บทท่ี 4

ขุนนางนักวิชาการในทศวรรษ 2490 กับการผลักดันประเทศไทยเขาสู “ยุคพัฒนา”

ในบทท่ีผานมานั้น ผูเขียนพยายามอธิบายใหเห็นวาสภาพเศรษฐกิจและสังคมไทยในชวงท่ีเรามักเขาใจกันวาอยูในยุคสมัยของระบบทุนนิยมโดยรัฐนั้น มีความเปล่ียนแปลงเกิดข้ึนอยางมาก ซ่ึงความเปล่ียนแปลงนั้นอยูในลักษณะของการเจริญเติบโตข้ึนท้ังทางดานเศรษฐกิจและชนช้ันกลางภายในประเทศ โดยเฉพาะอยางยิ่งภายในกรุงเทพมหานคร แตทามกลางความเปล่ียนแปลงท่ีทวีความสลับซับซอนมากข้ึนเร่ือยๆ รัฐบาล จอมพล ป. พิบูลสงครามกลับไมได “ปฏิรูป” หรือ “ปรับปรุง” การบริหารงานราชการใหเขากับยุคสมัย จึงไมสามารถท่ีแกไขปญหาทางเศรษฐกิจท่ีเกิดข้ึนไดอยางทันทวงที ดวยเหตุผลเชนนี้ในชวงปลายทศวรรษ 2490 จึงเกิดกระแสตอตานและวิพากษวิจารณนโยบายเศรษฐกิจของรัฐบาลอยางกวางขวาง รวมท้ังกระแสเรียกรองใหเปดเสรีทางเศรษฐกิจมากข้ึน จนกระท่ังทําใหรัฐบาลจอมพล ป. สูญเสียความชอบธรรม จอมพลสฤษดิ์จึงประสบโอกาสเหมาะท่ีจะยึดอํานาจมาเปนของกลุมตน ท้ังนี้โดยไดรับความสนับสนุนจาก “มติมหาชน” ทําใหการรัฐประหารเม่ือวันท่ี 16 กันยายน พ.ศ.2500 ประสบความสําเร็จอยางงายดาย ภายหลังจากการครองอํานาจรัฐของจอมพลสฤษด์ิ ประเทศไทยเขาสูยุคท่ีเรียกกันโดยท่ัวไปวา “ยุคพัฒนา” ซ่ึงคําอธิบายสวนใหญมักจะใหความสําคัญกับบทบาทของจอมพลสฤษดิ์และปจจัยภายนอกซ่ึงก็คือสหรัฐอเมริกาและธนาคารโลกมากเกินไป ประหนึ่งวาความเปลี่ยนแปลงตางๆ ท่ีเกิดข้ึนในชวงทศวรรษ 2500 เปนผลจากการกระทําของจอมพลสฤษดิ์ซ่ึงไดรับแรงกดดันจากภายนอกเพียงเทานั้น ซ่ึงผูเขียนเห็นวาการเกิดข้ึนของ “ยุคพัฒนา” ของประเทศไทยในสมัยทศวรรษ 2500 นั้น มีรากฐานมาจากความเปล่ียนแปลงทางโครงสรางภายในสังคมไทยเอง ท่ีเกิดการขยายตัวทางเศรษฐกิจ นายทุนและชนช้ันกลางข้ึนอยางกวางขวาง ต้ังแตหลังสงครามโลกคร้ังท่ี 2 เปนตนมา การขยายตัวของนายทุนและชนช้ันกลางท่ีเรียกรอง “การคาเสรี” กันมากข้ึนในปลายทศวรรษ 2490 เปนส่ิงหนึ่งท่ีบีบใหรัฐบาลตอมาตองดําเนินนโยบายท่ีเปดโอกาสทางการคาตามความตองการของ “เอกชน” มากข้ึน เพราะจากเหตุการณ “เลือกต้ังสกปรก” จอมพลสฤษดิ์ไดรับรูแลววานอกจากการควบคุมกําลังทางทหารแลว “มติมหาชน” ก็เปนอีกส่ิงหนึ่งท่ีสําคัญตอเสถียรภาพทางการเมือง นอกจากนั้น การขยายตัวทางเศรษฐกิจก็ยังไดทําให “ความสัมพันธทางเศรษฐกิจ” ท้ังเศรษฐกิจ

120

การคาภายในและเศรษฐกิจการคาภายนอก (ระบบการคาระหวางประเทศ) ทวีความสลับซับซอนข้ึนมาก จนกระทั่งความรูความสามารถของ “นายทหาร” ไมเพียงพอท่ีจะจัดการกับนโยบายตางๆ ทางเศรษฐกิจไดอยางมีประสิทธิภาพอีกตอไป ปจจัยภายในเหลานี้เองที่ผลักดันให “ยุคพัฒนา” เกิดข้ึน นอกจากความเปล่ียนแปลงเชิงโครงสรางภายในดังกลาวแลว ยังมีบุคคลอีกกลุมหนึ่งมีบทบาทอยางมากในการผลักดันประเทศใหกาวเขาสู “ยุคพัฒนา” แตทวาบุคคลเหลานี้มักถูกละเลยจากผูท่ีศึกษาประวัติศาสตรเศรษฐกิจและการเมืองในชวงนี้ บุคคลเหลานั้นก็คือ “ขาราชการประจํา” หรือ “ขุนนางนักวิชาการ” โดยเฉพาะอยางยิ่งขุนนางทางสายเศรษฐกิจและการคลัง ซ่ึงมีบทบาทอยางมากในการพยายามท่ีจะปฏิรูปปรับปรุงระบบการบริหารราชการของประเทศใหมีความ “ทันสมัย” และควรกลาวดวยวา บุคคลเหลานี้ไมไดเพิ่งจะปรากฏบทบาทภายหลังการครองอํานาจของจอมพลสฤษด์ิ แตพวกเขาไดพยายามดําเนินการปรับปรุงระบบการบริหารประเทศอยางแข็งขันมาโดยตลอด นับต้ังแตสงครามโลกคร้ังท่ี 2 ส้ินสุดลงแลว

4.1 ความตองการ “ขุนนางนักวิชาการ” ในสังคมไทยชวงทศวรรษ 2490 คําวา “ขุนนางนักวิชาการ” ในท่ีนี้ใชตามความหมายท่ีรังสรรค ธนะพรพันธุไดใหไว คือหมายถึงขาราชการผูบริหารระดับกลาง ซ่ึงมีหนาท่ีดูแลการดําเนินนโยบายเศรษฐกิจ ติดตามการเปล่ียนแปลงสภาวการณทางเศรษฐกิจ วิเคราะหปญหาเศรษฐกิจท่ีเกิดข้ึน คาดการณสภาวะเศรษฐกิจในอนาคต และนําเสนอการปรับเปล่ียนโยบายเศรษฐกิจเดิมและ/หรือผลักดันนโยบายเศรษฐกิจใหม ขาราชการกลุมนี้มีบทบาทสําคัญในการอภิปรายในการประชุมเกี่ยวกับการกําหนดนโยบายเศรษฐกิจ แมจะไมใชผูกําหนดนโยบายหรือผูตัดสินใจข้ันสุดทาย แตก็เปนผูมีบทบาทในข้ันตอนสําคัญของกระบวนการกําหนดนโยบาย โดยเฉพาะอยางยิ่งการปอนขอมูลและการหลอหลอมความคิดเห็นของผูมีอํานาจตัดสินใจ1 ในบรรดากลุมขุนนางนักวิชาการท่ีเกี่ยวของกับระบบเศรษฐกิจท้ังหมด กลุมท่ีมีอิทธิพลและมีความสําคัญท่ีสุดก็คือ กลุมขุนนางนักวิชาการในสังกัดกระทรวงการคลังและธนาคารแหงประเทศไทย กลุมนี้มีบทบาทสําคัญมาตั้งแตกอนสงครามโลกคร้ังท่ีสอง และมีบทบาทอยางเดนชัดในการเสนอแนวทางในการปรับปรุงการบริหารจัดการระบบเศรษฐกิจตลอดจนการแกไขปญหาทางเศรษฐกิจแกรัฐบาลในชวงทศวรรษ 2490 เปนตนมา หากพิจารณารายช่ือของขุนนางนักวิชาการที่มีบทบาทสําคัญในการกําหนดนโยบายเศรษฐกิจยุคหลังสงครามโลกคร้ังท่ีสอง อยางนอยสองรุน 1 รังสรรค ธนะพรพันธ, กระบวนการกําหนดนโยบายเศรษฐกิจในประเทศไทย : บทวิเคราะหเชิงประวัติศาสตรเศรษฐกิจการเมือง พ.ศ.2475-2530, (กรุงเทพฯ: สมาคมสังคมศาสตรแหงประเทศไทย, 2532), หนา 70.

121

แรก ก็จะเห็นไดวาสังกัดกระทรวงการคลังและธนาคารแหงประเทศไทยเกือบท้ังหมด2 ซ่ึงในฐานะผูมีความรูทางเศรษฐศาสตรและผูนําทางความคิดรุนใหมของสังคม คนกลุมนี้คงไดติดตามอานหนังสือพิมพและหนังสือตาง ๆ ท่ีเสนอขอมูลขาวสารเกี่ยวกับนักธุรกิจ นายทุน และชนชั้นกลางท่ัวไป รวมท้ังไดรับรูความคิดเห็นตาง ๆ ของคนเหลานี้เปนอยางดี กลาวไดวากลุมขุนนางนักวิชาการตระหนักเปนอยางดีถึงความเปล่ียนแปลงทางเศรษฐกิจและสังคมในทศวรรษ 2490 และตองการใชความรูความสามารถท่ีกลุมตนมีอยูในการปรับเปล่ียนระบบเศรษฐกิจของประเทศใหสอดคลองกับความเปล่ียนแปลงท่ีเกิดข้ึน รวมท้ังการปรับปรุงกลไกทางเศรษฐกิจของภาครัฐใหมีประสิทธิภาพมากข้ึน ท้ังในการแกไขปญหาทางเศรษฐกิจและการพัฒนาเศรษฐกิจของประเทศใหเจริญกาวหนา ขุนนางนักวิชาการรุนแรกเกือบท้ังหมดไดรับการศึกษาจากยุโรป โดยเฉพาะอยางยิ่งในประเทศอังกฤษ และมีประสบการณในการเผชิญกับสภาวะความไรเสถียรภาพทางเศรษฐกิจคร้ังสําคัญมาดวยตนเอง โดยเฉพาะสภาวะเศรษฐกิจตกตํ่าคร้ังใหญในทศวรรษ 2470 และภาวะขาวยากหมากแพงในทศวรรษ 2480 และตนทศวรรษ 2490 เม่ือสงครามส้ินสุดใหมๆ ประสบการณเหลานี้ทําใหขุนนางนักวิชาการรุนนี้เห็นความสําคัญของเปาหมายการรักษาเสถียรภาพทางเศรษฐกิจ จึงพยายามผลักดันนโยบายทางการเงินและการคลังเพื่อใหบรรลุวัตถุประสงคนี้ สวนขุนนางนักวิชาการรุนท่ีสองสวนใหญจบการศึกษาจากสหรัฐอเมริกา ขุนนางนักวิชาการรุนตอๆ มาเกือบท้ังหมดก็จบการศึกษาจากสหรัฐอเมริกาเชนเดียวกัน ซ่ึงการศึกษาเศรษฐศาสตรแบบอเมริกันท่ีขุนนางนักวิชาการไทยรุนท่ีสองไดรับการถายทอดมานี้ เปนการศึกษาท่ีมองเร่ืองทางเศรษฐกิจแยกออกจากปจจัยอ่ืนๆ ทําใหการกําหนดนโยบายเศรษฐกิจเปนไปโดยไมคํานึงถึงผลกระทบทางดานการเมือง สังคม และวัฒนธรรม และอิทธิพลของการศึกษาแบบอเมริกันอีกประการหน่ึงก็คือ การยอมรับสังคมทุนนิยมเปนโลกพระศรีอาริย การยอมรับหลักการเศรษฐกิจเสรีนิยม การเช่ือถือประสิทธิภาพของกลไกราคาในการแกปญหาพื้นฐานทางเศรษฐกิจ และการเห็นประโยชนในการสรางสายสัมพันธกับระบบทุนนิยมโลก3 ความตองการขุนนางนักวิชาการในสังคมไทยปรากฏอยางชัดเจนภายหลังท่ีสงครามโลกคร้ังท่ี 2 ยุติลง เนื่องจากประเทศไทยประสบกับสภาวะเงินเฟออยางรุนแรงซ่ึงเปนผลมาจากนโยบายทางการเงินในชวงสงคราม ปญหาดังกลาวนี้มีความซับซอนและการแกไขก็ยุงยากมากจนกลุมทหารและนักการเมืองท่ีมีอํานาจอยูในมือไมอาจแกไขได อีกท้ังคนกลุมนี้ก็มุงเนนการบรรลุถึงผลประโยชนทางเศรษฐกิจและ/หรือการเมืองมากกวาจะมุงแกปญหาของประเทศอยางแทจริง

2 เรื่องเดียวกัน, หนา 70. 3 เรื่องเดียวกัน, หนา 71-73.

122

ความรูและคุณธรรมท่ีมาจากการยึดความถูกตองตามหลักวิชาการของบรรดาขุนนางนักวิชาการจึงเปนท่ีตองการของสังคมเปนอยางมาก ดังความคิดเห็นท่ีเสนอผานส่ือมวลชน กระแสการวิพากษวิจารณในส่ือมวลชนในทศวรรษ 2490 นอกจากจะมุงไปท่ีการโจมตีการทุจริตคอรัปช่ัน และการคาผูกขาด ตลอดจนการเรียกรองใหรัฐลดบทบาททางการคาและปลอยใหเอกชนดําเนินการอยางเสรีแลว ยังมีการเรียกรองใหรัฐบาลฟงเสียงของ “ผูเช่ียวชาญ” เพื่อใหการดําเนินนโยบายตางๆ เปนไปตาม “หลักวิชา” โดยเห็นวา “ภาวะอันสับสนเกี่ยวกับการบริหารราชการในเมืองไทยท่ีวุนวายอยูทุกวันนี้...เปนผลสวนหนึ่งจากการที่ขาราชการฝายการเมืองเขาไปมีอํานาจกาวกายขาราชการประจํา”4 ซ่ึงถาหากให “ผูเช่ียวชาญ” เขามาหาทางแกไขปญหาแทนขาราชการฝายการเมืองแลว “ภาวะอันสับสนเกี่ยวกับการบริหารราชการ” ก็จะหมดไป อีกท้ังยังสามารถบริหารราชการรวมท้ังจัดการปญหาตาง ๆ ไดอยางมีประสิทธิภาพอีกดวย หนังสือพิมพประชาธิปไตย เปนส่ือส่ิงพิมพท่ีเรียกรองใหรัฐบาลหาผูเช่ียวชาญมาแกไขปญหาทางเศรษฐกิจมากท่ีสุด ดังเชนบทความหนึ่งในฉบับวันท่ี 30 มกราคม พ.ศ.2497 ไดลงไววา5

“ความอลเวงจะเกิดจากการควบคุมราคา เหมือนอลเวงในวิธีการแกเศรษฐกิจท่ีแลวๆ มา ท้ังนี้เพราะเราทําการแกโดยไมไดมุงวัตถุประสงคเพื่อใหประชาราษฎรอยูเย็นเปนสุขจริงดังอาง เราใชคนท่ีปราศจากความรูและความชํานาญเขา

ดําเนินงาน ส่ิงเหลานี้ และดวยวิธีอยางนี้ บางทีประเทศเสียหายแตทางเดียว

มากกวา...บานเมืองไมใชสถานีทดลองทฤษฎี ถาเอาคนท่ีไมเจนจัดมาอํานวยงานก็

เหมือนเลนการพนัน มีแตทางเสียแตทางเดียว”

ภายหลังท่ีรัฐบาลไดใชนโยบายควบคุมการคาอยางเขมขน หามเอกชนส่ังสินคาเขามาในประเทศจนเปนท่ีวิพากษวิจารณกันมากในวงการคา หนังสือพิมพประชาธิปไตย ฉบับวันท่ี 5 มิถุนายนก็ไดเสนอความเห็นไววา6

4 หจช.บัญชีประมวลขาวเหตุการณสําคัญ พ.ศ.2498 บ 4.3.118 เรื่อง จอมพล ป. ยื่นใบลาออกจากขาราชการประจําคือตําแหนงจเรทหารทั่วไป (สยามรัฐ ฉบับวันที่ 1 ตุลาคม 2498) 5 หจช.บัญชีประมวลขาวเหตุการณสําคัญ พ.ศ.2497 กค 1.1 เรื่อง การควบคุมราคาของ (ประชาธิปไตย ฉบับวันที่ 30 มกราคม 2497) (เนนโดยผูเขียน) 6 หจช.บัญชีประมวลขาวเหตุการณสําคัญ พ.ศ.2498 บ 4.7.75 เรื่อง สภาพการณตางๆ ที่ปนังหรือฮองกง (ประชาธิปไตย ฉบับวันที่ 5 มิถุนายน พ.ศ.2498) (เนนโดยผูเขียน)

123

“...ไมนาจะออกประกาศควบคุมใหเกิดความวุนวายข้ึนในตลาดการคา...เปนผลใหประชาชนไดรับความเดือดรอน...ของท่ีควบคุมหรือท่ีหามส่ังเขามานั้น กอน

ประกาศนาจะไดมีการสืบสวนคนควา...ทํากันอยางละเอียดและใชความรูความ

ชํานาญบาง...ความผิดพลาดจนเปนเหตุใหเกิดความเดือดรอนวุนวายนั้นก็จะไม

บังเกิดขึ้น...” ในฉบับวนัท่ี 1 กรกฎาคม พ.ศ.2498 ก็ไดเสนอความเห็นในทํานองเดียวกนันี้อีกวา “การกระทําอันใดหากไมมีผูชํานาญการในการนั้นๆ เพื่อการวางแผนแลวยอมไมเปนผลสําเร็จ แตมันจะกลับใหโทษ ดังเชนฐานะการครองชีพในปจจุบัน”7 และเม่ือรัฐบาลไดมอบหมายใหคณะกรรมการลดคาครองชีพไดนําเร่ืองนีเ้ขาหารือเพื่อดําเนินการแกไข หนังสือพิมพฉบับเดียวกันนี้ก็เหน็วา “การแกไขเร่ืองเหลานี้ ถาเราเปล่ียนวิธีการเสียใหม คือแทนท่ีจะเอานกัการเมืองเขาไปรวมเปนกรรมการพิจารณา เราเปล่ียนมาเลือกเอาผูเช่ียวชาญการตางๆ...ใหคณะกรรมการซ่ึงประกอบดวยผูเช่ียวชาญลวนๆ เขาพิจารณากันอยางอิสระเสรี...นาจะไดรับผลดี...”8 ขุนนางนักวิชาการนาจะรับรูกระแสเรียกรองดังกลาวนี้เปนอยางดี จึงพยายามผลักดันให รัฐบาลดําเนินการตางๆ เพื่อบรรเทาปญหา และมุงสรางประสิทธิภาพและระเบียบวินัยในการดําเนินนโยบายทางเศรษฐกิจใหเปนไปตามหลักวิชา อยางไรก็ตาม ปจจัยสําคัญท่ีผลักดันใหขุนนางนักวิชาการเคล่ือนไหวนั้นนาจะมาจากการ “ตระหนักรู” ของพวกเขาเองวาสภาพเศรษฐกิจและสังคมของประเทศภายหลังสงครามโลกคร้ังท่ี 2 ไดเปล่ียนแปลงไปมากจนมาตรการทางกฎหมาย รวมท้ังกลไกตางๆ ท่ีมีอยูไมเพียงพอท่ีจะรองรับความเปล่ียนแปลงท่ีเกิดข้ึน ดังเชนความคิดท่ีจะปรับปรุงพระราชบัญญัติการธนาคารพาณิชย พ.ศ.2488 ท่ีมีมาต้ังแตชวงกลางทศวรรษ 2490 หรือความคิดของนายปวย อ๊ึงภากรณท่ีใหไวเม่ือคราวตองออกจากตําแหนงรองผูวาการธนาคารแหงประเทศไทยในป พ.ศ.2496 ซ่ึงเห็นวาหากตองการใหธนาคารแหงประเทศไทยเปนธนาคารท่ีสมบูรณแบบก็จะตองปรับปรุงองคกรภายในธนาคารใหม่ันคงยิ่งข้ึน (internal organization)9 เปนตน

7 หจช.บัญชีประมวลขาวเหตุการณสําคัญ พ.ศ.2498 บ.4.7.88 ปกที่ 5 ในจํานวน 6 ปก เรื่อง จอมพล ป. ใหสัมภาษณ น.ส.พ.วาจะแกไขเรื่องการเศรษฐกิจดวน (ประชาธิปไตย ฉบับวันที่ 1 กรกฎาคม 2498) 8 หจช.บัญชีประมวลขาวเหตุการณสําคัญ พ.ศ.2498 บ 4.7.75 เรื่อง สภาพการณตางๆ ที่ปนังหรือฮองกง (ประชาธิปไตย ฉบับวันที่ 5 มิถุนายน พ.ศ.2498) 9 ธนาคารแหงประเทศไทย, ทานผูวาการปวย, กรุงเทพฯ: อมรินทรพริ้นต้ิงแอนดพับลิชช่ิง, พิมพครั้งที่ 2, 2542, หนา 123.

124

ปรากฏวาบรรดาขุนนางนักวิชาการก็ไดดําเนินนโยบายทางดานการเงินตางๆ อยางแข็งขันเพื่อจะบรรเทาปญหาทางเศรษฐกิจภายหลังสงครามน้ี (รายละเอียดจะกลาวตอไปขางหนา) อยางไรก็ตาม ภายหลังท่ีกลุมคณะรัฐประหาร พ.ศ.2490 มีอํานาจทางการเมืองอยางเต็มท่ีในคร่ึงหลังของทศวรรษ 2490 เปนตนไป การทํางานของขุนนางนักวิชาการก็ลําบากมากข้ึน เนื่องจากมักจะมีการใชอิทธิพลของผูนําในคณะรัฐประหารเขาแทรกแซงอยูเสมอ การแทรกแซงท่ีสงผลกระเทือนอยางใหญหลวงตอระบบเศรษฐกิจของประเทศก็คือ การที่รัฐบาลส่ังใหธนาคารแหงประเทศไทยเปล่ียนแปลงอัตราแลกเปล่ียนเงินตราตางประเทศ จากปอนดละ 51 บาทเหลือ 45 บาทในป พ.ศ.2495 ซ่ึงการเปล่ียนแปลงคาเงินบาทคร้ังนี้ไดสรางความปนปวนใหแกสภาพเศรษฐกิจการคาของประเทศอยางรุนแรง ท้ังพอคาและผูบริโภคตางก็เดือดรอน เม่ือประกอบกับนโยบายตางๆ ตามแบบ “ทุนนิยมโดยรัฐ” ท่ีองคกรของรัฐเขาผูกขาดประกอบธุรกิจการคาอยางกวางขวาง กระแสการวิพากษวิจารณท่ัวไปจึงเกิดข้ึน ดังท่ีผูเขียนไดกลาวไวแลวในบทท่ี 3

4.2 ขุนนางนักวิชาการในสังคมการเมืองไทยกับการแกไขปญหาทางเศรษฐกิจในทศวรรษ 2490 ดังเปนท่ีทราบกันโดยท่ัวไปวาสังคมการเมืองไทยหลังการรัฐประหาร พ.ศ.2490 นั้น ตกอยูภายใตระบอบการเมืองแบบเผด็จการท่ีอํานาจตกอยูในมือของ “นายทุนขุนศึก” ท่ีมีการใชอํานาจเพื่อแสวงหาผลประโยชนทางเศรษฐกิจอยางกวางขวาง ในขณะท่ีรัฐบาลจอมพล ป. พิบูลสงครามท่ียังยึดม่ันอยูกับนโยบายทางเศรษฐกิจแบบทุนนิยมโดยรัฐ มีพฤติกรรมใชจายอยางสุรุยสุรายและมีการนําทรัพยากรของประเทศไปใชเพื่อประโยชนสวนบุคคลโดยปราศจากกลไกควบคุมตรวจสอบท่ีมีประสิทธิภาพ การที่ขุนนางนักวิชาการตองทํางานใหรัฐบาลภายใตระบอบการเมืองเชนนี้ ทําใหขุนนางนักวิชาการกลุมนี้เห็นความจําเปนท่ีจะตองสถาปนาวินัยทางการคลังและการเงินข้ึน เพื่อดึงอํานาจมาสูขาราชการประจํา โดยเฉพาะอยางยิ่งในกลุมขุนนางนักวิชาการ ท้ังในการกําหนดนโยบายทางการเงิน นโยบายการคลัง และนโยบายหน้ีสาธารณะ หากพิจารณาจากบริบททางประวัติศาสตรชวงนั้น การยื้อแยงอํานาจดังกลาวนี้ก็ดวยความหว่ันวิตกวาจะเกิดปญหาความไรเสถียรภาพทางเศรษฐกิจท่ีเนื่องมาจากพฤติกรรมของผูนําฝายทหาร ทําใหกลุมขุนนางนักวิชาการเห็นความจําเปนท่ีจะตองมีมาตรการท่ีจะปองกันมิใหเกิดมหันตภัยทางเศรษฐกิจ10 ดังท่ี ปวย อ๊ึงภากรณไดกลาวเอาไววา “ระยะระหวาง 2495 ถึง 2500 ในระยะน้ีมีขาราชการกลุมหนึ่งซ่ึงเห็นความบกพรองของระบบราชการที่ เปนมา และหาวิ ธี ท่ีจะแกไข ในขณะน้ันรัฐมนตรีว าการ

10 รังสรรค ธนะพรพันธ, กระบวนการกําหนดนโยบายเศรษฐกิจในประเทศไทย : บทวิเคราะหเชิงประวัติศาสตรเศรษฐกิจการเมือง พ.ศ.2475-2530, หนา 73.

125

กระทรวงการคลัง ซ่ึงเคยเปนรัฐมนตรีวาการกระทรวงพาณิชยก็สงเสริมขาราชการกลุมนี้ใหดําเนินการไปได”11 อยางไรก็ตาม ความพยายามในชวงนี้ไมคอยจะไดรับความรวมมือจากผูนําทางการเมืองมากนัก ดังท่ี นายฉลอง ปงตระกูล เลขาธิการคนท่ีสองของสภาเศรษฐกิจแหงชาติ เคยเลาไววาสภาเศรษฐกิจแหงชาตินั้น “มีหนาท่ีเสนอความคิดเห็นตอรัฐบาลเปนคร้ังคราว โดยใชหลักทางวิชาการเขาไปชวยแกไข เชนเม่ือมีปญหาราคาสินคาแพง รัฐบาลก็อยากใหราคาถูกลลงมาโดยวิธีการท่ีรัฐบาลเห็นวาควรทํา แตทางสภาเศรษฐกิจฯ ก็เสนอวาควรใชวิธีใหกลไกทางตลาดเขาไปจัดการซ่ึงรัฐบาลก็เขาใจแตไมยอมทํา” 12 ดังนั้นในชวงทศวรรษ 2490 จึงพบความขัดแยงระหวางผูนําทางการเมืองกับขุนนางนักวิชาการอยูอยางตอเนื่อง ดังท่ีจะไดกลาวตอไป

4.2.1 ความพยายามสรางระเบียบวินยัทางการเงนิ ภายหลังสงครามโลกคร้ังท่ี 2 กระทรวงการคลังเร่ิมมีความอึดอัดใจตอนโยบายเศรษฐกิจแบบทุนนิยมโดยรัฐเพราะมองไมเห็นทางวารัฐวิสาหกิจตางๆ จะประสบความสําเร็จไดอยางไร ในสมัยรัฐบาลนายควง อภัยวงศชวงปลายทศวรรษ 2480 ไดมีการพิจารณาทบทวนปรับปรุงสํานักงานกลางจังหวัดและบริษัทจังหวัดและไดมีการตกลงใหคงบริษัทจังหวัดไว แตปรากฏวากระทรวงการคลังไมสมัครใจท่ีจะปกปองบริษัทจังหวัดตอไป โดยเฉพาะเร่ืองของเงินทุน13 เม่ือไมสามารถคัดคานการลงทุนทางธุรกิจของรัฐได กระทรวงการคลังจึงหาทางท่ีจะทําใหองคกรรัฐวิสาหกิจตางๆ บริหารงานอยางมีประสิทธิภาพมากข้ึน ดวยการเสนอใหมีผูแทนจากกระทรวงการคลังอยูในบริษัทและองคการของรัฐ ใน พ.ศ.2490 ดวยเหตุผลวา14

11 ปวย อึ๊งภากรณ, “บทบาทนักการเมืองกับการพัฒนาเศรษฐกิจ,” หัวขอบรรยายประกอบการเรียนวิชาสัมมนาเศรษฐกิจปจจุบัน ณ คณะเศรษฐศาสตร มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร 25 ตุลาคม 2518. ใน ปวย อึ๊งภากรณ, เศรษฐทรรศน รวมขอคิดขอเขียนทางเศรษฐศาสตรของ ปวย อึ๊งภากรณ, สมาคมเศรษฐศาสตร มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร, 2523, หนา 251. 12 “อดีตเลขาธิการฯ พูดถึงสภาพัฒน,” วารสารเศรษฐกิจและสังคม ปที่ 29 ฉบับที่ 1 เดิอนมกราคม-กุมภาพันธ 2535, หนา 52. อางใน สํานักงานคณะกรรมการสภาพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแหงชาติ, 5 ทศวรรษสภาพัฒน, หนา 87. 13 อางใน เรืองวิทย ล่ิมปนาท, “บทบาทของรัฐในระบอบทุนนิยมของไทย (พ.ศ.2475-2500)”, วิทยานิพนธอักษรศาสตรมหาบัณฑิต ภาควิชาประวัติศาสตร บัณฑิตวิทยาลัย จุฬาลงกรณมหาใทยาลัย พ.ศ.2537, หนา 248. 14 อางใน เรืองวิทย ล่ิมปนาท, เพ่ิงอาง, หนา 247.

