2012 년도 한국철도학회 추계학술대회 논문집 KSR2012A316

아르헨티나 철도민영화 이후 안전·공익성 실태조사 연구

A Study on the Inspection for Safety & Public Policy since

the Railway Privatization in Argentina

오윤식*†, 이영근*, 김병관*, 이형주*

Yoon-Sic Oh**†

, Young-Keun Lee*, Byung-Kwan Kim

*, Hyung-Ju Lee

*

Abstract The argentine railway industry was privatized in a way that facilities held by the government and operating rights held by private companies. In the initial period, privatization earn positive reviews due to improve labor productivity and railway service. But private operating companies were concerned about the budget deficit. They did not invest in the facilities and were beginning to request a raise of the charge and subsidy. Insufficient investment in facilities caused frequent rail accident. Eventually, in February 22, 2012, train off the track and hit the platform at Once station in buenos aires. Due of this large rail accident, there were killing 50 people and injuring more than 700 people. Therefore, this study investigated the status of safety and public interest since argentina railway privatization. And we were questioned about the justification of KTX privatization policy and safety&public interest of KORAIL due to this privatization policy. Also, we discussed the direction of sustainable development of Korea railway. Keywords : Privatization, Argentina, Safety, Public 초 록 아르헨티나 철도는 1990년대 시설은 정부가 소유하고 노선 운영권은 민간기업에 맡기는 방식으로 민영화를 진행하였다. 민영화 초기에는 대량인원감축으로 인한 노동생산성 향상과 철도서비스 품질이 향상되어 긍정적인 평가를 받았다. 그러나, 노선운영권을 인수한 민간기업은 운영 재정적자를 우려하여 시설투자를 하지 않고 승차비용인산을 요구하며 정부에 해하여 보조금 지원을 요구하기 시작했다. 미비한 시설투자는 잦은 열차사고를 일으키며, 결국 2012년 2월 22일 부에노스아이레스 서부 온세역에서 열차가 선로를 이탈한 후 플랫폼에 충돌하여 50여명이 사망하고 700여명이 부상당하는 대형 열차사고가 발생하였다. 이에 본고에서는 아르헨티나 철도민영화 이후의 안전·공익성 현황을 살펴보고, 현 정부가 추진하는‘KTX 민영화’정책의 당위성과 민영화로 인한 한국철도의 안전·공익성에 대한 의문을 제기하며, 한국철도의 발전방향을 논의하고자 한다.

주요어 : 민영화, 아르헨티나, 안전, 공익성

1. 서 론

최근 국토해양부는 ‘KTX 민간개방’을 위해 이르면 새해 초 늦어도 차기 정부가 구성되면

사업자를 선정하는 방안으로 민영화를 추진하겠다고 7월 24일 발표하였다.

† 교신저자: 한국철도공사 연구원 경영연구처(202367@korail.com)

* 한국철도공사 연구원 경영연구처

국토해양부는‘고속철도 요금인하와 철도산업경쟁력 강화를 위해서는 민간 사업자와의 경쟁

체제 구축이 필수적’이라는 명목으로 2015년 도입 예정인 수서발 KTX 노선에 맞춰 ‘KTX 민

간개방’을 실시한다는 입장이다.

철도교통은 막대한 자본과 노동력이 필요한 국가 네트워크 산업으로서 사업자가 많을 경우

오히려 중복투자 및 매몰비용이 발생하게 된다. 단순히 ‘요금인하와 산업경쟁력’이라는 이

름으로 시장원리에 따라 시장경제를 도입하면 철도운영의 안전과 공익성이 파괴되는 우를 범

하게 된다. 이는 해외의 철도 민영화 사례에서 찾아 볼 수 있다.

아르헨티나 철도는 1990년대 시설은 정부가 소유하고 노선 운영권은 민간기업에 위탁하는

방식으로 민영화를 진행하였다. 민영화 초기에는 대량인원감축으로 인한 노동생산성 향상과

철도서비스 품질이 향상되어 긍정적인 평가를 받았다. 그러나 노선운영권을 인수한 민간기업

은 운영 재정적자를 우려하며 시설투자를 하지 않고 승차비용 인상을 요구하며 정부에 대하여

보조금 지원을 요구하기 시작하였다. 이후 미비한 시설투자로 잦은 열차사고를 일으키며 2012

년 2월 22일 아르헨티나 부에노스아이레스 서부 온세역에서 열차가 선로를 이탈한 후 플랫폼

에 충돌하여 50여명이 사망하고 700여명이 부상당하는 대형 열차사고가 발생하였다.

우리나라 철도의 발전과정과 비슷한 아르헨티나의 철도현황과 철도민영화 평가를 통해 정

부가 추진하는‘KTX 민간개방’정책의 당위성과 민영화로 인한 한국철도의 안전․공익성에 대

한 의문을 제기하며, 한국철도의 발전방향을 논의하고자 한다.

2. 아르헨티나의 철도민영화 과정

2.1 아르헨티나 철도 현황

아르헨티나의 철도는 1857년에 최초로 건설되었으며, 1930년에는 3만8,000km에 달하면서

도로보다 철도가 경제에 중요한 역할을 차지하였다. 아르헨티나의 성장동력 산업은

농업이었으며, 철도는 내륙에서 생산된 곡물을 수출용 항구로 이동시키는 중요한 수단이었다.

그러나 1929년에 찾아온 대공항과 이후의 수입대체화 산업정책으로 인한 외국인투자의 감소,

1948년의 철도 국유화, 고속도로 건설 붐으로 인하여 철도 이용비율이 감소하게 되었다.

1980년대 경제위기로 인한 인프라 투자 축소 등으로 철도시설 투자는 정체하게 되었다.

