คู่มือการบริหารจัดการ ... · Web view6) ช มชนร ส กถ งความเป นเจ าของในภารก จของเคร

โครงการบรณาการอตสาหกรรมการทองเทยวอนดามนสการเปนศนยกลาง รายงานฉบบสมบรณ (Final Report)การทองเทยวระดบโลกบนฐานความเขมแขงของชมชนตามแนวเศรษฐกจพอเพยง บทท 7 การบรณาการสำานกบรหารยทธศาสตรกลมจงหวดภาคใตฝงอนดามน อตสาหกรรมการทองเทยวโดยเครอขาย

PUB2301 การจดการเครอขายในภาครฐบทท 13: การบรณาการการทำางานแบบเครอขาย

การบรณาการอตสาหกรรมการทองเทยวโดยเครอขาย

การดำาเนนงานโครงการบรณาการอตสาหกรรมการทองเทยวอนดามนสการเปนศนยกลางการทองเทยวระดบโลกบนฐานความเขมแขงของชมชนตามแนวเศรษฐกจพอเพยง ของสำานกบรหารยทธศาสตรกลมจงหวดภาคใตฝงอนดามน กระทรวงมหาดไทย มวตถประสงคหลกของโครงการ คอ การจดทำาแผนและสรางรปแบบการทำางานเชงบรณาการในการพฒนาและจดการทองเทยวของกลมจงหวดอนดามน ระหวางภาครฐ เอกชน และประชาชนในการพฒนาการทองเทยวไปสความยงยน โดยมการสรางใหเกดกระบวนการขบเคลอนแบบเครอขายอยางมประสทธภาพรวมกนระหวางภาครฐทงสวนกลางและสวนทองถน หนวยงานเอกชน และชมชน หรอระหวางชมชน

การศกษาในบทนจะชใหเหนถงหลกการแนวคดของการทำางานแบบเครอขาย ปจจยสำาคญทควรคำานงถงในการสรางเครอขาย รวมถงแนวทางโดยสงเขปในการสรางเครอขายทมประสทธภาพ

7.1 ความหมายและแนวคดทสำาคญ

ในการทำางานดานการบรหารจดการเครอขายนน มคำาศพทและแนวคดสำาคญซงควรทำาความเขาใจใหตรงกนกอนทจะเรมนำาแนวคดเหลานนมาประยกตใชใหเหมาะสมกบบรบทและโจทยของการพฒนาการทองเทยว ดงน

document.doc/1253 7-1


7.1.1 จดเรมตนแนวคดการบรการภาครฐดวยเครอขายการทำางาน

ในระดบสากล แนวคดการบรการภาครฐดวยเครอขายการทำางาน หรอ Government by Network นน ไดถกยอมรบในวงกวางโดยเฉพาะในกลมประเทศพฒนาแลว วาเปนแนวโนมการบรหารจดการรปแบบใหมทจะเกดขน (Goldsmith S. and D.Eggers W., 2004) ภายหลงจากทพบวารปแบบเดมของการบรหารจดการตามลำาดบขน หรอ Hierarchical Government ไมสามารถตอบสนองความตองการของประชาชนไดอยางมประสทธภาพ ไมวาจะเปนผลมาจากขอจำากดในดานการจดสรรงบประมาณ กำาลงคนในการเขาไปบรหารจดการ รวมถงความคาดหวงทสงขนของประชาชนตอการใหบรการและแกไขปญหาจากภาครฐ เปนตน ดงนน ในชวงแรกของการนำาแนวคดเรองเครอขายการทำางานเขามาประยกตใชในภารกจของหนวยงานรฐ สวนใหญจะเปนในรปแบบของการจางบรษทเอกชนภายนอกเขามาใหบรการบางประเภทเพอความรวดเรวและทนสมยในการใหบรการเหลานน รวมทง การใหบรการแบบเบดเสรจ ณ จดเดยวสำาหรบประชาชน เปนตน

7.1.2 ขอไดเปรยบของการทำางานในลกษณะเครอขาย

ขอไดเปรยบของการทำางานในลกษณะเครอขาย คอ (1) ความยดหยนในการทำางาน (Flexibility) ซงสามารถเพมปรมาณ ลดปรมาณ หรอเปลยนทรพยากรตางๆ ทใชในการทำางาน ไดภายในระยะเวลาอนสนเนองจากการอาศยหนวยงานอนภายนอกเปนผใหบรการในแตละสวน ทำาใหสามารถปรบเปลยนพฤตกรรมไดอยางรวดเรว (2) การมสวนรวมของหนวยงานเครอขายทมความหลากหลายในแนวคดเออใหเกดการสรางนวตกรรมใหมๆ ไดงายขน (Innovation) (3)



การแบงงานกนทำา สนบสนนใหเกดการทำางานอยางเชยวชาญเฉพาะดาน (Specialization) และ (4) ความรวดเรวและมประสทธภาพในการตดสนใจซงเกดขนในระดบทองถน (Speed) อยางไรกด ประเดนทาทายทสำาคญซงเปนอปสรรคตอการสรางใหเกดการทำางานแบบเครอขายอยางมประสทธภาพนน ประกอบดวย ความไมสอดคลองของเปาหมายของแตละหนวยงานในเครอขาย ความดอยประสทธภาพของระบบการสอสารขอมลภายในเครอขาย ปญหาการไมใหความรวมมอของบางหนวยงานในเครอขาย การขาดขอมลพนฐานทใชรวมกน

7.1.3 ลกษณะของความรวมมอระหวางภาครฐและเอกชน

รปแบบความรวมมอระหวางเครอขายภาครฐและเอกชน ซงพบเหนโดยทวไป สามารถเรยงลำาดบตามระดบการมสวนรวมของภาครฐจากมากไปนอย มดงน (แผนภมท 7.1.3-1)

1)เครอขายแบบจางเหมาดวยสญญาใหบรการ (Service Contract) ซงภาครฐเปนผทำาสญญาการใหบรการโดยมผรบจางหรอผรบชวงในการเชอมโยงงานบรการระหวางสมาชกในเครอขาย เชน การซอครภณฑ หรอการจดพมพปายโฆษณาแผนพบตางๆ เปนตน

2)เครอขายของบรการในหวงโซอปทาน (Supply Chain) มวตถประสงคเพอลดภาระงานทมลกษณะซบซอนในสายการทำางานหนงๆ ใหกบหนวยงานอนเปนผดำาเนนการแทนภาครฐ เพอทำาหนาทบรณาการการทำางานของผเกยวของหลกๆ โดยมงผลสมฤทธของงานทจะสงมอบ เชน การใหบรการจดเกบและกระจายสนคาและบรการ ดวยการขนสงตอเนองหลายรปแบบ เปนตน

3)เครอขายการทำางานแบบเฉพาะกจเพอแกไขปญหาเฉพาะหนา (Ad Hoc) เปนรปแบบทภาครฐตองการจดหาหนวยเฉพาะกจเพอรองรบสถานการณพเศษ ซงสวนใหญมกเปนเหตการณฉกเฉน เชน หนวยลง



ทะเบยนและใหความชวยเหลอในเหตการณภยพบตธรรมชาต หรอโรคระบาด เปนตน

4)เครอขายแบบตวแทนการใหบรการ (Channel Partnership) เปนรปแบบทภาครฐรวมกบบรษทเอกชนหรอองคกรทไมแสวงหาผลกำาไรในฐานะตวแทนภาครฐ เนองจากหนวยงานเหลานมชองทางทจะเขาถงผรบบรการไดดและทวถงกวาหนวยงานรฐ

5)เครอขายในการกระจายขอมล (Information Dissemination) เปนรปแบบทภาครฐรวมกบภาคเอกชนหรอองคกรทไมแสวงหาผลกำาไรในการเผยแพรขอมลสาธารณะใหกบประชาชนในวงกวาง

6)เครอขายภาคประชาสงคม (Civic Switchboard) ภาครฐดำาเนนการในลกษณะเปนชมสายการเชอมโยงระหวางองคกรตางๆ โดยอาศยความกวางขวางเปนตวเชอมโยงใหเกดความรวมมอกนของภาคประชาชนเพอสรางประโยชนแกสงคม เชน การบรหารจดการแหลงทองเทยวชมชน หรอศนยเรยนรของชมชน เปนตน