126

“...มีบริษัทและองคการในควบคุมของรัฐบาลอีกหลายแหง ไมมีกรรมการซ่ึงเปนผูแทนของกระทรวงการคลังรวมอยูดวย เปนเหตุใหบางคร้ังเกิดความยุงยาก โดยเฉพาะในดานการเงิน ซ่ึงกระทรวงการคลังไดตรวจพบความฟุมเฟอยและไมประหยัดในรายการจายเงิน จนกระทรวงการคลังตองเขาชวยเหลือคํ้าประกันใหไดเบิกเงินเกินบัญชี เพื่อประคับประคองใหบริษัทและองคการเหลานั้นทรงตัวอยูได นอกจากนั้นกระทรวงการคลังยังไดรับความยุงยากในอันท่ีจะพิจารณาการขอกูเงินเพื่อขยายกิจการ หรือการขอจายเงินโบนัสตลอดจนการเขาคํ้าประกันการเบิกเงินเกินบัญชี ฯลฯ โดยท่ีไมมีกรรมการผูแทนกระทรวงการคลังในบริษัทหรือองคการเหลานั้นช้ีแจง และรายงานถึงความจําเปนใหทราบโดยละเอียด ฉะนั้นเพื่อประโยชนดังกลาวแลว กระทรวงการคลังจึงเห็นควรใหไดมีกรรมการผูแทนกระทรวงการคลังในบริษัทและองคการของรัฐบาลทุกแหง”

เม่ือจอมพล ป. พิบูลสงครามข้ึนมาดํารงตําแหนงนายกรัฐมนตรีอีกคร้ังใน พ.ศ.2491 และมีนโยบายท่ีจะใหรัฐประกอบการทางเศรษฐกิจมากข้ึน กระทรวงการคลังจึงเคล่ือนไหวในเร่ืองใหมีผูแทนกระทรวงการคลังในรัฐวิสาหกิจอีกคร้ังหนึ่ง โดยช้ีแจงวาถึงแมจะมีมติคณะรัฐมนตรีใหมีผูแทนกระทรวงการคลังเปนกรรมการรวมอยูในบริษัทและองคการของรัฐบาล แตยังปรากฏวามีบริษัทและองคการรัฐบาลอีกหลายแหงไมมีกรรมการซ่ึงเปนผูแทนกระทรวงการคลังรวมอยูดวย กระทรวงการคลังจึงเสนอขอใหคณะรัฐมนตรีลงมติเม่ือ 12 พฤษภาคม 2491 ใหมีกรรมการผูแทนกระทรวงการคลังในบริษัทและองคการรัฐบาลทุกแหง15 ภายหลังท่ีรัฐบาลออกพระราชบัญญัติวาดวยการจัดต้ังองคการของรัฐบาล พ.ศ.2496 และทําใหมีการจัดต้ังองคการรัฐบาลเพ่ิมมากข้ึน ซ่ึงทําใหตองมีการกําหนดหนาท่ีกรรมการผูแทนกระทรวงการคลังในบริษัท องคการ และกิจการในการควบคุมของรัฐบาลข้ึนเปนระเบียบปฏิบัติ บุคคลท่ีมีบทบาทสําคัญในการนี้คือ นายปวย อ๊ึงภากรณ ในตําแหนงผูเช่ียวชาญการคลัง ไดทําบันทึกเสนอรัฐมนตรีวาการกระทรวงการคลัง เร่ืองการควบคุมองคการตางๆ ของรัฐบาล โดยช้ีแจงวา เร่ืองปญหากระทรวงการคลังควรท่ีจะควบคุมการเงินขององคการและบริษัทตางๆ ของรัฐบาล ซ่ึงรัฐบาลมีหุนเพื่อใหเปนประโยชนแกสวนรวมนั้น เปนปญหาท่ีใหความสนใจกันมานาน รวมท้ังมีขอเสนอจากท้ังธนาคารโลกและกรรมการดําเนินการประสานงานเศรษฐกิจ (ด.ป.ศ.) ในเร่ืองนี้ดวย แตเทาท่ีผานมายังไมมีแนวทางปฏิบัติสําหรับกรรมการท่ีเปนผูแทนกระทรวงการคลัง ตางคน 15 เรื่องเดียวกัน, หนา 250.

127

ตางก็ใชดุลยพินิจในการทําหนาท่ี ไมมีอะไรเปนมาตรฐาน ประกอบกับการทําบัญชีและการกําหนดงบประมาณขององคการและบริษัท รวมท้ังขอบังคับวาดวยวิธีการปฏิบัติเกี่ยวกับการเงินขององคการ พ.ศ.2495 ท่ีใชควบคุมการเงินขององคการยังมีขอบกพรองอยู รวมทั้งขอบกพรองอ่ืนๆ ท่ียังคิดไปไมถึง กระทรวงการคลังจึงควรจะมีหนาท่ีควบคุมการเงินขององคการและบริษัทตางๆ เพื่อประโยชนของงบประมาณและการเงินของประเทศ นายปวยจึงเสนอใหมีการประชุมขาราชการเพื่อหารือในเร่ืองนี้สัปดาหละ 2 คร้ัง ผูเขาประชุมไดแกขาราชการกระทรวงการคลังท่ีเปนผูแทนกระทรวงการคลังในองคการและบริษัทตางๆ รวมท้ังผูชํานาญการบัญชีของกรมบัญชีกลาง โดยมีรัฐมนตรีหรือปลัดกระทรวงเปนประธาน และมีหัวหนากองสํารวจรายไดกรมบัญชีกลางเปนเลขานุการ16 รัฐมนตรีวาการกระทรวงการคลังในขณะน้ันคือ พลตรีเภา เพียรเลิศบริภัณฑยุทธกิจก็เห็นดวย และจัดใหมีการประชุมข้ึนในเวลาอันรวดเร็ว โดยมีการประชุมอยางตอเนื่อง และมีการวางแนวทางปฏิบัติสําหรับกรรมการผูแทนกระทรวงการคลังตอองคการ โรงงาน บริษัท และธนาคารในความควบคุมของรัฐบาล หรือบริษัทท่ีรัฐบาลมีหุนสวนรวมกับเอกชน ซ่ึงแนวทางปฏิบัติของกรรมการผูแทนกระทรวงการคลังนี้มีความละเอียดรอบดานกวาท่ีเคยกําหนดหนาท่ีไวมาก โดยแนวทางปฏิบัติท่ีถูกรางโดยการประชุมนี้ แบงออกเปนแนวทางดานตางๆ ต้ังแตเร่ืองท่ัวๆ ไป แนวทางการประชุมกรรมการ การเงิน การบัญชี และการจัดสรรกําไร และระเบียบหรือขอบังคับอ่ืนๆ โดยแบงแนวทางเหลานี้ออกถึง 31 ขอ ซ่ึงมีรายละเอียดท่ีแสดงใหเห็นวากระทรวงการคลังพยายามที่จะเขาไปจัดระบบระเบียบของการประกอบการขององคการของรัฐท้ังหมด ยกเวนในแงนโยบาย เชน แนวทางขอ 9 ท่ีพยายามเสนอแนะใหมีการประชุมของกรรมการและอนุกรรมการขององคการตางๆ อยางตอเนื่อง หรือแนวทางขอ 13 ท่ีเสนอแนะใหมีระเบียบขอบังคับวิธีปฏิบัติเกี่ยวกับการเงินและการบัญชี เพื่อถือเปนหลักปฏิบัติในองคการและบริษัท โดยกรรมการผูแทนกระทรวงการคลังตองทําหนาท่ีแนะนําควบคุมการดําเนินงานและแจงใหกระทรวงการคลัง (กรมบัญชีกลาง) ทราบตลอดมา17 อยางไรก็ตาม ความพยายามดังกลาวดูจะไมคอยเปนผลเพราะในป พ.ศ.2496 ก็ยังปรากฏวามีหนังสือของกระทรวงการคลังสงไปยังกระทรวงทบวงกรมตางๆ ระบุวาขอใหกําชับบริษัทและองคการของรัฐบาลใหปฏิบัติตามระเบียบวาดวยการจายเบี้ยกรรมการและโบนัสในบริษัทและองคการคาของรัฐบาลโดยเครงครัด สวนในป พ.ศ.2498 ก็ไดมีหนังสืออกมาวาบริษัทและองคการ

16 เพ่ิงอาง. 17 เรื่องเดียวกัน, หนา 252-253.

128

คาของรัฐบาลไมไดปฏิบัติตามมติคณะรัฐมนตรีท่ีใหเสนอบัญชีทําการประจําเดิอนและงบดุลตางๆ โดยเครงครัด18 นอกจากเร่ืองการใชจายเงินในองคการของรัฐท่ีทํากันอยางไมถูกตองตามหลักวิชาแลว เร่ืองของกระบวนการพิจารณางบประมาณก็เปนอีกประเด็นหนึ่งท่ีกลุมขุนนางนักวิชาการตองการจะแกไข เนื่องจากในสมัยรัฐบาลจอมพล ป. พิบูลสงครามนั้นไดใชวิธีการงบประมาณแบบรายจายกําหนดรายได คือเร่ิมตนต้ังงบประมาณดวยการกําหนดวงเงินงบประมาณรายจายกอน โดยท่ีไมคํานึงศักยภาพในการหารายได และในหนังสือ “5 ทศวรรษสภาพัฒน” ไดบันทึกเกี่ยวกับการกําหนดนโยบายงบประมาณในชวงนี้ไววา “การจัดสรรงบประมาณเพ่ือสนองตอบตอความจําเปน จะอาศัยแรงผลักดันจากผลประโยชนทางการเมืองมากกวาท่ีจะพิจารณาชี้ขาดจากวิธีการหาความสําคัญของแตละโครงการตามวิธีการประเมินคาท่ีถูกตอง”19 ดวยพฤติกรรมดังกลาวไดทําใหงบประมาณของประเทศชาติขาดดุลเปนจํานวนมาก โดยเฉพาะอยางยิ่งในระหวางป พ.ศ.2494-2497 ดังท่ีปรากฏอยูในตารางท่ี 4.120 การที่ระดับรายจายของรัฐบาลเพ่ิมข้ึนอยางรวดเร็วนั้นมีตนเหตุสําคัญอยูสองประการ ประการแรก ความประสงคของรัฐบาลในอันท่ีจะเรงรัดพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมทําใหจํานวนเงินท่ีตองใชลงทุนเพื่อการนี้เพิ่มพูนข้ึนเปนจํานวนมาก ประการท่ีสอง ความบกพรองในวิธีการงบประมาณและ

การบริหารการคลัง เปนมูลเหตุท่ีทําใหการจัดลําดับความสําคัญของรายจายดานตางๆ ไมเปนไปตามความเหมาะสมกับภาวะแหงรายได และทําใหการใชจายเงินไมเปนไปโดยประหยัด สําหรับวิธีการที่ใหจายเงินไปไดกอนในกรณีท่ีมีความจําเปนหรือมีขอผูกพัน แลวต้ังงบประมาณชดใชภายหลัง ซ่ึงพระราชบัญญัติเงินคงคลังเปดชองใหทําไดนั้น ก็ปรากฏวามีการปฏิบัติกันอยางฟนเฝอจนเปนสาเหตุสําคัญอีกประการหนึ่งท่ีทําใหมีการใชจายเงินเกินกําลังรายได นอกจากนั้นยังพบวาการลงทุนหลายอยางยังมิไดรับการพิจารณาอยางรอบคอบ อันเปนเหตุใหเกิดความลมเหลวหรือไดผลตอบแทนไมคุมคา ดังนั้น การใชจายเงินเกินรายไดจึงเปนการเพิ่มปริมาณเงินลงไปสูตลาด เนื่องจากรัฐบาลจะตองกูเงินจากธนาคารแหงประเทศไทยมาชดเชยสวนท่ีเกินรายไดเปนจํานวนมากหลายปติดตอกัน มีผลนําไปสูความเส่ือมคาแหงเงินตรา และคาครองชีพสูงมากข้ึนเปนลําดับ21

18 หจช. กค. 0301.6/7 ปกที่ 1 ในจํานวน 2 ปก เรื่อง การแกไขระเบียบวาดวยการจายเบี้ยกรรมการและโบนัสในบริษัทและองคการคาของรัฐบาล (14 ต.ค. 2498-2 มิ.ย. 2499) 19 สํานักงานคณะกรรมการสภาพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแหงชาติ, 5 ทศวรรษสภาพัฒน, หนา 97. 20 ธนาคารแหงประเทศไทย, ที่ระลึกครบรอบปที่ยี่สิบ 10 ธันวาคม 2505, หนา 59. 21 เรื่องเดียวกัน, 60-61.

129

ตาราง 4.1 ตารางแสดงรายไดและรายจายของรัฐบาล (หนวยลานบาท)

ป

รายได

รายจาย

ขาดดุล(-)

เกินดุล(+)

2490 2491 2492 2493 2494 2495 2496 2497 2498

996.0 1,692.2 1,929.8 2,143.3 2,532.3 3,346.9 3,940.9 4,265.9 4,380.2

1,217.2 1,685.0 2,237.3 2,591.7 3,418.5 4,433.9 5,240.6 5,493.8 5,025.5

-221.2 +7.2 -307.5 -447.9 -888.2 -1,087.0 -1,299.7 -1,227.9 -645.3

ที่มา : ธนาคารแหงประเทศไทย, ที่ระลึกครบรอบปที่ยี่สิบ 10 ธนัวาคม 2505, หนา 59.

ตาราง 4.2 จํานวนเงินท่ีรัฐบาลกูจากธนาคารแหงประเทศ

ป

จํานวนสุทธิที่กูจากธนาคารแหงประเทศไทย (ลดลง- ,เพ่ิมขึ้น+)

2490 2491 2492 2493 2494 2495 2496 2497 2498

-11.8 -63.6 +330.9 +333.8 +389.8 +910.7 +1,844.3 +1,478.9 +552.3

ที่มา : ธนาคารแหงประเทศไทย, ที่ระลึกวันครบรอบปที่ยี่สิบ 10 ธันวาคม 2505. หนา 59.

130

กลุมขุนนางนักวิชาการวิตกกังวลในเรื่องพฤติกรรมการใชจายของรัฐบาลท่ีสงผลตอการแกปญหาคาครองชีพของประชาชนเปนอยางมาก และไดพยายามเคล่ือนไหวเพื่อแกไขปญหาดังกลาว ธนาคารแหงประเทศไทยจึงไดพยายามที่จะเสนอใหรัฐบาลตระหนักถึงอันตรายจากสภาวะเงินเฟอ และแกไขนโยบายการคลังเสียใหม ในรายงานประจําปของธนาคารแหงประเทศ

ไทยปรากฏขอเสนอน้ีซํ้าแลวซํ้าอีก ปแลวปเลา ดังขอความบางตอนในรายงานประจําป 2495 ไดเสนอวา22

“ธนาคารไดมีความวิตกกังวลในปญหาเร่ืองเงินเฟออยูมาก และไดเคย

รายงานมาหลายปติดๆ กัน ขอใหรัฐบาลปองกันเหตุการณอันจะนําไปสูภาวะเงิน

เฟออยางจริงจัง เม่ือรายจายรัฐบาลมีจํานวนมากกวารายรับเปนจํานวนมากมายดังนี้แลว หากจําเปนตองใชจายก็อาจจะตองพิมพธนบัตรเพิ่มข้ึนอีก ซ่ึงยังผลเสียหายในดานเศรษฐกิจและคาครองชีพของประชาชนไดมาก...โครงการตางๆ ท่ีกระทรวงทบงกรมตางๆ เสนอรัฐบาลนั้น ควรจะไดรับการพิจารณาโดยรอบคอบ และควรจัดทําเทาท่ีจําเปนและไดผลรวดเร็วเพื่อประหยัดคาใชจายลงบาง โครงการใดมีความสําคัญลดหล่ันลงมา ก็อาจยืดเวลาออกไปใหลงทุนนานปข้ึน...”

ในรายงานประจําป 2496 ไดเสนอวา23

“...สําหรับปญหาเร่ืองเงินเฟอนั้น ธนาคารไดรายงานหลายปแลว ยังมิไดมีการดําเนินการแตอยางใด รัฐบาลยังคงมีรายจายเกินรายรับอยูเปนจํานวนมาก และเพิ่มมากข้ึนอีกตามงบประมาณประจําป 2497...ธนาคารขอยืนยันขอแนะนํา

และความเห็นซ่ึงรายงานไวในปกอน และขอย้ําอยางหนักแนนใหรีบดําเนินการ

เสียดวยมิฉะนั้นแลวจะแกไขยากลําบากยิ่ง และเสียหายใหญหลวงตอเสถียรภาพทางการเงินและเศรษฐกิจ...”

และในรายงานประจําป 2497 ก็ไดเสนอวา24 22 เรื่องเดียวกัน, เนนโดยผูเขียน, หนา 62. 23 เรื่องเดียวกัน, เนนโดยผูเขียน, หนาเดียวกัน. 24 เรื่องเดียวกัน, เนนโดยผูเขียน, หนา 63.

131

“...วิธีการงบประมาณและวิธีปฏิบัติในขณะน้ีชักจูงใหมีการจายเงินมากกวาท่ีจะสามารถจัดหาได คือถือหลักรายจายเปนหลักเกณฑในการกําหนดรายได ซ่ึงเปนวิธีไมเหมาะสมอยางยิ่งสําหรับการคลังของประเทศไทยในปจจุบัน ธนาคารใครขอใหเปล่ียนเปนวิธีใหมโดยถือรายไดเปนหลักเกณฑ

ประมาณรายจาย...สมควรที่จะไดมีการปรับปรุงวิธีการแยกประเภทรายจายเสียใหม เพื่อแสดงใหเห็นหนาท่ีและการสงเสริมการบูรณะเศรษฐกิจของรัฐบาลไดโดยถูกตองและชัดเจน...(เนนโดยผูเขียน)”

จนในรายงานประจําป พ.ศ.2499 ธนาคารแหงประเทศไทยถึงกับกลาวไววา25

“บัดนี้ปรากฏวา ธนาคารไมมีกําลังในทางการเงินเพียงพอท่ีจะขยายการใหกูยืมเปนจํานวนมากแกรัฐบาลตอไปไดอีก . . .ฉะนั้นถารัฐบาลไมปรับปรุงวิธีดําเนินการคลัง โดยการประหยัดรายจายอันไมจําเปนโดยเครงครัด หรือปรับปรุงการภาษีอากร ตลอดจนวิธีการจัดเก็บรายไดใหไดผลดียิ่งข้ึนแลว ธนาคารเกรงวาจะเปนการกระทบกระเทือนและเปนอันตรายตอเสถียรภาพของเงินตราของประเทศตอไป”

ทางดานกระทรวงการคลังก็มีความเคล่ือนไหวดวยเชนกัน ในป พ.ศ.2496 รัฐมนตรีวาการกระทรวงการคลังไดเชิญบรรดาอธิบดีกรมตางๆ พรอมท้ังหัวหนาฝายการเงินในกรมเหลานั้น ไปรวมประชุม รับฟงคําช้ีแจงถึงเหตุผลและความจําเปนตางๆ ในการประหยัดการใชจาย รวมท้ังเรียกรองไปยังหนวยราชการตางๆ ใหพิจารณาใชจายเงินงบประมาณแผนดินโดยประหยัด โดยเฉพาะเกี่ยวกับเงินการจรท่ีจะใชจายในการกอสราง หากยังมิใชความจําเปนเรงดวนอันจะเกิดความเสียหายแกราชการก็ใหระงับไว ช่ัวคราวกอนเพื่อรักษางบประมาณแผนดินไวใชในสถานการณฉุกเฉิน26

25 หจช. (2) กค. 1.1.12/6 เรื่อง คณะกรรมการธนาคารแหงประเทศไทยเสนอรายงานประจําป พ.ศ.2499 (28 ก.พ. 2500) 26 หจช. บัญชีประมวลขาวและเหตุการณสําคัญ พ.ศ.2496 กค.1.3 ปกที่ 1 ในจํานวน 2 ปก เรื่อง รมต. คลังเชิญผูแทนทุกกระทรวงประชุมประหยัดรายจายของแผนดิน (สยามรัฐ วันที่ 14 พฤษภาคม 2496)

132

ปวย อ๊ึงภากรณ ผูเช่ียวชาญการคลังไดเขียนบทความเร่ือง “นักเรียนเศรษฐศาสตร ไปเรียนอะไรมา? ใชอะไรได?,” ลงพิมพในหนังสือ “เทศาภิบาล” ฉบับวันสถาปนากระทรวงมหาดไทย วันท่ี 1 เมษายน 2497 และมีขอความวิพากษวิจารณพฤติกรรมการใชจายและการจัดสรรงบประมาณท่ีผิดหลักวิชาในสมัยนั้นวา “...รัฐบาลมักงายและจายเติบ มักจะตีเงินตราข้ึนใชเองจนฟุมเฟอย...ในวิธีการทํางบประมาณของแตละประเทศท่ีเจริญ เขามิไดมุงพิจารณารายจายรายไดของรัฐบาลเพียงอยางเดียว เขาเร่ิมดวยการประมาณการทํามาหากินของราษฎรทั่วประเทศเสียกอน เทากับเปนการคิดบัญีของประเทศแลงจึงคิดงบประมาณของรัฐบาลใหเหมาะสมเขารูปกับบัญชีของประเทศ”27 ในป พ.ศ.2497 รัฐมนตรีวาการกระทรวงการคลังก็ไดสงหนังสือแสดงความเปนหวงเร่ืองสถานะการเงินของประเทศใหแกนายกรัฐมนตรี เนื่องจากรายไดมีเขาสูคลังในป พ.ศ.2496 ตํ่ากวางบประมาณท่ีต้ังไวถึง 257.8 ลานบาท นอกจากนั้นจํานวนรายไดท่ีต้ังรับไวตามงบประมาณป พ.ศ.2497 ก็มีแนวโนมวาจะไดตํ่ากวาท่ีคาดไวมากนัก กระทรวงการคลังจึงรูสึกหนักใจในสถานะการเงินของประเทศเปนอยางยิ่ง และเห็นวาวิธีการท่ีจะแกไขภาวะดังกลาวจะทําไดก็โดยการเรงรัดภาษีอากรใหเพิ่มข้ึน และรวมมือรวมใจกันประหยัดรายจายของประเทศอยางแทจริง28 ซ่ึงวิธีการน้ีไมสูจะไดผลนักจนกระท่ังถึงป พ.ศ.2498 เม่ือสถานะทางการเงินของประเทศไทยเขาข้ันวิกฤต จึงเปนสถานการณท่ีบีบบังคับใหจําเปนตองมีการเปล่ียนแปลงวิธีการงบประมาณของประเทศ มิเชนนั้นประเทศก็มิอาจจะดําเนินตอไปได (ซ่ึงจะกลาวตอไปขางหนา) 4.2.2 ความขัดแยงเร่ืองนโยบายแลกเปล่ียนเงนิตราตางประเทศ ความขัดแยงคร้ังนี้เปนความขัดแยงระหวางรัฐบาลจอมพล ป. กับขุนนางนักวิชาการที่สังกัดธนาคารแหงประเทศไทยท่ีมีหนาท่ีในการควบคุมการใชเงินตราตางประเทศของแผนดิน ซ่ึงพบวาชวงเวลาระหวางป พ.ศ.2485-2502 เปนชวงเวลาท่ีมีการเปล่ียนตําแหนงผูวาการสูงสุด ความถ่ีในการเปล่ียนตําแหนงเกิดจากปญหาความไรเสถียรภาพทางการเมืองสวนหนึ่ง อีกสวนหน่ึงเกิดจากการลาออกและการถูกปลดจากตําแหนง โดยรัฐบาลละเมิดความเปนอิสระของธนาคารแหงประเทศไทย แมวาในปลายยุครัฐบาล จอมพล ป. ธนาคารแหงประเทศไทยจะมีความสัมพันธอันดีกับ

27 ปวย อึ๊งภากรณ, “นักเรียนเศรษฐศาสตร ไปเรียนอะไรมา ? ใชอะไรได ?,” เชียนขึ้นเพ่ือเปนอนุสรณแกนางเชย ประสาทเสรี และนางเซาะเซ็ง อึ๊งภากรณ ลงพิมพในหนังสือ “เทศาภิบาล” ฉบับวันสถาปนากระทรวงมหาดไทย 1 เมษายน 2497, ใน ปวย อึ๊งภากรณ, เศรษฐทรรศน รวมขอคิดขอเขียนทางเศรษฐศาสตรของ ปวย อึ๊งภากรณ, สมาคมเศรษฐศาสตร มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร, 2523, หนา 20. 28 หจช. (1) กค. 1.1.5/4 เรื่อง สถานะการเงินของประเทศ (18 มี.ค.-9 ต.ค. 2497)

133

รัฐมนตรีวาการกระทรวงการคลัง (พระบริภัณฑยุทธกิจ พ.ศ.2494-2500) แตรัฐบาลโดยผูนําฝายทหารยังคงแทรกแซงการทํางานของธนาคารแหงประเทศไทยอยูเสมอ เม่ือแรกตั้งธนาคารแหงประเทศไทย (มีช่ือเดิมวา “สํานักงานธนาคารชาติไทย”) เม่ือป พ.ศ.2484 นั้น หนาท่ีหลักของธนาคารแหงประเทศไทย ก็คือ การบริหารหนี้สาธารณะ เม่ือมีการตรา พ.ร.บ.ธนาคารแหงประเทศไทย พ.ศ.2485 ควบคูกับพระราชกฤษฎีกากําหนดกิจการธนาคารแหงประเทศไทย พ.ศ.2485 หนาท่ีหลักตามกฎหมายก็คือ การออกบัตรธนาคาร การเปนนายธนาคารของรัฐบาล การเปนนายธนาคารของธนาคารพาณิชย การรักษาเสถียรภาพทางการเงิน และการควบคุมการปริวรรตตางประเทศ สวน พ.ร.บ.ควบคุมการแลกเปล่ียนเงิน พ.ศ.2485 ตอกย้ําอํานาจหนาท่ีของธนาคารแหงประเทศไทยในดานการควบคุมการปริวรรตเงินตราตางประเทศ การตราพระราชกําหนดจัดสรรทุนสํารองเงินตราเกินจํานวนธนบัตรออกใช พ.ศ.2498 ยังผลใหธนาคารแหงประเทศไทยขยายอํานาจหนาท่ีในการจัดการทุนรักษาระดับอัตราแลกเปล่ียนเงินตรา คร้ันมีการตรา พ.ร.บ.เงินตรา พ.ศ.2501 ธนาคารแหงประเทศไทยมีหนาท่ีในการบริหารทุนสํารองเงินตรา รวมเบ็ดเสร็จแลวธนาคารแหงประเทศไทยมีหนาท่ีในการจัดการทุนสํารองระหวางประเทศ29 ธนาคารแหงประเทศไทยไดทําหนาท่ีคัดคานอยางแข็งขันตอการดําเนินนโยบายตางๆ ของรัฐบาลท่ีขัดตอหลักวิชามาโดยตลอด ดังปรากฏวาในป พ.ศ.2489 ซ่ึงสงครามโลกคร้ังท่ี 2 เพิ่งส้ินสุดลงไปไดไมนานนัก รัฐบาล (นายควง อภัยวงศ) มีความตองการเงินตราตางประเทศอยางมากเพื่อที่จะนํามาเปนคาใชจายในการบูรณะประเทศ จึงไดออกนโยบายขายทองคําอันเปนทุนสํารองเพื่อใหไดมาซ่ึงเงินตราตางประเทศดังกลาว การขายทองคําภายนอกประเทศ คือท่ีสหรัฐอเมริกานั้นปราศจากปญหาใดๆ แตการขายทองคําภายในประเทศปรากฏวาไดมีความเห็นขัดกันข้ึนระหวางรัฐบาลในสมัยนั้นกับคณะกรรมการธนาคารแหงประเทศไทย ในประเด็นท่ีเกี่ยวกับวิธีการขายทองคํา กลาวคือรัฐบาลตองการจะใหดําเนินการขายโดยวิธีการดังนี้30

1. ทําทองคําเปนแทงเล็กๆ มีน้าํหนัก 150 กรัม และ 1,500 กรัม 2. กําหนดวาจะขายในคราวหนึง่ๆ เปนปริมาณเทาใด แลวประกาศแจงวนัท่ีจะขาย

3. ขายในราคาท่ีจะไดกําหนดข้ึนซ่ึงจะเปนราคาตํ่ากวาราคาตลาดเล็กนอย

สวนธนาคารแหงประเทศไทยไดมีความเห็นแยงมาวาไมควรจะตัดทองเปนแทงเล็กเพราะจะตองมีการควบคุมตรวจตรากันอยางแข็งแรง และจะทําใหเกิดรายจายข้ึนรวมท้ังจะมีทองคําท่ีสูญ

29 รังสรรค ธนะพรพันธุ, การบริหารนโยบายเสถียรภาพเศรษฐกิจในอนาคต, หนา 41-42. 30 ธนาคารแหงประเทศไทย, ที่ระลึกครบรอบปที่ยี่สิบ 10 ธันวาคม 2505,หนา 85.