1948년 철도망은 4만3,923km로 역사상 가장 긴 노선을 운행하였고, 당시 연간 화물 운송량은

45백만 톤이었다. 하지만 2010년 아르헨티나의 철도망은 2만168km 이며, 연간 화물 운송량은

23백만 톤으로 조사되었다.

2.1.1 노선 현황

아르헨티나 철도는 주로 국영철도 노선을 인수한 민간회사에 의해 운영되고 있으며 주로 화

물운송을 목적으로 운행되고 있다. 현재 수도권철도와 화물철도 중심으로 운행되고 있으며 약

간의 간선철도와 관광철도가 운행되고 있다.

가. 수도권 철도

수도권 철도의 경우에는 6개의 운영사가 8개의 노선을 운영하고 있다. 페로비아스

(Ferrovias)회사가 54km의 북 벨그라노(Belgrano Norte)노선을 운영 등 노선에 따른 운영현황

은 다음과 같다.

Table 1 아르헨티나 수도권철도 노선현황

노 선 운 영 사 길이(km)

Belgrano Norte Ferrovias S.A.C 54

Belgrano Sur Transportes Metropolitano Belgrano Sur S.A 66

Mitre Trenes de Buenos Aires S.A(TBA) 185.51

Roca Transportes Metropolitano Gral. Roca S.A 261

Sarmiento Trenes de Buenos Aires S.A(TBA) 184.11

San Martin Unidad de Gestion Operativa Ferroviaria de Emergencia (Transportes Metropolitano Gral. San Martin S.A)

56

Urquiza Metrovias S.A 32.2

Red de Subterraneos (Subte de Buenos Aires)

Metrovias S.A 46.9

Total 887

자료 : 아르헨티나 운송규제위원회(CNRT : Comison Nacional de Regulacion del Transporte)

아르헨티나 교통부(www.cnrt.gov.ar), 위키백과 es.wikipedia.org

나. 화물 철도

화물철도 운영허가는 정부에 의해 민간에 의한 장기운영권(30년 후 10년 연장선택)양도로

취득하게 된다. 현재 6개 구간으로 분리하여 운영권을 양도하고 있다. 이는 민영화 당시 전

네트워크 운영권을 단일체제(단일 회사)에 주는 것은 정치적․경제적으로도 곤란하다고 판단하

여 정부는 다음 6개 구간에 대한 화물수송을 각 회사에게 주었다.

Roca, Sarmiento, Mitre선은 주요 곡물 수출항구인 Bahia Blanca 항구와 Rosario 항구를 연

결하는 선과 그 지역의 간선․지선인 2,560km(주로 광궤로 로컬선 등 일부는 제외)를

FerrExpreso Pampean S.A(FEPSA)가 담당하고 있다. Urquiza선은 표준궤를 사용하고 있으며 민

영화 당시 Ferrocarril Mesopotamico General. Urquiza S.A 가 운영하고 있다가 1998년

America Latina Logistica Mesopotamica S.A(ALL)에 양도하였다.

Table 2 아르헨티나 화물철도 노선현황

노선 운영사 운행지역 거리(km)

Belgrano Belgrano Cargas S.A

부에노스아이레스, 로사리오, 산타페,

코르도바, 레시스텐시아, 살타,

후후이, 투구만, 카타마르카, 산후안,

멘도사, 포르모사

4,940

San Martin America Latina Logistica

Centrall S.A (Buenos Aires al Pacificob S.A)

부에노스아이레스, 후닌, 루피노,

산루이스, 멘도사, 산후안, 산라파엘,

로사리오

3,000

Urquiza

America Latina Logistica Mesopotamica S.A

(Ferrocarril Mesopotamico General. Urquiza S.A)

부에노스아이레스, 엔트레리오스,

코리엔테스, 미시오네스 2,100

Roca, Sarmiento, Mitre

FerrExpreso Pampean S.A (FEPSA)

산마르틴, 로사리오, 바이아블랑카 2,560

Roca Ferrosur Roca S.A

부에노스아이레스, 네코체아, 케켄,

탄딜, 올라바리아, 바이아블랑카,

네우켄, 자팔라

2,650

Mitre Nuevo Central Argentino S.A

부에노스아이레스, 로사리오, 산타페,

코르도바, 투쿠만, 리오IV,

산티아고델에스테로

3,254

Total

18,504

(2005년)

자료 : 아르헨티나 운송규제위원회(CNRT : Comison Nacional de Regulacion del Transporte),

아르헨티나 교통부(www.cnrt.gov.ar), 세계은행(Word bank Transport date)

다. 지역 철도

아르헨티나 지역철도 노선은 1993년에 70%이상이 폐지되었으며 지방정부에 의해 일부 노선

이 운행 중에 있다. 현재 남아있는 노선으로는 국가 교통부 산하 교통규정위원회에 의한 철도

네트워크 현황에서 총 9개 운영회사(관광철도 포함)로 조사되었다.

2.2 아르헨티나 국영철도 형성 및 민영화

2.2.1 국영철도 형성

아르헨티나의 최초 철도는 일본보다 15년이나 앞선 1857년에 부에노스 아이레스 시내 중심

에서 교외로 10km노선이 개통되었다. 그 후 점차 철도건설이 추진되어 1910년에는 영업km가 3

만km가 넘었으며 2차 세계대전 말(1945년)에는 47,000km로 세계 10번째로 긴 노선을 가진 국

가로 발전하였다. 1943년 페론 대통령이 집권한 후 정권을 유지한 군부가 주요 산업의 국유화,

사회보장제도 확충 등 대중의 인기에 영합하는 정책을 고수하였다. 1946년부터 1947년 사이에

영국자본을 중심으로 건설된 민영철도를 모두 인수하여 국유화 하였다.

