บทที่ ๕ กรณีศึกษา : บริษัททาอากาศยานไทย จํากดั (มหาชน)

บริษัท ทาอากาศยานไทย จํากัด (มหาชน) หรือ บมจ. ทอท. เปนองคกรภาครัฐ

ท่ีมุงเนนการดําเนินการในเชิงธุรกิจในรูปแบบของบริษัทมหาชนท่ีมีการกระจายหุนในตลาด

หลักทรัพยและอยูภายใตการกํากับดูแลของกระทรวงคมนาคม การบริหารจัดการจึงเปนไปตาม

กฎระเบียบขอบังคับท่ีองคกรกําหนดข้ึนเองไมไดอยูภายใตกฎระเบียบของราชการ โดยท่ีขาวสาร

ท่ีปรากฏตามส่ือตาง ๆ ไดอางถึงขอมูลอันสอไปในเร่ืองทุจริตคอร รัปช่ัน ไมวาจะเปน

การแทรกแซงจากทางการเมือง การสมยอมหรือฮั้วประมูลในโครงการตาง ๆ การจัดซื้อจัดจางท่ี

ไมเปนธรรม การทุจริตโครงการในสุวรรณภูมิ เชน โครงการจัดซื้อ CTX โครงการรถเข็นกระเปาในสนามบิน โครงการรานจําหนายสินคาปลอดอากร คิง เพาเวอร ผูวิจัยจึงไดนําขอเท็จจริงท่ี

เกิดข้ึนใน บมจ. ทอท. มาเปนกรณีศึกษาเพ่ือใหเห็นถึงสาเหตุของปญหาและชองโหวของ

กฎหมาย รวมถึงรูปแบบของการทุจริตท่ีเกิดข้ึนในองคกรภาครัฐท่ีมุงเนนการดําเนินการในเชิง

ธุรกิจท่ีมีรูปแบบดังกลาว โดยผูวิจัยจะเร่ิมจากการนําเสนอท่ีมา ภารกิจ และโครงสรางขององคกร

เพ่ือแสดงถึงลักษณะ ขนาด และความสําคัญในเชิงผลประโยชนขององคกร อันจะเปนประโยชน

ตอการทําเขาใจขอเท็จจริงท่ีอาจเปนปญหาการทุจริตและการวิเคราะหถึงสาเหตุ รูปแบบ และ

ชองทางที่ทําใหเกิดการทุจริตท่ีจะนําเสนอตามลําดับตอไป

๑. ที่มา ภารกิจ และโครงสรางขององคกร

๑.๑ ที่มาและภารกิจ

บริษัททาอากาศยานไทย จํากัด (มหาชน) เดิมเปนรัฐวิสาหกิจท่ีจัดตั้งข้ึน

โดยพระราชบัญญัติการทาอากาศยานแหงประเทศไทย พ.ศ. ๒๕๒๒ ใชช่ือวา “การทาอากาศยาน

แหงประเทศไทย” สังกัดกระทรวงคมนาคม เร่ิมดําเนินกิจการทาอากาศยานเม่ือวันท่ี ๓ มีนาคม

๒๕๒๒ กิจการทาอากาศยานดังกลาว๑ ไดแก กิจการจัดตั้งสนามบินหรือท่ีข้ึนลงช่ัวคราวของ

อากาศยาน การจัดตั้งเคร่ืองอํานวยความสะดวกในการเดินอากาศ การใหบริการในลานจอด

อากาศยาน การใหบริการชางอากาศ และการใหบริการตางๆ เก่ียวกับอากาศยาน ผูประจําหนาท่ี

สินคา พัสดุภัณฑ ผูโดยสาร และลูกจางของผูประกอบธุรกิจในการเดินอากาศ รวมตลอดถึง

การใหบริการหรือส่ิงอํานวยความสะดวกอันเก่ียวกับหรือตอเนื่องกับกิจการดังกลาว ท้ังนี้

การทาอากาศยานแหงประเทศไทยไดเร่ิมดําเนินกิจการท่ีทาอากาศยานกรุงเทพเปนแหงแรก

เม่ือวันท่ี ๑ กรกฎาคม ๒๕๒๒ และตอมาไดดําเนินกิจการทาอากาศยานนานาชาติของประเทศไทย

๑บทนิยามคําวา “กิจการอากาศยาน” ในมาตรา ๓ แหงพระราชบัญญัติการทาอากาศยาน

แหงประเทศไทย พ.ศ. ๒๕๒๒

กรณีศึกษา : บริษัททาอากาศยานไทย จํากัด (มหาชน)

๑๑๕

อีก ๕ แหง ไดแก ทาอากาศยานเชียงใหม ทาอากาศยานหาดใหญ ทาอากาศยานภูเก็ต ทาอากาศยานสุวรรณภูมิ และทาอากาศยานเชียงราย๒ รวมทาอากาศยานท่ีอยูภายใตการดูแลและการดําเนินกิจการของการทาอากาศยานแหงประเทศไทยท้ังส้ินจํานวน ๖ แหง

การทาอากาศยานแหงประเทศไทยไดจัดตั้งบริษัททาอากาศยานสากลกรุงเทพ

แหงใหม จํากัด (บทม.) เม่ือวันท่ี ๒๗ กุมภาพันธ ๒๕๓๙ เพ่ือรับผิดชอบดําเนินการกอสราง

ทาอากาศยานสุวรรณภูมิ โดยมีการทาอากาศยานแหงประเทศไทยและกระทรวงการคลังเปน

ผูถือหุน ซึ่งบริษัททาอากาศยานสากลกรุงเทพแหงใหม จํากัด ไดดําเนินงานโครงการกอสราง ทาอากาศยานสุวรรณภูมิตั้งแตป ๒๕๓๙ เร่ือยมาจนถึงป ๒๕๔๙

เม่ือวันท่ี ๓๐ กันยายน ๒๕๔๕ การทาอากาศยานแหงประเทศไทย ไดแปลง

สภาพเปนบริษัทมหาชนจํากัดภายใตนโยบายการแปรรูปรัฐวิสาหกิจไทย โดยจดทะเบียนเปน

นิติบุคคลภายใตช่ือ “บริษัททาอากาศยานไทย จํากัด (มหาชน)” และปรับตราสัญลักษณใหม

โดยช่ือยอของบริษัทยังคงใชวา “ทอท.” เชนเดิม สวนช่ือภาษาอังกฤษคือ “Airports of Thailand Public Company Limited” และใช ช่ือยอวา “AOT” การแปลงสภาพดังกลาว

เปนไปตามพระราชบัญญัติทุนรัฐวิสาหกิจ พ.ศ. ๒๕๔๒ โดยมีการตราพระราชกฤษฎีกากําหนด

อํานาจ สิทธิ และประโยชนของบริษัททาอากาศยานไทย จํากัด (มหาชน) พ.ศ. ๒๕๔๕๓ และ

พระราชกฤษฎีกากําหนดเง่ือนเวลายกเลิกกฎหมายวาดวยการทาอากาศยานแหงประเทศไทย

พ.ศ . ๒๕๔๕ ซึ่งมาตรา ๓๔ แหงพระราชกฤษฎีกาดังกลาว กําหนดใหพระราชบัญญัติ

การทาอากาศยานแหงประเทศไทย พ.ศ. ๒๕๒๒ และฉบับแกไขเพิ่มเติม เปนอันยกเลิกตั้งแต

วันท่ี ๓๐ กันยายน ๒๕๔๕ บมจ. ทอท. มีทุนจดทะเบียนเริ่มแรก ๕,๗๔๗ ลานบาท แบงเปนหุนสามัญ

จํานวน ๕๗๔,๗๐๐,๐๐๐ หุน มูลคาท่ีตราไวหุนละ ๑๐ บาท โดยมีกระทรวงการคลังเปนผูถือหุน

๒รายงานประจําป ๒๕๕๐ ของ ทอท., หนา ๔๓.

๓เหตุผลในการประกาศใชพระราชกฤษฎีกาฉบับนี้ คือ ตามท่ีไดจัดตั้งบริษัททาอากาศยานไทย

จํากัด (มหาชน) โดยเปล่ียนทุนของการทาอากาศยานแหงประเทศไทยเปนหุนตามกฎหมายวาดวย

ทุนรัฐวิสาหกิจ และโอนกิจการของการทาอากาศยานแหงประเทศไทยไปใหแกบริษัทดังกลาวท้ังหมดแลวนั้น

เม่ือไดพิจารณาถึงความเปนธรรมในการแขงขันทางธุรกิจ การควบคุมใหการใชอํานาจทางกฎหมายเปนไป

โดยถูกตอง และการรักษาผลประโยชนของรัฐประกอบดวยแลว ในการดําเนินงานของบริษัททาอากาศยานไทย

จํากัด (มหาชน) ระยะแรก บริษัทยังมีความจําเปนท่ีจะตองไดรับอํานาจ สิทธิ และประโยชน บางกรณีตามท่ี

กําหนดไวในกฎหมายวาดวยการทาอากาศยานแหงประเทศไทยและตามกฎหมายอ่ืน รวมถึงการจํากัดสิทธิ

ในบางกรณี เพ่ือประโยชนตอสวนรวมเปนสําคัญ ซึ่งมาตรา ๒๖ แหงพระราชบัญญัติทุนรัฐวิสาหกิจ

พ.ศ. ๒๕๔๒ บัญญัติวา อํานาจ สิทธิ หรือประโยชนของบริษัทท่ีจัดตั้งขึ้นดังกลาวอาจจํากัดหรืองดไดตามท่ี

กําหนดในพระราชกฤษฎีกา จึงจําเปนตองตราพระราชกฤษฎีกานี้

๔มาตรา ๓ ใหพระราชบัญญัติดังตอไปนี้เปนอันยกเลิกตั้งแตวันท่ี ๓๐ กันยายน พ.ศ. ๒๕๔๕

เปนตนไป (๑) พระราชบัญญัติการทาอากาศยานแหงประเทศไทย พ.ศ. ๒๕๒๒

(๒) พระราชบัญญัติการทาอากาศยานแหงประเทศไทย (ฉบับท่ี ๒) พ.ศ. ๒๕๓๐ (๓) พระราชบัญญัติการทาอากาศยานแหงประเทศไทย (ฉบับท่ี ๓) พ.ศ. ๒๕๓๔ (๔) พระราชบัญญัติการทาอากาศยานแหงประเทศไทย (ฉบับท่ี ๔) พ.ศ. ๒๕๓๕ (๕) พระราชบัญญัติการทาอากาศยานแหงประเทศไทย (ฉบับท่ี ๕) พ.ศ. ๒๕๒๘

กรณีศึกษา : บริษัททาอากาศยานไทย จํากัด (มหาชน)

๑๑๖

แตเพียงผูเดียว ท้ังนี้ นับแตวันจดทะเบียนจัดตั้งดังกลาว บมจ. ทอท. ไดรับโอนกิจการ สิทธิ หนี ้ความรับผิด สินทรัพย (ยกเวนท่ีดินจํานวนประมาณ ๔๘๗ ไร ๑ งาน ๕๕ ตารางวา บริเวณ

ทาอากาศยานกรุงเทพ) และพนักงานท้ังหมดจากการทาอากาศยานแหงประเทศไทย ทําให บมจ. ทอท. สามารถดําเนินกิจการตอไปไดอยางตอเนื่องและมีประสิทธิภาพ อนึ่ง พระราชกฤษฎีกากําหนดอํานาจ สิทธิ และประโยชนของบริษัท ทาอากาศยานไทย จํากัด (มหาชน) พ.ศ. ๒๕๔๕

(มาตรา ๔ มาตรา ๕ และมาตรา ๖)๕ กําหนดวา ในการประกอบกิจการทาอากาศยาน ให บมจ.

ทอท. มีอํานาจไดรับยกเวน มีสิทธิพิเศษ หรือไดรับความคุมครองตามท่ีกฎหมายวาดวย

การทาอากาศยานแหงประเทศไทยหรือกฎหมายอ่ืนไดบัญญัติไวใหแกการทาอากาศยานแหง

ประเทศไทย เวนแต ๑. ใหทรัพยสินของ บมจ. ทอท. เทาท่ีจําเปนในการประกอบกิจการทาอากาศยาน

ท่ีจะกอใหเกิดประโยชนตอสวนรวมไมอยูในความรับผิดแหงการบังคับคดี และ ๒. ในการปฏิบัติหนาท่ีเพ่ือรักษาความปลอดภัยในเขตทาอากาศยาน ใหพนกังานและลูกจางของ บมจ. ทอท. เฉพาะท่ีรัฐมนตรีแตงตั้งเพ่ือการนี้เปนเจาพนักงานตามประมวลกฎหมายอาญาและเปนพนักงานฝายปกครองหรือตํารวจช้ันผูใหญตามประมวลกฎหมาย

วิธีพิจารณาความอาญา เม่ือวันท่ี ๔ สิงหาคม ๒๕๔๖ กระทรวงการคลังในฐานะผูถือหุนท้ังหมดของ บมจ. ทอท. ไดมีความเห็นซึ่งถือวาเปนมติท่ีประชุมใหญผูถือหุนใหเพ่ิมทุนจดทะเบียนของ บมจ. ทอท. จากเดิมจํานวน ๕,๗๔๗ ลานบาท เปนจํานวน ๑๐,๐๐๐ ลานบาท โดยการออกและเสนอขายหุนสามัญเพ่ิมทุนจํานวน ๔๒๕,๓๐๐,๐๐๐ หุน มูลคาท่ีตราไวหุนละ ๑๐ บาท ใหแก

กระทรวงการคลัง ท้ังนี้ กระทรวงการคลังไดชําระคาหุนเพ่ิมทุนโดยการโอนหุนของบริษัท

ทาอากาศยานสากลกรุงเทพแหงใหม จํากัด ท่ีกระทรวงการคลังถืออยูจํานวน ๔๒,๕๓๐,๐๐๐ หุน มูลคาท่ีตราไวหุนละ ๑๐๐ บาท คิดเปนจํานวนเงินรวมท้ังส้ินจํานวน ๔,๒๕๓ ลานบาท ใหแก บมจ. ทอท. สงผลให บมจ. ทอท. มีทุนจดทะเบียนท้ังส้ิน ๑๐,๐๐๐ ลานบาท แบงเปนหุนสามัญท้ังส้ิน

๑,๐๐๐ ลานหุน มูลคาท่ีตราไว หุนละ ๑๐ บาท และถือหุนในบริษัท ทาอากาศยานสากลกรุงเทพแหงใหม จํากัด คิดเปนสัดสวนรอยละ ๙๙.๙๙ ในวันท่ี ๓๐ มกราคม ๒๕๔๗ บมจ. ทอท. ไดรับอนุญาตจากสํานักงานคณะกรรมการ กํากับหลักทรัพยและตลาดหลักทรัพยใหเสนอขายหุนแกประชาชนท่ัวไป และ บมจ. ทอท. ไดเพ่ิมทุนจดทะเบียนอีก ๔๒๘.๕๗ ลานหุน มูลคาท่ีตราไวหุนละ ๑๐ บาท โดยวันท่ี ๙ กุมภาพันธ ๒๕๔๗ ไดจัดสรรและเสนอขายหุนสามัญเพ่ิมทุนบางสวนใหพนักงานของ บมจ. ทอท. และบริษัท