แผนภมท 7.1.3-1 รปแบบความรวมมอระหวางเครอขายภาครฐและเอกชน


นอย

มาก

ระดบการมสวนรวมของภาคระดบการมสวนรวมของภาครฐรฐ

ทมา : Deloitte Research

รปแบบความรวมมอระหวางเครอขายภาครฐและเอกชน

เครอขายแบบจางเหมา

ดวยสญญาใหบรการ

เครอขายของบรการ

ในหวงโซอปทาน

เครอขายการทำางาน

แบบเฉพาะกจเพอ

แกไขปญหาเฉพาะหนา เครอขายแบบ

ตวแทนการใหบรการ

เครอขายในการกระจาย

ขอมล

เครอขายภาคประชา

สงคม


7.1.4 ภารกจทตองอาศยการทำางานแบบเครอขาย

โดยทวไป การรวมมอทำางานแบบเครอขายเปนสงทดสำาหรบงานแทบทกประเภท อยางไรกตาม สำาหรบงานบางประเภทหรอบางลกษณะจำาเปนตองอาศยเครอขายในการทำางานมากกวางานประเภทอนๆ เชน

1) งานประเภททมกระบวนการทำางานเกยวของกบหนวยงานมากกวา 1 แหง

2) งานประเภททสรางใหเกดผลประโยชนรวมกนกบทกฝาย หรอสงผลกระทบตอความมนคง ความปลอดภยของทกฝาย ซงจำาเปนตองมการระดมสรรพกำาลง

3) งานประเภททหากตองทำางานภายใตกฎระเบยบและกลไกภาครฐ จะเกดอปสรรคสำาคญไมสามารถเอออำานวยใหเกดผลสมฤทธอยางมประสทธภาพได หรอไมสามารถขยายบรการใหครอบคลมไดอยางทวถง

4) งานประเภททตองอาศยความรวมมอจากชมชนในพนท ซงเปนผไดรบผลกระทบจากบรการ หรอมสวนไดสวนเสยโดยตรงจากบรการนนๆ เพอแบงเบาภาระตนทน และตองการสรางความเหนพองรวมกนมากกวาการสงการ

7.1.5 ปจจยทเปนหวใจใหเกดความรวมมออยางยงยน

การมงใหเกดการพฒนาใดๆ ดวยรปแบบการทำางานแบบเครอขายใหมความยงยนนน จำาเปนตองอาศยปจจยพนฐานสำาคญหลายประการ ดงน

1) สมาชกเครอขายมความคดเหน และเปาหมายรวมในการทำางาน2) เครอขายมแกนนำาทมความเขมแขง และไมมขอขดแยงเชงผล

ประโยชน (Conflict of Interest)



3) ภารกจมความชดเจน ทงในดานเปาหมาย วตถประสงค และกระบวนการทำางานรวมกน

4) สามารถกำาหนดรปแบบการบรหารจดการระหวางองคกรเครอขาย (Business Model) ทมประสทธภาพ เชน มกลมเปาหมายชดเจน กำาหนดรปแบบของสนคาและบรการ หลกเกณฑการแบงปนผลประโยชนทยอมรบได โครงสรางการทำางาน เปนตน

5) มการสรางใหเกดบรรยากาศในการไววางใจซงกนและกน พรอมกบชองทางในการใหสมาชกในเครอขายสรางผลงานและเครอขายอยางตอเนอง

6) ชมชนรสกถงความเปนเจาของในภารกจของเครอขาย

7.2 แนวทางการออกแบบและสรางระบบเครอขายการทำางาน (Designing the Network)

การออกแบบโครงสรางเครอขายการทำางานทมพนฐานอยบนความสลบซบซอนของความสมพนธระหวางสมาชกเครอขายจำานวนมากทเกยวของควรดำาเนนการดวยความระมดระวงตงแตชวงเรมตน ดวยการตอบคำาถามวา (1) ใครจะเขารวมเปนสมาชกเครอขาย ทงอาจจะในฐานะ สมาชกเครอขายหรอผมความเหมาะสมในการเปนผบรณาการเครอขาย (2) กจกรรมอะไรทควรมการบรณาการ ซงหมายรวมถงการกำาหนดภารกจสำาหรบเครอขาย และ (3) จะจดตงกลไกเครอขายอยางบรณาการไดอยางไร โดยครอบคลมทงระบบโครงสรางการจดองคกร กระบวนการทำางาน และการกำาหนดกลยทธในการทำางานใหเครอขายสามารถปฏบตงานไดอยางมประสทธภาพ มความตอเนองในการปฏบตงาน สามารถใหบรการไดอยางยงยนสามารถบรรลจดประสงคของการจดตง ดงน

7.2.1 ใครมความเหมาะสมทจะเปนผบรณาการเครอขาย (Network Integrator)



โดยหนวยงานผบรณาการเครอขายดงกลาวจะทำาหนาทเปนทงผประสานงาน เปนแกนกลางในการขบเคลอนกระบวนการและเครอขายในการปฏบตงานใหบรรลจดมงหมายของภารกจ เปนแกนกลางในการกำาหนดทศทางและเปนผรเรมกระบวนการแกไขปญหาเมอมอปสรรค รวมทงผรกษาคณภาพของบรการทให โดยจะมลกษณะเปนจดรวมศนยของการเชอมโยง (Hub) กบหนวยงานอน ทงนอาจแบงแนวทางการกำาหนดใหบคคลหรอองคกรทจะทำาหนาทเปนผบรณาการ ออกเปน 3 รปแบบหลก กลาวคอ

1)ภาครฐเปนผบรณาการ (Government as Integrator) ซงเปนรปแบบทนยมใชกนมาตงแตอดตของการบรหารงานภาครฐ โดยหนวยงานรฐจะใชขอไดเปรยบจากอำานาจหนาททมอยรวมทงสถานะความเปนกลางและมพนฐานของการเปนผรกษาผลประโยชนของสาธารณะ ในการดงใหหนวยงานและภาคทเกยวของเขามารวมทำางานหรอแกไขปญหาดวยกน โดยหลกเกณฑในการตดสนใจวาภาครฐควรเปนผบรณาการเครอขายหรอไมนน ควรเรมตนจากการตอบคำาถามเหลาน

(1) ศกยภาพและความพรอม ในหนวยงานภาครฐมทกษะ ประสบการณ รวมถงทรพยากรสำาหรบการดแลเครอขายทจะเกดขนหรอไม ถามอยทสวนงานใด และในอกดานหนงคอการพจารณาทางเลอกวาหนวยงานภายนอกอนทไมใชของภาครฐมทกษะ ประสบการณ รวมถงทรพยากรสำาหรบการดแลเครอขายทจะเกดขนหรอไม ถามความเสยเปรยบหรอไดเปรยบเมอเปรยบเทยบกบของภาครฐ

(2) การใหความสำาคญกบภารกจ การทำาหนาทบรหารจดการเครอขายดงกลาว ไดรบความสำาคญตงแตระดบผบรหารของหนวยงานรฐหรอไม

(3) อำานาจหนาทในการดำาเนนงาน ซงหมายถงการพจารณาวาอำานาจหนาทของหนวยงานรฐนนมความเกยวของกบการใหบรการสงคมดงกลาว มากนอยเพยงใด



(4) รปแบบการบรณาการใดทมความเหมาะสมทสดเพอสนบสนนใหเกดความรวมรบผดชอบระหวางหนวยงาน (Accountability)

(5) มขอกำาหนดดานเงอนไขเวลาสำาหรบการเรมตนกอสรางเครอขายหรอไม

(6) หนวยงานรฐตองอาศยการสนบสนนทางดานการเงน สำาหรบการเรมตนเครอขายหรอไม

(7) การแบกรบภาระความเสยง หากผเชยวชาญหรอตวแทนผใหบรการลมเลกการใหบรการ ภาครฐมการเตรยมการรองรบอยางไรเพอใหบรการสงคมสามารถดำาเนนการตอไปได

(8) กฎระเบยบทเปนอปสรรคตอการปฏบตงาน มเงอนไขในเชงคณภาพ หรอองคประกอบอน เชน กฎระเบยบทไมเอออำานวยตอกระบวนการจดซอจดจางของภาครฐ ทจะเปนอปสรรคตอการสนบสนนใหเกดกระบวนการทำางานแบบเครอขายหรอไม

2)ผรบชวงหลกเปนผบรณาการ (Prime Contractor as Integrator) ในการใหบรการทางสงคมหลายกรณ พบวา ภาครฐนยมจางผรบชวงใหเปนสวนหนงของกระบวนการใหบรการดงกลาวเพอสรางใหเกดประสทธภาพหรอมศกยภาพสงสดในการใหบรการ หรอบางครงอาจตองใหผรบชวงหลกเปนตวแทนในการบรหารจดการเครอขายการใหบรการทงหมด เพอเพมประสทธภาพและลดขอจำากดดานความสามารถภายในของภาครฐในการบรหารจดการและบรณาการเครอขายการทำางานระหวางหนวยงานทเกยวของ ทงน เนองจากในบางสถานการณรปแบบทมภาครฐเปนแกนกลางอาจประสบปญหาความไมคลองตวในการประสานความรวมมอกบภาคสวนตางๆ เนองจากถกผกมดดวยเงอนไขกฎระเบยบตางๆ ทกำากบควบคมระบบการทำางานของภาครฐอย โดยเฉพาะทมกจะมความไมคลองตวในการดำาเนนงานอยางมากเมอเกยวของกบความจำาเปนทจะตองยดหยนเพอใหสามารถใหบรการสาธารณะไดอยางรวดเรวทนสถานการณ คอกฎหมายและระเบยบการจดซอจดจางซงมกจะมลกษณะไมยดหยน มขนตอนมาก ลาชา ขาดความคลองตว เนนการควบคมกระบวนการ



