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LA POLÍTICA DE DESCENTRALIZACIÓN EDUCATIVA.
Ciudadanía Social e Impacto en la Administración Pública y en el
Entramado Social.-
por Miguel Anselmo Bitar.-
“La importancia de la educación en el momento actual,
como factor clave en la adaptación crítica de las personas
y sociedades a la profundidad y velocidad de los cambios
científicos, tecnológicos, económicos, productivos y
culturales, pone a la misma frente a una nueva
oportunidad histórica”.(Ministerio de Educación de la
Prov. de Santa Fe. “Modernización del Sistema
Educativo”. 1996).-
INTRODUCCIÓN.-
Según Guillermo O’Donnell, el Estado como garante de las relaciones sociales
básicas establecidas en la sociedad capitalista, es también organizador y articulador de
las mismas. En este sentido expresa el límite negativo de las consecuencias socialmente
destructivas que el desarrollo capitalista puede acarrear a la sociedad en el marco de la
reproducción ampliada del capital. Otros sentidos en el que el Estado cumple este rol es
a través de la formalización de las relaciones sociales que realiza por medio del derecho
y como organizador del consenso a través de las mediaciones de ciudadanía, nación y
pueblo. Finalmente este autor señala “... la competencia que en función de la
acumulación del capital determina que el burgués no se ocupe de decisiones e
inversiones necesarias para el logro de condiciones sociales que permitan, entre otras
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cosas, la reproducción del sistema de clases, la acumulación y la resolución de ciertos
problemas generales (típicamente, las tareas del Estado liberal de educación, salud,
obras de infraestructura física...)...” (O’Donnell, 1984). Estas consisten en un
“acondicionamiento del contexto social” que el Estado realiza mediante su
intervención, cuya lógica es más general y abarcativa que la de los intereses
individuales o sectoriales dado que está dictada por su condición de garante de la
reproducción de la relaciones sociales y no como agente de uno cualquiera de sus
actores.
De acuerdo al análisis anterior, sumergida la Argentina en un proceso
modernizador de su sociedad global (Estado, sociedad y mercado), le corresponde
al Estado, emprender políticas públicas conducentes a realizar el acondicionamiento
social necesario para los cambios actuales. Entre las políticas que deben hacerse
cargo de este “acondicionamiento”, de ésta intervención del Estado en la sociedad,
encontramos a las políticas sociales, que al decir de G. Esping-Andersen (1993) son
el resultado del proceso de mercantilización de las necesidades y de la fuerza de
trabajo, que responden al sesgo de organizador y garante del Estado de la
reproducción de las relaciones sociales, dado que ellas concretan una
“desmercantilización relativa” de las necesidades y de la fuerza de trabajo como
condición de supervivencia del sistema. Pero este salvataje de la reproducción de la
fuerza de trabajo de las rígidas e impiadosas manos del mercado por parte del
Estado, no puede sustraerse a su dinámica. En cada caso se realiza de acuerdo a los
procesos innovadores permanentemente dictados por su expansión.
Se puede afirmar siguiendo a K. Offe (1992) que la función de las políticas
sociales es la “...de efectuar la transformación duradera de obreros no-asalariados
en obreros asalariados”, es decir de mano de obra potencialmente disponible,
pasiva, en mano de obra activa, con la voluntad y las habilidades necesarias para
concurrir al mercado. El Estado debe garantizar mediante sus políticas sociales la
integración social del trabajador siempre puesta en riesgo por un sistema cambiante,
sometido a cambios socio-políticos, económicos, tecnológicos y culturales.
Es la educación el área de las políticas sociales a la que la transformación
actual a nivel mundial más respuestas demanda. En la Argentina se ha emprendido
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en función de ello la política de Transformación Educativa, en el marco de la cual
la política de descentralización ocupa una instancia decisiva con vistas a su
concreción. Este trabajo tratará de abordar descriptivamente, los efectos que en la
provincia de Santa Fe, en el período comprendido entre los años 1991/97, ha
producido la implementación de la política de descentralización educativa. En el
contexto social, como en la misma estructura y estilo de la gestión estatal correlato
de aquel, dado que se parte del supuesto que los cambios o conflictos sociales y los
intereses estructurales de los actores sociales involucrados, codeterminan en última
instancia desde la autonomía y descrecionalidad de las agencias del Estado hasta su
propia existencia. (Brown y Erie, 1984)
La política de descentralización no hace más que reenviar bajo condiciones
novedosas la tensión que supone su relación con la centralización. Así el par
centralización/descentralización supone una resolución simultánea de cuestiones
que involucran a ambos principios, los que históricamente han tenido diversas
formas de resolución afectando en cada una de ellas la relación
Estado/sociedad/educación.
Como toda política pública le toca a la descentralización educativa desafiar
una compleja concatenación de problemas entre los que se destaca la dimensión
territorial, que adquiere una inusitada relevancia en ésta cuestión dada la
especificidad que el desarrollo de las sociedades locales le confiere al contenido de
la política descentralizadora, convirtiéndose en uno de los pilares del “potencial de
descentralización” que supone la existencia de un sujeto -una sociedad o
colectividad de base territorial- capaz de asumir la gestión de intereses colectivos y
dotado a la vez de personalidad socio-cultural y político-administrativa y por otra
parte la transferencia a este sujeto de un conjunto de competencias y recursos
(financieros, humanos, materiales, institucionales) que ahora puede no tener y que
deberá gestionar autónomamente (Badia y Cormick, 1992), involucrando a los
principios de equidad y racionalidad de las políticas sociales. Desde la conjugación
de éstas cuestiones, entre otras, se puede prever la resolución favorable o no de la
política de descentralización educativa para el caso concreto de cada comunidad
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local involucrada por la descentralización-desconcentración emprendida en la
Provincia de Santa Fe.
La reforma educativa se concreta en un contexto que, en la historia reciente, a
puesto en duda el ejercicio de la ciudadanía social en la medida que el criterio de
equidad, se ha visto jaqueado por sectores sociales que quedan excluidos del acceso
a este servicio, así como una paulatina pero sostenida jerarquización que denota una
estratificación en la calidad del mismo frente a la homogeneidad deseada y un
financiamiento regresivo que distribuye las cargas sociales sobre las bases de una
política impositiva del mismo signo. También el criterio de racionalidad se ve
afectado por prácticas institucionales superpuestas e ineficientes y por modelos
prevalentes viciados en muchas de sus manifestaciones. El empleo de éstas
categorías que se deben a E. Isuani (1991), permite formular la pregunta acerca de
cómo impactará el proceso descentralizador en la cobertura, calidad y eficiencia del
sistema educativo en su cometido de garantizar la igualdad de oportunidades para la
ciudadanía.
Siguiendo este razonamiento se hace inevitable la referencia al vínculo que
con ésta cuestión tiene la problematización de la política de descentralización en su
condición o no de verse comprometida con una “modalidad residual de gestión”
(Tecco, C. 1996), es decir de una relación más “íntima” con la necesidad de
resolver la crisis fiscal que con las objetivos específicos del sistema educativo en el
contexto de los drásticos cambios actuales. Refiriéndose a los modelos de gestión
se hace referencia a los procesos de transformación tecnológica de la misma, que
antes limitaba el desarrollo del ciclo de las políticas públicas, fundamentalmente en
su etapa de implementación, a una burocracia de tipo maquinal y hoy innova con la
aparición de la gerencia pública de excelencia.
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CAPÍTULO 1
ORIGEN DE LA CUESTIÓN: DESARROLLO ASIMÉTRICO,
CIUDADANÍA SOCIAL Y CRISIS
1.- CENTRALISMO Y CRISIS.-
Los cambios que se desencadenan a partir de mediados de los 70 en las
diversas esferas de la vida de la sociedad, la economía y el Estado han generado
políticas públicas innovadoras con respecto a los sistemas educativos
latinoamericanos: Transformación Educativa (Argentina), Plan Apertura Educativa
(Colombia), Reforma Educativa (Bolivia), Propuesta de Modernización del Sistema
Educativo (Ecuador), Equidad, Calidad y Participación (Chile), Reforma Educativa
(Paraguay), Programa de Modernización Educativa (México), Plan Educativo (Rep.
Dominicana).
La reforma del sistema educativo está dirigida a dar respuesta a este problema
gestado históricamente: “Desde mediados del siglo pasado se inicia en Argentina
un prolongado período histórico durante el cual, bajo proyectos de desarrollo de
distintos signos, dominó una tendencia al fortalecimiento de los poderes centrales
del Estado, junto a un deterioro de las atribuciones y capacidades de los niveles
básicos de nuestra organización político-estatal (provincias, municipios). Este
centralismo conspiró contra la posibilidad de que los estados provinciales
desarrollaran una capacidad autónoma -técnica y financiera- de decisión e
implementación de políticas” (Tecco, J. 1996), en el caso de la educación ésta
afirmación se corrobora con la ley Láinez de 1905. Una manifestación de este
diagnóstico es la profunda heterogeneidad entre las capacidades de los diversos
Estados provinciales (y hacia el interior de cada uno de ellos entre sus diversas
zonas), como consecuencia del desarrollo desigual descripto. El mismo se ha
agravado por los cambios producidos en el contexto mundial, adquiriendo la
envergadura de una cuestión social relevante para las agendas gubernamentales del
Estado Nacional y de los Estados provinciales, provocando en el sistema educativo
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un verdadero cambio de estructuras, orientado por la idea subyacente de
modernización que está permeando a la sociedad global.
Esta transformación animada por los conceptos de eficiencia, eficacia,
productividad y economía profusamente difundidos, se orienta hacia el cambio de
aquel modelo de intervención en la sociedad que genéricamente se lo puede
caracterizar como la etapa del Estado de “Bienestar” y de la economía fordista
keynesiana, fundado en el centralismo estatal, la presencia de una burocracia
maquinal y la planificación normativa (cuando la hubo).
El centralismo arriba aludido comenzó ha generar, con el agotamiento del
modelo del Estado “Bienestar” déficit fiscal, ineficiencia en la prestación de los
servicios, gigantismo y cristalización burocrática. Los organismos estatales
terminaron más ocupados de su propio desarrollo organizacional que de los
objetivos de su función, profundizando la brecha entre los usuarios y la
administración.
A lo anterior se agrega en el universo educativo que las ideas fuerza del mundo
moderno: el sentido universal de la civilización con un sentido único, el progreso
como motor y meta de la historia, tan importantes para la educación y el despliegue
de los paradigmas anteriores de la relación Estado/sociedad/educación, están en
cuestión. La modernización actual desafía la univocidad de sentido del proyecto
moderno y afirma la diversidad cultural, pluralismo, regionalismo, localismo,
vinculando la fragmentación social y la transformación productiva. Este proceso
actual permite objetivar, desde América Latina, los aspectos diferenciales con los
que ella ha realizado su modernidad respecto de Europa y Estados Unidos y,
reconocer el rol decisivo que en este plano ha jugado la educación, secularizando la
cultura y disciplinando la sociedad, promoviendo la movilidad social y la
transformación del trabajo, difundiendo la ideología del Estado-Nación y formando
los ciudadanos y productores.
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1.1.- DESARROLLO DESIGUAL Y COMUNIDADES LOCALES.
Cuando se analiza la política de descentralización emprendida, en el marco de la
Reforma del Estado, en la casi totalidad de los servicios que él presta y que
desarrolló el Estado Central como medio de su legitimación en el marco de la etapa
anterior, es decisivo comprender la dimensión territorial y su relación con la
economía, la sociedad, la cultura y la educación. A esta política, le toca enfrentarse
con las consecuencias de un desarrollo desigual de las diversas regiones del país,
aunque con cierto equilibrio a partir de la incorporación del mismo al mercado
mundial capitalista como potencia agroexportadora, lo que significó que la región
más beneficiada sea la del centro-este o la pampa húmeda.
El irresistible crecimiento de los recursos de la región centro-este, permitió la
integración de zonas marginadas, que no obstante permanecieron en una situación de
asimetría con respecto al mismo, al cual quedaron subordinadas (Cao, H. 1994)). Este
estado de cosas, lejos de revertirse, se profundizó durante el período de industrialización
por sustitución de importaciones, acentuando el carácter centralista del Estado a través
de sus políticas públicas, incluyendo a la educación, a pesar de que ésta históricamente,
se propuso atenuar los efectos de la asimetría. En la Argentina son de destacar dos
características fundamentales que condicionan este proceso; en primer lugar, “...el
desequilibrio geográfico de la estructura socio-política-económica del país, conformada
a partir de la articulación entre un centro y periferias. La dinámica de funcionamiento de
esta estructura hace que las asimetrías no sólo no se eliminen, sino que se reproducen
permanentemente.
Así las zonas marginales tienen por finalidad casi exclusiva el afianzar la
acumulación en el centro y éste la de mantener la integridad del sistema. De esta
manera la prosperidad económica del centro impide el desarrollo amplio de las
fuerzas productivas en sus áreas de influencia, a la vez que promueve un
incremento en la distancia entre la forma de producción y reproducción que se
encuentran entre el centro y la periferia” (1).
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El Estado Central, debió sobrellevar la doble función contradictoria de
garantizar; por un lado, la integridad territorial, imponiendo y legitimando su
autoridad y facilitando la cohesión social general, el reconocimiento de una
identidad colectiva y de intereses comunes, y por otro expresar fundamentalmente
los intereses de su región centro-este a través de un delicado equilibrio sostenido
sobre la base de políticas que han combinado recursos cooptativos, materiales,
ideológicos y represivos. El centralismo político se ha correspondido
históricamente con el centralismo territorial interpretando sus tensiones con las
comunidades locales, produciendo “...como efecto la disgregación de la dimensión
local gracias a la proliferación de las vías de relación vertical-sectorial. No existen
en la mayoría de los casos vías de integración horizontal-territorial. Las
instituciones locales, endémicamente débiles, no logran contrapesar el centralismo
que se expresa desde los distintos centros sectoriales”(2).
Pero la cohesión de aquel modelo se ha agrietado, porque actualmente el Estado
Central carece de recursos para financiar su funcionamiento y la complejidad y
heterogeneidad de la sociedad se ha proyectado proporcionalmente sobre el
territorio, condicionando la reproducción social y amenazando su continuidad
histórica. El mismo “...desequilibrio geográfico en otras etapas funcional al modelo
de acumulación”, hoy ha dejado de serlo. La crisis se ha instalado en el centro y en
las periferias, provocando tensiones y enfrentamientos en la búsqueda que cada
región, con distintos resultados, ha emprendido por un nuevo posicionamiento
(Cao, H. 1994). “Frente a esta realidad, la iniciativa local institucional trata de
recomponer la dimensión local, creando lugares y acciones de carácter
interinstitucional en los que se fortalezca lo horizontal-territorial” (3).
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2- LOS CONCEPTOS DE CENTRALIZACIÓN, DESCENTRALIZACI ÓN,
DESCONCENTRACIÓN, DELEGACIÓN Y LA TRANSFORMACIÓN
EDUCATIVA.-
La Reforma del Estado que se ha emprendido no sólo modifica su estructura
interna sino también su relación con la sociedad y la economía, se asienta en cuatro
políticas públicas básicas:
-Reforma Administrativa
-Desregulación
-Privatización
-Descentralización.
Los objetivos descentralizadores de la política de Transformación Educativa en
la Provincia de Santa Fe se advierten con nitidez en las afirmaciones que contienen
sus documentos bases. En el trabajo del Ministerio de Educación “Modernización
del Sistema Educativo” de 1996, se declara, “La opción por un curriculum
jurisdiccional común, pero abierto y flexible al contexto institucional nos conduce a
la distribución de competencias y responsabilidades en los distintos niveles y
ámbitos de conducción y ejecución curricular y administrativa: central, regional e
institucional. Esto viene a significar un “desplazamiento” de gran parte de estas
competencias y responsabilidades desde el nivel y ámbito central al nivel y ámbito
institucional; que es; en definitiva, donde el diseño curricular deja de ser una
intencionalidad para hacerse realidad en forma de actividades de enseñanza
aprendizaje” ( M.E.deS.F.: “Modernización del Sistema Educativo”, 1996).
La descentralización hace referencia a la competencia de un organismo. Su
despliegue, en el marco de una política hasta entonces centralizada, hace alusión a
la transformación que su impacto registra en el conjunto de las relaciones
estructuradas entre Estado y Sociedad y entre los distintos actores involucrados de
la Sociedad Civil. Actualmente existe una tendencia determinante a asociar la
descentralización como función de un proceso democratizador (4). En el ámbito
educativo, hasta las leyes Nros. 24049 y 24195, el problema de su centralización
que las políticas por ellas formuladas pretende resolver, no ha impactado sólo en la
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diversidad de niveles y jurisdicciones, sino también en “...la ausencia de
orientaciones y objetivos generales y de un esquema de gobierno y administración
consecuente con los mismos”, que no se había logrado a pesar de que “Es necesario
reconocer que la centralización, como dato estructural de la organización del
sistema educativo nacional es un rasgo que acompaña su mismo proceso
constitutivo. En efecto, la instrucción nacional se expande a lo largo del territorio
merced a un impulso generado desde un centro. Esto se explica por la presencia de
diversos factores, entre ellos la desigual distribución de los recursos y el interés de
los sectores dominantes en la homogeneización cultural de la población nacional
para la legitimación de un nuevo orden social” (5).
Dado que cuando nos referimos a la descentralización implicamos una cuestión
de “competencias”, queda claro que el análisis no debe privilegiar cuestiones de
organismos o de programas que en todo caso se constituyen en las herramientas
para llevarlas a cabo, sino a las funciones que se descentralizan y a los actores
sociales involucrados en la “cuestión socialmente relevante” del caso (Oszlak y
O’Donnell, 1981). Para toda descentralización “En primer lugar, es necesaria una
normativa que regule cómo se realizará cada una de las transferencias de
competencias y funciones. En segundo lugar, hay que establecer un pert que
especifique cuáles son los servicios, medios materiales y personales y recursos
financieros que requiere cada una de estas transferencias. Y en tercer lugar, este
proceso de transferencias debe combinarse con la definición del modelo
organizativo del ente descentralizado y con la reforma administrativa de la
institución que descentraliza” (6). Se ha citado ya que la norma que regula esta
política de descentralización es la ley Nro. 24049 que contiene ya el espíritu de la
ley Nro. 24195 Federal de Educación. Se especifican en ella, los “servicios, medios
materiales y recursos humanos y financieros que requiere la transferencia”.
También se crea la Comisión de Transferencia a cargo de la realización del
seguimiento.
En las leyes Nro. 11158 y 11225 de la provincia de Santa Fe se ratifican los
convenios de transferencia y por los decretos Nros. 2238/92 y 3176/92 de la misma,
se crea la nueva estructura ministerial orientada a la descentralizacíon y las
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Direcciones Regionales con el objeto de implementar la desconcentración
pedagógico-administrativa y la autonomía de gestión (Ministerio de Educación de
la Provincia de Santa Fe, 1995)
“La descentralización es un proceso de carácter global que supone, por una
parte, el reconocimiento de la existencia de un sujeto -una sociedad o colectividad
de base territorial- capaz de asumir la gestión de intereses colectivos y dotado a la
vez de personalidad socio-cultural y político-administrativa y por otra parte, la
transferencia a este sujeto de un conjunto de competencias y recursos (financieros,
humanos, materiales) que ahora no tiene y que podrá gestionar autónomamente en
el marco de la legalidad vigente” (7). En el caso de la descentralización educativa
aquí abordada, el sujeto está constituido por el conjunto de la comunidad educativa
de la provincia, desde la comunidad escolar y los actores locales involucrados en la
actividad de cada establecimiento, hasta la superestructura del Ministerio de
Educación de la provincia.
2.1.- DESCENTRALIZACIÓN, DESCONCENTRACIÓN, DELEGACIÓN.-
La competencia puede ser en razón de la materia, es decir, del contenido de uno
u otro asunto administrativo, (salud, educación, etc.). Competencia en razón del
territorio (nacional, provincial, municipal). Competencia en razón del tiempo,
(permanente, temporario o accidental), finalmente, competencia en razón del grado,
es decir, si ella ha sido atribuida a los órganos máximos o ha sido distribuida en
diversos órganos, diferenciados de los órganos superiores Es pues la competencia la
que se clasifica en centralizada, descentralizada y desconcentrada (8).
La competencia es centralizada cuando la poseen excluyentemente los órganos
superiores de un estado o ente. Es desconcentrada, cuando se han asignado
competencias a órganos inferiores que permanecen dentro del mismo ente, es el
caso de las nueve Regionales respecto al Ministerio de Educación de la Provincia.
Es descentralizada, cuando la competencia se ha atribuido a un nuevo ente separado
de la administración central, que posee personalidad jurídica y órganos propios que
expresan su voluntad, es el caso del Ministerio de Educación de la Provincia
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respecto del Ministerio de Educación de la Nación. En la desconcentración, el
órgano que recibe la competencia, actúa como parte del que la confiere, en la
descentralización, el órgano que recibe la competencia, es distinto de aquel que la
confiere (9).
También puede definirse como descentralización “...al mecanismo por el cual un
conjunto de funciones y decisiones concentradas en el nivel central se transfieren a
unidades de jurisdicción funcional o territorial menores, otorgándole un nuevo
status jurídico al organismo, de manera tal de garantizarle una cuota de autonomía
en la toma de decisiones”. Y la desconcentración como “...la mera transferencia de
funciones de gestión, sin que esto implique la delegación de atribuciones
(competencias jurídicas)..., ... busca facilitar el cumplimiento de los objetivos de un
organismo y no transformar las relaciones entre este y los actores sociales con los
que interactúa” (10). Esta última afirmación se relativizará en la política pública
provincial que se ha implementado en el ámbito de educación, dado que en la
modificación de esas relaciones reside el éxito de los objetivos planteados.
El órgano que decide la desconcentración y la descentralización es el Congreso,
a diferencia de esto, la delegación es conferida por un órgano administrativo
superior, autorizado por ley a hacerlo. En las primeras, una vez conferida la
competencia, esta le corresponde al órgano que la recibe y el anterior solo puede
tener una relación de supervisión con aquél, no así a la delegación, en la cual el
órgano que confiere la competencia, sigue siendo el responsable del ejercicio de la
competencia, pudiendo este retomarla en cualquier momento.
De esto resulta, que descentralización y desconcentración suponen una forma o
tipo de estructura estatal permanente, general, abstracta y normal, frente a la
delegación que es transitoria y determinada (11).
La delegación no hace a la estructura del Estado sino a su dinámica.
La centralización al realizarse a través de órganos superiores del Estado, unifica
en ellos las competencias administrativas y las decisiones. Carecen por esto, los
órganos comprendidos por la organización central de personalidad jurídica y
patrimonios propios y se vinculan por relaciones de carácter jerárquico de tipo
intraorgánicas.
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En la descentralización que parte de la división de las competencias
administrativas, la decisión corresponde a órganos que no pertenecen a la
administración central y que tienen iniciativa, libertad de acción y poderes de
resolución. Estos órganos tienen personalidad jurídica propia, con patrimonio
también propio y el poder de decisión y resolución aludidos, que ejercen en un
territorio o en una función exclusiva bajo el control que lleva a cabo el poder
central. Pero al tener su propia personalidad jurídica, la relación que se establece
entre estos y los entes centralizados del Estado es de tipo inter-administrativo, dado
que son sujetos distintos. En esta condición pasa a revistar el Ministerio de
Educación de la Provincia de Santa Fe y todas sus dependencias con relación al
Ministerio de Educación de la Nación y al Estado Central.
La descentralización puede ser territorial, cuando ejerce su competencia en una
zona determinada geográficamente (provincia, municipio), consiste en “...la
transferencia de funciones, fundamentalmente de gobierno de una jurisdicción
superior o central a otra de nivel inferior” (12). Funcional, por servicios o
prestaciones, conferidas al órgano receptor, abarca a sectores de relativa
homogeneidad, (salud, educación, vivienda, etc.), con un mayor desarrollo de la
independencia técnica y financiera "el tipo tradicional de organización
administrativa por órganos estructurados, verticalmente, es sustituido por una
repartición horizontal de las funciones divididas entre unidades organizativas-
especializadas, dotadas de personalidad jurídica separadas" (13). Ambos tipos
territorial y funcional, se pueden combinar, como en el caso aquí estudiado, pero
quedando relativizada la cuestión territorial por la función o la prestación a cumplir,
asignada por el proceso de descentralización.
La descentralización se clasifica también como política, aquella que hace
referencia a la autonomía de un ente (provincia federal), que puede dictarse sus
propias normas fundamentales. En cambio la descentralización administrativa
consiste en la derivación de potestades administrativas con sujeción a un marco
superior de normas que le son impuestas, “...transferencia de instancias decisorias
respecto de las funciones de gestión” (14).
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Tanto la descentralización como la centralización, suman a su favor ventajas y
desventajas comparativas.
Centralización-ventajas:
-Unidad de acción de la gestión estatal.
-Celeridad y mejor cumplimiento de las gestiones administrativas.
-Mejoramiento de la prestación de servicios más generales.
-Homogénea relación de los administrados con los órganos administrativos.
Desventajas:
-Incremento desmedido de la burocracia improductiva.
-Exagerado ritualismo y formalismo procedimental.
-Alejamiento de los administrados de los centros de decisión.
Descentralización-ventajas:
-Descongestionamiento del poder de decisión.
-Rápida resolución de los asuntos administrativos.
-Más responsabilidad y disponibilidad de los agentes administrativos.
-Mayor proximidad de los administrados a la administración.
Desventajas:
-Excesiva división del poder estatal.
-Afectación del criterio de unidad de decisiones.
-Posibilidad de ciertos favoritismos que afectan la imparcialidad y generalidad
del obrar administrativo.
De todo lo expuesto se deduce de un modo necesario, que ningún Estado u
ordenamiento jurídico-político podrá orientarse de modo excluyente por uno solo
de estos principios. Ambos, descentralización y centralización se encuentran
siempre combinados, realizados de un modo imperfecto, en tensión. (15).
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Son caminos tanto de ida como de vuelta, es decir que de acuerdo a la situación
particular de la sociedad o del Estado o de ambos, las competencias de este pueden
realizarse por un principio organizativo o el otro. La polarización maniquea de
estos dos principios, ha provocado numerosos equívocos, porque olvida la tensión y
la unidad que ambos términos suponen.-
3.- DESCENTRALIZACIÓN EDUCATIVA, COMUNIDADES LOCALE S
CIUDADANÍA SOCIAL.-
La modernización educativa que despliega una racionalidad instrumental para
conferirle al sistema educativo eficiencia y eficacia, se plantea la reestructuración
pedagógica, administrativa y presupuestaria, como medios para superar la crisis
fiscal del Estado y para articular nuestra diversidad cultural con el proceso
modernizador global. En ambos sentidos es dable destacar que se evidencia el rol
de organizador del Estado acondicionando la sociedad o aprestándola a partir de la
adecuación de sus recursos humanos para desenvolverse en el nuevo contexto por
un lado, y por otro recreando las condiciones de acumulación de capital a partir de
la resolución de uno de los orígenes más pertinaces de la inflación e
ingobernabilidad de la economía como es la crisis fiscal.
Con la formulación de la política de Transformación Educativa, el Estado
Nacional trata de vincular las identidades culturales de cada región y acrecentar sus
condiciones de vida mediante la liberación de riqueza, ligando la educación a las
"tendencias globales en las cuales aspira a insertarse" (Ministerio de Educación de
la Prov. de Santa Fe). Es en este contexto en el que debe analizarse la política
educativa santafesina de descentralización-desconcentración.
Teniendo en cuenta que el punto de apoyo más importante para que esta “puesta
en movimiento” se concrete, es la entrada en escena de nuevos actores locales
capaces de generar alternativas que neutralicen y superen la amenazas y los efectos
negativos de las actuales transformaciones globales, es que se afirma la existencia
de “...un lugar, una dimensión, una escala, en los que la búsqueda de superación de
las formas tradicionales de desarrollo se articula con esta nueva valorización de la
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iniciativa: la escena local” (16). Desde ella se genera el desarrollo local o regional
necesario, no orientado a “...plegarse a una suerte de uniformidad planetaria, sino a
afirmar el desarrollo latinoamericano” a partir de la afirmación de las diferencias
generadas por cada identidad colectiva y productiva, dado que, “Las sociedades
locales existen en territorios cargados de huellas del pasado. El espacio no es
neutro, él expresa la historia de los hombres, sus conflictos y sus sistemas de vida,
sus trabajos y sus creencias” (17).
“La descentralización de la escuela se sustenta también en la necesidad de
valorizar la existencia de unidades sociales de base territorial. No se trata de
idealizar el territorio y de subestimar otros factores de integración o identificación,
sino de constatar que existen unidades de convivencia territorial que tienen una
identidad sociocultural forjada a través de la historia y que son depositarias de
valores que constituyen un patrimonio altamente apreciado por la población” (Tenti
Fanfani, E. 1995). Cabe afirmar que hoy, cuando las políticas estatales no cuentan
con el óptimo de iniciativa local, se deben orientar a crearla, para poder de esta
manera concederle bases firmes al proceso de descentralización.