๕มาตรา ๔ ในการประกอบกิจการทาอากาศยาน ใหบริษัทมีอํานาจ ไดรับยกเวน มีสิทธิพิเศษ

หรือไดรับความคุมครองตามท่ีกฎหมายวาดวยการทาอากาศยานแหงประเทศไทยหรือกฎหมายอ่ืนไดบัญญัติไว

ใหแก ทอท. เวนแตกรณีท่ีบัญญัติไวตามมาตรา ๕ และมาตรา ๖

มาตรา ๕ ใหทรัพยสินของบริษัทเทาท่ีจําเปนในการประกอบกิจการทาอากาศยานที่จะ

กอใหเกิดประโยชนตอสวนรวมไมอยูในความรับผิดแหงการบังคับคดี

มาตรา ๖ ในการปฏิบัติหนาท่ีเพ่ือรักษาความปลอดภัยในเขตทาอากาศยาน ใหลูกจางของ

บริษัทเฉพาะท่ีรัฐมนตรีแตงตั้งเพ่ือการนี้เปนเจาพนักงานตามประมวลกฎหมายอาญา และเปนพนักงาน

ฝายปกครองหรือตํารวจชั้นผูใหญตามประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความอาญา

กรณีศึกษา : บริษัททาอากาศยานไทย จํากัด (มหาชน)

๑๑๗

ทาอากาศยานสากลกรุงเทพแหงใหม จํากัด เปนจํานวนประมาณ ๑๖ ลานหุน ในราคาเทามูลคาท่ี

ตราไว คือ หุนละ ๑๐ บาท และในวันท่ี ๙ มีนาคม ๒๕๔๗ และวันท่ี ๘ เมษายน ๒๕๔๗ ไดเสนอ

ขายหุนสามัญเพ่ิมทุนใหแกประชาชนท่ัวไปและสถาบันการเงินท้ังในและตางประเทศเปนจํานวน ๓๕๘.๘ ลานหุน และ ๕๓.๗๗ ลานหุน ตามลําดับ ในราคาหุนละ ๔๒ บาท ไดมูลคาหุนสามัญ

จํานวนท้ังส้ิน ๔,๒๘๕.๗๐ ลานบาท โดยมีสวนเกินมูลคาหุนสามัญ ๑๓,๒๐๒.๒๔ ลานบาท และมีคาใชจายในการขายหุนจํานวน ๖๓๔.๕๘ ลานบาท ซึ่งนําไปลดจากสวนเกินมูลคาหุน

ท้ังจํานวน จึงมีผลทําให ณ วันท่ี ๓๐ กันยายน ๒๕๔๗ บมจ. ทอท. มีหุนสามัญท่ีออกและชําระ เต็มมูลคาแลวจํานวน ๑,๔๒๘.๕๗ ลานหุน มูลคาท่ีตราไว หุนละ ๑๐ บาท และมีสวนเกินมูลคาหุนสุทธิ ๑๒,๕๖๗.๖๖ ลานบาท และมีกระทรวงการคลังเปนผูถือหุนใหญในสัดสวนประมาณรอยละ ๗๐ ของหุนท่ีออกและจําหนายไดแลวท้ังหมดของ บมจ. ทอท. เม่ือวันท่ี ๑๐ กันยายน ๒๕๔๗ คณะรัฐมนตรีไดมีมติเห็นชอบใหโอนกิจการทรัพยสิน สิทธิ หนี้ ความรับผิดชอบ รวมท้ังพนักงานของบริษัท ทาอากาศยานสากลกรุงเทพ

แหงใหม จํากัด มาเปนของ บมจ. ทอท. เม่ือทาอากาศยานสุวรรณภูมิสรางเสร็จกอนการเปดใหบริการ และใหดําเนินการยุบเลิกบริษัท ทาอากาศยานสากลกรุงเทพแหงใหม จํากัด โดยใหเปน

หนวยธุรกิจหนวยหนึ่งใน บมจ. ทอท. ซึ่งไดดําเนินการแลวมีผลตั้งแตวันท่ี ๑ มกราคม ๒๕๔๙ และมีมติคณะรัฐมนตรี เม่ือวันท่ี ๒๘ กุมภาพันธ ๒๕๔๙ รับทราบ ซึ่งเปนไปตามความเห็นของกระทรวงการคลัง และกระทรวงการพัฒนาสังคมและความมั่นคงของมนุษย โดย บมจ. ทอท. รับโอนพนักงานของบริษัท ทาอากาศยานสากลกรุงเทพแหงใหม จํากัด (บทม.) มาเปนพนักงาน บมจ. ทอท. ตั้งแตวันท่ี ๘ ธันวาคม ๒๕๔๗ และรับโอนกิจการ ทรัพยสิน สิทธิ หนี้ ความรับผิดและภาระผูกพันตางๆ ของบริษัท ทาอากาศยานสากลกรุงเทพแหงใหม จํากัด มาเปนของ บมจ. ทอท. ตั้งแตวันท่ี ๑ มกราคม ๒๕๔๙ ดวยมูลคาตามบัญชี (Book Value) ของทรัพยสินและหนี้สินท่ีปรากฏในบัญชีของบริษัท ทาอากาศยานสากลกรุงเทพ แหงใหม จํากัด ณ วันท่ี ๓๑ ธันวาคม ๒๕๔๘ จํานวน ๑๐๐,๙๑๓.๒๘ ลานบาท (ประกอบดวยสินทรัพยระหวางกอสราง ๙๑ ,๘๒๐ .๒๕ ลานบาท ท่ีดินอาคารและอุปกรณ ๑๔๙ .๓๕ ลานบาท และรายการอื่นๆ ๘ ,๙๔๓ .๖๘ ลานบาท) และ ๖๒ ,๔๒๙ .๔๗ ลานบาท ตามลําดับ สําหรับผลตางจํานวน ๓๘,๔๘๓.๘๑ ลานบาท บมจ. ทอท. ไดออกตั๋วสัญญาใชเงินใหกับบริษัท ทาอากาศยานสากล

กรุงเทพแหงใหม จํากัด กําหนดจายชําระดอกเบี้ยของตนเงินตามตั๋วสัญญาใชเงินในอัตรารอยละ ๐.๕ ตอป กําหนดจายชําระคืนตั๋วสัญญาใชเงินเม่ือถึงวันทําการสุดทายกอนวันท่ีบริษัท ทาอากาศยานสากลกรุงเทพแหงใหม จํากัด จะไดคืนเงินลงทุนท่ีเหลืออยู (ถามี) บริษัท ทาอากาศยานสากล

กรุงเทพแหงใหม จํากัด ไดจดทะเบียนเลิกกิจการเม่ือวันท่ี ๓๑ กรกฎาคม ๒๕๔๙ ตามมติพิเศษ

ของท่ีประชุมวิสามัญผูถือหุนบริษัท ทาอากาศยานสากลกรุงเทพแหงใหม จํากัด คร้ังท่ี ๑ เม่ือวันท่ี ๑๒ กรกฎาคม ๒๕๔๙ และคร้ังท่ี ๒ เม่ือวันท่ี ๒๘ กรกฎาคม ๒๕๔๙ ปจจุบันอยูระหวางดําเนินการชําระบัญชี สําหรับตั๋วสัญญาใชเงินไมคิดดอกเบี้ยตั้งแตวันท่ีบริษัท ทาอากาศยานสากลกรุงเทพแหงใหม จํากัด เลิกกิจการ๖

๖อางแลวเชิงอรรถที่ ๒, หนา ๔๔-๔๗.

กรณีศึกษา : บริษัททาอากาศยานไทย จํากัด (มหาชน)

๑๑๘

ท้ังนี้ แหลงรายไดของ บมจ. ทอท. ประกอบดวย

(ก) รายไดจากกิจการการบิน (Aeronautical Revenue) ซึ่งประกอบดวยคาธรรมเนียมในการข้ึน - ลงของอากาศยาน (Landing Charge) คาธรรมเนียมท่ีเก็บอากาศยาน

(Parking Charge) คาธรรมเนียมการใชสนามบิน (Passenger Service Charge) และคาเคร่ืองอํานวยความสะดวก (Aircraft Service Charge) (ข) รายได ท่ี ไม เ ก่ียว กับกิจการการบิน (Non Aeronautical Revenue) ซึ่งประกอบดวยรายไดสวนแบงผลประโยชน (Concession Revenue) คาเชาสํานักงานและคาเชาอสังหาริมทรัพย (Office and Real Property Rents) และรายไดจากการใหบริการ (Service Revenue) ท้ังนี้ ในการดําเนินงานทาอากาศยาน บมจ. ทอท. ยังมีผูประกอบการภายนอกเปนผูดําเนินการเกี่ยวกับการใหบริการที่จําเปนบางสวน เชน บริษัท การบินไทย จํากัด (มหาชน) และ

บริษัท ไทยแอรพอรตส กราวด เซอรวิสเซส จํากัด ซึ่งเปนผูใหบริการภาคพื้นดิน รวมท้ังการ

ใหบริการผูโดยสารตามสัญญาอนุญาตใหดําเนินกิจการภายในทาอากาศยานซึ่งทํากับบริษัท

ดังกลาว นอกจากนั้น ยังมีผูประกอบการรายอื่นท่ีใหบริการรานคาปลีก ส่ิงอํานวยความสะดวกในการเก็บสินคา รถลีมูซีน บริการที่จอดรถ และส่ิงอํานวยความสะดวกประเภทตาง ๆ โดย

ผูประกอบการตาง ๆ เหลานี ้จะตองชําระคาตอบแทนสวนแบงผลประโยชน (Concession Fees) คาเชาพ้ืนท่ี (Rent) และคาบริการ (Service Charges) สวนผูเชาพ้ืนท่ีบางรายท่ีไมไดเขาทํา

สัญญาอนุญาตใหดําเนินกิจการนั้นจะชําระเพียงคาเชาพ้ืนท่ีและคาบริการให บมจ. ทอท. เทานั้น ๑.๒ โครงสรางองคกร บมจ. ทอท. มีการจัดโครงสรางองคกรโดยแบงไดเปน ๓ สวนใหญ คือ

๑) สายงานบริหาร ประกอบดวย คณะกรรมการบริษัท และผูบริหารสูงสุด

เรียกวากรรมการผูอํานวยการใหญ โดยมีสํานักตรวจสอบข้ึนตอคณะกรรมการตรวจสอบและ

คณะกรรมการบริษัท

๒) สายงานสนับสนุน ประกอบดวย สายงานอํานวยการ สายงานแผนงานและ

การเงิน สายงานพัฒนาธุรกิจ และสายงานวิศวกรรมและเทคโนโลยีสารสนเทศ

๓) สายงานธุรกิจหลัก ประกอบดวย สายงานทาอากาศยานภูมิภาค (รับผิดชอบ

ทาอากาศยานเชียงใหม ทาอากาศยานหาดใหญ ทาอากาศยานภูเก็ต และทาอากาศยานเชียงราย)

หนวยธุรกิจทาอากาศยานสุวรรณภูมิ และหนวยธุรกิจทาอากาศยานดอนเมือง

อยางไรก็ตาม ลักษณะโครงสรางองคกรดังกลาวเปนโครงสรางภายในซึ่งเปน

อิสระขององคกรท่ีจะจัดโครงสรางตามความเหมาะสมกับภารกิจและอํานาจหนาท่ีขององคกร

แตในสวนความสัมพันธกับภายนอกนั้น บมจ. ทอท. ยังมีความเช่ือมโยงกับกระทรวงการคลังใน

ฐานะเปนผูถือหุนรายใหญ โดยมีสํานักงานคณะกรรมการนโยบายรัฐวิสาหกิจทําหนาท่ีกํากับดูแล

และตรวจสอบการดําเนินกิจการในภาพรวม และประเมินผลการประกอบการ นอกจากนั้น

บมจ. ทอท. ยังตองอยูภายใตการกํากับดูแลของกระทรวงคมนาคมโดยรัฐมนตรีวาการกระทรวง

คมนาคม ซึ่งข้ึนตอคณะรัฐมนตรีอีกช้ันหนึ่ง เพราะคณะรัฐมนตรีเปนผูมอบหมายรัฐวิสาหกิจให

อยูในความดูแลของกระทรวงตาง ๆ ตามลักษณะของงานในความรับผิดชอบของแตละกระทรวง

กรณีศึกษา : บริษัททาอากาศยานไทย จํากัด (มหาชน)

๑๑๙

คณะกรรมการบริษัท

บริษัททาอากาศยานไทยจํากัด (มหาชน)

คณะกรรมการตรวจสอบ

สํานักตรวจสอบ

สํานักงานโครงการพิเศษ สํานักมาตรฐานและความปลอดภัยทาอากาศยาน

คณะกรรมการสรรหา

คณะกรรมการกําหนดคาตอบแทน คณะกรรมการธรรมาภิบาล คณะกรรมการบริหารความเส่ียง

เลขานุการบริษัท

สํานักเลขานุการบริษัท สํานักส่ือสารองคกร

สายงานอํานวยการ

ฝายอํานวยการกลาง ฝายกฎหมาย ฝายทรัพยากรบุคคล ฝายพัฒนาทรัพยากรบุคคล ฝายปองกันอุบัติภัยและอาชีวอนามัย ฝายพัสดุ ฝายแพทย

สายงานพัฒนาธุรกิจ

ฝายพัฒนาธุรกิจ

ฝายบริหารธุรกิจ

สายงานวิศวกรรมและ เทคโนโลยีสารสนเทศ

ฝายแผนพัฒนาทาอากาศยาน

ฝายวิศวกรรมและสถาปตยกรรม ฝายเทคโนโลยีสารสนเทศ ฝายส่ิงแวดลอม

ศูนยนักลงทุนสัมพันธ

สายงานแผนงาน

และการเงิน

ฝายกลยุทธองคกร

ฝายงบประมาณ ฝายการเงิน ฝายบญัชี

สวนบริหารกลาง

สายงานทาอากาศยานภูมิภาค

ทาอากาศยานเชียงใหม ทาอากาศยานหาดใหญ ทาอากาศยานภูเก็ต ทาอากาศยานเชียงราย

สวนแพทย

สายอํานวยการ

ฝายอํานวยการ ทาอากาศยานสุวรรณภูมิ

ฝายแผนงานและการเงิน ฝายกิจการพิเศษ

สายปฏิบัติการ

ฝายการทาอากาศยาน

ฝายปฏิบัติการเขตการบิน ฝายระบบลําเลียงกระเปาสัมภาระ ฝายรักษาความปลอดภัย ฝายดับเพลิงและกูภัย