เพอปองกนการทจรต และการจดหาบนพนฐานตนทนทตำามากกวาเนนความยดหยน ความรวดเรวในการจดหา และการไดมาซงสนคาหรอบรการทมคณภาพสง การสงตอบทบาทในการบรณาการดงกลาวไปยงผรบชวงจงอาจมความเหมาะสมกวา

3) ผใหบรการบคคลทสามเปนผบรณาการ (Third Party as Integrator) ในบางครงภาครฐสามารถจางบรษทเอกชนหรอองคการไมแสวงหากำาไรเปนผแทนภาครฐในการเขามาบรหารจดการองคกร ออกแบบโครงสรางเครอขาย และกำาหนดกระบวนการทำางานอยางเบดเสรจ ซงรปแบบดงกลาวจะตางจากรปแบบท 2 ตรงทผถกจางไมไดมสวนเขารวมกบการใหบรการนนโดยตรง แตเขามาทำาหนาทตวแทน (Network’s Broker) เพอสรางกระบวนการและเปนผประสานการทำางานแบบรวมมอกนระหวางหลายภาคสวนใหมความยงยน ซงสวนใหญแลวหนวยงานภายนอกททำาหนาทแทนภาครฐ มกมขอไดเปรยบในประเดนของเครองมอหรอความคลองตวในการใชทรพยากรสำาหรบบรหารงาน รวมทงมองเหนผลลพธตามเปาหมายใหญไดดกวาหนวยงานของรฐ แตมจดออนของโครงสรางการทำางานทตองเพมชนในการทำางานขนระหวางภาครฐและผใชบรการ

7.2.2 ภารกจใดทควรอาศยการบรณาการ

ภาครฐตองพจารณาใหชดเจนวา ภารกจใดทสามารถเพมมลคาไดจากการบรณาการทำางานรวมกนระหวางหลายหนวยงาน และภารกจใดสามารถดำาเนนการไดอยางเปนอสระดวยหนวยงานเดยว ซงหากเปนในกรณหลง ภาครฐอาจพจารณาจางบคคลภายนอกใหเขามาดำาเนนการไดอยางเบดเสรจ ดงนน จดเรมตนของการออกแบบเครอขายการทำางานทมความเหมาะสม จำาควรเรมจากการทำาความเขาใจกระบวนการและขนตอนของกจกรรมทจะทำาใหเกดบรการดงกลาวอยางมประสทธภาพ หรอเรยกวาการทำา Process Mapping ซงหมายถง การคลคลายกระบวนการใหบรการทงหมด



โดยละเอยดเพอใหทราบถงระดบการมสวนรวมของแตละหนวยงานในแตละขนตอน กอนทจะสามารถตดสนใจคดเลอกภารกจทตองดำาเนนการโดยอาศยรปแบบความรวมมอแบบเครอขาย และมการกำาหนดรปแบบการทำางานรวมกน (Working Platform) ไดอยางเหมาะสม โดยมประเดนสำาคญทจะตองคำานงถงคอ การกำาหนดเปาหมายของภารกจใหเหนถงผลผลตทจะตองนำาเสนอตอประชาชนผรบบรการ (Output oriented) และผลลพธสดทายในเชงคณคาสาธารณะ (Outcome-based public value) ทจะเกดกบประชาชนผรบบรการ เชน การมสขภาพทด ความปลอดภยในชวตและทรพยสน การมนำาสะอาดอปโภคบรโภคอยางเพยงพอเหมาะสม การมระบบการกำาจดขยะหรอของเสยทมประสทธภาพ ทงน สามารถระบหลกเกณฑสำาคญในการพจารณาคดเลอกภารกจทตองอาศยการทำางานในรปแบบเครอขายของหนวยงานมารวมมอกนสรางใหเกดบรการทมประสทธภาพ ดงน

1) กระบวนการทำางานเพอทจะใหเกดบรการนนอยางมประสทธภาพมความเกยวของกบกระบวนการทำางานแบบรวมมอกนโดยใกลชดของหลายหนวยงาน

2) เปนภารกจทเปนประโยชนรวมตอทกฝายทเกยวของ จนกระทงสามารถเปนแรงจงใจใหเกดการระดมสรรพกำาลงของภาครฐ เอกชน ชมชน และพลงทางสงคมอนมาดำาเนนการอยางบรณาการ เพอสรางประโยชน (Public value) ใหเกดกบสาธารณะไดอยางชดเจน

3) เปนภารกจหรอกระบวนการทำางานทกฎระเบยบและกลไกภาครฐไมสามารถเอออำานวยใหมประสทธภาพ และครอบคลมการใหบรการไดอยางทวถง

4) เปนภารกจทตองอาศยความรวมมอจากชมชนทเปนผไดรบผลกระทบจากบรการนนๆ ขอพงระวงสำาหรบหนวยงานรฐ คอ ความโนมเอยงทจะแบงภารกจงานออกเปนหลายสญญาจางเพอใหมหนวยงานภายนอกหลายรายเขารวมดำาเนนการดวยกน ในขณะทตวเนองานทแทจรงกลบจำาเปนตอง



อาศยความเปนบรณาการการทำางานอยางมากทสด นอกจากน ควรออกแบบโครงสรางการทำางานทมความคลองตว (Flexible Structure) เพอใหสามารถปรบตวรบกบความไมแนนอนทจะเกดขนไดอยางมประสทธภาพ รวมทงควรพจารณาคดเลอกหนวยงานรวมเครอขายดวยการประเมนความสามารถในการดำาเนนงาน ชอเสยงของการใหบรการ รวมทงการมความรความเขาใจเกยวกบความตองการของผใชบรการ ดวย

7.2.3 จะจดตงกลไกเครอขายอยางบรณาการไดอยางไร

ในการจดตงระบบเครอขาย ผบรณาการเครอขายจะตองคำานงถง ผลลพธเชงคณคา (Public value) เปนธงนำา ตองมองเหนรปธรรมทเปนตวแทนของบรการนนๆ วาประกอบไปดวยผลผลตอะไรบาง จะตองเขาใจกระบวนทำางานหรอกจกรรมทจะไดมาซงบรการ โดยมพนฐานบนกระบวนการทำางานทลนไหล คลองตว มวฒนธรรมในการปฏบตงานทเอออำานวยหรอกระตนใหเกดความไววางใจและความรวมมอระหวางภาคทเกยวของเพอสรางเกดกระบวนการทำางานทมประสทธภาพ ซงเหลาน อาจตองอาศยระยะเวลา ทกษะ และความอดทนของผบรณาการและสมาชกเปนอยางมาก โดยการออกแบบและจดตงระบบเครอขายจะตองมองคประกอบ ดงตอไปน

1)การจดตงชองทางการสอสาร (Establishing Communication Channel) เนองจากการบรหารจดการแบบเครอขายเขามามบทบาทในการตอบสนองความจำาเปนทจะตองมการสอสารกบคนหลายกลม หลายระดบอยางรวดเรวแบบ Real-time และตอเนอง เพอใหเกดบรการทสามารถตอบสนองความตองการของลกคาและวกฤตไดทนทวงท นอกจากน



คณลกษณะการทำางานแบบเครอขายทสำาคญ คอ ตองทำางานขามหนวยงานบงคบบญชาออกไป จงจำาเปนตองอาศยการสอสารในลกษณะทเปนแบบไมเปนทางการมากขน (Informal) และควรตองมความเรยบงายเพยงพอทจะทำาใหทกคนในเครอขายเขาใจขอมลทสอสารกนไดอยางงายๆ ซงคณลกษณะของการสอสารเชนนไมสามารถทจะหลกเลยงการใชเครองมอชวย (Collaboration Technology) เชน การสอสารแบบดจตอล (Digital Connection) ซงทกภาคสามารถเขาถงและตดตอไดตลอดเวลาผานทางโทรศพท อเมล หรอวดโอ เปนตน อยางไรกตาม กระบวนการทำางานแบบ face-to-face ซงเปนรปแบบการทำางานเดม ยงคงมความจำาเปนสำาหรบการสรางเครอขายดวย โดยอาจใชเทคนคการมสถานททำางานในบรเวณใกลเคยงกน (Co-location) เพอเออใหเกดการสอสารแบบ face-to-face และชองทางการแลกเปลยนขอมลจากประสบการณสวนตว (Tacit Knowledge) อยางมประสทธภาพ

