logylogyTechno

August-September 2010, Vol.37 No.212 053 <<<

กูสกานา กูบาฮา และทรงศักดิ์ สกุลนิยมพร

คณะพลังงานสิ่งแวดล้อมและวัสดุ

มหาวิทยาลัยเทคโนโลยีพระจอมเกล้าธนบุรี

การผลติไฟฟา้ จากพลังงานหมนุเวยีน

(ตอนที่ 2)

>> การดำเนนินโยบาย การผลติไฟฟา้ดว้ยพลงังานหมนุเวยีน

การกำหนดนโยบายในการส่งเสริมการใช้พลังงานหมุนเวียน เป็นปัจจัยหลักที่สำคัญในการพัฒนาเทคโนโลยี และการกระตุ้นให้สัดส่วนการใช้พลังงานหมุนเวียนเป็นไปตามเป้าหมายที่กำหนด การออกแบบนโยบายมีความสำคัญอย่างยิ่งต่อการกำหนดทิศทางในการพัฒนาการใช้ศักยภาพของพลังงานหมุนเวียนในแต่ละประเทศ แนวทางในการส่งเสริมการใช้พลังงานหมุนเวียนเพื่อใช้ในการผลิตไฟฟ้ามีอยู่หลายลักษณะ โดยทั่วไปสามารถจำแนกได้เป็น 2 แนวทางหลัก คือ มาตรการจูงใจทางการเงิน (fiscal incentive) และมาตรการเชิงบังคับ (regulatory policy standard) ทางเลือกที่เป็นไปได้ในการกำหนดนโยบายมักพิจารณาจากวัตถุประสงค์หลักที่แต่ละประเทศให้ความสำคัญในช่วงเวลานั้น ๆ นโยบายสำคัญที่นำมาใช้จากประสบการณ์การดำเนินนโยบายของประเทศต่าง ๆ สามารถจำแนกได้เป็น 3 กลไกหลัก คือ

1. มาตรการกำหนดอัตรารับซื้อไฟฟ้าที่จูงใจผู้ผลิต หรือ Feed-in Tariff (FIT) 2. ระบบโควตา หรือ Renewable Portfolio Standard (RPS) 3. มาตรการบังคับโดยวิธีการประมูล หรือ Renewable Obligation (RO) ซึ่งทั้ง 3 มาตรการนั้น มีลักษณะพื้นฐาน และรูปแบบการนำไปใช้ที่แตกต่างกัน โดยมี

รายละเอียดโดยสังเขป และประสบการณ์จากการดำเนินนโยบายของประเทศต่าง ๆ ดังนี้ 1. มาตรการกำหนดอัตรารับซื้อไฟฟ้าที่จูงใจผู้ผลิต หรือ Feed-in Tariff (FIT) มาตรการกำหนดอัตรารับซื้อไฟฟ้าที่จูงใจผู้ผลิต หรือ FIT เป็นนโยบายที่ใช้กลไกด้าน

ราคา หรือการรับประกันราคารับซื้อไฟฟ้า ผู้ที่เข้าร่วมโครงการตามนโยบายนี้ จะได้รับการรับประกันการเชื่อมต่อพลังงานไฟฟ้าที่ผลิตได้ เข้าสู่ระบบจำหน่ายของการไฟฟ้า ด้วยราคารับซื้อที่แน่นอน โดยการกำหนดราคาจะขึ้นอยู่กับเทคโนโลยีและต้นทุนในการผลิต ระยะเวลาการรับประกันราคา โดยทั่วไปจะอยู่ในช่วงระหว่าง 8-15 ปี แต่ในบางกรณีที่มีการลงทุนสูง อาจมีการรับประกันราคานานถึง 20-30 ปี เพื่อเพิ่มความมั่นใจให้กับผู้ลงทุน (Lipp, 2007) ตัวอย่างประเทศที่มีการส่งเสริม RES-E โดยนโยบาย FIT ได้แก่ เดนมาร์ก เยอรมัน ออสเตรีย สเปน และบราซิล

>>> 054 August-September 2010, Vol.37 No.212

ประเภท RE FIT1 (บาท/kWh) ระยะเวลาสัญญาอัตราการลดการสนับสนุน (%)

พลังน้ำ 3.27 - 4.75 30 -พลังงานจากชีวมวล 4.01 - 10.4 20 1.5พลังความร้อนใต้พิภพ 3.52 - 7.37 20 1.0

(ตั้งแต่ 1 มกราคม 2553)พลังงานลม (on-shore) 2.59 - 4.11 20 2.0พลังงานลม (off-shore) 3.04 - 4.47 20 2.0

(ตั้งแต่ 1 มกราคม 2551)พลังงานแสงอาทิตย์ 19.95 - 27.91 20 5.0 – 6.5

สำหรับเทคโนโลยีพลังงานหมุนเวียนประเภท อื่น ๆ ตารางที่ 1 แสดงอัตราการรับประกันราคารับไฟฟ้าตามนโยบาย FIT จากการปรับปรุงล่าสุดในปี พ.ศ.2549 (Lipp, 2007)