สายบํารุงรักษา

และสารสนเทศ

ฝายไฟฟาและเครื่องกล

ฝายสนามบินและอาคาร ฝายสารสนเทศทาอากาศยาน ฝายส่ือสารอิเล็กทรอนิกส

สายการพาณิชย

ฝายการพาณิชย ฝายบริหารการขนสง

สวนพาณิชยและการเงิน

หนวยธุรกิจ

ทาอากาศยานดอนเมือง

ฝายอํานวยการ

ทาอากาศยานดอนเมือง ฝายปฏิบัติการทาอากาศยาน ฝายความปลอดภัยทาอากาศยาน ฝายบํารุงรักษา

สวนมาตรฐานและความ

ปลอดภัยทาอากาศยาน

สวนแพทย

หนวยธุรกิจ

ทาอากาศยานสุวรรณภูมิ

ศูนยบริการแบบครบวงจรทาอากาศยานสุวรรณภูมิ สวนมาตรฐานและความปลอดภัยทาอากาศยาน

กระทรวงคมนาคม

(กระทรวงเจาสังกัด)

ภาพที่ ๑๒ โครงสรางองคกรของ ทอท.๗

๗ขอมูลจากเว็บไซต www.airportthai.co.th วันท่ี ๑๒ ตุลาคม ๒๕๕๒

กรณีศึกษา : บริษัททาอากาศยานไทย จํากัด (มหาชน)

๑๒๐

๒. ขอเท็จจริงเกี่ยวกับการดําเนินงานของบริษัท ทาอากาศยานไทย จํากัด (มหาชน)

ในหัวขัอนี้ ผูวิจัยจะไดศึกษาขอเท็จจริงท่ีเปนปญหาซ่ึงเกิดจากการดําเนินงานของ

บมจ. ทอท. และถูกวิพากษวิจารณเก่ียวกับความไมโปรงใสหรือชองทางท่ีเอ้ือตอการทุจริต

โดยขอเท็จจริงท่ีผู วิจัยยกข้ึนนี้ เปนขอเท็จจริงท่ีปรากฏตามส่ือตาง ๆ และบางขอเท็จจริง

ก็ไดจากการสัมภาษณหรือเปนแหลงขอมูลภายในของ บมจ. ทอท. ๒.๑ กรณีการไมปฏิบัติตามกฎหมายและระเบียบขอบังคับ โครงการจัดซื้อระบบสารสนเทศและการจัดการของสนามบิน (Airport

Information Management System หรือ AIMS) โดยระบบนี้ จะ เปนระบบเทคโนโลยี

สารสนเทศท่ีใชในการบริหารจัดการงานสนามบิน ตั้งแตระบบเช็คอิน จัดตารางเคร่ืองบิน

แสดงรายช่ือผูโดยสาร ระบบบัญชี ซึ่งจะมีการเช่ือมโยงระบบท้ัง ๔๕ ระบบ ของสนามบินเขาไว

ดวยกัน ในการดําเนินโครงการจัดซื้อจัดจางจะตองดําเนินการใหถูกตองตามกฎหมาย

ไมวาจะเปนพระราชบัญญัติวาดวยการใหเอกชนเขารวมงานหรือดําเนินการในกิจการของรัฐ

พ.ศ. ๒๕๓๕ ซึ่งเปนกฎหมายที่วางหลักเกณฑใหกระบวนการดําเนินงานการกํากับดูแลและ

ติดตามเกี่ยวกับการใหสัมปทาน หรือใหสิทธิแกเอกชนลงทุนหรือรวมทุนระหวางรัฐและเอกชน

และระเบียบสํานักนายกรัฐมนตรีวาดวยการพัสดุ พ.ศ. ๒๕๓๕ ท่ีกําหนดหลักเกณฑสําหรับเร่ืองท่ี

ตองขอมติคณะรัฐมนตรีกอนจึงจะสามารถดําเนินการได เชน การซื้อหรือการจางแบบเหมารวม

(Turnkey) ซึ่ ง เคย มีมติคณะ รัฐมนต รี เ ม่ื อ วัน ท่ี ๔ พฤศ จิกายน ๒๕๔๐ ห าม มิ ให

สวนราชการและรัฐวิสาหกิจดําเนินการจางแบบเหมารวม (Turnkey) เวนแตจะขออนุมัติ

คณะรัฐมนตรีเปนราย ๆ ไป๘

๘เร่ืองการทําสัญญาวาจางในลักษณะจางเหมา สํารวจ ออกแบบและกอสรางโดยผูรับจาง

รายเดียวกันนั้น มีมติคณะรัฐมนตรีเม่ือวันท่ี ๕ กรกฎาคม ๒๕๒๖ แจงตามหนังสือสํานักเลขาธิการคณะรัฐมนตรี

ท่ี นร ๐๒๐๓/ว๙๘ ลงวั น ท่ี ๒๕ กรกฎาคม ๒๕๒๖ กํ าหนดให ส วนราชการและรั ฐ วิ ส าห กิจ

จะดําเนินการประมูลแบบเหมารวม (Lumsum Turnkey) ไดในโครงการใหญ ๆ โดยบริษัทท่ีปรึกษาท่ีเปน

ผูดําเนินการสํารวจออกแบบเบ้ืองตน จัดทําขอกําหนดรายการและเอกสารการประมูล และบริษัทผูรับเหมาท่ี

เปนผูดําเนินการออกแบบรายละเอียดและกอสรางจะตองเปนคนละบริษัทกัน แลวจะตองเสนอขออนุมัติ

คณะรัฐมนตรีเปนราย ๆ ไป ท้ังนี้ เม่ือกระทรวง ทบวง กรม หรือรัฐวิสาหกิจใดจะเสนอขออนุมัติคณะรัฐมนตรี

เพ่ือดําเนินการจางเหมาแบบเบ็ดเสร็จ คณะรัฐมนตรีจะขอความเห็นจากกระทรวงการคลัง สํานักงาน

คณะกรรมการพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแหงชาติ และสํานักงบประมาณเพ่ือประกอบการพิจารณาเสมอ

ดังนั้น หากหนวยงานท้ัง ๓ แหง จะพิจารณากําหนดหลักเกณฑเพ่ือใหสามารถตรวจสอบ กลั่นกรอง ควบคุม

โครงการท่ีสมควรหรือไมสมควรใชการจางเหมาแบบเบ็ดเสร็จได เพ่ือความโปรงใสและขจัดความเสียหายท่ีอาจ

เกิดขึ้นกับรัฐบาลขึ้นใช เพ่ือใชเปนคูมือประกอบการพิจารณาของคณะรัฐมนตรี ซึ่งตอมา กระทรวงการคลังไดจัดทํา

กรณีศึกษา : บริษัททาอากาศยานไทย จํากัด (มหาชน)

๑๒๑

สําหรับโครงการจัดซื้อระบบสารสนเทศและการจัดการของสนามบิน (Airport Information Management System-AIMS) บมจ. สามารถ คอรปอเรช่ัน๙

ไดรับเลือกจาก

บมจ. ทอท. ใหเปนผูบริหารจัดการระบบ ซึ่งประกอบดวยเทคโนโลยีช้ันสูงถึง ๔๕ ระบบ มาใช เพ่ือประมวลผลขอมูลท้ังหมดในทาอากาศยาน ตั้งแตการวางแผน ควบคุม ตัดสินใจ และจัดสรรทรัพยากรใหมีประสิทธิภาพสูงสุด

๑๐ โดยมี AIMS Network Backbone เปนระบบเครือขายหลัก

ท่ีใชในการส่ือสารขอมูล เสียง และสัญญาณภาพท่ีเช่ือมตอระหวางอาคารตางๆ ภายในสนามบิน ท้ังนี้ เดิมไดกําหนดใหมีการออกแบบเสร็จแลวจึงจะจัดใหมีการประมูลตามแบบ แตไดเปล่ียน

วิธีการมาเปนการจางแบบเหมารวม (turnkey) ซึ่งนอกจากจะสามารถทําไดรวดเร็วแลวยังเปน

ชองทางใหอาจนําขอเสนอของผูเขาเสนอราคามากําหนดสเปกเพ่ือเอ้ือประโยชนใหผูเขาเสนอ

ราคาเปนการเฉพาะรายได ตอมาการทําสัญญาไดเปล่ียนมาเปนวิธีการใหคูสัญญาเปนผูออกแบบ

รายละเอียดเอง แลวใหบริษัท ทาอากาศยานสากลกรุงเทพแหงใหม จํากัด (บทม.) จัดซื้อและ

ทําสัญญาใหคู สัญญาเปนผูดําเนินงาน บมจ. บทม. จายเงินคาบริการและซอมบํารุงรายป

โดยไมมีกําหนด ซึ่งเขาขายงานสัมปทานท่ีเปนการลงทุนโดย บมจ. บทม. แลวใหเอกชนบริหาร โครงการนี้จึงมีลักษณะเปนการไมปฏิบัติตามพระราชบัญญัติวาดวยการใหเอกชน

เขารวมงานหรือดําเนินการในกิจการของรัฐฯ เนื่องจากไมผานกระบวนการและข้ันตอนในการ

กล่ันกรองโครงการท่ีจะใหเอกชนเขารวมงานหรือดําเนินการในกิจการของรัฐ ท้ังในกรณี

การควบคุมกอนอนุมัติโครงการและการควบคุมกํากับดูแลและติดตามผลภายหลังการการลงนาม

ทําสัญญาแลว๑๑

ซึ่งการไมปฏิบัติตามกฎหมายและระเบียบดังกลาวไดลดทอนประสิทธิภาพของ

มาตรการในการปองกันและตรวจสอบการแสวงหาประโยชนโดยมิชอบ

๒.๒ กรณีปญหาการบริหารงานดานการเงินและการคลัง

การบริหารงานดานการเงินและการคลังของ บมจ. ทอท. กําหนดหลักเกณฑไวใน

ระเบียบบริษัท ทาอากาศยานไทย จํากัด (มหาชน) วาดวย การเงิน การบัญชี การงบประมาณ “คูมือการพิจารณาโครงการจางเหมาแบบเบ็ดเสร็จ” เพ่ือใชเปนคูมือในการประกอบการพิจารณาของ

คณะรัฐมนตรี และคณะรัฐมนตรีไดมีมติเห็นชอบคูมือดังกลาว เม่ือวันท่ี ๑๑ พฤศจิกายน ๒๕๔๖ ใหหนวยงาน

ของภาครัฐใชเปนแนวทางการดําเนินโครงการท่ีถูกตองตอไป

๙ขอมูลจากสื่อไดมีขอสังเกตวาในขณะนั้น ตระกูลวิไลลักษณ เจาของกลุมสามารถฯ มีความ

สนิทชิดเชื้อกับ นางเยาวภา วงศสวัสดิ์ นองสาวของ พ.ต.ท. ดร.ทักษิณ ชินวัตร นายกรัฐมนตรีในขณะนั้นเปน

อยางดี นอกจากนั้น นายธวัชชัย วิไลลักษณ ผูบริหารระดับสูงของกลุมสามารถฯ ยังมีสายสัมพันธแนบแนนกับ

นายกรัฐมนตรีตั้งแตคร้ังดําเนินธุรกิจรวมกัน (ท่ีมา - “สามารถฯ” อาศัยสัมพันธ “เจแดง” ควางานสุวรรณภูมิ

กวา ๒ พันลาน, ผูจัดการรายสัปดาห ๑๒ ธันวาคม ๒๕๔๘)

๑๐ระบบ Software สนามบินสุวรรณภูมิ.วันท่ี ๑๙ เมษายน ๒๕๔๙ ขอมูลจากเว็บไซต

www.thaiengineering.com/viewnew.php?id=159&&id_cate วันท่ี ๑๒ ตุลาคม ๒๕๕๒

๑๑สังศิต พิริยะรังสรรค นวลนอย ตรีรัตน และนพนันท วรรณเทพสกุล, คอรรัปชั่น นักการเมือง

ขาราชการ และนักธุรกิจ, กรุงเทพฯ : สภาท่ีปรึกษาเศรษฐกิจและสังคมแหงชาติ, ๒๕๔๗, น. ๒๑.

กรณีศึกษา : บริษัททาอากาศยานไทย จํากัด (มหาชน)

๑๒๒

การใหสินเช่ือและหลักประกัน พ.ศ. ๒๕๔๖ โดยระเบียบดังกลาววางกรอบการบริหารดาน

การเงินและการคลัง สรุปไดดังนี้

๒.๒.๑ ดานการเงิน

- กําหนดใหคณะกรรมการ ทอท. มีอํานาจอนุมัติการนําเงินไปลงทุนระยะยาว

การกอหนี้ หรือการออกตราสารหนี้ของ บมจ. ทอท. - กําหนดใหกรรมการผูจัดการใหญมีอํานาจดังนี้

• อํานาจอนุมัติการบริหารเงินสดระยะส้ันไมเกิน ๓ ป • อํานาจอนุมัติการนําเงินไปเปดบัญชีเงินฝากกับธนาคาร • อํานาจในการบริหารความเส่ียงทางการเงิน • อํานาจในการอนุมัติการค้ําประกันหรือรับประกันหนี้สิน ความรับผิด

และการปฏิบัติตามสัญญาของบุคคลธรรมดาหรือนิติบุคคล ภายในวงเงินไมเกินคร้ังละสิบลานบาท • อํานาจอนุมัติและกําหนดวิธีปฏิบัติทางการเงินตางๆ เชน การรับ

จายเงิน การเบิกเงินทุนหมุนเวียนหรือเงินยืมทดรอง • อํานาจการจายเงินเพ่ือกิจการในขอบวัตถุประสงคของ บมจ. ทอท.

