar una vez más con información surgida del mundo em-pírico, los planteamientos que han guiado este trabajo: el ingrediente político está presente en los hechos sociales; los procesos educativos están subordinados a los procesos políticos y no podemos explicar los primeros al margen de los segundos.

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A 13 años de descentralización educativa en México. El