El Congreso Pedagógico Nacional afirma que, “Debe estar a cargo de las
provincias la enseñanza inicial, incluyendo jardines maternales, primaria y media,
debiendo ser transferidos los establecimientos nacionales a las provincias junto con
los recursos respectivos a fin de garantizar la descentralización del sistema
educativo. La regionalización, la provincialización, el federalismo, presuponen que
los estados provinciales no deben delegar funciones que puedan cumplir”
(Congreso Pedagógico Nacional: “Informe Final”, en Tanti Fanfani, E. 1995). Pero
a pesar de la masividad de estos argumentos ellos han generado refutaciones
basadas en la sospecha de que la descentralización en vez de promover los intereses
y las identidades locales, los deja inermes, indefensos, frente a los caprichos del
mercado a partir del cual y, ausente la compensación estatal, se potenciaría la
desigualdad entre grupos y regiones. Concomitantemente con el debilitamiento del
control del Estado Central, se teme el surgimiento de poderes locales arbitrarios,
frente al cual el ciudadano se encontraría en una situación de relativa debilidad.
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La inquietud que los argumentos expresados generan, incrementa la imperiosa
necesidad de un proceso descentralizador previsible, sistemático y planificado, que
tome los recaudos necesarios para resolver con eficacia, en el marco de una realidad
contextual compleja y turbulenta, el desafío planteado. No obstante, la política de
descentralización que nos ocupa parece no haber sido resuelta inicialmente con un
criterio integral que, haya preparado las condiciones de la transferencia educativa
de acuerdo con los recursos necesarios, la capacidad de gestión, el fortalecimiento
institucional y el cambio curricular con anterioridad a su implementación, sino que
contuvo en su origen una connotación dominante de tipo fiscalista determinada por
las políticas económicas de ajuste, lo que implicó en este caso una “modalidad
residual de gestión” al momento de la toma de decisión. Dicha modalidad supone
“...precariedad de instrumentos de diagnóstico, de planificación y de control que
permitan al Estado asumir los roles indelegables de regulación y articulación social
e institucional, aspectos éstos no sólo indispensables en una fase de creciente
mercantilización y segmentación en la atención de las necesidades de servicios y
bienes sociales, sino indispensables al gobierno de sistemas descentralizados de
gestión” (Tecco, J. 1996). Esto se vuelve evidente cuando se observa que la ley de
Transferencias 24049 que regula la descentralización es del año ‘91, del ‘92, ‘93 y
‘94 son las normas jurídicas para su implementación en la provincia de Santa Fe, y
la ley Nro. 24195 que le da coherencia y marco a la descentralización educativa es
posterior ya que fue promulgada dos años después en 1993. Hoy, a comienzos del
‘97 todavía se están diseñando los programas y proyectos marco para concretarla en
las mínimas condiciones correspondientes.
Las características de una política de descentralización, en este caso la
educativa, concretada inicialmente bajo una modalidad residual de gestión y la
disparidad de los desarrollos locales en el ámbito provincial, confieren lugar a los
argumentos de sus críticos respecto de los riesgos a los que puede exponer a
sectores significativos de la población si el Estado no se hace cargo a tiempo de las
debidas políticas que compensen los déficits y se constituyen en fundamentos
atendibles a la hora de sostener la pregunta acerca del ejercicio que en su seno se
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asegura a la ciudadanía social, en su dimensión de igualdad de oportunidades para
todos, garantizadas por el Estado.
3.1- ESTADO, DESCENTRALIZACIÓN EDUCATIVA, DESARROLLO
SOCIAL DESIGUAL Y CIUDADANÍA SOCIAL -
La política social, la económica, la laboral, la demográfica, la fiscal y todas
aquellas que afecten las condiciones de vida de la población respecto a la
resolución de sus necesidades consideradas básicas por la misma, constituyen la
forma de intervención social del Estado (Minujín y Cosentino, 1993) y se
corresponden con el “acondicionamiento” mencionado anteriormente. Es apropiado
concebir que debido a sus implicancias respecto al nuevo acondicionamiento social
que exige la modernización actual, la descentralización educativa se puede
comprender dentro de las políticas que hacen al modo de intervención social del
Estado
La intervención social del Estado expresó en la etapa del Estado de Bienestar
(logrado de un modo imperfecto en nuestro caso), las tendencias al pleno consumo,
al pleno empleo, a una política social expansiva de tipo universal, a una política
tributaria más progresiva y una política demográfica de urbanización acelerada de
las grandes ciudades de la mano del proceso de industrialización por sustitución de
importaciones. Así la relación entre la economía y las políticas estatales expresó
una relación entre capital y trabajo, a la que la dinámica del capitalismo y de las
luchas políticas y sociales propias del desarrollo y de la identidad de cada
comunidad le imponían con fisonomía propia en cada caso.
Sí como afirma P. Rosanvallon (1995), la historia moderno-contemporanea
está recorrida por la contradicción entre los principios de responsabilidad y de
solidaridad, correspondientes el primero al liberalismo y el segundo a diversas
manifestaciones políticas del igualitarismo social, en el período del Estado de
Bienestar ha predominado el segundo. En términos de la relación
mercantilización/desmercantilización de la mano de obra y de las condiciones de
vida de los sectores postergados de la sociedad, se puede afirmar que ellas no
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dependían para su satisfacción de modo determinante de lo que cada sujeto ganase
en el mercado y con ello de su responsabilidad, sino de la solidaridad social que a
través del Estado aseguraba un nivel o piso mínimo para la vida de la población, de
manera tal que ningún sujeto pudiese caer por debajo de el. En consecuencia, el
Estado de Bienestar desarrolla políticas sociales a través de las que la
desmercantilización avanza sobre la mercantilización del acceso por parte de los
ciudadanos al conjunto de los bienes y servicios considerados básicos por la
sociedad.
Pero la modernización desencadenada a partir del “estallido” tecnológico actual
tanto en las tecnologías duras como blandas, la nueva división del trabajo tanto
técnico como social, las nuevas formas de consumo, una sociedad mucho más
compleja, heterogénea y turbulenta, en síntesis las tendencias desencadenadas por
la postindustrialización y la globalización de la economía mundial, a lo que se
suman los cambios culturales, de valores, vinculados a la sensibilidad posmoderna,
aceleraron la crisis del Estado de Bienestar. Esto motivó que el conjunto de las
sociedades integradas al mercado mundial consensuaran, en general, respecto de
sus críticas al mismo: crisis fiscal o tensión financiera entre demandas sociales y
recaudación impositiva fuente permanente de inflación, monopolización de la
oferta o ineficiencia y falta de calidad en los servicios, excesiva burocratización o
surgimiento de intereses propios de la organización burocrática del Estado
independientemente de los objetivos a los que se debían respecto a la sociedad civil.
A éstas críticas el neoliberalismo agrega la desincentivación del trabajo y de la
inversión (Minujín y Cosentino, 1993).
En el caso argentino en particular se agrega a los puntos citados, la puesta en
cuestión de la misma condición de la matriz del Estado de Bienestar en su
realización local, lo que permite afimar su realización de un modo imperfecto, en
comparación con el modelo europeo. Los argumentos consisten por un lado, en la
peculiar articulación política del mismo, una matriz Estado-céntrica (Cavarozzi, M.
1984)., caracterizada por la presencia de las instituciones estatales en el conjunto de
las relaciones sociales y económicas como un tercer actor ineludiblemente presente,
lo que determinó una “hiperpolitización” de la sociedad y como contrapartida una
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suerte de “fusión”, de ruptura de las fronteras entre organismos sociales,
económicos y el Estado. En este marco, el Estado fue perdiendo autonomía de los
distintos sectores sociales, fue cayendo en una carrera determinada por la presión
de los intereses sectoriales que, debilitó la política como expresión global del
interés común y la entregó al mecanismo inflacionario (y al crónico déficit fiscal)
como factor “licuador” de las diferencias. Se desencadenó entonces una carrera
intersectorial que teniendo al Estado como “campo de maniobras” lo fue
debilitando hasta su crisis más pronunciada desatada en 1989, dando lugar a las
reformas estructurales que le sucedieron.
Las políticas que hacen al modelo de intervención social del Estado, entre ellas la
de educación, no permanecieron ajenas a las características de este proceso, al conflicto
social, y fueron determinadas tanto por el poder social, económico y político de los
sectores involucrados, como por el poder derivado de sus respectivos soportes
territoriales. La intervención estatal de los años ‘40 ligada a un modelo económico con
fuerte desarrollo de la industria sustitutiva y a políticas sociales en permanente expansión,
comenzó a encontrar su techo ya a mediado de los ‘50 debido al cambio del modelo de
acumulación y a la peculiar estructura de intereses sociales y articulación de la política
recién citada, que fueron tornando inviable en las décadas posteriores la presencia de un
Estado distributivo. Así, si bien en los años ‘60 y ‘70 continúa pronunciándose el alto
nivel de la demanda social implicando una mayor cobertura, la declinación en la calidad
de los servicios sociales de oferta pública fue cayendo en picada. Así, los
posicionamientos sectoriales determinaron que las políticas sociales en la Argentina
tuviesen un carácter particularista detrás de un discurso universalista (Minujín y
Cosentino, 1993).
La educación fue, sin lugar a dudas, la política de mayor dimensión universal en
la historia argentina, no obstante no alcanza a escapar a las características del
proceso descripto, que determina un nuevo proceso de mercantilización del acceso
a este servicio por parte de la ciudadanía que pone en riesgo su aspecto social.
Frente a un Estado cada vez más ineficiente y ausente que ofrece servicios
desjerarquizados, se produce una estratificación más compleja de acuerdo al poder
económico y de presión política del sector que se trate. A la vez que se pronuncia el
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crecimiento del sector privado no sólo en la producción del servicio, sino también
en la fijación de las pautas de la prestación. En el caso del sistema educativo
“global” (de origen tanto público como privado), el Estado Nacional fue resignando
también sus funciones de coordinación y fiscalización.
En los años ‘80 se acentúa la desregulación de los mercados, la crisis de la
calidad de los servicios y el empobrecimiento de la población, desencadenándose
en los ‘90 el desfasaje entre el incremento de las demandas (fundamentalmente de
los sectores empobrecidos) y el retroceso de los servicios y la acentuación del rol
del sector privado.
De lo hasta aquí expuesto se deduce con claridad que el conjunto de las políticas
sociales en sentido amplio, entre ellas los servicios brindados por el sistema
educativo argentino, comienzan a debilitarse ya a partir de fines de los años ‘50 y
que el Estado que se reforma hoy, es un Estado de Bienestar Imperfecto que no
alcanzó a lograr su cometido. A partir de los ‘90 al producirse un pronunciado
divorcio de las políticas económicas y laborales con las sociales que ha implicado
el corrimiento de amplios sectores a una situación de marginalidad y desocupación
estructural, las condiciones para el análisis de las política sociales deben incorporar
el contexto de fragmentación, empobrecimiento y exclusión de sectores sociales. A
ellos se les proveen políticas sociales de tipo focalizadas o compensatorias que no
siempre logran su cometido: asegurar la igualdad de oportunidades poniendo al
conjunto de la población en una “línea de largada” uniforme que garantice la
vigencia de los derechos consagrados por la ciudadanía social, sino que en general
y debido a algunas de las causas que trataremos a continuación sólo reproducen la
pobreza y las condiciones del punto del partida sin producir los efectos de equidad
social deseados.
3.2- EQUIDAD Y RACIONALIDAD COMO CRITERIOS DE ANÁLISIS DE
LAS POLÍTICAS SOCIALES Y LA CIUDADANÍA SOCIAL
La ciudadanía representa la igualdad formal ante la ley para adquirir derechos
y contraer obligaciones, lo que implica que la ciudadanía social supone el acceso
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por parte de todos los ciudadanos a los bienes y servicios considerados básicos por
una sociedad en un momento dado consagrados por la ley y las políticas estatales.
Las condiciones de éste acceso pueden estar viabilizadas por la provisión de los
servicios gratuitos que brinda directamente el Estado y por su combinación con las
políticas económicas, laborales, etc. o modos de intervención social del Estado
destinado a garantizar que los ciudadanos puedan “comprar” estos bienes y
servicios en el mercado, tendiendo siempre a garantizar el acceso a los mismos en
las condiciones de igualdad prescripta que asegure una “línea de largada” similar
para el ciclo de vida de los individuos y de los grupos familiares que conforman la
comunidad.
A continuación se tematizarán los límites que encuentra la vigencia de la
ciudadanía social en la Argentina, partiendo de los criterios de equidad y
racionalidad, con respecto al acceso al servicio educativo, al desarrollo local
desigual y a las condiciones que esto puede contener en relación con la
implementación de la política de descentralización en ese ámbito.
Antes de abordar la cuestión, cuyos datos estadísticos corresponden en
general a un período inmediato previo a las reformas actuales, consistentes en
respuestas novedosas (como la misma descentralización educativa), es necesario
aclarar que las condiciones que se apuntarán se ven agravadas hoy por la caída de
los salarios, el nivel de desempleo, las crisis de las economías regionales y síntomas
de exclusión y dualización social inéditos en la Argentina.
3.2.1.- EQUIDAD.
Uno de los dos problemas principales de las políticas sociales en la Argentina
para E. Isuani (1991), cuyo análisis se seguirá particularmente en los dos criterios a
analizar, es el de la equidad. Entiende por él no la visión individualista que vincula
retribución con esfuerzo o a mayor aporte mayor beneficio, sino la visión que
implica la reducción de las desigualdades sociales.
Tres son los aspectos de la equidad que Isuani analiza:
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a) La exclusión de un conjunto de la población de los productos de la política
social.
b) La estratificación: pronunciadas desigualdades existentes en el monto y
calidad de los servicios que reciben aquellos que están cubiertos.
c) La regresividad en la forma de financiamiento de la política social.
Es necesario destacar una vez más que éstos aspectos no sólo se concretan a
nivel sectorial sino también territorial.
a) Exclusión: En el caso del sistema educativo a pesar de ser el de matriz más
universal de las políticas sociales en la Argentina y por lo tanto más inclusivo
(gratuidad, obligatoriedad, laicidad), existe un importante número de personas que
no han concluido el nivel primario.
En 1980, el 6% de la población mayor de 15 años no tuvo acceso a la escuela
primaria y el 33% no la completó. Pero mientras en la Capital Federal menos del
2% de la población mayor de 15 años nunca fue a la escuela y sólo el 13% no había
completado el ciclo primario, en provincias como Jujuy, Salta, Corrientes, Chaco,
Santiago del Estero, Misiones y Formosa los porcentajes se elevaban a más del 10%
y 50% respectivamente. En cuanto al analfabetismo en personas mayores de 10
años en 1980 existía un porcentaje del 5,6% a nivel nacional, pero ésta cifra no deja
de esconder las diferencias regionales de siempre: 1,4% en Capital Federal, 3,8%
en la prov. de Bs. As., 14,8 en Corrientes y 16,5 en el Chaco. (Fuente Censo
Nacional de Población y Vivienda, 1980 citado en Isuani, 1991).
ANALFABETISMO (Mayores de 10 años) (1980):
TOTAL: 5,6,%
CAP. FEDERAL 1,4
P. BS. AIRES 3,8
CORRIENTES 14,8
CHACO 16
Fuente Isuani, N. Op Cit. 1991.
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NO ACCEDIERON NI COMPLETARON LA ESC. PRIMARIA en
1980 (mayores de 15 años):
NO ACCEDIÓ NO COMPLETÓ
TOTAL 6% 33%
CAP. FEDERAL 2% 13%
NEA. 10% 50%
Fuente: Isuani, N. Op. Cit. 1991.-
En el mismo censo, en la Provincia de Santa Fe existía un porcentaje de
analfabetos de 5,8% pero la diferencia territorial no está ausente aquí, los excluidos
del sistema educativo eran: un 4,4% en los departamentos de Rosario y La Capital,
un 8,2 en San Jerónimo, un 17,3% en Vera y un 18,7 en 9 de Julio, (como casos
testigos).
ANALFABETOS: Total: 5,8
Rosario 4,4%
La Capital 4,4%
San Jerónimo 8,2%
Gral. Obligado 12,9%
Vera 17,3%
9 de Julio 18,7
(Fuente Censo Nacional de Población y Vivienda, 1980 en “Santa Fe: Perfil
Económico y Estructural” Gob. de la Prov. 1991).
b) Estratificación: Entre las desigualdades de los grupos beneficiados por el
servicio educativo se advierten fundamentalmente las diferencias entre los logros o
niveles de eficiencia regionales. Por ejemplo respecto de la educación secundaria en
la Capital Federal, más de la mitad mayor de 15 años tuvo acceso a la educación
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secundaria y más de un tercio la completó, en las provincias del NEA este sector
poblacional se reducía al 25 y al 12% respectivamente (Isuani, E. 1991).
La manifestación de las desigualdades regionales se manifiesta también
cuando nos detenemos en la capacidad de la escuela de efectuar la retención de sus
alumnos. La deserción para la edad de 15 a 19 años fue a nivel nacional en el año
1980 del 13%, pero varía de la región Centro (Bs. As., Capital, Córdoba y Santa Fe)
con un 9,1% a la región del NEA (Chaco, Corrientes, Formosa y Misiones) con un
24% (Tenti, E. 1995).
ESTRATIFICACIÓN: (LOGROS Y EFICACIA)
(Educación secundaria. Mayores de 15 años)
ACCEDIÓ COMPLETÓ
CAP. FEDERAL > DEL 50% 33%
NEA. 25% 12%
(Fuente Isuani 1991)
DESERCIÓN: (SECUNDARIA 15 A 19 AÑOS)
TOTAL 13%
REGIÓN CENTRO 9,1%
NEA. 24%
(Fuente: E. Tenti 1995)
Si bien no se dispone para la realización de este ensayo de las desigualdades
entre los distintos departamentos de la provincia de Santa Fe, es verosímil la
hipótesis de que la última relación efectuada se repite aquí siguiendo
proporcionalmente los guarismos adjudicados por el censo de 1980 anteriormente
citados respecto al analfabetismo, en los que existen contrastes profundos entre los
departamentos La Capital y Rosario con Vera y 9 de Julio y una situación
intermedia con los departamentos San Jerónimo y Gral. Obligado. (Estos han sido
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tomados como casos testigos, pero cabe afirmar que las diferencias se expresan en
escalas que recorren al conjunto de los 19 departamentos).
Respecto a la estratificación como concepto que alude a la desigualdad con la
que los usuarios acceden al servicio, se puede abordar la cuestión de la
privatización de la enseñanza, no refiriendo a la clásica ampliación del sistema por
medio de entidades que vinculan la educación a la praxis de su fe religiosa,
supliendo de este modo la laicidad de la enseñanza pública y difundiendo su
carácter misional y social, sino al desbordamiento de las fronteras tradicionales del
sistema global de educación a manos de una notable ampliación de la oferta
educativa ligada al mercado y fundamentada especialmente en el deterioro de la
calidad del servicio público de educación. En este sentido es notable observar como
en los centros urbanos medianos y grandes, han proliferado instituciones que
orientan su oferta a distintos sectores medios, medios altos y altos, lo que más allá
de su excelencia o no, evidencia la necesidad de expresar la nueva complejidad y
heterogeneidad social, ofertando el acceso a una instrucción modernizada a la que
la escuela pública o la privada tradicional no habrían hipotéticamente accedido en
el concepto de estos sectores. Desde escuelas cooperativas hasta otras de fuerte
valor simbólico de excelencia que garantizan la relación con universidades
extranjeras, denotan la “jerarquización” de un sistema que, cada vez menos
encuentra al hijo del obrero junto al del profesional y al del hacendado, bajo el
democrático delantal blanco que aseguraba una homogeneidad en la formación e
igualdad de oportunidades. Así, el imaginario social supone que en el difícil acceso
al mundo del trabajo, aquellos egresados de este nuevo tipo de establecimientos
educativos, tendrán menos dificultades y serán los “jefes” de los egresados de las
escuelas tradicionales.
c) Regresividad en el financiamiento:
Según Isuani (1991), “A pesar de ser financiado a partir de una estructura
impositiva fuertemente regresiva como es la argentina, el gasto en educación
primaria y salud pública parece cumplir una función redistributiva con sentido
progresivo. Esto no sucede con el grueso del gasto social que es financiado por un
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impuesto a la nómina salarial...”. Pero la estructura impositiva regresiva al caer
sobre las espaldas de los consumidores es en definitiva la que financia las políticas
sociales, también la de educación. De ahí que los excluidos y aquellos que acceden
a la prestación de servicios en sus niveles más deteriorados, sin lugar a dudas los
sectores de menores recursos de la sociedad, financian, aún cuando fuese en
pequeña escala, un sistema del cual no pueden beneficiarse o del que se benefician
en forma deficiente. Por lo que este se torna también “...un aspecto central de la
falta de equidad de la política social argentina” (Isuani E. 1991)
3.2.2. RACIONALIDAD.
El otro de los dos criterios principales para el análisis de las políticas sociales
en la Argentina para E. Isuani es el de la racionalidad.
El autor fundamenta su crítica a partir de la comparación entre el gasto
público social argentino alrededor de 23% del PBI. y el de los países de la OCDE
de un 25%. (En el caso de la provincia de Santa Fe el gasto en educación es de
alrededor de el 34% de su presupuesto). Pero el impacto de este gasto (o inversión)
que el conjunto de la sociedad aporta, es menor en nuestro caso y él lo relaciona
con:
a) La racionalidad de la estructura institucional.
b) Con la lógica de los modelos prevalentes.
a) La Racionalidad de la Estructura Institucional.
La estructura institucional del servicio educativo hasta la descentralización
actual era sumamente diversificada, basta pensar que teníamos tres jurisdicciones:
nacional, provincial y municipal y tres sectores: público, privado tradicional y el
nuevo sector privado que plantea problemas específicos, basta considerar los
inconvenientes de su vertiginosa expansión en todos los niveles de enseñanza y los
desafíos que esto implica a nivel de supervisión, control, coordinación y unidad del
sistema.
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El sector público (provincias) poseía hacia 1989 el 80% de la matrícula de la
escuela primaria y el privado un 20%. En el nivel secundario, el gobierno nacional
poseía la mayor parte de la matrícula el 45%, las provincias el 26% y el sector
privado un 19%. La situación entre el servicio de origen público y el privado se ha
complejizado notablemente a nivel terciario e incluso cuaternario no universitario y
universitario en los últimos 15 años.
“El desarrollo histórico del sistema educativo cristalizó así en un mosaico
institucional donde la acción educativa está dividida entre los distintos niveles del
sector público y del sector privado...En realidad, la forma de coexistencia es más la
de competencia que la de articulación” (Isuani, E. 1991). A este aspecto hay que
agregarle, la presencia de las tres jurisdicciones ya apuntadas: nacional, provincial
y municipal. La ley de Transferencia en 1991 y la política de descentralización
educativa trata de resolver este problema. Pero en este caso habrá que ver como se
resuelve la complementación, la coordinación y la unidad del sistema a nivel
nacional o interprovincial, para que el esfuerzo y los recursos que el conjunto de la
comunidad invierte en el sistema reditúen con eficiencia en el uso de los recursos
disponibles y con eficacia respecto al logro de los objetivos generales y específicos
del sistema.
Respecto a la equidad, el logro de la reducción de las desigualdades
dependerá de como se resuelva la relación centralización-descentralización,
respecto a la concreción de instancias institucionales centrales tanto de nivel
nacional como provinciales, que permitan acciones orientadas a resolver las
asimetrías regionales o zonales en materia de cobertura y calidad de la educación
para lo que los mecanismos de seguimiento y evaluación tendrán que funcionar
satisfactoriamente. Cabe afirmar que la gravedad de la falta de racionalidad no
consiste en la existencia de un conjunto diferenciado de instituciones, sino “...en la
ausencia de instancias y mecanismos de conducción, complementación y
coordinación de esfuerzos” efectivos (Isuani E. 1991).
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b) La Lógica del Modelo Prevalente:
Este item considera la racionalidad de los actores tanto estatales como
privados e involucra tanto a los prestadores del servicio como a sus usuarios.
Como marco general, se puede formular la hipótesis de que el
comportamiento de las diversas agencias del Estado en la formulación e
implementación de las políticas estatales durante la etapa de predominio de la
matriz estado-céntrica, estuvo en muchas oportunidades ligado a posiciones que
expresaban intereses sectoriales de la sociedad impidiendo de ésta manera una
racionalidad más global que a través del ejercicio de la política asegurase mayor
racionalidad y reducción de las desigualdades (Isuani E. 1991). El sistema
educativo tampoco se ha sustraído a éstas prácticas en las que los intereses
sectoriales determinan la toma de decisión y/o su implementación reduciendo la
autonomía estatal a un juego ambiguo y hasta acomodaticio a las demandas y al
poder de presión de los grupos y aún de sus mismas agencias organizacionales.
Dentro del presupuesto total de educación en la provincia de Santa Fe el 90%
o más esta destinado a las erogaciones en sueldos del personal fundamentalmente
docente. Con el un 10% restante se financian todos los otros gastos, dentro de estos
márgenes se vuelve casi imposible con la escasez de recursos actual, que los
establecimientos educativos reciban partidas para gastos de funcionamiento y de
mantenimiento de su infraestructura edilicia. Cómo se resuelve ésta situación sin
aumentar el presupuesto asignado a educación?. Sin duda optimizando los recursos
del gasto asignado en sueldos al personal. Una de cuyas erogaciones más
significativas está representada por el altísimo porcentaje de reemplazos que
triplican los porcentajes aconsejados dentro de los sistemas educativos de los países
desarrollados. Los reemplazos generan un gasto proporcional a la ausencia dado
que se les debe pagar honorarios, tanto al titular y al suplente, (además de que las
constantes situaciones de reemplazos va en detrimento de la calidad de la
enseñanza). Frente a ésta práctica prevaleciente es digno destacar la reacción
corporativa que implica la sola mención del control de los reemplazos y ausencias,
haciendo difícil toda medida que pretenda mayor racionalidad y equidad.
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En cuanto el sector administrativo, el modelo vigente está connotado por su
“burocratización”. En el existen áreas estancas sin coordinación entre ellas y por lo
tanto se produce la duplicación de tareas y de insumos. Una manifestación más de
este “burocratismo” es el apego indiscriminado a procedimientos administrativos.
complejos que pierden el objetivo de la organización en su tramitación, lo que
manifiesta aquella tendencia que privilegia el desarrollo organizacional por sobre la
eficacia en la prestación del servicio. La organización no alcanza a ver a su
beneficiario o cliente, se podría afirmar que ella misma se toma como cliente como
si no habría un afuera.
Se observa que hasta la implementación de la política de Transformación
Educativa a partir del año 95/96, la ausencia de sistemas de información, de
seguimiento y evaluación confiables hacia imposible la certeza en la toma de
decisiones, conducente a una mayor eficacia del sistema
En suma la debilidad que el Estado y los partidos políticos tuvieron en la
etapa anterior y del que todavía no se ha recuperado en plenitud, ha impedido la
formulación e implementación de políticas que trasciendan los intereses sectoriales,
concretando la equidad y la racionalidad de un modelo de políticas sociales entre
ellas de educación, “centrado en el concepto de ciudadanía” (Isuani E. 1991).
4. DESARROLLO RELATIVO DE LAS COMUNIDADES LOCALES
EN LA PROVINCIA DE SANTA FE Y CIUDADANÍA SOCIAL.
A lo enunciado hasta aquí en relación a las condiciones de ejercicio de la
ciudadanía social con respecto a la prestación del servicio educativo, se suma el
desarrollo relativo de las comunidades locales y la necesidad de que las políticas
estatales encuentren la resolución de los niveles de asimetría que ponen en cuestión
la igualdad de oportunidades en el punto de partida de la vida de los ciudadanos en
el contexto de la descentralización.
E. Tenti (1995) afirma que pese a la ausencia de información socio-
pedagógica respecto al éxito o al fracaso escolar en la enseñanza básica (y en los
otros niveles), es atinado suponer que existe una fuerte asociación entre condiciones
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socioeconómicas, hábitat cultural y rendimiento escolar. Vale entonces y sobre todo
en función de que aquí se trata de fundamentar la situación de debilidad con que
muchas de las comunidades locales deberán hacerse cargo de la gestión educativa
en función del proceso descentralizador, reseñar brevemente algunos indicadores
respecto del desarrollo relativo de los mismos departamentos tomados como casos
testigos respecto al nivel de analfabetismo provincial cuando se abordó el items de
la exclusión dentro del criterio de equidad.