Table 5 1948년 영국소유의 철도 국유화

철도기관(FA 사업부) 길이(km) 궤간 전 소유권

Ferrocaril Domingo Faustino Sarmiento(FCDFS)

3,098 광궤 영국

Ferrocaril Cencral Bartolom Mitre(FCGBM) 5,955 광궤 영국

Ferrocaril General Manuel Belgrano(FCGMB) 518 협궤 영국

Ferrocaril General Roca(FCCR) 7,899 광궤 영국

Ferrocaril General San Martin (FCGSM) 4,487 광궤 영국

Ferrocaril General Urquiza(FCGU) 2,511 표준 영국

Total 24,468

자료 : es.wikipedia.org

1959년까지 전국 철도네트워크가 4,4000km 였는데 이후 대량 폐쇄를 시작하였다. 1960년에

는 각 철도단위별 개별적으로 관리되던 철도산업을 주요 철도회사를 핵으로 6개 구간으로 재

편성 통합하여 1969년 단일국영철도체제(FA, Ferrocarriles Argentinos)인 아르헨티나 국철을

완성하였다. 이때의 철도 노선은 약 41,000km였다. 이후 국가의 재편성 과정에서 철도노선

10,000km(23%) 축소, 2,400개 역중 1,000개(43%)역 폐쇄, 직원 156,000명에서 96,000명(46%)

으로 축소하는 방안을 추진하였다. 그래서 1980년에는 34,113km로 노선이 줄었다.

Table 6 1980년 단일국영철도체제(FA) 노선길이

철도기관(FA 사업부) 길이(km)

Ferrocaril Domingo Faustino Sarmiento(FCDFS) 4,058

Ferrocaril Cencral Bartolom Mitre(FCGBM) 5,490

Ferrocaril General Manuel Belgrano(FCGMB) 10,474

Ferrocaril General Roca(FCCR) 6,827

Ferrocaril General San Martin (FCGSM) 4,523

Ferrocaril General Urquiza(FCGU) 2,741

Total 34,113

자료 : es.wikipedia.org

2.2.2 국영철도 민영화 배경

가. 정부정책 실패에 따른 경제악화

페론정부는 군부와 함께 이익집단에 영합하는 정책을 고수하여 경제가 극도로 피폐하였다.

1976년에 집권한 신군부의 경제장관인 Hose A.Martinez de Hoz 는 경제난을 타개하기 위해 칠

레의 민영화 정책을 본받아 경제자율화, 규제완화 및 민영화 등에 과한 광범위한 경제재건계

획을 마련하였다. 하지만 과거 군사정권의 주요산업 국유화와 빈번한 정권교체로 국내외 투자

자들이 정부정책을 신뢰하지 않았다. 더구나 노동조합 등 이해관계자들 간의 이해 조정결여,

기존체제에서 이익을 얻고 있던 기득권층의 강력한 저항 등 제반 여건이 좋지 않아 1980년까

지 공기업 민영화는 제대로 추진될 수 없었다. 오히려 이 기간 중에 공기업 수는 늘어났고 공

기업 부문의 재정지출은 배로 증가하였다.

1980년에 주요기업의 국영화를 적극 지지하던 알폰신 대통령의 민간정부가 집권함에 따라

이전의 군사정권에서 계획되었던 공기업 민영화 정책은 모두 폐기 되었다. 알폰신 정부는 그

동안 경제를 악화시킨 막대한 규모의 비효율적인 공공부문과 민간부문의 경제활동에 개입하고

있는 정부기관의 관행 등 구조적인 문제를 개선하고자 하였으나 공기업 민영화에는 유보적인

입장이었다. 그러나 정부의 재정상태가 극도로 악화됨에 따라 1985년에 재정수입 증대와 경제

의 효율성 제고를 위해 공기업 민영화 정책을 새로 수립하였다. 알폰신 정부는 화폐개혁 등

적극적인 경제회생정책에도 불구하고 아르헨티나의 경제 상태는 더욱 악화 되었다. 1988년에

공기업의 손실은 GNP의 약 5.5%를 기록하였고 정부지원금은 12억 달러에 달하여 정부의 심각

한 재정부담을 안겨주었다.

1989년 초반 아르헨티나 경제는 초 인플레이션과 재정적인 혼란을 겪게 되었다. 그에 따

라 1989년 8월 아르헨티나 의회에서는 주 개혁과 함께 공기업재구조법(Restructuring Law)을

통과 시켰다. 공기업재구조법의 목적은 국가채무를 줄이고, 국가소유의 주요한 기업들이 사적

인 운영을 장려하여 국가 경제를 재생시키고자 함이었다.

Table 7 10대 적자 공기업의 영업실적(1989년 6월)

공기업명(업종) 수입 지출 손익

YPF(석유) 1,774 2,800 △1,026

Ferrocarriles Argentinos(철도) 150 650 △500

SEGBA(전기, Buenos Aires) 220 650 △430

Gas del Estado(가스) 350 760 △410

ENTel(전화) 535 940 △405

AyE(전기, 지방) 270 600 △330

Hidronor(상수도) 21 131 △110

Encotel(우체국) 121 198 △77

YCF(석탄) 28 55 △27

Obras Sanitarias(하수처리) 73 95 △22

합 계 3,542 6,879 △3,337

자료 : SIGEP(Argentina's Public Enterprise Auditor), published in La Nacion, February 10. 1993.

