ปัญหาทางกฎหมายในการพิจารณาวินิจฉัยและการเพิกถอนค าสั่งทาง .... บทความ

วารสารวชาการ คณะนตศาสตร มหาวทยาลยราชภฏอบลราชธาน (Ubon Ratchathani Rajabhat Law Journal) หนา 71หนา 14 ปท 7 ฉบบท 1 มกราคม - มถนายน 2562 (vol. 7 no. 1 January - June 2019)

Noraniti Setthabut. Rajakru group in Thai Politics. 2nd ed. Bangkok: Thammasat University Press,

2000. [In Thai]

Phutthiphong Manitson. “Some Observations About the Effects of the Coup on the Provisions

of the Law.” Academic Journal, Faculty of Law Huachiew Chalermprakiet University

6, no. 1 (June-November 2015): 23. [In Thai]

Prida Phayayong Institute. “Discourse Pridi Banomyong 2004.” At the Main Meeting Room Pridi

Banomyong Institute, Sukhumvit 55 (Thonglor), Bangkok, June 24, 2004. [In Thai]

Sawang Lanluea. 37 Years of Revolution. Bangkok: Ramkhamhaeng University Press, 1972.

[In Thai]

Smelser, Nei J. Social Change in the Industrial Revolution: An Application of Theory to the

British Cotton Industry. Chicago: University of Chicago Press, 1959.

Somkhit Loetphaithun. “The Relationship Between the Constitution and the Act During the

Seizure of Power by the Coup D’etat.” Law Journal Thammasat University 33, no. 1

(2015): 19-23. [In Thai]

T., Sowell. “Marx’s Increasing Misery Doctrine.” American Economic Review 50, no.1 (March

1960): 112.

Thanakit (alias). Prime Minister’s History. 2nd ed. Bangkok: Piramit Press, 2007. [In Thai]

วารสารวชาการ คณะนตศาสตร มหาวทยาลยราชภฏอบลราชธาน (Ubon Ratchathani Rajabhat Law Journal) หนา 1

1 พนกงานคดปกครอง.

2 Administrative-case Official.

ปญหาทางกฎหมายในการพจารณาวนจฉยและการเพกถอนค�าสงทางปกครอง

ซงเปนการใหประโยชนแกผรบค�าสง

Legal Problems of Considering and Revoking Administrative Orders

Beneficial for Order Recipients

นภสนนทชณ ศรปญญาประดษฐ1

คณะนตศาสตร มหาวทยาลยศรปทม

2410/2 ถนนพหลโยธน เขตจตจกร กรงเทพฯ 10900, ประเทศไทย

อเมลตดตอ: [email protected]

Napasanant Sripanyapadit2

Faculty of Law, Sripatum University

2410/2 Phaholyothin Road, Jatujak, Bangkok 10900, Thailand

Email: [email protected]

Received: January 8, 2019; Revised: March 23, 2019; Accepted: April 25, 2019

บทคดยอ

บทความน มวตถประสงคเพอศกษาถงหลกเกณฑการพจารณาลกษณะของค�าสงทางปกครองและ

หลกเกณฑการเพกถอนค�าสงทางปกครอง ซงเปนการใหประโยชนแกผรบค�าสง เพอใชเปนแนวทางในการปรบปรง

แกไขกฎหมายวาดวยวธปฏบตราชการทางปกครองของประเทศไทยในสวนบทนยามของค�าสงทางปกครอง

และหลกเกณฑการเพกถอนค�าสงทางปกครอง เพอเปนการใหประโยชนแกผรบค�าสง

ผลการศกษาพบวาพระราชบญญตวธปฏบตราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539 ไมมบทนยามทางกฎหมาย

ทเกยวกบลกษณะของค�าสงทางปกครองซงเปนการใหประโยชนแกผรบค�าสง ประกอบกบหลกเกณฑการเพก

ถอนค�าสงทางปกครอง ทงในสวนทเปนค�าสงทางปกครองทชอบดวยกฎหมายและไมชอบดวยกฎหมายไดมการ

บญญตไวอยางซบซอน จงท�าใหยากแกการท�าความเขาใจและน�าไปใชบงคบไดอยางถกตองและเปนธรรม ดงน