POBLACIÓN:
Departamento Población Pob. Urbana Densidad
Rosario 1.103.146 97,57 496,4
La Capital 464.928 93,56 124,9
San Jerónimo 70.992 81,41 15,2
Gral. Obligado 137.306 61,79 8,4
Vera 51.934 59,39 2,6
9 de Julio 27.964 58,00 1,6
Datos al año 1990 (Fuente “Santa Fe: Perfil Económico y Estructural” Gobernación
de Santa Fe. 1991).
PROFESIONALES:
Departamento Médicos Odontólogos Bioquímicos Obstetras
Rosario 4685 1070 604 118
La Capital 1180 214 432 54
San Jerónimo 18 10 6 3
Gral Obligado 160 50 33 6
Vera 37 13 10 3
9 de Julio 18 8 5 _
Datos del año 1984. (Fuente “Santa Fe: Perfil Económico y Estructural”
Gobernación de Santa Fe. 1991)
NÚMERO DE ESTABLECIMIENTOS INDUSTRIALES Y PERSONAL
OCUPADO EN LA INDUSTRIA.
Departamento Establecimiento Personal Ocupado
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Rosario 4.960 52.286
La Capital 1.299 11.149
San Jerónimo 347 2593
Gral. Obligado 459 6.167
Vera 148 756
9 de Julio 66 250
Fuente: Censo Nacional Económico, 1985. (en “Santa Fe: Perfil Económico y
Estructural” Gob. de Santa Fe 1991)
COMUNICACIONES:
Hacía 1984 existían en la provincia 81.000 líneas telefónicas instaladas. No
se disponen a los fines de elaborar este trabajo la discriminación de su distribución
por departamentos. Pero no sería errado suponer que las tendencias de los
indicadores anteriormente citados se repita aquí. Basta pensar que localidades
enteras estaban aisladas entonces o disponían de muy pocos teléfonos públicos o
domiciliarios. Hoy, después de la privatización de ENTEL el número absoluto de
líneas se ha modificado drásticamente pero en este caso es previsible que las
asimetrías interdepartamentales no se hayan modificado substancialmente
Asimismo, la provincia contaba en 1984 con 11 radioemisoras de onda larga,
4 localizadas en Rosario, 3 en Santa Fe, y las demás en San Jenaro Norte, Rafaela,
Rufino y Venado Tuerto. Operaban también 2 canales de TV de aire en Rosario con
2 repetidoras y 1 en Santa Fe con 1 repetidora.
(Fuente: IPEC. en “Santa Fe: Perfil...”)
EDUCACIÓN UNIVERSITARIA:
Las tres universidades estatales de la provincia, la de Rosario, la del Litoral y
la Tecnológica y sus unidades académicas tienen muy poco desarrollo territorial,
permaneciendo vinculadas fundamentalmente a Rosario y Santa Fe. Aunque en el
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caso de esta última también existen delegaciones en: Rafaela, Venado Tuerto y
Reconquista.
También en este sector la “inflación” de la oferta es notable, pero la misma se
comporta siguiendo la concentración urbana que asegura su expansión en el
mercado, por lo que agrava más aún las características enunciadas respecto de la
concentración de servicios en las localidades de Rosario y Santa Fe.
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CAPÍTULO 2
DESCENTRALIZACIÓN EDUCATIVA: UNA INTERVENCIÓN
SOCIAL DEL ESTADO.
1 LA CUESTIÓN DE LA DESCENTRALIZACION DEL SISTEMA
EDUCATIVO ARGENTINO EN EL MARCO DE LA REFORMA DEL
ESTADO.
La descentralización, que consiste entonces en la transferencia de competencias
del Estado Central a otras jurisdicciones estatales, se ha implementado en el área de
los servicios que brindó el Estado de Bienestar (salud, educación, vivienda, ayuda
social) orientados a la obtención del consenso social y de la legitimidad política
como factores de la reproducción social (Cao, H. 1994). A partir de mediado de los
‘70, este modelo empieza a entrar en crisis debido a los cambios económicos,
políticos, sociales, de valores culturales, tecnológicos y con ello las condiciones que
se requieren del Estado en su rol de garante, árbitro, organizador y articulador de
las relaciones sociales, también cambiaron.
El Estado modifica entonces su relación con la sociedad y la economía
cambiando sus políticas, adecuándolas a las exigencias de las nuevas condiciones.
Esto significa que cambian las articulaciones entre Estado/sociedad: la articulación
horizontal o funcional o qué hace cada uno; la articulación vertical o jerárquica o
quién define qué es lo que se hace y quién lo hace y la material o equitativa o quién
se beneficia y quién paga los costes (política fiscal). Es evidente que de las tres
articulaciones la decisiva es la segunda, en la medida que son los sectores
hegemónicos aquellos que fijan la agenda y el contenido de lo público aunque por
supuesto en un marco de negociación con otros sectores. Queda claro también que,
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la reforma del Estado no es sólo administrativa (interburocrática), sino que lo que
se modifica es la relación público/privado, produciéndose en este caso la restricción
de la intervención del Estado en órbitas que antes eran de su incumbencia (Ozslak
O 1993).
Así la reforma del Estado describe etapas o aspectos:
-- Transformación del rol del Estado: pone en cuestión su rol de intervención en la
sociedad y en la economía. Siendo sus principales políticas las de privatización,
desrregulación, desmonopolización estatal, estabilidad económica y
descentralización. Ésta última a diferencia de las anteriores, implica que es el
Estado nacional el que resigna su competencia pero, ella permanece dentro de otros
niveles de la órbita del Estado como el provincial o el municipal, creando las
condiciones en el caso de las políticas sociales para una mayor eficiencia del gasto
y consolidación de la democracia.
-- Reestructuración del aparato estatal: No es solamente cambio del organigrama,
sino una transformación que supone cambios sustanciales como cierre de unidades
y subunidades de organización. Cambio de estructuras y objetivos para incrementar
la eficiencia y la eficacia.
-- Reducción de la planta de personal y nueva carrera administrativa: Establecer un
sistema de premios y castigos ligados al mérito. Profesionalizar la administración
(SINAPA, INAP, administradores gubernamentales, administradores provinciales,
etc.) apuntando a una mayor integración entre los políticos y los técnicos.
La descentralización político-administrativa de las competencias del Estado
nacional eficientiza el gasto, democratiza la sociedad y se convierte en una de las
condiciones necesarias del desarrollo de las iniciativas locales que concretan
alternativas a las burocracias centralizadas, “partiendo del principio de la necesidad
de liberar la capacidad creadora de las sociedades locales”. (18). Pero, “La
descentralización político-administrativa es una condición necesaria pero no
suficiente para lograr efectos reales de descentralización del sistema”. Para que se
produzca efectivamente una modificación del mismo, “...será necesario articular las
reformas político-administrativas generadas en el centro con las acciones originadas
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en la periferia. Es en este sentido que la existencia de actores locales capaces de
iniciativa es una condición del éxito de las políticas descentralizadoras”.(19).
Coherente con estas afirmaciones, tanto la ley de Transferencia, como la ley
Federal de Educación, más los decretos y resoluciones nacionales y las leyes,
decretos y resoluciones provinciales en los que se plasman la política educativa
actual, tienden al fortalecimiento de la sociedad civil, a través de la promoción de
los actores locales involucrados en la gestión de la comunidad escolar.
En el “Informe para las Posibles Reformas del Sistema Educativo”, del
Congreso Pedagógico Nacional, se afirma, “El centralismo no opera solamente
desde la Nación y su propio ámbito, se da también en el nivel de las provincias, la
conducción de los servicios provinciales, no obstante intentos de descentralización,
es todavía unitaria, aunque algunos establecimientos, si bien regidos formalmente
por circulares, se manejan, en definitiva, como feudos...”, “...no basta con la
descentralización; corresponde alcanzar el espacio de la llamada regionalización,
en tanto no aluda a grandes dimisiones territoriales sino a análogas divisiones en
jurisdicción provincial...”. Situación esta que se pretende resolver en la provincia de
Santa Fe con la desconcentración y la dinamización de la participación y
concreción de la autonomía pedagógica-administrativa de cada establecimiento
escolar (20).-
En la Argentina los servicios educativos brindados por la Nación, son
terminados de transferir a las provincias y al municipio de la ciudad de Buenos
Aires en virtud de la ley nacional Nº 24049/91 y comprende (Informe de los
Administradores Gubernamentales: “Transferencia de Servicios Educativos”,
1994):
a) Los servicios educativos dependientes del Ministerio de Educación y Cultura
de la Nación.
b) Su gestión sobre los servicios educativos de la enseñanza privada, realizados a
través de la Superintendencia Nacional de Enseñanza Privada (SNEP).
c) Las instituciones pertenecientes al Consejo Nacional de Educación Técnica.
Por decreto del PEN Nº 964/92 se transfieren las escuelas Normales nacionales
de niveles preprimario, primario, secundario y superior.
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Si bien la transferencia comprende todos los servicios públicos y privados
dependientes de la Nación, su financiamiento, recursos o costo de la acción, sufre la
siguiente discriminación:
- Los establecimientos pre-primarios, primarios y secundarios se financian con
recursos de la coparticipación federal.
- Los establecimientos terciarios con recursos del Ministerios de Cultura y
Educación de la Nación, que son girados mensualmente a cada jurisdicción.
- Se concedió un aumento salarial al personal, con el objeto de equipararlo al de
cada jurisdicción que los recibe, dado que las retribuciones nacionales estaban
retrasadas.
Lo apuntado, genera un aumento en términos relativos de la inversión en
educación.
Con esta descentralización educativa culmina un largo proceso, que pretende dar
respuestas a viejas aspiraciones y necesidades de la comunidad educativa, que
fueron emprendidas por distintos gobiernos, en los períodos 1955/78, 1978/88 y el
actual 1988/97, combinando descentralización con centralización y
desconcentración.
1.1-. LA DESCENTRALIZACION EDUCATIVA: UNA CUESTIÓN SOCIAL
RELEVANTE. LA AGENDA PÚBLICA-
Ningún problema es percibido, connotado e interpretado por igual, por los
actores involucrados. Mucho menos serán compartidas por ellos en igual grado, las
alternativas o los “futuros posibles” (Subirats, J. 1989), que se generen como
criterios para la toma de decisiones, destinadas a resolver la cuestión. Siguiendo
esta línea de razonamiento, la situación se agrava cuando la “cuestión”, es objeto de
“valoraciones” (Danake y Steiss, 1972) tan dispares y caras a la sociedad, como es
la situación educativa y las políticas que frente a ella se puedan adoptar, porque
“...son muy distintas las maneras de ver elementos como la conducta humana, la
acción de gobierno o las oportunidades o prioridades en la intervención de los
poderes públicos”, “...los problemas no están allí afuera. No existen los problemas
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objetivos. ... El mundo de los problemas estará pues en directa relación con el
mundo de las soluciones” (21).
Además de depender de la subjetividad de los actores, los problemas que
acaparan la actuación de los poderes públicos y que “...generan la formación de las
políticas públicas, son casi siempre interdependientes. Nunca es un único
problema,...se trata de un conjunto de factores que precisan de una aproximación
política global, que impida una perniciosa segmentación. Los problemas son
artificiales, en le sentido que responden a una decisión voluntaria de que existan y
se resuelvan” (22). Este marco global se presenta generalmente con mayor
contundencia que en otras áreas en el campo de las políticas sociales, dada la
complejidad de actores sociales, la escasez de recursos y el acentuado rasgo
valorativo que las caracteriza, más aún hoy en el caso de la descentralización
educativa cuya gestión se define junto a la política de Reforma del Estado.
Una vez identificados, definidos y consensuados los problemas; etapa a partir de
lo cual, más que de mera subjetividad, se podría afirmar la existencia de consensos
intersubjetivos acerca de los mismos, ellos pueden ser concebidos como
oportunidades para mejoras que, ponen en marcha la acción de los poderes
públicos (Subirats, J. 1989), cuando a partir de su relevancia estos los toman como
objeto de su intervención y por lo tanto como parte de su agenda, programa o
espacio problemático, se convierten en “cuestiones socialmente relevantes o
“issues”.
Entre los motivos que convierten este problema en una cuestión social relevante,
que origina la política de descentralización; se encuentra el hecho de que, cualquier
administración que adquiera ciertas dimensiones, comienza a producir de modo
ostensible las desventajas adjudicadas a la centralización. En el caso del sistema
educativo argentino, esta situación se advirtió por los actores involucrados tanto de
las agencias estatales como de la sociedad civil, tal vez con antelación a otras
esferas. Entre otras cuestiones resultaba imposible en la forma organizativa previa,
cerrar el abismo comunicativo que se creaba entre la comunidad escolar y la
autoridad estatal centralizada, lo que impedía al sistema generar respuestas acordes
a las necesidades locales que posibilitasen su integración a la región y a la Nación.
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Ligado a lo anterior aparece también que, los esfuerzos presupuestarios eran
malgastados en políticas a veces erróneas o eran asignados desde organismos
centrales, sin el conocimiento adecuado de las necesidades, lo que impedía un
aprovechamiento racional de los recursos. Por otra parte la multiplicidad
jurisdiccional (Nación, provincia, municipios), la ausencia de un marco normativo
que regule al conjunto del sistema y la inexistencia de organismos que lo coordinen
con eficiencia y definan y supervisen la concreción de los objetivos pedagógicos,
sumía al sistema en la fragmentación, potenciada por las tranformaciones que
contiene la actual modernización, todo lo cual amenazaba la gobernabilidad del
sistema educativo. En relación con estas cuestiones, el gobierno de la provincia de
Santa Fe, afirma que la nueva estructura orgánica ministerial debe tener como
criterio orientador la descentralización administrativa "con el objetivo de lograr un
verdadero aprovechamiento de los recursos humanos, materiales y presupuestarios
existentes, para el logro de una mejor educación" (23).
2. FORMULACIÓN.-
La formulación de políticas públicas, consiste en “...una estrategia de políticas
específicas, un curso de acción particular diseñado para palear el problema
originalmente definido” (Stephenson, G. 1986). La política de
descentralización/desconcentración del sistema educativo, de la Nación a la
Provincia de Santa Fe y a las nueve Direcciones Regionales de Educación y Cultura
que se constituyeron, es la respuesta o el “futuro deseado” que el Estado se plantea
como objetivo implementar, frente a una cuestión que estaba instalada en la agenda
sistémica y en la gubernamental desde décadas atrás y que había sido potenciada
últimamente por las transformaciones globales aludidas, a las que la Argentina se
halla vinculada.
Esta política, cuenta con “potencial de descentralización” (24), lo que asegura su
factibilidad dado que, cruzando las funciones estatales que están en juego, con los
actores sociales predominantes, aparece: con claridad la delimitación de la función
a descentralizar/desconcentrar (servicios educativos), la existencia y determinación
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del origen de los recursos (coparticipación federal, recursos del Ministerio de
Educación y Cultura de la Nación, recursos provinciales y financiamiento
internacional), la unidad territorial receptora de la competencia (provincia y nueve
regionales), la delimitación de áreas político-administrativas (Ministerio de
Educación de la provincia de Santa Fe y las nueve Direcciones de Regionales de
Educación y Cultura) y la existencia de receptores permanentes en la sociedad civil
(diversas instituciones educativas de distintos niveles tanto de origen público como
privado), así como de instituciones intermedias (cooperadoras, sindicatos docentes
e instituciones en general ligadas a la actividad educativa tanto en el área
pedagógica como infraestructural) y de actores no-permanentes (sectores de la
población beneficiados con las políticas “móviles” de educación no-formales).
Pero este “potencial” se debilita frente a la asimetría de los desarrollos locales y
a la distancia entre la realización dada de los criterios de equidad y racionalidad y el
nivel satisfactorio de los mismos. Si el Estado no se adelanta con políticas
adecuadas e impostergables que apuntalen la descentralización/desconcentración, se
pueden dar fenómenos en las comunidades más débiles, en los que la
descentralizacíon termine pronunciando éstas carencias en relación con las
comunidades más desarrolladas.
2.1.- LAS DECISIONES ESTATALES ANTERIORES EN LA CUESTIÓN.-
Este proceso que culmina hoy, es el resultado de la siguiente evolución de las
políticas estatales:
Período 1955/1978: se produce la primera toma de posición identificable por
parte del Estado con la transferencia de escuelas primarias nacionales a los
gobiernos provinciales. Orientada a la desconcentración y desburocratización de la
administración del sistema. Se transfiere la responsabilidad financiera, pero se
mantiene centralizada la conducción de la política educativa. Queda claro que, la
definición por parte del Estado en este momento de la historia de la cuestión,
mantenía la determinación de sostener una política pública educativa centralizada.
No obstante, esta toma de posición inicial del Estado Nacional implica el explícito
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reconocimiento del problema, su relevancia social y con ello la entrada en su
agenda de la que no volverá a estar definitivamente ausente hasta hoy.
-Período 1978-1988: Descentralización administrativa y regionalización
curricular. Transferencia a las provincias de la planificación educativa del sector
primario. En este período se advierte con las medidas citadas, una profundización
en la búsqueda de la resolución de la cuestión planteada, consistente en una política
que redefine la toma de posición del Estado Nacional, de una política de
desconcentración financiera hacia una política de descentralización de la política
educativa de nivel primario. Connotada por las políticas del régimen autoritario que
tenía por contexto, esta medida ha sido analizada como netamente fiscalista, es
decir, que lejos de acercar los niveles de decisión y programación a sus usuarios,
sólo procuró transferir gastos a las provincias y dotarlos de mayor racionalidad, sin
implicar un verdadero proceso democratizador. Refiriéndose a esta política Tenti
Fanfani observa, “Junto con las escuelas también se transfirió un esquema de
gobierno centralizado. Esto obliga a preguntarse acerca de la naturaleza y alcance
de estos procesos. En primer lugar, la transferencia que culmina en 1978 no se
propone descentralizar realmente el Estado, asignando a los ciudadanos y grupos
locales los recursos y las atribuciones específicas. Esto no podía ser de otra manera
dadas las características estructurales de un régimen político dictatorial. En
principio resulta una contradictio in terminis pensar siquiera en la posibilidad de
una descentralización del poder en un sistema autoritario estructurado alrededor de
la disciplina militar. Las dictaduras concentran el poder, no lo distribuyen”.(25).
Se destaca que en estos dos períodos brevemente citados, las políticas adoptadas
responden a un modelo de decisión (“definición de objetivos y fijación de las
opciones o vías de acción a seguir”), de tipo incrementalista, aquel que una vez
realizada la prospectiva sobre las alternativas posibles frente a la cuestión que se
trate, decide “...intentar mejorar el punto de partida sin alejarse, no obstante, en
demasía del mismo”. Esta es la política del “ir tirando”, “del día a día”, de un
decisor que tiene poco control sobre la realidad en la que le corresponde actuar, de
la que no pretende modificar sus causas o las raíces históricas que le dan origen;
dado que sus decisiones son el resultado “de presiones, coaliciones y negociaciones
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entre una pluralidad de actores que se encuentran en situaciones de
interdependencia” (Subirats, J. 1989).
-Período 1988-1997: Constitución de un sistema educativo federal que resultó en
un sistema provincial integrado, en orden a la implementación, de la ley Federal de
Educación. Se intentó en este período una transformación estructural del sistema.
Transfiriendo a las provincias los establecimientos citados anteriormente por ley Nº
24049/91 (Informe Administradores Gubernamentales, 1994). Descentralizando
también la elaboración de los programas curriculares y ampliando, al menos en la
Provincia de Santa Fe por medio de la desconcentración, la responsabilidad de las
regiones creadas y la de cada establecimiento educativo.
En esta última etapa la redefinición de la política educativa por parte del Estado
Nacional, consensuada con las provincias y el municipio de la ciudad de Buenos
Aires, expresada en Santa Fe por la determinación de llevar el proceso
descentralizador hasta los niveles provinciales y el desconcentrador hasta las nueve
regiones creadas por la Provincia, que llegan en su concreción de tipo micro o
capilar hasta el nivel de cada establecimiento escolar, en su voluntad de acercar la
administración a sus usuarios y garantizar la mejor resolución de las demandas y
eficiencia en el empleo de los recursos.
Si la toma de decisiones, el modo de intervención o las políticas del sector
fueron de corte incrementalista durante los dos períodos anteriores, esto se modifica
en el último de ellos. Hay en la toma de posición del Estado actual, expresada en su
adopción por medio de las leyes ya citadas, un sesgo “racional limitado”,
consistente en establecer un orden de prioridades en sus objetivos y vías de acción a
seguir, que apuntan hacia la ruptura innovadora, con respecto a la continuidad de
las políticas anteriores, pero reconociendo a diferencia de un modelo racional para
la toma de decisiones en sentido estricto, el tiempo y los recursos escasos y el
contexto inestable de una sociedad sometida a cambios permanentes y turbulentos,
en él que el conjunto de la información nunca se encuentra del todo disponible.
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La asincronía entre las estructuras del Estado y las de la sociedad, tarde o
temprano genera procesos de ajuste destinados a superarla. En este marco y
definida la cuestión como transferencia a las provincias y a la municipalidad de la
ciudad de Buenos Aires de los servicios educativos en manos del Estado Nacional;
la oposición a la política no resultó trascendente en la provincia de Santa Fe, una
vez correctamente comunicada a los diversos actores involucrados
La combinación centralización/descentralización, en su infinita gama de
posibilidades, es una respuesta siempre creativa. Lo que implica que no pueden
existir normas y procedimientos estandarizados, sino que cada proceso es original y
responde a su problematicidad concreta.
Respondiendo a este principio en el marco de la ley de Transferencia Nro.
24049/91 se crea la Comisión de Transferencia, que gestiona bilateralmente con
cada provincia, las condiciones y los tiempos de las descentralización educativa,
mediante el establecimiento de convenios que garantizan la libertad de enseñanza,
los derechos del personal, de los alumnos y sus familias, el reconocimiento de la
antigüedad en sus cargos docentes y no docentes, estabilidad, títulos, y antecedentes
profesionales, finalización de los trámites de titularización, concursos docentes en
marcha y traslados. Se asegura la validez y alcance nacional de certificados y títulos
otorgados, la continuidad de planes de estudios y experiencias educativas en
marcha. Además de garantizar la Nación, el funcionamiento de los establecimientos
transferidos (Informe de los Administradores Gubernamentales, 1994).
2.2.- INCERTIDUMBRE Y ALTERNATIVAS.-
En el escenario político de nuestro país se desarrolla un debate que “...se
extiende a los roles y funciones que debe desempeñar cada uno de los niveles de
gobierno. En principio, debe destacarse que si bien las provincias reclaman
políticas de descentralización, resisten los traspasos que les impliquen reasignar
fondos. Es como si su concepción del poder pasara más por la captación de recursos
que por el ejercicio de la función” (26). Con respecto a este diagnóstico debe
considerarse que el mismo se potencia en el caso de la descentralización educativa,
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dado que “... la educación media, recientemente transferida, es el nivel educativo
que presenta la situación más crítica. Si bien podrá discutirse la capacidad efectiva
que poseía el Ministerio de Educación de la Nación para implementar políticas en
las jurisdicciones provinciales cuando estaban bajo su competencia, si se tiene en
cuenta la condición estratégica del conocimiento con relación al desarrollo, debe
aceptarse al menos que las diferencias en las posibilidades para impulsarlo asumen
también el mismo carácter. En resumen, en las condiciones actuales quedan en
manos de las administraciones provinciales funciones claramente estratégicas, cuyo
adecuado ejercicio estará en función de las respectivas capacidades de gestión.”
(27).
La función estratégica aludida impactará en la organización y gestión de cada
una de las escuelas y del sistema en su conjunto, respondiendo al desafío del
equilibrio entre centralización y descentralización de cuya resolución dependerán
las condiciones para alcanzar los objetivos propuestos. Si bien la descentralización
asegura una resolución más rápida de los asuntos, adecuada a la situación
contextual a partir de la proximidad de los organismos descentralizados con los
actores sociales involucrados en sus políticas, también amenaza con una excesiva
división del poder estatal afectando al criterio de decisión y a la función prioritaria
del Estado de asegurar la equidad social. El Ministerio de Educación de la
Provincia de Santa Fe expresa esta problemática cuando afirma “Aunque en general
existe consenso sobre la necesidad de descentralizar competencias y
responsabilidades para acercar los procesos de decisión -especialmente, ejecutivos-
al espacio donde ocurren los hechos educativos y a los actores que los
protagonizan, es conveniente prever cómo integrar los distintos niveles de gestión y
cómo superar los riesgos de mayor segmentación y atomización del sistema
educativo” (MESF: “Modernización del Sistemas Educativo”, 1996).
La toma de decisiones o la formulación de la política educativa de
descentralización debe proponerse encarar este problema optando entre una gama
muy densa de alternativas posibles, adoptando una salida viable que, expresada con
claridad en sus textos fundacionales, pueda ser llevada adelante con ductilidad
estratégica en su etapa de implementación.-
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3.- ADOPCIÓN.-
Las políticas públicas o las tomas de decisión o posición del Estado se expresan
en normas jurídicas. En el análisis de políticas públicas esta etapa se denomina
adopción. Estas normas jurídicas, cuyo último marco de regulación se encuentra en
la Constitución Nacional, no sólo consisten en leyes promulgadas por el Congreso
Nacional o las legislaturas provinciales. También entre las normas entre las que se
expresan las políticas públicas encontramos los decretos de los ejecutivos nacional
o provinciales; las sentencias judiciales, que al decidir sobre las políticas del caso la
redefine (p. e., sentencias sobre la gratuidad de la enseñanza, sobre la
flexibilización laboral, etc.). Competencias de las unidades de la organización
pública que, fijan políticas a través de resoluciones o resoluciones conjuntas a nivel
de ministerios o secretarías y disposiciones o disposiciones conjuntas a nivel de
subsecretarías o direcciones; así como las decisiones organizacionales internas que
afectan la elaboración e implementación de las políticas. (Schweinheim, G. 1995).
El Congreso Pedagógico Nacional, espacio de debate público frente al problema,
que se constituyó en el antecedente inmediato de la política de Transferencia
Educativa y de la ley Federal de Educación que luego la contendrá; afirmaba en
1988: “El ejercicio de la función supletoria del poder central produce una
disminución patente de los derechos reservados que corresponden a cada una de las
provincias...” y, sostiene “...que ello incide sobre el desenvolvimiento del
autogobierno en la célula mínima del federalismo, vale decir en la columna, donde
se forma la atmósfera cívica prevaleciente en el orden nacional. Queda así,
seriamente comprometida la afirmación de la democracia” (Informe Sobre Posibles
Reformas del Sistema Educativo. En Tenti Fanfani Op.Cit.). Sobre la base del
diagnóstico del problema enunciado por este Congreso, las políticas sobre la
materia se expresarán normativamente como se cita a continuación
En la provincia de Santa Fe, el 30/11/93, la Legislatura Provincial aprueba el
primer Convenio de Transferencia de los servicios educativos nacionales, elaborado
a la luz de la ley de Transferencia Nro. 24049/91. Se incorporan en virtud de él, 248
establecimientos de la Nación a la provincia. El 7/7/94 por ley Nº 11158, se
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aprueba el segundo Convenio transfiriéndose 89 establecimientos más. El 30/12/94
por ley Nro. 11225 se aprueba el tercer Convenio. Se han transferido en total, entre
establecimientos públicos y privados (28):
Establecimientos Horas Cátedra Cargos docentes Alumnos
356 131487 8364 80000
El período de transferencia se ha fijado hasta el 31/12/94. Durante el mismo se
continuarán analizando y resolviendo cuestiones inherentes al traspaso.
El Ministerio de Educación de la provincia, hace explícita su voluntad, de que la
transferencia de los establecimientos y otras responsabilidades y las de
determinación de una Nueva Política Educativa Provincial, se realicen dentro del
contexto de la Reforma del Estado, lo que implica atender la coyuntura, pero
apuntando simultáneamente a desarrollar un cambio estructural con metas
concretas, reconociendo como los principales problemas del sistema educativo
provincial (29):
- La citada transferencia de establecimientos.
- Las señales evidentes de necesidad de reforma del sistema administrativo y
central.
3.1.- MARCO NORMATIVO. DESCONCENTRACIÓN Y FUNCIONES DE
LAS DIRECCIONES REGIONALES DE EDUCACIÓN Y CULTURA.
El objetivo de cambio estructural se concreta en el ámbito de la provincia, por
medio de una política de desconcentración de la que resultará un sistema educativo
flexible, capaz de articular y resolver las demandas y necesidades de la Nación, de
la región y las locales, las del aparato productivo y de recursos humanos, las de una
identidad cultural propia, pero insertada en un mundo de cambios acelerados
(Ministerio de Educación de la Prov. de S. F.: “Resumen de Gestión 1991-1995”).
Esta desconcentración adopta la figura de la Regionalización, como forma de
deslindar competencias. Por Decreto Nº 19/93, se aprueba la nueva estructura
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orgánica del Ministerio creando siete Direcciones Regionales de Educación y
Cultura. Reconociendo en su fundamentación el Ministerio de Educación que “...la
administración de lo público debe estar al servicio de las demandas sociales y no a
la inversa, y partiendo de un diagnóstico inicial en el que se destaca la
concentración excesiva, el gigantismo, la burocratización y la falta de respuestas
adecuadas a necesidades comunitarias, se decidió la desconcentración pedagógica y
administrativa del Ministerio de Educación en el contexto de la política de
transformación que lleva adelante el Gobierno Provincial” (30).