134

เพลิงไปไมใชนอย ซ่ึงการท่ีตองมีรายจายเพิ่มมากข้ึนก็จะทําใหไมไดผลในทางลดปริมาณเงินในตลาดตามท่ีตองการ และยังเสนอตอรัฐบาลอีกวาควรจะขายดวยวิธีการประมูลราคาเพราะวาถูกตองตามหลักการของการขายของของรัฐบาลหรือองคการสาธารณะและเปนวิธีท่ีจะทําใหขายไดในราคาสูงท่ีสุด31 นอกจากนั้นคณะกรรมการธนาคารแหงประเทศไทยยังไดเสนอความเห็นข้ึนอีกวา ถารัฐบาลจะเปดโอกาสใหผูท่ีซ้ือทองคําจากธนาคารแหงประเทศไทยสามารถสงทองคําออกนอกประเทศไดเปนปริมาณไมเกินท่ีผูนั้นไดซ้ือไป ก็อาจจะทําใหขายทองคําไดในราคาดียิ่งข้ึนอีก และยังอาจเปนผลใหมีการส่ังสินคาตางประเทศเขามาในขณะท่ีประเทศไทยมีความตองการเปนอยางมากอยูดวย อยางไรก็ตาม แมวาธนาคารแหงประเทศไทยไดมีหนังสือแจงความเห็นดังกลาวไปใหรัฐบาลทราบแลวก็ตาม คณะรัฐมนตรีในสมัยนั้นก็ยังยืนยันใหธนาคารแหงประเทศไทยปฏิบัติตามวิธีเดิมท่ีเคยไดแจงไป ซ่ึงในคร้ังหลังนี้คณะกรรมการธนาคารแหงประเทศไทยไดประชุมหารือกันอีกคํารบหนึ่งในประเด็นที่สําคัญ 2 ขอ ตามท่ีคณะรัฐมนตรีไดมีมติไว คือ (1) ใหหลอมเปนแทงเล็กๆ ขาย (2) ขายโดยวิธีการกําหนดราคาใหตํ่ากวาราคาตลาด (ซ่ึงไมตองประมูลราคา) ในประเด็นแรกคณะกรรมการธนาคารแหงประเทศไทยอนุโลมปฏิบัติไปไดตามความเห็นของคณะรัฐมนตรี ในประเด็นท่ีสอง คณะกรรมการถือเปนขอสําคัญและไดพิจารณาถึงผลเสียในการปฏิบัติเชนนั้นแลว จึงไมสามารถจะปฏิบัติใหเปนไปตามมติของคณะรัฐมนตรีได นอกจากน้ันคณะกรรมการยังเรียนใหคณะรัฐมนตรีทราบเพ่ิมเติมอีกวา32

“ตามระราชบัญญัติธนาคารแหงประเทศไทย พ.ศ.2485 และตามกฎหมายและวิธีปฏิบัติท่ีเปนมาภายหลังแลวนั้น ในสวนท่ีเกี่ยวกับการเงินของประเทศ กระทรวงการคลังและธนาคารแหงประเทศไทยตกอยูในฐานะท่ีตองแยกเปนตางหากจากกัน . . .ธนาคารแหงประเทศไทยเปนองคการท่ีมีหนาท่ีความรับผิดชอบโดยตนเองเปนอีกสวนหนึ่งตางหากจากองคการของรัฐบาล เม่ือเปนเชนนี้คณะกรรมการธนาคารแหงประเทศไทยจึงตกอยูในฐานะท่ีจะตองปฏิบัติภารกิจไปตามความคิดเห็นของตนโดยสุจริต ส่ิงใดท่ีคณะกรรมการเห็นวาถาทํา

ไปจะเปนการเสียหายหรือไมไดประโยชนเทาท่ีควรจะไดแลว คณะกรรมการจะ

ฝนทําไปหรือจะกระทําไปโดยคําส่ังของผูหนึ่งผูใดไมไดท้ังส้ิน การท่ีไมปฏิบัติตามหลักท่ีวานี้คณะกรรมการจะตองรับผิดโดยไมมีขอแกตัวใดๆ การขายโดยไม

31 เรื่องเดียวกัน, หนา 87-88. 32 เรื่องเดียวกัน, เนนโดยผูเขียน, หนา 88-90.

135

มีการประมูลเปนการเสียหายแกประโยชนของธนาคารฯ เปนอยางมาก คณะกรรมการธนาคารฯ จึงมีความเสียใจท่ีจะปฏิบัติไปไมได…”

ซ่ึงตอมาเม่ือคณะรัฐมนตรียังมีมติยืนยันตามเดิมวา การท่ีจะขายโดยการประมูลตามความเห็นของคณะกรรมการธนาคารฯ ไมเปนการเหมาะสม ไมชอบดวยนโยบายของรัฐบาล และใหขายโดยวิธีการกําหนดราคา คณะกรรมการธนาคารแหงประเทศไทยจึงไดลาออกท้ังคณะ ตอมาในสมัยรัฐบาลจอมพล ป. พิบูลสงคราม (พ.ศ.2491-2500) เปนชวงท่ีความขัดแยงระหวางรัฐบาลกับขุนนางนักวิชาการทวีความรุนแรงมากท่ีสุด ความขัดแยงคร้ังสําคัญท่ีทําใหผูวาการธนาคารแหงประเทศไทยตองลาออกเพ่ือเปนการประทวงการกระทําท่ีไมถูกตองของรัฐบาลคือการเปล่ียนแปลงอัตราแลกเปล่ียนเงินตราตางประเทศเพ่ือทําใหเงินบาทมีคาสูงข้ึนในป พ.ศ.2495 จนมีผลทําใหเกิดวิกฤตเศรษฐกิจข้ึนในระหวางป พ.ศ.2496-2498 ซ่ึงถือไดวาเปนวิกฤตคร้ังใหญท่ีสุดในชวงทศวรรษ 2490 จนนํามาซ่ึงความเปล่ียนแปลงคร้ังสําคัญคือการสรางระเบียบการบริหารทางดานการเงินและการคลังของรัฐบาลในป พ.ศ.2498 สาเหตุท่ีธนาคารแหงประเทศจําเปนตองควบคุมการแลกเปล่ียนเงินตราตางประเทศอยางรัดกุมก็เพราะวาในระหวางสงครามโลกคร้ังท่ี 2 เงินบาทถูกลดคาใหเทากับเงินเยน และประเทศไทยตองใชเงินเยนในการชําระเงินระหวางประเทศ นอกจากนั้น ประเทศไทยยังถูกมองวาเปนพันธมิตรกับฝายอักษะ เงินสํารองระหวางประเทศท่ีฝากไวในบัญชีตางประเทศถูกฝายพันธมิตรยึดไวท้ังส้ิน ประเทศไทยจึงขาดแคลนเงินตราตางประเทศท่ีจะใชชําระสินคาขาเขา ดังนั้น เพื่อสงวนและจัดสรรเงินตราตางประเทศใหไดประโยชนสูงสุด รวมท้ังเพื่อรักษาคาภายนอกของเงินบาท รัฐบาลจึงจําเปนตองควบคุมการแลกเปล่ียนเงินมิใหเงินตราตางประเทศไหลออกนอกประเทศ ท้ังนี้ โดยการตราพระราชบัญญัติควบคุมการแลกเปล่ียนเงิน พ.ศ.2485 กําหนดใหผูท่ีไดมาซ่ึงเงินตราตางประเทศตองนํามาขายใหกับธนาคารหรือเจาหนาท่ีรับอนุญาตภายใน 7 วัน และหามการโอนเงินออกนอกประเทศโดยมิไดรับการอนุญาต33 การควบคุมการแลกเปล่ียนเงินภายหลังสงครามโลกจัดไดวาเปนการควบคุมท่ีเขมงวดท่ีสุด เพราะประเทศไทยตกอยูในภาวะเงินเฟอ และประสบกับการขาดแคลนเงินตราตางประเทศอยางมาก เนื่องจากทุนสํารองระหวางประเทศสวนใหญอยูในรูปเงินเยนซ่ึงแทบจะไมมีคา สวนท่ีเปนเงินตราตางประเทศอ่ืนๆ จํานวนมากก็ถูกยึดโดยฝายพันธมิตร ในขณะท่ีเศรษฐกิจของประเทศไทยจําเปนท่ีจะตองไดรับการฟนฟูใหเขาสูสภาวะปกติอยางเรงดวน แตกลับขาดแคลนเงินตรา 33 ธนาคารแหงประเทศไทย พิมพเปนอนุสรณในงานพระราชทานเพลิงศพ นายสมหมาย ฮุนตระกูล ณ วัดเทพศิรินทราวาส กรุงเทพมหานคร วันที่ 25 ธันวาคม 2536. หนา 3-4.

136

ตางประเทศที่จะใชซ้ือสินคาจําเปนในการดําเนินการดังกลาว กระทรวงการคลังจึงไดออกกฎกระทรวง ฉบับท่ี 4 เม่ือวันท่ี 9 พฤษภาคม 2489 ยกเลิกกฎกระทรวงซ่ึงกําหนดระเบียบวิธีการแลกเปล่ียนเงินเยนญ่ีปุนเสีย การควบคุมหลังสงครามมีสาระสําคัญ ดังนี้คือ34

ดานหน่ึง เนื่องจากการสงสินคาออกเปนทางเดียวท่ีจะนําเงินตราตางประเทศมาให จึงกําหนดใหผูสงออกตองจัดใหไดมาซ่ึงเงินตราตางประเทศเปนปอนดสเตอรลิงหรือดอลลาร สรอ. หรือเงินสกุลอ่ืนท่ีเจาพนักงานแลกเปล่ียนเงินกําหนด และตองขายใหแกธนาคารแหงประเทศไทยแหงเดียว โดยฝายธนาคารรับอนุญาตในอัตราทางราชการ คือ 40 บาท ตอ 1 ปอนดสเตอรลิง และ 9.925 บาทตอ 1 ดอลลาร สรอ. อีกดานหนึ่ง การนําสินคาเขาและการใชจายเงินเพื่อเปนคาบริการ จะขอซ้ือเงินจากทางการในอัตราทางราชการได ในการนี้รัฐบาลไดต้ังคณะกรรมการอนุมัติเงินตราตางประเทศข้ึนเพื่อพิจารณาคําขอซ้ือเงิน

วิธีการควบคุมนี้มุงประสงคจะรวมเงินตราตางประเทศท่ีไดมาเขาไวท่ีธนาคารแหงประเทศไทยเพียงแหลงเดียวและทางการเขาควบคุมการใชจายเงินตราตางประเทศโดยส้ินเชิง ท้ังนี้ก็เพื่อใหทางการสามารถจัดสรรเงินตราตางประเทศไดตามความจําเปนสําหรับกิจการดานตางๆ รวมท้ังตามความตองการของรัฐบาลเองดวย แตเนื่องจากความตองการเงินตราตางประเทศของเอกชนมีมากจึงทําใหเกิด “ตลาดมืด” ข้ึนและทําการซ้ือขายเงินปอนดสเตอรลิงในอัตราแลกเปล่ียนท่ีสูงกวาปอนดละ 80 บาท35 ซ่ึงธนาคารแหงประเทศไทยไดวิเคราะหถึงสาเหตุท่ีทําใหเกิดตลาดมืดเอาไววา36

“ในระเบียบควบคุมการคาตางประเทศและเงินปริวรรต อนุญาตใหนําสินคาเขาไมวาประเภทหรือชนิดใดก็ได ถาไมขอซ้ือเงินปริวรรตจากทางการเพ่ือชําระคาสินคานั้นและมิได บังคับให บุคคลท่ีมี เ งินปริวรรตสวนตัวอยู ในตางประเทศสงมอบขายเงินปริวรรตนั้นใหแกกองกลาง ท้ังนี้โดยมุงหมายสงเสริมใหไดมาซ่ึงพัสดุท่ีขาดแคลน แตเปนชองทางท่ีสนับสนุนการคาเงินปริวรรตใน

34 ธนาคารแหงประเทศไทย, หนังสืออนุสรณในงานพระราชทานเพลิงศพ พลเอก เภา บริภัณฑยุทธกิจ (พระรบริภัณฑยุทธกิจ) ณ เมรุหนาพลับพลาอิสริยาภรณ วัดเทพศิรินทราวาส , วันพุธที่ 18 พฤศจิกายน พ.ศ.2513, หนา 68. 35 ธนาคารแหงประเทศไทย, ที่ระลึกครบรอบปที่ยี่สิบ 10 ธันวาคม 2505,หนา 85. 36 เรื่องเดียวกัน, หนา35-36.

137

ตลาดมืดและเปดโอกาสใหผูสงสินคาออกไดขายเงินปริวรรตจากการน้ัน เพราะอัตราแลกเปล่ียนในตลาดมืดสูงกวาอัตราปอนดสเตอรลิงทางราชการถึง 2 เทาและอัตราดอลลารทางราชการถึง 2.5 เทา”

การเกิดตลาดมืดทําใหมาตรการควบคุมเงินตราตางประเทศท่ีธนาคารแหงประทศไทยกําหนดไวใชไมไดผลอยางเต็มท่ี ทางการจึงไดปรับปรุงวิธีการควบคุมอัตราแลกเปล่ียนเสียใหม เม่ือวันท่ี 28 มกราคม 2490 การควบคุมระบบใหมนี้แตกตางไปจากระบบเดิมในสาระสําคัญ 2 ประการ คือ ประการแรก ตลาดเงินตราตางประเทศแบงเปน 2 ภาค คือตลาดทางการ และตลาดเสรี ประการท่ี 2 นําระบบอัตราแลกเปล่ียนหลายอัตรามาใช กลาวคือมีอัตราทางการ ซ่ึงกําหนดใช 40 บาทตอ 1 ปอนดสเตอรลิง และ 100 บาทตอ 10.75 ดอลลาร สรอ. (ตอมาเม่ือวันท่ี 27 กันยายน 2492 เปล่ียนเปน 35 บาทตอ 1 ปอนดสเตอรลิง และ 122.50 บาทตอ 1 ดอลลาร สรอ.เนื่องจากการลดคาของเงินปอนดสเตอรลิง) และอัตราตลาดเสรีอีกอัตราหนึ่งซ่ึงข้ึนอยูกับอุปสงคและอุปทานของตลาด และยังมีท่ีเปนอัตราผสมอีกอัตราหนึ่งซ่ึงเกิดจากการบังคับใหผูสงออกสินคาสําคัญของประเทศ ไดแก ยาง ดีบุก และไมสักตองขายเงินตราตางประเทศในอัตราทางการสวนหนึ่ง37 คือ ขาวรอยละ 100 สวนยาง ดีบุก และไมสักตองมอบขายรอยละ 100 เชนเดียวกัน แตผูสงออกมีสิทธิขอซ้ือคืนเพื่อใชในการส่ังซ้ือสินคาขาเขาไดรอยละ 50 (ตอมาในวันท่ี 13 มิถุนายน 2490 จึงเปล่ียนเปนใหนํามามอบขายใหแกธนาคารแหงประเทศไทยเพียงรอยละ 50 อีกรอยละ 50 ไปขายในตลาดเสรีได) สวนเงินตราตางประเทศท่ีไดมาดวยทางอื่นอาจนําไปขายในทองตลาดและในอัตราแลกเปล่ียนเงินของตลาด38 (ตอมาก็ไดมีการกําหนดใหอัตราสวนลดลงเร่ือยๆ คือ ยางใน พ.ศ.2491 เหลือรอยละ 20 ดีบุก พ.ศ.2492 เหลือรอยละ 40 และพ.ศ.2495เหลือรอยละ 20 ไมสักไดยกเลิกขอกําหนดท่ีจะตองขายเงินตราตางประเทศต้ังแต 31 มีนาคม 2491)39 ในระยะตอมา (25 มีนาคม 2491-29 กันยายน 2492) หลังจากเปล่ียนระบบควบคุมไดประมาณหนึ่งป ทางการจึงมีเงินตราตางประเทศมากพอท่ีจะปอนตลาดเสรีไดบาง ฉะนั้น ในวันท่ี 25 มีนาคม 2491 ธนาคารแหงประเทศไทยจึงไดเร่ิมขายเงินปอนดสเตอรลิงใหแกธนาคารพาณิชยเพื่อขายตอใหแกผูนําสินคาเขา ในข้ันแรกอัตราท่ีขายนั้นพิจารณาตามอัตราที่ธนาคารพาณิชยเสนอซ้ือ จนถึงวันท่ี 29 กันยายน 2492 จึงไดกําหนดข้ึนเองดวยอัตรา 57.75 บาทตอ 1 ปอนดสเตอรลิง และตอมาก็

37 ธนาคารแหงประเทศไทย, หนังสือที่ระลึกครบรอบ ๓๐ ป ประวัติการดําเนินงานของธนาคารแหงประเทศไทย, (พระนคร : หางหุนสวนจํากัด ศิวพร, 2515) หนา 21-22. 38 ธนาคารแหงประเทศไทย, ที่ระลึกครบรอบปที่ยี่สิบ 10 ธันวาคม 2505, หนา 36-37. 39 อางใน เรืองวิทย ล่ิมปนาท, “บทบาทของรัฐในระบอบทุนนิยมของไทย (พ.ศ.2475-2500)”, หนา 192.

138

ไดขายเงินรูปดวยอีกสกุลหนึ่ง การขายเงินตราตางประเทศนี้หวังผลทางนโยบายการเงินในประเทศดวย คือเพื่อปองกันมิใหอัตราแลกเปล่ียนในตลาดเสรีเปล่ียนแปลงอยางรวดเร็วจนเกินไป และเพื่อปองกันมิใหปริมาณเงินในมือประชาชนเพ่ิมข้ึนเร่ือยๆ เพราะหากวาธนาคารตองออกธนบัตรเพิ่มข้ึนเพื่อแลกเงินตราตางประเทศท่ีรับไว ก็จะทําใหภาวะเงินเฟอรุนแรงข้ึน สวนกําไรจากการขายเงินตราตางประเทศใหธนาคารพาณิชยนั้น ธนาคารแหงประเทศไทยไดกันไวในบัญชีเสถียรภาพดวยความประสงคท่ีจะลดปริมาณเงินลง40 นโยบายการควบคุมการแลกเปล่ียนเงินตราตางประเทศท่ีรัดกุมและไมตึงเกินไปนั้นไดกระตุนใหเกิดความต่ืนตัวในธุรกิจการสงออกมาข้ึน ประกอบกับการเกิดข้ึนของสงครามเกาหลีในป พ.ศ.2492 ก็ยิ่งทําใหตลาดตางประเทศมีความตองการสินคาจากประเทศไทยเพิ่มข้ึนเปนจํานวนมาก นับต้ังแตสินคายุทธปจจัย เชน ยางและดีบุก ขาวซ่ึงเปนอาหารหลักอยางหน่ึง ตลอดจนผลิตผลเกษตรอื่นๆ ดวย ดังนั้น จึงกลาวไดวานโยบายการควบคุมการเงินของธนาคารแหงประเทศไทยในชวงคร่ึงแรกของทศวรรษ 2490 คอนขางมีประสิทธิภาพและไดผลเปนอยางดีจนทําใหฐานะทางการเงินของประเทศไทยมีเสถียรภาพและม่ันคงมากข้ึนเปนลําดับ ดังจะเห็นไดวาเงินสํารองเงินตราตางประเทศเพ่ิมมากข้ึนตลอดในชวงตนทศวรรษนี้ (โปรดดูตารางท่ี 4.3)41 แมวาฐานะทางการเงินของประเทศจะดีมากข้ึนเปนลําดับ แตในป พ.ศ.2495 ก็เกิดจุดเปล่ียนแปลงท่ีสําคัญยิ่งตอความเปนไปของสถานะทางการเงินและสภาพเศรษฐกิจโดยรวมของประเทศ กลาวคือ เม่ือฐานะทางการคลังดีข้ึนมากในตนป พ.ศ.2495 รัฐบาลจอมพล ป. จึงมีความเห็นวา “ไมจําเปนตองสะสมเงินตราตางประเทศเปนทุนสํารองเพ่ิมข้ึน”42 และตองการใหข้ึนคาเงินบาทเพราะเห็นวาการท่ีคาเงินบาทมีคาตํ่าเกินไปเปนเร่ืองเส่ือมศักดิ์ศรีของประเทศไทย43 (จะเห็นวาเหตุผลท่ีรัฐบาลใชนั้นขัดแยงกับ “หลักวิชา” ของเหลาขุนนางนักวิชาการเปนอยางมาก) จึงมีความประสงค 4 ขอใหญดังปรากฏในบันทึกฉบับลงวันท่ี 23 กุมภาพันธ 2495 ของพระองคเจาวิวัฒนไชย ซ่ึงขณะนั้นทรงเปนท่ีปรึกษากระทรวงการคลังอันมีเนื้อหาทาวความถึงความประสงคของรัฐบาลวา44

40 ธนาคารแหงประเทศไทย, หนังสือที่ระลึกครบรอบ ๓๐ ป ประวัติการดําเนินงานของธนาคารแหงประเทศไทย, หนา 22. 41 ธนาคารแหงประเทศไทย, ที่ระลึกครบรอบปที่ยี่สิบ 10 ธันวาคม 2505,หนา 45. 42 อางใน เรืองวิทย ล่ิมปนาท, “บทบาทของรัฐในระบอบทุนนิยมของไทย (พ.ศ.2475-2500)”, หนา 192. 43 รังสรรค ธนะพรพันธุ, การบริหารนโยบายเสถียรภาพเศรษฐกิจในอนาคต, หนา 92. 44 ธนาคารแหงประเทศไทย, ที่ระลึกครบรอบปที่ยี่สิบ 10 ธันวาคม 2505,หนา 48.

139

ตาราง 4.3 จํานวนเงินสดสํารองเงินตราตางประเทศ พ.ศ.2490-2494

เม่ือส้ินป

ทุนสํารองเปนทองคํา เงินตราและหลักทรัพยตางประเทศ

เงินตราตางประเทศของฝายการธนาคาร

รวม

เพิ่มจากปกอน

2490 2491 2492 2493 2494

1,385.0 1,664.2 2,255.0 2,957.9 3,725.1

161.7 447.3 501.1 665.2 784.5

1,546.7 2,111.5 2,756.1 3,623.1 4,509.1

- +564.8 +644.6 +867.0 +886.5

ที่มา : ธนาคารแหงประเทศไทย, ที่ระลึกครบรอบปที่ยี่สิบ 10 ธนัวาคม 2505, หนา 45.

“ในการปรึกษาหารือกันเร่ืองการปริวรรตเงิน ปรากฏวาทานนายกรัฐมนตรีมีความประสงคท่ีเปนขอใหญๆ 4 ประการคือ (ก) จะใหคาของเงินตางประเทศลดลงเม่ือเทียบกับคาเงินไทย (ข) จะใหคาครองชีพลดลง (ค) จะไมใหมีการเอาเงินตางประเทศซ่ึงประเทศไทยไดรับมาน้ันไปใชเพื่อประโยชนของประเทศอ่ืน (ง) ไมจําเปนตองสะสมเงินตางประเทศเปนทุนสํารองเพ่ิมข้ึนอีก”

ขอเสนอดังกลาวขางตนนี้ผูวาการธนาคารแหงประเทศไทย (ม.ล.เดช สนิทวงศ) ไมเห็นดวย และเสนอใหรัฐบาลดําเนินนโยบายท่ีธนาคารแหงประเทศไทยปฏิบัติอยูในเร่ืองการขายเงินตราตางประเทศตอไป กลาวคือการปลอยใหอัตราแลกเปล่ียนเงินในตลาดเสรีเปนไปตามภาวะการคาตางประเทศ แตในขณะเดียวกันธนาคารแหงประเทศไทยก็จะคอยๆ โนมนําอัตราแลกเปล่ียนเงินตราใหตํ่าลงเทาท่ีจะทําไดตามอุปทานแหงเงินตราตางประเทศ นอกจากนั้นผูวาการธนาคารแหงประเทศไทยยังไมเห็นพองกับดําริของรัฐบาลท่ีกลับมาดําเนินนโยบายควบคุมการจายเงินตราตางประเทศอีก เพราะขัดแยงกับฐานะดุลการชําระเงินท่ีเปนอยูในระยะนั้น45 อยางไรก็ตาม แมวาธนาคารแหงประเทศไทยจะทัดทานอยางไรก็ไมเปนผล ทายท่ีสุดรัฐบาลก็ส่ังใหธนาคารแหง

45 เรื่องเดียวกัน, หนา 49.

140

ประเทศไทยเปล่ียนแปลงอัตราแลกเปล่ียน จากปอนดละ 51 บาทเหลือ 45 บาท ในขณะน้ันอัตราการขายเงินปอนดสเตอรลิงในตลาดอยูในระดับปอนดละ 51.35 บาท ม.ล.เดช สนิทวงศ จึงลาออกจากตําแหนงผูวาการธนาคารแหงประเทศไทย เม่ือวันท่ี 29 กุมภาพันธ พ.ศ.2495 เพื่อประทวงนโยบายรัฐบาล46

แมวารัฐบาลจะอางวาการเพ่ิมคาเงินบาทคร้ังนี้ก็เพื่อลดคาครองชีพของประชาชน เพราะวาการเพิ่มคาเงินบาทจะทําใหสินคาท่ีนําเขาจากตางประเทศมีราคาถูกลง แตในความเปนจริงแลวการปรับคาเงินบาทใหสูงข้ึนนี้เปนการฝนภาวะตลาด และไมมีผลในการลดคาครองชีพลงเทาใดนัก เนื่องจากสินคาอุปโภคบริโภคของประชาชนสวนใหญเปนสินคาท่ีผลิตข้ึนในประเทศ อาทิ หมู ไก ไข ฯลฯ อาหารพื้นฐานเหลานี้ยอมมีราคาข้ึนลงตามการเคล่ือนไหวของตลาดภายใน ไมไดเกี่ยวของกับความเปล่ียนแปลงของอัตราแลกเปล่ียนแตอยางใด47 นอกจากนี้การเพิ่มคาเงินบาทเทากับเปนการสงเสริมใหมีการส่ังซ้ือสินคาเขาเพิ่มมากข้ึน ประกอบกับวาในขณะนั้นความตองการสินคาไทยในตลาดตางประเทศลดนอยลง การคาและการชําระเงินระหวางประเทศของประเทศไทยจึงขาดดุลมากข้ึน จนถึงกับตองสูญเสียเงินสํารองระหวางประเทศไปเปนจํานวน 773.4 ลานบาทในป พ.ศ.2496 และ 460.6 ลานบาทในป พ.ศ.2497 ในขณะเดียวกันงบประมาณแผนดินก็ขาดดุลอยูเปนจํานวนมาก และรัฐบาลตองกูเงินจากธนาคารแหงประเทศไทยเปนจํานวนมากเชนกัน ภาวะเงินเฟอจึงมิไดลดลง48 ดร.ปวย อ้ึงภากรณไดเคยพูดยอนไปถึงเร่ืองนี้ดวยความอึดอัดใจในป พ.ศ.2498 ดังท่ีหนังสือพิมพฉบับหนึ่งไดรายงานไววา49

“ดร.ปวย ไดช้ีใหเห็นถึงการแกไขปญหาเศรษฐกิจวาจะมองเพียงผิวเผินหรือภายนอกไมได อยางเชนอัตราแลกเปล่ียนเงินหรือราคาสินคาสูงขึ้นผิดปกติ เราจะ

รีบแกเพียงใหมันลดลงโดยอาศัยบารมีของตัวเองยอมไมไดรับผลสําเร็จยั่งยืน

เพราะมิไดคิดแกไขใหลึกซ้ึงถึงตนตอของมัน...ท้ังนี้ท้ังนั้น ดร.ปวย ชี้แจงวา การ

แกไขปญหาใดๆ ทางเศรษฐกิจจะตองใหนักเศรษฐศาสตรแทจริงรวมวิเคราะห

แกปญหาดวย ไมใชใหบรรดานักปกครองแกไขแบบใจเร็วดวนไดโดยใชสามัญ

สํานึกของตนเอง ซ่ึงมักจะเปนผลรายแกประเทศชาติในภายหลัง ขอตองระวัง

46 อางใน รังสรรค ธนะพรพันธุ, การบริหารนโยบายเสถียรภาพเศรษฐกิจในอนาคต, หนา 92. 47 หจช. (3) สร. 0201.45.2/18 เรื่อง การแกไขราคาสินคาภายในใหลดลง (7 มี.ค. 2495-31 มี.ค. 2497) 48 หจช. กค 0301.5.2/3 เรื่อง การคาและการชําระเงินกับตางประเทศของประเทศไทย ป 2494-2503. 49 หจช.บัญชีประมวลขาวเหตุการณสําคัญ พ.ศ.2498 ศก.1.4.15เรื่อง ดร.ปวย อึ้งภากรณ พูดถึงปญหาเรื่อง “เศรษฐกิจ” ที่หอประชุมกระทรวงวัฒนธรรม (สยามนิกร ฉบับวันที่ 28 กันยายน 2498) (เนนโดยผูเขียน)

141

อยางยิ่งก็คืออยาใชเศรษฐศาสตรเปนเคร่ืองมือกอกวนเศรษฐกิจตามอารมณ

นักการเมือง...” ตอมาหลังจากท่ีธนาคารแหงประเทศไทยไดเสนอความเห็นเร่ืองผลเสียของการเพิ่มคาเงินบาท และบันทึกช้ีแจงความคิดเห็นของคณะกรรมการธนาคารแหงประเทศไทย เร่ืองสถานการณเงินตราตางประเทศในตลาดและของธนาคารแหงประเทศไทย ตลอดจนเหตุผลท่ีทําใหอัตราเงินตราตางประเทศสูงข้ึน รัฐบาลจึงไดเร่ิมใชนโยบายการจํากัดสินคาเขาอยางเขมงวดข้ึน เร่ิมต้ังแตวันท่ี 16 พฤศจิกายน 2496 โดยกําหนดใหผูนําสินคาเขาทุกประเภทตองขออนุญาตนําเขาจากกระทรวงเศรษฐการกอน ท้ังนี้ เพื่อเปนการแกไขปญหาการขาดดุลการคาไมใหรุนแรงมากข้ึน50 นโยบายการควบคุมการส่ังสินคาเขานี้สงผลกระทบตอประชาชนท่ัวไปอยางมาก เพราะทันทีท่ีประกาศควบคุมการส่ังสินคาเขาราคาของสินคาตามรานคาตางๆ ก็พุงสูงข้ึนซ่ึงสงผลใหคาครองชีพเพิ่มข้ึน สินคาตางๆ ก็หาซ้ือไดยาก สวนพอคานั้นก็ไมพอใจท่ีไมสามารถส่ังสินคาเขามาเพิ่มได แมตอนแรกจะเปดใหขออนุญาตแตระเบียบกฎเกณฑ รวมถึงกลไกของราชการก็ลาชา คาดการณเวลาท่ีแนนอนไมได สงผลใหการวางแผนทางการคาทําไดโดยไมมีประสิทธิภาพ ดังนั้นจึงนาจะกลาวไดวานโยบายการควบคุมการส่ังสินคานี้ไดสรางความเดือดรอนใหแกผูเกี่ยวของทุกฝาย ท้ังผูผลิต ผูขาย และผูบริโภค ตอมาเม่ือสถานการณทางการเงินของประเทศยังไมดีข้ึนธนาคารแหงประเทศไทยก็เร่ิมตัดทอนรายการสินคาท่ีขายเงินตราตางประเทศในอัตราเสรีใหลดลงเปนลําดับ จนกระท่ังในวันท่ี 4 มีนาคม 2497 คงเหลือสินคาเพียง 4 จําพวก คือ น้ํามันเช้ือเพลิง นม ยาและเวชภัณฑ ฝายและดายฝายเทานั้น และในเวลาตอๆ มารายการยอยเหลานี้ก็ถูกลดลงเร่ือยๆ จนในท่ีสุด ในปลายป พ.ศ. 2497 ก็มีการยกเลิกรายการสินคาท่ีธนาคารแหงประเทศไทยขายเงินตราตางประเทศท้ังสองสกุลในอัตราเสรีเพื่อการนําเขาโดยส้ินเชิง51 การควบคุมท้ังการส่ังสินคาเขาและการขายเงินตราตางประเทศอยางเขมงวดเชนนี้มีผลใหสินคาตางๆ มีราคาแพงข้ึนอยางไมมีท่ีส้ินสุด สถานการณเศรษฐกิจการคาภายในประเทศจึงย่ําแยลงโดยท่ีรัฐบาลไมสามารถแกไขใหดีข้ึน กระแสความไมพอใจและการวิพากษวิจารณรัฐบาลตามหนาหนังสือพิมพจึงเพิ่มมากข้ึน จนในชวงป พ.ศ.2498 ถาใครไมพูดถึงเร่ืองคาครองชีพแลวก็จะดูไม

50 ธนาคารแหงประเทศไทย, ทานผูวาการปวย, พิมพครั้งที่ 2, (กรุงเทพฯ: อมรินทรพริ้นต้ิงแอนดพับลิชช่ิง, 2542), หนา 118-119. 51 ธนาคารแหงประเทศไทย, ที่ระลึกวันครบรอบปที่ยี่สิบ 10 ธันวาคม 2505, หนา 51-52.