ความสำเร็จจากการดำเนินนโยบาย FIT ของเยอรมัน เริ่มต้นจากแนวคิดในการเพิ่มระดับการให้การสนับสนุนการใช้พลังงานหมุนเวียนมากกว่ามาตรการการสนับสนุนโดยทั่วไป ผลที่ได้รับจากการลงทุนดังกล่าวเป็นประโยชน์ในการพัฒนา ทั้งในด้านการผลิตไฟฟ้า และด้านอุตสาหกรรม (Ruiz, et al., 2007) และจากความพยายามในการใช้มาตรการอื่น ๆ อีกหลายมาตรการ เพื่อเป็นการสนับสนุนนโยบาย FIT ทั้งในด้านการศึกษาวิจัยและพัฒนา โครง-การเงินกู้ดอกเบี้ยต่ำ การฝึกอบรมทางเทคนิคต่าง ๆ รวมถึงการรณรงค์ประชาสัมพันธ์ ทำให้ผลจากความสำเร็จในการดำเนินนโยบาย ไม่ใช่เพียงเป็นผลให้บรรลุ เป้าหมายของการใช้พลังงานหมุนเวียนในประเทศเท่านั้น แต่ทำให้เยอรมันสามารถก้าวขึ้นมาเป็นผู้นำในตลาดพลังงานหมุนเวียนของโลกในปัจจุบัน

แหล่งข้อมูล Lipp (2007)

▼ ตารางที่ 1 มาตรการกำหนดอัตรารับซื้อไฟฟ้าที่จูงใจผู้ผลิตของเยอรมัน (ปรับปรุงปี พ.ศ.2549)

logylogyTechno Energy & Environment

1.1ประเทศเดนมาร์ก นับตั้งแต่เกิดวิกฤตการณ์น้ำมันในปี พ.ศ. 2016 เดนมาร์ก เป็นหนึ่งในกลุ่มประเทศลำดับต้น ๆ ที่ให้ความสำคัญในการพัฒนาเทคโนโลยีการผลิตพลังงานหมุนเวียน การพัฒนาเริ่มต้นตั้งแต่ปลายปี พ.ศ. 2513 แนวคิดที่สำคัญ คือ มีการกำหนดมาตรการอย่างเป็นระบบ กำหนดสัดส่วนที่เหมาะสมระหว่างการใช้พลังงานในรูปแบบเดิมและพลังงานทางเลือก นโยบายที่ถูกนำมาใช้มีหลายรูปแบบ ส่งผลให้มีการพัฒนาพลังงานหมุนเวียนรูปแบบต่าง ๆ โดยเฉพาะพลังงานลม มีกลุ่มผู้พัฒนาเทคโนโลยี และผลักดันให้ภาครัฐสนับสนุนทางด้านภาษี ภายหลังได้พัฒนาเป็นนโยบาย FIT เพื่อทำให้ผู้ลงทุนมีโอกาสทำกำไรได้จากการลงทุน

นอกจากนั้นนโยบายอื่น ๆ ที่สนับสนุนนโยบาย FIT มีทั้งการให้เงินสนับสนุนโดยตรง การยกเว้นภาษีสำหรับการผลิตไฟฟ้า 7,000 kWh รวมถึงการลงทุนในการศึกษาวิจัยและพัฒนา นอกเหนือจากพัฒนาการใช้พลังงานลมในประเทศแล้ว เดนมาร์กยังคงมีศักยภาพสูงในการผลิตกังหันลม และการออกแบบระบบการผลิตไฟฟ้าจากพลังงานลม ประสบความสำเร็จในการลดต้นทุนการผลิตไฟฟ้าต่อหน่วยลงถึง 80 เปอร์เซ็นต์ ปัจจัยสำคัญของความสำเร็จนี้ เป็นผลจากการพัฒนาอุตสาหกรรมไปพร้อมกับการพัฒนาพลังงานหมุนเวียน (Lipp, 2007)

ต่อมาในปี พ.ศ.2544 นโยบาย FIT ถูกเปลี่ยนแปลงโดยรัฐบาลใหม่ จากการสนับสนุนการพัฒนาการใช้พลังงานหมุนเวียนโดยตรง ไปสู่กระบวนการของตลาดพลังงานเสรี เป็นผลให้อัตราการสนับสนุนขึ้นอยู่กับกลไกของตลาด

พลังงาน ในส่วนของพลังงานลม ได้รับการสนับสนุนเฉลี่ยประมาณ 0.10 DDK/kWh หรือประมาณ 0.66 บาท/kWh ซึ่งอยู่ในระดับต่ำเกินไปที่จะสามารถพัฒนาให้มีการเติบโตอย่างต่อเนื่อง ทำให้การพัฒนากำลังผลิตไฟฟ้าจากพลังงานลมในเดนมาร์กลดลงอย่างชัดเจนในช่วง 5 ปีที่ ผ่านมา