Por decreto Nº 3176/92, se implementa la desconcentración pedagógica y
administrativa y la autonomía regional de gestión. La resolución 67/93 establece las
acciones específicas de las Direcciones Regionales de Educación y Cultura, delega
facultades y desconcentra procesos. Por decreto 3667/94 se extiende el número de
Direcciones Regionales a nueve y el decreto Nro. 1272/95 establece la actual
estructura orgánica del Ministerio de Educación estableciendo las responsabilidades
primarias y acciones de los Directores Regionales (31).
Las características, anteriormente apuntadas sobre la desconcentración son
evidentes, en las funciones prescritas para las Direcciones Regionales (MESF:
“Informe de Gestión 1991-1995”):
-Representar al Ministerio de Educación en el ámbito de su competencia.
-Ejercer la orientación, coordinación y conducción de las áreas educativas y
culturales de la región y de toda su apoyatura administrativa.
-Representar ante la sede ministerial las necesidades y las realidades regionales.
Las Direcciones Regionales, realizan actividades de orden pedagógico y
actividades de orden administrativo que permiten el funcionamiento del sistema
educativo.
Las principales gestiones son:
-Organización y control de plantas funcionales.
-Administración de recursos presupuestarios.
-Supervisión pedagógica y administrativa.
-Infraestructura y equipamiento escolar.
-Información y estadística.
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-Movimiento de personal docente, no docente y administrativo.
-Control de ausencias, altas, bajas y liquidación de sueldos.
-Registro de títulos y certificaciones.
-Archivo de clasificaciones y certificados de estudios.
-Becas, subsidios y asistencia escolar.
-Auditoría y control de gestión.
Esta política de descentralización se propone romper con el fenómeno de que la
escuela se convierta en el emergente de un aparato burocrático, cuyo eje de
gravedad pasa por la administración central y de la cual ella es una mera terminal,
en cuya gestión no participan los actores sociales locales involucrados agravando
los déficits sociales y deteriorando sus posibilidades de solución. “Un sistema
educativo dotado de amplias autonomías locales (y que asigna funciones y recursos
significativos a las instancias locales de gestión) es un sistema sensible para
aprender las demandas del medio y adoptar en forma oportuna las medidas
correctivas internas (inclusión de nuevos contenidos y actividades en el currículum,
redistribución de los recursos en función de prioridades, introducción de
innovaciones en materia de organización y procedimientos pedagógicos, etc.) sin
necesidad de costosas e improbables autorizaciones del centro” (32). Por lo que
toda reforma en el ámbito educativo que concebida como descentralización,
pretenda corregir la situación problemática descripta, debe producir un impacto que
modifique la relación de las instituciones educativas con los actores locales
involucrados y una redefinición de los modelos educativos y pedagógicos asociados
a la misma, sino quiere repetir lo que trata de modificar, tornando estéril la
inversión de recursos de todo tipo que esto requiere. (Tenti Fanfani, E. 1995).
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CAPÍTULO 3.-
LA EDUCACIÓN HACIA LAS COMUNIDADES LOCALES. GESTIÓN
ESTATAL Y SOCIEDAD.-
1.- LA IMPLEMENTACIÓN DE LA POLÍTICA DE
DESCENTRALIZACIÓN/DESCONCENTRACIÓN EN EL MARCO DE L A
TRANSFORMACIÓN EDUCATIVA.-
En el Titulo X sobre Gobierno y Administración, Art. 51 la ley Federal de
Educación declara, “El gobierno y administración del sistema educativo asegurará
el efectivo cumplimiento de los principios y objetivos establecidos en esta ley,
teniendo en cuenta los criterios de:
* Unidad nacional.
* Democratización.
* Descentralización y federalización.
* Participación.
* Equidad.
* Intersectorialidad.
* Articulación.
* Transformación e innovación.
En su Art. 52 la ley enuncia, “El gobierno y administración de sistema educativo
es una responsabilidad concurrente y concertada del Poder Ejecutivo nacional, de
los poderes ejecutivos de las provincias y del de la Municipalidad de la Ciudad de
Buenos Aires”. (La bastardilla es del autor).
Concurrente con los criterios de la política educativa nacional enunciados en la
ley, en el documento “Modernización del Sistema Educativo” del Ministerio de
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Educación de la Provincia de Santa Fe se afirma que actualmente “...se redefine el
rol de los distintos niveles de organización del sistema educativo”.
“El nuevo papel para la gestión central será, por un lado, señalar el rumbo y dar
los marcos para que dentro de los mismos cada escuela encuentre sus propias
respuestas. Por otro lado garantizar que todos los establecimientos cuenten con los
recursos necesarios para llevar a cabo su tarea de enseñanza, apoyando con
equidad, dando más a los que menos tienen”.
“La descentralización como un medio para la transformación sólo es positiva si
los niveles de gestión central (Ministerio) y los intermedios (Regionales), orientan
profesionalmente y apoyan con recursos a las Escuelas para compensar las
desigualdades que existan”.
“Se deberán estudiar por lo tanto, las siguientes líneas de acción organizacional a
fin de precisar y fortalecer -progresivamente- el nuevo papel de las Unidades
Regionales de Gestión Operativa”:
--Establecimiento de los tipos de relaciones que existirán entre los actores claves
que operan en los diferentes niveles del Sistema Educativa Provincial.
--Localización de competencias y atribuciones (Materializadas en la formulación
y ejecución de Planes Anuales de Desarrollo Educativo Regional, PADER).
--Acuerdos sobre los procesos a través de los cuales los actores ejercerán dichas
competencias.
--Modificaciones jurídicas requeridas.
La especificación de estas líneas de acción se expresará en distintas formas de
descentralización y/o desconcentración conforme a lo que el desarrollo del proceso
de transformación y el análisis de casos requieran” . (33) ( La bastardilla es del
autor).
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1.1.- DESCENTRALIZACIÓN-DESCONCENTRACIÓN Y COMUNIDAD
EDUCATIVA ESCOLAR.-
La desconcentración provincial del sistema educativo por medio de la
Regionalización, sumada a la descentralización operada desde el Estado Central,
posibilitará, según los criterios adoptados por el Estado Provincial a través de su
gobierno, cumplir con los criterios de la ley Federal de Educación Nro. 24195/93,
respecto a un gobierno y administración del sistema educativo articulado, en
transformación e innovación permanentes, lo que contribuirá a profundizar la
cohesión del sistema educativo provincial, mediante la integración orgánica y
creativa de valores, de objetivos concretos y de ideales comunes. Resultando la
optimización de los recursos disponibles y potenciales de cada región y la mejora
de los mecanismos que favorezcan las actividades de cooperación.
En este contexto, los docentes y la conducción del sistema se transforman en
agentes de cambio, vinculados a toda la comunidad por medio de la comunidad
educativa, integrada de acuerdo a la ley en su artículo 42 “...por directivos,
docentes, padres, alumnos/as, exalumnos/as, personal administrativo y auxiliar de
la docencia y organizaciones representativas...”, esta comunidad participará “...en la
organización y gestión de la unidad escolar y en todo aquello que haga al apoyo y
mejoramiento de la calidad de la educación...”, iniciando un proceso que excede lo
educativo y se convierte en un vehículo de cambio cultural, político y
socioeconómico. El Ministerio de Educación de la Provincia de Santa Fe, afirma al
respecto que “La desconcentración educativa, debe ser entendida como una
perspectiva política inicial que busca estudiar y concretar decisiones con los actores
educativos en los lugares donde ocurren los actos educacionales. Constituye el
primer momento de un continuo, en el que en algún momento la desconcentración
de operaciones se transforma en descentralización de decisiones. La
desconcentración es una estrategia que refleja una política cuya lógica parte del
poder central. Podría graficarse como una flecha que va de arriba hacia abajo. La
descentralización es una perspectiva y una política que refleja los intereses de los
poderes locales. Si consideramos que el sistema tiene diversas dimensiones, usando
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la metáfora de las flechas, podríamos decir que su encuentro debe producirse en
entidades intermedias, en la provincia de Santa Fe, en las Unidades Regionales,
entendidas como Unidades de Gestión operativa del nivel central del Sistema
Educativo Santafesino. Pero ese encuentro sólo será posible cuando la capacitación
de las Unidades Regionales y las Unidades Escolares las habilite para asumir las
competencias que la nueva gestión descentralizadora demanda” (MESF:
“Modernización del Sistema Educativo”, 1996).(34)
La desconcentración educativa fue definida por el Estado Provincial como
Desconcentración Territorial, la que se manifiesta a través de las Direcciones
Regionales de Educación y Cultura y como Desconcentración por Servicios
(funciones), que se manifestó en la etapa del gobierno de Carlos Alberto
Reutemann y de su ministro Fernando Bondesio a través del proyecto de creación
de los Centro Educativos Culturales Integrados (CECI), que articulados con el nivel
central a través de las Regiones, pretendían cumplir con los postulados del Art. 9 de
la ley que considera, “El sistema educativo ha de ser flexible, articulado, equitativo,
abierto, prospectivo y orientado a satisfacer las necesidades nacionales y la
diversidad regional”. A partir de 1996 y con la gestión del Ing. Jorge Obeid y su
ministro Rosa Stanoevich este último objetivo se concretará a través del modelo,
Transformación Educativa Basada en la Escuela y su instrumento para una nueva
gestión institucional denominado Proyecto Educativo Institucional.
La política educativa estatal provincial se orienta en orden a modificar la
relación Estado/Sociedad/Educación, tratando de ajustar la rigidez de la estructura
del primero a los términos de la acelerada dinámica de la sociedad, la cultura y el
mercado en la etapa actual, como lo expresa el Art. 5 de la ley Federal de
Educación en el que se enuncian sus Principios Generales. El fin de la política
provincial en la materia es alcanzar la “...mayor optimización posible en la
prestación del servicio educativo a la comunidad provincial y de lograr la plena
aplicación de los postulados que nutren la actual ley Federal de Educación” (MESF:
“Principales Realizaciones en el Proceso de Desconcentración Pedagógico-
administrativa”, 1995).
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En este marco es evidente la búsqueda de consenso que, ésta política persigue
en las comunidades locales y en las bases del sistema educativo entre sus distintos
actores, con el fin de la prosecución de objetivos comunes. Refiriéndose a esto J.
Arocena rescata la figura de la “lógica inter-institucional”, una forma de acción que
“... tiene la virtud de tratar un problema (de salud, educación, hábitat, empleo,
cultura, etc.) intentando solucionarlo mediante el aporte de un variado conjunto de
actores locales. De esa forma, se instala una dinámica horizontal-territorial para
tratar problemas sectoriales, que limitará los tradicionales mecanismos de relación
vertical-centralista. La multiplicación de estas experiencias de naturaleza inter-
institucional deberá tener como resultado una recomposición progresiva de la
dimensión local” (35), coincidiendo con el espíritu de las reformas impulsadas por
la ley Federal de Educación. Porque, “La descentralización vertical realizada desde
el centro del sistema, necesita de los procesos localmente generados de
reconstitución de la dimensión local. A su vez, las iniciativas horizontales tienen
más posibilidades de desarrollo si se modifica el marco general del sistema político-
administrativo territorial. También en este caso, la interacción entre ambas
dinámicas es la única garantía de éxito de un proceso descentralizador que pretenda
efectivamente aumentar las autonomías regionales y locales” (36).
En el marco de la desconcentración por servicios, el proyecto de creación de los
Complejos Educativos Culturales Integrados (CECI), consistía, en un sistema
institucional de conducción unificada, que comprendía más de un establecimiento
educativo y abarcaba más de un nivel o modalidad de enseñanza, integrando y
articulando los niveles, ciclos y regímenes especiales que integran la estructura del
sistema educativo para facilitar la evolución, continuidad y movilidad horizontal y
vertical de los alumnos, con los objetivos de (37):
-Estimular el desarrollo de experiencias enmarcadas en un proyecto de
transformación educativa.
-Lograr el mejoramiento de todos los aspectos inherentes a la formación integral
de los educandos, en resguardo de la identidad regional, provincial y nacional y del
respeto a la persona, a la familia y a la comunidad.
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-Articular los servicios educativos de cada comunidad, tomando como base tanto
su proximidad de localización, la optimización del uso de recursos humanos y
potencial cultural propios, como la debida interrelación de niveles y modalidades de
aprendizaje.
La figura institucional y el funcionamiento de los CECI, se proponía hacer
realidad la participación, el perfeccionamiento y los servicios educativos y
culturales hacia la comunidad quedando enmarcada por el Art. 41 de la ley que
enuncia, “La unidad escolar -como estructura pedagógica formal del sistema y
como ámbito físico y social- adoptará criterios institucionales y prácticas educativas
democráticas, establecerá vínculos con las diferentes organizaciones de su entorno
y pondrá a disposición su infraestructura edilicia para el desarrollo de actividades
extraescolares y comunitarias preservando lo atinente al destino y funciones
específicas del establecimiento”.
1.2.- LA TRANSFORMACIÓN EDUCATIVA BASADA EN LA ESCUELA
(TEBE) Y EL PROYECTO EDUCATIVO INSTITUCIONAL (PEI).-
En su lugar hoy, la Transformación Educativa Basada en la Escuela (TEBE), que
anula el proyecto de creación de los CECI, se implementará a partir de 1997,
pretendiendo ajustarse a los mismos objetivos que enuncia la ley. Proponiéndose
como “Un modelo para armar, desde la singularidad de cada escuela”, con la
convicción de que “...los procesos de cambio no dependen sólo de la gestión
central, Nacional y Provincial sino que, ya sea desde los Contenidos Básicos
Curriculares (CBC) o desde el diseño jurisdiccional, la potencialidad real del
cambio se sitúa en las escuelas y en sus equipos docentes, los que se constituyen,
por tanto en unidades claves y básicas para hacer posible la realidad del mismo en
las aulas”. Esta política cuenta con un instrumento para su viabilización, es el
Proyecto Educativo Institucional (PEI), a través del cual “...el Ministerio conocerá
las realidades, las posibilidades y las intenciones de cada una de las instituciones de
la provincia”, proponiéndose a partir de ello “...adecuar los programas, proyectos y
recursos ministeriales de acuerdo con las características específicas de cada
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institución”. Para esto con el PEI se busca “Dotar a los Equipos Directivos y
Docentes de los instrumentos que les permitan avanzar en la identificación,
comunicación y resolución conjunta de sus problemas educativos e institucionales”.
El primer objetivo de este Proyecto consiste en “Impulsar gradualmente la
adquisición y/o capacidades institucionales para una planificación y gestión
educativa cada vez más descentralizada” (MESF: “El Proyecto Educativo
Institucional”, 1996). El PEI cuenta con tres fases:
-- 1era.: construcción y experimentación de nuevo modelo de planificación y
gestión escolar.
-- 2da.: reelaboración, ampliación y validación del nuevo modelo de planificación y
gestión escolar.
-- 3ero.: universalización y consolidación del nuevo modelo de planificación y
gestión escolar.
Estas tres fases serán cumplimentadas en los tres ciclos consecutivos que van
desde 1997 a 1999 y se desarrollarán uno por año. Entre los resultados esperados,
se halla el de lograr un “Alto nivel de enlace y coordinación entre las acciones
curriculares y administrativas a nivel interinstitucional, regional y ministerial”, lo
que ratifica la voluntad de profundizar la política descentralizadora emprendida, sin
que la instancia centralizadora del sistema abandone su rol. En el cronograma
previsto para 1997, se prevé que, para mediado de año cada escuela tendrá
confeccionado su PEI, sobre la base de los cuales y de la política educativa del
gobierno provincial, las Unidades Regionales, como organismos intermedios,
elaborarán el Plan Anual de Desarrollo Educativo Regional (PADER), de acuerdo a
las cuales “El Ministerio comenzará a diseñar y ejecutar acciones regionales e
institucionales diferenciadas de acuerdo con sus políticas de calidad y equidad”
(MESF: “El Proyecto Educativo Institucional”, 1996) (38).
Este cambio gradual y planificado en la gestión educativa, está con claridad
orientado a lograr que la inevitable tensión que se establece en la dupla
centralización/descentralización, incorpore con un protagonismo mayor a cada
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comunidad escolar, reconociéndoles niveles de autonomía inéditos hasta ahora.
Consistiendo el impacto esperado de esta política, en la modificación de la
estructura centralizada del sistema. En definitiva “La TEBE es un modelo destinado
a propiciar y facilitar el cambio curricular en y desde las instituciones educativas,
de modo que la innovación y el mejoramiento del curriculum lleguen a ser el
resultado de la creatividad interna de la Escuela”
Para la TEBE, la Escuela es concebida como una unidad de cambio, que con la
participación de los docentes y su personal directivo, a través del PEI como eje
transformador que articulará equipos de investigación y desarrollo curricular y un
nuevo modelo de gestión, logrará una planificación estratégica capaz de viabilizar
la Transformación Educativa definida a nivel nacional. “El PEI sólo será válido si
logra un cambio hacia la escuela deseada a partir de la intervención, el aporte y el
compromiso de todos su miembros” (MESF: “El Proyecto Educativo Institucional”,
1996).
De acuerdo con el Art. 42 de la ley, ya citado, el modelo de la TEBE se propone
una apertura a la comunidad sin la cual no podría conservar su coherencia. Esta
apertura estará orientada, hacia las otras entidades educativas con las cuales a partir
del interés común poder constituir redes de intercambio y enriquecimiento mutuos
y hacia el conjunto de las instituciones de la comunidad que confluyan con sus
aportes para hacer de la educación la empresa social que a todos compromete.
(MESF: “El Proyecto Educativo Institucional”, 1996).
2.- POLÍTICAS VIABILIZADORAS DE LA DESCENTRALIZACIÓN Y DE LA
TRANSFORMACIÓN EDUCATIVA EN LA PROVINCIA DE SANTA FE.-
El Ministerio de Educación de la Provincia de Santa Fe al analizar su política
declara que “...la descentralización por sí sola no es el remedio a la situación de
deterioro de la calidad, eficiencia y equidad. No es tampoco la condición necesaria
ni suficiente para superarla. Lo anterior indica que el proceso descentralizador no
consiste sólo en transferir capacidades decisorias, sino en desarrollar un sistema de
articulaciones, de relaciones mutuas y de coordinación entre los distintos niveles de
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gestión que permita la continuidad, el sostenimiento y el perfeccionamiento de los
servicios educativos” (MESF: “Modernización del Sistema Educativo”, 1996). En
consonancia con este criterio y ante la necesidad de evitar los riesgos con los que la
descentralización amenaza a partir de las diferentes capacidades institucionales
potenciadas por el contexto, que puedan acentuar las disparidades frente a la
ausencia de un centro homegeneizador y sobre la base de las transformaciones ya
iniciadas por la gestión del gobernador Carlos Alberto Reutemann y declaradas por
la gestión actual del Ing. Jorge Obeid como de “prioridad o política del Estado”; el
Ministerio de Educación de la Provincia de Santa Fe, formula y adopta las
siguientes políticas orientadas en su conjunto a concretar la implementación de la
política de Transformación Educativa, basada en los criterios de calidad y equidad
y en las orientaciones estratégicas de Renovación Gradual y Permanente del
Curriculum y la Descentralización, Coordinación e Integración de la Gestión
Administrativa (MESF: “Modernización del Sistema Educativo”, 1996):
2.1.- POLÍTICA DE ACCESO UNIVERSAL Y EQUITATIVO A UNA
EDUCACIÓN DE CALIDAD.
Supone que, “Mejorar la calidad de las propuestas de aprendizaje es la primera
condición para elevar los niveles de retención y promoción de los alumnos. No
tiene sentido hablar de cobertura y equidad si antes no promovemos contenidos
relevantes y metodologías activas de enseñanza que estimulen la inteligencia y las
capacidades críticas y creativas de todos los alumnos. Garantizar la Calidad
Educativa es, por lo tanto, la política prioritaria del Gobierno Provincial”. Contiene
las siguientes líneas de intervención:
a) Ampliación de la cobertura escolar inicial y fortalecimiento de la calidad
educativa.
b) Elaboración del diseño curricular jurisdiccional.
c) Ampliación y mejoramiento de la disponibilidad de recursos para el
aprendizaje.
d) Atención preferente y focalizada en escuelas que presentan más dificultades.
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e) Fortalecimiento de escuelas que atienden alumnos con necesidades
educativas especiales.
f) Educación en la naturaleza: integración de áreas curriculares en un contexto
natural.
g) Fortalecimiento de la educación para adultos y la educación no-formal.
(MESF: “Modernización del Sistema Educativo”, 1996).
2.2.- POLÍTICA DE FORTALECIMIENTO DE LA GESTIÓN
INSTITUCIONAL.
Parte del supuesto que las estrategias de renovación curricular y
descentralización de gestión exigen reformas en los sistemas institucionales y
administrativos. La búsqueda explícita de formas de organización y gestión que
aseguren la consecución de los objetivos planteados a partir de los criterios de
calidad y equidad. “Este desafío se enfatiza porque se ha comprobado que los
fracasos en los procesos de transformación se originan, en parte, en las resistencias
de la estructura institucional y en los estilos tradicionales de la gestión educativa”.
Así también, se propone “...optimizar la utilización de los recursos y elevar la
productividad del gasto” de los diversos niveles del sistema, que insume el 34% del
presupuesto provincial. (MESF: “Modernización del Sistema Educativo”, 1996)
Vincula la consecución de los objetivos de transformación, en el sistema
educativo, al cambio en los modos “...de organizar los recursos disponibles en el
sistema”, insistiendo en el aspecto cultural de este proceso. Y afirma “Las acciones
de fortalecimiento institucional que se ejecutarán en este período de gobierno
tendrán por objeto consolidar la desconcentración y descentralización, simplificar
los procedimientos administrativos, extender la transferencia de tareas operativas a
las entidades intermedias de conducción -Direcciones Regionales de Educación- y
a las unidades escolares y potenciar las funciones de planificación y gestión en los
distintos niveles del sistema” (39).
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Las principales líneas de intervención consistirán en:
NIVEL MINISTERIAL:
a) Estudio de Gestión, Reforma Institucional y Reforma Administrativa.
b) Creación de un Sistema de Planificación y Gestión Educativa.
c) Creación de un Sistema de Producción y Actualización de la Información.
d) Creación de un Sistema de Evaluación de la Calidad Educativa.
e) Creación de un Sistema de Evaluación de la Eficiencia Externa.
f) Elaboración y Aprobación de una Ley Provincial de Educación.
NIVEL REGIONAL:
A los fines de su articulación con el nivel central y de su función en el proceso de
descentralización, las nueve Unidades Regionales deben acceder a la necesaria
flexibilidad y capacidad operativa para cumplir con sus funciones:
-- Ejecución de los programas curriculares, administrativos y asistenciales de
carácter nacional y provincial.
-- Asesoría curricular a través de la supervisión e investigación técnico-pedagógica
de las instituciones educativas.
-- Asistencia y control técnico-administrativo de las instituciones educativas.
“La tarea del Ministerio de Educación de la Provincia por lo tanto, consiste en
determinar un proceso de transferencia de competencias y responsabilidades
operativas específicas a las Unidades Regionales de Gestión Operativa;
acompañado de procesos de planificación y capacitación a la medida. De esta
manera, podrán asesorar y asistir el funcionamiento y la gestión de las instituciones
educativas, garantizando la superación continua de los niveles de calidad educativa
y eficiencia administrativa”. (40).
-- Las Unidades Regionales de Gestión Operativa deberán formular anualmente un
Plan Anual de Desarrollo Educativo Regional (PADER), que incluya diagnóstico,
objetivos, metas y recursos para la gestión educativa de su región; con participación
de las instituciones y comunidades educativas, incorporando los
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programas curriculares, administrativos y asistenciales que provengan de las
jurisdicciones nacional y provincial.
-- El PADER se constituirá en el marco para la gestión de cada unidad educativa,
“...un instrumento de gestión focalizado...”.
(MESF: “Modernización del Sistema Educativo”, 1996).
NIVEL ESCOLAR:
-- “La escuela es la unidad operativa del sistema educativo. El objetivo
fundamental de su gestión institucional es especificar, programar y operacionalizar
el curriculum”. Debe conjugar el Diseño Curricular Jurisdiccional con su situación
concreta.
-- En el marco del proceso de descentralización/desconcentración, el Ministerio de
Educación propone los PEI, como el instrumento viabilizador de las acciones
institucionales de tipos curricular y organizacional, en el marco de la
Transformación Educativa.
-- “De acuerdo con esta política, cada escuela será concebida y administrada
desde ese proyecto -institucional y curricular- y estará dotada de la necesaria
libertad de iniciativa para materializarlo. La identidad institucional, por lo tanto,
se constituye en uno de los factores asociados al éxito educativo...”. En definitiva,
para la política de la TEBE, la base que permitirá culminar en un sólido proceso de
descentralización en la gestión del sistema educativo provincial, se asienta en la
capacidad de cada escuela para elaborar y gestionar su Proyecto Educativo
Institucional a partir de su propia autonomía e identidad institucional.
(MESF: “Modernización del Sistema Educativo”, 1996).
2.3.- POLÍTICA DE FORTALECIMIENTO DE LA PROFESIÓN DOCENTE.
El Ministerio de Educación de la Provincia sostiene que “Las transformaciones
pedagógicas quedan delimitadas por la intervención de los docentes en el aula”, y
prescribe “...un nuevo modelo conceptual de profesionalidad docente...”,
orientado por una actividad “práctico-reflexiva” destinada a reflexionar sobre su
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práctica pedagógica de modo global para poder realizar una praxis superadora de la
misma. A partir de este perfil se realizará su correspondiente capacitación. “Se
impone así un nuevo perfil docente determinado por niveles crecientes de
profesionalización, basado no sólo en la especialización en una determinada
disciplina, sino también en el estudio de situaciones pedagógicas prácticas reales
que sean problemáticas, complejas y abiertas para proponer su continua
superación”.
En relación con el Fortalecimiento de la Profesión Docente se implementarán
las siguientes líneas de acción:
a) Transformación curricular en los Institutos de Formación Docente.
b) Perfeccionamiento Profesional en Servicio.
c) Mejoramiento de las condiciones del trabajo docente.
e) Incentivos a la Iniciativa de Mejoramiento Pedagógico Curricular.
(MESF: “Modernización del Sistema Educativo”, 1996).
2.4.- POLÍTICA DE ARTICULACIÓN DE LA OFERTA EDUCATIVA CON EL
DESARROLLO SOCIOECONÓMICO. ESPECIALMENTE CON LAS
EXIGENCIAS CONTEMPORÁNEAS DE LA PRODUCCIÓN Y EL TRABAJO.
A partir del diagnóstico de que el conocimiento se ha convertido en la principal
herramienta de integración social y de desarrollo de la riqueza. El Ministerio de
Educación de la Provincia de Santa Fe se propone más que preparar a los
educandos para puestos de trabajo específicos, “...orientar hacia la comprensión del
mundo del trabajo como un ámbito en continua transformación; que exige el
desarrollo de aptitudes de adaptación y superación”.
Del desafío que plantea el vinculo cada vez más estrecho entre la capacitación
educativa y el mundo del trabajo se infieren los siguientes objetivos:
“Articular la oferta del sistema educativo provincial con las demandas de
competencias y cualificación del ámbito productivo y de servicios...”.
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“Concebir, diseñar y desarrollar la educación...”, en relación con el mundo
contemporáneo del trabajo y su realización local, afianzando la propia identidad
sostenida en los valores universales de la cultura.
En relación con estos objetivos se proyecta implementar las siguientes metas:
a) Observatorio Provincial de Empleos y Ofertas Educativas Específicas.
Se propone su creación con el fin de viabilizar “...la vinculación y comunicación
entre las instituciones educativas y las organizaciones productivas”.
b) Líneas de Vinculación Entre el Sistema Educativo y las Empresas.
Contendrán proyectos y acciones específicas para materializar o concretar la
articulación producida por el Observatorio antes citado.
(MESF: “Modernización del Sistema Educativo”, 1996).
2.5.- PLAN SOCIAL EDUCATIVO: PROGRAMA 1 Y PROGRAMA 2.-
Es una política del Ministerio de Cultura y Educación de la Nación, que se
implementa a través de los ministerios de educación de las Provincias, cuyos
objetivos en el Programa 1 “Mejor Educación para Todos”, se orientan a
“Promover una amplia participación de la comunidad educativa”, mejorar su
calidad con apoyo pedagógico y a “Utilizar los recursos disponibles para la
atención de los más carenciados” y en el Programa 2 “Mejoramiento de la
infraestructura Escolar”, se propone “Posibilitar el cumplimiento de la Ley Federal
de Educación, mejorando y ampliando la infraestructura física de escuelas
carenciadas de todo el país”.