แลว ผเขยนจงมขอเสนอแนะใหมการเพมเตมบทนยามลกษณะของค�าสงทางปกครองซงเปนการใหประโยชน

แกผรบค�าสงไวในพระราชบญญตวธปฏบตราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539 รวมทงแกไขบทบญญตหลกเกณฑ

การเพกถอนค�าสงทางปกครองใหเปนระบบระเบยบ เพอสรางความชดเจนและเปนธรรมใหแกผอยใตบงคบ

ของกฎหมายดงกลาว

ค�าส�าคญ: การพจารณาวนจฉย; การเพกถอน; ค�าสงทางปกครอง; ผรบค�าสง

หนา 72 ปท 7 ฉบบท 1 มกราคม - มถนายน 2562 (vol. 7 no. 1 January - June 2019)หนา 2 ปท 7 ฉบบท 1 มกราคม - มถนายน 2562 (vol. 7 no. 1 January - June 2019)

3 Office of the Council of State, “The Report of the Legal Drafting Committee on Administrative Procedure,” The

Conference of Legal Drafting Committee on Administrative Procedure no. 12-12/1991, At the Office of the Council of State,

August 5, 1991. 5. [In Thai]

4 Suppawat Singsuwong, “The Time Limit for the Revocation of Beneficial Administrative Act,” Administrative Law

Journal 31, no. 1 (2014): 1. [In Thai]

Abstract

The main objective of this article is to study the criteria for considering and revoking an administrative order that is beneficial for order recipients. The ultimate goal is to identify directives for amendments of statutes on administrative practice in Thailand, especially definition of administrative orders and criteria for revoking administrative orders that would be beneficial for order recipients.

The results show that the Administrative Practice Act 2539 B.E. 2539 does not include a legal definition of characteristics of administrative orders that would be beneficial for order recipients. Moreover, the provisions relating to revocation of administrative orders - either legitimate or illegitimate orders - are extremely complicated. They are therefore too difficult to understand and to apply in a proper case so as to provide the order recipients with righteousness and fairness. As a result, the author would like to recommend that the Administrative Practice Act B.E. 2539 should be amended to provide a definition of characteristics of administrative orders that would be hence beneficial for order recipients. Likewise, the provisions relating to the criteria for revoking administrative orders should be more systematic so that they are easier to understand. Fairness for order recipients would be consequently guaranteed.

Keywords: Consideration; Revocation; Administrative Orders; Order Recipients

1. บทน�า

1.1 ความเปนมาและความส�าคญของปญหา

พระราชบญญตวธปฏบตราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539 หมวด 2 สวนท 6 การเพกถอนค�าสง

ทางปกครอง มาตรา 49 ถงมาตรา 53 ไดก�าหนดวธการด�าเนนการเพอเพกถอนค�าสงทางปกครองตามลกษณะ

ความชอบดวยกฎหมายของค�าสงทางปกครองและประโยชนทผรบค�าสงไดรบจากค�าสงทางปกครอง ซงเปนการ

น�าแนวคดและรปแบบมาจากรฐบญญตวาดวยวธพจารณาเรองทางปกครองแหงสหพนธ ค.ศ. 19763 โดยการ

เพกถอนค�าสงทางปกครองซงเปนการใหประโยชนแกผรบค�าสงจะมหลกเกณฑทเขมงวดมากกวาการเพกถอน

ค�าสงทางปกครองซงไมเปนการใหประโยชนแกผรบค�าสง4 ดงนนในการเพกถอนค�าสงทางปกครองจงตองพจารณา

ขอเทจจรงใหไดค�าตอบกอนวา ค�าสงทางปกครองทจะเพกถอนนนเปนค�าสงทางปกครองซงเปนการใหประโยชน

แกผรบค�าสงหรอไม แตเกณฑในการพจารณาดงกลาวยงไมมความชดเจน เนองจากยงไมมบทบญญตแหงกฎหมาย