나. 철도투자 및 운영실패

아르헨티나 국가철도의 운영 역시 적자가 점차 심화되고 있는 실정이었다. 국가의 도로부

문이 발전하게 되면서 철도운송의 분담률이 점차 낮아지게 되어 철도운영의 적자가 심화되기

시작하였다. 1989년 기준 국가소유의 35,000km의 철도노선에 약 92,000명의 고용직원과 매년

500백만 달러(현재 약 6천억원) 상당의 비용 손실을 내고 있었다. 이에 특히, 정부의 공공부

문 재정지원금 중 철도에 대한 보조금이 가장 큰 부분을 차지하게 되며, 철도보조금이 GDP의

1%를 넘는 상황에 까지 도달하게 되었다. 아르헨티나 철도 여객서비스가 겪고 있는 이용감소

는 다른 많은 국가들의 철도회사의 감소와 비슷한 요인들로 인해 발생하였다고 볼 수 있다.

마찬가지로 아르헨티나 국영철도회사인 FA(Ferrocarriles Argentinos)는 1965년과 1990년 사

이에 승객 감소를 겪게 되었다. 간선철도(Intercity)승객들은 약 26%가량 감소하고, 메트로폴

리탄(Metropolitan)철도 승객들은 약 35%가량 감소하였으며, 화물철도(freight) 서비스는 보

다 심한 영향을 받아 같은 기간 동안 약 50%가량의 감소가 발생하였다

Fig. 2 도로증가량과 철도화물 증가량 현황

2.2.3 국영철도 민영화 추진과정

가. 철도민영화 목적 및 추진방향

철도의 경우 FA의 화물과 수도권 철도 서비스가 분리된 지역기반의 거래를 통해 민영화시

키고자 하였다. 특히, 알폰신(1983~1989)정부 때 공공 부채의 채권자 국제금융기구(세계은행

(IBRD), 미주개발은행(IDB), 국제통화기금(IMF))의 강요와 세계은행의 민영화프로젝트에 촉발

되어 주도 되었다. 남미에 압도적인 영향력을 행사하고 있는 세계은행은 철도산업의 문제를

해결하기 위한 유일한 방안이 민영화라고 선전하며 남미국가들의 철도 민영화를 주도하였다.

아르헨티나 정부의 국영철도회사(FA)의 민영화 과정에는 4가지의 목적이 있었다. 첫째, 화물

철도, 간선여객철도의 보조금 철폐를 통해 국가예산에서 철도의 재정적 부담을 줄이고자 한다.

둘째, 다른 어떤 대상보다 철도여객을 위한 서비스 개선에 초점을 둔다. 셋째, 철도시설과 장

비들을 재건설하고 개선하고자 한다. 넷째, 철도 운영에 있어서 민간분야의 관리자들을 개발

하고자 한다. 이에 따라 FA의 민영화를 위해서는 몇 가지 고려해야 할 사항을 도출하였다. 첫

째, 정부가 더 이상 거대 기업의 채무에 대해서는 지원하지 않아야 한다. 둘째, FA는 기업으

로서 더 이상 구제할 수 없는 상황을 인정해야 한다. 셋째, 최소한 몇 개의 화물철도 서비스

는 성장가능성이 있다는 것. 넷째, 아르헨티나 수도인 부에노스아이레스에서 수도권 철도서비

스는 이익이 없음에도 불구하고 유지할 수 있어야 한다. 다섯째, 철도회사의 직원들 수가 매

우 많아 사회적 합의와 정치적 합의 없이 직원 수를 줄이는 것은 심각한 문제와 혼란을 가져

온다. 아르헨티나 정부의 FA 민영화를 위한 통합된 재구조 프로그램은 세계은행이 제안하고

권장하는 방식으로 진행되었다.

나. 화물철도 민영화 과정

화물철도는 지리적으로 낡은 민간철도와 선로를 기준으로 하여 전체 27,000km의 노선이 6

개의 하위 네트워크로 분류되었다. 각 하부네트워크는 민간 협회로 구성되어 면허를 주었으며

수평적으로 통합된 상태를 유지하였다. 각 면허취득자는 철도운영과 관련된 모든 활동과 함께,

역과 철도 노선과 같은 고정된 시설의 개선과 유지가 포함되어 있다. 또한 마케팅과 함께 재

정적인 통제뿐만 아니라 열차의 운행 및 입환과 같은 활동에 있어서 새로운 업무 규칙을 만들

수 있는 자율권도 부여하였다. 구체적으로 말하자면, 화물철도의 민영화는 1991년부터 1993년

사이에 이루어졌다. 상업적으로 전망이 밝은 노선으로부터 시작하여 6개 단위로 분리되고, 이

때 민간화물철도회사는 정부로부터 선로와 차량을 함께 임대하였다. 따라서 6개의 단위로 수

평적으로 분할되고 각 단위별 운영과 유지보수 기능은 통합되었다.

화물철도의 면허 공모는 1991년에서 1992년 사이에 이루어 졌다. 1993면 10월 6개의 화물

철도 중 5개가 민간 기업에게 넘겨졌다. 나머지 하나는 수익성 측면에서 전망이 밝지 않아 민

간 기업들이 면허입찰에 참여하지 않았다. 이에 정부가 독립 공기업 형태로 운영하도록 추진

하였다. 화물철도의 면허운영 방식은 다음과 같다.

∙ 선로와 차량은 정부의 소유이며 민간화물철도 운영회사에서 임대를 준다. 따라서 운영

운영단위별 수직적 통합성은 유지한다.

∙ 민간화물 철도회사의 경영안전성을 보장하기 위하여 면허기간은 30년으로 한다. 10년간

연장이 가능하므로 총 면허기간은 40년으로 한다.

∙ 민간화물철도회사는 면허기간 동안 화물철도 시설의 발전을 위하여 충분한 투자를 해야

하고 선로의 안전성을 위해 적절한 유지를 해야 한다.