เพ่ือกิจการตามกฎหมาย สัญญา หรือขอผูกพันของ บมจ. ทอท. และเพ่ือประโยชนในการ

ประกอบธุรกิจและบริหารงานของ บมจ. ทอท. • อํานาจในการกําหนดนโยบายและวิธีการใหสินเช่ือและหลักประกัน

สําหรับการใหบริการประเภทตางๆ และ • อํานาจในการกําหนดหลักเกณฑและวิธีการในการติดตามผลและ

ควบคุมการชําระหนี ้

๒.๒.๒ ดานการคลังหรืองบประมาณ

คณะกรรมการ ทอท. กําหนดใหกรรมการผูจัดการใหญเปนผูมีอํานาจในการ

บริหารงบประมาณท่ีไดรับอนุมัติจากคณะกรรมการ โดยกรรมการผูจัดการใหญมีหนาท่ีรับผิดชอบ

ในการจัดทํางบประมาณประจําปเสนอคณะกรรมการ ทอท. เพ่ืออนุมัติ จากนั้นกรรมการผูจัดการ

ใหญมีอํานาจจัดสรร ส่ังจาย และเปล่ียนแปลงงบประมาณประจําปของ บมจ. ทอท. ภายในวงเงิน

ท่ีไดรับอนุมัติ แตหากงบประมาณที่ไดรับอนุมัติไมเพียงพอ กรรมการผูจัดการใหญมีอํานาจ

จัดสรรและส่ังจายงบประมาณเพ่ิมเติมไดอีกไมเกินรอยละสิบของงบประมาณทําการท้ังหมด

ท่ีไดรับอนุมัติ แตตองรายงานใหคณะกรรมการทราบ นอกจากนั้น กรรมการผูจัดการใหญยังมีอํานาจอนุมัติการใชเงินโอนเหลือจาย

ระหวางรายการและการโอนเปล่ียนแปลงรายการภายในวงเงิน ดังนี้ ไมเกินหกแสนบาทสําหรับ

หมวดอาคารและส่ิงกอสราง ไมเกินหนึ่งลานบาทสําหรับหมวดเคร่ืองจักรอุปกรณ และไมเกิน

ส่ีแสนบาทสําหรับหมวดยานพาหนะ ตลอดจนมีอํานาจอนุมัติการใชงบสํารองกรณีจําเปนเรงดวน

ท้ังนี้ กรรมการผูจัดการใหญตองรายงานการใชงบประมาณประจําปตอคณะกรรมการและ

หนวยงานท่ีเก่ียวของเพ่ือทราบทุกสามเดือน (รายไตรมาส)

กรณีศึกษา : บริษัททาอากาศยานไทย จํากัด (มหาชน)

๑๒๓

จากขอเท็จจริง อํานาจหนาท่ีในการบริหารเงินและงบประมาณสวนใหญเปน

อํานาจของกรรมการผูจัดการใหญ (ปจจุบันเรียกวา กรรมการผูอํานวยการใหญ) ซึ่งกรรมการ

ผูจัดการใหญไดออกขอกําหนดบริษัท ทาอากาศยานไทย จํากัด (มหาชน) วาดวย การปฏิบัติงาน

เก่ียวกับการเงิน พ.ศ. ๒๕๔๗ และขอกําหนดบริษัท ทาอากาศยานไทย จํากัด (มหาชน) วาดวย

การบริหารงบประมาณ พ.ศ. ๒๕๔๗ โดยอาศยอํานาจตามขอ ๖ ของระเบียบฯ ดังกลาวมาแลว

ขางตน เพ่ือกําหนดรายละเอียดในการปฏิบัติทางการเงินและการงบประมาณตามอํานาจหนาท่ี

ของตน จากขอมูลท่ีไดรับจาก บมจ. ทอท. และการสัมภาษณเจาหนาท่ีฝายตรวจสอบ

ภายในของ บมจ. ทอท.๑๒

กรณีปญหาเก่ียวกับการบริหารการเงินและการคลัง ไดมีการตั้ง

ขอสังเกตในกรณีท่ีปรากฏขอเท็จจริงดังตอไปนี ้ (๑) ผลการตรวจสอบการดําเนินงานของทาอากาศยานภูมิภาคแหงหนึ่ง พบวา

ทาอากาศยานแหงนั้นมิไดดําเนินการเรงรัดหนี้สินตามวิธีปฏิบัติท่ีกําหนด ทําให บมจ. ทอท.

มีหนี้สินคางชําระเพ่ิมมากข้ึน อีกท้ังยอดหนี้สินคางชําระของทาอากาศยานแหงนี้ไมตรงกับ

ยอดหนี้สินท่ีสวนกลางบันทึกไว (๒) ในเร่ืองของการตรวจสอบการใชจายเงิน มีการตั้งขอสังเกตวา การจัดทํา

เอกสารการเบิกจายเงินมีการตรวจสอบวาตรงกับจํานวนท่ีใชจายจริงหรือไม ซึ่งมีการยกขอเท็จจริง

ในกรณีทาอากาศยานระดับภูมิภาคแหงหนึ่งมีการจัดการเลี้ยงขอบคุณผูประกอบการ โดยมีการยืม

เงินทดรองเพื่อดําเนินการ ซึ่งตามขอกําหนดของกรรมการผูจัดการใหญฯ (ขอ ๒๖) กําหนดให

การปฏิบัติงานใดๆ ใหแก บมจ. ทอท. ผูซึ่งปฏิบัติงานมีสิทธิไดรับเงินเพ่ือใชจายหรือตอบแทน

และมีสิทธิยืมเงินทดรองโดยไดรับอนุมัติจากผูซึ่งกรรมการผูจัดการใหญมอบหมาย เม่ือผูยืม

ไดรับเงินตองรีบดําเนินการใหแลวเสร็จตามวัตถุประสงคในการยืมและใหสงหลักฐานการจายเงิน

พรอมดวยเงินท่ีเหลือจาย (ถามี) เพ่ือหักลางเงินยืมใหเสร็จส้ินภายในเวลาท่ีกําหนด ซึ่งในการ

จัดทําเอกสารหลักฐานเพ่ือหักลางเงินยืม ปรากฏวามีการจัดทําเอกสารขึ้นใหมเพ่ือประกอบการ

ใชจายเงินเปนจํานวนถึง ๑๔๐,๐๐๐ บาท เชน นําใบเสร็จของรานอาหารมาลงจํานวนเงินเอง

ในขณะที่คาใชจายท่ีใชไปจริงสําหรับการจัดงานเล้ียงเปนเงินจํานวน ๒๖,๕๐๐ บาท ทําให

บมจ. ทอท. เสียคาใชจายเกินจริงเปนเงิน ๑๑๓,๕๐๐ บาท ท้ังนี้ ไมปรากฏวามีการตรวจสอบ

เอกสารดังกลาวแตอยางใด (๓) ผลการตรวจสอบงบประมาณทําการประจําป ๒๕๕๑ และ ๒๕๕๒

ของทาอากาศยานภูมิภาคแหงหนึ่ง พบวา มีการกําหนดรายการงบประมาณเพ่ือการทาสีอาคาร

และจราจรบริเวณทาอากาศยานแหงนั้นไวในหมวดคาซอมแซม เปนจํานวนเงิน ๕๒๕,๐๐๐ บาท

แตเม่ือตรวจสอบงาน ปรากฏวา มีเนื้องานนอยกวาปริมาณงานท่ีกําหนดไว และบางงานมิได

มีเนื้องานเกิดข้ึนตามท่ีไดวาจาง รวมท้ังมีการวาจางผูรับจางงานทาสีจราจรใหไปดําเนินการ

๑๒ขอมูลทางเอกสารที่ไดรับเปนการนําเสนอขอเท็จจริงโดยสรุปสาระสําคัญของปญหา

ซึ่งไมสามารถเอยชื่อผูเก่ียวของได

กรณีศึกษา : บริษัททาอากาศยานไทย จํากัด (มหาชน)

๑๒๔

ปรับปรุงพ้ืนท่ีในทาอากาศยานภูมิภาคน้ันแทน โดยรายการปรับปรุงพ้ืนท่ีดังกลาวไมปรากฏอยูใน

รายการงบประมาณท่ีตั้งไว อันเปนการใชจายเงินงบประมาณผิดรายการ (๔) คณะกรรมการ ทอท. ดําเนินการแกไขขอบังคับ ทอท. วาดวยอัตราคาภาระ

ตามท่ีมีบริษัทท่ีดําเนินกิจการสายการบินตนทุนต่ํารายหนึ่งรองขอเพ่ือให บมจ. ทอท. ปรับอัตรา

คาภาระจากเดิมจัดเก็บจากการจอดเทียบหนึ่งคร้ัง (สะพานเทียบเคร่ืองบิน) ระยะเวลาไมเกิน

๑ ช่ัวโมง ๑๕ นาที ตามอัตราของแบบเครื่องบิน เปนระยะเวลาไมเกิน ๔๐ นาที คิดเพียงคร่ึงหนึ่ง

ของการจอดเทียบหนึ่งคร้ังตามอัตราของแบบเคร่ืองบิน ซึ่งผลของการปรับอัตราคาภาระทําให

บมจ. ทอท. สูญเสียรายไดประมาณรอยละ ๘๐ ของรายไดปจจุบัน ท้ังนี้ ขอบังคับท่ีแกไขมีผลใช

บังคับกับทุกสายการบิน หากพิจารณาตามขอมูลขางตน ผูวิจัยมีขอสังเกตเกี่ยวกับการบริหารการเงิน

การคลัง ดังนี้ (๑) มีลักษณะเปนการละเลยการปฏิบัติตามกฎระเบียบภายใน เชน การละเลย

ในการเรงรัดหนี้สิน และการปฏิบัติผิดกฎระเบียบภายใน อันอาจเปนความผิดอาญา เชน

ความผิดฐานทําหลักฐานเท็จหรือยักยอกทรัพย (๒) การท่ีคณะกรรมการมีมติเปล่ียนแปลงกฎระเบียบภายใน แมจะมีผลใช

บังคับกับเอกชนทุกราย แตผลของการแกไขกฎระเบียบกระทบกับรายไดขององคกรในภาพรวม (๓) กรณีปญหาท่ียกมาขางตนสวนใหญเกิดข้ึนในทาอากาศยานภูมิภาคซึ่งมี

สํานักงานอยูหางไกลจากสวนกลาง จึงอาจเปนปญหาในการควบคุมตรวจสอบจากสวนกลาง

ไปไมถึงหรือมีความลาชา การบริหารการเงินและการคลังขางตนสะทอนใหเห็นปญหาในการบริหารจัดการ

ท่ีไมรอบคอบรัดกุม ละเลยการปฏิบัติตามกฎกระเบียบ อาจเปนชองทางใหเกิดการทุจริตหรือ

เอ้ือประโยชนโดยมิชอบ ๒.๓ กรณีปญหาดานการจัดซื้อจัดจาง ในการออกระเบียบเร่ืองการจัดซื้อจัดจางของรัฐวิสาหกิจ องคการมหาชน

และหนวยงานอ่ืนของรัฐมักจะนําแนวทางตามระเบียบสํานักนายกรัฐมนตรี วาดวยการพัสดุ

พ.ศ. ๒๕๓๕ และระเบียบสํานักนายกรัฐมนตรี วาดวยการพัสดุดวยวิธีการทางอิเล็กทรอนิกส

พ.ศ. ๒๕๔๙ มาใช แตอาจจะกําหนดวิธีการและเง่ือนไขใหเหมาะสมกับการบริหารในหนวยงาน

ของตน ซึ่ง บมจ. ทอท. ในฐานะท่ีเปนรัฐวิสาหกิจไดออกระเบียบในเร่ืองการจัดซื้อจัดจางมาใช

สําหรับหนวยงานของตนโดยเฉพาะ คือ ขอบังคับการทาอากาศยานแหงประเทศไทย วาดวย

การพัสดุ พ.ศ. ๒๕๓๙ ซึ่งมีการแกไขเพ่ิมเติมโดย ฉบับท่ี ๒ พ.ศ. ๒๕๔๓ ปรากฏวาชวงท่ีกําลัง

เรงรัดดําเนินการเพื่อเปดสนามบินสุวรรณภูมิใหทันตามท่ีรัฐบาลในชวงนั้น การประกวดราคา

กรณีศึกษา : บริษัททาอากาศยานไทย จํากัด (มหาชน)

๑๒๕

จัดซื้อจัดจางของ บมจ. ทอท. สวนใหญจะใชวิธีพิเศษ๑๓

ซึ่งมีวงเงินหมุนเวียนเปนจํานวนมาก

เพราะสวนใหญเก่ียวของกับโครงการใหญ ๆ ของรัฐบาล โดยมีเหตุผลเพ่ือความคลองตัว และถา

ไมรีบดําเนินการจะมีความเสียหายในการดําเนินการ รัฐบาลจะใชวิธีใหมีการจัดซื้อจัดจางโดย

รัฐวิสาหกิจเปนเจาของโครงการ เพราะหากรัฐบาลเปนเจาของโครงการก็จะตองขอตั้งงบประมาณและดําเนินการตามระเบียบการจัดซื้อจัดจางตามระเบียบของสํานักนายกรัฐมนตรี ซึ่งยุงยาก

กวากันมาก โครงการที่ใชวิธีจัดซื้อจัดจางโดยวิธีพิเศษนี้จึงมีปรากฏในหลายรูปแบบ สวนใหญ

๑๓ ขอ ๑๘ การซื้อโดยวิธีพิเศษ ไดแก การซื้อคร้ังหนึ่ง ซึ่งมีราคาเกินกวา ๒๐๐,๐๐๐ บาท

ใหกระทําไดเฉพาะกรณีหนึ่งกรณีใดดังตอไปน้ี (๑) เปนพัสดุท่ีจะขายทอดตลาดโดยสวนราชการ หนวยงานตามกฎหมายวาดวยระเบียบ

บริหารราชการสวนทองถ่ิน หนวยงานอ่ืนซึ่งกฎหมายบัญญัติใหมีฐานะเปนราชการบริหารสวนทองถ่ิน

รัฐวิสาหกิจ องคการระหวางประเทศ หรือหนวยงานของตางประเทศ (๒) เปนพัสดุท่ีตองซื้อเรงดวนหากลาชาอาจจะเสียหายแกงานของการทาอากาศยานแหง

ประเทศไทย (๓) เปนพัสดุท่ีจําเปนตองซื้อโดยตรงจากตางประเทศหรือดําเนินการโดยผานองคการ

ระหวางประเทศ (๔) เปนพัสดุท่ีโดยลักษณะของการใชงานหรือมีขอจํากัดทางเทคนิคท่ีจําเปนตองระบุย่ีหอ

เปนการเฉพาะ ซึ่งหมายความรวมถึง อะไหล รถประจําตําแหนง หรือยารักษาโรค (๕) เปนพัสดุท่ีเปนท่ีดินและหรือสิ่งกอสรางซึ่งจําเปนตองซื้อเฉพาะแหง (๖) เปนพัสดุท่ีไดดําเนินการซื้อโดยวิธีอ่ืนแลวไมไดผลดี (๗) เปนพัสดุท่ีตองซื้อเพ่ือใชในงานโฆษณาหรือประชาสัมพันธการทาอากาศยานแหง

ประเทศไทย

ขอ ๑๙ การจางโดยวิธีพิเศษ ไดแก การจางคร้ังหนึ่งซึ่งมีราคาเกิน ๒๐๐,๐๐๐ บาท

ใหกระทําไดเฉพาะกรณีหนึ่งกรณีใดดังตอไปน้ี (๑) เปนงานท่ีตองจางชางผูมีฝมือโดยเฉพาะ หรือผูมีความชํานาญเปนพิเศษ (๒) เปนงานจางซอมพัสดุท่ีจําเปนตองถอดตรวจใหทราบความชํารุดเสียหายเสียกอน

จึงจะประมาณคาซอมได เชน งานจางซอมเคร่ืองจักรกล เคร่ืองมือกล เคร่ืองยนต เคร่ืองไฟฟา และ

เคร่ืองอิเล็กทรอนิกส เปนตน (๓) เปนงานท่ีตองกระทําโดยเรงดวนหากลาชาอาจจะเสียหายแกงานของการทาอากาศยาน

แหงประเทศไทย (๔) เปนงานท่ีไดดําเนินการจางโดยวิธีอ่ืนแลวไมไดผลดี (๕) เปนงานจางเหมาบริการแบบตอเนื่อง เชน การจางเหมาบริการรักษาความปลอดภัย

การทําความสะอาดอาคาร การจางบริการขับเคลื่อนสะพานเทียบเคร่ืองบิน การจางบํารุงรักษาลิฟทและ