นอกจากน เงอนไขหนงทจะทำาใหเกดรปแบบการสอสารทรวดเรวและไมเปนทางการดงกลาว คอ การมอบหมายอำานาจไปสเจาหนาทระดบลาง (Delegation) ใหเปนตวแทนตดตอสอสารระหวางกน รวมไปถงความไววางใจในการทำางานรวมกนระหวางบคคลในหนวยงานและระหวางหนวยงานในเครอขาย โดยอาจเรมจากการกำาหนดกตกาการทำางานรวมกนตงแตขนตอนแรก

2)การประสานกจกรรมทดำาเนนการโดยสมาชก (Coordinating Activities) นอกเหนอจาก เครอขายการสอสารทเขมแขงแลว กระบวนการสรางความสมพนธภายในเครอขาย ยงจำาเปนตองประสานการทำางานดวยกจกรรมทมความซบซอนมากขนดวย ซงกอนทสมาชกในเครอขายจะสรางกจกรรมเพอการประสานงานทดและเกดผลไดนน ทกคนจำาเปนตอง

- เขาใจในเปาหมายรวมกน



- หนวยงานเครอขาย (Network Partner) มความสามารถในการมองเหนและเขาใจกระบวนการทำางานและความกาวหนาในการทำางานของหนวยงานอนในเครอขาย (Visibility) เพอทจะใหแตละหนวยงานสามารถตรวจสอบผลการดำาเนนงานในภาพรวมไดอยางงายดาย

- หนวยงานเครอขาย (Network Partner) สามารถแลกเปลยนขอมลเกยวกบลกคาระหวางกน เพอสรางใหเกดความเขาใจทตรงกนเกยวกบความตองการของลกคา

อยางไรกตาม อปสรรคทอาจพบจากการแลกเปลยนขอมลและทำากจกรรมประสานงาน ไดแก (1) หนวยงานเครอขายขาดความสามารถในการทำางานรวมกน (Lack of Interoperability) ไมวาจะเกดจากขอจำากดดานเงนลงทนในเทคโนโลยการสอสาร หรอทกษะความเขาใจในการดำาเนนกจกรรมกตาม (2) ขอมลทมความเปนสวนตว (Privacy Issue) กอใหเกดปญหาทมระดบความยากมากขนตอการบรณาการการใหบรการ ในขอเทจจรงทหนวยงานในเครอขายจำาเปนตองรวบรวม จดการ และแบงปนขอมลเกยวกบกลมลกคาเปาหมายในรปของอเลกทรอนกสใหกบหนวยงานอนทงภาครฐและเอกชน อาจสรางใหเกดความไมไววางใจระหวางกนเนองจากความเสยงตอขอมลทอาจรวไหลได

3)การสรางความสมพนธทยงยน (Building Relationships) นอกเหนอจากวธการจดตงระบบสอสารและการประสานกจกรรมเพอสรางใหเกดความรวมมอตงแตขนตอนแรกแลวนน ผบรณาการเครอขายยงจำาเปนตองผลกดนใหมโครงสรางองคกร และเงอนไขการดำาเนนงานทเออตอการมความสมพนธทยงยนของทกภาคในเครอขายดวย ซงสามารถเกดขนไดจาก (1) ระบบการกำากบดแล (Governance Structure) ซงตองเออใหเกดระบบกำากบมาตรฐานของผลการใหบรการอยางตอเนอง ในขณะเดยวกนระบบการกำากบนตองมความยดหยนเพยงพอทจะสงเสรมให



เกดนวตกรรมใหมๆ ในการดำาเนนงานและสรางวฒนธรรมทชวยบรหารความเปลยนแปลงทเกดขน (2) ระบบเครอขายตองเออตอการเรยนรเพอปรบปรงตวเอง เนองจากการแลกเปลยนขอมลมทงประเภททเปน Explicit และ Tacit Knowledge ซงในขอเทจจรง มอปสรรคหลายประการททำาใหกระบวนการแลกเปลยนองคความรดงกลาวไมประสบความสำาเรจตามวตถประสงคทตงไวได เชน หนวยงานไมสามารถหาผทรจรงภายในองคกรได บคคลในหนวยงานไมพรอมทจะแบงปนความรใหผอนเนองจากความไมวางใจหรอไมมทกษะการถายทอดความรทด ความไมสามารถทจะดงความรทมอยออกมาจดเกบและเผยแพรเนองจากไมมเทคโนโลยทเหมาะสม ทศนคตในการทำางานทไมเหนถงความสำาคญของการแลกเปลยนความรเนองจากขาดคณสมบตของผนำาทด (Leadership Commitment) ความเกรงกลวตอการสญเสยอำานาจหากเปดเผยขอมลหรอความรทมอย และการไมใหความรวมมอเนองจากไมไดระบไวเปนสวนหนงของความรบผดชอบโดยตรง เปนตน

4)การจดการความแตกตางดานวฒนธรรม (Handling Cultural Difference) โดยทวไปการทำางานแบบเครอขาย สามารถแบงสมาชกออกไดเปน 2 กลมหลกๆ ไดแก กลมทำางานเพอแสวงผลกำาไร (For-profit) และกลมทำางานทไมแสวงผลกำาไร (Non-profit) ซงทงสองกลมจะมคานยม สไตลการทำางาน และเงอนไขขอจำากดขององคกรทแตกตางกน ดงนน จงมความจำาเปนตองหาแนวทางการจดการความแตกตางเหลานใหสามารถทำางานรวมกนไดอยางมประสทธภาพ

5)การจดระบบความรบผดชอบของเครอขาย (Accountability Framework for Network) เพอใหเครอ



ขายสามารถสรางผลการดำาเนนงานทตรงตามวตถประสงคของการใหบรการทดได ควรมระบบความรบผดชอบทมองคประกอบสำาคญ ดงน

- การกำาหนดจดมงหมายและคณคาทตองการใหเกดผลสำาเรจ พรอมกบการสรางความไววางใจรวมกน (Setting goals aligning values, creating trust)

- การวางระบบโครงสรางสงตอบแทน และสงจงใจ รวมถงการแบงปนภาระความเสยงรวมกนอยางชดเจน (Structuring incentives and sharing risks)

- การกำาหนดตวชวดผลการทำางาน (Measuring and monitoring performance)

- กระบวนการบรหารจดการความเปลยนแปลง (Managing change)

ทงน มขอแนะนำาในการออกแบบโครงสรางสงจงใจในการทำางาน ดงน

- ควรเชอมโยงสงตอบแทนหรอสงจงใจไวกบผลลพธการดำาเนนงาน ไมใชกจกรรมการดำาเนนงาน

- ระวงไมกอใหเกดการเลอกทำางานเฉพาะสวนทไมมความซบซอน และทงภาระของภารกจทมความยากใหกบผอนรบผดชอบ

- ใหมการแบงปนผลประโยชนทไดรบจากเครอขายการทำางานทมประสทธภาพ

- กำาหนดขอตกลงการทำางานทมความสมเหตสมผล เพอใหหนวยงานในเครอขายสามารถรบผดชอบผลการดำาเนนงานของตนเองได

7.3 การใหบรการสาธารณะในลกษณะเครอขายของไทย

7.3.1 ววฒนาการแนวคดความรวมมอการใหบรการสาธารณะในลกษณะเครอขายของไทย



แนวคดการจดการในลกษณะเครอขาย เรมถกเลงเหนวาเปนสงทมความจำาเปน สำาหรบประเทศไทย ภายหลงจากทศทางการบรหารรฐกจมงเนนการกระจายอำานาจสทองถนตงแตป พ.ศ.2542 ทสงผลใหเกดหนวยงานใหมๆ ในทองถนจำานวนมาก ตามพระราชบญญตกำาหนดแผนและขนตอนการกระจายอำานาจ พ.ศ.2542 ซงไดใหความมอสระในการปกครองตนเองของหนวยงานและประชาชนในทองถนมากขน โดยมเจตนารมณใหประชาชนไดเขามามสวนรวมในการกำาหนดทศทางการพฒนา ตรวจสอบและกำากบดแลการทำางานขององคกรปกครองสวนทองถน เพอใหไดรบบรการสาธารณะทตรงกบความตองการของทองถนไดอยางเหมาะสม ดงนน การบรหารจดการภาครฐรปแบบเดมซงอาศยเพยงอำานาจสงการจากหนวยงานกลาง (Top-down approach) จงแสดงใหเหนถงความไมสอดคลองกบโครงสรางขององคกรทเปลยนแปลงไป โดยทหนวยงานระดบทองถนเรมมอำานาจและไดรบงบประมาณสำาหรบกำาหนดนโยบายการพฒนาในพนทของตนเองมากขน