1.2ประเทศเยอรมัน เช่นเดียวกับเดนมาร์ก หลังจากวิกฤตการณ์น้ำมันครั้งแรก เยอรมันเป็นหนึ่งในหลายประเทศที่เริ่มให้ความสำคัญในการพัฒนาเทคโนโลยีการใช้พลังงานหมุนเวียน โดยเริ่มมีการใช้มาตรการทางด้านภาษี เพื่อส่งเสริมการใช้พลังงานหมุนเวียนตั้งแต่ปี พ.ศ.2522 และกำหนดให้บริษัทไฟฟ้ารับซื้อไฟฟ้าจากผู้ผลิตไฟฟ้าที่ผลิตจากพลังงานหมุนเวียนในพื้นที่ให้บริการ ในอัตราที่ขึ้นอยู่กับต้นทุนในการหลีกเลี่ยงการสร้างโรงไฟฟ้าใหม่ (avoided cost) ของแต่ละพื้นที่ นโยบายส่ง-เสริมการใช้พลังงานหมุนเวียนได้รับการพัฒนาอย่างต่อเนื่องจนกระทั่งปี พ.ศ.2533 นโยบาย FIT จึงได้ถูกประกาศใช้ เพื่อเป็นการเพิ่มระดับการแข่งขันให้การผลิตไฟฟ้าจากพลังงานหมุนเวียน สามารถทดแทนการใช้พลังงานจากเชื้อเพลิงในรูปแบบเดิม โดยสะท้อนถึงต้นทุนด้านสังคมและสิ่งแวดล้อม (external cost) ของเชื้อเพลิงฟอสซิล และพลังงานนิวเคลียร์ ต่อมาในปี พ.ศ.2543 มีการปรับปรุงอัตราการรับซื้อไฟฟ้าจากผู้ผลิตไฟฟ้าเป็นการรับประกันราคาคงที่ และขยายระยะเวลาสัญญาระยะยาวเป็น 20 ปี ซึ่งอัตราการรับซื้อไฟฟ้าขึ้นอยู่กับประเภทของเทคโนโลยี ในกรณีของพลังงานลมยังขึ้นอยู่กับพื้นที่ที่ติดตั้งกังหันลมด้วย และมีการปรับปรุงอย่างต่อเนื่อง พร้อมทั้งเพิ่มขอบเขตการสนับสนุน

August-September 2010, Vol.37 No.212 055 <<<

1.3ประเทศบราซิล ในช่วง 2 ทศ-วรรษที่ผ่านมา รัฐบาลบราซิล มีนโยบายในการส่งเสริมการใช้พลังงานหมุนเวียน ในปี พ.ศ. 2537 ได้มีนโยบายตามโครงการ PRODEEM เป็นการให้บริการไฟฟ้าในพื้นที่ห่างไกล การใช้เทคโนโลยีพลังงานหมุนเวียนแบ่งเป็น 6 ระยะ ดำเนินการรวมทั้งสิ้น 8,742 ระบบ คิดเป็น 5,229.5 kWp ส่วนใหญ่เป็นการใช้พลังงาน แสงอาทิตย์ ผลจากการวิเคราะห์โครงการพบว่า สามารถใช้งานได้อย่างถูกต้องเพียง 18 เปอร์-เซ็นต์ ทำให้โครงการนี้ไม่ประสบผลสำเร็จเท่าที่ควร (Ruiz, et al., 2007)

ในปี พ.ศ.2544 ได้ดำเนินโครงการ PROEÓLICA โดยตั้งเป้าหมายในการติดตั้งกังหันลม รวมขนาดพิกัด 1,050 MW แต่มีการติดตั้งจริงเพียง 28.5 MW และโครงการ PCH-COM ตั้งเป้าหมายการติดตั้งสถานีไฟฟ้าพลังน้ำขนาดเล็ก รวมขนาดพิกัด 1,200 MW โดยมีการรับประกันราคา และให้การช่วยเหลือเงินกู้ ระยะเวลา 3 ปีของโครงการสามารถดำเนินการได้ 1,345 MW ซึ่งถือได้ว่าเป็นโครงการเดียวที่ประสบความสำเร็จจาก 3 โครงการที่กล่าวถึง

ต่อมาในปี พ.ศ.2545 มีการเสนอโครงการ PROINFA โดยพิจารณาตามแนวนโยบาย FIT แบ่งการดำเนินการเป็น 2 ช่วง โดยในช่วงแรก (ระหว่างปี พ.ศ.2545–2549) กำหนดเป้าหมายขนาด 3,300 MW โดยแบ่งเป็น 3 ส่วนเท่า ๆ กัน คือ กังหันลม สถานีไฟฟ้าพลังน้ำขนาดเล็ก และสถานีไฟฟ้าจากพลังงาน