142

ทันสมัย52 และในเดือนกุมภาพันธุปนี้เองกลุมพอคาก็ไดเขารวมประชุมกับจอมพลผินเพื่อหาทางลดคาครองชีพและหาทางรวมมือในการปรับปรุงเศรษฐกิจ โดยพวกพอคาไดรองวาการควบคุมสินคานั้นคือสาเหตุหลักท่ีทําใหการคาและเศรษฐกิจไมราบร่ืน และหวังวาปญหาการควบคุมและระเบียบหยุมหยิมจะถูกยกเลิกไปโดยเร็วท่ีสุด53 นอกจากพวกพอคาแลว บรรดาธนาคารตางๆ ในประเทศไทยก็ไดรวมกันทําหนังสือถึงรัฐบาลใหยกเลิกการควบคุมสินคาทุกประเภทโดยเด็ดขาด เพราะการควบคุมสินคาไวนั้นยอมไมเปนผลดีตอเศรษฐกิจและการเงินของชาติ54 กลาวไดวาพฤติกรรมการใชจายเงินเกินตัวของรัฐบาล ความบกพรองในวิธีการงบประมาณและการบริหารการคลัง และความผิดพลาดในนโยบายควบคุมอัตราแลกเปล่ียนเงินตราตางประเทศในป พ.ศ.2495 เปนสาเหตุสําคัญท่ีทําใหเกิดวิกฤตเศรษฐกิจท่ีรุนแรงท่ีสุดในทศวรรษ 2490 จนสงผลใหนโยบายทุนนิยมโดยรัฐไมสามารถที่จะขับเคล่ือนประเทศตอไปได รัฐบาลและขาราชการการเมืองหมดหนทางท่ีจะแกไขปญหาและไมสามารถท่ีจะดิ้นรนดําเนินนโยบาย “ตามใจฉัน” ไดอีกตอไป จนตองยอมรับการเคล่ือนไหวเพื่อสรางระเบียบและปรับเปล่ียนรูปแบบการบริหารจัดการการเงินและการคลังของประเทศโดยกลุมขุนนางนักวิชาการ ซ่ึงไดเคล่ือนไหวกันมาเปนเวลานาน แตจะเร่ิมเห็นผลไดชัดต้ังแตป พ.ศ.2498 และชัดเจนมากข้ึนภายหลังการทําการปฏิวัติโดยจอมพลสฤษด์ิในป พ.ศ.2501 เปนตนมา อยางไรก็ตาม นอกจากการบีบค้ันจากบริบทดานเศรษฐกิจแลว สถานการณทางการเมืองก็มีสวนสําคัญไมแพกันท่ีทําใหจอมพล ป. พิบูลสงคราม ยอมรับการเคล่ือนไหวเพื่อสรางระเบียบและปรับเปล่ียนรูปแบบการบริหารจัดการการเงินและการคลังของประเทศ ดังท่ีจะไดกลาวอยางละเอียดในหัวขอตอไป

52 หจช.บัญชีประมวลขาวเหตุการณสําคัญ พ.ศ.2498 บ.4.3.111 ปกที่ 7 ในจํานวน 9 ปก เรื่อง คาครองชีพ (ประชาธิปไตย ฉบับวันที่ 10 มิถุนายน 2498) 53 ดูใน หจช.บัญชีประมวลขาวเหตุการณสําคัญ พ.ศ.2498 ศก.1.4.6 เรื่อง ขอรองพอคาทุกชาติใหรวมมือในการปรับปรุงเศรษฐกิจ (เชา ฉบับวันที่ 16 กุมภาพันธ 2498) และ หจช.บัญชีประมวลขาวเหตุการณสําคัญ พ.ศ.2498 สร.1.3.6 เรื่อง ประชุม ร.ม.ต. ดวนเรื่องปญหาควบคุมสินคา (ประชาธิปไตย ฉบับวันที่ 21 กุมภาพันธ 2498) 54 หจช. บัญชีประมวลขาวเหตุการณสําคัญ พ.ศ.2497 กค.1.5.7 เรื่อง เศรษฐกิจ (ประชาธิปไตย ฉบับวันที่ 22 มิถุนายน 2497)

143

4.3 สถานการณทางการเมืองในปลายทศวรรษ 2490 กับการเปลี่ยนนโยบายทางเศรษฐกิจของ จอมพล ป. พิบูลสงคราม

ขอสังเกตท่ีควรพิจารณาเกี่ยวกับการปรับปรุงระบบ ระเบียบและการบริหารจัดทางดานการเงินและการคลังคร้ังใหญของประเทศในป พ.ศ.2498 ก็คือ ชวงเวลาของกระบวนการปรับปรุงคร้ังนี้ เกิดข้ึนพรอมกับการดําเนินนโยบายฟนฟูประชาธิปไตยของจอมพล ป. ดังนั้น จึงเปนไปไดอยางยิ่งวาการเปล่ียนนโยบายทางการเมืองของจอมพล ป. ในชวงดังกลาว มีสวนเกื้อหนุนความสําเร็จของกลุมขุนนางนักวิชาการในการสถาปนาระบบระเบียบในการบริหารการเงินและการคลังดวย แมวาภายหลังการรัฐประหาร 2490 จอมพล ป. จะกลับมาเปนผูนําของคณะรัฐประหาร และไดดํารงตําแหนงนายกรัฐมนตรีอีกคร้ังใน พ.ศ.2491 แตสาเหตุท่ีคณะรัฐประหารเชิญจอมพล ป. ข้ึนมาเปนผูนําก็เพราะวาในขณะนั้นยังไมมีใครในคณะรัฐประหารที่สะสมอํานาจและบารมีมากพอที่จะรวมข้ัวอํานาจตางๆ ภายในกองทัพใหเปนเอกภาพได คณะรัฐประหารจึงหันมาหาจอมพล ป. ผูซ่ึงมีบารมีเกาๆ ท่ีสามารถใชเปนศูนยรวมในหมูทหารไดในระดับหนึ่ง ดังนั้น จอมพล ป. จึงมิไดมีอํานาจอยางแทจริง เนื่องจากไมไดอยูในตําแหนงท่ีทําการควบคุมกําลังท้ังทางทหารและตํารวจดวยตนเอง แตอํานาจดังกลาวไดไปอยูในมือ จอมพลผิน ชุณหะวัณ และนายทหารรุนใหมท่ีออนอาวุโสกวา เชน สฤษด์ิ ธนะรัชต และเผา ศรียานนท55 อํานาจทางการเมืองของจอมพล ป. ในทศวรรษนี้จึงไมม่ันคงนัก เพราะมีสภาพประหนึ่ง ‘หัวโขน’ ท่ีไมไดมีความสําคัญในระดับท่ีขาดไมได เหตุการณกบฏมแมนฮัตตันท่ีผูนําคณะรัฐประหารไดมีมติใหปราบกบฏดวยวิธีการรุนแรง โดยท่ีไมใสใจในความปลอดภัยของจอมพล ป. ซ่ึงถูกฝายกบฏควบคุมตัวอยูในเรือแมแตนิดเดียว จนจอมพล ป. ตองวายน้ําข้ึนฝง หนีเอาตัวรอดดวยตนเองหลังจากท่ีเรือของฝายกบฏโดนโจมตี แสดงใหเห็นถึงสถานะของจอมพล ป.เปนอยางดีวาไมไดมีความสําคัญตอคณะรัฐประหารเทาใดนักและสามารถถูกเข่ียท้ิงไดเชนกันหากมีความจําเปน ทามกลางสถานการณเชนนี้ จอมพล ป. จึงตองเอาใจคณะรัฐประหารอยางมากเพื่อความม่ันคงของตน ดังเชนในกรณีของพล.ต.สวัสดิ์ สวัสดิเกียรติ ปวยเปนเนื้องอกท่ีตับออน ตองสงไปผาตัดท่ีสหรัฐอเมริกา รัฐบาลก็ไดจัดสงไปในรูปของโครงการสงไปดูงานและออกคาใชจายท้ังหมดให ต้ังแตเดือนพฤษภาคมถึงเดือนตุลาคม พ.ศ.2493 ซ่ึงแมวาจะถูกกระทรวงการคลังทวงติงวาเปนคาใชจายท่ีสูงและผิดระเบียบราชการ แตในท่ีสุดคณะรัฐมนตรีก็ไดลงมติใหจายเงินตามบัญชีนี้56

55 ชาญวิทย เกษตรศิริ, ประวัติการเมืองไทย 2475-2500, หนา 470. 56 อางใน ถนอมจิต มีช่ืน, “จอมพล ป. พิบูลสงครามกับงานฉลอง 25 พุทธศตวรรษ (พ.ศ.2495 – 2500),” วิทยานิพนธปริญญามหาบัณฑิต สาขาวิชาประวัติศาสตร มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร, หนา 53.

144

นอกจากนั้น จอมพล ป. ยังใชความสามารถทาง ‘การเมือง’ โดยการสรางดุลยภาพระหวางกลุมซอยราชครูและกลุมส่ีเสารเทเวศนใหทัดเทียมกันอยูเสมอ ซ่ึง ลิขิต ธีรเวคิน ไดเรียกลักษณะทางการเมืองในชวงนี้วา การปกครองของอํานาจสามฐาน หรือ การเมืองสามเสา คือ ไมมีใครคนใดคนหนึ่งเดนออกมาอยางเห็นไดชัด เกิดการถวงดุลและแขงขันกันระหวางพลตํารวจเอกเผากับจอมพลสฤษดิ์ คนแรกมีกําลังทางตํารวจคอยสนับสนุน สวนคนท่ีสองนั้นควบคุมกําลังของกองทัพบก โดยท่ีจอมพล ป . ซ่ึ งดํ ารง ตําแหนง สํา คัญหลายตําแหนงในคณะรัฐมนตรี เชน รัฐมนตรีว าการกระทรวงกลาโหม และมีสถานภาพท่ีเกี่ยวกับการตางประเทศ จะคอยไกลเกล่ียเม่ือเกิดความขัดแยงท่ีรุนแรง57 จุดเปล่ียนทางการเมืองสําคัญเกิดข้ึนในเดือนมิถุนายน พ.ศ.2497 เพราะจอมพลผิน ชุณหะวัณ ผูนําคนสําคัญของกลุมราชครูซ่ึงมีอายุมากถึง 63 ป จะตองสละตําแหนงผูบัญชาการทหารบก พล.อ.สฤษดิ์ไดรับตําแหนงแทน การแยกข้ัวและแขงขันกันเองภายในคณะรัฐประหารจึงรุนแรงมากข้ึน ตางฝายตางสะสมกําลังและออกหนังสือพิมพโจมตีซ่ึงกันและกัน58 ความขัดแยงกันของบุคคลท้ังสองคนน้ีทวีความรุนแรงมากข้ึนจนเห็นไดอยางชัดเจน จนปรากฏวามีผูท่ีใชนามวา “คณะรัฐประหารชั้นผูนอย” ซ่ึงไมสบายใจกับสถานการณเชนนี้ ไดเขียนหนังสือเวียนมาถึงหนังสือพิมพดวยขอความวา59

“1. กรณีขัดแยงไมลงรอยกันระหวางจอมพล สฤษด์ิฯ ผูบัญชาการทหารบก กับพลตํารวจเอกเผา อธิบดีกรมตํารวจนั้น คณะรัฐประหารช้ันผูนอยเรียกรอง จอมพล ป. พิบูลสงครามในฐานะหัวหนาหาทางใหบุคคลท้ังสองมาปรองดองกันใหได ท้ังนี้เพื่อความม่ันคงของคณะรัฐประหารทั้งหมด...”

ตอมาก็มีจดหมายเวียนฉบับท่ี 2 ของผูท่ีใชนามวา “คณะรัฐประหารชั้นผูนอย” ออกมาอีกวา60

“พวกเราฝาย ‘ร.ป.’ ในฐานะปจจุบันก็เปนท่ีรูกันอยูแลววาเราแบงกันคนละสาย บางคนมาจากทานรองนายกฯ จอมพลผิน บางคนก็มาจากอดีตผูบัญชาการ

57 ลิขิต ธีรเวคิน, วิวัฒนาการการเมืองการปกครองไทย. 58 สุธาชัย ยิ้งประเสริฐ, สายธารประวัติศาสตรประชาธิปไตยไทย, (กรุงเทพฯ : พี.เพรส., 2551), หนา 72. 59 อางใน, นรนิติ เศรษฐบุตร, กลุมราชครูในการเมืองไทย, พิมพครั้งที่ 2, (กรุงเทพฯ : สํานักพิมพมหาวิทยาลัยธรรมศาสตร, 2543), หนา 69. 60 เพ่ิงอาง, หนา 70.

145

พล.ท.กาจ แลวยายมาต้ังสังกัดอยูกับทานผูบัญชาการทหารบกและบางคนก็ไดรับความไววางใจจากจอมพล ป. เวลานี้ความเปนมิตรเปนเพียงผิวเผิน มองกันไมใครเต็มหนา ตางคนตางก็ระแวงกันส้ินเชิง เพราะเรายังไมรูเม่ือใดเราจะฆากันเอง และพวกเราตางก็มีทหารและอาวุธอยูในมือดวยกันท้ังส้ิน เรา ‘ร.ป.’ ช้ันผูนอย จึงขอวิงวอนมายังทานหัวหนา ‘ร.ป.’ ช้ันผูใหญท้ังหลาย โปรดอยาเลนการเมืองใตดินตอไปอีก”

ในสถานการณตึงเครียดเชนนี้ จอมพล ป. ยอมรูดีวาตัวเองคงไมสามารถท่ีจะรักษาดุลอํานาจระหวางเชน สฤษดิ์ ธนะรัชต และเผา ศรียานนทไดอีกตอไป เพราะยิ่งนานวันเสนใยท่ียึดสายสัมพันธของข้ัวอํานาจท้ังสามก็เปราะบางลงเร่ือยๆ เม่ือถึงเดือนมกราคม พ.ศ.2498 พล.ต.อ.เผาไดเร่ิมตนแผนการท่ีจะกําจัดจอมพลสฤษดิ์และจอมพลป. ซ่ึงทําใหจอมพลป. ไดตระหนักถึงความลอแหลมตอการสูญเสียอํานาจยิ่งข้ึน ทางออกท่ีจอมพลป. เลือกคือหันมาเลนเกมประชาธิปไตย เนื่องจากตระหนักดีวาตนไมมีฐานสนับสนุนจากท้ังฝายกองทัพและฝายตํารวจอีกตอไปแลว การเลนเกมประชาธิปไตยนี้ก็เพื่อท่ีจะแสวงหาความนิยมจากประชาชนในวงกวางข้ึน จอมพลป. เช่ือวาตนในฐานะผูอาวุโสทางการเมือง จะสามารถเอาชนะการเลือกต้ังไดไมยากนัก และไดประกาศวาจะลงสมัครรับเลือกต้ังเปน ส.ส.ในป 2500 ในขณะที่การเปดเกมนี้ จะเปนการทําใหพล.ต.อ.เผาออนแอลงในทางการเมือง เนื่องจากความปาเถ่ือน โหดรายของกรมตํารวจในยุคนี้ เปนท่ีประจักษกันดีในหมูสาธารณชน61 เกมสประชาธิปไตยของจอมพลป. จึงเปนความพยายามท่ีจอมพลป. จะหันมาพึ่งพาความนิยมของสาธารณะชนมากข้ึน เพื่อลดความพึ่งพิงฐานอํานาจจากบุคคลในเคร่ืองแบบลง62 อภิชาติ สถิตนิรามัย ไดวิเคราะหความสัมพันธระหวางการเปล่ียนแปลงนโยบายทางการเมืองท่ีพยายามผลักดันใหมีความเปนประชาธิปไตยมากขึ้น กับการเปล่ียนแปลงนโยบายทางเศรษฐกิจท่ีออกมาเปนรูปเปนรางในป พ.ศ.2498 ไววา “นับต้ังแต พ.ศ.2494 ฐานะทางการเมืองของจอมพลป. ก็ยิ่งออนแอลง ทําใหจอมพลป.ดิ้นรนแสวงหาฐานสนับสนุนจากกลุมตางๆ นอกคณะรัฐประหารฯ ในหลายๆ ชองทาง เชน พยายามท่ีจะสรางความสัมพันธในระดับ “ปกติ” (working relationship) กับสถาบันพระมหากษัตริย ในชวงป 2495-2496 (1952-1953) แตก็ไมประสบความสําเร็จ เราจึง

61 อภิชาติ สถิตนิรามัย, โครงการเศรษฐศาสตรการเมืองเรื่องวาดวยการปฏิรูปเศรษฐกิจของไทย: การศึกษาเปรียบเทียบ พ.ศ.2497-2506 กับ พ.ศ.2540-2550, รายงานการวิจัยฉบับสมบูรณ สนับสนุนโดยทบวงมหาวิทยาลัยและสํานักงานกองทุนสนับสนุนการวิจัย, 2551, หนา 12. 62 เรื่องเดียวกัน, หนา 25.

146

อาจตีความไดวาการเปล่ียนทิศทางเศรษฐกิจใหเปนเสรีนิยมมากข้ึน พรอมๆไปกับการออกกฎหมายสวัสดิการสังคมในป 2497 การปฏิรูประบบอัตราแลกเปล่ียน รวมท้ังการหันมาเลนเกมสประชาธิปไตยในป 2498 และในขณะเดียวกันก็ออกมาตรการใหผูมีอํานาจการเมืองลดการแสวงหาสวนเกินทางเศรษฐกิจ ดังเชนท่ีกลาวไปแลวในตอนตน ท้ังหมดนี้จึงเปนความพยายามท่ีจะแสวงหาฐานสนับสนุนจากสาธารณะชน และในขณะเดียวกันก็ทําใหคูแขงของตนออนแอลง เพื่อเอาตัวรอดจากความไมม่ันคงทางการเมืองของตนเอง หรือกลาวอีกนัยหนึ่งไดวาแรงจูงใจหลักของจอมพลป.ในการเปล่ียนทิศทางนโยบายเศรษฐกิจในป 2497 เปนตนไปนั้น เปนแรงจูงใจจากปญหาการเมืองภายในประเทศ”63 กลาวไดวาการเปล่ียนนโยบายทางเศรษฐกิจของจอมพล ป. โดยยอมรับแนวทางการดําเนินนโยบายทางการเงินและการคลังของขุนนางนักวิชาการมากข้ึนนั้น เกิดข้ึนเนื่องจากความตองการที่จะแสวงหาความนิยมจากสาธารณชนเพ่ือจะมีอํานาจตอรองกับสฤษดิ์ ธนะรัชต และเผา ศรียานนทมากข้ึน ซ่ึงในบริบททางการเมืองเชนนี้เองท่ีขุนนางนักวิชาการสามารถผลักดันแนวทางในการปรับปรุงระบบการบริหารการเงินการคลังไดอยางสะดวกและราบร่ืนกวาในชวงกอนป พ.ศ. 2498 เปนอันมาก 4.4 การปรับปรุงกลไกรัฐเพื่อการพัฒนาเศรษฐกิจของประเทศหลังป พ.ศ.2498 การปรับปรุงระบบการบริหารการเงินการคลังคร้ังใหญของประเทศท่ีเร่ิมเปนรูปเปนรางในป พ.ศ.2498 เปนผลพวงจากการเคล่ือนไหวของเหลาขุนนางนักวิชาการและวิกฤตเศรษฐกิจในชวงคร่ึงหลังทศวรรษ 2490 ท่ีเกิดจากการตัดสินใจทางนโยบายท่ีผิดพลาดของฝายการเมืองจนไมอาจจะแกไขปญหาดวยวิธีการแบบลูบหนาปะจมูกไดอีกตอไป นอกจากปจจัยภายในประเทศดังกลาวแลว พลังจากภายนอกก็มีสวนสําคัญอยางยิ่งตอการผลักดันใหมีการปรับปรุงระบบการบริหารการเงินและการคลังในคร้ังนี้ นั่นคือแรงกดดันจากสหรัฐอเมริกาและสถาบันการเงินระหวางประเทศ เพื่อใหประเทศทุนนิยมบริวารตอบสนองความตองการของสหรัฐอเมริกาซ่ึงเปนประเทศทุนนิยมศูนยกลางไดอยางมีประสิทธิภาพ สหรัฐพยายามผลักดันโครงสรางทางเศรษฐกิจท่ีมีลักษณะเปน “ระหวางประเทศ” มาต้ังแตชวงท่ีสงครามโลกคร้ังท่ี 2 ยังไมยุติ ท้ังท่ีเปนความรวมมือท่ัวไประหวางประเทศอุตสาหกรรมและระหวางประเทศมหาอํานาจกับประเทศดอยพัฒนา ความพยายามของสหรัฐท่ีสําคัญคือ64

63 เรื่องเดียวกัน, หนา 35-36. 64 E. F. Penrose, Economic Planing for Peace, refer in W. M. Scammell, op. cit., footnote 1, p 14. อางใน อรศรี งามวิทยาพงศ, “ความสัมพันธระหวางประเทศในการพัฒนาเศรษฐกิจ : การพ่ึงพาอาศัยกันหรือการพ่ึงพิง ศึกษา

147

1. จัดต้ังองคการระหวางประเทศเพื่อรักษาเสถียรภาพในอัตราแลกเปล่ียนเงิน และจัดการ

กับปญหาดุลการชําระเงินระหวางประเทศ 2. จัดต้ังองคการระหวางประเทศท่ีดําเนินการเก่ียวกับการลงทุนระยะยาวระหวาง

ประเทศ 3. การทําขอตกลงระหวางประเทศในการควบคุมราคาสินคาพื้นฐาน (วัตถุดิบ) 4. การมีมาตรการระหวางประเทศเพื่อลดอุปสรรคทางการคา 5. การมีองคการระหวางประเทศเพื่อชวยเหลือและฟนฟ ู6. การมีมาตรการระหวางประเทศเพื่อรักษาการจางงานใหเต็มท่ี

ประเทศผูนําอยางสหรัฐอเมริกาไมเห็นดวยอยางยิ่งกับนโยบายเศรษฐกิจแบบชาตินิยม เพราะนโยบายนี้จะสกัดกั้นการลงทุนของเอกชนท้ังคนตางชาติและคนในทองถ่ินซ่ึงจะเปนตัวเรงใหเกิดการพัฒนาเศรษฐกิจข้ึนในดานตางๆ ดวยเหตุนี้เองสหรัฐอเมริกาจึงพยายามท่ีจะจูงใจใหรัฐบาลของประเทศตางๆ ในภูมิภาคนี้ลมเลิกนโยบายชาตินิยม โดยสงคณะทูตทางเศรษฐกิจคณะหนึ่งช่ือ “คณะกริฟฟน” (Griffin Mission) เขามาในชวงเดือนมีนาคม-เมษายน พ.ศ.2493 โดยไดเขาพบผูนําของประเทศตางๆ และไดทํารายงานเสนอรัฐบาลของประเทศเหลานั้นซ่ึงช้ีใหเห็นวา “ความตองการทางเศรษฐกิจท่ีสําคัญของภูมิภาคนี้คือ การหล่ังไหลเขามาของการลงทุนเอกชนท้ังจากภายในและภายนอกประเทศ ส่ิงนี้เปนความจําเปนท่ีจะชวยสถาปนาสันติภาพและความม่ันคงข้ึน แนวทางของคณะกริฟฟนนี้ทําทีทาวาจะประสบความสําเร็จมากท่ีสุดในประเทศไทยท่ีไดมีการเซ็นสัญญารวมมือกันทางเศรษฐกิจและเทคนิค และการทําความตกลงรวมกันอีก 2 ฉบับเม่ือป พ.ศ.2493 คือ ความตกลงวาดวยมูลนิธิฟูลไบรท และความตกลงวาดวยความรวมมือทางทหาร รวมท้ังมีการกอต้ังหนวยงานกลางเพ่ือทํางานประสานดานความชวยเหลือทางเศรษฐกิจและวิชาการของสหรัฐอเมริกา (กศว.) ซ่ึงท้ังหมดนี้เกิดภายใตการนําของรัฐบาลจอมพล ป. พิบูลสงคราม65 สวนสถาบันท่ีเกี่ยวกับงานพัฒนาเศรษฐกิจภายในประเทศก็ถูกต้ังข้ึนเชนเดียว คือ สภาเศรษฐกิจแหงชาติ(ประกาศในราชกิจจานุเบกษา ตอนท่ี 10 เลมท่ี 67 วันท่ี 14 กุมภาพันธ พ.ศ. 2493) โดยมี

กรณีแผนพัฒนาการเศรษฐกิจแหงชาติ ฉบับที่ 1 (พ.ศ.2504-2509),” วิทยานิพนธรัฐศาสตรมหาบัณฑิต สาขาการระหวางประเทศและการทูต คณะรัฐศาสตร มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร พ.ศ.2530, หนา 16. 65 อางใน อุกฤษฎ ปทมานันท, “สหรัฐอเมริกากับนโยบายเศรษฐกิจไทย”, วิทยานิพนธปริญญารัฐศาสตรมหาบัณฑิต ภาควิชาความสัมพันธระหวางประเทศ บัณฑิตวิทยาลัย จุฬาลงกรณมหาวิทยาลัย พ.ศ.2526 หนา 25-26.

148

นายกรัฐมนตรีเปนประธานกรรมการ ในสวนคณะกรรมการสภาน้ัน ทรงพระกรุณาโปรดเกลาฯ แตงต้ังผูทรงคุณวุฒิท่ีมีความรูความเชี่ยวชาญทางดานเศรษฐกิจ ตามคําแนะนําของคณะรัฐมนตรีจํานวนไมเกิน 20 คน66 สภาเศรษฐกิจแหงชาตินี้เหมือนจะเปนสถาบันระดับชาติท่ีจัดต้ังข้ึนเพื่อใหคําแนะนําทางเศรษฐกิจตอคณะรัฐมนตรีและมีหนาท่ีในการวางแผนหรือรางแผนเศรษฐกิจของชาติ ซ่ึงเรียกกันวา “ผังเศรษฐกิจ” ซ่ึงในเร่ืองนี้ไดทําการกอต้ังคณะกรรมการทําผังเศรษฐกิจข้ึนโดยเฉพาะ แตในทางปฏิบัติสภาเศรษฐกิจแหงชาติกลับใชเวลาสวนใหญไปในการวางรูปงาน อบรมเจาหนาท่ี สวนการสํารวจทางสถิติซ่ึงเปนเร่ืองใหญก็ตองอาศัยผูชํานาญการจากตางประเทศซ่ึงงานเหลานี้ก็ไมประสบความสําเร็จเทาท่ีควรเพราะขาดการประสานงานระหวางกระทรวงทบวงกรมตางๆ จนกระท่ังป พ.ศ.2498 ผังเศรษฐกิจก็ไมเคยออกมาเปนตัวเปนตน67 อยางไรก็ตาม การต้ังสภาเศรษฐกิจแหงชาติข้ึนนี้ก็เปนการแสดงออกอยางหนึ่งท่ีสอใหเห็นวารัฐบาลเร่ิมยอมรับแลววาเร่ืองการเศรษฐกิจของชาตินั้น มิใชปญหาท่ีจะแกไขไดโดยอาศัยเพียงสามัญสํานึก68 ในขณะท่ีรัฐบาลอเมริกันนิยมบินในระดับสูงคือเนนการสรางความสัมพันธกับชนช้ันปกครองหรือผูทรงอํานาจทางการเมือง โดยเฉพาะอยางยิ่งบุคคลระดับนายกรัฐมนตรีหรือรัฐมนตรี แตกองทุนการเงินระหวางประเทศและธนาคารโลกกลับบินในระดับเพดานปานกลาง โดยเนนการสรางสายสัมพันธกับขาราชการระดับกลางท่ีมีบทบาทในกระบวนการกําหนดนโยบายเศรษฐกิจ ซ่ึงใน เอกสารช้ันตนของธนาคารโลกระบุอยางชัดเจนวา การที่ธนาคารโลกสามารถเขามามีบทบาทในการผลักดันใหรัฐบาลจอมพล ป . พิบูลสงคราม ปรับเปล่ียนนโยบายเศรษฐกิจในยุคหลังสงครามโลกคร้ังท่ีสองไดสําเร็จนั้น ก็เปนเพราะการสรางสายสัมพันธกับขุนนางนักวิชาการ โดยเฉพาะอยางยิ่ง ม .ล . เดช สนิทวงศ ท่ีชวยอํานวยความสะดวกในการแพรขยายตาขายความสัมพันธระหวางธนาคารโลกกับกลุมขุนนางนักวิชาการ ในกรณีของกองทุนการเงินระหวางประเทศก็มีการสรางความสัมพันธในลักษณะนี้ดวย69

66 อางใน ปฏิมากร คุมเดช, “ระบอบเผด็จการกับการพัฒนาเศรษฐกิจในประเทศไทย : ศึกษากรณีรัฐบาลจอมพลสฤษด์ิ ธนะรัชต” วิทยานิพนธรัฐศาสตรมหาบัณฑิต บัณฑิตวิทยาลัย จุฬาลงกรณมหาวิทยาลัย, 2538 หนา 92. 67 ศักดินา ฉัตรกุล ณ อยุธยา, “รัฐและอุดมการณในยุคจอมพลสฤษด์ิ ธนะรัชต (2500-2506)”, วิทยานิพนธรัฐศาสตรมหาบัณฑิตภาควิชาการปกครอง บัณฑิตวิทยาลัย จุฬาลงกรณมหาวิทยาลัย พ.ศ.2526, หนา 230. 68 ประวิทย รัตนเรืองศรี, “ผลของความชวยเหลือทางเศรษฐกิจและวิชาการจากตางประเทศดานการพัฒนาเศรษฐกิจของประเทศไทย,” วิทยานิพนธปริญญาเศรษฐศาสตรบัณฑิต สาขาลักษณะวิชาการวางแผนเศรษฐกิจ คณะเศรษฐศาสตร มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร พ.ศ.2509, หนา 48. 69 อางใน รังสรรค ธนะพรพันธุ, การบริหารนโยบายเสถียรภาพเศรษฐกิจในอนาคต, หนา 40.