ทงน แนวคดรปแบบความรวมมอการใหบรการสาธารณะขององคกรปกครองสวนทองถนในลกษณะเครอขายในประเทศไทย ไดถกกลาวถงในระดบผบรหารของประเทศอยางจรงจง จนกระทงเมอวนท 26 พฤษภาคม 2552 ไดมการจดตงคณะอนกรรมการพฒนารปแบบการใหบรการสาธารณะขององคกรปกครองสวนทองถนในลกษณะเครอขายหรอกลมพนทและรปแบบการจดตงองคกรบรหารจดการในพนทพเศษ ซงม นายอภรกษ โกษะโยธน เปนประธานอนกรรมการขน ภายใตคณะกรรมการการกระจายอำานาจใหแกองคกรปกครองสวนทองถนซงมนายกรฐมนตร (นายอภสทธ เวชชาชวะ) เปนประธานกรรมการ



โดยกรอบการใหบรการสาธารณะทสามารถใชรปแบบเครอขายการทำางาน ควรมคณลกษณะหลก 5 ประการ คอ

1) เปนภารกจรวมขององคกรปกครองสวนทองถนทมงตอบสนองความตองการของผรบบรการ

2) คำานงถงประโยชนรวมของทกฝาย 3) มการประสานทรพยากรเพอแบงเบาภาระตนทน 4) เนนลกคาและกระบวนการมากกวาอำานาจหนาท 5) เนนการสรางความพองมากกวาการสงการ ทงน ตวอยางภารกจ

การใหบรการสาธารณะททองถนสามารถดำาเนนการรวมกนในลกษณะเครอขาย ไดแก การรวมกำาหนดเขตและจดระเบยบการใชทดนเพอรองรบการพฒนาเมองในกลมพนทรวมกน การรวมกนจดทำาแผนพฒนาทองถน แผนสงเสรมการลงทนและสงเสรมธรกจในกลมพนท การรวมกนจดบรการขนพนฐานทจำาเปน การสงเสรมการรวมกลมประชาคมในเชงสรางสรรค การสนบสนนการดำาเนนงานภายใตแผนชมชนรวมกน เปนตน โดยปจจบนมการทดลองจดตงองคกรความรวมมอระหวางองคกรปกครองสวนทองถน ซงมจงหวดกาญจนบร ระยอง และลำาปาง เปนกรณศกษา

นอกจากน ยงมการนำาเสนอแนวคดขององคกรปกครองสวนทองถนรปแบบพเศษขน ซงสอดคลองกบขอกำาหนดในรฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรไทย พ.ศ.2550 ทเปดโอกาสใหมการจดตงองคกรปกครองสวนทองถนรปแบบพเศษในประเทศไทย เพอใหสามารถบรหารจดการในพนทซงมปจจยทางเศรษฐกจและสงคมทแตกตางและหลากหลายและมโอกาสพฒนาใหเปนฐานเศรษฐกจทสำาคญของประเทศไดอยางมประสทธภาพ โดยใหความหมายขององคกรปกครองสวนทองถนรปแบบพเศษไววา องคกรปกครองสวนทองถนทมลกษณะหรอองคประกอบบางประการแตกตางจากองคกรปกครองสวนทองถนทวๆ ไป ทำาใหการใชรปแบบการบรหารจดการแบบองคกรปกครองสวนทองถนทวไปไมเหมาะสม จำาเปนตองออกแบบองคกร



ปกครองสวนทองถนรปแบบพเศษขน เพอใหสามารถรบผดชอบภารกจตอบสนองความตองการของประชาชนในทองถนไดอยางมประสทธภาพ ซงโดยทวไปจะมลกษณะอยางใดอยางหนง อาท การมโครงสรางบรหารทแตกตางจากองคกรปกครองสวนถนอน เชน รปแบบการบรหารเมองพทยา การกำาหนดทมาของผบรหารทองถน การมอำานาจหนาทในการบรหารกจการสาธารณะเฉพาะพนททแตกตางจากทองถนอน หรอการมรายไดทมากพอทจะใหบรการสาธารณะในทองถน เปนตน ยกตวอยางกลมเมองเปาหมายทมศกยภาพเปนฐานเศรษฐกจทสำาคญของประเทศ เชน เมองศนยกลางการบนสวรรณภม เมองอตสาหกรรมและโลจสตกสพนทแหลมฉบงและมาบตาพด เมองชายแดนทเปนประตเศรษฐกจเชอมโยงกบประเทศเพอนบาน เชน อำาเภอแมสอด จงหวดตาก เมองทองเทยวธรรมชาต และเมองทมการเจรญเตบโตทางเศรษฐกจสง ซงรวมกลมเมองรมชายฝงทะเลอนดามนภเกต-กระบ-พงงา เอาไวดวย

7.3.2 กรอบแนวคดความรวมมอการใหบรการสาธารณะในลกษณะเครอขายของไทย

1)นยามวระศกด เครอเทพ ไดใหความหมายเบองตนของ “เครอขายการ

ทำางาน ” ในบรบทของประเทศไทย วาหมายถง การจดรปแบบความสมพนธเชงโครงสรางของการทำางานระหวางหนวยงานตางๆ ตงแต 2 หนวยงานขนไป โดยมองคกรภาครฐเปนแกนหลกของเครอขาย มความสมพนธในลกษณะทเปนทางการและไมเปนทางการ โดยมเปาหมายของความรวมมอเพอตองการแกไขปญหาสาธารณะบางประการรวมกน ซงเปนปญหาทองคกรใดองคกรหนงมอาจดำาเนนการใหบรรลผลสำาเรจโดยลำาพง ขณะทกรมสงเสรมการปกครองทองถน ไดใหความหมายของ “ความรวมมอระหวางการปกครองสวนทองถน” วาหมายถง การทองคกรปกครองสวนทองถน



(อปท.) ตงแต 2 แหงขนไปรวมมอกนในการดำาเนนกจการใดกจการหนง หรอหลายกจการ ซงกจการนนอาจเปนกจการท อปท. แหงใดแหงหนงไมสามารถดำาเนนการไดโดยลำาพง หรอหากดำาเนนการได กตองอาศยทรพยากรตางๆ เปนจำานวนมากอนเปนภาระแก อปท. นน โดยลกษณะของความรวมมอน อาจเปนไปในลกษณะของความรวมมอผานการจดทำาบนทกขอตกลงรวมระหวาง อปท. หรอในลกษณะขององคกรความรวมมอทมสถานะเปนนตบคคลตามกฎหมายได

2)รปแบบความรวมมอในลกษณะการสรางเครอขายขององคกรปกครองสวนทองถน (Network Typology) จากฐานขอมลจาก โครงการวถใหมขององคกรปกครองสวนทองถนในประเทศไทย (วระศกด เครอเทพ) อาจแบงออกเปน 4 รปแแบบ ซง อปท. มหนาทแตกตางกนไปในแตละรปแบบ ดงน

(1) เครอขายการปรกษาหารอ (Consultative Model) เปนการเปดโอกาสใหประชาชนหรอหนวยงานภายนอกสะทอนความคดเหน หรอใหขอเสนอแนะทมตอการจดการปญหาของทองถน

(2) เครอขายการทำางานจางเหมา (Contracted Model) พฒนาขนจากรปแบบการทำาสญญาจางระหวางภาครฐและเอกชน อปท. จะทำาหนาทเปนผวาจาง กำากบดแลใหหนวยงานผรบเหมา (Contractor) ดำาเนนการทตกลงไว

(3) เครอขายภาคประชาสงคม (Decentralized Model) อปท. จะสนบสนนใหภาคประชาชนรวมตวกนอยางเขมแขง และมบทบาทหลกในการจดการกบปญหาตางๆ ทเกดขนในชมชน อปท. จะทำาหนาทเปนเพยงผกระตน สนบสนน และจงใจ (Facilitator) ใหภาคชมชนเขามาแกไขปญหาสาธารณะตางๆ ดวยตนเอง

(4) เครอขายรวมปฏบตการ (Collaborative Model) เปนรปแบบทอาศยความรวมมอในการทำางานอยางเขมขนและตอเนอง เพอใหบรรลวตถประสงคทตองการรวมกน มการกำาหนดหนาทความรบผดชอบ



อยางชดเจน อปท. จงมบทบาทในฐานะผประสาน (Integrator) การปฏบตงานของเครอขายเพอใหสามารถขบเคลอนไปในทศทางเดยวกนและสอดคลองกบเปาหมายรวม

ในขณะเดยวกน กรมสงเสรมการปกครองสวนทองถน ยงไดแบงประเภทของความรวมมอการใหบรการสาธารณะระหวาง อปท. ออกเปน 5 ประเภท ดงน

(1) ความรวมมอแบบหลวม เปนความรวมมอทมระดบของการปฏสมพนธในระดบตำาสด ทงในแงสภาพงาน ประเภทของภารกจ ระยะเวลาดำาเนนการ และสภาพบงคบทางกฎหมาย (Legal Sanction) กลาวคอ จะดำาเนนการรวมกนในภารกจทไมซบซอนเกดขนและเสรจลงอยางรวดเรว โดยไมมความผกพนระยะยาว เชน การขอการสนบสนนเครองมอเครองจกร ซง อปท. ทขอรบการสนบสนนนน จะใชเครองมอเครองจกรภายในระยะเวลาทกำาหนดตามภารกจ ไมตองมการทำาสญญายมเมอใชเสรจกจะคนใหแกทองถนทเปนเจาของ ทงน ปจจยทจะกอใหเกดความรวมมอในลกษณะน ไดแก

- ความสมพนธอนดระหวางผบรหารและพนกงานทองถนระหวาง อปท.