ชีวมวล โดยรวมผลจากการดำเนินโครงการ PROEÓLICA และส่วนที่ เกินเป้าหมายของโครงการ PCH-COM ซึ่งโครง-

การใหม่นี้ มีการรับประกันราคาไฟฟ้าตามชนิดของแหล่งพลังงาน

โดยกำหนดระยะเวลารับประกันราคา 20 ปี ในช่วงที่สองของโครงการ กำหนดให้เพิ่มสัดส่วนการผลิตไฟฟ้าจาก RE (พลังงานลม ชีว-มวล และพลังน้ำ) คิดเป็น 10 เปอร์เซ็นต์ ในปี พ.ศ.2563 ซึ่งการดำเนินการเป็นผลส่วนหนึ่งจากระยะเวลาสัญญา 20 ปี ของการดำเนินการช่วงแรกของโครงการ นอกจากนั้นอยู่ระหว่างการพิจารณาการบังคับใช้ใบรับรองพลังงาน (energy certificates)

2. ระบบโควตา หรือ Renewable Portfolio Standard (RPS) ระบบโควตา หรือ RPS เป็นนโยบายที่กำหนดให้ผู้ผลิตไฟฟ้าต้องผลิตไฟฟ้าจากพลังงานหมุนเวียนในสัดส่วนที่กำหนด โดยไม่ได้กำหนดราคาที่แน่นอน การตัดสินใจในการเลือกประเภทของเทคโนโลยี จึงขึ้นอยู่กับกลไกทางการตลาด โดยทั่วไปผู้ผลิตมักเลือกเทคโนโลยี ที่มีต้นทุนการผลิตต่ำที่สุด เพื่อให้ได้สัดส่วนการผลิตไฟฟ้าจากพลังงานหมุนเวียนเป็นไปตามเกณฑ์เป้าหมายที่กำหนด และมักจะพบว่า นโยบายลักษณะนี้จะประสบความสำเร็จในกลุ่มผู้ผลิตไฟฟ้าขนาดใหญ่ที่สามารถเลือกลงทุนในเทคโนโลยีที่เหมาะสม (Lipp, 2007)

ความซับซ้อนในการกำหนดสัดส่วนพลังงานหมุนเวียนที่เหมาะสมในระบบโควตา ในประเทศต่าง ๆ ใช้วิธีการวิเคราะห์ที่แตกต่างกัน ขึ้นอยู่กับวัตถุประสงค์ของนโยบาย ชนิดและการกระจายของแหล่งพลังงาน และระดับการพัฒนาเศรษฐกิจของประเทศ (Fan, et al.,

2005) ตัวอย่างประเทศที่มีการบังคับใช้นโยบายโควตา ได้แก่ สหรัฐอเมริกา และจีน

2.1ประเทศสหรัฐอเมริกา นับตั้งแต่ปี พ.ศ.2523 การผลิตไฟฟ้าของสหรัฐอเมริกาใช้ถ่านหินเป็นเชื้อเพลิงหลักกว่า 50 เปอร์เซ็นต์ เนื่องจากแหล่งถ่านหินในประเทศมีปริมาณมากคิดเป็นพื้นที่กว่า 13 เปอร์เซ็นต์ ซึ่งเพียงพอต่อการใช้ผลิตไฟฟ้าจนถึงปี พ.ศ.2568 สำหรับสัดส่วนการผลิตไฟฟ้าจากพลังงานหมุนเวียนของสหรัฐอเมริกาที่สำคัญ คือ พลังน้ำ โดยในปี พ.ศ.2545 มีสัดส่วน 6.6 เปอร์เซ็นต์ ของการผลิตไฟฟ้าทั้งหมด หรือประมาณ 3 ใน 4 ของพลังงานหมุนเวียนทั้งหมดที่ใช้ในการผลิตไฟฟ้า ซึ่งกว่า 90 เปอร์เซ็นต์ มาจากพลังน้ำขนาดใหญ่ พลังงานลม มีสัดส่วนการใช้คิดเป็น 3 เปอร์-เซ็นต์ ของการผลิตไฟฟ้าจากพลังงานหมุนเวียน ทั้งหมดในปี พ.ศ.2545 ถึงแม้จะเป็นสัดส่วนที่ไม่มากนัก แต่ก็เป็นพลังงานที่มีสัดส่วนการเติบโตมากที่สุด