3.- FINANCIAMIENTO DE LA POLÍTICA DE DESCENTRALIZACIÓN Y
TRANSFORMACIÓN EDUCATIVA EN LA PROV. DE SANTA FE.
Además del presupuesto educativo ordinario de origen provincial, de los aportes
por coparticipación federal, de los provenientes del Pacto Federal Educativo, y del
Plan Social Educativo, para el financiamiento de las metas propuestas, se ha
realizado un Convenio entre el Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento
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(B.I.R.F.) y la Provincia de Santa Fe con la presencia de la Nación Argentina, por el
cual se accede a un préstamo importante, para los primeros meses de 1995, cuyo
destino será el Programa de Desarrollo y Mejoramiento de la Educación Secundaria
(PRODyMES) en la Provincia de Santa Fe, cuyos objetivos son:
-Fortalecimiento Institucional: con el objetivo de lograr una transformación de
las Áreas de Administración, Recursos Humanos, Económica y de Producción de
Información.
-Mejoramiento de la Calidad de la Educación: llegando hasta el nivel del aula
identificando las acciones, para revertir el cuadro de situación actual, con el
objetivo de mejorar la calidad del servicio educativo que se presta a nivel
secundario.
-Infraestructura Edilicia: con el objetivo de reconstruir el deficiente estado
detectado en instalaciones de edificios escolares y asegurar así la oferta educativa,
amenazada por estas circunstancias.
También se formuló el Programa de Reformas e Inversiones en el Sector
Educativo (PRISE). Financiado por el Banco Interamericano de Desarrollo (BID).
Cuyo objetivo consiste en “...facilitar la implementación de la ley Federal de
Educación en los niveles inicial y enseñanza general básica”.
Es preciso destacar que con la incorporación de los establecimientos
transferidos, la partida asignada a Educación, es la mayor del presupuesto
provincial, ascendiendo desde 1994 hasta el presente año 1997 al 34% del mismo.
De este 34%, aproximadamente el 90% consiste en erogaciones en sueldos. (MESF:
“Resumen de la Gestión” 1991-1995) (41).
Todas estas medidas consolidan los procesos de descentralización realizado por
la Nación y de desconcentración territorial y de servicios realizado por la Provincia
de Santa Fe, identificándose con la letra y el espíritu de la Ley Federal de
Educación Nº 24195/93, lo que, según previsiones del Ministerio de Educación de
la Provincia y su Gobernación, permitirá ajustar el sistema educativo provincial a la
complejidad y diversificación de la sociedad, al fenómeno de la globalización de la
economía, a la transformación tecnológica y del proceso y organización del trabajo
actual y a los vertiginosos cambios culturales, procesos todos que demandan una
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permanente adecuación desde la propia identidad nacional, regional y local y con
relación a los cuales se produce la Reforma del Estado que enmarca los cambios del
sistema educativo, englobando desde la ley orgánica citada hasta la microscópica
relación que en el aula establecen el alumno con el docente.
Resulta evidente que “Los debates sobre la conveniencia y sobre la viabilidad
de los procesos descentralizadores deberían centrarse en la definición de los
actores. La hipótesis de una descentralización viable reposa totalmente sobre la
hipótesis de la existencia de actores que la hagan no solamente posible y efectiva,
sino necesaria”. (42). A comenzar a dar cuenta de este debate, a partir del análisis
de la implementación de ésta política, se orientarán los próximos puntos del
presente trabajo
4.- LA IMPLEMENTACIÓN DE LA POLÍTICA PÚBLICA DE
DESCENTRALIZACIÓN EDUCATIVA Y LAS ESTRUCTURAS
BUROCRÁTICAS ESTATALES.-
La implementación de políticas públicas consiste en “...el proceso de
interacción entre el establecimiento de objetivos y las acciones emprendidas para
alcanzarlos”. Durante este proceso, la toma de posición y/o la decisión estatal se
expresa en un programa de acción.
El análisis del proceso de implementación ha ido transformándose desde una
perspectiva racional que sigue una lógica arriba-abajo, también conocida como
“Top-down”, a otra que trata de comprender la complejidad del mismo partiendo de
una lógica inversa, abajo-arriba, que incorpora al análisis la diversidad del
conjunto de los actores involucrados y el impacto de las políticas. El supuesto es
que en la medida que el número y los recursos de los actores involucrados se
incrementa y el contexto se torna inestable y turbulento, como el actual, las
posibilidades de éxito de la política encarada desde la perspectiva de una lógica
racional se debilita; dado que cada vez más, su viabilización en sus diversas etapas,
dependerá del consenso y de la participación del conjunto de los actores
involucrados (Subirats, J. 1989).
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De lo enunciado se infiere que, en la medida que una política es el resultado de
la interacción de una trama de actores muy compleja y con recursos de poder más o
menos conmensurables, la toma de decisiones o su formulación asumirá un carácter
incremental que será redefinida permanentemente en el proceso de implementación
por los mismos actores involucrados.
En este trabajo, se ha caracterizado a la política objeto de su análisis, como
resultado de un toma de decisión de tipo “racional limitada”, debido a la deliberada
actitud estatal de transformar el sistema educativo, haciendo uso de una autonomía
y racionalidad que trasciende los intereses de los actores de la sociedad civil y de su
propia estructura burocrática involucrados, y trata de articularlos a partir de un
proceso de obtención de consenso y participación de los mismos que no ha dejado
de contener conflictos y acuerdos inestables. En este marco, el gerenciamiento de
su implementación, se torna relevante para la redefinición de los objetivos
propuestos por la norma que contiene la política y pone en cuestión el modelo de
planeamiento normativo clásico dando lugar al planeamiento estratégico y a la
gerencia de excelencia.
Es probable arriesgar la hipótesis, en analogía con la teoría kuhniana, de que
una vez que el cambio o la política-marco innovadora, consolida sus nuevos
paradigmas en el contexto del sistema, para lo que necesita su matiz “racional”, el
conjunto de decisiones sucesivas y sus ejecuciones se llevarán adelante con un
definido curso incrementalista. Tal vez sea un caso relevante para confirmar la
viabilidad de esta hipótesis el proceso seguido por la política de convertibilidad
económica, que fue resultado de la voluntad política y la toma de posición racional
aunque limitada del Estado, persiguiendo con determinación el objetivo de
implantar la estabilidad económica, en un proceso histórico y de políticas
desquiciados por la inflación a la que le puso fin; pero luego de su implementación
innovadora, todas las políticas de economía se encarrilaron por sus paradigmas El
caso de la Transformación Educativa describe, en este sentido, una parábola
similar. De lo que se puede inferir que ésta “racionalidad limitada” o “acotada”
(O’Donnell, G. 1985), debe contar con que hoy, los procesos sociales complejos y
turbulentos no le brindan la estabilidad contextual que, le permita prescindir del
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consenso y la participación del conjunto de los actores e intereses estatales y civiles
involucrados. El éxito de las políticas-marco innovadoras depende inexorablemente
de reajustes permanentes de metas y objetivos y de un complejo conjunto de
políticas subordinadas, en las cuales todos los actores están comprometidos,
desplegando la toma de posición-marco previa, por medio de una larga cadena de
decisiones en la que esa racionalidad limitada o acotada se transforma en
incrementalista.
4.1.- ROL DE LA BUROCRACIA EN LA IMPLEMENTACIÓN DE LA
POLÍTICA DE DESCENTRALIZACIÓN Y TRANSFORMACIÓN
EDUCATIVA.
De lo afirmado se deduce que no sólo el decisor político es el protagonista de
las políticas públicas. La burocracia estatal es otro actor insoslayable en todas sus
etapas, siendo en la de implementación cuando su rol adquiere especificidad
decisiva, dado su función relevante en la ejecución y su vínculo con la redefinición
de los objetivos y la reimplementación de la política. La burocracia, no sólo
condiciona y produce efectos en el sistema contextual, sino que su propia
estructura, sus recursos y su cultura, en interacción con la política del caso,
determinan las pautas de su accionar.
La concepción de una “burocracia maquinal” (Mintzberg, H. 1997) de corte
weberiano que garantiza la obtención de objetivos previsibles e invariables,
atravesada por una distinción férrea entre “cúpula decisional” y “núcleo de
operaciones”; supone que el decisor cuenta con toda la información, con un entorno
estable, con objetivos invariables y la administración ideal. Pero la unidad de
análisis y la perspectiva racionalista de los decisores choca cada vez con mayor
frecuencia, con un contexto cambiante, turbulento y hostil, en el cual los objetivos
se plantean múltiples y contradictorios y las políticas estatales terminan siendo más
el resultado de un comportamiento colectivo que, de la racionalidad y de la
voluntad aislada del planificador clásico. Este modelo de arriba-abajo o top-down,
ignora que la planificación sigue cada vez más, un proceso de negociación y
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compromisos con los diversos actores involucrados que, atraviesa las diversas
etapas de la política estatal, desde la constitución de la agenda, la formulación, la
adopción, la implementación, hasta la evaluación de los impactos y alcanza la
misma reformulación de la política, siempre registrando efectos de abajo-arriba
(Subirats, J. 1989).
La propuesta del Proyecto Educativo Institucional como instrumento de la
Transformación Educativa Basada en la Escuela y la síntesis que cada región
elaborará en el Plan Anual de Desarrollo Educativo Regional, como bases para las
políticas articuladoras del Ministerio de Educación de la Provincia, apuntan en el
sentido de una implementación de la Transformación Educativa y de la
descentralización, que reconoce las condiciones del contexto actual inestable, de
objetivos en permanente redefinición y de recursos escasos, frente a los que la
disposición de los implementadores es insoslayable para el éxito de la política.
Dado que estas situaciones complejas y variables, en el caso del servicio que debe
brindar el sistema educativo se acrecientan por la diversidad de las realidades
locales e institucionales que deben satisfacer, es imposible preformatear al conjunto
de los prestadores del servicio teniendo en cuenta la especificidad de las respuestas
que deben brindar a los actores sociales locales involucrados.
Las políticas a implementarse por la provincia parten de la necesidad de
construir parámetros generales que pauten el servicio y al mismo tiempo sean
flexibles. No otra cosa pueden significar la afirmaciones como: “El TEBE concibe
a cada escuela como unidad de cambio desde su propia singularidad”, “Las
escuelas, y sus equipos docentes, se constituyen, por lo tanto, en unidades claves y
básicas de los procesos de renovación curricular”, o “Sin atender las necesidades
contextuales de cada escuela la propuesta curricular se esteriliza y la riqueza de la
heterogeneidad se pierde, lo cual desvirtuaría totalmente el espíritu de la
Transformación Educativa” (MESF: “El Proyecto Educativo Institucional”, 1996).
La política de Transformación Educativa y la descentralización que le es
consustancial, se torna viable en la Provincia de Santa Fe, a partir del “potencial de
descentralización” y de desconcentración de las competencias que contiene, si se
considera la clara condición de la Provincia tanto en su calidad de “unidad
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territorial”, como en la de la delimitación de las “áreas político-administrativas”
involucradas, objetivadas en el territorio de la provincia de Santa Fe como unidad
jurisdiccional y en su Ministerio de Educación y las nuevas Direcciones Regionales
como unidades de organización político-administrativas. Pero el impacto de la
política de Transformación y descentralización educativa, en la trama burocrática
de la organización estatal y en su gestión genera, redefinición de roles de las
agencias estatales vinculadas a su ejecución, de sus recursos de poder, autonomías y
discrecionalidades, de desplazamiento de sus objetivos y de relación de sus agentes
con los conflictos de intereses de la sociedad civil vinculados a esta política. A
continuación se abordarán los efectos de la implementación de esta política en la
trama interburocrática ministerial del Estado Provincial.
La Reforma del Estado Nacional y la concepción modernizadora que la alienta
ligada a los procesos globales de cambio, han implicado en el plano educativo la
descentralización aludida en el marco de la política enunciada en la ley Federal de
Educación. Esta política viene vinculada desde su misma inspiración a la exigencia
de eficacia, eficiencia y calidad, reclamada tanto por la Nación, como por la
Provincia y por los organismos internacionales que aportan a su financiación. Esta
compleja trama causal, ha desembocado en la política de Reforma Administrativa
promovida para el conjunto del Estado, que si bien no se ha concretado
integralmente, sí ha desencadenado procesos de “desplazamiento de objetivos” -
desarrollo del poder inter-burocrático explicado en términos de un proceso interno
marcado por la necesidad de sobrevivir de las diversas agencias (Brown y Erie,
1985) -, y de lucha de “valores” -conflicto respecto a qué elemento del sistema
simbólico compartido, adquirido a través del aprendizaje social y que sirve como
guía para elegir entre las alternativas a adoptar, adherir (Danake y Steiss, 1972) - en
la estructura burocrática. Sin la comprensión de estos fenómenos de índole
universal respecto al ámbito estatal, los reacomodamientos de la burocracia
ministerial educativa no podrían ser entendidos.
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4.2.- PRESENCIA DEL MODELO DE DESPLAZAMIENTO DE OBJETIVOS Y
LA CUESTIÓN DE LA DISCRECIONALIDAD EN LA ADMINISTRACIÓN
PUBLICA PROVINCIAL DE LA EDUCACIÓN.
El Ministerio de Educación de la Provincia de Santa Fe tiene tres
Subsecretarías que vienen en el organigrama inmediatamente después del Ministro:
la de Educación, la de Cultura y la de Coordinación Técnica y Administrativa. La
implementación de la política de Transformación Educativa y descentralización,
implicaría, como la de cualquier política en cualquier área de gobierno,
reposicionamientos en términos horizontales entre ellas, y la redefinición de una
nueva red de actores vinculados a la estructura estatal.
En el caso de las mencionadas agencias estatales, la Subsecretaría de
Coordinación Técnica y Administrativa podría adquirir mayor protagonismo que el
que ha tenido históricamente, por la misma especificidad de sus funciones ligadas a
la búsqueda de eficiencia y de eficacia, insoslayables valores co-constitutivos de los
objetivos de cualquier política pública actual. De ser así el revigorizado papel de
esta agencia se nutriría de una cuota mayor de descrecionalidad -“ámbito de poder
que le permite escoger entre diferentes alternativas de acción y de no acción” (54)-,
obtenida de la gravitación que, el recorte presupuestario, las tendencias y/o criterios
que alientan la Reforma Administrativa, el manejo de cuantiosos recursos
financieros y una nueva tecnología de gestión incorporada junto al personal capaz
de viabilizarla, le otorgarían. Este cambio podría producir cierta tensión
interburocrática. La Subsecretaría de Educación y la de Cultura, podrían interpretar
y/o percibir que en parte los espacios de autonomía obtenidos por aquella se
realizarían a sus expensas y que el accionar de la Subsecretaría de Coordinación
Técnica y Administrativa les estaría impidiendo su propio desarrollo.
De la naturaleza y del sentido de los cambios actuales se infiere aquí que, la
identidad del propio accionar de las dos primeras las puede debilitar
transitoriamente frente a los imperativos eficientistas de la Reforma, dado que se
encuentran a mitad de camino entre ésta y la presión de los intereses de los actores
sociales involucrados por el sistema educativo, de la satisfacción de cuyas
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demandas a veces en abierto desafío al espíritu reformista, dependen sus respectivas
legitimidades. Estas causas, más la cultura de sus cuadros provista de una
sensibilidad receptiva a los intereses sectoriales de los actores sociales ligados al
modelo anterior, vuelve su papel más comprometido y complejo frente a los
cambios que las políticas estatales proponen. El carácter incremental de sus
decisiones se pronuncia, porque el contenido innovador de las mismas debe ser
consensuado para hacerlas viables y esto lo deben realizar con una compleja trama
de actores necesarios a la hora de la implementación la política transformadora.
La presencia de agencias con distintas lógicas no puede dejar de desencadenar
pujas interburocráticas para contrarrestar sus respectivas estrategias en la búsqueda
de mayor autonomía, incidiendo en la implementación de la política aquí analizada.
Esto hace a la naturaleza incondicionalmente contradictoria de las políticas
estatales, a los intereses organizacionales, a los vínculos interburocráticos y los
actores sociales relacionados a cada agencia, marco en el que se constituyen y
dentro del cual cada una de ellas debe cumplir con los objetivos prescritos por la
norma política de descentralización y Transformación Educativa.
Se podría afirmar que, si bien las condiciones actuales que enmarcan la Reforma
del Estado, hacen pensar en un proceso de “desplazamiento de objetivos” que
potenciarían la autonomía de la Subsecretaría de Coordinación Técnica y
Administrativa, este fenómeno puede operarse también en cualquiera de las otras
dos agencias, todo dependerá de la capacidad de cada estructura para
“...monopolizar ciertas destrezas o información esencial y desarrollar grupos
clientelísticos articulados...”, en función de sus “estrategias de certidumbre” y de su
“dinámica de expansión” vinculadas a su posición organizacional (43). Esta
competencia no debe ser advertida necesariamente como perversa, sus proyecciones
son las que unidas a los liderazgos de sus cuadros, generarán una gran
“fertilización” de alternativas que enriquecerá la política y la tornará
implementable, siempre que se cuente con la predisposición y la comunicación
necesarias, compensando la inevitable lucha por la sobrevivencia de las
organizaciones con la potenciación de sus posibilidades reciprocas estableciendo
una relación sinérgica.
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En el aspecto “vertical” de las relaciones interburocráticas la política enunciada
ha generado nuevas estructuras: las nueve Direcciones Regionales de Educación y
Cultura cuyos Directores dependen directamente del Ministro y la creación por
cada una de estas Direcciones de un cargo de Coordinador Pedagógico para las
tareas de planificación, organización y supervisión del sistema educativo en ámbito
de su competencia y de otro cargo de Director General de Coordinación Técnica y
Administrativa para todo lo referente a cuestiones presupuestarias, administración
de recursos humanos y financieros e infraestructura y asistencia escolar.
Es dable destacar que la complejidad y heterogeneidad social se traduce en
funciones más complejas para el Estado y concurrentemente con ello las funciones
de su administración ligada a la demanda social se vuelven más diversificadas. Este
proceso multiplica la delegación de funciones, de la cual las máximas
manifestaciones y en grado muy avanzado de desarrollo son la descentralización y
la desconcentración. Se puede afirmar que a mayor complejidad de la organización
administrativa corresponden grados mayores de delegación y por lo tanto de
discrecionalidad. Con la creación de las nueve Direcciones Regionales y con la
implementación de la Transformación Educativa Basada en la Escuela este
fenómeno llega en la Provincia de Santa Fe hasta las bases del sistema educativo.
En reciprocidad con este hecho y para que los objetivos se logren, el
fortalecimiento institucional se afirma sobre la “capacidad de juicio” o “flexibilidad
administrativa” -“ámbito de movilidad del funcionario que puede ayudar a llevar a
la práctica de manera creativa y positiva la normativa establecida y por lo tanto las
finalidades que ella contiene” (44)- que deben ostentar los diversos actores
burocráticos del sistema, debe contrarrestar la “violación de normas” - su
tergiversación-, la “huelga de celo” -“llevar al extremo el cumplimiento estricto de
la normativa”-, y el “letargo administrativo” -“actividad lenta, rutinaria”-. (Subirats,
J. 1989). De otra manera no sería previsible afirmar las posibilidades de
implementación exitosa de las políticas aquí aludidas, la Transformación Educativa
Basada en la Escuela, viabilizada por el Proyecto Educativo Institucional y del Plan
Anual de Desarrollo Educativo Regional.
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Las consecuencias que las situaciones interburocráticas tanto de índole vertical
como horizontal pueden tener en el futuro son inciertas. En el aspecto horizontal el
posible protagonismo de la Subsecretaría citada, se registraría en parte bajo el
paraguas protector y la decisión de la gobernación de apuntalar este proceso, por lo
que, es arriesgado opinar qué sucedería si esta voluntad política desapareciera o se
modificase. No obstante se puede afirmar que la entidad de los cambios actuales
expande la autonomía y la discrecionalidad de esta Subsecretaría en la medida que
la eficiencia del gasto y su control se torna cada vez más exigente, tiñendo al
conjunto de la administración educativa con esta necesidad, ligada hoy íntimamente
a la de la calidad del servicio.
En cuanto a los cambios “verticales” se puede afirmar que tanto las
Direcciones Regionales como las estructuras que dependen directamente de estas y
la TEBE parecen consolidarse.
4.3.- LA NUEVA GESTIÓN DE LO PÚBLICO, CONTEXTO,
DESCENTRALIZACIÓN Y TRANSFORMACIÓN EDUCATIVA.-
El centralismo histórico del Estado Nacional que se ha tratado antes en este
trabajo, “...conspiró contra la posibilidad de que los Estados Provinciales
desarrollaran una capacidad autónoma -técnica y financiera- de decisión e
implementación de políticas” (Tecco, C. 1996). Pero hoy se tiende a modificar esa
modalidad de gestión basada en el poder discrecional del Estado Central, siempre
que se superen los riesgos consistentes en la centralización de la descentralización o
recentralización, característica que signó la transferencia y el intento de
descentralización educativa realizado durante el Proceso de Reorganización
Nacional, que llevó a las provincias “...el carácter típico, uniformizante y masivo
que tenían los servicios en su anterior modalidad centralizada” (Tecco, C. 1996)
(45). Durante aquel período no se registraron experiencias que apuntasen en la
dirección del acercamiento entre la oferta del servicio educativo estatal y la
heterogeneidad de la demanda, no se trataron de resolver las necesidades
constitutivas de la descentralización: la eficiencia burocrática, la flexibilidad y la
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participación. Es con respecto a estas cuestiones que aparacen los desafíos
institucionales a la nueva modalidad de gestión.
La nueva gestión descentralizada contiene el desafió institucional apuntado,
en primer lugar para el Estado Provincial que, es el que recibe la competencia. Pero
también y debido al proceso de desconcentración provincial para las nueve
Unidades Regionales de Gestión y, a partir del proyecto de la TEBE para cada uno
de los establecimientos educativos. Este desafío trasciende la reforma
organizacional del sistema educativo vinculándolo de modo insoslayable a la
capacidad de innovación, que la comunidad necesita, para potenciar sus ventajas
competitivas y por lo tanto su viabilidad nacional y regional, en el marco del
vertiginoso proceso de transformaciones actuales.
Bernardo Kliksberg (1996) afirma: “Educación, salud y nutrición entre otros
son en realidad inversiones de muy alta rentabilidad, y los países que han asignado
recursos sostenidos a estos campos y los han manejado con eficiencia, están
cobrando ahora réditos muy importantes en términos de progreso, y ventajas
competitivas”. Este autor avanza en las consecuencias de esta afirmación
vinculando íntimamente la relación dinámica entre educación, inversión y
capacidad de gestión institucional, “La calidad de los recursos humanos de un país
y la inteligencia de sus instituciones, definirán seriamente su rol en los procesos de
globalización... Así la inversión en recursos humanos a través de la ampliación y
mejoramiento de los niveles educacionales tiene tasas de retorno macro y
microeconómicas de excepción” y cita a Nancy Birdsall, Vicepresidenta del BID, la
educación es “una forma fundamental de acumulación de capital”. El autor rebate el
concepto de “gasto social” y adhiere al de “inversión social”, con la hipótesis de
que, “...la inversión en mejoramiento y ampliación del capital social de un país, en
perfeccionar sus instituciones, en crear nuevas formas y espacios organizacionales
aptos para dar mejores respuestas, en generar redes que conecten a sus actores, en
desarrollar sus potencialidades culturales, tiene efectos multiplicadores sobre el
desarrollo”. En un momento histórico de impredicibilidad debido a la complejidad
y a la turbulencia de la sociedad, es a la gerencia pública de excelencia a la que se
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la comprende como conteniendo la tecnología de gestión capaz de vehiculizar los
esfuerzos de la comunidad (Kliksberg, B. 1996) (46).
La capacitación en la gerencia de excelencia atraviesa a casi todos los asuntos
que se gestionan en la sociedad: los negocios (gerencia empresaria), los asuntos
públicos (gerencia pública), los asuntos sociales no estatales (gerencia social no
gubernamental). Así, el clivaje o la división y el enfrentamiento que atraviesa a
toda la sociedad actual, no se puede comprender desde una visión condicionada por
el clivaje de las años ‘60/’70, caracterizado por la facciosidad de dos sectores
definidos; por un lado por las FFAA, las grandes empresas y la tecnocracia, por
otro los sectores populares activados, el movimiento estudiantil y los partidos
políticos populares. Este error de comprensión suele cometerse, vinculando y
reduciendo en sus consecuencias a la gerencia social al proyecto neoliberal
dominante, desconociendo que hoy la capacitación en los roles gerenciales supone
“...la presencia de organizaciones que cuentan con capacidades, recursos y
tecnologías de decisión y gestión modernas” (Schweinheim, G. y otros 1995) (47).
Esta atraviesa verticalmente al conjunto de las organizaciones, también a la escuela.
De manera tal que el clivaje se establece entre aquellas o aquellos sectores de las
mismas que disponen de ésta tecnología y los que no. En las condiciones de la
globalización, los que disponen de ella, aportarán a la comunidad capacidad para
producir poder societal y posicionarse a través del desarrollo de sus ventajas
competitivas.
4.4.- CUESTIONES DE AGENDA EN LA ACCIÓN DE LOS AGENTES
DEL NUEVO MODELO DE GESTIÓN ESCOLAR.-
De la “Agenda de problemas” que B. Kliksberg desarrolla como constitutivos
de la acción de los gerentes públicos se deduce la particularidad de la acción de los
agentes de la política de Transformación Educativa y de descentralización en la
provincia de Santa Fe. En el documento sobre “El Proyecto Educativo
Institucional” el Ministerio de Educación de la Provincia sostiene que “Desde el
punto de vista de la organización y de la gestión se avanza hacia modelos
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descentralizados, participativos e interactivos”, estos modelos no podrán dejar de
considerar para realizar una perfomance exitosa cuestiones constitutivas de la
tecnología de la gestión de excelencia actual.
Es evidente por lo aquí citado que, el proyecto de la TEBE, el PEI y el
PADER, se orientan a fundar el funcionamiento del sistema educativo, sobre la
base del autosostenimiento de la comunidad escolar anteriormente asistida, a través
de la capacitación en las condiciones de la gestión moderna y la planificación del
personal docente y directivo de las escuelas, de las Regionales y del Ministerio de
Educación de la Provincia y en la precaución respecto al personal que se incorpore,
de que reúna ese perfil. Fenómeno sin el que el proceso descentralizador no podría
avanzar y que en sí mismo forma parte de la agenda de la gerencia de excelencia.
Concordante con la necesidad del acceso a los nuevos paradigmas de la gestión
moderna, el Ministerio de Educación de la Provincia cita el siguiente concepto de
gestión escolar: “Conjunto de acciones que se realizan en una escuela de modo de
facilitar la movilización de todos los elementos de su organización orientándolos
hacia la concreción de las metas y propósitos claramente definidos” y a renglón
seguido se lee, “Desde esta definición deducimos que una gestión adecuada debe
movilizar a todos los elementos de la organización, para ello es necesario coordinar
sus esfuerzos en acciones cooperativas que permitan el logro de objetivos
compartidos. Estos habrán sido previamente concertados y sus resultados serán
debidamente evaluados para tener la retroalimentación necesaria que permita tomar
decisiones acertadas” (MESF: “El Proyecto Educativo Institucional”, 1996).
Otra cuestión concerniente a la agenda gerencial es la atención a las “variables
contextuales” (Kliksberg, B. 1996), no sólo económico-financieras sino culturales,
demográficas, políticas, religiosas, históricas, de la comunidad educativa. En
relación con esto, en el mismo documento citado se expresa como principio del
Nuevo Modelo de la Gestión Escolar: “El mejoramiento continuo como estrategia
de investigación y cambio que atiende a las demandas crecientes del contexto”,
“Conocimiento de sus demandas para responder con calidad y equidad a las
mismas, generando desde la formación de las competencias requeridas las ventajas
de una inserción exitosa de sus egresados en dicho contexto”. En el marco de estas
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definiciones se comprende que se debe realizar, el análisis de la interacción de
actores y organizaciones, dado las posibilidades que a partir de él se abren, para
gerenciar la formación de redes que potencien el poder societal, función propia de
la gerencia pública.
En el marco de esta red de actores el agente de la política debe reconocerse
como foco de demandas y expectativas conflictivas, dado que dentro de la
organización tiene que satisfacer las de sus superiores y subordinados y fuera de
ella las de los actores sociales involucrados. Para resolver y compatibilizar
razonablemente los intereses contradictorios de los actores, los agentes que en el
caso de la Transformación Educativa son desde los docentes de cada
establecimiento hasta el Ministro pasando por todos los cuadros intermedios, deben
crear condiciones que garantizan la participación de la comunidad asistida.