- สภาพบงคบของภารกจทตองการความเรงดวนในการระดมสรรพกำาลงเพอแกไขปญหา

(2) การมอบหมายใหหนวยงานภายนอกดำาเนนการแทน อปท. ยงสามารถขอความรวมมอจาก อปท. อน เพอดำาเนนการในสวนทตนเองไมมความชำานาญในการจดการ หรอไมมทรพยากรบางประเภท เชน การขอใชบรการหลมกำาจดขยะของ อปท.ขางเคยง ซงหลกเกณฑการใชบรการดงกลาว จะกำาหนดโดย อปท. ทใหบรการ สวนการชำาระคาใชจายเปนภาระหนาทของ อปท. ทรบบรการนน ดงนน ความรวมมอในลกษณะน นอกจากความสมพนธอนดระหวางผบรหารแลว การดำาเนนการดงกลาวยงอยบนพนฐานของขอตกลงหรอสญญาทแตละฝายตกลงกนดวย



(3) ความรวมมอทไมเปนนตบคคล อปท. ทตกลงเขารวมเปนภาคความรวมมอรปแบบน ตางตองมหนาทความรบผดชอบทกฝาย โดยระดบของความรบผดชอบอาจมความแตกตางกนตามศกยภาพของแตละภาคสมาชกทพงจะทำาได และเนองจากทกภาคสมาชกมสวนรวม ดงนน หนวยงานทมหนาทตดสนใจ จงตองประกอบขนจากผแทนจากภาคสมาชก อยางไรกด ในแงของสถานะของความรวมมอ คณะกรรมการรวมดงกลาวมหนาทเพยงกำาหนดทศทางหลกเกณฑหรอขอบงคบ เพอใหการดำาเนนงานมระบบระเบยบ และไมทำาใหความรวมมอกลบเปนอปสรรคในการจดบรการสาธารณะ นอกจากน ในแงของสถานภาพทางการเงนการคลง กลมความรวมมอ ไมสามารถหารายไดดวยตนเองเนองจากไมมสถานะเปนนตบคคล ดงนน การบรหารงบประมาณจงตองอยภายใตการดำาเนนงานของ อปท. ทเปนศนยกลางของความรวมมอโดยอาศยงบประมาณทมาจากการอดหนนของภาคสมาชกเปนหลก

(4) ความรวมมอทเปนนตบคคล เปนลกษณะของความรวมมอระดบทมความกาวหนามากทสด กลาวคอ อปท. ทเปนภาคสมาชกยอมสละอำานาจหนาทบางประการใหแกองคกรความรวมมอซงมอสระในการบรหารจดการบรการสาธารณะตามแนวทางซงถกกำาหนดภายใตกรอบทผแทนภาคสมาชกเหนชอบ นอกจากนน องคกรความรวมมอยงมอสระในการบรหารงบประมาณ การจดซอจดจาง ฯลฯ ความรวมมอในลกษณะนสะทอนใหเหนไดในกฎหมายทเกยวกบองคกรปกครองสวนทองถนตางๆ ในรปของ สหการ “ ”เปนตน

(5) การควบรวมองคกรปกครองสวนทองถน เปนรปแบบท อปท. ตงแตสองแหงขนไปตกลงทจะเขารวมดำาเนนการในฐานะหนวยการปกครองทองถนเพยงหนวยเดยว



7.4 ตวอยางรปแบบความรวมมอในการใหบรการสาธารณะขององคกรปกครองสวนทองถน

ในตางประเทศ

รศ.ดร.นครนทร เมฆไตรรตน ไดศกษาเกยวกบการปกครองทองถนของตางประเทศทดำาเนนการ โดยใชรปแบบความรวมมอขององคกรปกครองสวนทองถน เพอแกปญหาการใหบรการสาธารณะทองถนทยงไมมประสทธภาพ โดยแตละประเทศมรปแบบความรวมมอทแตกตางกนไป เชน

7.4.1 ญปน

ญปนไดจดตง สหภาพองคกรปกครองสวนทองถน (Cooperatives of Local Authorities/Jimukumiai) ซงไดรบความเหนชอบจากรฐมนตรหรอผวาราชจงหวดแลวแตกรณ เปนรปแบบหนงของการใหบรการสาธารณะรวมกนของทองถนประเทศญปน เพอรวมกนดำาเนนกจการททองถนขนาดเลกไมมศกยภาพเพยงพอทจดทำาได ซงมรปแบบตามทกฎหมายกำาหนด 4 ประเภท คอ

1)สหภาพธรการทวไป (Partial Cooperative/chibu - jimukumiai) เปนสหภาพททองถนมอบหมายการจดกจการสาธารณะในพนทพเศษบางพนทใหสหภาพดำาเนนการแทน ดงเชน กจการเกยวกบการกำาจดขยะ กจการเกยวกบการอคคภย และกจการเกยวกบการศกษาภาคบงคบ เปนตน ซงสหภาพประเภทนเปนทนยมจดตงมากในทองถนของประเทศญปน

2)สหภาพเขตกวาง (Wide Area Union/Koiki - rengo) เปนสหภาพรปแบบใหมทจดตงขนในป ค.ศ.1994 โดยสหภาพนไมไดรบผดชอบเฉพาะการดำาเนนการในพนทกวางเทานน แตยงดำาเนนการในกจการบางอยางทรฐบาลกลางมอบหมายใหดวย



3)สหภาพธรการรวม (Full Cooperative) เปนสหภาพททองถนมอบหมายหนาททงหมดของตนใหกบหนวยงานของสหภาพ ซงสหภาพประเภทนยงไมมการจดตงขน

4)สหภาพธรการราชการ (Join - Office Cooperative) เปนสหภาพททองถนรวมสำานกงานบรหารไวดวยกน สหภาพประเภทนกยงไมมปรากฏในประเทศญปนเชนกน

7.4.2 ฝรงเศส

การบรหารกจการในระดบทองถนของฝรงเศสทผานมา มขอจำากดหลายประการ ซงปญหาหลกคอ เทศบาลสวนใหญไมมศกยภาพและความพรอมการจดทำาภารกจไดดวยตนเอง ประกอบกบ ความพยายามของรฐบาลในการยบรวม (Amalgamation) เทศบาลขนาดเลกๆ เขาไวดวยกนเปนประเดนทมความออนไหวทางการเมองและประสบกบความลมเหลวมาโดยตลอด รฐบาลกลางจงสงเสรมกลไกความรวมมอเพอแกปญหาดงกลาว โดยมการจดตงองคกรความรวมมอในการใหบรการสาธารณะรปแบบตางๆ เปนจำานวนมาก ตอมาในป ค.ศ.1999-2002 ไดมการออกกฎหมายเพอเรงรดกระบวนการดงกลาวโดยเพมแรงจงใจและใชมาตรการอนๆ เพมขน โดยไดจดตงองคกรความรวมมอของหนวยการปกครองทองถนเปน 3 รปแบบ ดงน

1)ประชาคมนคร (communautes urbaines) เปนการรวมกลมของเทศบาลนครขนาดใหญกบเทศบาลขางเคยง โดยมประชากรรวมกนประมาณ 500,000 คนขนไป

2)ประชาคมเมอง (communautes d’agglomeration) เปนการรวมกลมของเทศบาลเมองขนาดกลางกบเทศบาลเลกๆ ขางเคยง โดยมประชากรรวมกนประมาณ 50,000 คนขนไป

3)ประชาคมเทศบาล (communautes de communes) เปนการรวมกลมของเทศบาลขนาดเลกในชนบทหรอกงชนบท