สหรัฐอเมริกาได้ มีการนำนโยบายโควตามาบังคับใช้ใน 15 รัฐ ตั้งแต่ปี พ.ศ.2546 มีลักษณะเฉพาะและระดับของเป้าหมายแตก-ต่างกันในแต่ละรัฐ โดยมลรัฐแคลิฟอร์เนีย มี นโยบายให้หน่วยงานไฟฟ้าของรัฐที่ใหญ่ที่สุด 3 แห่ง รับซื้อไฟฟ้าที่ผลิตจากพลังงานหมุนเวียนเป็นสัดส่วนสูงถึง 20 เปอร์เซ็นต์ ภายในปี พ.ศ. 2560 ในขณะที่มลรัฐอลิโซนา มีการกำหนดเป้า-หมายความต้องการในสัดส่วน 1.1 เปอร์เซ็นต์ ในปี พ.ศ.2550 ถึง พ.ศ.2555 และมลรัฐวิส-คอนซิล กำหนดให้มีสัดส่วน 0.5 เปอร์เซ็นต์ ในปี พ.ศ.2544 และเพิ่มขึ้นเป็น 2.2 เปอร์เซ็นต์ ในปี พ.ศ.2554 (Menz, 2005)

2.2ประเทศจีน นับตั้งแต่การเปิดตลาดเศรษฐกิจของจีนในปี พ.ศ.2521 ทำให้อัตราการเติบโตทางเศรษฐกิจของจีนเพิ่มขึ้น

logylogyTechnoEnergy & Environment

logylogyTechno Energy & Environment

>>> 056 August-September 2010, Vol.37 No.212

พื้นที่เฉพาะพลังน้ำขนาดเล็ก (TWh) รวมพลังน้ำขนาดกลางและใหญ่ (TWh)

ศักยภาพ 5.1% RPS ส่วนต่าง ศักยภาพ 18.4% RPS ส่วนต่าง

ตะวันออก 37.543 64.323 -26.780 43.899 232.064 -188.165

กลาง 24.871 22.321 2.550 148.937 80.535 64.802

ตะวันตก 55.714 31.199 24.515 232.885 112.559 120.326

ทั้งประเทศ 118.128 117.843 .285 425.721 425.159 .562

▼ ตารางที่ 2 การวิเคราะห์ความสมดุลการผลิตไฟฟ้าตามนโยบาย RPS ของจีนแหล่งข้อมูล Fan, et al. (2005)

อย่างรวดเร็ว โดยเฉพาะในพื้นที่แถบชายฝั่งตะวันออก ทำให้ความต้องการการใช้พลังงานเพิ่มขึ้นอย่างรวดเร็วด้วยเช่นเดียวกัน จีนเป็นประเทศที่ใช้ถ่านหินเป็นพลังงานหลัก ในปี พ.ศ. 2543 มีปริมาณการใช้ถ่านหินสูงถึง 858 ล้านตัน คิดเป็น 67 เปอร์เซ็นต์ ของพลังงานทั้งหมด จึงส่งผลกระทบอย่างมากต่อปัญหาด้านสิ่ง-แวดล้อม จีนได้นำนโยบายระบบโควตามาใช้เป็นนโยบายสำคัญในการส่งเสริมและพัฒนาโครงสร้างการใช้พลังงานที่ยั่งยืนของประเทศ และเนื่องจากจีนเป็นประเทศที่มีพื้นที่มาก มีความหลากหลายของแหล่งพลังงาน โดยทางด้านตะวันตกของประเทศ เป็นพื้นที่ที่มีความอุดมสมบูรณ์ของแหล่งพลังงานมากที่สุด ซึ่งมีศักยภาพของพลังงานหมุนเวียนสูงถึงประมาณ 80 เปอร์เซ็นต์ ของพลังงานหมุนเวียนทั้งหมดในประเทศ ในขณะที่ทางด้านตะวันออกมีความต้องการใช้พลังงานสูงสุด เนื่องจากการเติบโตทางเศรษฐกิจสูง (Fan, et al., 2005)

ศักยภาพของพลังงานหมุนเวียน ทั้งพลังงานแสงอาทิตย์ พลังงานลม และพลังงานจากชีวมวล ในจีนมีเป็นจำนวนมาก แต่การลงทุนยังคงสูงกว่าเชื้อเพลิงรูปแบบเดิม จึงยังไม่ถูกพัฒนาเป็นเชื้อเพลิงในเชิงพาณิชย์ การผลิตไฟฟ้าจากพลังน้ำเป็นพลังงานหลักที่นำมาใช้ แบ่งเป็น 2 ลักษณะ คือ กลุ่มพลังน้ำขนาดเล็ก (ขนาดพิกัดไม่เกิน 25 MW) และกลุ่มพลังน้ำขนาดกลางและขนาดใหญ่ จากการศึกษาการกำหนดสัดส่วนของโควตาที่ เหมาะสมในปี พ.ศ.2553 จำแนกตามกลุ่มที่พิจารณา คือ 5.1 เปอร์เซ็นต์ และ 18.4 เปอร์เซ็นต์ ตามลำดับ ตารางที่ 2 แสดงผลการวิเคราะห์การผลิตไฟฟ้าตามนโยบายโควตา พบว่า ระดับเป้าหมายของโควตาทั้งสองกรณีเป็นสัดส่วนที่เหมาะสม ที่สามารถทำให้เกิดความสมดุลระหว่างความต้องการและศักยภาพของพลังน้ำทั้งประเทศ