∙ 또한 정부의 최고운임상한선을 지켜야 한다.

1991년 11월에 FEP회사가 5,163km의 노선을 인수하였으며, 1992년 12월에는 NCA 회사가

4,520km의 노선을 인수하였다. 또한 FER회사가 1993년 3월에 4,791km 노선을 인수하였으며,

같은 해 BAP회사와 MES회사가 각각 8월 10월에 5,493km, 2,751km를 인수하여 총 22,718km 노

선이 인수되었다.

Table 8 아르헨티나 화물철도 인수 내용

노 선 명 인수기업

(영업권 양도) 인수날짜

인수된 철도 노선

(단위: km)

Rosario-Bahia Blanca Ferroexpreso Pampeano

(FEP) 1991.11 5,163

Mitre Nuevo Central Argentino

(NCA) 1992.12 4,520

Roca Ferrrosur Roca

(FER) 1993.3 4,791

San Martin Buenos Aries al Pacifico

(BAP) 1993.8 5,493

Urquiza Ferrocarril Mesopotamico

(MES) 1993.10 2,751

전체 22,718

자료 : The WorldBank의 Transport Papers(2005)

화물 철도의 민영화 정책은 민간기업 운영기간 동안 서비스를 독점적으로 운영 할 수 있

다는 것이다. 이는 철도를 운영할 민간자본에게 수익성을 보장해주어야 하는 작업이기도 하다.

이는 세계은행과 긴밀한 협의 하에 이루어졌으며, 심지어 세계은행은 원활한 민영화 추진을

위하여 아르헨티나 정부에 3억 달러를 대부해 주기도 하였다(NashToner, 1998: 10-11). 철도

운영권을 양도받은 민간회사들은 대부분 아르헨티나, 미국, 캐나다 운수자본이 함께 참여하는

연합업체(Consortium) 형태를 띠었고, 운영과 기술에 대한 실질적인 자문은 미국회사들이 맡

는 것으로 진행 되었다. 즉, 세계은행은 구조조정자금을 대부해주는 명분을 얻으면서 동시에

자신이 이해를 대변하는 미국자본이 그 대부자금의 수혜를 입도록 하는 전략을 사용하였다.

다. 수도권 철도 민영화 과정

아르헨티나 수도권 철도서비스와 관련해서는 FA의 보조금 중 20%, 매년 200백만 달러 상

당의 비용이 부에노스아이레스 교외 철도 서비스 운영 빚을 해결하는데 쓰이고 있었다. 게다

가 운영 보조금 내에서 매년 40백만 달러 상당으로 추정되는 비용이 지하철 운영에 보조 되었

으며, 철도 운행서비스의 질적 저하로 지하철과 교외 서비스 모두 여객수송을 급격하게 감소

시키고 있었다. 수도권 여객철도 역시 7개의 독립단위로 쪼개어 민간회사에 양도해 주는 방식

을 취하여 1994년 말에 완료되었다. 여전히 여객철도의 적자가 예상되었기 때문에 양도과정과

정에서 정부와 민간기업 간에 보조금협상이 이루어 졌다. 현재 정부가 일정보조금을 민간 기

업에게 지원해주고 있다.

FA의 설립 전에 1940년대에 존재하였던 철도 네트워크에 따라 7개의 교외 철도 서비스로

나누어 민영화가 이루어 졌다. 즉, Mitre, Sarmiento, Urquiza, Roca, san Martin, Belgrano

Norte 그리고 Belgrano Sur 이다. 수도권 지하철의 경우 지하 B노선의 터미널 역과 함께 노선

의 목적지인 Urquiza 노선과 함께 입찰되었다. 이 철도노선 역시 민간기업에게 넘겨 졌다.

화물철도와 마찬가지로 철도, 차량의 소유권이 정부에게 있지만, 민간여객회사에게 시설

을 임대해주고 운영권을 양도해 주는 방식으로 이루어졌다. 화물철도와 동일하게 정부는 최고

상한운임을 정하고, 여객운행회사에게 시설의 투자책임을 부여하였다.

1994년 4월에는 Matrovias가 두 개의 노선을 각각 25.6km, 44.1km를 인수하였으며,

Ferrovias가 51.9km를 인수하였다. Metropolitano가 1994년 4월 5월에 55.4km, 58.4km를,

1995년 1월에 252.4km를 인수하였다. Trenes de Buenos Aires가 1995년 5월에 182.1km,

166.6km를 인수하였다.

Table 9 아르헨티나 수도권철도 인수기업 현황

노선명 인수 기업 인수 날짜 철도 노선 (단위: km)

Urquiza Metrovias 1994.4 25.6

subway Metrovias 1994.4 44.1

Belgrano Norte Ferrovias 1994.4 51.9

San Marin Metropolitano 199.4 5.4

Belgrano Sur Metropolitano 1994.5 58.4

Roca Metropolitano 1995.1 252.4

Mitre Trenes de Beunos Aires 1995.5 182.1

Sarmiento Trenes de Beunos Aires 1995.5 166.6

자료: The World Bank Group의 Transport Papers(2005)

라. 간선철도 민영화 과정

간선 여객(intercity) 철도의 민영화 과정은 대부분 상업적으로 만들기 위해 지역적인 서

비스로 변환시키려고 하였다. 이에 간선여객의 운영 권한은 지역적 여객 서비스운영 기관에게

선택권한을 주었다. 간선 여객 서비스와 화물서비스 둘 다, 정부는 고정된 시설과 노선을 포

함하고, 역과 화물차를 유지하였다. 양도방식은 노선 시설이용을 위한 비용을 지불하고 매년

투자 프로젝트를 수행하는 것으로 하였다. 양도 기간은 연장을 제외하고, 화물 철도의 경우

30년이며, 간선 철도의 경우 10년, 수도권 철도의 경우 20년으로 정하였다.