3 Office of the Council of State, “The Report of the Legal Drafting Committee on Administrative Procedure,” The

Conference of Legal Drafting Committee on Administrative Procedure no. 12-12/1991, At the Office of the Council of State,

August 5, 1991. 5. [In Thai]

4 Suppawat Singsuwong, “The Time Limit for the Revocation of Beneficial Administrative Act,” Administrative Law

Journal 31, no. 1 (2014): 1. [In Thai]

Abstract

The main objective of this article is to study the criteria for considering and revoking an administrative order that is beneficial for order recipients. The ultimate goal is to identify directives for amendments of statutes on administrative practice in Thailand, especially definition of administrative orders and criteria for revoking administrative orders that would be beneficial for order recipients.

The results show that the Administrative Practice Act 2539 B.E. 2539 does not include a legal definition of characteristics of administrative orders that would be beneficial for order recipients. Moreover, the provisions relating to revocation of administrative orders - either legitimate or illegitimate orders - are extremely complicated. They are therefore too difficult to understand and to apply in a proper case so as to provide the order recipients with righteousness and fairness. As a result, the author would like to recommend that the Administrative Practice Act B.E. 2539 should be amended to provide a definition of characteristics of administrative orders that would be hence beneficial for order recipients. Likewise, the provisions relating to the criteria for revoking administrative orders should be more systematic so that they are easier to understand. Fairness for order recipients would be consequently guaranteed.

Keywords: Consideration; Revocation; Administrative Orders; Order Recipients

1. บทน�า

1.1 ความเปนมาและความส�าคญของปญหา

พระราชบญญตวธปฏบตราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539 หมวด 2 สวนท 6 การเพกถอนค�าสง

ทางปกครอง มาตรา 49 ถงมาตรา 53 ไดก�าหนดวธการด�าเนนการเพอเพกถอนค�าสงทางปกครองตามลกษณะ

ความชอบดวยกฎหมายของค�าสงทางปกครองและประโยชนทผรบค�าสงไดรบจากค�าสงทางปกครอง ซงเปนการ

น�าแนวคดและรปแบบมาจากรฐบญญตวาดวยวธพจารณาเรองทางปกครองแหงสหพนธ ค.ศ. 19763 โดยการ

เพกถอนค�าสงทางปกครองซงเปนการใหประโยชนแกผรบค�าสงจะมหลกเกณฑทเขมงวดมากกวาการเพกถอน

ค�าสงทางปกครองซงไมเปนการใหประโยชนแกผรบค�าสง4 ดงนนในการเพกถอนค�าสงทางปกครองจงตองพจารณา

ขอเทจจรงใหไดค�าตอบกอนวา ค�าสงทางปกครองทจะเพกถอนนนเปนค�าสงทางปกครองซงเปนการใหประโยชน

แกผรบค�าสงหรอไม แตเกณฑในการพจารณาดงกลาวยงไมมความชดเจน เนองจากยงไมมบทบญญตแหงกฎหมาย


ใดไดนยามหรอก�าหนดหลกเกณฑการพจารณาลกษณะของค�าสงทางปกครองซงเปนการใหประโยชนแกผรบ

ค�าสงไว ประกอบกบบทบญญตหลกเกณฑการเพกถอนค�าสงทางปกครองมไดมการจดแบงหมวดหมหลกเกณฑ

การเพกถอนค�าสงทางปกครองอยางเปนระบบระเบยบตามประเภทของค�าสงทางปกครอง จงท�าใหบทบญญต

ดงกลาวเปนบทบญญตหลกเกณฑทางกฎหมายทยงยากซบซอน ดวยเหตน จงมความจ�าเปนทจะตองศกษาเพอ

หาขอสรปวาค�าสงทางปกครองในลกษณะใดถอเปนค�าสงทางปกครองซงเปนการใหประโยชนแกผรบค�าสง ความ