149

การที่เจาหนาท่ีธนาคารโลกเนนการสรางสายสัมพันธกับกลุมขุนนางนักวิชาการระดับกลาง อาจเปนเพราะตระหนักดีวาขุนนางนักวิชาการกลุมนี้เปนผูมีบทบาทสําคัญในการกําหนดนโยบายเศรษฐกิจ ความสัมพันธระหวางบุคคลสองกลุมนี้เปนความสัมพันธท่ีมีลักษณะผลตางตอบแทน กลาวคือ ตางก็ไดรับประโยชนจากอีกฝายหนึ่ง ในขณะท่ีเจาหนาท่ีธนาคารโลกตองการผลักดันใหรัฐบาลไทยยอมรับแนวนโยบายหลักบางประการ พรอมๆ กับตองการเรียนรูกลไกการทํางานของระบบเศรษฐกิจไทยและลักษณะการบริหารนโยบายเศรษฐกิจของรัฐบาลไทย ซ่ึงเปนเร่ืองท่ีกลุมขุนนางนักวิชาการไทยสามารถใหความชวยเหลือได ในสวนของกลุมขุนนางนักวิชาการนั้นก็มีความไมพึงพอใจนโยบายเศรษฐกิจบางนโยบายของรัฐบาลท่ีคนเหลานี้เห็นวาไมเปนประโยชนอยางแทจริงตอสวนรวม แตไมสามารถผลักดันใหรัฐบาลปรับเปล่ียนโยบายได ทางออกท่ีคนเหลานี้พบต้ังแตหลังสงครามโลกคร้ังท่ีสองเปนตนมาก็คือ การยืมมือองคการระหวางประเทศท้ังสองนี้มากดดันรัฐบาลไทย ซ่ึงชวยใหบรรลุความสําเร็จในหลายตอหลายเร่ือง70 4.4.1 การสํารวจเศรษฐกิจ: พื้นฐานของแผนพัฒนาเศรษฐกิจแหงชาตฉิบับแรก การทําผังเศรษฐกิจฉบับแรกมีตนกําเนิดมาจากการทํางานของคณะกรรมการรวมมือทางเศรษฐกิจและวิชาการกับตางประเทศ (กศว.) ดวย หนาท่ีของ กศว. คือ ประสานท่ีเกี่ยวกับความชวยเหลือทางเศรษฐกิจและวิชาการจากสหรัฐอเมริกาใหกับกระทรวงทบวงกรมตางๆ ของรัฐบาลตามสนธิสัญญาความตกลงวาดวยความรวมมือทางเศรษฐกิจและวิชาการระหวางประเทศไทยกับสหรัฐอเมริกา ในการปฏิบัติหนาท่ีของ กศว. นั้น ทาง กศว. ไดประสบอุปสรรคสําคัญบางประการในการดําเนินงาน กลาวคือ การขอความชวยเหลือใดๆ จากสหรัฐอเมริกาจะตองมีการวิเคราะหผลไดผลเสียทางเศรษฐกิจโดยละเอียดถ่ีถวนเสียกอน และทําข้ึนเปนโครงการเพื่อขอความชวยเหลือตอไป แตในขณะน้ันยังไมมีหนวยงานใดที่ทําหนาท่ีในเร่ืองนี้ ทาง กศว. เองก็เปนเพียงแตหนวยงานประสานงานและยังขาดแคลนเจาหนาท่ีทางวิชาการดวย สวนสภาเศรษฐกิจแหงชาติก็เพิ่งต้ังข้ึนใหมและยังขาดแคลนบุคคลท่ีมีคุณวุฒิอันเหมาะสมอีกมากอันทําใหยากท่ีจะดําเนนิการในเร่ืองนี้ได ม.ล.เดช สนิทวงศ ไดพิจารณาเห็นวา เปนความจําเปนอยางยิ่งท่ีจะตองหาทางรวบรวมผูทรงคุณวุฒิในทางวิชาการใหเขามาชวยกันในเร่ืองนี้ เพราะความชวยเหลือของสหรัฐอเมริกาไดกําหนดข้ึนโดยสนธิสัญญา จึงจะเปนการชวยเหลือท่ีมีระยะเวลายาวนานหลายป จึงควรท่ีจะมีการกล่ันกรองพิจารณาโครงการตางๆ ของรัฐบาลท่ีจะขอความชวยเหลือจากตางประเทศท้ังดานเศรษฐกิจและวิชาการเตรียมไวใหพรอมและทันสมัยอยูเสมอ จึงปรึกษากับเลขาธิการสภาเศรษฐกิจ 70 เรื่องเดียวกัน, หนาเดียวกัน.

150

แหงชาติและก็มีความเห็นชอบรวมกัน ทางสภาเศรษฐกิจแหงชาติจึงดําเนินการเสนอเร่ืองใหนายกรัฐมนตรีพิจารณา โดยมีความเห็นวาควรจัดต้ังเปนรูปคณะกรรมการท่ีประกอบดวยบุคคลท่ีทรงคุณวุฒิจากกระทรวงทบวงกรมตามท่ีจําเปน คณะรัฐมนตรีพิจารณาแลวเห็นชอบดวย และมีมติให ต้ังเปนรูปคณะกรรมการตามท่ีเลขาธิการสภาเศรษฐกิจแหงชาติเสนอโดยเรียกช่ือวา “คณะกรรมการดําเนินการทําผังเศรษฐกิจของประเทศ” โดยมี จอมพล ป. เปนประธาน และ ม.ล.เดช เปนรองประธานกรรมการ และมีผูทรงคุณวุฒิจากกระทรวงการคลัง ธนาคารแหงประเทศไทย และจากสวนราชการอ่ืนเขารวมดวย71 “คณะกรรมการดําเนินการทําผังเศรษฐกิจของประเทศ” ไดจัดทําบันทึกข้ึนฉบับหนึ่งช่ือวา “การทําผังเศรษฐกิจ” เพื่อใหเปนแนวทางในการดําเนินงานตอไป ในบันทึกฉบับนี้ ม.ล.เดช ไดกลาวถึงลักษณะท่ัวไปของผังเศรษฐกิจ การจัดลําดับความสําคัญของงาน (priority) การทําแผนแมบท (master plan) แลวไดเสนอวา “คณะกรรมการดําเนินการทําผังเศรษฐกิจของประเทศ” ควรจะวางแนวทางการดําเนินงานไวสองข้ัน คือ ในข้ันแรกควรจะรวมกับกระทรวงการคลังพิจารณากล่ันกรองงบลงทุนของรัฐบาลกอน เพื่อใหคณะกรรมการไดรูเห็นงบลงทุนท้ังหมด และเขาใจขอเท็จจริงของงบลงทุนเหลานั้นโดยชัดแจง ซ่ึงการพิจารณางบลงทุนนี้จะเปนประโยชนในการขอความชวยเหลือจากสหรัฐอเมริกาอีกดวย เม่ือเขาใจการลงทุนของรัฐบาลเปนอยางดีแลวจึงดําเนินการอีกข้ันหนึ่ง คือการวางผังเศรษฐกิจของประเทศ ซ่ึงจะทําอยางไรและโดยวิธีใดจึงจะไดผลสมบูรณท่ีสุดนั้นก็จะตองใชเวลาศึกษาเสียกอน ประเทศไทยจําเปนตองคนควาหาวิธีการท่ีเหมาะสมของตนเองข้ึนมา ขอเสนอดังกลาวขางตน “คณะกรรมการดําเนินการทําผังเศรษฐกิจของประเทศ” เห็นชอบดวย72 ในขณะท่ีคณะกรรมการดําเนินการทําผังเศรษฐกิจของประเทศกําลังดําเนินการอยูนั้น ในป 2498 ไดมีทหารเรือนอกราชการของสหรัฐอเมริกาผูหนึ่ง ไดยื่นขอเสนอตอรัฐบาลไทยขอทําการสํารวจเศรษฐกิจและทรัพยากรของประเทศ เพื่อประโยชนในการพัฒนาเศรษฐกิจตอไป โดยใชเวลาในการสํารวจ 5 ป มีคาใชจายประมาณปละ 20 ลานบาท รวมเปนเงิน 100 ลานบาท รัฐบาลไทยไดพิจารณาเห็นวาถาหากใหมีการสํารวจก็จะไดประโยชนแกประเทศเปนอันมาก นายกรัฐมนตรีจึงไดสงเร่ืองใหสภาพัฒนาเศรษฐกิจแหงชาติพิจารณาเสนอความเห็น เลขาธิการสภาพัฒนาเศรษฐกิจแหงชาติไดสงเร่ืองใหคณะกรรมการดําเนินการทําผังเศรษฐกิจของประเทศพิจารณา

71 สํานักงานคณะกรรมการการพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแหงชาติ, หมอมหลวงเดช สนิทวงศ กับ งานพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมของชาติ, จัดพิมพเปนอนุสรณในงานพระราชทานเพลิงศพ หมอมหลวงเดช สนิทวงศ ณ เมรุหนาพลับพลาอิศริยาภรณ วัดเทพศิรินทราวาส วันพุธที่ 17 ธันวาคม 2518, หนา 26-27. 72 เรื่องเดียวกัน, หนา 27.

151

ม.ล.เดช ไดพิจารณาและเห็นวา ความจําเปนในการสํารวจเศรษฐกิจเพื่อใหทราบสถานการณเศรษฐกิจและทรัพยากรนั้นมีอยู เพราะจะเปนผลดีแกการดําเนินการพัฒนาเศรษฐกิจของประเทศในระยะตอไป และเห็นวาในการพัฒนาเศรษฐกิจของประเทศไทยในระยะตอไปนั้น จะตองอาศัยเงินกูจากตางประเทศมาชวยดวย และแหลงเงินกูขณะนั้นก็มีธนาคารระหางประเทศเพ่ือการบูรณะและวิวัฒนาการ (ธนาคารโลก) เปนแหลงใหกูใหญ แตการใหกูเงินของธนาคารโลกจะตองมีการพิจารณาโครงการขอกูเงินนั้นๆ เสียกอน รวมท้ังสถานการณทางเศรษฐกิจของประเทศท่ีขอกูเงินนั้นดวย ม.ล.เดช จึงเห็นวาเม่ือตองอาศัยเงินกูจากธนาคารโลกแลวก็ควรขอความรวมมือจากธนาคารโลกใหจัดสงคณะผูเช่ียวชาญเขามาสํารวจเศรษฐกิจของประเทศไทยเสียทีเดียว ก็จะไดประโยชนตอไปเม่ือคราวจะขอกูเงินจากธนาคารโลก และคาใชจายในการนี้ก็คงจะไมถึง 100 ลานบาท ขอเสนอดังกลาว สภาเศรษฐกิจแหงชาติ เห็นชอบดวยและเสนอใหรัฐบาลพิจารณา คณะรัฐมนตรีพิจารณาแลวมีมติใหขอความชวยเหลือจากธนาคารโลกใหสงคณะผูเช่ียวชาญมาทําการสํารวจเศรษฐกิจในประเทศไทย โดยมอบหมายใหกระทรวงการคลังและสภาเศรษฐกิจแหงชาติรวมมือดําเนินการติดตอกับธนาคารโลกตอไป73 ตอมาในปลายป พ.ศ.2499 ภายหลังท่ีนาย จอหน เอลอฟตัส (John A. Loftus) นักเศรษฐศาสตรชาวอเมริกันไดมารับตําแหนงท่ีปรึกษาเศรษฐกิจของกระทรวงการคลังก็ไดทําความเห็นเสนอตอ พลเอกเภา บริภัณฑยุทธกิจ รัฐมนตรีวาการกระทรวงการคลังในสมัยนั้นวาสมควรท่ีจะใหมีคณะสํารวจเศรษฐกิจเล็กๆ ข้ึนคณะหนึ่งทําการศึกษาเศรษฐกิจของประเทศไทย เพื่อใหงานทางดานวางแผนพัฒนาเศรษฐกิจในประเทศไทยไดเร่ิมข้ึนอยางถูกตอง ขอเสนอแนะนี้ไดรับความเห็นชอบจากรัฐมนตรีคลังแลวจึงไดต้ังคณะสํารวจเศรษฐกิจของกระทรวงการคลังข้ึน โดยมีนายลอฟตัสเปนประธาน และมีขุนนางนักวิชาการรุนใหมในสมัยนั้นเปนกรรมการดวย ไดแก นายบุญมา วงษสวรรค นางสุภาพ ยศสุนทร และนายนุกูล ประจวบเหมาะ เปนกรรมการเลขานุการอีกดวย74 การสํารวจและศึกษาเศรษฐกิจไดเร่ิมข้ึนในปลายป 2499 คณะกรรมการชุดนี้ทําการสํารวจอยูประมาณ 8-9 เดือน (เจาหนาท่ีของธนาคารโลกเดินทางมาถึงประเทศไทยเม่ือเดือนกรกฎาคม 2500) และในตนป 2500 คณะรัฐมนตรีก็ไดยกเลิก “คณะสํารวจเศรษฐกิจ” และไดมีมติเม่ือวันท่ี 13 กุมภาพันธ 2500 แตงต้ังคณะกรรมการขึ้นคณะหนึ่งเรียกวา “คณะกรรมการรวมมือกับคณะสํารวจ

73 เรื่องเดียวกัน, หนา 30-31. 74 ธนาคารแหงประเทศไทย, พิมพเปนอนุสรณเน่ืองในงานพระราชทานเพลิงศพ คุณหญิง สุภาพ ยศสุนทร ท.ช.,ท.ม.,ต.จ. ณ เมรุวัดธาตุทอง วันอังคารที่ 18 มิถุนายน พ.ศ.2517, หนา 2.

152

เศรษฐกิจของธนาคารโลก” เรียกช่ือวา ก.ส.ธ. ใหเปนเจาหนาท่ีดูแลประสานงานและใหความรวมมือกับคณะผูเช่ียวชาญของธนาคารโลก ซ่ึงมีศาสตราจารย P.T. Ellsworth แหงมหาวิทยาลัย Wisconsin สหรัฐอเมริกาเปนหัวหนาคณะ โดยมี ม.ล.เดช สนิทวงศ เปนประธานกรรมการ และนางสุภาพ ยศสุนทร เปนกรรมการและเลขานุการ75 นอกจากนั้นคณะรัฐมนตรียังไดแตงต้ังคณะกรรมการข้ึนอีกชุดหนึ่ง มีหนาท่ีบริหารราชการแทนคณะกรรมการรวมมือกับคณะสํารวจเศรษฐกิจของธนาคารโลก คณะกรรมการนี้เรียกวา “คณะกรรมการบริหาร ก.ส.ธ.” ซ่ึงประกอบดวย ม.ล.เดช สนิทวงศ (ประธานกรรมการบริหาร) นายบุญมา วงศสวรรค (กรรมการบริหาร) นายฉลอง ปงตระกูล (กรรมการบริหาร) นาย จอหน เอลอฟตัส (กรรมการบริหาร) และนางสุภาพ ยศสุนทร (กรรมการและเลขานุการบริหาร) ซ่ึงคณะกรรมการบริหารนี้มีสวนสําคัญอยางยิ่งท่ีทําใหงานของคณะสํารวจฯ ลุลวงไปดวยดี76 โดยการสํารวจเศรษฐกิจของประเทศไทยคร้ังนั้น คณะผูเช่ียวชาญธนาคารโลกไดเวลาในการสํารวจเปนเวลาหนึ่งปเต็ม ไดจัดทํารายงานผลการสํารวจเสนอตอรัฐบาลไทยภายใตช่ือวา “A

Public Development Program for Thailand” (ตอมาไดมีการแปลเปนภาษาไทยภายใตช่ือ “โครงการพัฒนาการของรัฐบาลสําหรับประเทศไทย”) นอกจาก “โครงการพัฒนาการของรัฐบาลสําหรับประเทศไทย” แลว ผูสํารวจ (ก.ส.ธ.) ยังไดยื่นบันทึกขอเสนอขอใหจัดต้ังสถาบันการวางผังเศรษฐกิจสําหรับประเทศไทยตอรัฐบาลดวย ขอความตอนหน่ึงในบันทึกดังกลาวไดระบุวา77

“...ทรัพยากรที่นํามาใชประโยชนเพื่อการพัฒนาเศรษฐกิจมีอยูอยางจํากัดไมเพียงพอตอความตองการของประเทศ ฉะนั้น จึงหลักเล่ียงไมพนจากการแขงขันในระหวางกระทรวงทบวงกรมตางๆ ของรัฐบาลท่ีเกี่ยวของกับการพัฒนาเศรษฐกิจท่ีจะดึงเอาทรัพยากรเหลานั้นมาใชเพื่อประโยชนตน...ในปจจุบันการพิจารณาโครงการของกระทรวงทบวงกรมตางๆ เพื่อท่ีจะเรียกรองเอาเงินทุนสําหรับพัฒนาเศรษฐกิจ จะเกิดข้ึนก็ตอนตระเตรียมงบประมาณประจําป ดวยเหตุผลท่ีวาคาใชจายประจําจะไดถูกพิจารณาพรอมกันไปในเวลาเดียวกัน โดยวิธีนี้ทําใหการพิจารณาไมสามารถแบงแยกใหเห็นไดเดนชัดถึงความตองการในการ

75 อางใน ปฏิมากร คุมเดช, “ระบอบเผด็จการกับการพัฒนาเศรษฐกิจในประเทศไทย : ศึกษากรณีรัฐบาลจอมพลสฤษด์ิ ธนะรัชต” หนา 67-68. 76 ธนาคารแหงประเทศไทย, พิมพเปนอนุสรณเน่ืองในงานพระราชทานเพลิงศพ คุณหญิง สุภาพ ยศสุนทร, หนา 4. 77 อางใน เรื่องเดียวกัน, หนา 93-94.

153

พัฒนาเศรษฐกิจของประเทศ ยิ่งไปกวานั้น การบําบัดความจําเปนก็หาไดถูกช้ีขาด ดวยวิธีการหาความสําคัญของแตละโครงการตามวิธีประเมินคาท่ีถูกตองไม แตอาศัยแรงผลักดันผลประโยชนทางการเมืองเปนสําคัญ ทางแกไขขอบกพรอง

ดังกลาวนั้นก็คือ การตั้งศูนยกลางการวางแผนพัฒนาเศรษฐกิจขึ้น...”

รายงานฉบับนี้มีผลตอแนวทางดานเศรษฐกิจของประเทศไทยอยางมาก เพราะเม่ือจอมพลสฤษด์ิสามารถยึดอํานาจทางการเมืองไดอยางเด็ดขาดจาการปฏิวัติในเดือนตุลาคม พ.ศ.2501 ก็ไดใหนายโชติ คุณะเกษมเพื่อนสนิทและผูรวมงานคนสําคัญอานรายงานฉบับนี้ และไดมีคําส่ังไปยังนายเสริม วินิจฉัยกุลปลัดกระทรวงการคลังใหรีบสงรายงานฉบับนี้ไปใหโดยดวน โดยบันทึกลงในคําส่ังวา “อยากอานมาก”78 และหลังจากท่ีไดอานแลวจอมพลสฤษดิ์ก็เห็นชอบกับแนวทางการพัฒนาเศรษฐกิจท่ีกลุมขุนนางนักวิชาการทั้งชาวไทยและตางประเทศทําข้ึน รวมท้ังไดตอบสนองอยางรวดเร็วดวยการตั้งหนวยงานการวางแผนเศรษฐกิจกลางข้ึนมาเพื่อรางแผนพัฒนาเศรษฐกิจฉบับแรก เรียกวา “สภาพัฒนาเศรษฐกิจแหงชาติ” ในวันท่ี 4 กรกฎาคม พ.ศ.2502 ซ่ึงจอมพลสฤษดิ์ไดเคยกลาวถึงวัตถุประสงคของการต้ังหนวยงานนี้ไววา79

“เราไดจัดต้ังสภาพัฒนาการเศรษฐกิจแหงชาติข้ึน ก็เพื่อวางโครงการเศรษฐกิจของชาติ ท้ังระยะส้ันและระยะยาว เพื่อใหเปนเคาโครงสําหรับพัฒนาเศรษฐกิจของชาติตอไป การเศรษฐกิจของประเทศไทยในอนาคตจะดําเนินไปในหนทางอันเหมาะสมไมแปรเปล่ียนไปตามอารมณ ประชาชนผูมีสวนในการเศรษฐกิจจึงอาจอาศัยเปนแนวทางที่จะปรับปรุงการดําเนินธุรกิจของตน ใหสอดคลองกับโครงการสวนใหญของประเทศไดดวย”

4.4.2 การปรับปรุงดานการงบประมาณ การจัดระเบียบเกี่ยวกับการงบประมาณไดเร่ิมข้ึนอยางเปนแบบแผนในชวงป พ.ศ.2496 ท่ีรัฐบาลอนุมัติใหต้ัง “คณะกรรมการดําเนินการทําผังเศรษฐกิจของประเทศ” ตามขอเสนอของกลุม

78 อางใน อุกฤษฎ ปทมานันท, “สหรัฐอเมริกากับนโยบายเศรษฐกิจไทย”, หนา 76-77. 79 คําปราศรัยเน่ืองในวันขึ้นปใหม 1 มกราคม 2503 ใน ประมวลสุนทรพจนของ จอมพลสฤษด์ิ ธนะรัชต พ.ศ.2502-2504 คณะรัฐมนตรีพิมพในงานพระราชทานเพลิงศพ ฯพณฯ จอมพลสฤษด์ิ ธนะรัชต ณ เมรุหนาพลับพลาอิสริยาภรณ วัดเทพศิรินทราวาส วันที่ 17 มีนาคม พ.ศ.2507. หนา 118.

154

ขุนนางนักวิชาการ หนาท่ีหนึ่งของคณะกรรมการชุดนี้คือการรวมกับกระทรวงการคลังพิจารณากล่ันกรองงบลงทุนของรัฐบาล เพื่อใหเกิดเขาใจในขอเท็จจริงของงบลงทุนเหลานั้น ในการพิจารณางบลงทุนของรัฐบาลโดยคณะกรรมการ รองประธานไดพิจารณาเห็นวา ในการเสนองบลงทุนของกระทรวง ทบวง กรม รวมท้ังรัฐวิสาหกิจตางๆ ใหคณะกรรมการพิจารณา ควรจะมีแบบฟอรมเปนอยางเดียวกัน เพื่องาย สะดวกในการเปรียบเทียบและพิจารณา จึงไดกําหนดแบบฟอรมท่ีจะทําใหกระทรวงทบวงกรมกรอกขอความขึ้น เม่ือไดมีแบบฟอรมข้ึนแลวรองประธานกรรมการก็ไดส่ังใหสงไปยังกระทรวงทบวงกรมตางๆ พรอมท้ังมีคําอธิบายขอใหกรอกตัวเลข และขอมูลเกี่ยวกับงบลงทุนในแบบฟอรมนั้นแลวสงใหคณะกรรมการตอไป แตเนื่องจากเปนงานใหมกระทรวงทบวงกรมยังไมคุนเคยกับแบบฟอรมของคณะกรรมการในการกรอกตัวเลขและใหขอมูล รองประธานกรรมการก็ไดไปพบปลัดกระทรวงตางๆ เพื่ออธิบายความมุงหมายของแบบฟอรมนั้น แลวสงเจาหนาท่ีของคณะกรรมการไปอธิบายแกเจาหนาท่ีทํางบประมาณของกระทรวงทบวงกรมน้ันๆ อีกที80 อยางไรก็ตามในชวงแรกหนวยงานของกระทรวงทบวงกรมตางๆ คงยังไมไดปฏิบัติตามโดยเครงครัดมากนัก เพราะปรากฏวาในชวงตนป พ.ศ.2498 กระทรวงการคลังไดรองไปยังหนวยงานตางๆ วาตามท่ีไดมีระเบียบใหหนวยราชการและองคการรัฐบาลนําสงรางหนังสือสัญญาท่ีมีผลผูกพันตอการจายเงินตราตางประเทศ ใหทางกระทรวงการคลังตรวจพิจารณาอนุมัติในเง่ือนไขสวนท่ีเกี่ยวกับการเงินกอนนั้น ปรากฏวามีหนวยราชการและองคการรัฐบาลบางแหงมิไดถือปฏิบัติ จึงเสนอใหคณะรัฐมนตรีมติกําชับอีกช้ันหนึ่งวา กระทรวงการคลังไมมีพันธะตองรับผิดชอบในหนี้เงินตราตางประเทศอันเกิดแกการกระทําใดๆ ท่ีมิไดรับความเห็นชอบจากกระทรวงการคลังและธนาคารแหงประเทศไทยกอน81 การที่กระทรวงการคลังตองประกาศย้ําอีกคร้ังในเร่ืองการใชจายเงินงบประมาณในป พ.ศ.2498 นี้นาจะมาจากสถานการณทางเศรษฐกิจของประเทศท่ีตกตํ่าถึงขีดสุดซ่ึงเกิดจากการดําเนินนโยบายท่ีผิดพลาดและไรระเบียบวินัยของขาราชการการเมือง (ดังท่ีไดกลาวไปแลว) นอกจากนี้ยังพบวาธนาคารโลกก็ไดเขามากดดันใหรัฐบาลไทยดําเนินการปรับปรุงเกี่ยวนโยบายการคลังของประเทศ โดยแลกกับการอนุมัติเงินกูปรับปรุงทางรถไฟจํานวน 12 ลานเหรียญในป พ.ศ.2498 และ

80 สํานักงานคณะกรรมการการพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแหงชาติ, หมอมหลวงเดช สนิทวงศ กับ งานพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมของชาติ, หนา 28-29. 81 หจช.บัญชีประมวลขาวเหตุการณสําคัญ พ.ศ.2498 สร.1.3.4 รายงานการประชุมคณะรัฐมนตรี เมื่อวันที่ 14 ก.พ. 98 (ราษฎร ฉบับวันที่ 14 กุมภาพันธ 2498)

155

3.4 ลานเหรียญสําหรับทาเรือในป พ.ศ.2499 และอีก 66 ลานเหรียญสําหรับโครงการสรางเข่ือนยันฮี ซ่ึงธนาคารโลกไดเสนอขอสังเกตไวใน พ.ศ.2498 วา82

“การทํางบประมาณของประเทศ ควรจะจํากัดใหอยูภายในกําลังเงินท่ีมี แทนท่ีจะทําจากความตองการของกระทรวงตางๆ และรัฐบาลควรจะตัดรายจายท่ีไมจําเปนอยางจริงจัง รวมท้ังการลงทุนในอุตสาหกรรมท่ีไมเหมาะสม รัฐบาลควรจางผูเช่ียวชาญทางดานการคลังเปนท่ีปรึกษาเกี่ยวกับนโยบายเศรษฐกิจในระยะยาว ซ่ึงรวมท้ังการทํางบประมาณและในดานภาษีอากรดวย”

ในปน้ีเองก็ไดริเร่ิมใหหนวย Public Administration Service จากสหรัฐอเมริกาเขามาทําการศึกษาปรับปรุงระบบการบัญชีและการงบประมาณของไทย83 และมีการจัดต้ังคณะเจาหนาท่ีฝายไทยซ่ึง ดร.ปวย อ๊ึงภากรณ ผูเช่ียวชาญการคลังในสมัยนั้นเปนผูอํานวยการท่ัวไป และมีเจาหนาท่ีในกรมบัญชีกลางชุดแรก 3 คน คือ นายประสงค สุขุม ม.ร.ว.จันทรแรมศิริโชค จันทรทัต และนายเสนาะ อูนากูล เปนผูติดตอประสานงานกับหนวยงานดังกลาว84 ซ่ึงดร.ปวย อ้ึงภากรณไดเคยกลาวถึงการปรับปรุงของหนวยงานนี้ไววา85

“ท า ง ด า น ก า ร ค ลั ง ก า ร ง บป ร ะ ม าณ พวก เ ร า ร ว ม กั บ Public

Administration Service ของอเมริกา ไดจัดวางรูปแบบการงบประมาณใหเขาแบบ ใหมีการพินิจพิจารณากันอยางถูกลักษณะวิชาการ การลงบัญชีงบประมาณก็ถูกตองตามสมัย สามารถรูโดยไมชักชาวาเงินไดเทาใด เงินจายเทาใด ในทุกระยะ การลงบัญชีก็รวดเร็ว และตรวจสอบไดภายในไมกี่เดือน ทําใหวางนโยบายการงบประมาณไดโดยงาย”

82 อางใน เรืองวิทย ล่ิมปนาท, “บทบาทของรัฐในระบอบทุนนิยมของไทย (พ.ศ.2475-2500)”, หนา 188. 83 รังสรรค ธนะพรพันธุ บรรณาธิการ, ปวย อึ๊งภากรณ: ชีวิต งาน และความหลัง, (กรุงเทพฯ: สํานักพิมพธรรมศาสตร, 2529), หนา 37. 84 เสนาะ อูนากูล, นโยบายการเงินการคลังและการวางแผนพัฒนาเศรษฐกิจของประเทศไทย, พิมพครั้งที่ 2, (กรุงเทพฯ : โรงพิมพรามินทร, 2515) หนา (2). 85 พจน กริชไกรวรรณ บรรณาธิการ, ปวย อึ๊งภากรณ ประสบการณชีวิต และขอคิดสําหรับคนหนุมสาว, พิมพครั้งที่ 7 (กรุงเทพฯ : สํานักพิมพโกมลคีมทอง, 2543), หนา 29-30.