องคกรทงสามรปแบบนจะมการจดโครงสรางการบรหารเชนเดยวกนกบหนวยการปกครองทองถน กลาวคอ มสภาและผบรหาร โดยสมาชกจะมาจากหนวยการปกครองทองถนทอยในประชาคมนน นอกจากน ยงมอำานาจหนาท งบประมาณ และอำานาจในการจดเกบภาษเปนของตนเอง โดยความแตกตางขององคกรทงสามรปแบบอยทขอบขายอำานาจหนาทและอำานาจในการจดเกบภาษ องคกรทงสามรปแบบจงมสถานะคลายกบหนวยการปกครองทองถนขนาดใหญทยบรวมหนวยการปกครองทองถนขนาดเลกเขาไวดวยกน ผลจากนโยบายของรฐบาลดงกลาว ทำาใหในเดอนมกราคม พ.ศ.2545 จำานวนองคกรความรวมมอทงหมดลดลงเหลอ 2,175 แหง โดยแบงเปนประชาคมนคร จำานวน 14 แหง ประชาคมเมอง จำานวน 120 แหง ประชาคมเทศบาล จำานวน 2,033 แหง และยงคงเหลอองคกรในรปแบบเกา คอ องคกรกลมวสาหกจรวม (syndicatd’ agglomeration nouvelle) จำานวน 8 แหง ครอบคลมพนทเมองขนาดตางๆ จำานวน 26,748 แหง และใหบรการประชาชนมากกวา 45 ลานคน หรอรอยละ 75 ของประชากรทงประเทศ

7.4.3 สหราชอาณาจกร

การบรหารจดการกจการสาธารณะของทองถนในสหราชอาณาจกรมการเปลยนแปลงจากระบบทกำาหนดใหหนวยการปกครองทองถนจดตงแผนกตางๆ ขนมาดแลกจการหนงๆ โดยอาศยบคลากรของตนเอง (Departmentalism) ไปสรปแบบใหม ไดแก รปแบบ พนธมตร“ /หนสวน ” (Partnership model) โดยหนวยการปกครองทองถนจะรวมมอกบองคกรใดองคกรหนงหรอหลายๆ องคกรในการรวมกนจดทำาบรการสาธารณะ ทงในรปแบบของการรวมกนจดทำา รวมกนบรหาร หรอการรวมกนในเชงงบประมาณ (Pool budgeting) ตวอยางในเรองน ไดแก บรการดานสาธารณสข (Health services) ซงปจจบนเปนการรวมกนดำาเนนงานระหวางหนวยงานจากรฐบาลกลางกบหนวย



การปกครองทองถน และในบางกรณอาจรวมถงองคกรประเภทอนๆ ในทองถนดวยกได โดยถอวางานบรการสาธารณสขนน เปนกจการทตองอาศยความเปนหนสวนหรอพนธมตรในการรวมกนจดการ มการบรหารในลกษณะของคณะกรรมการรวม (Joint Board) ซงจะรวมกนทำางานใน 3 ลกษณะ คอ การจดทำาแผน การงบประมาณ และการจดการ นอกเหนอจากน ทองถนอาจจะดำาเนนการสงมอบบรการสาธารณะในรปแบบอนๆ เชน การวาจางบรษทเอกชนดำาเนนการ การยกบรการบางอยางใหองคกรอนทำาการแทน โดยทองถนเปนผสนบสนนงบประมาณ หรอการรวมกบหนวยการปกครองทองถนอนๆ จดตงองคกรความรวมมอเพอดแลบรการสาธารณะเฉพาะดาน (Joint Authorities) เปนตน

7.4.4 สหรฐอเมรกา

รปแบบความรวมมอในการใหบรการสาธารณะของ อปท. ในประเทศสหรฐอเมรกา จดตงขนในรปแบบของ “Special District” คอ เปนหนวยการปกครองทองถนทตงขนมาใหมหนาทใดหนาทหนงหรอสองสามหนาทโดยเฉพาะ (Special Purpose) และยงถกสรางขนมาทำางานหรอบรการทหนวยการปกครองอนไมทำาหรอทำาไมได เชน ประชาชนทไมไดอยในเขตทมการปองกนอคคภย ประชาชนในพนทดงกลาวอาจจะสามารถรเรมเพอสรางเขตพเศษในการปองกนอคคภยขนมาเอง ขนตอน คอ ประชาชนไปขอใหมลรฐจดทำาประชามต ถาผลออกมาวาประชาชนสวนใหญตองการ มลรฐกประกาศจดตงเขตพเศษเพอปองกนอคคภยขน มการเลอกตงหรอแตงตงคณะผบรหาร มการจางบคลากร มการเตรยมการปองกนอคคภย และประชาชนตองเสยภาษสำาหรบบรการดงกลาวดวย Special District สวนใหญจะเปนหนวยการปกครองทองถนทมหนาทรบผดชอบเพยงอยางเดยว เชน เขตพเศษควบคมยง กมหนาทในการควบคมหรอลดจำานวนยงเพยงอยางเดยว จะมบางทเขตพเศษมหนาทมากกวา 1 อยาง แตกมกไมเกน 2-3 อยาง นอกเหนอจากการรวมเขตโรงเรยน Special District สวนใหญจะ



เปนเขตทรพยากรธรรมชาต รองลงมาเปนเขตปองกนอคคภย เขตจดหานำา เขตควบคมอาคารและพฒนาชมชน เขตกำาจดสงปฏกล เขตจดการฌาปนกจศพและอนๆ

โครงสรางการบรหารงานของ Special District มคณะกรรมการดำาเนนงาน ซงคณะกรรมการดงกลาวมทมาแลวแตกรณ แตสวนใหญจะมาจากการเลอกตงของประชาชน นอกจากนน กมาจากการแตงตงของมลรฐ ขนอยกบวาเขตพเศษดงกลาวนนถกสรางขนและถกกำาหนดโครงสรางอยางไร

7.5 ตวอยางกรณศกษาของเครอขายการบรหารจดการทองถนในประเทศไทย

รายละเอยดตวอยางกรณศกษาของเครอขายการบรหารจดการทองถนในประเทศไทยดงแสดงในตารางท 7.5-1



ตารางท 7.5-1 ตวอยางกรณศกษาของเครอขายการบรหารจดการทองถนในประเทศไทย

4 แผน

1/4



2/4



3/4



4/4



โดยสรป การทำางานในรปแบบเครอขาย โดยยดหลกความรวมมอกนมากกวาการแขงขนกน จะเปนรปแบบการพฒนาทมความสำาคญอยางยงในทศวรรษหนา ซงจากประสบการณทผานมา ลกษณะการทำางานดงกลาวจำาเปนตองมปจจยสำาคญทสนบสนนใหประสบความสำาเรจอยางยงยน ไดแก การทสมาชกในเครอขายเลงเหนเปาหมายรวมกน มพนธกจทชดเจน มระบบบรหารจดการองคกรเครอขาย (Business Model) ทมประสทธภาพแกนนำาชมชนมความเขมแขงและปราศจากความขดแยงดานผลประโยชน มการสรางใหเกดบรรยากาศความไววางใจซงกนและกน รวมถงการทชมชนมความรสกเปนเจาของในภารกจของเครอขาย อยางไรกตาม ในปจจบนพบวา ผทมสวนเกยวของกบกระบวนการพฒนาสวนใหญยงขาดความร ความเขาใจทถกตอง รวมทงทกษะทจำาเปนเพอสรางใหเกดกระบวนการทำางานแบบเครอขายดงกลาว ซงแตกตางจากการใชอำานาจสงการซงเปนรปแบบการทำางานแบบเดมอยคอนขางมาก

ดงนน การพฒนาในชวงตอไปจงจำาเปนทจะตองเตรยมแนวทางการพฒนาบคลากร รวมทงความเขมแขงของหนวยงานราชการและองคกรระดบชมชนใหมความพรอมทจะสามารถทำางานแบบเครอขายไดอยางมประสทธภาพตอไป

7.6 แนวทางการบรหารจดการโดยเครอขายเพอบรณาการอตสาหกรรมการทองเทยวในกลม

จงหวดอนดามน

ประเดนสำาคญของการขบเคลอนการพฒนาอตสาหกรรมการทองเทยวในกลมจงหวดอนดามน ประการหนง คอ ทำาอยางไรใหกจกรรมการพฒนาตางๆ เกดประสทธผลในลกษณะทหนนเสรมซงกนและกน (Synergy) เพอใหผลลพธทไดจากการพฒนาสามารถทำาใหเกดความเปลยนแปลงในทางทดใหไดมากทสด (Optimal impact) ภายใตขอจำากดของทรพยากรนานา



ประการทมอย จงเปนทมาของการจดทำาแผนยทธศาสตร (Strategic Plan) ทมการบรณาการกจกรรมตางๆ ภายใตแตละประเดนยทธศาสตรอยางเปนระบบเชอมโยง (Integrated Activities) ดงเชนแผนฯ ฉบบน

ดงนน เพอใหการนำาแผนยทธศาสตรไปปฏบตเกดผลเปนรปธรรมตามทตองการขางตน การบรหารจดการเครอขายเพอขบเคลอนกระบวนการพฒนาอตสาหกรรมการทองเทยวในกลมจงหวดอนดามนอยางบรณาการ จะตองดำาเนนกลยทธในการบรหารจดการ อยางเปนระบบ ดงน