ชดเจนในลกษณะของค�าสงทางปกครองซงเปนการใหประโยชนแกผรบค�าสงและหลกเกณฑการเพกถอนค�าสง

ทางปกครองจะเปนพนฐานส�าคญทจะท�าใหฝายปกครองสามารถน�าไปใชพจารณาเพอจ�าแนกประเภทของค�าสง

ทางปกครองไดอยางถกตอง อนจะสงผลใหการด�าเนนการทเกยวของกบการเพกถอนค�าสงทางปกครองเปนไป

อยางถกตองและชอบดวยกฎหมายตอไป

1.2 วตถประสงค

1.2.1 เพอศกษาวเคราะหลกษณะของค�าสงทางปกครองซงเปนการใหประโยชนแกผรบค�าสงและ

หลกเกณฑการเพกถอนค�าสงทางปกครองดงกลาว

1.2.2 เพอศกษาทฤษฎทางกฎหมายทเกยวของกบค�าสงทางปกครองซงเปนการใหประโยชน

แกผรบค�าสง ไดแก หลกความชอบดวยกฎหมายของการกระท�าทางปกครอง หลกความมนคงแหงนตฐานะ

และหลกการคมครองความเชอถอไววางใจของผรบค�าสง

1.2.3 เพอเสนอแนะแนวทางในการปรบปรงแกไขกฎหมายวาดวยวธปฏบตราชการทางปกครอง

ของไทยในสวนบทนยามของค�าสงทางปกครองซงเปนการใหประโยชนแกผรบค�าสงและหลกเกณฑการเพกถอน

ค�าสงทางปกครองซงเปนการใหประโยชนแกผรบค�าสง

1.3 สมมตฐาน

โดยทพระราชบญญตวธปฏบตราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539 หมวด 2 สวนท 6 การเพกถอน

ค�าสงทางปกครอง มาตรา 49 ถงมาตรา 53 ไดก�าหนดหลกเกณฑเกยวกบการเพกถอนค�าสงทางปกครองซง

เปนการใหประโยชนแกผรบค�าสงใหมขนตอนกระบวนการพเศษแตกตางจากค�าสงทางปกครองซงไมเปนการให

ประโยชนแกผรบค�าสง แตในพระราชบญญตดงกลาวกลบไมปรากฏค�านยามหรอเกณฑการพจารณาวาค�าสงทาง

ปกครองลกษณะใดเปนค�าสงทางปกครองซงเปนการใหประโยชนแกผรบค�าสงอยางชดเจนเพยงพอทจะน�าไปใช

ในทางปฏบต อกทงหลกเกณฑการเพกถอนค�าสงทางปกครองซงเปนการใหประโยชนแกผรบค�าสงตามทบญญต

ไวกมความซบซอน ยากตอการท�าความเขาใจ หากมการเพมเตมบทนยาม หรอลกษณะของค�าสงทางปกครองซง

เปนการใหประโยชนแกผรบค�าสงไวในพระราชบญญตวธปฏบตราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539 และปรบปรง