156

องคกร Public Administration Service จากสหรัฐอเมริกาเขามาศึกษาและวางระบบงานใหใหม โดยทําการปรับปรุงระบบการงบประมาณและการบัญชีของกระทรวงการคลังซ่ึงเดิมลงบัญชีดวยมือในสมุดมาเปนการลงบัญชีดวยการใชเคร่ืองจักรเจาะบัตรเปนคร้ังแรก จนสามารถปรับปรุงระบบการเบิกจายเงินใหรวดเร็วยิ่งข้ึน จากระยะเวลาปกติกวา 1 เดือน ยนเหลือเพียง 2 สัปดาห ภายตอมานายอํานวย วีรวรรณเทคโนแครตเลือดใหมก็ไดเสนอความคิดตออธิบดีนายบุญมา วงศสวรรควาสามารถจัดระบบการจัดการใหมใหรวดเร็วข้ึนไดอีก โดยการตัดทอนงานบางสวนท่ีไมจําเปนท้ิง ทําใหสามารถลดระยะเวลาการเบิกจายเงินลง จาก 2 สัปดาหเปนภายใน 24 ช่ัวโมง86 จนถึงป พ.ศ.2499 ผูเช่ียวชาญดานการคลังจากสหรัฐอเมริกาซ่ึงมาชวยปรับปรุงระบบการบริหารการคลังของรัฐบาลจึงแนะนําใหปรับปรุงบทบาทและสถานภาพของหนวยงานท่ีทําหนาท่ีบริหารและจัดทํางบประมาณ กองงบประมาณจึงไดรับฐานะเปน สวนการงบประมาณ เม่ือ 11 กุมภาพันธ พ.ศ.2501 และแบงงานออกเปน 2 กอง คือ กองวิเคราะหงบประมาณ ทําหนาท่ีเกี่ยวกับการวิเคราะหและจัดทํางบประมาณประจําป และกองควบคุมงบประมาณทําหนาท่ีควบคุมและรายงานสถิติขอมูลตางๆ เกี่ยวกับงบประมาณและการจายเงิน ปลายปเดียวกันนั้น เม่ือจอมพลสฤษดิ์ทําการ “ปฏิวัติ” คณะปฏิวัติโดยคณะกรรมการฝายการคลังและงบประมาณ พิจารณาเห็นวาการงบประมาณเปนเคร่ืองมือสําคัญยิ่งของรัฐบาลในการบริหารและพัฒนาประเทศ สมควรยกฐานะหนวยงานใหสูงกวาเดิม และควรแยกการจัดทํางบประมาณออกตางหากจากการเก็บรายไดและการเบิกจายเงิน จึงโอนงานดานการงบประมาณในความรับผิดชอบของกรมบัญชีกลางไปตั้งเปนสํานักงบประมาณ สังกัดสํานักนายกรัฐมนตรี ต้ังแตวันท่ี 14 กุมภาพันธ 2502 งานงบประมาณซ่ึงกรมบัญชีกลางดูแลรับผิดชอบอยูนานถึง 69 ป (2433-2502) จึงแยกไปเปนหนวยงานท่ีมีฐานะเทียบเทากรม87 นายอํานวย วีรวรรณหัวหนากองระบบบัญชีและการคลังในขณะนั้นไดกลาวช่ืนชมยินดีกับการกอต้ังสํานักงบประมาณไววา “พระราชบัญญัติดังกลาวถือวาเปนวิวัฒนาการท่ีสําคัญท่ีสุดคร้ังหนึ่งในระบบการคลังของประเทศ บนรอยตอทางประวัติศาสตรการเงินการคลังของแผนดินคร้ังนี้ ผมคิดวาสังคมไทยเปนหนี้คุณความดีของอดีตอธิบดีกรมบัญชีกลางท่ีช่ือ บุญมา วงษสวรรค”88 สํานักงบประมาณซ่ึงเจาหนาท่ีสวนใหญเปนผูเช่ียวชาญทางเศรษฐศาสตรและนักบัญชี มีหนาท่ีรวบรวมประมาณการรายจายจากหนวยงานตางๆ ของรัฐบาล เสนอแนะการจัดสรรเงินงบประมาณและจัดทํารางงบประมาณเสนอตอคณะรัฐมนตรี หลังจากนั้นรางงบประมาณข้ันตนก็

86 อํานวย วีรวรรณ, เลาเรื่องสมมติในอดีต, (กรุงเทพฯ : สํานักพิมพบานพระอาทิตย, 2547) หนา 56. 87 กรมบัญชีกลาง, ที่ระลึกวันสถาปนากรมบัญชีกลางครบ ๑๐๐ ป, (กรุงเทพฯ : บพิธการพิมพ. 2533), หนา 39-41. 88 อํานวย วีรวรรณ, เลาเรื่องสมมติในอดีต, (กรุงเทพฯ : สํานักพิมพบานพระอาทิตย, 2547) หนา 54.

157

จะถูกสงเขารัฐสภา โดยมีคณะกรรมาธิการคณะหน่ึง ซ่ึงมีหนาท่ีแกไขเปล่ียนแปลงตามท่ีเห็นควรเปนผูพิจารณารายละเอียด จากน้ันรัฐสภาจึงพิจารณาออกมาเปนกฎหมายใชบังคับตอไป และควรกลาวไวดวยวา พระราชบัญญัติระเบียบงบประมาณแผนดิน พ.ศ.2502 นี้ไดกําหนดระเบียบและวิธีการตางๆ เกี่ยวกับการเตรียมงบประมาณ การควบคุม และการจายเงินไวอยางรัดกุม และนับแตไดนําพระราชบัญญัติฉบับนี้ออกใช การใชจายเงินเกินงบประมาณท่ีต้ังไวของรัฐบาลซ่ึงกอนหนานี้มีอยูมาก ไดหายไปเกือบหมดส้ิน89 4.4.3 การสรางเสถียรภาพอัตราแลกเปลี่ยนเงินตราตางประเทศ ในเร่ืองการสรางเสถียรภาพอัตราแลกเปล่ียนเงินตราตางประเทศ ต้ังแตสงครามโลกคร้ังท่ีสองยุติลง ธนาคารแหงประเทศไดใชมาตรการควบคุมเงินตราตางประเทศ โดยบังคับใหผูสงออกนําเงินตราตางประเทศมาขายใหธนาคารแหงประเทศไทยตามอัตราแลกเปล่ียนท่ีกําหนด ซ่ึงมีอยูหลายอัตรา กลาวคือ มีอัตราหนึ่งสําหรับขาวสงออก อีกอัตราหนึ่งใชสําหรับดีบุกสงออก อีกอัตราหนึ่งสําหรับยางสงออก นอกนั้นใชอัตราเสรีซ่ึงเปล่ียนแปลงข้ึนลงผันผวนมาก ท้ังยังมีการซ้ือขายเงินตราตางประเทศในตลาดมืดอีกดวย ส่ิงเหลานี้เปนอุปสรรคตอการคาระหวางประเทศ อีกท้ังเม่ือเกิดการเขาแทรกแซงการกําหนดอัตราแลกเปล่ียนเงินตราตางประเทศโดยขาราชการการเมืองเม่ือป พ.ศ.2495 เปนสาเหตุสําคัญท่ีทําใหเกิดวิกฤตเศรษฐกิจและการเงินของประเทศข้ึน ในภายหลังธนาคารแหงประเทศไทยจึงไดดําเนินการเพื่อปรับปรุงแกไขและสรางเสถียรภาพแหงอัตราแลกเปล่ียนข้ึน ภายหลังจากการดําเนินมาตรการควบคุมการใชจายเงินตราตางประเทศอยางเขมงวดในระหวางป พ.ศ.2496-2497 จนฐานะทางการเงินของประเทศดีข้ึนมาพอสมควร การเปล่ียนแปลงนโยบายการเงินท่ีสําคัญจึงเกิดข้ึนในชวงตนป พ.ศ.2498 โดยใน วันท่ี 1 มกราคม พ.ศ.2498 รัฐบาลโดยการดําเนินการของขุนนางนักวิชาการก็ไดยกเลิกระบบอัตราแลกเปล่ียนหลายอัตราท่ีใชมาต้ังแตหลังสงครามโลกคร้ังท่ีสอง หันมาใชระบบอัตราแลกเปล่ียนอัตราเดียว คือ อัตราตลาดเสรีซ่ึงกําหนดข้ึนมาจากอุปสงคและอุปทานตอเงินตราตางประเทศ และดําเนินมาตรการทางการคลังเพิ่มข้ึนเพื่อปองกันภาวะเงินเฟออันอาจจะเกิดจากการยกเลิกการสงมอบเงินตราตางประเทศเปนคาสินคาออก เพราะผูสงออกขาว ดีบุก ยางพารา ซ่ึงเคยถูกควบคุมจะไดรับเงินคาสินคาคิดเปนเงินบาทสูงข้ึนจากอัตราเสรี รัฐบาลจึงเพิ่มคาพรีเม่ียมขาว คาภาคหลวงดีบุก และคาอากรขาออกยางพารา

89 รังสรรค ธนะพรพันธุ บรรณาธิการ, ปวย อึ๊งภากรณ: ชีวิต งาน และความหลัง, หนา 37.

158

พรอมกันนั้นก็เพิ่มภาษีนําเขาสินคาฟุมเฟอยและสินคาท่ีผลิตไดเองในประเทศ ซ่ึงจากการดําเนินมาตรการนี้ รัฐบาลมีรายไดเพิ่มข้ึนมาอีกมาก90 ตอมารัฐบาลไดออกพระราชกําหนดจัดสรรทุนสํารองเงินตราเกินจํานวนธนบัตรออกใช พ.ศ.2498 ประกาศใชเม่ือวันท่ี 26 กรกฎาคม 2498 เพื่อจัดสรรทุนสํารองเกินธนบัตรออกใช มีปริมาณท้ังส้ิน 2,519,793,000 บาท เพื่อประโยชนสวนรวมของประเทศ โดยโอนไปจัดต้ัง “ทุนรักษาระดับอัตราแลกเปล่ียนเงินตรา” (Exchange Equalization หรือ EEF) ซ่ึงมีวัตถุประสงคเพื่อรักษาอัตราแลกเปล่ียนเงินตราตางประเทศใหมีเสถียรภาพเหมาะสมแกสถานภาพทางเศรษฐกิจและการเงินของประเทศ “ทุนรักษาระดับอัตราแลกเปล่ียนเงินตรา” เปนองคกรอิสระมีสํานักงานอยูท่ีธนาคารแหงประเทศไทย และมีการควบคุมทางนโยบายโดยคณะกรรมการซ่ึงประกอบดวย รัฐมนตรีวาการกระทรวงการคลังเปนประธาน และกรรมการอีก 3 คน คือ รัฐมนตรีวาการกระทรวงเศรษฐการ รัฐมนตรีวาการกระทรวงตางประเทศ และผูวาการธนาคารแหงประเทศไทย ทรัพยสินของทุนฯ ซ่ึงประกอบดวยเงินตราตางประเทศและเงินบาท แยกเก็บเปนพิเศษจากทรัพยสินของรัฐบาล และของธนาคารแหงประเทศไทย ทําหนาท่ีซ้ือขายเงินตราตางประเทศจากธนาคารพาณิชย เพื่อขจัดความผันผวนทางอัตราแลกเปล่ียนในระยะส้ัน ผูจัดการทุนรักษาระดับฯ คนแรกคือ นายพิสุทธ์ิ นิมมานเหมินท พนักงานของธนาคารแหงประเทศไทย ตําแหนงหัวหนาฝายประจําสํานักผูวาการธนาคารแหงประเทศไทย91

หลังการจากเปล่ียนระบบการแลกเปล่ียนเงินในป พ.ศ.2498 และการจัดต้ังทุนรักษาระดับอัตราแลกเปล่ียนเงินตราในปนั้นแลว ปรากฏวาการเคล่ือนไหวของระบบการแลกเปล่ียนเงินตราในตลาดเปนไปอยางราบร่ืนและเปนระเบียบมากข้ึน สวนตางระหวางอัตราสูงสุดกับตํ่าสุดในปหนึ่งๆ คอยๆ ลดแคบลงเขาเปนลําดับ อยางไรก็ดี การควบคุมการไหวตัวของอัตราแลกเปล่ียนในตลาดนั้น ทุนรักษาระดับอัตราแลกเปล่ียนเงินตราไดยึดถือนโยบายท่ีจะเขาแกไขการเคล่ือนไหวผิดปกติในระยะส้ันเทานั้น และควรกลาวดวยวาในเรื่องอัตราแลกเปล่ียนเงินนี้ ประเทศสวนมากไดยึดถือระบบอัตราตายตัว (fixed rate of exchange) เปนหลักปฏิบัติตามแนวท่ีบัญญัติไวในความตกลงวาดวยกองทุนการเงินระหวางประเทศ โดยเห็นวาอัตราตายตัวจะชวยสงเสริมใหการคาและการชําระเงินระหวางประเทศดําเนินไปโดยราบร่ืน92

90 ธนาคารแหงประเทศไทย, ทานผูวาการปวย, พิมพครั้งที่ 2, (กรุงเทพฯ: อมรินทรพริ้นต้ิงแอนดพับลิชช่ิง, 2542), หนา 126-127. 91 เรื่องเดียวกัน, หนา 127-128. 92 ธนาคารแหงประเทศไทย, ที่ระลึกวันครบรอบปที่ยี่สิบ 10 ธันวาคม 2505, หนา 72-73.

159

จากการดาํเนินงานท้ังหมดท่ีไดกลาวมานี้เปนผลทําใหปญหาทางดานการเงินการคลังทุเลาลงและทวีความมัน่คงมากข้ึนเร่ือยๆ จนสงผลสะทอนไปถึงความรุงเรืองในชวงทศวรรษ 2500 ดังท่ีอาจารยปวยไดเคยกลาวเอาไวใหเหน็อยางชัดเจนวา93

“ผมใครจะขอเชิญทานท้ังหลายหวนระลึกถึงสถานการณในป 2496 ซ่ึงเปนระยะท่ีเลิกสงครามเกาหลี...สินคาขาออกของเราก็ตกตํ่าลง ท้ังขาว ยาง ดีบุก ซ่ึงเราเคยขายดิบขายดีและเปนเจาตลาดอยูแตเดิมนั้น ตลาดวายไปหมด ราคาตกตํ่า...เรามีเงินสํารองระหวางประเทศตํ่า ไมถึงกึ่งหนึ่งของปจจุบัน เมื่อคร้ังนั้นเราแกปญหาไดสําเร็จจนมีผลสะทอนมาถึงความรุงเรืองในระยะต้ังแตป 2500 เปนตนมา ดวยวิธีใดบาง ผมขอเตือนความทรงจําทานดังนี้

1. เราใชวิธีกลาหาญ เลิกควบคุม เลิกสํานักงานขาวของรัฐบาล เลิกควบคุมการสงยางและดีบุก เลิกควบคุมการส่ังรถยนตเขามา เลิกการใชอัตราแลกเปล่ียนเงินหลายอัตรา เลิกแบงประเภทสินคาขาเขาตางๆ

2. เราปรับปรุงการคลัง การงบประมาณ การภาษีอากร ตลอดจนการบริหารราชการแผนดินใหทะมัดทะแมงข้ึน และใหมีประสิทธิภาพดีข้ึน

3. เราทํานุบํารุงประชาราษฎรดวยการสรางถนน สรางการชลประทาน บูรณะรถไฟและการทาเรือ บํารุงการเกษตร และปราบปรามโจรผูรายใหราษฎรม่ันใจอยูในความสงบ

4. เราเปดประตูการคากับตางประเทศ และเขาเปนสมาชิกในองคการระหวางประเทศตางๆ เชน ธนาคารโลกและกองทุนการเงินระหวางประเทศ รับความชวยเหลือจากตางประเทศอยางสมบูรณ...”

4.5 การปรับรูปรัฐในสมัยจอมพลสฤษด์ิ จอมพลสฤษด์ิข้ึนมามีอํานาจภายใตความเปล่ียนแปลงทางเศรษฐกิจและสังคม (ดังท่ีกลาวไวในบทท่ี 2 และ 3) รวมท้ังการเคล่ือนไหวของกลุมขุนนางนักวิชาการเพื่อสถาปนาระบบระเบียบการบริหารจัดการทางดานการเงิน การคลังและนโยบายทางดานเศรษฐกิจของรัฐโดยการประสานงานกับสหรัฐอเมริกาและองคกรระหวางประเทศก็สุกงอมอยางเต็มท่ี ดังนั้น ภายหลังการปฏิวัติเม่ือวันท่ี 16 กันยายน พ.ศ.2501 จอมพลสฤษดิ์จําเปนท่ีจะตองปรับรูปแบบการบริหารราชการแผนดินอยาง

93 ปวย อึ๊งภากรณ, สุนทรพจนและขอเขียน, 2513, หนา 163-164. ใน วิทยากร เชียงกูล, ศึกษาบทบาทและความคิด อาจารยปวย อึ๊งภากรณ, พิมพครั้งที่ 2, (กรุงเทพฯ : มิ่งมิตร, 2539), หนา 52-53.

160

รวดเร็ว เพื่อใหสอดคลองกับความตองการและความเปล่ียนแปลงดานตางๆ ท่ีเกิดข้ึน ซ่ึงวีธีการตอบสนองความเปล่ียนแปลงตางๆ สามารถแบงออกไดเปน 3 สวนกวางๆ นั่นก็คือ การควบคุมอํานาจทางการเมือง การเปด “พื้นท่ี” ใหกับขุนนางนักวิชาการ และการจัดต้ังหนวยงานและมาตรการเพื่อบริหารจัดการทางดานเศรษฐกิจ ท้ังนี้มาตรการและหนวยงานตางๆ ทางเศรษฐกิจท่ีเกิดข้ึนลวนถูกผลักดันมาจากการเคล่ือนไหวของขุนนางนักวิชาการแทบท้ังส้ิน

อํานวย วีรวรรณ ขุนนางนักวิชาการรุนใหมในสมัยนั้นไดกลาวถึงมาตรการตางๆ ท่ีเกิดข้ึนในสมัยจอมพลศฤษดิ์ไววา “...ความจริงแลวนโยบายและมาตรการตางๆ หลายๆ เร่ืองเกี่ยวกับการปรับปรุงระบบราชการและการพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมของประเทศไทยชวงนั้น โดยเฉพาะเร่ืองการจัดต้ังองคกรใหมๆ ของรัฐ รวมท้ังกระทรวงพัฒนาการแหงชาติ ลวนมีตนคิดมาจากหลวงวิจิตรวาทการ...แมภาพพจนของทานเต็มไปดวยบุคลิดชาตินิยม แตทานกลับสนับสนุนดานความสัมพันธกับตางประเทศไวมาก ดังท่ีไดเสนอนโยบายการคาการลงทุนในรัฐบาลจอมพลสฤษดิ์...”94 ซ่ึงก็สอดคลองกับคํากลาวของเสนาะ อูนากูลท่ีระลึกถึงความหลังไววา “อันท่ีจริงคามคิดของสฤษด์ินี้ รับอิทธิพลมาจากกลุมนักวิชาการซ่ึงสําเร็จการศึกษาจากตะวันตกและเขาใหความสําคัญและเช่ือถือมาก จนกระท่ังใหความสนับสนุนแกขอเสนอตางๆ อยางเต็มท่ี และใหมีบทบาทสําคัญในการจัดทําแผนพัฒนาฯ ฉบับท่ี 1 อาทิ ม.ล.เดช สนิทวงศ นายสุนทร หงสลดารมภ นายบุญชนะ อัตถากร นายปวย อ้ึงภากรณ นายบุญามา วงศสวรรค นายทวี บุญเกตุ” 95 ดังนั้น ความเปล่ียนแปลงตางๆ ท่ีเกิดข้ึนใน “ยุคพัฒนา” นี้จึงไมไดเกิดข้ึนจากความประสงคของจอมพลสฤษดิ์เปนหลักอยางท่ีเคยเขาใจกัน แต “ยุคพัฒนา” เปนผลผลิตท่ีมาจากการเคล่ือนไหวของคนหลายกลุม โดยเฉพาะอยางยิ่งโดยกลุมขุนนางนักวิชาการ 4.5.1 การควบคุมอํานาจทางการเมือง ทางดานการปกครองนั้นจอมพลสฤษด์ิไดทําการเพิ่มอํานาจใหแกตนเอง มีการยกเลิกรัฐธรรมนูญ ยุบเลิกพรรคการเมืองและยุบสภาผูแทนราษฎร พรอมท้ังประกาศกฎอัยการศึกท่ัว

94 อํานวย วีรวรรณ, เลาเรื่องสมมติในอดีต, (กรุงเทพฯ : สํานักพิมพบานพระอาทิตย, 2547) หนา 61. 95 เสนาะ อูนากูล, สัมภาษณ, อางใน อรศรี งามวิทยาพงศ, “กระบวนทัศนและการจัดการความยากจนของรัฐในชวงแผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแหงชาติ ฉบับที่ 1-8 : พ.ศ.2504-2544,” วิทยานิพนธสังคมสงเคราะหศาสตรดุษฎีบัณฑิต สาขาการบริหารสังคม คณะสังคมสงเคราะหศาสตร มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร พ.ศ.2546 หนา 120.

161

ประเทศและบริหารประเทศดวยการออกประกาศคณะปฏิวัติถึง 57 ฉบับ96 และธรรมนูญการปกครองแผนดินช่ัวคราว พ.ศ.2502 ก็ยังมีมาตรา 17 ซ่ึงใหอํานาจอยางเด็ดขาดแกนายกรัฐมนตรีท่ีจะออกคําส่ังกระทําการระงับหรือปราบปรามการกระทําท่ีอาจจะเปนอันตรายตอความม่ันคงของชาติ ราชบัลลังกหรือละเมิดกฎหมายและระเบียบวินัย97 ซ่ึงมาตรการนี้ถูกใชเปนเคร่ืองมือในการกําจัด ศัตรูทางการเมืองของจอมพลสฤษด์ิออกไปจนราบคาบ ทางดานการบริหารราชการแผนดินนั้น จอมพลสฤษดิ์พยายามรวบอํานาจในการบริหารราชการแผนดินใหมาอยูท่ีตัวนายกรัฐมนตรี ในวันท่ี 27 มกราคม พ.ศ.2502 โดยไดมีประกาศคณะปฏิวัติฉบับท่ี 57 เกี่ยวกับการบริหารราชการของนายกรัฐมนตรีและคณะรัฐมนตรีออกมาซ่ึงยังคงใชพระราชบัญญัติบริหารราชการแผนดิน พ.ศ.2495 อยู แตไดแกไขคําวา “สํานักคณะรัฐมนตรี” มาเปนคําวา “สํานักนายกรัฐมนตรี” และใหมีการจัดต้ังสํานักราชการข้ึนอีกสํานักหนึ่งในสํานักนายกรัฐมนตรีเรียกวา “สํานักบริหารของนายกรัฐมนตรี” ท่ีมีฐานะเปนนิติบุคคลข้ึนตรงตอนายกรัฐมนตรี98 การเปล่ียนคําวา “สํานักคณะรัฐมนตรี” มาเปน “สํานักนายกรัฐมนตรี” ช้ีใหเห็นถึงการเปล่ียนแปลงลักษณะของอํานาจจากองคคณะบุคคลที่มีความรับผิดชอบรวมกัน คือ คณะรัฐมนตรีมาเปนตัวบุคคลเพียงคนเดียวคือนายกรัฐมนตรี สํานักนายกรัฐมนตรีจึงมิใชหนวยงานหรือกลไกท่ีชวยงานคณะรัฐมนตรีแตเปนกระทรวงของนายกรัฐมนตรี ตอมาก็ไดมีการออกพระราชบัญญัติระเบียบราชการสํานักนายกรัฐมนตรี พ.ศ.2502 เม่ือวันท่ี 14 กุมภาพันธ 2502 เทากับเปนการยกระดับสํานักนายกรัฐมนตรีใหข้ึนเปนกระทรวงเอกอันดับหนึ่งเหนือกระทรวงอ่ืนๆ เพราะพ.ร.บ.จัดระเบียบราชการสํานักนายกรัฐมนตรีนี้มิใชเปน พ.ร.บ.จัดสวนราชการ แตเปน พ.ร.บ.ท่ีกําหนดอํานาจใหกับนายกรัฐมนตรีอยางท่ีไมเคยปรากฏมากอน และเปนอํานาจในการควบคุมบังคับบัญชาขาราชการพลเรือนท้ังหมด อํานาจใหมที่สําคัญก็คือ อํานาจในการควบคุมเงินงบประมาณแผนดินท่ีโอนมาจากกระทรวงการคลัง99

96 ชัยอนันต สมุทวณิช, 100 ปแหงการปฏิรูประบบราชการ วิวัฒนาการของอํานาจรัฐและอํานาจการเมือง, พิมพครั้งที่ 3 (กรุงเทพฯ : สถาบันนโยบายศึกษา, 2541), หนา 126. 97 ปฏิมากร คุมเดช, “ระบอบเผด็จการกับการพัฒนาเศรษฐกิจในประเทศไทย : ศึกษากรณีรัฐบาลจอมพลสฤษด์ิ ธนะรัชต” หนา 90-91. 98 อางใน ชัยอนันต สมุทวณิช, 100 ปแหงการปฏิรูประบบราชการ วิวัฒนาการของอํานาจรัฐและอํานาจการเมือง, หนา 137-138. 99 เพ่ิงอาง, หนา 139-140.

162

การที่นายกรัฐมนตรีมีฐานะเปนเจากระทรวงดวยนี้มิใชของใหม เพราะกอนหนานี้ก็มีหนวยงานในสํานักนายกรัฐมนตรีซ่ึงนายกรัฐมนตรีเปนเจากระทรวงอยูแลว แตท่ีใหมและสําคัญก็คือ กอน พ.ศ.2502 นั้น นายกรัฐมนตรีมิใชเจากระทรวงท่ีมีอํานาจ เพราะกรมท่ีอยูในสํานักนายกรัฐมนตรีหรือสํานักคณะรัฐมนตรีนั้นเปนกรมท่ีไมมีอํานาจเหนือกรมหรือกระทรวงอ่ืนๆ ไมวาจะเปนอํานาจในการจัดสรร ควบคุม งบประมาณ หรืออํานาจในการตรวจสอบประเมินโครงการตางๆ100 เม่ือเปรียบเทียบสถานภาพและอํานาจของตําแหนงนายกรัฐมนตรีท่ีมีพระราชบัญญัติจัดระเบียบราชการสํานักนายกรัฐมนตรี พ.ศ.2502 รองรับ กับสถานภาพและอํานาจของตําแหนงนายกรัฐมนตรีกอนหนานี้แลว จะเห็นไดวามีการเปล่ียนแปลงไปอยางมาก แทท่ีจริงแลวอํานาจของจอมพลสฤษด์ิในฐานะนายกรัฐมนตรีมิไดมาจากธรรมนูญการปกครองราชอาณาจักรและการปกครองประเทศโดยอาศัยกฎอัยการศึกเทานั้น แตมาจากการสรางกลไกทางกฎหมายท่ีใหอํานาจแกตําแหนงนายกรัฐมนตรีในการควบคุมกลไกอํานาจรัฐฝายพลเรือนอีกดวย โดยเฉพาะเมื่อเทียบกับการเสริมสถานภาพของนายกรัฐมนตรีในสมัยจอมพล ป. ซ่ึงระยะน้ันจะใชการดําเนินการในทางอุดมการณและการโฆษณาชวนเช่ือ ตลอดจนการเนนบุคลิกภาพของตัวผูนํามากกวาการสรางอํานาจเชิงสถาบันมารองรับ101 อยางไรก็ตาม แมจอมพลสฤษดิ์จะพยายามรวมอํานาจการบริหารประเทศมาไวท่ีสํานักนายกรัฐมนตรี แตการตัดสินใจและดํานเนินโยบายตางๆ ของกลไกและหนวยงานท่ีเกี่ยวของทางดานการเศรษฐกิจลวนถูกสงข้ึนมาจากขุนนางนักวิชาการ ท้ังนี้เนื่องจากความเปล่ียนแปลงตางๆ ท่ีเกิดข้ึนทําให “นายทหาร” ไมสามารถท่ีจะตัดสินใจนโยบายทางเศรษฐกิจที่ทวีความสลับซับซอนไดอีกตอไปและตองหันไป “ฟง” หรือใชบริการของกลุมขุนนางนักวิชาการ

4.5.2 การเปด “พื้นท่ี” ใหกับขุนนางนักวิชาการ ทามกลางความสลับซับซอนทางเศรษฐกิจและสังคมท่ีเกิดข้ึน ส่ิงหนึ่งท่ีมีความจําเปนในการนําพาประเทศเขาสูระบบทุนนิยมสมัยใหม ก็คือ “คน” โดยเฉพาะอยางยิ่งคนท่ีมี “ความรูความชํานาญเฉพาะดาน” นั่นก็คือกลุมท่ีเราเรียกกันท่ัวไปวา “ขุนนางนักวิชาการ” หรือ “เทคโนแครต” ซ่ึงจอมพลสฤษดิ์เองก็ไดตระหนักเปนอยางดีวาในการท่ีจะพัฒนาประเทศใหกาวหนาไปไดทามกลางความเปล่ียนแปลงทางเศรษฐกิจและสังคมนั้น จะตองเปดพื้นท่ีใหคนกลุมนี้ไดใชความรู

100 เพ่ิงอาง, หนา 138. 101 เพ่ิงอาง, หนา 141.