บันไดเลื่อน เปนตน (๖) เปนงานจางเพ่ือการโฆษณาหรือประชาสัมพันธ การทาอากศยานแหงประเทศไทย ขอ ๙๔ การจางออกแบบและจางควบคุมงานกอสรางโดยวิธีพิเศษ ไดแก การจางออกแบบ

และจางควบคุมงานกอสรางท่ีมีวงเงินคากอสรางเกินกวา ๑๐,๐๐๐,๐๐๐ บาท ในกรณีท่ีมีความจําเปนเรงดวน

หากจะดําเนินการวาจางตามวิธีอ่ืนดังกลาวมาแลวอาจจะทําใหเกิดความลาชา เกิดความเสียหายแกงานของการ

ทาอากาศยานแหงประเทศไทย

กรณีศึกษา : บริษัททาอากาศยานไทย จํากัด (มหาชน)

๑๒๖

ไมจําเปนตองมีระบุอยูในแผนงบประมาณประจําป บางโครงการก็ไมใชวิธีการประมูลแตใชการ

ตอรองเปนหลัก บางโครงการถึงกับมี TOR ภายหลังก็มี โดยเฉพาะอยางย่ิงโครงการท่ีสนามบิน

สุวรรณภูมิจัดซื้อจัดจางดวยวิธีพิเศษ เปนผลมาจากการเรงระยะเวลาเปดใชสนามบินซึ่งกลายเปนเหตุผลในการหลีกเล่ียงการดําเนินการตามข้ันตอนปกติ

๑๔ ประกอบกับระเบียบการจัดซื้อจัดจาง

ของ บมจ. ทอท. ไดเขียนเปดชองใหสามารถใชดุลพินิจไดวา กรณีใดถือวาเปนเร่ืองเรงดวนหาก

ลาชาอาจจะเสียหายแกงานของการทาอากาศยานแหงประเทศไทยซึ่งอาจถูกใชเปนชองทางท่ีจะ

หลีกเล่ียงข้ันตอนปกติและเอ้ือใหเกิดการแสวงหาประโยชนโดยมิชอบไดโดยงาย เนื่องจากไมมี

กระบวนการตรวจสอบท่ีรัดกุมเหมือนวิธีการจัดซื้อจัดจางปกต ิ ในการนี้ ผูวิจัยไดศึกษาตัวอยางโครงการบางโครงการที่ใชวิธีพิเศษในการจัดซื้อ

จัดจาง ซึ่งขาวสารท่ีปรากฏตามส่ือตางๆ ไดนําเสนอขอเท็จจริงเก่ียวกับปญหาความไมโปรงใส

ในการดําเนินการ ดังตัวอยางตอไปนี้

(๑) โครงการประมูลโครงการใหบริการระบบไฟฟา ๔๐๐ เฮิรตซ และระบบ

ปรับอากาศ PC-AIR เพ่ือใชในทาอากาศยานภูเก็ต เชียงใหม และสุวรรณภูมิ๑๕

บมจ. ทอท. ไดเปดใหมีการประมูลโครงการใหบริการระบบไฟฟา ๔๐๐ เฮิรตซ (หรือระบบไฟฟาสํารองสําหรับเคร่ืองบินในลานจอด) และระบบปรับอากาศ PC-AIR สําหรับ

ทาอากาศยานเชียงใหมและทาอากาศยานภูเก็ต แตปรากฏวา บมจ. ทอท. ออกหนังสือเชิญชวน

เอกชนใหเขารวมประมูลเพียงไมก่ีราย รวมถึงบริษัทการบินไทย จํากัด (มหาชน) และบริษัท

แอรพอรต ฟาซิลลิตี้ จํากัด (AFAC) โดยขอมูลท่ีปรากฏตามส่ือตาง ๆ เปนท่ีนาสังเกตวา การสง

หนังสือเชิญชวนเพ่ือใหมีการย่ืนช่ือเขาประมูลงานในโครงการนี้ไมไดมีการประกาศอยางเปน

ทางการและเปดเผยโดยแพรหลายตอสาธารณะเพื่อใหบุคคลหรือนิติบุคคลท่ัวไปไดมีการแขงขันสู

ราคาอยางเปนธรรม ปรากฏวาคณะกรรมการพิจารณาคัดเลือกไมรับขอเสนอของ บมจ. การบินไทย

โดยอางวาไมผานคุณสมบัติดานเทคนิค แตรับขอเสนอของบริษัท AFAC ซึ่งเปนบริษัทท่ีเพ่ิงจัดตั้งมาไมนาน

๑๖ และในท่ีสุดแลวบริษัท AFAC ก็เปนผูชนะการประมูล

ในสวนของบริษัท AFAC ปรากฏวาไมเคยมีช่ือเสียงหรือไมเคยมีช่ือในวงการ

เก่ียวกับการใหบริการระบบไฟฟา ๔๐๐ เฮิรตซ และระบบปรับอากาศ PC-AIR มากอน มีเพียง

๑๔ท้ังนี้ รัฐบาลในชวงนั้นไดกําหนดใหมีการเปดใชสนามบินสุวรรณภูมิหลายครั้งหลายครา

โดยเร่ิมตั้งแตวันท่ี ๓๑ มีนาคม ๒๕๔๙ เม่ือไมสามารถสรางเสร็จไดทันก็เปลี่ยนเปนเดือนมิถุนายน ๒๕๔๙ โดย

ประกาศวาใชสนามบินสุวรรณภูมิรับรองพระราชอาคันตุกะแตก็ไมสําเร็จ ตองเปลี่ยนเปนเดือนกรกฎาคม

๒๕๔๙ ก็ยังไมสามารถเปดดําเนินการสนามบินสุวรรณภูมิได จนมาเปดอยางเปนทางการในวันท่ี ๒๘ กันยายน

๒๕๔๙

๑๕ผูวิจัยไดรับการสนับสนุนดานขอมูลเพ่ิมเติมจากเจาหนาท่ีฝายตรวจสอบภายในของ

บมจ. ทอท. ซึ่งไมอาจเปดเผยชื่อผูใหขอมูลได

๑๖

“อยาใหมีแตเปลือก” กระจก ๘ หนา หนังสือพิมพไทยรัฐ วันท่ี ๘ มีนาคม ๒๕๔๙.

“เปดบันทึกลับ “ทอท.” ถึง TAGS (๑๘) ประมูลพิสดารไฟฟา ๔๐๐ เฮิรตซ” สกูปพิเศษ หนังสือพิมพ

ประชาชาติธุรกิจ วันท่ี ๖ มีนาคม ๒๕๔๙. น. ๔๐. “เปดบันทึกลับ “ทอท.” ถึง TAGS (๑๙) “แอรพอรต

ฟาซิลิตี”้ ของใคร?” สกูปพิเศษ หนังสือพิมพประชาชาติธุรกิจ วันท่ี ๙ มีนาคม ๒๕๔๙. น. ๔๐.

กรณีศึกษา : บริษัททาอากาศยานไทย จํากัด (มหาชน)

๑๒๗

หนังสือแนะนําตัวถึง บมจ. ทอท. เทานั้น อีกท้ังชวงระยะเวลาท่ีมีการเช้ือเชิญใหย่ืนซองประมูล

บริษัท AFAC มีคุณสมบัติทางดานทุนจดทะเบียนไมเพียงพอตามเง่ือนไขในเอกสารขอกําหนด

โครงการ (TOR) ท่ีกําหนดวานิติบุคคลผูย่ืนขอเสนอตองมีทุนจดทะเบียนไมนอยกวา ๒๐ ลานบาท

ซึ่งในชวงเวลานั้น บริษัท AFAC มีทุนจดทะเบียนเพียง ๑ ลานบาทเทานั้น ประกอบกับยังไมมี

การกําหนดกรอบวัตถุประสงคในการใหบริการระบบไฟฟาในหนังสือบริคณฑสนธิหรือปรากฏวา

มีประสบการณในการใหบริการระบบไฟฟา ๔๐๐ เฮิรตซ และระบบปรับอากาศ PC-AIR

ตามเง่ือนไขใน TOR แตอยางใด แตตอมาภายหลัง ในวันท่ี ๒๙ กันยายน ๒๕๔๘ บริษัท AFAC ก็ไดเพ่ิมทุนจดทะเบียนเปน ๑๐๐ ลานบาท และจดทะเบียนเพ่ิมวัตถุประสงคของบริษัทในวันท่ี

๒๓ พฤศจิกายน ๒๕๔๘๑๗

ซึ่งเปนระยะเวลากอนการย่ืนซองประมูลในวันท่ี ๒๘ พฤศจิกายน

๒๕๔๘ เพียง ๕ วัน กรณีจึงทําใหเกิดขอสงสัยวา เหตุใดกอนท่ีจะมีหนังสือเชิญชวน บมจ. ทอท.

จึงไมทําการตรวจสอบประวัติความเปนมา ประสบการณการใหบริการดานนี้หรือมีคุณสมบัติใน

ดานอ่ืน ๆ ท่ีมีความเหมาะสมเก่ียวของกับการใหบริการในระบบดังกลาว หรือเปนความประมาท

เลินเลอของคณะกรรมการพิจารณาผลฯ ท่ีไมตรวจสอบคุณสมบัติของบริษัทดังกลาว แมตอมา

บมจ. ทอท. ไดยกเลิกการประมูลในโครงการของทาอากาศยานเชียงใหมและทาอากาศยานภูเก็ต

เพราะยังดําเนินการกอสรางอาคาร ณ ทาอากาศยานท้ังสองแหงไมแลวเสร็จ อยางไรก็ตาม

บริษัทดังกลาวก็ยังคงประมูลงานใหบริการระบบไฟฟา ๔๐๐ เฮิรตซ และระบบปรับอากาศ PC-AIR ท่ีทาอากาศยานสุวรรณภูมิไดเชนกัน ซึ่งมีขอนาสังเกตวา ในการประมูลโครงการ

ใหบริการระบบไฟฟา ๔๐๐ เฮิรตซ และระบบปรับอากาศ PC-AIR ท่ีทาอากาศยานสุวรรณภูมิ

คร้ังท่ี ๒ ใน TOR ไดมีการตัดเง่ือนไขในเร่ืองเก่ียวกับประสบการณการใหบริการเปนระยะเวลา

ไมนอยกวา ๓ ป ของผู ย่ืนขอเสนอออกไป โดยแกไขเปน มีประสบการณในการใหบริการ

ณ ทาอากาศยานนานาชาติเทานั้น ซึ่งกรณีของบริษัท AFAC นั้น เพ่ิงจัดตั้งบริษัทเม่ือวันท่ี ๑๑

พฤศจิกายน ๒๕๔๗ เม่ือนับจนถึงการเปดประมูลโครงการทาอากาศยานสุวรรณภูมิคร้ังแรก

เทากับวาจัดตั้งบริษัทมาเปนเวลาไมถึง ๓ ป

(๒) โครงการจัดซื้อเคร่ืองตรวจวัตถุระเบิด CTX ๙๐๐๐๑๘

ผลจากการเรงรัดใหติดตั้งเคร่ืองตรวจจับวัตถุระเบิด CTX ๙๐๐๐ ใหแลวเสร็จ

ภายในวันท่ี ๒๙ กันยายน ๒๕๔๘ ทําใหตองมีการตรวจรับงานวันท่ี ๒๘ กันยายน ๒๕๔๘ (ซึ่งเปนวันเปดสนามบินสุวรรณภูมิอยางเปนทางการ) ซึ่งการกําหนดเสนตายการติดตั้งเคร่ืองตรวจรับ

วัตถุระเบิด CTX ๙๐๐๐ คร้ังนี้ กลายเปนเหตุผลท่ีมิไดจัดให มีการจัดซื้อจัดจางตาม

๑๗

ในการจดทะเบียนเพ่ิมวัตถุประสงคของ บริษัท AFAC เม่ือวันท่ี ๒๓ พฤศจิกายน

๒๕๔๘ จากเดิมมี ๒๘ ขอ ไดเพ่ิมเปน ๒๙ ขอ โดยในขอ ๒๙ มีวัตถุประสงค “ในการประกอบกิจการใหบริการระบบไฟฟา ระบบปรับอากาศ สําหรับเคร่ืองบิน และอากาศยานทุกประเภท” ๑๘“บันทึกประวัติศาสตรรวมสมัย ไอโมง CTX ๙๐๐๐ แฉวิธีโกงอภิมหาโปรเจ็กต” ๒๕๔๘,

พิทยา วองกุล บรรณาธิการ, น. ๘๗.

กรณีศึกษา : บริษัททาอากาศยานไทย จํากัด (มหาชน)

๑๒๘

วิธีปกติ แตใชวิธีขอตกลงวาดวยการเปล่ียนแปลงในสัญญาเดิม (Variation Order) โดยมีการเปล่ียนแปลงแกไขรายละเอียดของสัญญาเพิ่มเติมภายหลัง ซึ่งเปนการส่ังเปล่ียนแปลงตามหนา สนามกอสราง เปล่ียนแปลงงาน คาจาง ไมมีการตั้งคณะกรรมการราคากลางและการกําหนด

ราคากลางเพ่ือรักษาผลประโยชนของรัฐ นอกจากนั้น ยังมีการกําหนดวิธีเหมาจายท่ัวไปแบบ

เบ็ดเสร็จ (Lumsum Turnkey) ท่ีไมตองมีการประมูล ไมมีการกําหนดราคากลาง และไมมีการกําหนด TOR ดวย ทําใหการจัดซื้อจัดจางระบบสายพานลําเลียงและเคร่ืองตรวจจับระเบิด CTX ๙๐๐๐ ดังกลาว ท่ีมีมูลคาสูงถึง ๔,๓๓๕ ลานบาท เปนมูลคาท่ีทําใหรัฐตองจายเงินซื้อในราคาแพงกวาปกติกวา ๒,๐๐๐ ลานบาท๑๙

(๓) โครงการรถเข็นกระเปาในสนามบินสุวรรณภูมิ๒๐

บมจ. ทอท. มีนโยบายเม่ือเดือนกันยายน ๒๕๔๘ ท่ีจะซื้อรถเข็นโดยตรงและจางเอกชนมาดําเนินการดูแลจัดเก็บรักษา แตตอมาในวันท่ี ๑๔ ตุลาคม ๒๕๔๘ ไดมีการเปล่ียนแปลง

นโยบาย โดยเปล่ียนเปนวิธีการจางบริษัทจัดหารถเข็นพรอมบริหารจัดการการเก็บรถ ซอมบํารุง หรือเปล่ียนใหม ซึ่งแมวาในงวดแรกจะมีการจายเงินในราคาถูก แตทําใหเกิดรายจายผูกพัน

นานถึง ๗ ป ซึ่งมีขอสังเกตวา กิจการรวมคา พีเจที ไดเคยเสนอมอบรถเข็นกระเปา ย่ีหอ Wanzl จากเยอรมัน ใหใชฟรี โดยมีเง่ือนไขในการขอสิทธิการหารายไดจากโฆษณาบนรถเข็นเทานั้น