1992년 중앙정부는 도시간 여객서비스를 지방정부가 떠맡거나 지방정부가 이를 담당할 회

사를 선정하지 못하면 이 서비스를 1993년 1월 1일부로 종료할 것을 공고 하였다. 1993년 이

후 70%가 운행이 종결되었고 나머지 30%는 지방정부가 보조금을 지원하여 유지되었다.

3. 아르헨티나 철도민영화 이후 안전·공익성

3.1 열차사고 현황

2012년 2월 22일 오전 8시30분경(현지시각) 1,000명의 승객을 태우고 아르헨티나 부

에노스아이레스 온세역에서 들어서던 열차가 선로를 이탈하여 플랫폼을 들이받은 사고

가 발생하였다. 이 열차사고로 50명이 사망하고 700여명이 부상당하였다. 사고원인으

로는 출근시간에 열차가 들어오던 도중 제동장치 이상으로 열차가 멈추지 않고 탈선하

여 역사네 플랫폼을 들이받으면서 일어났다.

정부 교통장관은(후안 파블로 치아비) 이번 사고가 열차의 제동장치가 말을 듣지 않

았고 경험이 적은 젊은 기관사가 지쳐있는 상태였다며 이러한 사고는 미국이나 독일에

서도 일어난다고 의미를 축소하였다. 하지만 이번 사고가 우발적인 것이 아니라 철도

산업의 구조적인 원인이라는 지적이 우세하다고 언론기관에서는 발표 하였다.

아르헨티나 노조관계자는 “사고 열차를 운행하는 민간기업 ‘트레네스 데 부에노스

아리엘스(TBA)’가 선로와 열차유지보수를 소홀히 하는 기업으로 유명하다“라고 비난

하였다. 다른 의견으로는 1990년대 아르헨티나 정부가 노후한 철도설비를 보수하는데

민간자본을 끌어들이기 위해 철도 민영화 조치를 취했지만 철도 운영권을 손에 쥔 민

간기업은 정부로부터 받은 보조금에 비해 투자는 적었다고 발표하기도 하였다.

내용으로는 부에노스아이레스 북부 지역의 열차는 좌석에 쿠션이 깔리고 냉방기도

설치되는 등 현대화된 반면, 남부와 서부의 빈곤지역으로 향하는 열차는 창문이 깨지

고 범죄자가 열차 운행을 맡는 등 양극화 현상이 벌어지고 있다고 신문은 설명했다.

사고가 난 열차 역시 서부 지역에서 오던 열차였다. 한 야당 정치인은 승객들이 가축이

이동하는 것과 별 다를 바 없는 조건에서 열차를 이용한다고 묘사하기도 했다.

월스트리트 저널도 이날 1990년대에 연간 10억 달러의 손실을 보던 철도 시스템을

개선하기 위해 아르헨티나 정부가 민영화 조치를 취했지만 서비스와 재정 문제는 이후

에도 해결되지 않은 상태라고 지적했다. 신문은 또 2001~2002년 아르헨티나 디폴트(채

무불이행) 사건으로 페소화 가치가 곤두박질치자 정부가 요금을 동결하고 운영 보조금

을 늘림으로써 철도 운영주체가 서비스 개선에 둔감해지는 결과를 낳았다고 덧붙였다.

1996년 이후 아르헨티나 철도사고건수는 매년 2천건에서 3천건 이상 조사되었으며,

특히 사망자 수가 매년 300명에서 460명 이상 지속되는 것을 알 수 있다. 이는 민영화

이후 정부와 민간기업의 안전시설투자가 이루어지지 않은 증거라 하겠다. 더욱이 몇

백명의 사망자수가 매년마다 줄지 않는 것으로 조사되어 민영화에 대한 폐해가 분명함

을 알 수 있었다.

Table 10 아르헨티나 철도사고 현황(1996~2010)

Fig. 4 아르헨티나 사고현황 그래프

사고유형별로 사고를 보면 인적오류, 충돌, 기타, 탈선, 충격, 승객구타 및 사고 등

으로 조사되었다. 이중 인적오류로 매년 300~400명가량 사망된 것으로 조사되었으며,

매년 1천 건에서 2천 건이상 승객구타 및 사고가 발생하는 것으로 조사되었다. 이는

민영화에 따른 철도의 안전과 고객서비스가 낮아지는 것으로 판단할 수 있다.

2003년 2월 철도시스템을 감시하는 철도운송규제위원회가 ‘파멸적인’ 보고서를 발

표하였다. 보고서 내용에 따르면 여러 민간회사에 의해 제공되는 철도서비스 질에 차

이가 있는 것은 인정하지만, 조사대상 차량 중 70%가 브레이크나 철도연결 장치에 문

제가 있다고 지적하였다. 7개월 뒤‘일반감시사무소는 철도서비스의 결점들을 비난하

는 또 다른 보고서를 발표하였다. 그 연구 보고서에 따르면 철도운영회사들은 필수적

인 투자를 하지 않았고, 정부에게 내야 할 사용료와 벌금을 내지 않았으며, 요금인상

을 하지 않겠다고 약속했음에도 불구하고 요금을 인상하였다고 발표하였다.

서울대 라틴아메리카연구소의 이성형 HK교수는 "민영화를 하면 기업은 고용을 줄여 비

용을 낮추려고 하는 것이 당연하다" 며 "과거 광범위한 민영화 조치를 취했던 아르헨

티나 철도 역시 인력감축에 따라 정비 불량이나 사고가 따를 수밖에 없다"고 말했다.