163

ความสามารถอยางเต็มท่ี กลุมผูนําทางการเมืองไมควรที่จะเขาไปแทรกแซงหรือตองแทรกแซงใหนอยท่ีสุด ดังไดเคยปรารภไววา102

“...ในสมัยปฏิวัติตําแหนงของ “นักวิชาการ” เปนตําแหนงท่ีสําคัญ ซ่ึงผิดกับอดีตเพราะผูนําคนกอนๆ เช่ือวาวิชาเศรษฐศาสตรนั้นเปนเร่ืองงายท่ีใครก็สามารถนํามาพูดได คนท่ีไมเลาเรียนศึกษาเศรษฐศาสตรมาเลย ก็อาจพูดเร่ืองเศรษฐกิจไดมาก ความคิดเชนนี้ไมมีในตัวขาพเจา ขาพเจาถือวาวิชาการทุกสาขาจะตองศึกษาคนควาข้ึนมาตั้งแตรากฐาน และคนๆ หนึ่งหรือคณะหน่ึงจะรอบรูไปหมดมุกอยางไมได จําเปนจะตองอาศัยผังความคิดเห็นของผูท่ีศึกษาคนควาจริงจังเปนเร่ืองๆ ไป ยึดหลักวิชาไวแลววางแนวปฏิบัติตามนโยบายท่ีเหมาะสม

ดีกวาท่ีจะวางนโยบายโดยท่ีไมนึกถึงหลักวิชาเลย ดวยเหตุนี้ขาพเจาจึงไดเตรียมเรียกระดมนักวิชาการท้ังหลายเขามาชวยกัน สภาพัฒนาการเศรษฐกิจแหงชาติและสภาการศึกษาจึงเปนสภาใหญ ประกอบดวยผูท่ีไดเลาเรียนศึกษามาอยางจริงจัง และยังมีสภาวิจัยซ่ึงเปนสภาสูงสุดทางวิชาการชวยอยูเบ้ืองหลังอีกดวย ท้ังนี้เพื่อใชสติปญญาท่ีเรามีอยูอยางเต็มท่ีชวยกันพัฒนาเศรษฐกิจของชาติ...”

นอกจากจอมพลสฤษดิ์จะมีความตระหนักวาการวางนโยบายตาง ๆ โดยยึดหลักวิชาเปนเร่ืองจําเปนสําหรับการพัฒนาประเทศแลว ยังตระหนักดวยวาการท่ีจะไดรับความชวยเหลือจากสหรัฐอเมริกาและไดรับอนุมัติเงินกูจากธนาคารโลกจํานวนมหาศาลนั้น รัฐบาลไทยจะตองมีนโยบายและโครงการพัฒนาตาง ๆ ท่ีเปนรูปธรรม ซ่ึงจําเปนตองอาศัยขุนนางนักวิชาการจํานวนมากในการจัดทํานโยบายและโครงการเหลานั้น นอกจากนี้ขุนนางนักวิชาการยังมีความรู ความชํานาญการ และประสบการณท่ีผานมาในสมัยรัฐบาลจอมพล ป. ซ่ึงทําใหสามารถทําหนาท่ีเปนตัวกลางในการติดตอระหวางรัฐบาลไทยกับรัฐบาลสหรัฐอเมริกากับธนาคารโลกไดเปนอยางดี ดังนั้น จึงไมนาแปลกใจท่ีจอมพลสฤษดิ์จะเปด “พื้นท่ี” อันกวางขวางใหขุนนางนักวิชาการไดแสดงบทบาทของตนอยางเต็มท่ี ในบรรดาขุนนางนักวิชาการสายตางๆ ขุนนางสายเศรษฐกิจดูจะมีบทบาทมากท่ีสุดเนื่องจากเร่ืองพัฒนาเศรษฐกิจเปนจุดประสงคและโครงการอันยิ่งใหญท่ีสุดของคณะปฏิวัติ อีกท้ังคนกลุมนี้ยังไดเคล่ือนไหวอยางแข็งขันมากวาทศวรรษแลวดังท่ีไดกลาวไวในตอนตน ดวยเหตุนี้เองการ

102 อางใน ทักษ เฉลิมเตียรณ, “ความคิดทางการเมืองของจอมพลสฤษด์ิ ธนะรัชน และระบบการเมืองแบบพอขุนอุปถัมภ”, ใน สมบัติ จันทรวงศ และ รังสรรค ธนะพรพันธ, รักเมืองไทย เลม ๑, หนา 66-67. (เนนโดยผูเขียน)

164

วางแผนและโครงการพัฒนาการเศรษฐกิจก็ดี การปฏิบัติงานในเร่ืองนี้ก็ดี จึงไดทํากันเปนงานใหญมาก สภาพัฒนาการเศรษฐกิจแหงชาติมีกรรมการถึง 45 คน และมีกรรมการบริหารอีก 9 คน สวนราชการท่ีปฏิบัติงานนี้ซ่ึงเรียกช่ือวา “สํานักงานสภาพัฒนาการเศรษฐกิจแหงชาติ” นั้น แบงออกเปนสวนใหญๆ เทากับ 3 กรมรวมอยูเปนสํานักงานเดียว มีจํานวนขาราชการเจาหนาท่ีถึง 725 คน ใหญกวากระทรวงบางกระทรวง และขาราชการเจาหนาท่ีสวนมากท่ีสุดมีคุณภาพสูง มีผูเช่ียวชาญที่เปนชาวตางประเทศอยูถึง 5 คน103 นอกจากจะมีขาราชการผูเช่ียวชาญอยูเปนจํานวนมากแลว ทางดานการทํางานของสภาพัฒนาการเศรษฐกิจแหงชาติยังไดมีการปรับเปล่ียนเพ่ือใหขุนนางนักวิชาการสามารถแสดงความคิดเห็นและทํางานไดอยางเต็มท่ี ดังท่ีจอมพลสฤษด์ิในฐานะนายกรัฐมนตรีไดกลาวในการเปดประชุมสภาพัฒนาการเศรษฐกิจแหงชาติวา104

“...วิธีการตามหลักแหงพระราชบัญญัติใหมนี้ (พ.ร.บ.สภาพัฒนาการเศรษฐกิจ) เปล่ียนแปลงไปจากวิธีท่ีใชกันมาแตกอนหลายประการ...แตกอนมา

รัฐมนตรีทุกกระทรวงเปนกรรมการสภาเศรษฐกิจ สวนวิธีการใหมนี้รัฐมนตรี

เปนแตเพียงท่ีปรึกษา ท่ีทําอยางนี้ก็เพื่อใหทานท้ังหลายในฝายวิชาการไดแสดง

ความคิดเห็นอยางเต็มท่ี...เราไดเห็นมาแลวในสมัยรัฐบาลกอนๆ วา การเอารัฐมนตรีเขาไปเปนกรรมการสภาเองน้ัน ผูเช่ียวชาญตางๆ ไมสามารถช้ีแจงแสดงความเห็นของตนไดถนัด เพราะเกรงจะขัดกับความคิดเห็นของรัฐมนตรีเจาสังกัดของตนเอง...ในทางเศรษฐกิจและการศึกษาซ่ึงเรายังมิเคยทําโครงการใหถูกตองตามหลักวิชา เราจะไดทํากันจริงๆ ในคร้ังนี้...”

อีกส่ิงหนึ่งท่ีแสดงใหเห็นถึงการใหความสําคัญกับขุนนางนักวิชาการในสมัยจอมพลสฤษด์ิก็คือ การเพิ่มข้ึนของจํานวนขาราชการ โดยสวนราชการท่ีเห็นการเพิ่มจํานวนข้ึนชัดเจนท่ีสุด ก็คือ สํานักนายกรัฐมนตรี ท่ีเพิ่มจากจํานวน 1,967 คน ในป พ.ศ.2502 เปน 4,822 คนหรือเพิ่มข้ึน 145.15% นอกจากนี้ก็มีกระทรวงการคลังท่ีเพิ่มจาก 3,365 คนในป พ.ศ.2501 เปน 9,306 คนในป พ.ศ.2502 หรือเพิ่มข้ึนกวา 176.55% แตหากพิจารณาโดยรวมแลวจะเห็นไดวาป พ.ศ.2502 อันเปนปท่ีจอมพลสฤษดิ์ปรับปรุงหนวยราชการเพ่ือการพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมใหทันสมัยนั้น เปนปท่ีมี

103 คํากลาวในพิธีงานศิลาฤกษอาคารสํานักงานสภาพัฒนาการเศรษฐกิจแหงชาติ วันจันทรที่ 21 สิงหาคม 2504 ใน ประมวลสุนทรพจนของ จอมพลสฤษด์ิ ธนะรัชต พ.ศ.2502-2504, หนา 458-459. 104 คํากลาวในการเปดประชุมสภาพัฒนาการเศรษฐกิจแหงชาติ วันที่ 10 สิงหาคม 2502 ใน ประมวลสุนทรพจนของ จอมพลสฤษด์ิ ธนะรัชต พ.ศ.2502-2504, หนา 26-27. (เนนโดยผูเขียน)

165

การเพิ่มจํานวนขาราชการอยางเห็นไดชัด คือ จาก14,659 คนในป พ.ศ.2501 เปน 24,525 คนในป 2502 หรือเพิ่มข้ึน 67.3%105 นอกจากจํานวนคนจะเพ่ิมข้ึนมากแลว จํานวนเงินเดือนของขาราชการเหลานี้ก็เพิ่มข้ึนดวย ซ่ึงจะเห็นวายอดเงินเดือนของสํานักนายกรัฐมนตรีเพิ่มข้ึนอยางเห็นไดชัดในป พ.ศ.2503 ท่ีเพิ่มข้ึน 170.8% ขณะท่ีของกระทรวงการคลังในป พ.ศ.2502 เพิ่มข้ึน 150% สวนยอดรวมนั้นนอกจาก พ.ศ.2502 ท่ีเพิ่ม 55.6% แลวในป พ.ศ.2505 ก็เพิ่มข้ึนมากเชนเดียวกัน คือ47.3%106 (โปรดดูตารางท่ี 4.4 และ 4.5 ประกอบ) อยางไรก็ตาม ควรกลาวไวดวยวา การเพิ่มข้ึนท้ังทางดานปริมาณและคุณภาพของขาราชการสายเศรษฐกิจในทศวรรษ 2500 นั้น เปนผลมาจากการวางรากฐานเปนอยางดีของขุนนางนักวิชาการทศวรรษ 2490 โดยความรวมมือขององคการระหวางประเทศและสหรัฐอเมริกา โดยเฉพาะอยางยิ่ง ภายหลังจากการทําขอตกลงรับความชวยเหลือทางวิชาการจากสหรัฐและตางประเทศใน พ.ศ.2493 แลว ระหวาง พ.ศ.2493-2503 มีผูเช่ียวชาญจากตางประเทศเขามาชวยเหลือทางวิชาการจํานวน 1,012 คน และมีนักศึกษาไทยไดรับทุนไปดูงานและศึกษาในตางประเทศจํานวน 3,449 คน ซ่ึงคนเหลานี้ไดกลับมาเปนกําลังสําคัญของระบบราชการไทยในชวงทศวรรษ 2500 เปนตนมา107 นอกจากหลักฐานตางๆ ดังท่ีไดกลาวมาแลว ยังมีขอมูลบางอยางท่ีแสดงใหเห็นวาจอมพลสฤษด์ิเปดพื้นท่ีใหขุนนางนักวิชาการไดแสดงบทบาทในการพัฒนาประเทศอยางเต็มท่ี ดังเชนคําพูดของนายเสนาะ อูนากูล อดีตเลขาธิการสภาพัฒนาการเศรษฐกิจแหงชาติท่ีไดยกมาแลวขางตน108 ซ่ึงนอกจากจะเปดพื้นท่ีใหแลว ในสมัยนี้การทํางานรวมกันระหวางผูนําทางการเมืองกับกลุมขุนนางนักวิชาการ ก็คอนขางจะ “ราบร่ืน” ดังท่ีนายปวย อ้ึงภากรณ ผูนําคนสําคัญของกลุมขุนนางนักวิชาการในสมัยนั้นไดกลาวสุนทรพจนในงานเล้ียงอาหารคํ่า ประจําป ของสมาคมธนาคารไทยวา109

105 กรมบัญชีกลาง กระทรวงการคลัง อางใน อรศรี งามวิทยาพงศ, “ความสัมพันธระหวางประเทศในการพัฒนาเศรษฐกิจ : การพ่ึงพาอาศัยกันหรือการพ่ึงพิง ศึกษากรณีแผนพัฒนาการเศรษฐกิจแหงชาติ ฉบับที่ 1 (พ.ศ.2504-2509),” วิทยานิพนธรัฐศาสตรมหาบัณฑิต สาขาการระหวางประเทศและการทูต คณะรัฐศาสตร มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร พ.ศ.2530, หนา 133-134. 106 เรื่องเดียวกัน, หนา 135. 107 อางใน อรศรี งามวิทยาพงศ, “กระบวนทัศนและการจัดการความยากจนของรัฐในชวงแผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแหงชาติ ฉบับที่ 1-8 : พ.ศ.2504-2544,” หนา 111. 108 ดูเชิงอรรถที่ 79. 109 สุนทรพจนในงานเล้ียงอาหารค่ํา ประจําป ของสมาคมธนาคารไทย วันที่ 3 กุมภาพันธ 2503, ใน ธนาคารแหงประเทศไทย, สุนทรพจน บทความ และ คําขวัญ โดย ปวย อึ๊งภากรณ ผูวาการ, 12 มิถุนายน 2507. หนา 3.

166

“...ผมท้ังในฐานะผูวาการธนาคารแหงประเทศไทยและในฐานะผูอํานวยการสํานักงบประมาณ รูสึกขอบคุณ ฯพณฯ นายกรัฐมนตรีเปนอยางยิ่ง ท่ีไดเลือกสรรแตงต้ังคุณสุนทร หงสลดารมภ เปนรัฐมนตรีวาการกระทรวงการคลัง เพราะในการรวมงานและประสานกับราชการทุกๆ สวนท่ีเปนมา การปฏิบัติราชการรวมกับทานรัฐมนตรีทําใหผมรูสึกปลอดโปรงโลงใจไมตองหวงหนาหวงหลัง กลับถึงบานก็นอนตาหลับ เฉพาะอยางยิ่งนโยบายภาษีอากรของกระทรวงการคลังในรัฐบาลภายใตการนําของ ฯพณฯ จอมพลสฤษดิ์ ธนะรัชต ซ่ึงเปนนโยบายท่ีผมสรรเสริญวามีลักษณะกลาหาญ รอบคอบ ถูกหลักวิชาการ และเปนรากฐานจะทําใหการเงินการธนาคารเจริญ...ถึงจะมีขอขัดของในรายละเอียดบางประการก็ตาม ผมใครจะ เสนอว า ในนโยบายและหลักการภาษีอากร ท่ี เปนมา น้ีท านรัฐมนตรีวาการกระทรวงกรคลังกับผมมีความเห็นเปนอันหนึ่งอันเดียวกัน”

ตาราง 4.4 จํานวนขาราชการของกระทรวงตางๆ ท่ีเกี่ยวของกับเร่ืองเศรษฐกิจโดยตรง

ต้ังแต พ.ศ.2500-2510 พ.ศ./สังกัด

สํานักนายกฯ

คลัง เกษตร คมนาคม อุตสา- หกรรม

พัฒนา- การ

รวม

2500 2501 2502 2503 2504 2505 2506 2507 2508 2509 2510

1,699 1,695 1,967 4,822 5,091 6,016 6,979 7,953 8,476 10,180 11,686

3,457 3,365 9,306 9,279 9,384 9,517 9,716 9,941 10,128 10,450 10,914

3,850 4,004 6,454 6,153 6,716 7,051 5,590 6,127 6,599 7,884 9,096

4,984 5,080 6,146 5,804 6,217 6,908 6,106 6,980 7,089 7,343 9,652

517 515 652 661 692 702 357 390 416 446 521

- - - - - - 7,517 7,814 8,652 10,124 11,463

14,507 14,659 24,525 26,719 28,154 30,194 36,265 39,205 41,363 46,427 53,332

ที่มา : กรมบัญชีกลาง กระทรวงการคลัง110 110 อางใน อรศรี งามวิทยาพงศ, “ความสัมพันธระหวางประเทศในการพัฒนาเศรษฐกิจ : การพ่ึงพาอาศัยกันหรือการพ่ึงพิง ศึกษากรณีแผนพัฒนาการเศรษฐกิจแหงชาติ ฉบับที่ 1 (พ.ศ.2504-2509),” วิทยานิพนธรัฐศาสตร

167

ตาราง 4.5 จํานวนเงินเดือนขาราชการในกระทรวงตางๆ ต้ังแตพ.ศ.2500-2510 (พันบาท)

พ.ศ./สังกัด

สํานักนายกฯ

คลัง เกษตร คมนาคม อุตสา- หกรรม

พัฒนา- การ

รวม

2500 2501 2502 2503 2504 2505 2506 2507 2508 2509 2510

26,671 26,648 31,432 85,133 75,832 109,410 126,600 144,628 154,395 177,157 222,635

38,866 38,921 97,315 59,613 77,800 104,573 115,534 120,057 126,070 132,131 141,852

46,011 49,025 75,743 118,903 52,953 91,245 70,731 78,023 82,756 105,101 116,103

49,564 51,296 56,600 59,695 48,519 71,154 59,955 66,355 68,804 75,895 92,212

7,985 8,140 9,725 10,287 8,298 11,562 6,532 7,293 7,781 8,405 9,498

- - - - - -

84,282 105,655 117,347 136,264 152,864

169,097 174,030 270,815 333,631 263,402 387,944 463,634 522,011 557,153 634,953 735,164

ที่มา : กรมบัญชีกลาง กระทรวงการคลัง อางใน อรศรี งามวิทยาพงศ, “ความสัมพันธระหวางประเทศในการ

พัฒนาเศรษฐกิจ : การพ่ึงพาอาศัยกันหรือการพ่ึงพิง ศึกษากรณีแผนพัฒนาการเศรษฐกิจแหงชาติ ฉบับที่ 1 (พ.ศ.2504-2509),” วิทยานิพนธรัฐศาสตรมหาบัณฑิต สาขาการระหวางประเทศและการทูต คณะรัฐศาสตร มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร พ.ศ.2530, หนา 135.

4.5.3 การจัดตั้งหนวยงานและมาตรการเพื่อบริหารจัดการทางดานเศรษฐกิจ การจัดการเร่ืองเศรษฐกิจของชาติก็เปนอีกเร่ืองหน่ึงท่ีรัฐบาลสมัยจอมพลสฤษดิ์ใหความสําคัญไมนอยไปกวาการสรางเสถียรภาพทางการเมือง ดังจอมพลสฤษดิ์ไดกลาวไววา “...การที่จะสรางสรรคบานเมืองใหกาวไปสูความเจริญ และใหเกิดความผาสุกแกประชาชนน้ัน จําตองจัดเร่ืองเศรษฐกิจกอน...”111 ภายหลังการปฏิวัติจอมพลสฤษดิ์จึงไดเรียกประชุมคณะปฏิวัติทันทีเพื่อหาทาง มหาบัณฑิต สาขาการระหวางประเทศและการทูต คณะรัฐศาสตร มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร พ.ศ.2530, หนา 133-134. 111 คํากลาวในการเปดประชุมสภาพัฒนาเศรษฐกิจแหงชาติ เมื่อวันที่ 10 สิงหาคม พ.ศ.2502 ใน ประมวลสุนทรพจนของ จอมพลสฤษด์ิ ธนะรัชต พ.ศ.2502-2504, หนา 25.

168

ท่ีจะใหไดรับการสนับสนุนจากประชาชน ตอมาคณะปฏิวัติจึงออกประกาศส่ังเทศบาลยกเลิกภาษีบางประเภท คาธรรมเนียมทะเบียนและคาธรรมเนียมการบริการของราชการ สวนครอบครัวท่ียากจนก็ไดรับบริการฟรีในเร่ืองยาและการรักษาสุขภาพตางๆ ในโรงพยาบาล คําประกาศนี้ยังแนะนําใหเทศบาลแจกจายตําราเรียนแกเด็กท่ียากจนตามโรงเรียน 30 แหงภายในเขตเทศบาล ส่ังลดราคาสินคาประเภทอาหาร โดยส่ังใหเปดตลาดแหงใหมๆ ข้ึนตามแบบตลาดนัดวันอาทิตยท่ีมักจะเปดท่ีทองสนามหลวง ซ่ึงบรรดาพอคาสามารถนําสินคาของตนมาขายใหประชาชนโดยตรงไมผานพอคาคนกลาง ตลาดกลางแจงท่ีขายท้ังอาหารและเครื่องนุงหมนั้นไดจัดต้ังข้ึนในที่ดินของรัฐบาล พอคาท่ีเขามาขายของในท่ีนี้เพียงแตเสียคาธรรมเนียมพอเปนพิธีเทานั้น เพื่อใหราคาตํ่ากวาราคาตามหางรานท่ัวไป ซ่ึงแมวาโครงการเหลานี้จะเปนโครงการระยะส้ันและมีหลายโครงการที่มิไดนํามาปฏิบัติจริงๆ ก็ตาม แตวิธีการที่ประกาศไวและโฆษณานั้นก็ไดสรางบรรยากาศของความเปล่ียนแปลงใหเกิดข้ึนท่ัวๆ ไป และกอใหเกิดความกระตือรือรนในการตอบสนองตอการเปล่ียนแปลงคร้ังใหมท่ีเกิดข้ึนในสมัยจอมพลสฤษด์ิ112 นอกเหนือจากนโยบายเอาใจ “ชาวรากหญา” ดังกลาวแลว จอมพลสฤษดิ์ยังออกนโยบายสงเสริมการลงทุนเพื่อเอาใจบรรดานักธุรกิจและนายทุนท้ังภายในและภายนอกประเทศ พระราชบัญญัติแรงงาน พ.ศ.2499 ถูกยกเลิกเนื่องจากเห็นวามีบทบัญญัติท่ีไมเหมาะสม เปดชองใหเปนเคร่ืองมือยุยงสงเสริมใหเกิดความราวฉานระหวางนายจางกับลูกจาง113 พระราชบัญญัติสงเสริมอุตสาหกรรม พ.ศ.2497 ก็ถูกยกเลิกเนื่องจากรัฐบาลเห็นวาไมเหมาะสมและไมรัดกุมเพียงพอ ทําใหการดําเนินงานเปนท่ีลาชาและยังไมใหความสะดวกเพียงพอท่ีจะชักจูงใหเอกชนทั้งคนไทยและตางประเทศเขาลงทุนประกอบอุตสาหกรรม รัฐบาลจึงไดออกประกาศของคณะปฏิวัติ ฉบับท่ี 33 ลงวันท่ี 5 ธันวาคม พ.ศ.2502 ข้ึนมาแทน ซ่ึงรัฐบาลไดประกาศไววารัฐบาลจะไมต้ังโรงงานอุตสาหกรรมข้ึนใหมเพื่อแขงขันกับเอกชน รัฐจะไมโอนกิจการอุตสาหกรรมของเอกชนมาเปนของรัฐ และรัฐจะใหสิทธิพิเศษตางๆ กับบริษัทเอกชนท้ังไทยและตางประเทศ ตอมาไดมีประกาศคณะปฏิวัติฉบับท่ี 47 ลงวันท่ี 12 มกราคม พ.ศ.2502 เพื่อใหสิทธิและประโยชนดานการถือกรรมสิทธ์ิท่ีดินเพิ่มข้ึน และในป พ.ศ. 2503 ไดมีการตรา “พ.ร.บ.สงเสริมการลงทุนเพื่อกิจการอุตสาหกรรม” โดยเพิ่มสิทธิและประโยชนแกผูลงทุนมากข้ึน จนถึงป 2505 ก็ไดมีการประกาศใช พ.ร.บ.สงเสริมการลงทุนเพื่อกิจการอุตสาหกรรม พ.ศ.2505 ข้ึนแทน ซ่ึงมีการแกไข

112 ปฏิมากร คุมเดช, “ระบอบเผด็จการกับการพัฒนาเศรษฐกิจในประเทศไทย: ศึกษากรณีรัฐบาลจอมพลสฤษด์ิ ธนะรัชต,” หนา 76-77. 113 อางใน ศักดินา ฉัตรกุล ณ อยุธยา, “รัฐและอุดมการณในยุคจอมพลสฤษด์ิ ธนะรัชต (2500-2506)”, หนา 193.

169

เปล่ียนแปลงหลักเกณฑท่ีสําคัญเกี่ยวกับการสงเสริมการลงทุนใหเปนไปอยางมีประสิทธิภาพมากข้ึน114 อยางไรก็ตาม การออก พ.ร.บ. ตางๆ ออกมาเพียงอยางเดียวยอมไมสามารถที่จะชวยใหการดําเนินนโยบายทางเศรษฐกิจตางๆ เปนไปอยางมีประสิทธิภาพ รัฐบาลจําเปนจะตองใชกลไกใหมๆ ในการบริหารราชการแผนดินทามกลางความเปล่ียนแปลงทางเศรษฐกิจไทยและเศรษฐกิจโลกท่ีทวีความสลับซับซอนข้ึนอยางมาก หนวยงานตางๆ จึงถูกต้ังข้ึนมาเพื่อเติมเต็มชองวางตรงนี้ โดยเฉพาะอยางยิ่งในสังกัดของสํานักนายกรัฐมนตรีท่ีเกิดหนวยราชการข้ึนหลายหนวยงาน พ.ร.บ.จัดระเบียบราชการสํานักนายกรัฐมนตรี พ.ศ.2502 ซ่ึงมีการแกไขเปล่ียนแปลง 7 คร้ัง กอนท่ีจะมีการปรับปรุงคร้ังใหญในป พ.ศ.2505 นั้น ก็ลวนแลวแตเปนการแกไขเพราะมีการเพิ่มหรือลดจํานวนหนวยราชการในสํานักนายกรัฐมนตรีท้ังส้ิน และท่ีควรสังเกตก็คือนับต้ังแต พ.ศ.2502 ซ่ึงมีหนวยราชการในสังกัดสํานักนายกรัฐมนตรีเพียง 15 หนวยงาน ในป พ.ศ.2504 ไดมีหนวยงานเพิ่มข้ึนถึง 23 หนวยงาน สวนพ.ร.บ.จัดระเบียบราชการสํานักนายกรัฐมนตรี พ.ศ.2505 นั้นก็มีการเพิ่มหนวยงานข้ึนเปน 24 หนวยงาน115 นอกจากจะมีการเพิ่มหนวยราชการข้ึนเปนจํานวนมากแลว สํานักนายกรัฐมนตรียังเต็มไปดวยหนวยงานท่ีมีบทบาทสําคัญตอการตัดสินใจและดําเนินนโยบายทางเศรษฐกิจและการพัฒนาประเทศ อาทิเชน สํานักงบประมาณ กรมประมวลราชการแผนดิน กรมตรวจราชการแผนดิน สํานักงานคณะกรรมการตรวจเงินแผนดิน สํานักงานสภาเศรษฐกิจแหงชาติ สํานักงานสภาวิจัยแหงชาติ เปนตน ในหลายหนวยงานใหมท่ีต้ังข้ึนใหมนี้ หนวยงานที่สําคัญในการทําหนาท่ีกําหนดและบริหารนโยบายทางเศรษฐกิจและการคลัง ไดแก สํานักงบประมาณ ในสังกัดสํานักนายกรัฐในตรี และสํานักเศรษฐกิจการคลัง ในสังกัดกระทรวงการคลัง โดยท่ีสํานักงานเศรษฐกิจการคลังทําหนาท่ีเปนเสนาธิการในการกําหนดนโยบายการคลัง สวนสํานักงบประมาณทําหนาท่ีกําหนดและบริหารนโยบายงบประมาณ ซ่ึงแนวคิดท่ีใชเปนขออางในการโอนสํานักงบประมาณมาสังกัดสํานักนายกรัฐมนตรี พอสรุปไดดังนี้116

114 อางใน ปฏิมากร คุมเดช, “ระบอบเผด็จการกับการพัฒนาเศรษฐกิจในประเทศไทย: ศึกษากรณีรัฐบาลจอมพลสฤษด์ิ ธนะรัชต,” หนา 99-100. 115 อางใน ชัยอนันต สมุทวณิช, 100 ปแหงการปฏิรูประบบราชการ วิวัฒนาการของอํานาจรัฐและอํานาจการเมือง, หนา 147. 116 สํานักนายกรัฐมนตรี, สํานักงบประมาณ 25 ป, หนา 32-33. อางใน ปฏิมากร คุมเดช, “ระบอบเผด็จการกับการพัฒนาเศรษฐกิจในประเทศไทย: ศึกษากรณีรัฐบาลจอมพลสฤษด์ิ ธนะรัชต,”หนา 103-104.