แต บมจ. ทอท. ไมรับขอเสนอ และตัดสินใจซ้ือรถเข็นและบริการในราคา ๕๓๔ ลานบาท อีกท้ัง

ใน TOR ยังระบุใหบริษัทท่ีชนะประมูลไดจัดพ้ืนท่ีโฆษณาไดอีกดวย

๑๙ สืบเนื่องจาก บมจ. บทม. ซึ่งรับผิดชอบทาอากาศยานท้ังหมดของประเทศไดวาจาง

ผูรับเหมา คือ บริษัท ไอทีโอ จอยทเวนเจอร จํากัด ซึ่งไดวาจางผูรับเหมาชวง คือ บริษัทแพทริออท บิซิเนส

คอนซัลแตนส จํากัด โดยบริษัทแพทริออทฯ ไดซื้ออุปกรณเคร่ืองตรวจวัตถุระเบิด CTX ๙๐๐๐ จากบริษัท

อินวิชั่น เทคโนโลยี จํากัด (ซึ่งตอมาไดมีการควบรวมกิจการกับบริษัทจีอีฯ เปนบริษัท จีอีอินวิชั่น จํากัด)

โดยขอเท็จจริงอันนําไปสูการตรวจสอบประเด็นทุจริตในโครงการดังกลาว คือ ตัวแทนบริษัทอินวิชั่นฯ

คณะกรรมการ บมจ. บทม. และผูเก่ียวของไดมีการดําเนินกระบวนการออกแบบจัดทํา TOR และจัดซื้อจัดจางโดยไมปฏิบัติตามขอบังคับของการทาอากาศยานแหงประเทศไทยวาดวยการพัสดุฯ และมีราคาแพงกวา

ท่ีเคยกําหนดไว โดยไมมีการตั้งคณะกรรมการกําหนดราคากลาง รวมท้ังการเบิกจายเงินประจํางวดตามสัญญา

ไมเปนไปตามงวดงาน (ในชวงธันวาคม ๒๕๔๗-๒๙ กรกฎาคม ๒๕๔๘ ซึ่งไมมีงานติดตั้ง) นอกจากนั้น

ขอเท็จจริงปรากฏในภายหลังวา เม่ือวันท่ี ๓ ธันวาคม ๒๕๔๗ บริษัทอินวิชั่นฯ ไดจัดทําบันทึกตกลงยอมรับกับ

กระทรวงยุติธรรมสหรัฐอเมริกาวา ไดสงเสริมใหบริษัทแพทริออท บิซิเนส คอนซัลแตนส จํากัด ซึ่งเปนผูแทน

จําหนายเคร่ืองตรวจวัตถุระเบิด CTX ๙๐๐๐ เสนอหรือสัญญาวาจะใหเงินแกเจาหนาท่ีรัฐบาลไทยและ

พรรคการเมืองไทยเพ่ือแลกเปลี่ยนกับการลดโทษเปนโทษปรับ (โปรดดู : ขาวการเมือง “ประเด็นโดยสรุป

(ไทย/อังกฤษ) การอภิปรายไมไววางใจฯ โดยนายอภิสิทธ์ิ เวชชาชีวะ” http://www.ryt9.com/s/ryt9/1409 และ “ขอมูลโดยสังเขป พฤติกรรมการทุจริตคอรัปชั่นท่ีดําเนินการตรวจสอบโดย คณะกรรมการตรวจสอบการกระทํา

ผิดท่ีกอใหเกิดความเสียหายแกรัฐ (คตส.)” http://www.thaigoodgovernance.org ขอมูลจาก website

เม่ือวันท่ี ๑๒ ตุลาคม ๒๕๕๒)

๒๐“อีกชองทางโกงเพ่ือชาติ? ๓๐ บ๊ิกโปรเจ็กตแสนลาน! ปดฉากระบอบทักษิณ” ผูจัดการ

รายสัปดาห. วันท่ี ๒๙ ธันวาคม ๒๕๔๙.

กรณีศึกษา : บริษัททาอากาศยานไทย จํากัด (มหาชน)

๑๒๙

(๔) โครงการกอสรางสนามบินสุวรรณภูมิ๒๑

สมัยรัฐบาลท่ีมี พ.ต.ท. ทักษิณ ชินวัตร เปนนายกรัฐมนตรี ไดมีการส่ังปรับปรุง

แบบกอสรางอาคารผูโดยสารใหม และมีการเปดประมูลใหม ซึ่งมีการลงนามในสัญญาวาจาง

กลุมกิจการรวมคาไอทีโอ จอยทเวนเจอร เม่ือวันท่ี ๙ พฤศจิกายน ๒๕๔๔ ในขณะท่ีสัญญา

ดังกลาวยังไมผานการพิจารณาของคณะกรรมการ บทม. ซึ่งตอมาภายหลังการลงนาม นายศรีสุข

จันทรางศุ ปลัดกระทรวงคมนาคม ในสมัยนั้น ไดเสนอตอท่ีประชุมคณะกรรมการ บทม. เพ่ือขอ

อนุมัติยอนหลัง โดยที่สัญญายังไมผานการตรวจสอบจากสํานักงานอัยการสูงสุด

นอกจากนั้น ไดมีการวาจางบริษัทเมอรฟย จาหน แทมส แอ็ค หรือเอ็มเจทีเอ

เพ่ือใหคําแนะนําเร่ืองแบบระหวางการกอสรางอาคารผูโดยสาร โดย บมจ. บทม. ตองจายคาจาง

เพ่ิมข้ึนใหอีก ๒๒๘ ลานบาท เปนคาอานแบบเพราะไอทีโอมีปญหาการอานแบบไมได ทําให

กอสรางไมได ท้ัง ๆ ท่ีเอ็มเจทีเอ ไดรับเงินคาจางในการออกแบบรายละเอียดอาคารผูโดยสาร

ในวงเงินวาจาง ๘๐๐ ลานบาท ซึ่งเอ็มเจทีเอในฐานะท่ีเปนผูทําแบบก็ควรตองหาทางแกปญหา

ในการอานแบบดวยเพราะอาจสะทอนวาเปนแบบท่ีบกพรองทําใหผูกอสรางทํางานไมได ในการนี ้

ไดมีการคัดเลือกกลุมทีซีเอส คอนซอเตียม ในวงเงิน ๗๒๘ ลานบาท ใหเปนท่ีปรึกษาควบคุมงาน

กอสรางอาคารผูโดยสาร ซึ่งเปนท่ีนาสงสัยวาเหตุใด บมจ. บทม. ใหไอทีโอ มาสรางอาคารตั้งแต

ปลายป ๒๕๔๔ แตกลับมาจางบริษัทท่ีปรึกษา (Construction Supervision Consultant)

(ซีเอสซี) เม่ือตนป ๒๕๔๖ นอกจากนั้น ส่ิงท่ีเกิดข้ึนในงานประมูลไมใชแคผลประโยชนทับซอน

ของบริษัทผูเขาประมูลเทานั้น มีการวิพากษวิจารณกันมาก คือ การเรียกเงินใตโตะ ซึ่งมีตั้งแต

๑๒% ๑๘% ไปจนถึง ๒๐% จากผูรับเหมา ซึ่งเปนการออกมาเปดเผยของนายตอตระกูล ยมนาค

สถาปนิกช่ือดังและเปนสมาชิกสภาท่ีปรึกษาเศรษฐกิจและสังคมแหงชาติในสมัยนั้น

สํานักงานคณะกรรมการปองกันและปราบปรามการทุจริตแหงชาติไดตรวจสอบ

โครงการปรับปรุงคุณภาพดินระบบถนนภายในหรือแลนดไซดโรด มูลคา ๔.๖ พันลานบาท

และพบวามีการล็อกสเปกท่ีกําหนดคุณสมบัติสําหรับบริษัทรับเหมาท่ีจะผานคุณสมบัติไวสูงมาก

เกินจริง ทําใหผูรับเหมารายยอยไมสามารถเขารวมเสนอโครงการได เชน การกําหนดวงเงิน

เทิรนโอเวอร ๒.๓ พันลานบาทภายใน ๕ ป และกําหนดพันธมิตรตางชาติท่ีเขาประมูลตองมีวงเงิน

๒๕ % ของ ๒.๓ พันลานบาท ซึ่งถือวาสูงเกินไปเปนการเอื้อเฉพาะผูรับเหมารายใหญ

ในขณะท่ีการจัดหางานระบบภายในสนามบินก็มีปญหา เชน ระบบสารสนเทศ

ภายในสนามบินหรือ AIMS ท่ีบริษัทสามารถและซีเมนทไดคะแนนดานเทคนิคสูงสุด แตกลับถูก

สายการบินตาง ๆ ประทวง ระบบเช็คอินผูโดยสารท่ีจะมีการใชของวีดีคอม (ระบบ CUTE หรือระบบเช็คอิน

ผูโดยสาร ซึ่งเปนหนึ่งใน ๒๔ ระบบของ AIMS) เนื่องจากไมม่ันใจในการคัดเลือกผูใหบริการ

ในคร้ังนี้จะสามารถทํางานรวมกับระบบของสายการบินไดเพราะมีการใชอยูไม ก่ีประเทศ และเรียกรองใหใชระบบของซีตา เพราะเปนระบบท่ีสายการบินใชท่ัวโลกกวา ๘๐%

๒๑สุวรรณภูมิ แสนลาน อภิโปรเจ็กคอรรัปชัน, ฐานเศรษฐกิจ, ๘ พ.ค. - ๑๑ พ.ค. ๒๕๔๘.

กรณีศึกษา : บริษัททาอากาศยานไทย จํากัด (มหาชน)

๑๓๐

แตตอนนั้นซีตาท่ีไดรวมทุนกับอิตาเลียนไทย และเครือขายไอทีอยางเอชพี และฮิวเลตต-แพ็คการด

กลับไมไดรับการพิจารณาเพราะไดคะแนนเทคนิครองจากกลุมเอเอสไอเอส สรางความแคลงใจใน

การคัดเลือกผูชนะท่ีเกิดข้ึน จนทายสุด บทม. ก็ตองบังคับใหกลุมสามารถและซีเมนทเปล่ียนระบบมาใชของซีตา ซึ่งทําใหมีงบประมาณเพิ่มข้ึนไปอีก

จากตัวอยางโครงการตาง ๆ เก่ียวกับการกอสรางสนามบินสุวรรณภูมิ ทําใหเห็น

ไดวา การจัดซื้อจัดจางอาจถูกใชเปนชองทางในการเอื้อประโยชนโดยมิชอบได ดังนี้ ๑. การจัดซื้อจัดจางโดยวิธีพิเศษ ซึ่งมีเทคนิคในการเปดชองใหเกิดการฮั้วงาน

ระหวางผูเปดประมูลและธุรกิจท่ีจะชนะการประมูล เชน มีการตีมูลคาของกิจการต่ํากวา ๑,๐๐๐

ลานบาท เ พ่ือไม ให เข าข ายตองดํา เนินการตามพระราชบัญญัติว าดวยการให เอกชน

เขารวมงานหรือดําเนินกิจการของรัฐ พ.ศ. ๒๕๓๕๒๒

เพ่ือหลีกเล่ียงการปฏิบัติตามข้ันตอน

ตาง ๆ ซึ่งมีการกําหนดกระบวนการและข้ันตอนในการกล่ันกรองโครงการท่ีจะใหเอกชน

เขารวมงานหรือดําเนินการในกิจการของรัฐ ท้ังในกรณีการควบคุมกอนอนุมัติโครงการและ

การควบคุมกํากับดูแลและติดตามผลภายหลังจากการลงนามทําสัญญาแลว๒๓ การกําหนด TOR

ไววาจะไมมีการเปดคะแนนทุกราย แตจะเปดเฉพาะบริษัทท่ีไดคะแนนเทคนิคสูงสุด ๒ อันดับแรกเทานั้น ทําใหเกิดขอสงสัยถึงความไมโปรงใสในการดําเนินการ การขอใหมีการเสนอรายช่ือ

กลุมพันธมิตรท่ีจะรวมประมูลกอนวันประมูลจริง หรือแมกระท่ังการล็อคสเปกผูเสนองาน

ดวยการอางถึงความจําเปนในการเรงเปดสนามบิน การเขียน TOR เพ่ือเอ้ือประโยชนให

ผูรับเหมารายท่ีตองการใหไดงาน เปนตน๒๔

การรวมโครงการยอย ๆ เขาไปในโครงการใหญทําใหผูประมูลงานหรือบริษัท

รวมทุนสามารถตั้งผูรับเหมาชวง (Subcontractor) หรือบริษัทนายหนาจัดซื้อจัดจางเปนกรณี

พิเศษ ในฐานะเปนบริษัทธุรกิจท่ีไมตองอยูภายใตการควบคุมและไมปฏิบัติตามระเบียบการ

ประมูลจัดซื้อจัดจางของราชการใด ๆ ท้ังส้ิน เทากับเปนการเปดโอกาสใหมีการทุจริตได๒๕

๒๒โครงการท่ีจะตองปฏิบัติตามพระราชบัญญัติวาดวยการใหเอกชนเขารวมงานหรือ

ดําเนินการในกิจการของรัฐฯ จะตองเปนโครงการท่ีใหเอกชนเขารวมงานหรือดําเนินการในกิจการของรัฐ

และการลงทุนนั้นมีวงเงินหรือทรัพยสินตั้งแต ๑,๐๐๐ ลานบาทขึ้นไปหรือตามวงเงินหรือทรัพยสินท่ีกําหนด

เพ่ิมขึ้นโดยพระราชกฤษฎีกา ซึ่งคณะกรรมการกฤษฎีกาไดเคยวางบรรทัดฐานเก่ียวกับวงเงินหรือทรัพยสินตาม

บทนิยาม “โครงการ” ในมาตรา ๕ แหงพระราชบัญญัติวาดวยการใหเอกชนเขารวมงานหรือดําเนินการใน

กิจการของรัฐฯ ไววา หมายความถึง วงเงินหรือทรัพยสินของการลงทุนในกิจการของรัฐในสวนของรัฐและใน

สวนของเอกชนท่ีเขามารวมลงทุนในโครงการซึ่งจะทําใหโครงการนั้นบรรลุผล และสามารถดําเนินกิจการนั้นใหคงอยูได เชน มูลคาของที่ดิน อาคาร หรือทรัพยสินในการดําเนินโครงการ เปนตน โดยตองพิจารณามูลคาของ

การลงทุนท่ีแทจริงท้ังหมดตลอดท้ังโครงการ

๒๓โปรดดูรายละเอียดเพ่ิมเติมในภาคผนวก สรุปสาระสําคัญพระราชบัญญัติวาดวยการให

เอกชนเขารวมงานหรือดําเนินกิจการของรัฐ พ.ศ. ๒๕๓๕

๒๔สุวรรณภูมิ แสนลาน อภิโปรเจ็กคอรรัปชัน, ฐานเศรษฐกิจ, ๘ พ.ค. - ๑๑ พ.ค. ๒๕๔๘.