โดยส่วนที่ขาดในพื้นที่ฝั่งตะวันออก สามารถชดเชยจากส่วนที่มีกำลังผลิตเกินกว่าความต้องการในพื้นที่ด้านตะวันตก และตอนกลางของประเทศ จึงทำให้เป็นส่วนช่วยในการขับเคลื่อนความสัมพันธ์ในธุรกิจพลังงานกัน

3. มาตรการบังคับโดยใช้วิธีการประมูล หรือ Renewable Obligation (RO) มาตรการบังคับการโดยใช้วิธีการประมูล หรือ RO (ในบางประเทศเรียกว่า bidding system) เป็นอีกมาตรการหนึ่งที่กำหนดเป้าหมายของปริมาณการผลิตไฟฟ้าจากพลังงานหมุนเวียน โดยอาศัยการแข่งขันด้านราคาจากการประมูล แตกต่างจากนโยบายโควตา ซึ่งเป็นการกำหนดเป้าหมายสัดส่วนการผลิตไฟฟ้าโดยไม่ใช้กลไกด้านราคา และนโยบาย FIT ซึ่งกำหนดการรับ-ประกันราคารับซื้อไฟฟ้าที่แน่นอนโดยภาครัฐ สำหรับนโยบายการประมูลจะมีการทำสัญญา เพื่อรับประกันราคากับผู้ผลิตไฟฟ้าที่ได้รับคัดเลือกจากการประมูลตามระยะเวลาที่กำหนด (Winkler, 2005) ตัวอย่างประเทศที่มีการบังคับใช้นโยบายการประมูลนี้ เช่น อังกฤษ ฝรั่งเศส และไอร์แลนด์ เป็นต้น

3.1ประเทศอังกฤษ ถึงแม้ว่าอังกฤษ จะมีการสนับสนุนการศึกษาวิจัยการพัฒนาเทคโนโลยีพลังงานหมุนเวียนมาตั้งแต่ปี พ.ศ. 2513 แต่ผลการวิจัย ไม่ได้ถูกนำมาใช้อย่างเป็นรูปธรรม จนกระทั่งปี พ.ศ.2533 อังกฤษ ได้นำนโยบายการบังคับใช้เชื้อเพลิงที่ไม่ใช่เชื้อเพลิงฟอสซิล (non-fossil fuel obligation, NFFO) ในระหว่างปี พ.ศ.2533-2541 ได้มีการเปิดประมูลทั้งสิ้น 5 ครั้ง แต่ละครั้งมีการปรับเปลี่ยนหลักเกณฑ์ตามนโยบายในช่วงนั้น ๆ ภายใต้โครงการ NFFO มีผู้ผลิตไฟฟ้าเข้าร่วมโครงการทั้งสิ้น คิดเป็นกำลังผลิตไฟฟ้าจากพลังงานหมุนเวียน 3,270 MW แต่จนกระทั่งสิ้นปี พ.ศ. 2546 มีการติดตั้งจริงเพียง 1,000 MW โดย

สาเหตุหนึ่ง เนื่องจากยังไม่ครบกำหนดระยะเวลาการติดตั้งระบบตามที่ระบุในสัญญา แต่ปัญหาสำคัญที่ทำให้โครงการนี้ไม่ประสบความสำเร็จ เนื่องจากข้อจำกัดในการวางแผน และราคาประมูลที่ต่ำ จนไม่คุ้มทุนในการพัฒนาระบบ นอกจากนั้น ด้วยหลักการพื้นฐานของการใช้ราคาต่ำสุดในการดำเนินโครงการ ทำให้มีข้อจำกัดในการพัฒนาเทคโนโลยีอื่น ที่มีราคาสูงกว่าราคาที่สามารถแข่งขันได้ (Lipp, 2007)

ต่อมาในปี พ.ศ.2545 ได้มีการปรับปรุง NFFO โดยกำหนดหลักเกณฑ์ให้ผู้ผลิตไฟฟ้าต้องผลิตหรือรับซื้อไฟฟ้าจากพลังงานหมุนเวียนในสัดส่วนที่กำหนด แทนการทำสัญญาเฉพาะโครงการ มีการกำหนดเป้าหมายเริ่มต้นไว้ที่ 3 เปอร์เซ็นต์ ของกำลังผลิตทั้งหมด และเพิ่มขึ้นโดยประมาณปีละ 1 เปอร์เซ็นต์ ซึ่งในปี พ.ศ. 2553 จะมีเป้าหมายคิดเป็น 10.4 เปอร์เซ็นต์ โดยโครงการวางแผนดำเนินการถึงปี พ.ศ.2570 แต่มีการกำหนดเป้าหมายไว้ถึงปี พ.ศ.2559 ที่ 15.4 เปอร์เซ็นต์ ผู้ผลิตไฟฟ้าที่ไม่ได้ตามเกณฑ์เป้าหมายที่กำหนดจะถูกปรับในอัตรา £30/MWh หรือประมาณ 2.11 บาท/kWh ทั้งนี้ได้มีมาตรการเสริมในการนำระบบใบรับรองการผลิตไฟฟ้าจากพลังงานหมุนเวียนมาใช้ โดยในอังกฤษ เรียกว่า Renewable Obligation Certificates (ROCs) ซึ่งผู้ผลิตไฟฟ้าสามารถทำการซื้อขาย ROCs เพื่อให้ได้ตามเป้าหมายที่ NFFO กำหนด