170

1. นายกรัฐมนตรีซ่ึงเปนหัวหนาฝายบริหารนั้น เปนผูรับผิดชอบและทราบนโยบายการบริหารประเทศของกระทรวงทบวงกรมตางๆ ไดดีท่ีสุด จึงเปนผูเหมาะสมที่สุดท่ีจะกําหนดโครงการการปฏิบัติงานและโครงการใชจายเงิน 2. ถาใหกระทรวงการคลังเปนผูพิจารณางบประมาณแลว ก็จะไมเกิดประสิทธิภาพเต็มท่ี ท้ังนี้ เพราะรัฐมนตรีวาการกระทรวงการคลังมีฐานะเทากับรัฐมนตรีกระทรวงทั้งหลาย เพราะฉะน้ันอํานาจการพิจารณาหรือตัดทอนรายจายท่ีกระทรวงตาง ๆ เสนอขอมาจึงมีผลไมเด็ดขาดหรือเกิดประโยชนตอสวนรวมไดไมดีเทากับท่ีใหนายกรัฐมนตรีพิจารณา เพราะนายกรัฐมนตรีมีฐานะสูงกวารัฐมนตรีท้ังหลาย 3. เปนการรวมศูนยงบประมาณของทุกกระทรวงทบวงกรมมาไว ณ จุดเดียว ซ่ึงยอมงายและปฏิบัติงานไดดีมีประสิทธิภาพ 4. ระบอบการปกครองโดยรัฐสภา นายกรัฐมนตรีไมเฉพาะแตเปนหัวหนาฝายบริหารเทานั้น แตยังเปนหัวหนาพรรคการเมืองท่ีมีเสียงขางมากในรัฐสภาดวย ฉะนั้น ความคิดหรือการเสนอแนะตางๆ ของนายกรัฐมนตรีจึงมีน้ําหนักมากท่ีสุด และยอมจะทําใหพระราชบัญญัติงบประมาณเรียบรอยไดดีทางรัฐสภาดวย 5. เปนไปตามหลัก “Strong Executive” หรือ “Strong Prime Minister” ซ่ึงประเทศไทยใชอยูหลังการปฏิวัติเม่ือ พ.ศ.2501 ท้ังนี้ดังจะเห็นไดจากบทบัญญัติในธรรมนูญการปกครองราชอาณาจักร พ.ศ.2502 ซ่ึงนายกรัฐมนตรีมีอํานาจกวางขวางมากอยางท่ีไมเคยมีมากอน พรอมกันนี้ก็มีการประกาศใชพระราชบัญญัติการงบประมาณ พ.ศ.2502 ซ่ึงเปนพระราชบัญญัติท่ีเสนอข้ึนมาโดยกลุมขุนนางนักวิชาการ ดังท่ี นายอํานวย วีรวรรณหัวหนากองระบบบัญชีและการคลังในขณะนั้นไดเลาไววา “...ขณะท่ีผมนั่งตําแหนงหัวหนากองระบบัญชีและการคลัง เม่ือ พ.ศ.2502 ภายหลังจากท่ีสํานักงบประมาณข้ึนกับสํานักนายกฯ แลว คุณบุญมายังไดเตรียมปูพื้นฐานใหหนวยงานสําคัญหนวยงานนี้มีระบบการทํางานท่ีดี ดวยการตั้งคณะทํางานรวมกันยกรางพระราชบัญญัติการงบประมาณข้ึน...ผมไดรับความไววางใจใหเปนผูรวมงานอยางใกลชิดในการวางระบบวิธีการงบประมาณของแผนดิน...”117 นวัตกรรมใหมในกระบวนการงบประมาณ ก็คือ มีคณะกรรมการเฉพาะกิจ ซ่ึงทําหนาท่ีกําหนดวงเงินงบประมาณรายจายประจําป คณะกรรมการดังกลาวนี้ประกอบดวยผูแทนจากกระทรวงการคลัง สํานักงบประมาณ ธนาคารแหงประเทศไทย และสํานักงานคณะกรรมการพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแหงชาติ (สภาพัฒนาการเศรษฐกิจแหงชาติเดิม) หนวยงานทั้งส่ีตางเสนอประมาณการเกี่ยวกับสภาวการณทางเศรษฐกิจในดานตางๆ และแลกเปล่ียนสารสนเทศเพื่อ 117 อํานวย วีรวรรณ, เลาเรื่องสมมติในอดีต, หนา 57.

171

พิจารณากําหนดวงเงินงบประมาณรายจาย ขอมูลท่ีใชในการนี้ ท่ีสําคัญไดแก ประมาณการผลิตภัณฑมวลรวมภายในประเทศ สภาพการผลิตในภาคเศรษฐกิจตางๆ ภายในประเทศ สถานการณทางเศรษฐกิจในสังคมเศรษฐกิจโลก สภาวการณทางการเงินท้ังภายในและระหวางประเทศ ศักยภาพในการหารายไดของรัฐบาล และความตองการใชจายเงินของระบบราชการ118 นอกจากนั้น ในวันท่ี 13 ตุลาคมพ.ศ.2503 ก็ไดยกเลิกวิธีการเบิกเงินเกินบัญชี (สามารถเบิกเงินเกินบัญชีไดถึงรอยละ 25 ของรายจายท่ีอนุญาตไวในงบประมาณธรรมดา)ท่ีรัฐบาลเคยกระทํามาต้ังแต พ.ศ.2495119 เนื่องจากเห็นวาวิธีการนี้เปนชองวางใหมีการใชจายเงินเกินตัวไดงาย และทําใหเกิดภาวะเงินเฟอโดยตรง120 โดยไดพยายามระดมเงินออมจากประชาชนมาชดเชยการขาดดุลงบประมาณดวยการกําหนดอัตราดอกเบ้ียพันธบัตรรัฐบาลใหสูงข้ึนเปนรอยละ 8 ตอป (มาตรการนี้เร่ิมทํามาต้ังแตป พ.ศ.2499) และไดยกเวนภาษีเงินไดสําหรับรายไดอันเกิดจากดอกเบ้ียพันธบัตรรัฐบาลดวย ประชาชนจึงนิยมลงทุนซ้ือพันธบัตรรัฐบาลมากข้ึน ดังนั้น การชดเชยงบประมาณขาดดุลในระยะหลังจึงมีผลกระทบกระเทือนตอภาวะเงินเฟอลดนอยลง121 สวน “สํานักงานเศรษฐกิจการคลัง” นั้น เปนหนวยงานในสังกัดกระทรวงการคลังโดยมีฐานะเทียบเทากรม จังต้ังเม่ือวันท่ี 18 ตุลาคม 2504 ตามพระราชบัญญัติปรับปรุงกระทรวง ทบวง กรม (ฉบับท่ี 9) พ.ศ.2504 (ราชกิจจานุเบกษา เลม 78 ตอนท่ี 85 วันท่ี 17 ตุลาคม 2504) เนื่องจากดําริของนายสุนทร หงสลดารมภ รัฐมนตรีวาการกระทรวงการคลังในสมัยนั้นท่ีเห็นวาจําเปนตองมีการนําวิทยาการแผนใหมเขามาใชในการบริหารและการกําหนดนโยบายการคลัง ตลอดจนจะตองมีองคกรหรือจุดรวมท่ีจะสามารถประสานกิจกรรมท่ีเก่ียวกับเศรษฐกิจและการคลังของประเทศ จึงควรตองมีการจัดตั้งหนวยงานท่ีเหมาะสม โดยการปรับปรุงสํานักงานปลัดกระทรวงการคลัง และจุดมุงหมายที่สําคัญคือ รัฐมนตรีวาการกระทรวงการคลังจําเปนตองมีเจาหนาท่ีคอยใหคําแนะนําและความชวยเหลือทางวิชาการในการวางนโยบายการคลังและเศรษฐกิจของรัฐ ตลอดจนเร่ืองอ่ืนๆ ท่ีเกี่ยวของ สํานักงานเศรษฐกิจการคลังจึงกอต้ังข้ึนโดยยุบกองเศรษฐกิจการคลัง และกองสถิติ ในสํานักงานปลัดกระทรวงการคลัง มาอยูในหนวยงานท่ีจัดต้ังข้ึนใหมนี้122

118 รังสรรค ธนะพรพันธุ, การบริหารนโยบายเสถียรภาพเศรษฐกิจในอนาคต, หนา 18-19. 119 ธนาคารแหงประเทศไทย, หนังสืออนุสรณในงานพระราชทานเพลิงศพ พลเอก เภา บริภัณฑยุทธกิจ (พระรบริภัณฑยุทธกิจ), หนา 36. 120 ธนาคารแหงประเทศไทย, ที่ระลึกวันครบรอบปที่ยี่สิบ 10 ธันวาคม 2505, หนา 74-76. 121 ธนาคารแหงประเทศไทย, หนังสือที่ระลึกครบรอบ 30 ป ประวัติและการดําเนินงานของธนาคารแหงประเทศไทย, หนา 26. 122 สํานักงานเศรษฐกิจการคลัง, สํานักงานเศรษฐกิจการคลังครบรอบ 30 ป วันที่ 18 ตุลาคม 2534. หนา 39.

172

หลักฐานบางฉบับกลาววาผูท่ีเปนตนคิดในการจัดวางโครงสรางของสํานักงานเศรษฐกิจการคลังนี้ก็คือ นายไกรศรี จาติกวณิช ผูซ่ึงเรียนตอไฮสคูลท่ีสหรัฐอเมริการ และเรียนทางดาน MONEY AND BANKING ท่ีมหาวิทยาลัยไมอาม่ี เม่ือกลับมาประเทศไทย ดร.ปวย อ๊ึงภากรณก็ดึงตัวมาชวยงานท่ีกระทรวงการคลัง ตอมารัฐมนตรีกระทรวงการคลังในสมัยนั้นคือ นายสุนทร หงสลดารมภ ก็มอบหมายงานนี้ใหไกรศรีซ่ึงขณะนั้นเปนเพียงขาราชการช้ันโท เม่ือไกรศรีไดเสนอเคาโครงสํานักเศรษฐกิจการคลัง (สศค.) และดําเนินการจัดต้ังจนเสร็จเรียบรอยแลวเชิญดร.ปวย อ๊ึงภากรณมาเปนผูอํานวยการคนแรก ซ่ึงไกรศรีไดระลึงถึงผลงานช้ินแรกของเขาไววา “ผมไดไอเดียเร่ือง สศค. จากฝร่ังท่ีเขามีหนวยงานแบบนี้”123 พรอมกันนั้นก็ไดโอนขาราชการจากกองเศรษฐกิจการคลังและกองสถิติในสํานักงานปลัดกระทรวงการคลัง จํานวน 23 คน มาปฏิบัติราชการท่ีสํานักงานเศรษฐกิจการคลังท่ีต้ังข้ึนใหม สํานักงานเศรษฐกิจการคลังในยุคนี้นับเปนแหลงรวมเหลานักเศรษฐศาสตรคนดัง ซ่ึงมีผลงานเปนท่ีรูจักในเวลาตอมา อาทิ นายชาญชัย ล้ีถาวร นายนุกูล ประจวบเหมาะ นายจําลอง โตะทอง นายบัณฑิต บุณยะปานะ นายไกรศรี จาติกวณิช นายมนัส ลีวีระพันธ นายสุนทร เสถียรไทย ฯลฯ นอกจากนั้น ยังมีการขออัตรากําลังเพิ่มและรับคนรุนใหมๆ เขามา เชน นายสุวิมล รามโกมุท นายประโยชน รังสิยานนท นายประวิทย คลองวัฒนกิจ นายวิบูลย อังสนันท นายอัศวิน คงศิริ ม.ร.ว.จัตุมงคล โสณกุล นายนิพันธ พุกกะณะสุต ฯลฯ เศรษฐกรเหลานี้สวนใหญเพิ่งสําเร็จการศึกษาจากเมืองนอกใหมๆ กําลังอยูในวัยหนุม สติปญญาเฉียบแหลม และทํางานคลองแคลววองไว124 อีกหนวยงานหนึ่งท่ีมีบทบาทตอการพัฒนาเศรษฐกิจของประเทศอยางสูง ไดแก “สํานักงานสภาพัฒนาการเศรษฐกิจแหงชาติ” ซ่ึงไดกอต้ังข้ึนเม่ือวันท่ี 4 กรกฎาคม พ.ศ.2502 โดยเปนหนวยงานท่ีข้ึนตรงกับสํานักนายกรัฐมนตรี หนาท่ีความรับผิดชอบโดยสรุป ไดแก การจัดทําแผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแหงชาติระยะยาวเสนอรัฐบาล และการปรับปรุงแผนพัฒนาดังกลาวนั้นในระหวางปงบประมาณของแผน โดยการรวมมือกับกระทรวง ทบวง กรม และทําหนาท่ีพิจารณาโครงการเก่ียวกับเศรษฐกิจและสังคมของกระทรวง ทบวง กรม รวมทั้งงบลงทุนของรัฐวิสาหกิจในระหวางป และเร่ืองอ่ืนใดท่ีคณะรัฐมนตรีมอบหมายใหพิจารณา125 “สภาพัฒนาการเศรษฐกิจแหงชาติ” เปนหนวยงานท่ีพัฒนามาจาก “สภาเศรษฐกิจแหงชาติ” และจากพระราชบัญญัติดังกลาวก็จะเห็นวา สภาเศรษฐกิจแหงชาติไดแปรสภาพจากการเปนเพียงสภาท่ีปรึกษาของนายกรัฐมนตรีไปเปนหนวยงานกลางท่ีมีความสําคัญในฐานะเปนเคร่ืองมือของ

123 นิตยสารผูจัดการ กุมภาพันธ 2531. ใน www.gotomanager.com/news/details.aspx?id=7877 124 วันรักษ มิ่งมณีนาคิน บรรณาธิการ, 80 ป อาจารยปวย : ชีวิตและงาน, หนา 52-53. 125 สํานักงานคณะกรรมการสภาพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแหงชาติ, 5 ทศวรรษสภาพัฒน, หนา 47-48.

173

หัวหนาฝายบริหารที่ใชในการกําหนดแนวทางในการแจกจายทรัพยากรระหวางหนวยงานของรัฐ โดยอาศัยแผนงานและโครงการเปนจุดอางอิง แมวาจะมีการจัดต้ังสภาเศรษฐกิจมาต้ังแตป พ.ศ.2496 แลวก็ตาม แตสภาเศรษฐกิจไมมีกฎหมายท่ีใหอํานาจรองรับ เม่ือมีการประกาศแผนพัฒนาเศรษฐกิจโดยองคพระมหากษัตริยทรงลงพระปรมาภิไธยดวย จึงทําใหแผนพัฒนาฯ กลายเปนกรอบอางอิงใหม กรอบอางอิงนี้มีความสําคัญตอระบบราชการโดยตรง ในแงท่ีเปนปจจัยผลักดันใหระบบราชการสามารถมีบทบาทนําในการเขาไปแทรกแซงในวิถีชีวิตของประชาชนในสังคมไดมากข้ึน126 สรุป : การปรับรูปรัฐ จาก “ทุนนิยมโดยรัฐ” สู “รัฐทุนนิยม” “ยุคพัฒนา” ไมไดเกิดข้ึนในทันทีทันใดจากการข้ึนมามีอํานาจทางการเมืองของจอมพลสฤษดิ์ ธนะรัชต เหมือนอยางท่ีผลงานหลายๆ ช้ินมักจะอธิบายวาป พ.ศ.2500 เปนหมุดหมายหรือตนกําเนิดของ “รัฐทุนนิยมไทย” แมวาถาเรามองอยางผิวเผินคําอธิบายดังกลาวก็ดูเหมือนวาจะถูกตอง แตการมองเชนนั้นก็จะทําใหเรามองขามบทบาทอันสําคัญของกลุมขุนนางนักวิชาการที่ มีตอการเปล่ียนแปลงในชวงหัวเล้ียวหัวตอสําคัญของประวัติศาสตรไทย ในบทนี้จึงพยายามอธิบายการเกิดข้ึนของ “รัฐทุนนิยมไทย” ในลักษณะที่เปนพลวัตร โดยมองวาการเกิดข้ึนของรัฐทุนนิยมไทยนั้นไดคอยๆ “กอรางสรางตัว” ข้ึนมาต้ังแตสมัยหลังสงครามโลกคร้ังท่ี 2 ท้ังนี้โดยมีกลุมขุนนางนักวิชาการ โดยเฉพาะในสายเศรษฐกิจและการคลังเปนพลังสําคัญ คนกลุมนี้พยายามท่ีจะแกไขระบบระเบียบการใชจายเงินและการกําหนดนโยบายเศรษฐกิจตางๆ ของประเทศใหมีความรัดกุมมากยิ่งข้ึน เนื่องจากกร่ิงเกรงวาพฤติกรรมการใชจายและการกําหนดนโนบายโดยไมคํานึงถึง “หลักวิชา” และเห็นแกผลประโยชนสวนตนมากกวาความเสียหายของประเทศจะนําพามาซ่ึงวิกฤตการณทางเศรษฐกิจของประเทศ การกระทําตางๆ ของกลุมขุนนางนักวิชาการน้ันไมไดเกิดข้ึนบนสุญญากาศ แตเปนการกระทําท่ีสอดคลองกับกระแสความตองการของสังคม อันไดแกกลุมนายทุน นักธุรกิจ และชนช้ันกลางท่ีมีการขยายตัวข้ึนในทศวรรษ 2490 เปนตนมา ดังนั้น การกระทําหรือความพยายามที่จะทําอะไรบางอยาง เพื่อควบคุมการใชจายท่ีฟุมเฟอยและขัดตอหลักวิชาของกลุมผูนําทางการเมืองโดยกลุมขุนนางนักวิชาการจึงมักจะไดรับการตอบรับสนับสนุนจากส่ือส่ิงพิมพอยู เสมอ ดังเชนท่ีหนังสือพิมพประชาธิปไตย สนับสนุนความคิดของนายเสริม วินิจฉัยกุล ปลัดกระทรวงการคลังใน

126 ชัยอนันต สมุทวณิช, 100 ปแหงการปฏิรูประบบราชการ วิวัฒนาการของอํานาจรัฐและอํานาจการเมือง, หนา 159.

174

ป พ.ศ.2497 ท่ีออกมาเรียกรองใหทุกหนวยงานประหยัดรายจายอยางจริงจัง127 สวนหนังสือพิมพสยามรัฐก็สนับสนุนแนวทางการปรับปรุงการเศรษฐกิจและการคลังของประเทศท่ีธนาคารแหงประเทศไทยเสนอออกมาในป พ.ศ.2499128 โดยเฉพาะอยางยิ่งภายหลังจากการปรับปรุงหนวยงานและกระบวนการตางๆ ในตนทศวรรษ 2500 ดังเชนท่ีหนังสือพิมพ พิมพไทย ไดกลาววา129

“เหตุสําคัญท่ีชวยทําใหภาพสถานะการคลังการเงินของรัฐแจมใสข้ึนนี้ มีอยูสองประการ ประการแรก รัฐบาลจัดการงบประมาณไดถูกตอง ตามแบบแผนท่ีดีทันสมัยเหมาะแกภาวะการณของบานเมืองท่ีผันแปรมา เฉพาะอยางยิ่งคือความพยายามใชจายไมให เกินรายได อีกประการหนึ่ง ไดแกการเร่ิมวางแผนผังพัฒนาการเศรษฐกิจซ่ึงรวมท้ังการพยายามสงเสริมสินคาขาออกและช้ีชวนใหมีทุนจากตางประเทศมาโถมชวยบํารุงเศรษฐกิจในบานเมืองของเรา”

อยางไรก็ตาม แมวาจะมีกระแสกดดันจากภาคสังคมเขามาชวยเกื้อหนุนบทบาทของกลุมขุนนางนักวิชาการ แตภายใตการทํางานในรัฐบาลจอมพล ป. พิบูลสงคราม กลุมขุนนางนักวิชาการกลับตองถูกแทรกแซงจากฝายการเมืองอยูเนือง ๆ ในชวงนี้จึงมีการเปล่ียนตัวผูวาการธนาคารแหงประเทศไทยและรัฐมนตรีวาการกระทรวงการคลังอยูหลายคร้ัง โดยในระหวางเดือนพฤศจิกายน พ.ศ.2485 ถึงเดือนพฤษภาคม พ.ศ.2502 มีผูวาการธนาคารแหงประเทศไทย 9 คน ดํารงตําแหนงเฉล่ียคนละ 1 ป 10 เดือน และมีรัฐมนตรีวาการกระทรวงการคลังถึง 18 คน130 จนในท่ีสุดการแทรกแซงจากฝายการเมืองก็เปนผลใหเกิดวิกฤตทางเศรษฐกิจและการคลังของประเทศข้ึนในคร่ึงหลังของทศวรรษ 2490 วิกฤตคร้ังนี้มีสวนชวยใหเกิดความเปล่ียนแปลงคร้ังสําคัญข้ึนในป พ.ศ.2498 ไมวาจะเปนการดําเนินการสํารวจสถานะทางเศรษฐกิจของประเทศ การปรับปรุงวิธีการงบประมาณ การปรับปรุงนโยบายการแลกเปล่ียนเงินตราตางประเทศ และการปรับปรุงวิธีการทางการคาตางๆ ท่ีมีลักษณะ

127 หจช. บัญชีประมวลขาวเหตุการณสําคัญ พ.ศ.2497 กค.1.1.3 เรื่อง ฐานะการคลัง -2- (ประชาธิปไตย ฉบับวันที่ 17 มิถุนายน 2497) 128 หจช.บัญชีประมวลขาวเหตุการณสําคัญ พ.ศ.2499 กค 5.3 เรื่อง ธนาคารแหงประเทศไทยรายงานเหตุการณประจําปแกคณะ ร.ม.ต. (สยามรัฐ ฉบับวันที่ 4 กุมภาพันธ 2499) 129 หจช. บัญชีประมวลขาวเหตุการณสําคัญ พ.ศ.2503 กค.1.1.76 ปกที่ 3 ในจํานวน 3 ปก เรื่อง กระเปาของชาติ (พิมพไทย ฉบับวันที่ 29 ธันวาคม 2503) 130 รังสรรค ธนะพรพันธุ, การบริหารนโยบายเสถียรภาพเศรษฐกิจในอนาคต, หนา 125-126.

175

ของการลดบทบาทของรัฐและเปดใหเอกชนมีโอกาสทําการคาโดยเสรีมากข้ึน ท้ังนี้เนื่องจากรัฐบาลจําเปนท่ีจะตอง “ฟง” และยินยอมตามวิธีการท่ีเสนอโดยขุนนางนักวิชาการ เพราะนอกจากจะเพ่ือฟนฟูฐานะทางการเงินของประเทศแลว ยังมีผลไปถึงการขอความชวยเหลือทางดานการเงินจากองคการระหวางประเทศอีกดวย ซ่ึงนายอํานวย วีรวรรณ ขุนนางนักวิชาการท่ีเขามาทํางานในชวงปลายทศวรรษ 2490 ไดกลาวถึงบรรยากาศในสมัยนั้นไวไดอยางนาสนใจวา “ผมเขาทํางานในชวงท่ีกรมบัญชีกลางและกระทรวงการคลังกําลังปรับปรุงเปล่ียนแปลงองคกร รวมท้ังระบบงานอยางมากมาย ถือวาเปนการยกเคร่ืองหรือ Re-engineering ก็วาได เพราะเปนยุคเร่ิมตนของการปฏิรูประบบการคลังอยางแทจริง ไมวาดานการงบประมาณ การเงินการบัญชี และกฎหมายระเบียบการเงินการคลัง ซ่ึงเร่ิมมีการปฏิรูประบบบริหารงบประมาณดวยการนําเทคโนโลยีสารสนเทศเขามาใชเพื่อใหระบบการเงินและการบัญชีของแผนดินทันสมัยมากยิ่งข้ึน”131

จอมพลสฤษดิ์ข้ึนมามีอํานาจทามกลางการดําเนินงานอยางแข็งขันของกลุมขุนนางนักวิชาการ ในขณะเดียวกันก็ไดผานประสบการณทางการเมืองในเร่ืองผลเสียของการบริหารงานทางเศรษฐกิจท่ีผิดพลาดจนกระทบกระเทือนถึงความม่ันคงและความชอบธรรมของรัฐบาลจอมพล ป. พิบูลสงคราม ดวยปจจัยท้ังสองอยางนี้ นาจะเปนสาเหตุหนึ่งท่ีทําใหจอมพลสฤษดิ์ยืนยันท่ีจะดํารงและสงเสริมแนวทางทางเศรษฐกิจท่ีขุนนางนักวิชาการพยายามผลักดันอยู ซ่ึงแนนอนวาแนวทางน้ีเปนแนวทางเดียวกับท่ีสหรัฐอเมริกาและองคการระหวางประเทศตองการจะผลักดันดวยเชนกัน ดวยเหตุผลดังกลาว ทันทีท่ีจอมพลสฤษดิ์ข้ึนมามีอํานาจจึงไดปรับปรุงกลไกของรัฐใหมีความเหมาะสมกับความเปล่ียนแปลงทางเศรษฐกิจท่ีทวีความสลับซับซอนมากข้ึน หนวยงานและสถาบันทางการเมืองท่ีเกี่ยวของโดยตรงในการกําหนดแนวนโยบายทางเศรษฐกิจไดรับการจัดต้ังข้ึนมากมาย ท่ีสําคัญๆ ไดแก สํานักงานเศรษฐกิจการคลัง สํานักงานสภาพัฒนาการเศรษฐกิจแหงชาติ และสํานักงบประมาณ ซ่ึงจอมพลสฤษดิ์ไดเปดพื้นท่ีและใหการสนับสนุนท้ังทางดานงบประมาณและกําลังคนอยางเต็มท่ี ในหนวยงานดังกลาวนี้จึงเต็มไปดวย “ผูชํานาญการรุนใหม” มากมาย อยางไรก็ตาม ควรจะกลาวไวดวยวา “การปรับรูปรัฐ” ในสมัยจอมพลสฤษดิ์ท่ีไดกลาวมานี้ ไมไดดําเนินไปอยางราบเรียบปราศจากการตอตาน เพราะปรากฏหลักฐานความขัดแยง ตอตาน ตอรองกัน ท้ังระหวางขุนนางนักวิชาการที่ตองการปฏิรูปปรับปรุงระบบกลไกการบริหารประเทศ กับ “ขาราชการหัวเกา” ท่ีไมตองการความเปล่ียนแปลงท่ีรวดเร็วจนเกินไปนัก และกับนักธุรกิจเอกชนท้ังหลาย (ในกรณีท่ีคนกลุมนั้เสียประโยชน) ดังเชน กรณีนายเกล็น ปารคเกอร (Glen Parker) นักเศรษฐศาสตรท่ีรัฐบาลอเมริกันไดจางใหมาปฏิบัติงานทางดานนโยบายอุตสาหกรรมในประเทศไทย ไดเสนอใหปรับปรุงโครงสรางของกระทรวงอุตสาหกรรม ก็ปรากฏวามีกลุมขาราชการท่ี 131 อํานวย วีรวรรณ, เลาเรื่องสมมติในอดีต, หนา 54.

176

ตอตานขอเสนอดังกลาว จนไมมีการดําเนินงานตามท่ีนายปารคเกอรเสนอ และนายปารกเกอรก็ตองเลิกทํางานในกระทรวงอุตสาหกรรม โดยปฏิบัติงานกับคณะกรรมการพัฒนาเศรษฐกิจเพียงแหงเดียว132 นอกจากนั้น ยังมีขาววามีผูเสนอใหรัฐบาลต้ังกรรมการข้ึนคณะหนึ่ง ใหมีอํานาจหนาท่ีกําหนดนโยบายการเงิน เฉพาะอยางยิ่งการเงินระหวางประเทศ ซ่ึง ดร.ปวย อ๊ึงภากรณ ผูวาการธนาคารแหงประเทศไทยเห็นวาเปนหนาท่ีท่ีทับซอนกับหนาท่ีของธนาคารแหงประเทศไทยและคณะกรรมการทุนระดับอัตราแลกเปล่ียน รวมท้ังยังไมไวใจบุคคลหลายคนท่ีมีรายช่ืออยูในคณะกรรมการชุดนี้ ถาขืนรัฐบาลต้ังคณะกรรมการชุดนี้ “ผมก็ไมมีทางเลือกนอกจากจะออกจากตําแหนงผูวาการธนาคารชาติ” อยางไรก็ตาม หลังจากนั้นก็ไมมีการพูดถึงการต้ังคณะกรรมการดังกลาวอีกเลย133 สวนการตอตานตอรองของเอกชนนั้น มีอาทิเชน การตอรองของสมาคมธนาคารไทยในกรณีเร่ืองอัตราสวนการใหกูยืมเงินแกลูกหนี้รายใหญกับเงินกองทุนตามมาตรา 13 ของพระราชบัญญัติการธนาคารพาณิชย พ.ศ.2505 ท่ีทางขุนนางนักวิชาการตองการใหกูไดไมเกินรอยละ 25 แตก็ตองผอนผันตามคํารองของสมาคมธนาคารไทยเปนรอยละ 40 และวงเงินผอนผันทุกรายไมเกิน 3 เทาของเงินกองทุน การตอรองนี้มีมาอยางตอเนื่อง เพราะกวาท่ีธนาคารแหงประเทศไทยจะลดอัตราสวนดังกลาวมาเปนรอยละ 25 ตามวัตถุประสงคเดิมไดนั้นก็ลวงเลยมาจนถึงป พ.ศ.2514134 โดยภาพรวมแลว ขุนนางนักวิชาการทํางานรวมกับรัฐบาลจอมพลสฤษดิ์ไดคอนขางราบร่ืน เพราะจอมพลสฤษด์ิให “พื้นท่ี” แกขุนนางนักวิชาการไดแสดงบทบาทอยางเต็มท่ี และไมเขาไปแทรกแซงมากนัก อยางไรก็ตาม ควรจะกลาวไวดวยวาบทบาทท่ีขุนนางนักวิชาการแสดงนั้น จะตองอยูใน “พ้ืนท่ี” ท่ีไมขัดแยงกับแนวทางทางการเมืองและผลประโยชนของจอมพลสฤษดิ์เทานั้น ซ่ึงขุนนางนักวิชาการก็มิไดเขามายุงเกี่ยวกับการเผด็จอํานาจทางการเมืองและการแสวงหาผลประโยชนทางเศรษฐกิจจอมพลสฤษดแตอยางใด

132 Glen Parker, Report to the National Economic Development Board, 1961-1962. อางใน พัชรี ธนะมัย, “การเมืองของการกําหนดนโยบายเศรษฐกิจไทย : กรณีศึกษา-พระราชบัญญัติสงเสริมการลงทุนป พ.ศ.2497, 2503 และ 2505,” ใน สมบัติ จันทรวงศ และ ชัยวัฒน สถาอานันท, อยูเมืองไทย, (กรุงเทพฯ : สํานักพิมพมหาวิทยาลัยธรรมศาสตร, 2530), หนา 288-291. 133 พจน กริชไกรวรรณ บรรณาธิการ, ปวย อึ๊งภากรณ ประสบการณชีวิต และขอคิดสําหรับคนหนุมสาว, หนา 41. 134 ธนาคารแหงประเทศไทย พิมพเปนอนุสรณในงานพระราชทานเพลิงศพ นายสมหมาย ฮุนตระกูล, หนา 63-64.