๒๕

“บันทึกประวัติศาสตรรวมสมัย ไอโมง CTX ๙๐๐๐ แฉวิธีโกงอภิมหาโปรเจ็กต” ๒๕๔๘,

พิทยา วองกุล บรรณาธิการ, น. ๘๗

กรณีศึกษา : บริษัททาอากาศยานไทย จํากัด (มหาชน)

๑๓๑

(๕) สัญญาบริษัท คิง เพาเวอร๒๖

บมจ.ทอท. ไดทําสัญญากับกลุมบริษัท คิง เพาเวอร อินเตอรเนช่ันแนล จํากัด โดยแบงออกเปน ๒ สวนดวยกัน

สัญญาที่ ๑ สัญญาโครงการบริหารจัดการเชิงพาณิชย ณ อาคารผูโดยสาร

ทาอากาศยานสุวรรณภูมิ ซึ่งสัญญาขอ ๔.๕ ระบุวา “ยอดเงินประกันรายไดข้ันต่ําตามขอ ๔.๓ กําหนดจากจํานวนพ้ืนท่ีของโครงการที่ผูรับอนุญาตจะเขาประกอบกิจการภายในอาคารผูโดยสาร

ทาอากาศยานสุวรรณภูมิรวมกันประมาณ ๒๐,๐๐๐ ตารางเมตร ... หากปรากฏวาพ้ืนที่โครงการ

มีจํานวนเน้ือที่เพ่ิมขึ้นจากที่กําหนดไวในวรรคแรก บมจ. ทอท. สงวนสิทธิในการพิจารณาเพ่ิม

คาผลประโยชนตอบแทนขั้นต่ําไดใหมตามที่เห็นสมควร”

สัญญานี้ไดรับอนุมัติจากคณะกรรมการ ทอท. ชุดท่ีมี นายศรีสุข จันทรางศุ

เปนประธานคณะกรรมการบริหาร ทอท. ในขณะน้ัน โดยมีมติใหบริษัท คิง เพาเวอร ดิวตี้ฟรี จํากัด เปนผูชนะเง่ือนไขการจําหนายสินคาปลอดภาษีท่ีสนามบินสุวรรณภูมิ สนามบินภูเก็ต

สนามบินเชียงใหม และสนามบินหาดใหญ ซึ่งไดมีการลงนามในสัญญากับ บมจ. ทอท. เม่ือวันท่ี

๒๐ เมษายน ๒๕๔๗ และตอมา คณะกรรมการบริหาร ทอท. ไดมีมติเม่ือวันท่ี ๑๕ มีนาคม

๒๕๔๘ ใหบริษัท คิง เพาเวอร สุวรรณภูมิ จํากัด เปนผูท่ีไดรับสิทธิในการประกอบกิจการบริหารจัดการพ้ืนท่ีเชิงพาณิชย ภายในอาคารผูโดยสารสนามบินสุวรรณภูมิในพ้ืนท่ีประมาณ ๒๐,๐๐๐ ตาราง

เมตร มีกําหนดระยะเวลา ๑๐ ป นับตั้งแตวันเปดใชสนามบินสุวรรณภูมิอยางเปนทางการกอนเขา

ประมูลในโครงการดังกลาว

สัญญาที่ ๒ สัญญาอนุญาตใหประกอบกิจการจําหนายสินคาปลอดอากร

ณ ท าอากาศยานสุวรรณภู มิ และท าอากาศยานภู มิภาค ซึ่ ง สัญญาขอ ๔ .๔ ระบุ ว า

“คาผลประโยชนตอบแทนข้ันต่ําตามขอ ๔.๓ กําหนดจากจํานวนพ้ืนท่ีจําหนายสินคาท่ีผูรับอนุญาต

จะเขาประกอบกิจการภายในทาอากาศยานสุวรรณภูมิรวมกันไมต่ํากวา ๕,๐๐๐ ตารางเมตร ... หาก

ปรากฏวาวันที่สัญญาน้ีมีผลใชบังคับ พ้ืนที่จําหนายสินคามีจํานวนเน้ือที่เพ่ิมขึ้นจากที่กําหนด

ในวรรคแรก บมจ. ทอท. สงวนสิทธิในการพิจารณาเพิ่มคาผลประโยชนตอบแทนข้ันต่ําได

ใหมตามที่เห็นสมควร” นายวิชัย รักศรีอักษร ประธานกรรมการบริหารกลุมคิงเพาเวอรยอมรับวา

มีการใชพ้ืนท่ีในสัญญท่ีหนึ่งจริงจํานวน ๒๐,๑๖๕ ตารางเมตร ซึ่งถือวาตรงตามสัญญาเพราะในสัญญาใชถอยคําวา “ประมาณ ๒๐,๐๐๐ ตารางเมตร” ขณะที่ในสัญญาท่ี ๒ ใชพ้ืนท่ีจริง

๙,๔๙๘.๔๑ ตารางเมตร เกินกวา ๕,๐๐๐ ตารางเมตร เกือบ ๑ เทาตัว แตขออางของนายวิชัยฯ

คือ บริษัทไมรูวาจะใชพ้ืนท่ีจริงเทาไหรจึงใชถอยคําวา “ไมต่ํากวา ๕,๐๐๐ ตารางเมตร” อยางไรก็ตาม

การใชพ้ืนท่ีตองไดรับอนุญาตจาก บมจ. ทอท. ทุกคร้ัง๒๗

๒๖

ขอมูลจากเว็บไซต www.bkkonline.com/scripts/mouth/question.asp?Q=39593

วันท่ี ๑๒ ตุลาคม ๒๕๕๒

๒๗คอลัมน จอดปายประชาชื่น เศรษฐ สันติ มติชนรายวัน วันท่ี ๓๑ มกราคม พ.ศ. ๒๕๕๐

ปท่ี ๓๐ ฉบับท่ี ๑๐๕๕๓.

กรณีศึกษา : บริษัททาอากาศยานไทย จํากัด (มหาชน)

๑๓๒

เนื่องจากบรรดาบริษัทเอกชนตางไดมีหนังสือสอบถามไปยัง บมจ. ทอท. วา

การดําเนินงานตามโครงการน้ีเขาขายตองปฏิบัติตามพระราชบัญญัติวาดวยการใหเอกชนเขา

รวมงานหรือดําเนินการในกิจการของรัฐ พ.ศ. ๒๕๓๕ หรือไม ซึ่ง บมจ. ทอท. แจงวา

พระราชบัญญัติวาดวยการใหเอกชนเขารวมงานหรือดําเนินการในกิจการของรัฐฯ อยูนอกเหนือ

จากขอบเขตของขอกําหนดโครงการฉบับนี้ อยางไรก็ตาม บมจ. ทอท. ไดสงขอหารือถึงสํานักงาน

คณะกรรมการกฤษฎีกา เพ่ือหารือวาเก่ียวกับสัญญาสัมปทานโครงการรานคาปลอดอากร และ

โครงการจัดการกิจกรรมเชิงพาณิชยในสนามบินสุวรรณภูมิของกลุมบริษัทคิง เพาเวอร จะตอง

เขาขายตองปฏิบัติตามพระราชบัญญัติวาดวยการใหเอกชนเขารวมงานหรือดําเนินการของรัฐฯ

หรือไม คณะกรรมการกฤษฎีกา (คณะพิเศษ) ไดวินิจฉัยแลว มีความเห็นสรุปไดวา

๒๘

โครงการที่จะตองปฏิบัติตามพระราชบัญญัติวาดวยการใหเอกชนเขารวมงานหรือ

ดําเนินการในกิจการของรัฐฯ จะตองเปนโครงการท่ีอยูในบังคับการปฏิบัติตามพระราชบัญญัติ

ดังกลาว และการลงทุนนั้นมีวงเงินหรือทรัพยสินตั้งแต ๑,๐๐๐ ลานบาท ข้ึนไป หรือตามวงเงิน

หรือทรัพยสินท่ีกําหนดเพิ่มข้ึนโดยพระราชกฤษฎีกา คณะกรรมการกฤษฎีกาไดพิจารณาวา บทนิยาม “โครงการ” ในมาตรา ๕ แหง

พระราชบัญญัติวาดวยการใหเอกชนเขารวมงานหรือดําเนินการในกิจการของรัฐฯ หมายความถึง

วงเงินหรือทรัพยสินของการลงทุนในกิจการของรัฐในสวนของรัฐและในสวนของเอกชนท่ีเขา

มารวมลงทุนในโครงการซึ่งจะทําใหโครงการนั้นบรรลุผลและสามารถดําเนินกิจการนั้นใหคงอยูได

เชน มูลคาของท่ีดิน อาคาร หรือทรัพยสินในการดําเนินโครงการ เปนตน โดยตองพิจารณามูลคา

ของการลงทุนท่ีแทจริงท้ังหมดตลอดท้ังโครงการ สวนการคํานวณมูลคาของอาคารเห็นวา

ตองนํามูลคาการลงทุนของโครงการอนุญาตประกอบกิจการจําหนายสินคาปลอดอากรฯ และ

โครงการบริหารจัดการกิจกรรมเชิงพาณิชยฯ มารวมคํานวณ ไดแก มูลคาของอาคารท่ีแทจริง

เฉพาะสวนท่ีอนุญาตใหเอกชนมีสิทธิเขาใชในการดําเนินการหรือประกอบกิจการท้ังหมดในแตละ

โครงการ โดยไมตองนําคาเส่ือมราคาของอาคารมาคํานวณนับรวมดวย สําหรับการใหเอกชนเขาดําเนินการรานคาปลอดอากรและบริหารจัดการกิจกรรม

เชิงพาณิชยในทาอากาศยานของ บมจ. ทอท. คณะกรรมการฯ เห็นวา เปนการใหเอกชนเขา

รวมงานหรือดําเนินการในกิจการของรัฐ สวนวงเงินการลงทุนเปนเร่ืองท่ี บมจ. ทอท. ในฐานะ

หนวยงานเจาของโครงการจะตองพิจารณารายละเอียดขอเท็จจริงในการคํานวณมูลคาการลงทุน

ของโครงการ และหากเห็นวามูลคาการลงทุนของโครงการฯ มีวงเงินหรือทรัพยสินตั้งแต

๒๘บันทึกสํานักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา เร่ือง การบังคับใชพระราชบัญญัติวาดวยการให

เอกชนเขารวมงานหรือดําเนินการในกิจการของรัฐ พ.ศ. ๒๕๓๕ กรณีโครงการอนุญาตประกอบกิจการจําหนาย

สินคาปลอดอากร ณ ทาอากาศยานสุวรรณภูมิและทาอากาศยานภูมิภาคและโครงการบริหารจัดการกิจกรรมเชิง

พาณิชย ณ อาคารผูโดยสารทาอากาศยานสุวรรณภูมิ (หนังสือ ดวนท่ีสุด ท่ี นร ๐๙๐๑/๐๒๙๐ ลงวันท่ี ๑๖

มีนาคม ๒๕๕๐ ซึ่งสํานักงานคณะกรรมการกฤษฎีกามีถึงสํานักเลขาธิการคณะรัฐมนตรี) (เร่ืองเสร็จท่ี ๑๓๕/

๒๕๕๐))

กรณีศึกษา : บริษัททาอากาศยานไทย จํากัด (มหาชน)

๑๓๓

๑,๐๐๐ ลานบาท การทําสัญญาเก่ียวกับโครงการนั้นก็จะตองดําเนินการใหเปนไปตามกฎหมาย

ตอไป โดยคํานึงถึงประโยชนของรัฐและความเสียหายท่ีอาจเกิดข้ึนดวย บมจ. ทอท. ไดพิจารณาจากคําวินิจฉัยของคณะกรรมการกฤษฎีกาขางตนแลว

เห็นวา การใหสัมปทานโครงการทั้งสองนาจะอยูในบังคับท่ีจะตองปฏิบัติตามพระราชบัญญัติ

วาดวยการใหเอกชนเขารวมงานหรือดําเนินการของรัฐฯ เนื่องจากมีวงเงินลงทุนเกิน ๑,๐๐๐ ลานบาท

เม่ือใชแนวทางการคํานวณตามที่คณะกรรมการกฤษฎีกาไดใหไว บมจ. ทอท. จึงมีมติวาสัญญาท่ีทํากับบริษัท คิง เพาเวอร ตกเปนโมฆะ และ

บริษัท คิง เพาเวอร ตองจายเงินชดเชยการใชพ้ืนท่ีเกินกวากําหนดในสัญญาสัมปทานตั้งแตเปด

ทาอากาศยานสุวรรณภูมิเม่ือเดือนกันยายน ๒๕๔๙ จนถึงเดือนพฤษภาคม ๒๕๕๒ ในวงเงิน

๙๘๙ ลานบาท ซึ่งบริษัท คิง เพาเวอรยินยอมจายเงินเพ่ิมจากการใชพ้ืนท่ีเกิน ซึ่งรวมท้ังหมดแลว

ตองจายคาเชาพ้ืนท่ีสวนเกินยอนหลังกวา ๑,๒๙๐ ลานบาท๒๙

จากขอเท็จจริงท่ีเกิดข้ึนของโครงการตาง ๆ ดังกลาวใน บมจ. ทอท. ท่ียกข้ึนเปน

กรณีตัวอยาง ผูวิจัยเห็นวา แมวาการจัดซื้อโดยวิธีพิเศษนาจะชวยใหตนทุนการจัดซื้อต่ําลง

เนื่องจากบางโครงการเปดประมูลจริงแตราคาท่ีไดยังสูง การใชวิธีพิเศษติดตอโดยตรงกับบริษัท

ผูเช่ียวชาญยอมไดสินคาและบริการท่ีคุมคามากกวา แตก็ตองยอมรับวามีชองวางท่ีอาจเปน

ชองทางของการทุจริตดวยเชนกัน ซึ่งแนวทางแกไขปญหาการทุจริตโดยใชวิธีการจัดซื้อจัดจางโดย

วิธีพิเศษเปนเคร่ืองมือนั้น กมลชัย รัตนสกาววงศ๓๐

ไดเสนอแนวทางวา ควรท่ีจะตั้งหนวยงาน

กลางเขามาดูแลเปนพิเศษโดยข้ึนตรงกับกระทรวงการคลังเพ่ือตรวจสอบการจัดซื้อจัดจางทุกคร้ัง ซึ่งการรวมอํานาจไวท่ีสวนกลางยอมงายตอการจัดการมากกวาแบบเดิมท่ีแตละหนวยงาน

ดําเนินการเองทําใหเกิดชองโหวมากมาย อยางไรก็ตาม กอนท่ีจะเลือกใชการจัดซื้อจัดจางโดยวิธี

พิเศษ ควรท่ีจะตองแสดงหลักฐานถึงพยายามท่ีจะใชวิธีการปกติมาแลวแตไมประสบผลสําเร็จ

หรือไมบรรลุตามเปาหมายของโครงการหรือควรวางแผนในระยะยาวไมใชรอใหใกลส้ินสุด

ระยะเวลาที่กําหนดแลวใชวิธีพิเศษโดยอางความจําเปนเรงดวนเพ่ือมิใหงานภาครัฐไดรับความ

เสียหายซึ่งเปนการอาศัยชองวางในการเอ้ือประโยชนตอกัน การจะเลือกใชวิธีพิเศษน้ันควรเปน

ทางเลือกสุดทาย และจะตองมีการแสดงหลักฐานยืนยันถึงความจําเปนในการเลือกใชวิธีพิเศษ

ดังกลาว รวมถึงตองเปดเผยขอมูลและสัญญาของโครงการตางๆ ใหสาธารณชนไดรับทราบ และ

ตองผานการตรวจสอบจากองคกรเก่ียวกับการตรวจสอบไมวาจะเปนสํานักงานการตรวจเงิน

แผนดินหรือสํานักงานคณะกรรมการปองกันและปราบปรามการทุจริตแหงชาติอยางเขมงวด

ในทุกโครงการ เพ่ือแสดงใหเห็นถึงความโปรงใสในการดําเนินการอยางแทจริง

๒๙“คิง เพาเวอร ระทมหนัก ติดหลมกฎหมายรวมทุน”, สยามธุรกิจ, ฉบับท่ี ๗๗๘ ประจํา

วันท่ี ๒๔-๒๗ มีนาคม ๒๕๕๐.