จากผลการดำเนินการพบว่า อังกฤษ ไม่ประสบความสำเร็จในการพัฒนาการใช้พลัง-งานหมุนเวียน เท่ากับเดนมาร์ก และเยอรมัน ซึ่งเป็นผลจากที่ไม่สามารถสร้างความเชื่อมั่น และความคุ้มทุนในการลงทุนของผู้ผลิตไฟฟ้า รวมถึงมีการปรับเปลี่ยนนโยบายหลายครั้ง ทำให้เกิดปัญหาต่อการวางแผนระยะยาวของผู้ลงทุน

เปรียบเทียบนโยบาย RES-E รูปแบบ

ต่าง ๆ จากประสบการณ์ของประเทศต่าง ๆ ในการดำเนินนโยบายการผลิตไฟฟ้าจากพลังงานหมุนเวียนในรูปแบบที่แตกต่างกัน การเปรียบ-เทียบลักษณะทั่วไป ดังตารางที่ 3 พบว่า นโยบาย FIT และระบบโควตามีรูปแบบที่แตกต่างกันอย่างชัดเจน โดยนโยบาย FIT ใช้หลักการมาตรการจูงใจผู้ลงทุน จากการสนับสนุนโดยภาครัฐ เพื่อให้เกิดความคุ้มค่าการลงทุนให้เหมาะสมในแต่ละเทคโนโลยี ในขณะที่ระบบโควตา เป็นมาตรการเชิงบังคับ โดยไม่ได้รับการ

logylogyTechnoEnergy & Environment

August-September 2010, Vol.37 No.212 | 057 <<<

แหล่งข้อมูล Lipp (2007); Winkler (2005)

ลักษณะทั่วไปนโยบาย

FIT RPS RO

กำหนดปริมาณหรือสัดส่วนที่แน่นอนในการผลิตไฟฟ้าจากพลังงานหมุนเวียน

ไม่มี มี มี

ต้องมีการลงทุนโดยภาครัฐ มี (สูง) ไม่มี มี (ต่ำ)

สนับสนุนการลงทุนโดยการรับประกันราคารับซื้อไฟฟ้า

มี (สูง) ไม่มี มี (ต่ำ)

มีการแข่งขันเพื่อคัดเลือกผู้เข้าร่วมโครงการ

ไม่มี ไม่มีมี (จากประมูล

ราคารับซื้อต่ำสุด)

กำหนดทิศทางการพัฒนาการผลิตไฟฟ้าตามประเภทพลังงานหมุนเวียน

ได้ ไม่ได้ ได้

ลักษณะการจูงใจทางเศรษฐศาสตร์ กำไรสูงสุด ลงทุนต่ำสุด ลงทุนต่ำสุด

▼ ตารางที่ 3 เปรียบเทียบลักษณะทั่วไปของนโยบายการผลิตไฟฟ้าจากพลังงานหมุนเวียน

สนับสนุนจากภาครัฐ สำหรับนโยบายการประ-มูล เป็นการประยุกต์ระหว่าง 2 นโยบายข้างต้น กล่าวคือ มีการกำหนดเป้าหมายด้วยมาตรการเชิงบังคับ และให้การสนับสนุนจากภาครัฐ โดยเปิดการประมูล และคัดเลือกผู้ยื่นข้อเสนอด้วยอัตราการรับการสนับสนุนจากการรับประกันราคารับซื้อไฟฟ้าต่อหน่วยต่ำที่สุด

ผลจากการดำเนินนโยบาย FIT เป็นผลจากการตอบรับของผู้ลงทุน ตามระดับของข้อเสนอการสนับสนุนด้านราคารับซื้อไฟฟ้าจากภาครัฐ ทำให้ไม่สามารถกำหนดเป้าหมายสัด-ส่วนที่แน่นอนได้ ในขณะที่นโยบายระบบโควตา และการประมูล ซึ่งใช้มาตรการเชิงบังคับ การกำหนดเป้าหมายจึงสามารถกำหนดสัดส่วนของไฟฟ้าที่ต้องการได้อย่างชัดเจน