7.6.1 การสรางเอกภาพระดบเปาหมาย

ใชแผนยทธศาสตรฯ เปนแนวทางและคมอในการจดทำาแผนงาน/โครงการพฒนา ของแตละหนวยงานเพอสรางเอกภาพทระดบเปาหมายและยทธศาสตร เพอใหการดำาเนนงานของแตละหนวยงานมสาระของโครงการ/กจกรรม ทจะกอใหเกดผลหนนเสรมซงกนและกนอยางมเอกภาพ เพราะขอเสนอแผนงาน/โครงการเหลานน ไดมาจากการวเคราะหปญหา ศกยภาพ โอกาส และขอจำากด การสงเคราะหขอมล ความร หลกวชาการ และความคดสรางสรรค ยกรางขนเปนวสยทศนและประเดนยทธศาสตรตางๆ ผานกระบวนการรบฟงความคดเหนจากภาคการพฒนาทเกยวของแลว จนนำาไปสการยกรางกรอบยทธศาสตรการพฒนาฯ ทมวสยทศนและวตถประสงคของการพฒนารวมกน นคอจดเรมของการสรางเอกภาพทระดบเปาหมายและยทธศาสตร

ทงน ในการดำาเนนการ สำานกบรหารจดการกลมยทธศาสตรฯ ควรมบทบาทในการรเรมและเปนผนำา ในฐานะทเปนองคกรแกนกลางทมอำานาจหนาทในการประสานและบรณาการกจกรรมการพฒนาตางๆ ของกลมจงหวด โดยดำาเนนการสมมนาเชงปฏบตการกบกลมภาคการพฒนา



อตสาหกรรมการทองเทยวอนดามน เพอสรางใหเครอขายเหลานมความรและความเขาใจในสาระสำาคญของแผนยทธศาสตรฯ ฉบบน และควรมการรบฟงความคดเหนหากมขอเสนอใหมการปรบปรงเปลยนแปลงรายละเอยดในสาระของแผนงาน/โครงการ แตเนองจากแผนยทธศาสตรฯ ฉบบนไดผานกระบวนการศกษาและมสวนรวมอยางเขมขนแลว จงควรพยายามยดเนอหาทเปนแกนหลกของแผนฯ ทงในระดบประเดนยทธศาสตร กลยทธ และโครงการหลกไว เพราะมการสงเคราะหมาอยางเปนระบบเชอมโยงแลว

อนง ในขนตอนน การดำาเนนงานควรไดรบการสนบสนนอยางชดเจนจากผบรหารระดบสงทงของกลมจงหวด และจงหวด รวมทงองคกรปกครองสวนทองถนทระดบตางๆ

เปาหมายทเปนรปธรรมสำาหรบกลยทธนกคอ กลมภาคเครอขายการพฒนา ชมชน องคกรตางๆทงภาครฐ องคกรปกครองสวนทองถน และเอกชนทเกยวของ มการจดทำาแผนปฏบตการประจำาปของตนเอง โดยมเนอหาสาระทสอดคลองกบแผนยทธศาสตรฯ ฉบบน

7.6.2 กระบวนการตดตามผลการดำาเนนงานทชดเจน

มกระบวนการตดตามผลการดำาเนนงานทชดเจน เปนระบบ ตอเนอง และเปนทยอมรบของทกฝายทเกยวของ โดยสำานกบรหารจดการยทธศาสตรฯ กลมจงหวด ควรมการตกลงรวมกนกบกลมภาคการพฒนาตางๆ (ตามความเหมาะสมและเปนไปไดในทางปฏบต) วาจะตองมการวางระบบการตดตามผลการดำาเนนงานตามแผนฯอยางจรงจงรวมกน ทงน สามารถดำาเนนการไดในหลายรปแบบ เชน มการจดประชมภาคเพอรายงาน/รบทราบ ความกาวหนาของแผน



งาน/โครงการ ทก 2 เดอน หรออาจมแบบฟอรมการรายงานผลการดำาเนนงาน ใชรวมกน อยางไรกตาม เพอใหการตดตามผลการดำาเนนงานมประสทธภาพ ควรยดถอหลกการ ดงตอไปน

1) ใหความสำาคญกบการตดตามเนองานจรงมากกวาการจดทำาเอกสารรายงาน

2) การจดทำาเอกสารรายงานตางๆ ควรมความกระชบ สน ตรงประเดน และงายแกการจดทำาใหมากทสด

3) หากจำาเปนตองมการทำาตวชวด ควรยดหลกความตรงประเดน (Validity) ของตวชวดเปนอนดบแรก คอ ตองใหตวชวดนนสามารถสะทอนสงทตองการจะวดไดกอน หากไมมตวชวดดงกลาว ควรยดหลกฐานเชงประจกษเปนฐานของการตดตามประเมนผล

4) ใหความสำาคญกบการสรางใหเกดผลผลต (Output) และผลลพธ (Outcome) ทตองการมากกวาเพยงแคการดำาเนนกจกรรมใหแลวเสรจ

5) ยดหลกการตดตามเพอใหเกดการปรบปรงประสทธภาพ และเอออำานวยใหเกดประสทธผลการทำางาน และใหความสำาคญกบการประสานใหกจกรรมการพฒนาของแตละภาคสวนมผลหนนเสรมซงกนและกน เพอเปนการสรางเอกภาพและบรณาการในระดบปฏบตการ

เปาหมายทเปนรปธรรมสำาหรบกลยทธนกคอ มกจกรรมการตดตามผลการดำาเนนงานทชดเจน เปนระบบตอเนอง และมประสทธภาพสง แผนงาน/โครงการ ตางๆ มสมฤทธผลสงขน ผปฏบตงานมความตนตวในการทำางาน และกจกรรมการพฒนาของแตละภาคสวนมผลลพธสนบสนนซงกนและกน

7.6.3 องคกรเครอขายเพอขบเคลอนทชดเจน

มการจดองคกรเครอขายเพอขบเคลอนทชดเจน โดยยดหลกการมสวนรวมตามระดบความพรอม และการพฒนารวมกนอยางตอเนองดวยความ



สมครใจมากกวาการจดตงแบบบงคบ โดยสำานกบรหารจดการยทธศาสตรฯ กลมจงหวด ควรจดทำาทะเบยนภาคการพฒนาอตสาหกรรมการทองเทยวอนดามน ซงมรายละเอยดเกยวกบองคกร กลม หรอชมชนตางๆ ทจะเขารวมเปนภาคขบเคลอน มรายชอแกนนำา และเบอรโทรศพทหรออเมล สำาหรบตดตอ และอาจมการจดทำาสอสำาหรบการแลกเปลยนขอมลขาวสารกนอยางตอเนอง ซงควรยดหลกความประหยด ความคลองตว และความมประสทธภาพเปนทตง เวทการแลกเปลยนดงกลาวควรมทงรปแบบทเปนทางการและไมเปนทางการ ซงอาจจะเปนในรปเวบไซตของเครอขายองคกรขบเคลอน หรอเอกสารหมนเวยน ตามความเหมาะสม

เปาหมายทเปนรปธรรมสำาหรบกลยทธนกคอ การสรางเวทแลกเปลยนขอมลขาวสาร ททำาใหเกดการสอสารทมประสทธภาพสงระหวางสมาชกเครอขาย เพอใหกระบวนการขบเคลอนตามแผนยทธศาสตรฯ มนำามนหลอลนดวยขอมลขาวสารและความสมพนธทดระหวางสมาชก

โดยสรป แนวทางการบรหารจดการโดยเครอขายเพอบรณาการอตสาหกรรมการทองเทยวในกลมจงหวดอนดามนทมประสทธภาพในอนาคตนน ควรเปนการตอยอดการดำาเนนการจากกระบวนการทำางานททำาอยมากกวาการสรางระบบใหมขนมา โดยมเปาหมาย คอ การสรางเอกภาพทระดบเปาหมายและยทธศาสตร การสรางเอกภาพและบรณาการในระดบปฏบตการ และการสรางเวทแลกเปลยนขอมลขาวสารททำาใหเกดการสอสารทมประสทธภาพสงระหวางสมาชกเครอขาย การมสวนรวมโดยสมครใจ และการสนบสนนจากผนำาองคกรแตละภาคสวน

อยางไรกตาม การทจะดำาเนนการตามกลยทธทเสนอมาขางตนไดอยางมประสทธภาพนน จำาเปนอยางยงทจะตองมการพฒนาความรและทกษะการทำางานของบคลากรในระดบตางๆ ของภาคการพฒนาอยางจรงจง



และสอดคลองกบภารกจและหนาท จงควรมการจดอบรมเพอพฒนาบคลากรเหลานอยางจรงจงและเหมาะสมดวย


Documents

คู่มือการบริหารจัดการ ... · Web view6) ช มชนร ส กถ งความเป นเจ าของในภารก จของเคร