บทบญญตหลกเกณฑการเพกถอนค�าสงทางปกครองใหเปนหมวดหมไมสลบซบซอนอาจท�าใหฝายปกครองและ

ประชาชนทวไปมเกณฑการพจารณาทชดเจนวาค�าสงใดเปนค�าสงทางปกครองซงเปนการใหประโยชนแกผรบ

ค�าสง และสามารถปรบใชหลกเกณฑการเพกถอนค�าสงทางปกครองซงเปนการใหประโยชนแกผรบค�าสงได

อยางถกตองเหมาะสมและเปนธรรมตอไป


1.4 ขอบเขตการวจย

บทความน ไดศกษาวจยเปรยบเทยบแนวความคดในการพจารณาวนจฉยลกษณะของค�าสงทาง

ปกครองซงเปนการใหประโยชนแกผรบค�าสงและหลกเกณฑการเพกถอนค�าสงทางปกครองซงเปนการให

ประโยชนแกผรบค�าสงของฝายปกครองเฉพาะในชนนอกกระบวนการพจารณาอทธรณในระบบกฎหมายไทย

ระบบกฎหมายเยอรมน และระบบกฎหมายฝรงเศส รวมทงศกษาค�าพพากษาศาลปกครองสงสด และความเหน

ของคณะกรรมการวธปฏบตราชการทางปกครองทเกยวของ

1.5 ระเบยบวธการวจย

บทความน ไดศกษาวจยดวยวธการศกษาคนควาจากเอกสาร บทความ บทบญญตของกฎหมาย

ค�าพพากษาศาลปกครองสงสด และความเหนของคณะกรรมการวธปฏบตราชการทางปกครอง

1.6 ประโยชนทคาดวาจะไดรบ

1.6.1 ท�าใหเขาใจลกษณะของค�าสงทางปกครองซงเปนการใหประโยชนแกผ รบค�าสงและ

หลกเกณฑการเพกถอนค�าสงทางปกครอง

1.6.2 ท�าใหเขาใจทฤษฎทางกฎหมายทเกยวของกบค�าสงทางปกครองซงเปนการใหประโยชน



1.6.3 ท�าใหไดแนวทางทางกฎหมายเพอใชปรบปรงแกไขกฎหมายวาดวยวธปฏบตราชการทาง

ปกครองของไทยในสวนความหมาย ลกษณะ และหลกเกณฑการเพกถอนค�าสงทางปกครองซงเปนการให

ประโยชนแกผรบค�าสง ซงจะท�าใหการปรบใชหลกเกณฑการเพกถอนค�าสงทางปกครองเปนไปอยางถกตอง

เหมาะสม เปนธรรม และท�าใหระบบกฎหมายไทยมการพฒนาในเรองค�าสงทางปกครองซงเปนการใหประโยชน

แกผรบค�าสงทเปนรปธรรมชดเจน

2. ผลการวจย

โดยทค�าสงทางปกครองซงเปนการใหประโยชนแกผรบค�าสงเปนค�าสงทางปกครองประเภทหนงทเกด

จากการน�าเรองผลของค�าสงทางปกครองมาเปนเกณฑในการพจารณา โดยมทฤษฎและหลกกฎหมายเปนแนวคด