๓๐

“อีกชองทางโกงเพ่ือชาติ ? ๓๐ บ๊ิกโปรเจ็กตแสนลาน! ปดฉากระบอบทักษิณ”, ผูจัดการ

รายสัปดาห, ๒๙ ธันวาคม ๒๕๕๐.

กรณีศึกษา : บริษัททาอากาศยานไทย จํากัด (มหาชน)

๑๓๔

๒.๔ กรณีปญหาดานการบริหารงานบุคคล ๒.๔.๑ คณะกรรมการ บมจ. ทอท.

ตามขอบังคับของ บริษัท ทาอากาศยานไทย จํากัด (มหาชน) ในหมวด ๔

กําหนดโครงสรางท่ีมาของคณะกรรมการ บมจ. ทอท. ประกอบดวยกรรมการไมนอยกวา ๕ คน

และไมเกิน ๑๕ คน เลือกตั้งโดยท่ีประชุมผูถือหุน โดยมีกรรมการอิสระไมนอยกวา ๓ คน

และกรรมการไมนอยกวาก่ึงหนึ่งของจํานวนกรรมการทั้งหมดตองมีถ่ินท่ีอยูในราชอาณาจักร

โดยกรรมการอยางนอยหนึ่งคนตองมีความรูความสามารถในดานการบัญชีและการเงิน

และกรรมการทุกคนตองมีคุณสมบัติตามท่ีกฎหมายกําหนด ไดแก พระราชบัญญัติคุณสมบัติ

มาตรฐานสําหรับกรรมการและพนักงานรัฐวิสาหกิจ พ.ศ. ๒๕๑๘ และในสวนของกรรมการอิสระ

ยังตองมีคุณสมบัติตามกฎหมายวาดวยหลักทรัพยและตลาดหลักทรัพยดวย นอกจากนั้น

ในการสรรหากรรมการใหม ขอบังคับกําหนดใหคณะกรรมการแตงตั้งกรรมการอยางนอยสามคน

เปนกรรมการสรรหา โดยตองเปนกรรมการอิสระเพ่ือคัดเลือกและเสนอรายช่ือผูสมควรเปน

กรรมการใหมแทนกรรมการท่ีวางลงโดยใหคณะกรรมการสรรหากําหนดวิธีการสรรหาไดเองโดย

ตองเปนวิธีการที่โปรงใส ซึ่งจะเห็นไดวา ขอบังคับกําหนดใหเปนหนาท่ีของผูถือหุนในการ

คัดเลือกกรรมการจากกรอบคุณสมบัติท่ีกฎหมายและขอบังคับกําหนด อยางไรก็ตาม ได มี ส่ือนําเสนอวา

๓๑ การแตงตั้ งกรรมการ บมจ . ทอท .

มีการแทรกแซงจากฝายการเมือง โดยเฉพาะอยางย่ิงจากกระทรวงคมนาคมซ่ึงเปนกระทรวง

เจาสังกัดของ บมจ. ทอท. (แตไมไดเปนผู ถือหุน) ในลักษณะท่ีเม่ือมีการเปล่ียนแปลง

ทางการเมืองหรือเปล่ียนรัฐบาล มักปรากฏขาวความพยายามท่ีจะเปล่ียนแปลงกรรมการ

บมจ. ทอท. โดยผลักดันบุคคลท่ีมีสัมพันธกับฝายการเมืองเขามาเปนกรรมการอยูเสมอ

ตัวอยางเชน มีการตั้งขอสังเกตวา กระทรวงคมนาคมกําลังเรงผลักดันใหมีการปรับโครงสราง

บมจ. ทอท. โดยเฉพาะองคประกอบของคณะกรรมการ บมจ. ทอท. โดยสงสัญญาณใหกรรมการ

บางคนย่ืนใบลาออกเพ่ือใหมีการสรรหากรรมการใหมกอนการประชุมผูถือหุนในเดือนเมษายน

๒๕๕๒ ซึ่งกรรมการท่ีตองสรรหาใหมของ บมจ. ทอท. มีจํานวน ๗ คน เนื่องจากมีกรรมการ

ย่ืนใบลาออก ๒ คน และมีกรรมการท่ีดํารงตําแหนงครบตามวาระจํานวนหนึ่งในสาม รวม ๕ คน

โดยมีกระแสขาววา รายช่ือกรรมการใหมของ บมจ. ทอท. ไดรับการผลักดันรายช่ือท้ังจาก

พรรคประชาธิปตยท่ีดูแลงานดานการคลังและกลุมการเมืองท่ีคุมงานกระทรวงคมนาคม นอกจากนั้น ไดมีงานเขียน

๓๒ หยิบยกกรณีการแทรกแซงของฝายการเมืองในการ

แตงตั้งคณะกรรมการขององคกรภาครัฐท่ีมุงเนนการดําเนินการในเชิงธุรกิจอันเปนความพยายาม

๓๑ขาวทองเท่ียวและธุรกิจการบิน, ขอมูลจากเว็บไซต www.hflight.net/news/2009/01/

200901000225.shtml วันท่ี ๑๒ ตุลาคม ๒๕๕๒

๓๒สังศิต พิริยะรังสรรค นวลนอย ตรีรัตน และนพนันท วรรณเทพสกุล, คอรรัปชั่น

นักการเมือง ขาราชการ และนักธุรกิจ, กรุงเทพฯ : สภาท่ีปรึกษาเศรษฐกิจและสังคมแหงชาติ, ๒๕๔๗,

น. ๔๗-๔๘.

กรณีศึกษา : บริษัททาอากาศยานไทย จํากัด (มหาชน)

๑๓๕

ของฝายการเมืองในการเปล่ียนแปลงองคประกอบของคณะผูบริหาร บมจ. ทอท. เพ่ือแทรกแซง

การแตงตั้งคณะกรรมการบริหาร บริษัททาอากาศยานสากลกรุงเทพแหงใหม จํากัด (บทม.)

โดยมุงหมายที่จะแทรกแซงการบริหารโครงการสนามบินสุวรรณภูมิในท่ีสุด เนื่องจาก บทม.

เปนรัฐวิสาหกิจในสังกัดกระทรวงคมนาคมท่ีดูแลการบริหารงานโครงการสนามบินสุวรรณภูมิ และ

มี บมจ. ทอท. เปนผูถือหุนใหญ ดังนั้น การแตงตั้งกรรมการบริหาร บทม. จึงตองผานท่ีประชุม

คณะกรรมการ บมจ. ทอท. ดวยเหตุนี้ การกําหนดตัวบุคคลที่จะเขาไปกําหนดนโยบายของ

บทม. เก่ียวกับการบริหารสนามบินสุวรรณภูมิ จึงจําเปนจะตองควบคุมคณะกรรมการ บมจ.

ทอท. ใหไดกอน ซึ่งขอเท็จจริงท่ีเกิดข้ึนในชวงท่ีนายสุริยะ จึงรุงเรืองกิจ เปนรัฐมนตรีวาการ

กระทรวงคมนาคม ปรากฏวา กระทรวงการคลังซึ่งเปนผูถือหุนใหญของ บมจ. ทอท. ไดแตงตั้ง

คณะกรรมการ บมจ. ทอท. ชุดใหม แทนคณะกรรมการชุดเดิม และปรับขนาดลงจาก ๑๕ คน

เหลือ ๑๒ คน๓๓

เม่ือแตงตั้งใหมแลวก็ไดจัดใหมีการประชุมคณะกรรมการ บมจ. ทอท.

ชุดดังกลาวเปนคร้ังแรกในวันท่ี ๑๗ ตุลาคม ๒๕๔๕ เพ่ือพิจารณาแตงตั้งคณะกรรมการ บทม.

ชุดใหม ซึ่งเปนวันเดียวกับวันท่ีประธานคณะกรรมการบริหาร บทม. ไดย่ืนใบลาออกจากตําแหนง

ตอนายสุริยะ จึงรุงเรืองกิจ

๒.๔.๒ พนักงาน บมจ. ทอท.

ขอบังคับของ บริษัท ทาอากาศยานไทย จํากัด (มหาชน) ขอ ๕๔ กําหนดให

การบรรจุ แตงตั้ง ถอดถอน โยกยาย เล่ือน ลด หรือการลงโทษทางวินัยพนักงานและลูกจางของ

บมจ. ทอท. เปนอํานาจหนาท่ีของกรรมการผูอํานวยการใหญ จึงอาจมีความเปนไปไดท่ีจะเกิด

กรณีท่ีกรรมการผูอํานวยการใหญเลือกแตงตั้งบุคคลท่ีมีความใกลชิดกับตนหรือกับฝายการเมือง

ท่ีตนใหการสนับสนุนมาดํารงตําแหนงในระดับบริหารงานสวนตางๆ ของ บมจ. ทอท.

อยางไรก็ตาม ในงานวิจัยนี้ไมสามารถแสดงขอเท็จจริงท่ีชัดเจนเพ่ือสนับสนุนขอสังเกตดังกลาวได

เนื่องจากขาดหลักฐานท่ีเปนเอกสารยืนยัน คงมีแตขอมูลท่ีผูวิจัยมีมาจากคําบอกเลาของพนักงาน

ท่ีไดใหสัมภาษณซึ่งยืนยันวามีกรณีการแทรกแซงจากภายนอกในการแตงตั้งพนักงานตําแหนง

ตางๆ ของ บมจ. ทอท. ท่ีเปนพวกพองหรือมีความสัมพันธใกลชิดกัน หรือมีกรณีการซื้อขาย

ตําแหนงงาน บางตําแหนงมีมูลคาถึง ๒๐๐,๐๐๐ บาท ท้ังนี้ หากขอเท็จจริงดังกลาวเกิดข้ึนจริง

จะทําใหการถวงดุลและคานอํานาจซึ่งกันและกันกระทําไดยาก นอกไปจากนั้น ยังทําให

การทุจริตหรือการกระทําอันเปนการเอื้อประโยชนเกิดข้ึนไดในลักษณะที่เปนกระบวนการหรือ

เปนเครือขายท่ีเช่ือมโยงกันซึ่งยากตอการปองกันและตรวจสอบ

๓๓ประกอบดวย นายศรีสุข จันทรางศุ เปนประธาน พล.อ.อ.คงศักดิ์ วันทนา พล.ต.อ.สันต

ศรุตานนท นายอารีพงศ ภูชอุม นายสุเทพ สืบสันติวงศ นายสุพจน คําภีระ นายชัยเกษม นิติสิริ นายวุฒิพันธ

วิชัยรัตน นายสมชาย วงศสวัสดิ์ นายปรีชา จรุงกิจอนันต นายวิทิต ลีนุตพงษ และพล.อ.อ.เทอดศักดิ์ สัจจะรักษ

กรณีศึกษา : บริษัททาอากาศยานไทย จํากัด (มหาชน)

๑๓๖

๓. บทสรุป

จากขอมูลความเปนมาและภารกิจขององคกร แสดงใหเห็นวา บมจ. ทอท.

เปนรัฐวิสาหกิจท่ีมีขนาดใหญประกอบดวยทุนจํานวนมากและสามารถหารายไดมหาศาล

บมจ. ทอท. จึงถือเปนแหลงผลประโยชนขนาดใหญ และเปนองคกรท่ีมีความเส่ียงท่ีจะเกิดการ

ทุจริตไดมาก และจากขอเท็จจริงท่ีนํามาเปนกรณีตัวอยางนั้นก็แสดงใหเห็นถึงปญหาท่ีเก่ียวของ

กับความโปรงใสในการดําเนินงานของ บมจ. ทอท. ในหลายประการ ไดแก การดําเนินโครงการ

โดยไมปฏิบัติตามวิธีการหรือข้ันตอนตามท่ีกฎหมายกําหนด หรือการใชดุลพินิจของผูมีอํานาจ

ตัดสินใจโดยไมมีขอบเขตอันเนื่องจากกฎหมายเปดโอกาสให ดังเชน กรณีการจัดซื้อจัดจางโดย

อาศัยวิธีพิเศษ โดยอางเหตุจําเปนเรงดวน ท้ัง ๆ ท่ีลักษณะโครงการยอมตองมีการเตรียมแผน

ดําเนินงานเอาไวลวงหนาอยูแลว ซึ่งการใชวิธีพิเศษดังกลาว แมจะทําใหเกิดความรวดเร็ว แตก็

ทําให เ กิดความเปนอิสระในการดําเนินงานคอนขางสูงซึ่ งอาจกลายเปนชองทางท่ีเ อ้ือ

ตอการแสวงหาผลประโยชนอันมิชอบได หรือการตีความมูลคาของโครงการเพ่ือไมใหเขาขาย

ท่ีตองปฏิบัติพระราชบัญญัติวาดวยการใหเอกชนเขารวมงานหรือดําเนินการในกิจการของรัฐ

พ.ศ. ๒๕๓๕ นอกจากนั้น ปญหาอาจเกิดจากความพยายามท่ีจะเขาแทรกแซงจากฝายการเมือง

โดยมีการเสนอช่ือบุคคลท่ีมีขอสงสัยวามีความใกลชิดกับนักการเมืองเขามาดํารงตําแหนงใด ๆ ใน

บมจ. ทอท. หรือในโครงการท่ีทํากับ บมจ. ทอท. ซึ่งบุคคลเหลานี้จะกลายเปนเคร่ืองมือใหแก

กลุมแสวงหาประโยชน ทําใหการทุจริตเกิดข้ึนในองคกรไดอยางงายดาย อีกท้ัง การบริหารงาน

ทางดานการเงินการคลังภายใน บมจ. ทอท. ก็มีลักษณะเปนการละเลยการปฏิบัติตามกฎระเบียบ

ภายใน เชน ละเลยการเรงรัดหนี้สิน การเปล่ียนแปลงกฎระเบียบภายในท่ีเปนประโยชนแกเอกชน

ทําให บอจ. ทอท. เสียประโยชนมหาศาล