3.2 운행 서비스 현황

2003년 2월 운다치 코누르바노가 실시한 부에노스아이레스와 타 지역을 연결하는 로카 철

도 노선의 승객들을 대상으로 한 설문조사 결과에 따르면 수도권 철도 서비스는 많은 이용자

들이 여전히 만족하지 못하고 있다고 볼 수 있다. 위 설문조사

응답자의 61.5%가 서비스의 질이 나쁘다고 응답하였고, 27.5%

만이 서비스 질이 그저 그렇다고 답하였으며 단지 7.5%만이 서

비스 질이 좋다고 응답하였다고 한다. 또한 응답자의 0.4%만이

철도 차량의 상태가 좋다고 응답하였고, 약 4.2%만이 철도 역

사의 위생 상태가 깨끗하다고 응답하였다고 한다. 게다가 2011

년 9월에는 부에노스아이레스의 외곽에서 기차와 버스가 충돌

하여 11명이 사망하고 228명이 부상당하는 사고가 발생하였다.

버스는 학교통학버스로서 어린아이 8명이 사망하였다.

Table 11 수도권 여객철도 정시운행율(1993~2010)

운행서비스 평가로 열차의 정시율로 분석할 수 있다. 수도권 여객열차 정시 운행율은 민

영화 초기 77.25%에서 2010년 85.47%로 그다지 좋아지지 않은 것으로 조사되었다. 이는 운행

서비스개선 측면에서 민간기업이 투자하지 않는 것으로 볼 수 있다.

Fig. 5 수도권 여객철도 정시율 그래프(1993~2010)

이를 통해서 볼 때 애초에 철도 민영화의 목표였던 서비스 질의 개선 문제는 크게 나아진

것으로 판단하기 어려우며, 오히려 안전성의 문제만 심각해진 것으로 판단할 수 있다. 이에

아르헨티나의 철도 관련 전문가들은 이들의 철도 민영화가 공공부문의 역할에 있어서, 철도

서비스 운영에 있어서 모두 실패하였다고 평가하고 있는 실정이다.

3.3 민간기업 시설투자 현황

아르헨티나 철도의 민영화에 대한 평가시 정부기준의 성과로서는 고객서비스와 함께 안전

을 위한 시설투자 현황으로 볼 수 있다. 민영화 당시 민간기업 입찰자들은 자신들의 선택에

의해 시설투자 계획을 세웠으며 그에 대한 검토를 통해 확인할 수 있다.

아르헨티나 수도권 철도서비스의 민영화 체결 당시 접근비용에 대한 지불계획이 이루어지지

않았다. 이는 공정경쟁에 의해 민간회사의 입찰참여라기보다 민영화를 급속히 추진하는 과정

에서 특정기업에 대한 추진으로 이루어졌으며, 접근비용에 대한 지불이 이루어지지 않은 것은

민간기업의 승객서비스에 대한 투자계획을 통해 정부가 묵인한 결과로 인식될 수 있다. 민영

화 이후 수도권 여객 서비스의 수요는 지속적으로 증가하였지만 시설투자에 대해서는 기대치

에 못 미치는 결과를 가져왔다.

화물철도 철도서비스 역시 인프라에 대한투자는 정부의 민영화에 대한 책임으로 볼 수 있

다. 기본적으로 시설과 차량이 정부소유인 만큼, 인프라에 대한 투자는 정부에 의해 이루어져

야 하며 집행은 운영을 담당하는 기업에서 이루어져야 하지만 민간기업의 시설투자 미비는 정

부에 대한 책임이라기보다 민간기업의 책임으로 대변하는 등의 안일한 정부의 무책임으로 이

어졌다.

정부는 민간기업의 이윤을 통제하고 운영서비스의 질적인 부분을 포함한 계획된 목표들에

대해 실패할 경우 벌금을 부과하는 등의 권한을 가지고 있었다. 하지만 기대하지 않았던 서비

스 수요증가와 민간기업의 운영어려움 호소로 정부의 투자와 함께 보조금 부담이 지속되었다.

화물철도 민영화 시 모든 민간기업들은 민영화 당시 시설투자의 일부 계획만을 수행하였다.

이후 운송화물의 지속적인 증가에 비해 운송서비스가 미치지 못하여 도로화물운송이 급격하게

증가하였다. 2003년에는 5개 민간 화물철도 운송량은 약 20만톤에 그쳤다.

Table 12 화물철도 민간회사 투자비용 현황(계획 vs 수행)

민간회사 입찰시

투자계획 기간

계획비용

(단위:백만US$)

수행비용

(단위:백만US$)

수행비율

(단위: %)

Rosario-Bahia Blanca

(FEPSA)

사회기반시설

1991-1994

(3년간)

32.26 7.82 24.2

추가적 투자 2.88 0.00 0.0

철도 차량 18.37 6.43 35.0

커뮤니케이션/신호장치 3.47 3.35 96.5

기구 및 다른 장치 5.46 5.54 101.5

전체 62.44 23.14 37.1

Mitre Line (NCA)

사회기반시설

1993-1994 (2년간)

50.82 na na

추가적 투자 1.70 na na

철도 차량 25.48 na na

전체 78.01 20.40 26.0

Roca Line (Ferrosur)

사회기반시설

1993-1994 (1년간)

7.33 4.26 58.1

철도 차량 6.76 4.82 123.6

커뮤니케이션/신호장치 4.96 6.13 71.4

전체 19.05 15.21 79.8

Urquiza Line (Mesopotomico)

전체 1993-1994 (1년간)

2.37 1.91 80.0

San Martin Line (BAP)