Enfrentando este desafío aparece un “Nuevo Estilo de Gestión Educativa” frente a
la organización tradicional basada en “la concepción de la escuela como sistema
cerrado” y en situación de enclaustramiento con “exclusión de todos los factores
contextuales”, que propone una “Concepción de la organización como un Sistema
Abierto al aprendizaje constante” y “Estructuras participativas de comunicación
horizontal que privilegian la creatividad y el compromiso con todos” (MESF: “El
Proyecto Educativo Institucional”, 1996).
En la agenda de los agentes de la política educativa al igual que en la de los
gerentes de excelencia entra la necesidad de monitoreos y evaluaciones constantes
que no funcionen como rendimientos de cuentas ex-post sino como factor de ajuste
permanente de la gestión a su función. Esta práctica en particular y todo el proceso
en general no pueden dejar de estar subordinados a mecanismos que aseguren a la
comunidad la transparencia y la escrupulosidad de la gestión, sin dejar de atender a
la turbulencia contextual, antes mencionada, provistos de flexibilidad de respuestas
frente a las singularidades. Vinculado a ello el Ministerio de Educación de la
Provincia destaca una “Planificación Estratégica flexible, centrada en la gestión
responsable de procesos y evaluación de resultados” que viabilice un
“Mejoramiento continuo” en el marco de un “Sistema abierto” y el “Desarrollo de
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todos sus miembros” con “Cooperación y negociación” dentro de una “Estructura
participativa con comunicación horizontal”.
Estas cuestiones de agenda serán viabilizadas en la medida que la dirección
del trabajo de los agentes se oriente hacia una estrecha relación entre el
planeamiento y la acción que, implica bajar al terreno para realizar un análisis del
contexto en términos de amenazas y oportunidades. En la que prime una
perspectiva superadora de una visión sectorial por una comprensión integral de los
procesos que, explore las interconexiones institucionales y de los actores
involucrados tanto a nivel local como de las Regiones y del Ministerio, potenciando
a partir de la cooperación y de articulación las posibilidades estratégicas del
sistema, acción que Kliksberg denomina “gerencia sinérgica”, constituyendo redes
que viabilicen la participación y el control social del sistema, propiciando su
autosostenimiento, su poder societal y su transparencia.
En relación con estas pautas el Ministerio de Educación de la Provincia de
Santa Fe propone los “Principios del Nuevo Modelo de Gestión Escolar”:
-- Concepción de la organización como un sistema abierto al aprendizaje constante.
-- Estructuras participativas de comunicación horizontal que privilegian la
creatividad y el compromiso de todos.
-- El mejoramiento continuo como estrategia de investigación y cambio que atiende
a las demandas crecientes del contexto.
-- Capacitación docente permanente y “a la medida” de la problemática
institucional.
--La cooperación-negociación como forma de elevar la calidad de los procesos.
-- Fluidez en las comunicaciones intra y extrainstitucionales.
-- Constitución y consolidación de equipos docentes.
-- Orientada desde un Proyecto Educativo Institucional, coherente, concertado y
evaluado en la acción.
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++ En relación con el contexto (el ya citado):
-- Conocimiento de sus demandas para responder con calidad y equidad a las
mismas, generando desde la formación de las competencias requeridas las ventajas
de una inserción exitosa de sus egresados en dicho contexto.
++ En relación a la Planificación Institucional:
-- Orientada hacia la administración y coordinación de procesos.
-- Enfrentada a la incertidumbre de los sistemas complejos.
-- Modeladora de estrategias flexibles.
Pero estos Principios del Nuevo Modelo de Gestión Escolar no serán
alcanzados, si entre los agentes de la política de Transformación Educativa y de la
descentralización del sistema, no se logra difundir una estructura motivacional y
actitudinal que se corresponda con el de la gerencia moderna, consistente según
Schweinheim y otros en su trabajo de 1995, en:
-- La asignación eficaz, eficiente y económica de los recursos.
-- La orientación a la búsqueda sistemática de alternativas como precondición de la
decisión.
-- La motivación de logro, es decir la orientación sistemática al logro de objetivos y
metas específicas.
-- La orientación a la resolución de problemas, es decir, la valoración de las
acciones relativas a la solución de situaciones problemáticas por encima de la
valoración del poder como bien en sí mismo.
-- El compromiso con el asunto o negocio (público, privado, social) como valor
fundamental mientras se ocupe cada “rol gerencial” particular.
La “Escuela Objetivo” que propone el Ministerio de Educación de la
Provincia de Santa Fe en el documento sobre “Modernización del Sistema” (1996),
incluye los siguientes objetivos fundamentales a promover intencional y
sistemáticamente:
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-- El ejercicio de la ciudadanía de todos los habitantes de la provincia -en su
inseparable composición de derechos y deberes-, y sin exclusiones de ninguna
naturaleza.
-- El desarrollo de seres humanos con lenguajes, conocimientos y competencias
básicas para participar en la vida productiva.
-- El fomento de la integridad personal a través de una profunda actitud ética de
respeto por sí mismo y por el otro.
Con la consecución de estos objetivos se logrará la perfomance sistémica
consistente en “...reducir la complejidad de las demandas y de las expectativas
sociales a las necesidades de equilibrio del sistema, en función de los recursos
disponibles” (48). Para concretarlo deberá articular en el sistema educativo, una
estructura de cuadros distribuida en todas sus instancias organizacionales,
capacitados en las aptitudes y disponiendo de las actitudes y motivaciones de la
gerencia pública, capaz de viabilizar la modernización del sistema, teniendo claro
que esta perfomance no se entiende hoy, solamente en términos de estabilidad y
equilibrio, sino también en el entendimiento que la búsqueda del equilibrio tiene
que ver con el gerenciamiento “del caos sistémico”.
Como se cita en el documento “El Proyecto Educativo Institucional” la
capacitación de los agentes en la planificación estratégica situacional es
consustancial a esta política en todas sus etapas, siempre que se encuadre dentro de
la estrategia operativa y de la secuencia lógica que aquella provee.
La estrategia operativa consiste en un espacio de articulación multiactoral
capaz de articular la participación de los diversos actores involucrados.
La secuencia lógica se desarrolla, según Robirosa en su obra de 1990
encuadrada dentro de la planificación estratégica de tipo participativa, en las
siguientes etapas:
-- Viabilización del proyecto y construcción del espacio de articulación.
-- Diagnóstico e identificación de la problemática de gestión.
-- Modelo integrado e identificación de los procesos críticos y puntos de ataque.
-- Formulación de estrategias, análisis de actores, viabilidad.
-- Programación de actividades, recursos y presupuesto.
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-- Ejecución y monitoreo.
-- Evaluación de resultados y de proceso.-
4.5.- DESARROLLO DE LA GERENCIA PÚBLICA DE EXCELENCIA Y
POLÍTICA DE TRANSFORMACIÓN Y DESCENTRALIZACIÓN
EDUCATIVA.-
En el contexto actual, las cristalizaciones burocrático-institucionales se
producirán con mayor factibilidad en las agencias estatales ligadas a una dinámica
de gestión signada por el viejo modelo burocrático centralizador, jerárquico,
fordista y tecnocrático que, en aquellas otras que logren incorporar las actuales
tecnologías del gerenciamiento público - “... en condiciones de disponer la
asignación de recursos escasos, en función de decisiones adecuadas para alcanzar
objetivos y metas, en torno a la resolución de los problemas o cuestiones, relativas a
los asuntos o negocios propios del área o subsistema de actividad” (49).
En consecuencia están más expuestas aquellas agencias que no logren capacitar
sus recursos humanos accediendo a la nueva “cultura administrativa”, que no
rediseñen sus estructuras de acuerdo a las condiciones de desenvolvimiento en una
sociedad más compleja que requerirá de ellas una ductilidad hasta ahora inédita. En
ésta, la productividad de la institución escolar y de los organismos regionales y
centrales del sistema educativo, deberán desarrollar el servicio, a partir de la
administración por objetivos, de un planeamiento flexible, estratégico. Esto supone
prestar permanente atención a los escenarios posibles, repensando objetivos y
metas, realizando análisis de fuerza en términos de fortalezas y debilidades de los
actores involucrados, de oportunidades y amenazas para los objetivos de la
organización, guiados por la pregunta: Cuál es el producto que como resultado de la
política pública del sector debemos obtener, de acuerdo a las demandas que pueden
surgir en la sociedad?.
Gestionar desde el punto de vista público supone participar o influir en cada
una de las etapas de la política, influyendo en la misma definición del problema y
en su admisión como cuestión socialmente relevante, en la constitución de la
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agenda y su orden de prioridades, en la fertilización de alternativas para la toma de
decisiones, en las formas jurídicas que adopte, en su implementación y en los
procesos de evaluación, hasta la redefinición y ajuste de la política, siempre en
función de los fines y utilidades relacionados al bien público.
Partiendo de este concepto de gerencia pública y además de la ya reiterada
mención del planeamiento estratégico situacional como una de las funciones de la
misma, se deben agregar otras a cumplir por toda la red jerárquica de cuadros
vinculados por el ejercicio de esta tecnología de gestión para la Transformación
Educativa en la provincia de Santa Fe, las que basadas en el trabajo de
Schweinheim y otros de 1995 ya citado pueden ser, a saber:
-- Configuración o administración de la agenda. Construcción de escenarios.
-- Modelaje de estrategias. (Su permanente adaptación a las condiciones
contextuales).
-- Marketing estratégico. Descubrimiento de nuevos valores, necesidades y bienes
que puede producir la sociedad. Implica un adecuado manejo de indicadores.
-- Análisis de viabilidad de las políticas y/o proyectos.
-- Análisis estratégico de la organización. (Si su estructura actual va responder a los
problemas del futuro, si es flexible, si va a poder adaptarse, etc.).
-- Gestión de los recursos humanos. (Administración global de los mismos, de su
articulación desde la selección hasta la desvinculación).
-- Tender a la gestión de calidad total (De insumos, de proceso y de resultados).
-- Administración de redes.
-- Gerenciamiento de los conflictos.
-- Manejo de la imagen y logro de mecanismos que aseguren la transparencia.
-- Gestión de sistemas de información, evaluación, control de gestión y auditoria
integral.
-- Desarrollo de una ética gerencial ligada la especificidad del sector.
Los autores recién mencionados afirman en el mismo trabajo que “En el
Estado, por un lado, se diseñan paulatinamente las estructuras de alta dirección
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pública como estructuras de roles gerenciales. Por otro, se produce la progresiva
incorporación de individuos con capacidades, actitudes y motivaciones gerenciales
a roles políticos o de alta dirección pública”. “Tanto la incorporación de individuos
con capacidades gerenciales modernas a los distintos ámbitos como la
reestructuración de las organizaciones públicas y privadas se realiza mediante dos
procesos simultáneos. Por el reclutamiento o la selección de individuos con
capacidades adquiridas en otros ámbitos o en los centros modernos. O bien,
mediante el desarrollo institucional de acciones de capacitación y entrenamiento en
roles y funciones gerenciales. Las instituciones de capacitación cumplen asimismo
la función de legitimación de la nueva distribución del poder societal que implica la
constitución del nuevo estamento gerencial” (50).
4.6.- LA DIFUSIÓN DEL GERENCIAMIENTO PÚBLICO DE
EXCELENCIA EN LAS ESTRUCTURAS DEL MINISTERIO DE EDUCACIÓN
DE LA PROVINCIA DE SANTA FE.-
Ligado al proceso de transformación de la gestión administrativa del Estado
arriba mencionado, es menester destacar que, durante los tres últimos años de la
gobernación de C.A. Reutemann, la gestión del Ministerio de Educación estuvo
encabezada por un Administrador Gubernamental, como así también la de la
Subsecretaría de Coordinación Técnica y Administrativa de dicho Ministerio, que
incorporó a su vez Administradores Provinciales, agentes de este último
encuadramiento se siguen desempeñando en la actual gestión. También la
Subsecretaría de Cultura fue conducida durante un período por un Administrador
Gubernamental.
Cuatro han sido las estrategias a nivel nacional para desarrollar su propia
capacidad gerencial:
a) “El establecimiento de un número pequeño de posiciones gerenciales claves”,
resuelta por la creación del denominado “Régimen de Cargos con Funciones
Ejecutivas (Decreto 2476/90). “Los criterios básicos del régimen estuvieron
orientados a incorporar a la Administración Nacional capacidades de gestión
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acordes con los nuevos paradigmas de gestión, a través de instrumentos de
selección que privilegiaran perfiles gerenciales específicos y retribuyendo tales
desempeños con niveles remunerativos acordes con los del mercado gerencial
privado” (Schweinheim y otros 1995).
b) La creación de cuerpos de élite. Al efecto se crearon la carrera de
Administradores Gubernamentales en 1984, dependiente de la Secretaría de la
Función Pública y la de Economistas del Gobierno dependiente de Economía. El
cuerpo de Administradores Gubernamentales se creó con el objetivo de aportar a la
democratización y modernización de la Administración Pública, mediante el acceso
de estos cuadros a los cargos superiores del sector público. Pero la implementación
del Programa determinó que estos terminasen cumpliendo fundamentalmente tareas
de asesoramiento y asistencia técnica. No obstante la transformación del sector
comenzada en 1989/90 determinó que pasarán a desempeñar roles directos en la
gestión e implementación de los cambios estructurales (Schweinheim y otros 1995).
c) El desarrollo de un sistema amplio de servicio civil, el Sistema Nacional de
Profesiones Administrativas (SINAPA).
d) El establecimiento de una red paralela de consultores, por contratación de
consultores, especialistas y asesores a través de financiamiento de organismos
internacionales o mediante la contratación de servicios técnicos y profesionales de
consultoría (Schweinheim y otros 1995).
En el caso del Estado de la Provincia de Santa Fe y en el de su Ministerio de
Educación se han implementado, fundamentalmente, la segunda y la cuarta
formula.
La segunda, correspondiente a la ya citada incorporación como funcionarios
de Administradores Gubernamentales y a la formación e incorporación al
Ministerio de Educación de Administradores Provinciales a través del Programa de
Formación de Administradores Provinciales (PROFAP), cuyo objetivo enunciado,
formación y funciones es similar al de sus pares del nivel nacional. Se han
desarrollado dos Programas, ‘93 y ‘95, de los que han egresado treinta y dos
Administradores, de los cuales se hallan en ejercicio de sus funciones veintinueve.
Han pasado por Educación, fundamentalmente en el área de la Subsecretaría de
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Coordinación Técnica y Administrativa, seis administradores, hallándose a dos de
ellos cumpliendo funciones a principios de 1997. Esto refuerza lo argumentado
anteriormente respecto de la autonomía de ésta Subsecretaría, la integración a sus
funciones de cuadros capacitados en una tecnología de gestión de punta para la
administración pública.
Se afirmó que la otra estrategia de gerenciamiento incorporada a la gestión
del Ministerio de Educación de la Provincia es la enumerada en cuarto lugar de las
que se realizan a nivel nacional, consistente en la contratación de consultores,
especialistas y asesores financiados con recursos de los organismos internacionales
o con recursos propios. Es significativo tanto en el gerenciamiento de los proyectos
de la Subsecretaría de Coordinación Técnica como en la de Educación, la presencia
de estos cuadros provenientes de diversas profesiones como arquitectos, abogados,
analistas de sistemas, contadores, especialistas en las diversas jurisdicciones
curriculares y en planeamiento. Es interesante visualizar cual ha sido la distribución
de tareas y funciones de estos recursos humanos con capacitación gerencial. A nivel
nacional la tendencia indica que, en principio los cuadros preparados por el Estado
han sido destinados a tareas de asesoramiento y control interno, mientras que los
segundos están principalmente conduciendo la implementación de proyectos. En la
provincia de Santa Fe la cuestión es aún más compleja y menos lineal, dado que los
primeros desarrollan también en sus destinos tareas de planificación e
implementación.
Una pregunta que subsiste es la de cuál ha sido la incidencia de estos cuadros
en el posicionamiento relativo de estas agencias respecto del grado de autonomía
alcanzado dentro de la administración provincial. Pero, lo que parece quedar fuera
de duda es la necesidad de formación de los recursos humanos y de la Reforma
Administrativa de acuerdo a las nuevas pautas de la gestión pública y del escenario
en el que les toca actuar, lo que no implicaría hoy, no subordinar esto a la
constitución de lo Público de acuerdo a la voluntad política de la sociedad, sino
viabilizar sus mandatos.
En consecuencia, las futuras tomas de posición del Estado en lo concerniente a
la cuestión educativa, estarán signadas en parte por el grado de sus realizaciones
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con respecto al nuevo paradigma gerencial y organizativo vigente, que incidirá en
el tratamiento de las cuestiones desde su ingreso en la elaboración de la agenda
gubernamental, pasando por la formulación y adopción de las políticas públicas
hasta su implementación, evaluación y control.
Si no se olvida que “Todo intento de explicar diferencias de poder entre
organizaciones públicas, en términos de desplazamiento de objetivos y de análisis
formal de los contextos organizacionales, está necesariamente limitado por el hecho
de que omite considerar los patrones de dominación social y conflicto político de
los que en última instancia, depende el poder burocrático”, será conveniente
considerar también la relación de las políticas públicas educativas con los intereses
“dominantes”, “desafiantes” y/o “reprimidos” de los actores sociales involucrados
(51), problema que se abordará en el próximo punto de este trabajo.
5.- ACTORES SOCIALES INVOLUCRADOS, COMUNIDAD LOCAL Y LA
DESCENTRALIZACIÓN-DESCONCENTRACIÓN EDUCATIVA.-
Para abordar este punto, es necesario recordar lo afirmado anteriormente
referido a que todo proceso de descentralización no es neutral respecto a las
relaciones entre Estado y sociedad civil, a las que modifica. De acuerdo al sentido
actual que se le quiere imprimir a estos procesos se pude afirmar que en ellos se
opera un traspaso de capacidades decisorias hacia los actores sociales involucrados
o predominantes en la cuestión determinada, lo que realizaría un proceso de
democratización en la relación Estado/Sociedad/Educación, en nuestro caso (63) y
en este sentido coincidiría con la Ley Federal de Educación, cuyo criterio
fundamental es dinamizar la relación entre la escuela y su comunidad local. Para
que ésta dinamización se concrete se tienen que dar en la sociedad local
determinadas condiciones, que se expresan en los niveles económicos y culturales,
es decir la existencia de recursos sobre los que los actores locales ejercen el control
y la pertenencia a la comunidad que se expresa en una identidad colectiva. Dadas
estas condiciones se pueda afirmar con José Arocena que, “Un territorio con
determinados límites es sociedad local cuando es portador de una identidad
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colectiva expresada en valores y normas interiorizados por sus miembros y cuando
conforma un sistema de relaciones de poder constituido en torno a procesos locales
de generación de riqueza. Dicho de otra forma, una sociedad local es un sistema de
acción sobre un territorio limitado, capaz de producir valores comunes y bienes
localmente gestionados”. (52)
También se ha afirmado que todo proceso de este tipo no constituye a sus
términos en excluyentes sino que estos se complementan y/o compenetran entre sí.
Centralización, descentralización, desconcentración, delegación se articulan aunque
siempre reconociendo tensiones. En el caso de la política analizada aquí, el Estado
Nacional sigue presente en la gestión a través de su participación junto a las
provincias en el Consejo Federal de Educación con las actividades de regulación,
planeamiento y gobierno, confiriéndole así unidad al sistema. Se descentralizan-
desconcentran territorial y administrativamente la gestión pedagógica y recursos
económico-financieros necesarios, ajustando progresivamente la relación
Estado/Sociedad/Educación a un nuevo sentido de lo político asociado al proceso
democratizador que acerca la toma decisiones y el control a los actores sociales,
quienes podrán también volver más eficiente la administración de los recursos y el
cumplimiento de los objetivos. Es a partir de este último sentido que se evaluará el
éxito o el fracaso de la política, acercando la planificación y la decisión a sus
protagonistas, “La planificación local es entonces pertinente por la escala en que se
generan y se tratan los datos y porque se estructura a partir de un sistema de actores
capaz de integrar sus iniciativas en estrategias comunes al conjunto de la sociedad
local, sin perder el potencial creativo de individuos y grupos” (53). Esta
planificación incorpora actores que conocen mejor que el planificador central la
construcción de la realidad en la que están insertos cotidianamente.
Una de las políticas vinculadas a la Reforma del Estado es la de privatización,
la misma también aparece como efecto de la resignación del Estado a no seguir
produciendo bienes y servicios. La diferencia entre descentralización y
privatización es que en la primera hay una clara participación de los actores
sociales en las tomas de decisiones estatales. Por lo que todo análisis referido a esta
debe ser realizado no sólo en términos de los organismos y programas estatales,
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consecuencias del mismo proceso de descentralización sino en términos de las
funciones o competencias del Estado que están en juego y de los actores sociales
predominantes involucrados y sus posicionamientos (54). Siendo los actores
locales “...aquellos agentes que en el campo político, económico, social y cultural
son portadores de propuestas que tienden a capitalizar mejor las potencialidades
locales”, se convierten en agente de desarrollo local. “La generación de este tipo de
actores-agentes del desarrollo local es una de las condiciones decisivas para el éxito
de los procesos de desarrollo local” (55).
5.1.- MODELOS DE TOMA DE DECISIÓN Y ACTORES SOCIALES
INVOLUCRADOS EN EL MARCO DE LA IMPLEMENTACIÓN DE LA
POLÍTICA DE DESCENTRALIZACIÓN Y TRANSFORMACIÓN
EDUCATIVA.-
La descentralización implica, como se ha afirmado anteriormente, una nueva
relación Estado/sociedad/educación. En las condiciones actuales, el incremento de
la complejidad tanto social como administrativa, impacta en la Reforma del Estado
de la que la política de Transformación Educativa es solidaria; las instituciones del
sistema, desde la escuela hasta la estructura ministerial, deben adquirir flexibilidad
administrativa, de planificación y de gestión; cuestión prevista por la ley Nro.
24195/93 y retomada por el proyecto de la TEBE, por el PEI y por el PADER.
En este último sentido, es decisiva, además de la formulación de objetivos claros y
de la disponibilidad de los recursos, la disposición de los implementadores, en
nuestro caso en particular de toda la red de los integrantes del sistema educativo
Es necesario tener presente que los recursos así como la capacidad de control
y en definitiva el poder de cada actor involucrado, están distribuidos desigualmente
en la sociedad y en la estructura del Estado, pero siempre y a pesar de esto
repartidos, lo que en efecto implica que las relaciones y las incertidumbres se
generan en todos los sentidos, de arriba-abajo, de afuera-adentro, de adentro-afuera
y que la posibilidad de implementación de la política dependerá de la calidad de la
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trama o red comunitaria para articular esta complejidad y satisfacer sus múltiples
demandas. En este contexto la burocracia implementadora aporta su información y
capacidad profesional a cambio de la influencia del decisor político hacia adentro y
del consenso de los actores involucrados de la sociedad civil hacia afuera. En este
sentido la burocracia cuenta con una extendida trama de contactos “hacia adentro”
en los distintos niveles de la administración, y “hacia afuera” con los actores
sociales y locales involucrados acrecentada con la descentralización, en nuestro
caso a través de las mismas escuelas por su relación con el contexto
Frente a esta realidad es previsible que la interacción entre las instituciones
escolares, las distintas agencias del sistema educativo y los diversos actores locales
involucrados, determine diversos comportamientos de las instituciones y agencias.
Lo cual responderá a las expectativas de la descentralización siempre y cuando la
coordinación y coherencia del sistema se sostenga. Esta última inferencia pone en
cuestión una vez más el modelo de planeamiento normativo y reclama el
planeamiento estratégico situacional que, la implementación de la Transformación
Educativa en la Provincia de Santa Fe pone en marcha de acuerdo con lo enunciado
en los documentos de 1996 del Ministerio de Educación aquí ya citados.
También la racionalidad arriba-abajo o top-down en la toma de decisiones, se
ve jaqueada por una perspectiva incrementalista de la misma, dado que una vez
consensuada la política-marco, las decisiones que le dan contenido, se desarrollan
sobre la base de acuerdos inestables y múltiples entre actores heterogéneos, como
consecuencia del principio enunciado anteriormente en el sentido que a mayor
densidad de actores las posibilidades de éxito de una política de racionalidad clásica
es menor. Otra consecuencia evidente es que todas las etapas de la política pública,
en este caso la de Transformación Educativa y de descentralización, son
interdependientes y se redefinen y/o ajustan en sus diversos ciclos. En coincidencia
con lo afirmado el Ministerio de Educación de Santa Fe declara que las dos
orientaciones estratégicas, la de “descentralización y creciente autonomía de las
instituciones educativas” y la de “coordinación e integración del sistema educativo
provincial”, “....se conjugan para responder a la necesidad de construir -
gradualmente- un sistema educativo abierto, innovador, democrático y eficiente.
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Con infinitos puntos de contacto con el desarrollo social, político y económico. Con
procesos de adaptación que comprendan pautas de cambio de tipo incremental y
continuo” (M.E.de S.F.: “Modernización del Sistema Educativo”, 1996).
Según J. Subirats en su obra de 1989 ya citada, el modelo de análisis del
entramado de las políticas públicas o network trata de incluir en su desarrollo a
todos los actores involucrados en la etapa de implementación de las políticas
públicas. Se lo puede definir como “Entramado de actores institucionales políticos
y sociales que hacen frente a una tarea o programa de acción específico”, por lo que
de la condición de la estructura del entramado y de la interacción entre los actores
dependerá “...la calidad de la política aplicada y la efectividad de su
implementación” (Subirats, J. 1989).
Es decisivo comprender, corroborando la índole turbulenta e inestable de la
sociedad debido a su grado de complejidad alcanzado, que aún en cada etapa de las
políticas públicas y/o en el tránsito de una a otra, sus actores pueden entrar o salir
del entramado redefiniéndolo con el impacto que esto puede contener respecto a la
política pública del caso. Como consecuencia de estas afirmaciones forma parte
sustancial de este modelo la hipótesis de cada política pública genera su propia red
de organizaciones e intereses, en las que las agencias administrativas estatales
operan como los nudos de la misma, como sus conectores estratégicos. Así el
Ministerio de Educación de la Provincia anuncia que “...impulsará
sistemáticamente la creación de redes, alianzas y compromisos con la sociedad y
sus instituciones con el propósito de potenciar su oferta y hacer de la educación
una responsabilidad de todos. En la medida que logremos concertar acuerdos e
iniciativas con las distintas comunidades y localidades que conforman la sociedad
santafesina podremos generar mejores condiciones de viabilidad y avanzar con
mayor conducción y certidumbre en la transformación” (MESF: “Modernización
del Sistema Educativo”, 1996).
Podemos encuadrar como actores sociales locales, involucrados directamente
en el entramado de la política de descentralización y Transformación Educativa, al
conjunto de los que constituyen la comunidad escolar enumerados por la ley
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Federal de Educación en su art. 42: “...padres, alumnos, ex-alumnos, y
organizaciones representativas...” y a aquellos vinculados en primer término a la
gestión escolar que, pueden exceder institucionalmente su dimensión local, pero
que no dejan de producir efecto a este nivel, como los gremios y demás
organizaciones del personal directivo, docente y administrativo y otras instituciones
intermedias como empresas y asociaciones de distintos tipos que se vinculen a la
gestión educativa.
Distinguiendo entre actores sociales finales y mediadores en relación a la
función estatal descentralizada y su carácter de permanentes, no-permanentes y
organizaciones intermedias (Badia y Cormik 1992), se trata al alumno como el
actor final y como mediadores a padres, ex-alumnos, sindicatos o gremios docentes,
cooperadoras escolares, consultoras, organismos internacionales y otras
instituciones ligadas a la gestión educativa. En general, se puede apreciar que estos
actores son de carácter permanente con excepción de algunas de las “otras
instituciones”, como por ejemplo aquellas definidas por los intereses del mercado
cuya participación puede ser transitoria. Pero, por lo general y sin prejuicio de que
esto se modifique de acuerdo con las últimas tendencias socio-económicas y
culturales, los actores que se ligan al sistema educativo tienen intereses de mediano
a largo plazo. Esto sumado a la clara delimitación territorial, tanto en el caso de la
descentralización de Nación como en el de la desconcentración provincial y a una
acertada reestructuración de las áreas político-administrativas del Estado
comprometidas, aseguran un “potencial de descentralización” formidable que
augura las posibilidades de una política descentralizadora-desconcentradora exitosa.
5.2.- LA PARTICIPACIÓN EN EL ENTRAMADO SOCIAL DE LA POLÍTICA
DE DESCENTRALIZACION Y TRANSFORMACIÓN EDUCATIVA.-
Respecto a la participación se debe destacar nuevamente que ésta política se
viene gestando desde finales de la década del cincuenta, realizándose en el pasado
inmediato el Congreso Pedagógico con una alta participación del conjunto de la
comunidad, siendo en él consensuada por los actores sociales la necesidad de la
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descentralización educativa. Pero esto no impide que, como en todo entramado se
hagan presentes en éste las diferencias de intereses, afiliaciones y recursos propias
de cada uno de los actores involucrados, lo que genera interdependencias verticales
hacia el interior del propio entramado y horizontales hacia afuera, con los demás
entramados.