ในส่วนของการลงทุนโดยภาครัฐเป็นอุปสรรคสำคัญของนโยบาย FIT เนื่องจากเป็นนโยบายที่ใช้งบประมาณสูงจากการรับประกันราคารับซื้อไฟฟ้า ซึ่งเป็นส่วนที่เพิ่มจากการใช้เชื้อเพลิงรูปแบบเดิม อัตราการรับประกันจะต้องสูงเพียงพอที่จะทำให้คุ้มค่าการลงทุน จึงจะสามารถจูงใจให้ผู้ผลิตไฟฟ้าสนใจลงทุนได้ สำหรับนโยบายการประมูล ถึงแม้จะมีการรับประกันราคาเช่นเดียวกัน แต่เป็นราคาที่ได้จากการแข่งขันการประมูล ทำให้ได้ราคาที่ต่ำ จึงทำ ให้ใช้งบประมาณน้อยกว่า แต่สำหรับนโยบายระบบโควตา เป็นมาตรการเชิงบังคับเต็มรูป-แบบ โดยไม่มีการสนับสนุนจากภาครัฐ การ

ลงทุนที่เพิ่มขึ้นจึงเป็นภาระที่ผู้ผลิตไฟฟ้าแต่ละรายเป็นผู้รับผิดชอบ ซึ่งโดยทั่วไปจะถูกสะท้อนเป็นต้นทุนในภาพรวมของการผลิตไฟฟ้าทั้งหมด

จากประโยชน์ของกลไกการสนับสนุนด้านราคาตามนโยบาย FIT และการประมูล ในการกำหนดระดับการให้การสนับสนุนเทคโนโลยีการผลิตไฟฟ้าที่แตกต่างกัน สามารถสะท้อนต้นทุนจากการผลิตในแต่ละเทคโนโลยีได้ อีกทั้งระดับการสนับสนุนยังเป็นเครื่องมือที่ทำให้รัฐสามารถกำหนดทิศทางการพัฒนาเทคโนโลยีที่รัฐให้ความสำคัญ นอกจากนั้นจากการแข่งขันเพื่อลดต้นทุนการผลิต เพื่อให้เกิดกำไรสูงสุดจากการลงทุน จึงสามารถส่งผลทางอ้อมในการสร้างกลไกการพัฒนาประสิทธิภาพเทคโนโลยีการผลิตไฟฟ้าในแต่ละประเภทได้ (Lipp, 2007) ในขณะ

ที่ผู้ผลิตไฟฟ้าตามนโยบายระบบโควตาจะพัฒนาเฉพาะเทคโนโลยีการผลิตที่มีต้นทุนการผลิตต่ำที่สุด เพื่อลดต้นทุนในภาพรวม จึงทำให้เทคโนโล-ยีที่มีต้นทุนสูงไม่ได้รับการพัฒนา

จากรูปแบบการดำเนินนโยบาย FIT จะเห็นได้ว่า นอกเหนือจากผู้ผลิตไฟฟ้ารายใหญ่ในตลาดการซื้อขายไฟฟ้าทั่วไป นโยบาย FIT ยังเปิดโอกาสให้ผู้ผลิตอื่น ๆ เช่น ผู้ผลิตไฟฟ้ารายเล็ก (small power producer: SPP) ผู้ผลิตไฟฟ้ารายเล็กมาก (very small power producer: VSPP) หรือบ้านอยู่อาศัยทั่วไป (household) สามารถเข้าร่วมโครงการได้ แตกต่างจากนโยบายระบบโควตา และการประมูล ซึ่งมักจะถูกจำกัดเฉพาะผู้ผลิตไฟฟ้ารายใหญ่เท่านั้น เนื่องจากข้อจำกัดทางด้านการลงทุน และมีความสามารถในการแข่งขันสูง (Lipp, 2007) สำหรับการดำเนินการของประเทศไทยรวมทั้งการประเมินผลสำเร็จของการใช้พลังงานหมุนเวียนที่มีการดำเนินการในหลาย ๆ ประเทศ จะได้กล่าวในตอนต่อไป

เอกสารอ้างอิง

1. Fan, J., Sun, W. and Ren, D.-M., 2005,

“Renewables portfolio standard and regional energy

structure optimization in China”, Energy Policy, Vol.

33, pp. 279-287.

2. Lipp, J., 2007, “Lessons for effective

renewable electricity policy from Denmark, Germany

and the United Kingdom”, Energy Policy, Vol. 35, pp.

5481-5495.

3. Menz, F.C., 2005, “Green electricity

policies in the United States: case study”, Energy

Policy, Vol. 33, pp. 2398-2410.

4. Ruiz, B.J., Rodríguez, V. and Bermann,

C., 2007, “Analysis and perspectives of the

government programs to promote the renewable

electricity generation in Brazil”, Energy Policy, Vol.

35, pp. 2989-2994.

5. Winkler, H., 2005, “Renewable energy

policy in South Africa: policy options for renewable

electricity”, Energy Policy, Vol. 33, pp. 27-38.