전체 1993-1994

(1년간) 35.82 12.11 33.81

전체 197.69 72.77 36.81

자료: Comision de Renegociacion de Contratos de Obras y Servicious Publicos, Resolucion 158/2002; Ravi Ramamurti(1997)

화물 철도 서비스 민영화 당시 투자 계획에 대한 이행여부는 위의 표와 같다. NCA는 입찰

당시 239백만 달러 상당의 비용에 대한 투자 계획을 제시하였으며, 실제 투자는 92백만 달러

에 이르러, 약 38%만이 이행했다. BAP의 경우, 273.3백만 달러의 투자계획을 밝혔으나, 실제

로는 101.5백만 달러를 수행하여, 약 37%가 수행했다. MES는 41.2백만 달러를 계획하고, 15.9

백만 달러를 투자하여 약 39%만이 수행했다. FR은 121.8백만 달러를 계획하고, 78.4백만 달러

를 수행하여 약 64%를 수행하였다. FEPSA는 172.5백만 달러를 계획하고 실제로는 69.8백만 달

러를 수행하여 약 39%만이 수행하였다. 즉, 민간화물철도회사가 자신이 입찰 받은 시설에 대

한 시설투자는 처음 계획에 크게 미치지 못하였고, 이 때문에 화물철도의 운송서비스 전망을

어둡게 하였다고 볼 수 있다.

철도 개혁, 즉 민영화의 목적은 앞서 논의한 바와 같이 정부의 재정적자를 벗어나기 위해

정부지출을 줄이고자 함이었으나, 공공지출에 대한 민간기업 요구의 감소에도 불구하고 여전

히 정부가 철도 운영의 보조금은 줄어지지 않고 있다. 정부가 운영 보조금으로 연간 40억 달

러 상당의 비용(시설사용료 면제 포함)을 지출하고 있으며, 향후 20년 넘도록 60억 달러 상당

의 비용을 지불해야 하는 책무를 가지게 되었다.

3. 결 론

아르헨티나 철도 구조개혁에 대한 평가는 애초 정부의 목표였던 철도분야 투자 비용 절감과

서비스 질의 향상, 안전성의 부분에서 이루어질 수 있다. 앞서 제시한 아르헨티나 철도 민영

화 과정과 성과에 대한 검토에 따르면, 다음과 같은 내용을 파악할 수 있다.

첫째, 아르헨티나 철도민영화를 통한 정부의 재정적자 극복 및 투자 절감은 크게 성공적이

지 못하였다고 할 수 있다. 실제 아르헨티나 철도 운영의 민간회사에 대한 정부의 보조금 지

급은 계속 유지되고 있으며, 민간회사의 철도 시설투자 계획은 제대로 이행되지 않아 결국 정

부의 철도 분야에 대한 투자비용 절감은 성공적이지 못하였다. 또한 오히려 수익성을 고려하

지 않은 투자와 노력이 필요한 철도 낙후 시설에 대한 관리와 시설개발 투자가 제대로 이행되

지 않음으로 인한 철도사고 안전에 대한 위협만 키웠다고 볼 수 있다.

둘째, 위와 같이 철도 사고 안전에 대한 위협이 커진 것이 아르헨티나 철도의 민간회사의

시설 투자계획 이행율이 특정 회사를 제외하고 대부분 50%가 되지 않는 정도의 저조함에 의한

사고라고 단정 짓기는 어렵다. 실제 아르헨티나 철도는 잦은 인명 피해 사고로 인하여 안전성

에 대한 우려는 민간회사의 책임성에 대한 지적이 계속 되고 있는 상황으로 볼 때 민간회사만

의 문제가 아닌 이를 규제하고 통제하는 정부의 정책 실패로 볼 수 있다.

셋째, 아르헨티나 철도민영화를 통한 서비스 질 향상 또한 크게 성공적이라고 볼 수는 없다.

이는 철도 운영에 있어서 민간회사의 수익성에 대한 목표는 서비스 질의 향상만을 가져온 것

이 아니라 실제 수익에 있어 도움이 되지 않는, 오히려 방해가 되고 있는 적자노선의 폐지로

인해 철도산업의 성장을 멈추게 하는 결과를 낳았다고 볼 수 있다.

결론적으로 한국철도 운영을 민간에게 개방하고자 하는 정책은 수익성 추구를 위한 경쟁 여

건으로 인한 서비스 질의 향상이라는 장점과 함께 효율적 운영이라는 명목 하에 철도 이용의

안전과 공공성 훼손 가능성을 함께 갖고 있다. 정부는 이와 같은 우려와 발생할 수 있는 문제

점에 대해 누구보다 잘 알고 있을 것이다. 따라서 현재의 철도 운영이 공공성 유지를 위해 불

가피한 문제를 안고 있다면, 지난 철도 구조개혁의 성과와 한계에 대한 진단을 선행한 후 철

도산업 발전을 위한 중장기 비전을 설립하고 그에 맞는 처방을 토대로 진행해야 할 것으로 보

인다.

해외 선진국 철도산업의 민영화 사례를 무조건적으로 수용하여 따라가기보다는 그들의 성과

와 한계를 분명히 확인하고, 한국철도산업의 상황에 적합한 방식을 고려해야 할 것이다. 어떠

한 운영방식으로 결정하든 가장 중요한 것은 철도 서비스의 이용에서 가장 중요한 안전성과

공공성이 수준 높게 유지될 수 있도록 하는 것이다. 즉, 국가교통 경쟁력으로서 철도를 이용

하는 국민의 편익 증진과 함께 철도산업의 중장기적 발전을 위한 경쟁력 향상 측면에서 결정

되어야 할 것이다.

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