La interdependencia horizontal puede y de hecho genera conflictos entre los
entramados de las distintas políticas, cuyos efectos se perciben en la lucha por los
recursos presupuestarios. Queda evidenciado una vez más la complejidad de la
función estatal, dado que sus tomas de posición coexisten con entramados diversos
entre los que pugnan intereses, competencias y pujas de poder que, el Estado debe
articular, considerando también los realineamientos y nuevos posicionamientos de
los actores entre ellos mismos y con respecto a las agencias estatales, las que
tampoco permanecen estáticas sino que van modificando sus posiciones e intereses.
Un ejemplo de la confrontación de intereses en el marco de la
interdependencia horizontal de los entramados de las políticas, es en este caso la
lucha por los recursos presupuestarios entre las diversas áreas de gobierno, lo que
en el contexto de escasez de los mismos se acentúa. Esta puja permanente que se
proyecta sobre la Ministerio de Hacienda y Finanzas, a puesto en cuestión la
implementación de varios proyectos concernientes a la viabilización de la política
de descentralización y Transformación Educativ
Es de interés destacar que si bien la descentralización amplía la participación y
que en el caso específico de la ley Federal de Educación el principal punto de
apoyo para su plena vigencia pasa por la relación escuela-comunidad, este objetivo
está lejos de haberse conseguido todavía, a pesar del proyecto TEBE en fase de
implementación. Como causas directas pueden enumerarse: la falta de una tradición
cultural que haya integrado la escuela a la comunidad, la resistencia del gremio
docente y lo reciente de las estrategias conducentes a lograrla, área en la que existe
un largo camino por recorrer. Como causas indirectas, la desactivación general de
la sociedad con respecto a su participación en la esfera pública generada por las
nuevas tendencias culturales y por la Crisis de Representación actual.
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Los intereses de los diversos actores pueden clasificarse como dominantes,
desafiantes y reprimidos. Dominantes, los intereses de aquellos actores que se
benefician con el orden establecido; desafiantes, intereses que emergen como
resultado de los cambios y reprimidos, aquellos que no tienen poder significativo y
que pueden ser movilizados con gran dificultad (56). Siguiendo esta línea de
pensamiento se puede afirmar que en la relación entre la estabilidad y el cambio,
los intereses dominantes tienden a preservar las condiciones existentes aceptando y
generando sólo aquellos cambios puntuales que les permita seguir gozando de su
situación relativa, en cambio tanto los intereses desafiantes como reprimidos
presionan por la demanda de cambios en las relaciones sociales, económicas,
políticas y culturales. Es a partir de esta concepción que se puede comprender la
incidencia de estas presiones o luchas en la articulación burocrática del Estado,
dado que estas se orientan hacia la disputa final por las políticas públicas y por el
control del poder del mismo Estado que se convierte en la arena de las disputas
sociales.
A partir de este marco conceptual se pueden analizar los posicionamientos de
los actores sociales involucrados respecto a la política educativa de
descentralización-desconcentración y a las diversas agencias estatales
comprometidas en la provincia de Santa Fe.
Los actores sociales involucrados dominantes, en la escenario previo a la
descentralización-desconcentración educativa, a la ley Federal, a la política de
Transformación Educativa, eran en primer término las corporaciones gremiales
docentes, las que se encontraban desde hace décadas en una situación virtual de
“fusión” con el Estado, dado que operaban en parte desde su interior poniendo y
sacando funcionarios y por lo tanto adoptando posiciones o políticas, no sólo a
través de sus representantes gremiales sino por medio de funcionarios de línea
como supervisores, directores generales, etc. y los funcionarios nombrados con su
consentimiento. También, ha jugado un rol objetivo en este sector de intereses, la
Federación de Cooperadoras Escolares que a partir del gobierno del Ing. Obeid, y
dado la disminución de los subsidios que implica la política actual por el recorte
presupuestario aparece aliada circunstancialmente a las corporaciones docentes. Es
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paradójica esta situación dado que, en la política que se está analizando este actor
puede constituirse en protagónico, sin embargo tiende ha permanecer, aunque
pendularmente, emblocado con los actores dominantes de la etapa anterior, lo que
puede entenderse como una toma de posición determinada por intereses políticos
partidarios, por desconocimiento de sus posibilidades o por desconfianza hacia la
política estatal, en cualquiera de estas alternativas es destacable el déficit en la
acción del Estado, en relación con la difusión de las posibilidades de su política en
la búsqueda del consenso necesario para implementarla.
La imbricación de los intereses dominantes de los actores sociales con el Estado
en la etapa inmediata anterior, comienza a modificarse con la gestión Reutemann a
cargo del ministro Fernando Bondessio, quien comienza a ejecutar la política
educativa de descentralización-desconcentración.
Los intereses desafiantes que aparecen ahora en escena están integrados, por los
organismos financieros internacionales que pautan las políticas a adoptar cuando
estas implican a sus aportes, en el caso de la descentralización-desconcentración se
han citado anteriormente convenios puntuales con estos organismos. Muy ligado a
esta nueva presencia y a las nuevas tecnologías de gestión, aparecen las
denominadas “consultoras” y/o consultores acerca de los que ya se ha explayado
este trabajo. Empresas de origen privado o estatal que brindan sus servicios en
cualquier ámbito del Ministerio participando tanto en la formulación y adopción
técnica de las políticas como en su implementación, evaluación y control. Son
contratadas en forma directa o por licitación.
También aparecen nuevas profesiones que van ocupando un lugar cada vez más
protagónico, planteándose como desafiantes de las que estaban incorporadas al
anterior modelo educativo, por ejemplo, todas aquellas vinculadas a la telemática,
al planeamiento estratégico, a la capacitación administrativa, etc. Podrían sumarse
hipotéticamente a estos intereses las nuevas empresas educativas de origen privado
creadas al calor de la descentralización, de la desrregulación y de la caída en la
calidad del servicio educativo.
Correspondiéndose con la emergencia de estos intereses desafiantes entre los
actores sociales involucrados en la política educativa y en el marco de las
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transformaciones actuales de la estructura del Estado y de la sociedad, han
aparecido las nuevas técnicas de gestión ligadas al gerenciamiento público lo que
ha implicado la aparición de nuevos cuadros administrativos o la capacitación de
los recursos humanos ya existentes en estas técnicas, así se citaba la participación
de Administradores Gubernamentales, de Administradores Provinciales y de las
consultoras en la gestión del Ministerio de Educación de la Provincia de Santa Fe.
Vinculado al proceso de Reforma del Estado en el marco de la que se desarrolla
la política aquí analizada, se produce el reposicionamiento de las estructuras
político-administrativas ministeriales y la aparición de las nuevas estructuras
correspondientes a las Regionales creadas. Es de suma importancia para la
comprensión de este análisis entender el protagonismo de los intereses desafiantes
de los actores aquí citados en todas estas instancias organizativas político-
burocráticas.
En cuanto a los intereses reprimidos de los actores sociales involucrados, se
encuentran entre los usuarios del sistema educativo pertenecientes a los sectores
marginales de la población urbana, que se hayan hoy en un significativo
crecimiento demográfico en los grandes centros urbanos de la provincia (Rosario y
Santa Fe), debido a la gran migración rural y de poblaciones pequeñas causada por
la crisis de las economías regionales. También integran este grupo los sectores del
área rural y los de los pueblos pequeños de hasta quince/veintemil habitantes, sobre
todo aquellos emplazados en la zona norte de la provincia.
Precisamente uno de los argumentos que sostiene la descentralización-
desconcentración es la necesidad de promocionar estos sectores, por lo que la
creación de las nueve Regiones y el declarado objetivo de eficientizar el gasto a
través de ellas viene a ser una respuesta a esta situación. Una respuesta estatal más
puntual a las demandas de estos sectores y a sus necesidades es la elaboración y
puesta en marcha a nivel nacional del Plan Social Educativo que contiene dos
programas de mejoramiento, uno en el plano pedagógico “Mejor Educación Para
Todos” y otro en el plano infraestructural “Mejoramiento de la Infraestructura
Escolar”. La provincia, por su parte, ha implementado los Comedores Escolares y
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la Copa de Leche que tienen cada vez mayor demanda a raíz de la crisis
económico-social.
Habiéndose en los párrafos inmediatos anteriores abordado la cuestión acerca de
los actores sociales involucrados en su relación con el Estado resta tratar las
relaciones que estos grupos tienden a establecer entre sí frente a la política pública
analizada. De este último aspecto se puede afirmar que, las tendencias
predominantes consisten en un alto grado de sospecha traducida en actitudes
francamente combativa de los intereses dominantes correspondientes a los actores
sociales involucrados, expresada en custionamientos constantes, en una oposición
cerrada y en medidas de lucha frontales. Amparados en su condición corporativa
estos actores descalifican sistemáticamente a los actores sociales desafiantes de la
etapa y ambos se disputan el apoyo de los sectores reprimidos, aunque tal vez con
menor espectacularidad en el caso de los segundos.
Dado que todo entramado, generado alrededor de cualquier política pública,
desarrolla interrelaciones verticales hacia su interior y que estas describen un
sistema de interdependencia y subordinación determinado por los diferentes
recursos de cada actor lo que supone negociación, acuerdos o neutralización de los
actores que forman la red, la pregunta que queda sin responder por el momento es
la de cuál puede ser el grado de cohesión y de contundencia en la acción de los
intereses dominantes acosados por la gran diversificación social y cultural actual,
por las medidas políticas y administrativas con las que el Estado responde a sus
custionamientos y por el posicionamiento cada vez más ostensible de los intereses
desafiantes.
6.- EVALUACIÓN.-
La implementación de cualquier política produce efectos, la evaluación es la
actividad destinada a analizarlos. Esta actividad puede ser desarrollada como
debate público -en el que los actores involucrados toman posición- o como
investigación evaluativa -actividad profesional a través de la que un cuerpo técnico
interdisciplinario trata de medir los efectos de la implementación. Esta última
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dispone de tecnología, como por ejemplo el manejo de indicadores (cobertura,
eficacia, eficiencia, productividad, etc.) que, la tornan en un recurso para la
evaluación como debate público en la que los valores, intereses e ideologías de los
actores implicados se conjugan con los resultados técnicos obtenidos por aquella
sirviéndole así como “insumo” evaluativo (Cohen y Franco, 1988).
La investigación evaluativa provee de una medición adecuada de los efectos
de la política pública o de su implementación lo que permite mejorar la perfomance
del sector público. Esta puede ser:
a) Evaluación ex-ante: se realiza durante las etapas de agenda, formulación y/o
planificación de la política.
b) Evaluación de proceso: se centra en la etapa de implementación analizando el
flujo de actividades, la asignación de recursos, el cumplimiento de metas
intermedias y/o de los tiempos, el cumplimiento de las metas presupuestarias, etc.
c) Evaluación ex-post: centrada sobre los efectos de la política. Consiste en
comparar las metas programadas con las alcanzadas. Esta distingue entre, productos
-consecuencia inmediata de la implementación-, resultados (consecuencia
inmediata del producto- e impacto -modificación que la concatenación anterior
(productos + resultados), generó en el sistema.
Un ejemplo de esta última modalidad de la evaluación que permita distinguir
sus objetos de análisis sería; si la citada “Atención preferente y focalizada en
escuelas que presentan más dificultades”, se propusiese como objetivo promover la
retención escolar reforzando el proceso de aprendizaje de la lectoescritura, el
producto sería por ejemplo que los libros de texto lleguen a los chicos a través del
Plan Social Educativo; el resultado consistiría en un incremento en las horas de
dedicación a la lectura por parte de los maestros y de los niños y por último el
impacto sería el aumento de la retención y disminución del fracaso escolar por el
incremento del rendimiento intelectual de los mismos en la disciplina específica.
Siempre aparecen impactos secundarios como por ejemplo en este caso podría ser
el incremento en la sociabilidad de los alumnos y/o impactos inesperados que el
aprendizaje de lectoescritura por parte de los niños genere reducción en los casos de
violencia familiar.
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La evaluación puede ser según Cohen y Franco:
a) interna, cuando es llevada a cabo dentro de la organización gestora del
proyecto.
b) externa, cuando es realizada por personas ajenas a la organización agente.
c) mixta, evaluadores externos con la colaboración estrecha de los miembros
de la política a evaluar.
d) participativa, trata de evitar la distancia entre el evaluador y los
beneficiarios de la política o el proyecto.
Los modelos de análisis evaluativos son:
a) experimental, de una población con idénticas características se selecciona
un grupo experimental y otro de control.
b) cuasi-experimental, se mide el punto de ataque antes y después de la
implementación o se establecen series cronológicas realizándose diversas medidas a
través del tiempo
En los programas y proyectos de origen nacional o provincial vinculados a la
implementación de la política de transferencia, descentralización y
desconcentración educativa formulados hasta 1996, cinco años después de
formulada la ley Nro. 24049, no están explicitados los mecanismos para la
realización de la evaluación investigativa ex-post, pero se han dispuesto en las
sucesivas administraciones actividades de revisión que han intentado suplirla. La
cuestión cambia cuando se trata de programas o proyectos financiados por los
organismos internacionales, estos sí disponen explícitamente de la evaluación de
productos, resultados o impactos a partir de la selección específica de indicadores
que en cada caso se determina.
Respecto a la evaluación investigativa de proceso se repite la situación antes
descripta. La realización de monitoreos y auditorías dispuestas ad-hocráticamente
ha posibilitado ajustar la realización de la política a sus objetivos y conferirle
transparencia a la gestión de la administración estatal. En el caso de los programas
y proyectos financiados por los organismos internacionales, sí se preestablecen
seguimientos o monitoreos permanentes.
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Por la familiaridad que tiene con esta cuestión se debe aclarar que en la
Provincia de Santa Fe no rige la ley de administración financiera, sino una antigua
ley de contabilidad, lo que impide que se ponga en marcha el control de gestión
interno y externo ligado a la auditoría actual en forma ordinaria y permanente.
Esta situación que no termina de compadecerse con lo enunciado en el
documento “El Proyecto Educativo Institucional” de 1996 que afirma que un
elemento de la escuela como organización “...es la evaluación necesaria que
permite la regulación del conjunto de actividades a realizar, identificando y
corrigiendo los desvíos que se produjesen”, está destinada a ser sistemáticamente
superada a partir de la implementación del proyecto de la Transformación
Educativa Basada en la Escuela y de sus instrumentos, el Proyecto Educativo
Institucional y el Plan Anual de Desarrollo Educativo Regional. Ellos sí prevén la
necesidad de la formulación de mecanismos de evaluación investigativa tanto ex-
post como de proceso y ex-ante. En estas condiciones, será factible ajustar
incrementalmente los aciertos de la política, corregir sus errores, y terminar de
lograr la transparencia perseguida por la administración pública, en esta etapa en la
que debe enfrentarse a una significativa crisis de representación. El objeto de la
investigación evaluativa deberá estar constituido por el conjunto de los programas y
proyectos a desarrollarse en el sistema educativo, en sus niveles “meso (escuela) y
micro (aula) y macro (organismos centrales)”. La apelación permanente de esta
política a la participación de la comunidad escolar y su apertura al medio como
fuente orientadora y de legitimidad así lo exigen.
En cuanto a la evaluación como debate público, como toma de posición de los
diversos actores involucrados ante una política con un concluyente “poder de
descentralización” asegurada por una cobertura universal de tipo institucional y
territorial en la provincia, ésta no ha dejado de realizarse durante todo el proceso
aquí analizado respecto a cualquiera de sus etapas. Aunque en muchos casos
careciendo de los “insumos” que la investigación evaluativa le podría conferir,
otorgándole una dimensión que contrarreste y permita superar actitudes teñidas de
exceso de intereses ideológicos, de sector o de simples prejuicios y desconfianzas.
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6.1.- LA EVALUACIÓN EN EL MARCO DEL PROYECTO EDUCATIVO
INSTITUCIONAL.-
Como fuera previsto por el Ministerio de Educación de la Provincia de Santa Fe
durante el año 1996, en el Documento Nro. 3 del P.E.I. de marzo de 1997 aparece
el núcleo de la evaluación que es definida por el mismo como “...un sistema
decisional, entendido como procesos continuos de identificación, obtención y
comunicación de información -válida, confiable y útil- necesaria para descubrir
alternativas de acción institucional que permitan avanzar en el camino de
transformación” (MESF: “Proyecto Educativo Institucional”, Dcto. 3, 1997).
La propuesta de este documento se orienta a fundar la fecundidad de la
evaluación investigativa en un cambio cultural por el cual la escuela se apropie
desde su interior de la necesidad de la evaluación como condición para la mejora
del servicio tanto en sus procesos como en sus resultados. Reconociendo que la
evaluación no se reduce al alumno sino que se amplía a la actuación docente y a la
gestión institucional, no en términos de control o juicio, sino en términos de ayuda
y ajuste para los objetivos planteados. El enfoque que adopta “...se basa en el
concepto de que el propósito más importante de la evaluación no es simplemente
demostrar qué resultados se han alcanzado sino perfeccionar las decisiones
concernientes a los distintos elementos de un programa con el fin de satisfacer las
necesidades institucionales más importantes o al menos, hacer lo mejor posible con
los recursos de que dispongan” (Stufflebeam, 1995 en “Proyecto Educativo
Institucional” Dcto. 3, marzo de 1997). Así la evaluación se presenta como una
“actividad básicamente orientadora y reguladora de la planificación, desarrollo y
valoración de las acciones institucionales” (PEI: Dcto. Nro.3, 1997).
Este Documento que apunta al desarrollo de la TEBE a través de su instrumento
el PEI, queda enmarcado dentro la consolidación de la política de
descentralización-desconcentración en la medida que se concreta por medio de la
escuela y que reafirma el criterio de que “...se reconoce y promueve el papel básico
de todos los actores educativos en el diseño y conducción de los compromisos de
acción, en instituciones educativas abiertas a la realidad social circundante y en
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permanente interacción con ella, y donde los procesos autorreflexivos de los
participantes constituyen la base fundamental de los procesos de cambio educativo
y social” (B. Pina, 1990 en PEI: Dcto. Nro. 3, 1997)
Frente a la pregunta de en qué consiste una evaluación continua de un PEI se
contesta con los objetivos a los que ella debe responder, consistentes en
proporcionar información de manera sistemática que oriente la permanente toma de
decisiones, la determinación de responsabilidades y que promueva la investigación
y comprensión de los componentes del PEI como “La evaluación de un proyecto
educativo institucional consiste en examinar sistemática y cuidadosamente sus
aspectos claves: componentes, características y funcionamiento conjunto; con las
finalidades de alcanzar una mejor comprensión, determinar su valor y calidad,
estimar los méritos y las responsabilidades institucionales y definir la necesidad de
introducir modificaciones constructivas”. Y agrega a renglón seguido que “...la
intención dominante de la evaluación continua del PEI no es sólo informarse, sino
formarse para regular crítica y constructivamente el diseño y la marcha de las
acciones, introduciendo las transformaciones perfectivas que sean necesarias”
(“P.E.I.” Dcto Nro. 3, 1997).
El Documento cita los elementos o componentes esenciales a evaluar, con la
adecuada predisposición de los cuadros o del personal de la institución, como
condición del éxito de un PEI, estos son:
* La identidad.
* Los objetivos institucionales en los distintos ámbitos.
* El contexto y el análisis de los problemas y potencialidades.
* El análisis y selección de los objetivos estratégicos.
* El diseño operativo de los compromisos de acción.
* Los procesos de ejecución.
* Los resultados.
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El Documento sigue detallando los tipos de evaluación que se realizarán para
cada uno de estos componentes formulando preguntas pertinentes útiles como
herramientas para el trabajo de la investigación evaluativa. Los tipos de evaluación
citados por este Documento quedan comprendidos dentro de los tres tipos de
evaluación aquí definidos, ex-ante, de proceso y ex-post.
Después de identificar los problemas y objetivos institucionales y de lograrse los
compromisos de acción por parte de los actores correspondientes en cada P.E.I., el
Documento plantea el insoslayable valor estratégico de la evaluación en relación
con la aproximación a la imagen-objetivo perseguida.
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CONCLUSIÓN.-
Juan Casassus, en "Modernidad educacional y modernización Educativa", cita
dos procesos de reestructuración que se dan la mano con el proceso de
descentralización: (57).
1- El de las relaciones entre Estado y Sociedad Civil.
2- El de las relaciones entre los distintos sectores del Estado.
El primero se realiza por medio de la "apertura institucional" democratizadora
expresada entre otras políticas por la aquí analizada, en la que el sistema en sus
diversas manifestaciones se vuelve flexible y permeable al conjunto de la sociedad
y trata de resolver las demandas de los actores sociales involucrados de acuerdo a
criterios de calidad y equidad. El segundo proceso está ligado a la reestructuración
que a su vez se produce en la relación entre los distintos sectores o agencias del
Estado, cuestionando el modelo centralizado y promoviendo la descentralización y
la desconcentración como factores de una mayor racionalidad en el empleo de los
recursos sociales.
El origen inmediato de éstos procesos y de la adopción de esta política, responde
a criterios fiscalistas orientados a resolver la gobernabilidad del Estado y de la
economía. Pero articula con ello la respuesta a problemas complejos de antigua data
a los que distintos gobiernos han pretendido responder. El origen de ésta política
que aparece hegemonizando en la toma de decisión del Estado por el criterio
fiscalista apuntado, determinó en su principio una “modalidad de gestión residual”
de la descentralización. Pero la provincia de Santa Fe ha instrumentado a lo largo
de los últimos seis años políticas destinadas a superar este déficit.
La informatización del sistema, la redistribución de la inversión, el nuevo
posicionamiento del sector privado, la distribución de funciones y especialidades, el
perfeccionamiento docente, la capacitación administrativa y la participación y
fortalecimiento de los actores locales involucrados, articulados por el Estado como
“conector estratégico” (Subirats J. 1989), constituyen puntos de partida para ajustar
la educación a las nuevas condiciones contextuales y para potenciar el desarrollo
social. De no concretarse la articulación en el sistema de todos estos factores, el
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proceso de descentralización corre peligro de fracasar, sepultando las expectativas
creadas bajo el peso de una “recentralización” proyectada sobre el ámbito
provincial que profundice la inequidad.
Es necesario que la Transformación Educativa se apoye en una “gestión de la
diferencia” que viabilice el desarrollo local, superando “...las aproximaciones
demasiado globales y mecanicistas”, tratando de construir a partir de cada
singularidad (58). Buscando respuestas que partan de los actores locales capaces de
iniciativas, dado que “...son estos actores locales quienes están directamente
afectados por los efectos negativos de los procesos de desarrollo y son naturalmente
ellos los que están en mejores condiciones para encontrar y proponer soluciones”
(59). Pero sólo el Estado puede tener una comprensión de la capilaridad de este
proceso y disponer de los instrumentos capaces para corregir las tendencias
heterogeneizantes del mercado en prejuicio de las comunidades locales débiles y de
la pérdida de derechos de sus ciudadanos.
La descentralización por ser un concepto que no implica una receta excluyente
sino que en cada caso es novedosa en su forma de implementación, se presta a ser
reinterpretada desde muy diversas perspectivas ideológicas, así existe en la
actualidad una tendencia a asociarla a la democracia y al centralismo remitirlo al
autoritarismo, siendo esta ecuación errónea si se la aplica con un criterio absoluto,
vaya como ejemplo por un lado, el proceso de acceso a la plena ciudadanía que
supuso la presencia del Estado Social de tipo centralizador y por el otro los riesgos
a los que una descentralización que no cuente con sus debidas bases de sustentación
expone a las comunidades locales sin iniciativa ni desarrollo propios. La
participación de los actores sociales locales involucrados, no está asegurada aún,
primero, porque la desmovilización actual, resultado de un cocktel múltiple (crisis
de representación, expectativas defraudadas, ajuste económico, cultura
individualista, etc..) los aleja de las instituciones; segundo porque no hay rasgos
culturales que definan una tradición en este sentido; tercero, porque las
instituciones escolares y los organismos regionales y centrales recién ahora están
intentando desarrollar políticas aptas para incorporarlos. También porque los
programas y proyectos conducentes al logro de los objetivos de ésta política pública
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son muy recientes y su implementación no ha producido todavía sus previsibles
ajustes para asegurar la eficacia buscada.
Sí se puede afirmar que la descentralización se vincula hoy en el plano
educativo, al pluralismo de pautas de todo tipo que han aparecido en una sociedad
diversificada y compleja como la actual y que la centralización se vincula a la idea
de unidad o centro, propio del Estado Nación en su clásica acepción, lo que genera
la dinámica novedosa entre los intereses dominantes, desafiantes y reprimidos de
los actores sociales involucrados, redefiniendo los términos de sus inserciones
vigentes en el modelo prevalente anterior. Los términos, centralización-
descentralización-desconcentración, suponen la tensión aludida anteriormente que
hacen necesario su ejercicio combinado, dado que un momento de consenso global
se vuelve vital al sistema educativo, éste será gestionado a nivel nacional por el
Consejo Federal de Educación y a nivel provincial y regional, por las nueve
unidades regionales y por los organismos centrales del sistema.
Resulta evidente que por las condiciones que dispone la implementación de
ésta política, quedan en manos de la administración provincial funciones
claramente estratégicas, respecto de la vigencia de la ciudadanía social. Lo que
arriesga al sistema, dado que una excesiva división del poder amenaza la unidad de
criterio de decisión y la función prioritaria del Estado de asegurar la equidad social.
A partir de la Transformación Educativa y la descentralización que le es
consustancial, se tratará de que la escuela rompa con su condición de emergente de
un aparato burocrático cuyo eje pasa por la administración central de la cual ella es
una mera terminal y en cuya gestión no participan los actores sociales locales
involucrados. Por medio de la Transformación Educativa Basada en la Escuela y
sus instrumentos, el Proyecto Educativo Institucional, el Plan Anual de Desarrollo
Educativo Regional y la pertinente capacitación de gestión que estos suponen, se
apunta a un sistema con la suficiente discrecionalidad y autonomía en sus niveles
“meso (escuela) y micro (aula)”, para percibir y resolver las demandas y
expectativas del contexto, redefiniendo objetivos y prácticas pedagógicas y
administrativas, de un modo ejecutivo sin la interferencia de un centro de decisión
central y lejano.
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En este contexto los docentes, la escuela y la red de jerárquica de conducción
del sistema se convierten en agentes de cambio, iniciando un proceso que excede lo
educativo y se convierte en un vehículo de cambio cultural, político y
socioeconómico, iniciados en el mismo lugar donde ocurre la experiencia
educativa. Esta práctica podrá proveer al sistema de su ajuste permanente a la
acelerada dinámica de la sociedad, la cultura y la economía. El sistema educativo se
ha orientado hacia los actores locales involucrados redefiniendo la relación
Estado/sociedad/educación, instalando en el territorio una dinámica horizontal que
transforma la relación tradicional de tipo central-verticalista. En consonancia con
estos objetivos, la administración del gobernador C.A. Reutemann durante la
gestión del ministro F. Bondesio, diseñó el proyecto de los Centros Educativos
Culturales Integrados (CECI). En su lugar, hoy, se despliega la Transformación
Educativa Basada en la Escuela que se propone como “un modelo para armar,
desde la singularidad de cada escuela”, para lo que se prevé el desarrollo del
Proyecto Educativo Institucional como instrumento por medio del cual cada
escuela. realice su propio diseño al cual acceda el Ministerio por medio del Plan
Anual de Desarrollo Educativo Regional. Estas son decisiones que al Ministerio de
Educación de la Provincia ha tomado para realizar en su territorio la
Transformación Educativa, las que se complementarán con las siguientes políticas:
- Acceso Universal y Equitativo a una Educación de Calidad.
- Fortalecimiento de la Gestión Institucional.
- Fortelecimiento de la Profesión Docente.
- Articulación de la Oferta Educativa con el Desarrollo Socioeconómico.
Éstas serán implementadas con financiamiento de origen nacional, provincial e
internacional.
Pero frente a la matriz actual de intervención social del Estado que deja
librado al mercado la asignación de riqueza, que mantiene una estructura impositiva
regresiva, no emprende políticas activas frente a la desocupación y no enfrenta con
claridad la crisis de las economías regionales, ésta dinámica “horizontal” instalada
en los territorios locales puede potenciar la debilidad de sus comunidades cuando
no partan de una condición relativa de cierta fortaleza para gestionar su desarrollo.
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La de educación, siendo hoy más que nunca la herramienta básica de la promoción
comunitaria, debería conjugar su matriz universal con prácticas focalizadas o
compensatorias, orientándose a homogeneizar las posibilidades.
No obstante estos riesgos se puede afirmar que, en el proceso de Reforma del
Estado con la descentralización y la ley 24195/93 Federal de Educación, que
reconoce la autonomía en materia de política educativa de las provincias, se sientan
las bases para un verdadero federalismo en este plano, cuyo momento integrador lo
garantiza el Consejo Federal de Educación y el Ministerio de Cultura y Educación
de la Nación.
En su relación con la sociedad este proceso se afirma en dos aspectos (60):
1- Sociopolítico: refuerza la complejidad y diversidad de la sociedad y con ello
aporta elementos para crear las condiciones de una democracia más rica y estable.
2- Socioeconómico y cultural: posibilita el posicionamiento individual en la
sociedad y de la sociedad local, regional y nacional en el proceso de
internacionalización y de globalización de la economía, de la sociedad y la cultura.
Pero la implementación de la política de descentralización educativa que
cuenta con un gran “potencial de descentralización” basado en su clara delimitación
territorial y en su estructura político-institucional, genera efectos tanto de arriba-
abajo, como de abajo-arriba, en el que la “burocracia maquinal” es puesta en
cuestión, tornando necesario la aparición de una capacidad de gestión más adecuada
a la turbulencia y complejidad de la sociedad actual como la gerencia pública de
excelencia, así como la incorporación de nuevas destrezas en la burocracia
profesional. Esta afirmación es solidaria del carácter incremental que aparece en la
toma de decisiones ordinaria, en programas y proyectos, destinados a hacer viable
la política de descentralización y Transformación Educativa, una vez que este
paradigma generó a partir de su “racionalidad limitada” las condiciones necesarias
para el cambio
El impacto de ésta política genera procesos horizontales y verticales de
“desplazamiento de objetivos”, en el seno de la administración pública. Entre los
primeros aparecen organismos que beneficiados por la entidad de los valores que
regulan la transformación global actual como son los de eficacia, eficiencia y
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calidad, obtienen una cuota mayor de discrecionalidad que la que tenían en el
anterior modelo y que para ello se apoyan en la tecnología de gestión actualizada
que incluye la gerencia pública de excelencia y su correlato la planificación
estratégica situacional.
Respecto a los impactos verticales de tipo intraburocrático, la política
analizada ha generado nuevas estructura como las nueve Direcciones Regionales y
sus estructuras propias, también deben contabilizarse aquí la compleja trama de
consultores y prestadores de servicios que se incorporan a la tarea regular del
Ministerio de Educación.
Procesos como el aquí analizado, ratifican y profundizan la complejidad y
heterogeneidad de los intereses sociales a los que se hallan íntimamente vinculados,
más aún en un área como la educativa poblada de valores tradicionalmente caros a
la comunidad. Intereses dominantes, desafiantes y reprimidos que tanto en la
sociedad, como en las estructuras burocráticas luchan por posicionarse en el
entramado que, ésta como cualquier otra política genera en todas las etapas de su
ciclo. Justamente de la calidad de este entramado dependerá el éxito de la política y
en él, el rol de las agencias del Estado como “nudo” o “conector estratégico” será
decisivo.
Los intereses dominantes están constituidos por los actores beneficiados en la
etapa de la matriz Estado-céntrica (corporaciones gremiales, burocracia maquinal,
sectores de la burocracia profesional y funcionarios vinculados a los gremios,
prestadores de servicios, etc.), aquellos que dentro del modelo prevalente aparecían
ocupando el centro del escenario y que cuando la política de Transformación y
descentralización educativa se pone en marcha, ven amenazado su posicionamiento
a manos de los actores desafiantes (estructuras burocráticas beneficiadas por el
contenido de los cambios, nuevos cuadros de nivel gerencial de origen estatal o
contratados, nuevas profesiones, organismos internacionales, consultores externos,
etc.). Ambos se disputan el apoyo de los actores reprimidos (comunidades escolares
rurales, marginales urbanas y de pequeñas poblaciones, sectores de la burocracia
que no se han capacitado en las nuevas tecnologías de gestión o que los cambios
van debilitando sin que se “aggiornen”, actores sociales locales periféricos al
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sistema educativo y a la comunidad escolar, etc.), es en el fortelecimiento de estos
últimos que la acción del Estado no puede estar ausente.
Las cuestiones en la agenda de los nuevos administradores y actores
desafiantes que conforman la vanguardia del proceso transformador deben ser,
según los especialistas en gerencia pública, B. Kliksbreg en particular y,
coincidentemente con el “Nuevo Modelo de Gestión Escolar”:
- Lograr el autosostenimiento institucional con la participación de la comunidad
escolar anteriormente asistida.
- Manejo de las variables contextuales.
- Capacidad y actitud de análisis de la interacción de actores u organizaciones.
- Reconocerse como foco de demandas y expectativas conflictivas.
- Capacidad para garantizar la participación de la comunidad.
- Realizar evaluaciones y monitoreos constantes que aseguren la transparencia y
escrupulosidad de la gestión.
El conjunto de estos actores se encuentran en un escenario atravesado por una
complicada trama de variables que multiplican la incertidumbre en el proceso de
descentralización-desconcentración. La experiencia es inédita y las diversas
políticas e instrumentos que pretenden viabilizarla no han sido verificados aún en
su validez. “En estas condiciones se puede comprender por qué los que tienen la
responsabilidad de concebir e impulsar políticas de descentralización educacional
se encuentran confrontados con decisiones particularmente complejas” (Cassasus J.
1990). Esta complejidad se presenta en la Argentina como un “alud” de problemas,
cuestiones y alternativas que desbordan la agenda, provenientes de la diversidad de
frentes en la que la gestión estatal de la educación debe resolverse y que hoy se han
abierto simultáneamente, a partir de una decisión transformadora que si bien estaba
en los planes del Estado y la comunidad realizar, resultó urgida por la crisis
económico-financiera y fiscal sin precedentes desatada a fines de los ochenta.
La velocidad con la que se tomó la decisión impidió la sistematicidad y
gradualidad para el acondicionamiento previo que todo proceso descentralizador
debe contener. Lo afirmado, debe entenderse sin vacilar en el marco de la crisis del
Estado Social que, encontró en la privatización de algunos de los servicios que
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brindaba y en la descentralización de otros, una de las salidas para instrumentar su
Reforma y asegurar el cumplimiento de sus funciones básicas.
Las afirmaciones anteriores no deben dar pie para reducir el análisis de esta
política a las variables de tipo económicas que incidieron en la oportunidad de su
formulación. Existe toda una gama de interpretaciones simplificadoras que reducen
su comprensión a la individualización, heterogeneización y jerarquización que se
adueñaría del sistema educativo vía la distribución que el mercado desarrollaría en
una educación privatizada, resultado de las presiones e intereses de los organismos
internacionales urgidos por el cobro de la deuda externa de los países dependientes,
que dictarían políticas destinadas a sanear las economías de estos países, acosadas
por la crisis, sin considerar sus efectos sociales residuales. Pero descentralización
no es privatización, la participación de los actores sociales, la socialización de las
cuestiones y su control de las políticas estatales la distingue. La descentralización,
es una oportunidad para adecuarse a las crecientes exigencias que se le plantean a la
educación y para que mediante el fortalecimiento de la sociedad civil de las
comunidades locales y regionales, actores protagónicos en este proceso,
profundicen y consoliden sus identidades culturales y sus disponibilidades de
recursos a partir de un acrecentamiento de la riqueza en el marco de la
modernización actual, pero, y vale la insistencia, esto no será posible sin un Estado
activo que refuerce éstas tramas.
Mediante ésta política el Estado trata de cumplir con su rol de organizador y/o
articulador de la sociedad, de crear en ella recursos necesarios para la nueva etapa
en la que tendrá que reproducir las relaciones sociales. Bajo el impacto de ésta
política la relación Estado/sociedad/educación se modifica y se tienden a crear las
condiciones para la transformación de los trabajadores pasivos, es decir aquellos
imposibilitados de incorporarse al sistema, en trabajadores activos, aquellos con la
disponibilidad y capacitación necesarias para desarrollar su actividad
duraderamente bajo las nuevas condiciones (Offe C. 1992).
Una de las tendencias que se presenta en el escenario consiste en el proceso de
mercantilización del trabajo y de las necesidades (Esping Andersen 1993), hasta el
punto que es posible pensar en que el conjunto de la intervención social actual del
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Estado, redefinirá el mercado laboral y junto a ello el perfil de las políticas sociales.
Las que entendidas como un conjunto de medidas destinadas a asegurar la
satisfacción mínima de necesidades vitales cumplían en la etapa del Estado de
Bienestar Imperfecto con los principios de solidaridad, obligatoriedad y
universalidad en las prestaciones (Fernández y Rosas 1984), principios que hoy se
ven comprometidos al dejar el Estado librado al mercado, en muchas ocasiones el
acceso a los bienes y servicios considerados necesarios por la sociedad y/o a una
calidad de los mismos que muchas veces no son compatibles con la igualdad
mínima de oportunidades que el sistema debe garantizar.
Condicionado por éstas características de las toma de posición del Estado en su
proceso de reforma, el modelo de Estado de Bienestar argentino, que en realidad
encuentra el origen de esta reforma también en su incapacidad para alcanzar la
resolución de las necesidades básicas del conjunto de los ciudadanos y así
garantizar la igualdad de oportunidades (Minujín y Cosentino 1993), pareciera girar
en principio hacia un Estado de Bienestar de tipo “residual” (R. Titmuss en Esping
Andersen 1993), en la medida que cada vez más pareciera asumir su
responsabilidad sólo cuando falla la familia o el mercado, procurando limitar sus
obligaciones a los grupos sociales marginados y necesitados. Claro que ésta
tipología no se daría aquí en forma pura, dado la institucionalización de un servicio
educativo con determinantes históricas de tipo universalista, que hoy se restringe
más evidentemente en otras áreas de las políticas sociales de definiciones
claramente minimalistas. No obstante el acceso de la comunidad a este bien social
no sólo se derime en las fronteras del sistema educativo, sino que es el modelo de
intervención social del Estado el que juega un papel infinitamente más complejo,
determinado por sus políticas económicas, fiscales, demográficas, laborales, de
salud, de vivienda, de transporte, etc.
Algunos indicadores de la realización del modo de intervención social del
Estado, fueron citados en este trabajo respecto de su desarrollo relativo a nivel
departamental en la provincia de Santa Fe. En dicha información puede observarse
que aquel “piso mínimo” proclamado por el Estado de Bienestar, se descomponía
en la Argentina por las razones enumeradas de exclusión, estratificación y
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financiamiento regresivo más la racionalidad de las estructuras institucionales y la
lógica de los modelos prevalentes, en una “escalera” que mirada desde arriba veía y
ve hundirse sus últimos peldaños por debajo del piso aludido, poniendo en riesgo el
ejercicio de la ciudadanía social. Bajo las condiciones contextuales aludidas y las
tendencias del modelo de intervención social descripto, las incertidumbres respecto
al ejercicio de la ciudadanía social se amplían y dejan planteadas cuestiones entre
las que se pueden destacar:
-- Cómo lograr la unidad de concepción de las políticas educativas en el marco
de la diversificación y complejidad institucional enunciada, satisfaciendo a su vez
las demandas en el marco de una nueva movilidad social y de la necesidad de
reproducir una identidad que garantice su integración a escala provincial y
nacional?
-- Cómo garantizar el acceso a una educación de calidad homogénea para todos
los sectores sociales que supere la disparidad del servicio ofrecido en los diversos
establecimientos educativos?
-- Cómo profundizar el proceso descentralizador-desconcentrador hacia las
nueve Regionales y hacia los establecimientos escolares dando participación a los
actores sociales locales involucrados?
-- Cómo cada establecimiento escolar lleva adelante en el marco de la
descentralización el desafío de superar la repitencia, la deserción y la baja calidad
educativa?
-- Cómo superar las rémoras de la incapacidad de gestión en un sistema
burocratizado, que por la falta de adiestramiento de sus cuadros piensa más en el
desarrollo de la propia organización que en su misión?
-- Cómo desarrollar un soporte informático para el conjunto del sistema, desde la
escuela hasta la administración central, que contenga la información necesaria para
la toma de decisiones, el funcionamiento y permanente supervisión del mismo?
-- Cómo asegurar la integración y la presencia en las unidades escolares del
conjunto de la comunidad educativa?
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-- Cómo volver efectivamente conducente la relación entre el sistema en sus
diversos niveles y las demandas del mundo del trabajo, de la economía y de la
cultura?
-- Cómo lograr una participación de todos los sectores de la administración del
sistema y de los gremios que superen reparos corporativos y centralizadores?
-- Cómo superar en el sistema educativo la amenaza de un proceso de exclusión
e iniquidad social que debilita las posibilidades de vida de numerosos sectores de la
población y el ejercicio de la ciudadanía y en el que muchos analistas ven
proyectarse efectos de la descentralización?
La salida avizorada hoy por medio de la centralización-descentralización-
desconcentración, posibilita por primera vez en el ámbito educativo concretar el
sistema federal de gobierno que propone la Constitución Nacional. Modificando las
prácticas de un Estado Centralista desbordado por una sociedad compleja, diversa y
fragmentada que lo excede. Este Estado se volvió ineficaz e ineficiente en el
ejercicio de sus funciones, a causa de una estructura orgánica creada al calor de un
período histórico, que al decir de Marx, hoy "se evapora en el aire" a pesar de la
solidez que supo ostentar y en este contexto son numerosas las amenazas a las
formas clásicas de resolución de las iniquidades sociales implementadas por el
Estado de Bienestar.-
Miguel Anselmo Bitar.
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CITAS BIBLIOGRÁFICAS.-
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Aportes Nro.2. 1994. Pág. 55.-
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Cuadermos CLAEH. 1994. Pág. 54.-
(3) Arocena, J.: “Descentralización... Op. Cit. Pág. 54.-
(4) Badía, Cormick y otros: “Descentralización, desconcentración,
centralización. Un análisis desde las funciones del Estado” en “Cambio
municipal y políticas públicas”. Año 2 Nro. 3. Agosto de 1992.-
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(6) Arango, A.: “Selección de Textos de Jordi Borja”. Apuntes de cátedra. 1995.
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(7) Arango, A.: Op. Cit. Pág. 2.-
(8) Escola, H.: “Compendio de derecho administrativo”. Depalma. Bs. As. 1990.
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(9) Escola, H.: Op. Cit. Págs. 21/25.-
(10) Badía y Cormick: Op. Cit. Pág. 34.-
(11) Escola, H.: Op. Cit. Pág. 26.-
(12) Badía y Cormick: Op. Cit. Pág. 34.-
(13) Rovarsi, F.: “Descentralización” en “Diccionario Político” de Bobbio, N. S.
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(14) Badía y Cormick: Op. Cit. Pág. 34.-
(15) Escola, H.: Op. Cit. Pág. 278.-
(16) Arocena, J.: “Una Aproximación a la Noción de Desarrollo Local”.
Cuadernos CLAEH. 1994. Pág. 35.-
(17) Badía y Cormick: Op. Cit. Pág. 36.-
(18) Arocena, J.: “Descentralización e Iniciativa, Una Discusión Necesaria”. Op.
Cit. Pág. 50.-
(19) Arocena, J.: “Descentralización... Op. Cit. Pág. 50.-
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(20) Congreso Pedagógico Nacional: “Informes Sobre Posibles Reformas del
Sistema Educativo”. Bs. As. 1988. En Tenti Fanfani. Op. Cit.-
(21) Subirats, J.: Op. Cit. Pág. 47.-
(22) Subirats, J.: Op. Cit. Pág. 49.-
(23) Ministerio de Educación de la Provincia de Santa Fe: “Hacia la Calidad en la
Administración de la Educación”. Santa Fe. 1995. Pág. 3.-
(24) Badía y Cormick: Op. Cit. Pág. 36.-
(25) Tenti Fanfani, E.: Op. Cit. Pág. 124.-
(26) Arango, A. y otras: “Las Relaciones Nación-Provincias, Bajo Diferentes
Regímenes Políticos”. CONICET. Mimeo. 1994. Pág. 120.-
(27) Arango, A. y otras: Op. Cit. Pág. 122.-
(28) Administradores Gubernamentales: “Transferencias de servicios
educativos”. Rev. “Aportes”.Nro.2.-
(29) Ministerio de Educación de la Prov. de Santa Fe: “Principales realizaciones
en el proceso de desconcentración pedagógico-administrativa en el marco de la
Reforma del Estado”. 1995. Pág. 2.-
(30) Ministerio de Educación de la Prov. de Santa Fe: “Principales... Op.Cit.Pág. 3.-
(31) Ministerio de Educación de la Prov. de Santa Fe: “Principales.. Op.Cit. Pág. 3.-
(32) Tenti Fanfani, E.: Op. Cit. pág. 136.-
(33) Ministerio de Educación de la Prov. de Santa Fe: “Modernización del
Sistema Educativo”. 1996. Pág. 45.
(34) Ministerio de Educación de la Prov. de Santa Fe: “Modernización...”. Pág.46.
(35) Arocena, J.: “Descentralización e Iniciativa, Una Discusión Necesaria”. Op.
Cit. Pág. 54.-
(36) Arocena, J.: “Descentralización... Op. Cit. Pág. 55.-
(37) Ministerio de Educación de la Prov. de Santa Fe: “Principales...”. Pág. 2.-
(38) Ministerio de Educación de la Prov. de Santa Fe : “El Proyecto Educativo
Institucional” . 1996. Introducción.
(39) Ministerio de Educación de la Prov. de Santa Fe: “Modernización...”. Pág. 63.-
(40) Ministerio de Educación de la Prov. de Santa Fe: “Modernización...”. Pág. 67.-
115
115
(41) Ministerio de Educación de la Prov. de Santa Fe : “Resumen de la Gestión”
1991-1995”. Pág.70/71.-
(42) Arocena, J.: “Descentralización... Op. Cit. Pág. 55.-
(43) Brown y Erie: Op. Cit. Pág. 171.-
(44) Subirats, J.: Op. Cit. Pág. 127.-
(45) Tecco, C.: “Las Políticas Sociales y los Cambios Jurisdiccionales en la
Prestación de Servicios. El caso argentino”. I Congreso del CLAD Sobre
Reforma del Estado y Administración Pública. Río de Janeiro. 1996. Mimeo. Pág.
4.-
(46) Kliksberg, B.: “Hacia una Gerencia Social Eficiente. Algunas Cuestiones
Claves”. I Congreso del CLAD Sobre Reforma del Estado y Administración
Pública. Río de Janeiro. 1996. Mimeo. Pág. 4.-
(47) Schweinheim, G. y otros: Op. Cit. Pág. 13.-
(48) Schweinheim, G. y otros: Op. Cit. Pág. 17.-
(49) Schewinheim, G. y otros: Op. Cit. Pág. 14.-
(50) Scuweinheim, G. y otros: Op. Cit. Pág. 19.-
(51) Brown y Erie: Op. Cit. Pág. 176.-
(52) Arocena, J.: “Una Aproximación a la Noción de Desarrollo Local”. Op.
Cit. Pág. 23.-
(53) Badía y Cormick: Op. Cit. Pág. 33.-
(54) Arocena J.: “Una Aproximación....”. Pág. 26.-
(55) Badía y Cormick: Op. Cit. Pág. 31.-
(56) Brown y Erie: Op. Cit. Pág. 177.-
(57) Arocena, J.: “Una Aproximación...”. Pág. 36.-
(58) Arocena, J.: “Una Aproximación...”. Pág. 36.-
(59) Cassasus, J.: “Modernidad Educacional y Modernización Educativa”.
UNESCO. Boletín Nro. 28. Chile. 1990. Pág. 33.-
(60) Cassasus, J.: “Descentralización y Desconcentración de los Sistemas
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Proyecto Principal de Educación en América Latina y el Caribe”. UNESCO.
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116
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119
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INDICE.-
INTRODUCCION ...............................................................................................1
CAP. I.- ORIGEN DE LA CUESTIÓN: DESARROLLO ASIMÉTRI CO,
CIUDADANÍA SOCIAL Y CRISIS. ..................................................................5
1.- CENTRALISMO Y CRISIS............................................................................5
1.1.- DESARROLLO DESIGUAL Y COMUNIDADES LOCALES..................7
2.- LOS CONCEPTOS DE CENTRALIZACIÓN, DESCENTRALIZACIÓN,
DESCONCENTRACIÓN, DELEGACIÓN Y LA TRANSFORMACIÓN
EDUCATIVA........................................................................................................9
2.1.- COMPETENCIA. DESCENTRALIZACIÓN. DESCONCENTRACIÓN.
DELEGACIÓN....................................................................................................11
3.- DESCENTRALIZACIÓN EDUCATIVA, COMUNIDADES LOCALES Y
CIUDADANÍA SOCIAL.....................................................................................15
3.1.- ESTADO, DESCENTRALIZACIÓN EDUCATIVA, DESARROLLO
SOCIAL DESIGUAL Y CIUDADANÍA SOCIAL...............................................18
3.2.- EQUIDAD Y RACIONALIDAD COMO CRITERIOS DE ANÁLISIS DE
LAS POLÍTICAS SOCIALES Y LA CIUDADANÍA SOCIAL. EL CASO DE LA
EDUCACIÓN Y SU POLÍTICA DE DESCENTRALIZACIÓN..........................21
3.2.1.- EQUIDAD....................................................................................................22
3.2.2.- RACIONALIDAD........................................................................................27
4.- DESARROLLO RELATIVO DE LAS COMUNIDADES LOCALES EN LA
PROV. DE SANTA FE............................................................................................30
CAP. II.- DESCENTRALIZACIÓN EDUCATIVA: UNA INTERVEN CIÓN
SOCIAL DEL ESTADO .................................................................................... 34
1.- LA CUESTIÓN DE LA DESCENTRALIZACIÓN DEL SISTEMA
EDUCATIVO ARGENTINO EN EL MARCO DE LA REFORMA DEL
ESTADO................................................................................................................34
120
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1.1.-LA DESCENTRALIZACIÓN EDUCATIVA: UNA CUESTIÓN SOCIAL
RELEVANTE. LA AGENDA PÚBLICA...............................................................37
2.- FORMULACIÓN..............................................................................................39
2.1.- LAS DECISIONES ESTATALES ANTERIORES EN LA CUESTIÓN.....40
2.2.- INCERTIDUMBRE Y ALTERNATIVAS....................................................43
3.- ADOPCIÓN.......................................................................................................45
3.1.- MARCO NORMATIVO: DESCONCENTRACIÓN Y FUNCIONES DE LAS
DIRECCIONES REGIONALES DE EDUCACIÓN Y CULTURA......................46
CAP. III.- LA EDUCACIÓN HACIA LAS COMUNIDADES LOCAL ES.
GESTIÓN ESTATAL Y SOCIEDAD.-............................................................49
1.- LA IMPLEMENTACIÓN DE LA POLITICA DE DESCENTRALIZACIÓN-
DESCONCENTRACIÓN EN EL MARCO DE LA TRANSFERENCIA
EDUCATIVA......................................................................................................49
1.1.- DESCENTRALIZACIÓN-DESCONCENTRACIÓN Y COMUNIDAD
EDUCATIVA ESCOLAR....................................................................................51
1.2.- LA TRANSFORMACIÓN EDUCATIVA BASADA EN LA ESCUELA
(TEBE) Y EL PROYECTO EDUCATIVO INSTITUCIONAL (PEI)...................54
2- POLITICAS VIABILIZADORAS DE LA DESCENTRALIZACIÓN Y DE LA
TRANSFORMACIÓN EDUCATIVA EN LA PROVINCIA DE SANTA
FE.........................................................................................................................57
2.1.- POLITÍCA DE ACCESO UNIVERSAL Y EQUITATIVO A UNA
EDUCACIÓN DE CALIDAD..............................................................................57
2.2.- POLÍTICA DE FORTALECIMIENTO DE LA GESTIÓN
INSTITUCIONAL................................................................................................58
2.3.- POLÍTICA DE FORTALECIMIENTO DE LA GESTIÓN DOCENTE.......60
2.4.- POLÍTICA DE ARTICULACIÓN DE LA OFERTA EDUCATIVA CON EL
DESARROLLO SOCIOECONÓMICO, ESPECIALMENTE CON LAS
EXIGENCIAS CONTEMPORÁNEAS DE LA PRODUCCIÓN Y EL
TRABAJO................................................................................................................61
2.5.- PLAN SOCIAL EDUCATIVO (P.1 Y P.2)....................................................62
121
121
3.- FINANCIAMIENTO DE LA POLITICA DE DESCENTRALIZACIÓN Y
TRANSFORMACIÓN EDUCATIVA EN LA PROVINCIA DE SANTA
FE.............................................................................................................................62
4.- LA IMPLEMENTACIÓN DE LA POLÍTICA PÚBLICA DE
DESCENTRALIZACIÓN EDUCATIVA Y LAS ESTRUCTURAS
BUROCRÁTICAS ESTATALES...........................................................................64
4.1.- ROL DE LA BUROCRACIA EN LA IMPLEMENTACIÓN DE LA
POLÍTICA DE DESCENTRALIZACIÓN Y TRANSFORMACIÓN
EDUCATIVA..........................................................................................................66
4.2.- PRESENCIA DEL MODELO DE DESPLAZAMIENTO DE OBJETIVOS Y
LA CUESTIÓN DE LA DISCRECIONALIDAD EN LA ADMINISTRACIÓN
PÚBLICA PROVINCIAL DE LA EDUCACIÓN.................................................69
4.3.- LA NUEVA GESTIÓN DE LO PÚBLICO, CONTEXTO,
DESCENTRALIZACIÓN Y TRANSFORMACIÓN EDUCATIVA....................72
4.4.- CUESTIONES DE AGENDA EN LA ACCIÓN DE LOS AGENTES DEL
NUEVO MODELO DE GESTIÓN ESCOLAR....................................................74
4.5.- DESARROLLO DE LA GERENCIA PÚBLICA DE EXCELENCIA Y
POLÍTICA DE DESCENTRALIZACIÓN Y TRANSFORMACIÓN
EDUCATIVA.......................................................................................................80
4.6.- DIFUSIÓN DEL GERENCIAMIENTO PÚBLICO DE EXCELENCIA EN
LAS ESTRUCTURAS DEL MINISTERIO DE EDUCACIÓN DE LA
PROVINCIA DE SANTA FE..............................................................................82
5.- ACTORES SOCIALES INVOLUCRADOS, COMUNIDAD LOCAL Y LA
DESCENTRALIZACIÓN-DESCONCENTRACIÓN EDUCATIVA...................85
5.1.- MODELOS DE TOMA DE DECISIÓN Y ACTORES SOCIALES
INVOLUCRADOS EN EL MARCO DE LA IMPLEMENTACIÓN DE LA
POLÍTICA DE DESCENTRALIZACIÓN Y TRANSFORMACIÓN
EDUCATIVA.......................................................................................................87
5.2.- LA PARTICIPACIÓN EN EL ENTRAMADO SOCIAL DE LA POLITICA
DE DESCENTRALIZACIÓN Y TRANSFORMACIÓN EDUCATIVA...............90
6.- EVALUACIÓN.............................................................................................95
122
122
6.1.- LA EVALUACIÓN EN EL MARCO DEL PROYECTO EDUCATIVO
INSTITUCIONAL..............................................................................................99
CONCLUSIÓN .................................................................................................102
CITAS BIBLIOGRAFICAS...............................................................................113
BIBLIOGRAFÍA................................................................................................120
123
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UNIVERSIDAD CATÓLICA DE SANTA FE.
MAESTRIA EN CIENCIA POLÍTICA.
TESIS:
LA POLÍTICA DE DESCENTRALIZACIÓN EDUCATIVA.
Ciudadanía Social e Impacto en la Administración Pública y en el
Entramado Social.-
DIRECTOR: DR. DANIEL GARCIA DELGADO.-
CODIRECTOR: LIC. GUILLERMO SCHEIWHEIM.-
ALUMNO: PROF. MIGUEL ANSELMO BITAR.-
ELABORACIÓN DE LA TESIS: AÑOS 1997/98.
PRESENTACIÓN DE LA TESIS: MAYO DE 1999.
124
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ÍNDICE DE SIGLAS.-
BID: Banco Interamericano de Desarrollo. BIRF: Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento. CBC: Contenidos Básicos Curriculares. CECI: Centros Educativos Culturales Integrados. INAP: Instituto Nacional de la Administración Pública. IPEC: Instituto Provincial de Estadísticas y Censos. MESF: Ministerio de Educación de la Provincia de Santa Fe. PEI: Proyecto Educativo Institucional. PEN: Poder Ejecutivo Nacional. PADER: Planes Anuales de Desarrollo Educativo Regional. PRISE: Programa de Reformas e Inversiones en el Sector Educativo. PRODyMES: Programa de Desarrollo y Mejoramiento de la Educación Secundaria. PROFAP: Programa de Formación de Administradores Provinciales. SINAPA: Sistema Nacional de Profesiones Administrativas. SNEP: Superintendencia Nacional de Enseñanza Privada. TEBE: Transformación Educativa Basada en la Escuela.