หลกทกอใหเกดเกณฑในการพจารณาลกษณะของค�าสงทางปกครองซงเปนการใหประโยชนแกผรบค�าสงและ

หลกเกณฑเฉพาะในการเพกถอนค�าสงทางปกครองดงกลาว ซงมรายละเอยดดงน

2.1 ทฤษฎทเกยวของกบค�าสงทางปกครองซงเปนการใหประโยชนแกผรบค�าสง

ทฤษฎทเกยวของกบค�าสงทางปกครองซงเปนการใหประโยชนแกผรบค�าสง ไดแก หลกความชอบ

ดวยกฎหมายของการกระท�าทางปกครอง หลกความมนคงแหงนตฐานะ และหลกการคมครองความเชอถอไว

วางใจของผรบค�าสง ซงมรายละเอยดโดยสรปดงน


1.4 ขอบเขตการวจย

บทความน ไดศกษาวจยเปรยบเทยบแนวความคดในการพจารณาวนจฉยลกษณะของค�าสงทาง

ปกครองซงเปนการใหประโยชนแกผรบค�าสงและหลกเกณฑการเพกถอนค�าสงทางปกครองซงเปนการให

ประโยชนแกผรบค�าสงของฝายปกครองเฉพาะในชนนอกกระบวนการพจารณาอทธรณในระบบกฎหมายไทย

ระบบกฎหมายเยอรมน และระบบกฎหมายฝรงเศส รวมทงศกษาค�าพพากษาศาลปกครองสงสด และความเหน

ของคณะกรรมการวธปฏบตราชการทางปกครองทเกยวของ

1.5 ระเบยบวธการวจย

บทความน ไดศกษาวจยดวยวธการศกษาคนควาจากเอกสาร บทความ บทบญญตของกฎหมาย

ค�าพพากษาศาลปกครองสงสด และความเหนของคณะกรรมการวธปฏบตราชการทางปกครอง

1.6 ประโยชนทคาดวาจะไดรบ

1.6.1 ท�าใหเขาใจลกษณะของค�าสงทางปกครองซงเปนการใหประโยชนแกผ รบค�าสงและ

หลกเกณฑการเพกถอนค�าสงทางปกครอง

1.6.2 ท�าใหเขาใจทฤษฎทางกฎหมายทเกยวของกบค�าสงทางปกครองซงเปนการใหประโยชน



1.6.3 ท�าใหไดแนวทางทางกฎหมายเพอใชปรบปรงแกไขกฎหมายวาดวยวธปฏบตราชการทาง

ปกครองของไทยในสวนความหมาย ลกษณะ และหลกเกณฑการเพกถอนค�าสงทางปกครองซงเปนการให

ประโยชนแกผรบค�าสง ซงจะท�าใหการปรบใชหลกเกณฑการเพกถอนค�าสงทางปกครองเปนไปอยางถกตอง

เหมาะสม เปนธรรม และท�าใหระบบกฎหมายไทยมการพฒนาในเรองค�าสงทางปกครองซงเปนการใหประโยชน

แกผรบค�าสงทเปนรปธรรมชดเจน

2. ผลการวจย

โดยทค�าสงทางปกครองซงเปนการใหประโยชนแกผรบค�าสงเปนค�าสงทางปกครองประเภทหนงทเกด

จากการน�าเรองผลของค�าสงทางปกครองมาเปนเกณฑในการพจารณา โดยมทฤษฎและหลกกฎหมายเปนแนวคด

หลกทกอใหเกดเกณฑในการพจารณาลกษณะของค�าสงทางปกครองซงเปนการใหประโยชนแกผรบค�าสงและ

หลกเกณฑเฉพาะในการเพกถอนค�าสงทางปกครองดงกลาว ซงมรายละเอยดดงน

2.1 ทฤษฎทเกยวของกบค�าสงทางปกครองซงเปนการใหประโยชนแกผรบค�าสง

ทฤษฎทเกยวของกบค�าสงทางปกครองซงเปนการใหประโยชนแกผรบค�าสง ไดแก หลกความชอบ

ดวยกฎหมายของการกระท�าทางปกครอง หลกความมนคงแหงนตฐานะ และหลกการคมครองความเชอถอไว

วางใจของผรบค�าสง ซงมรายละเอยดโดยสรปดงน


5 Nantawat Boramanand, Administrative Law, 5th ed. (Bangkok: Winyuchon, 2017), 296. [In Thai]

6 Henry G. Schermers and Denis F. Waelbroeck, Judicial Protection in the European Union, 5th ed. (Netherlands:

Kluwer Law International, 1992), 64.

7 Nigel Foster, German Legal System and Laws, 4th ed. (Oxford: Oxford University Press, 2010), 181.

8 Piyabutr Saengkanokkul, Administrative Law in European Countries (Bangkok: Duen Tula Printing House, 2013), 127.

[In Thai]

9 Worajet Pakirat, General Principle on the Administrative Law: Basic Principle of Administrative Law and

Administrative Act, 3rd ed. (Bangkok: Duen Tula Printing House, 2006), 222. [In Thai]

10 Woranaree Singto, “Beneficial Administrative Act,” Administrative Law Journal 29, no. 2 (2012): 65. [In Thai]

2.1.1 หลกความชอบดวยกฎหมายของการกระท�าทางปกครอง (Principle of Legality of

Administrative Acts) โดยหลกกฎหมายน มแนวคดส�าคญวา การกระท�าใด ๆ ของฝายปกครองจะตองเปนไป

ตามทกฎหมายใหอ�านาจและหากไมมกฎหมายใหอ�านาจ ฝายปกครองกไมสามารถทจะกระท�าการใด ๆ ได5

2.1.2 หลกความมนคงแหงนตฐานะ (Principle of Legal Certainty) โดยหลกความมนคงแหง

นตฐานะเปนหลกกฎหมายทมบทบาทส�าคญในระบบกฎหมายสหภาพยโรป6 และมแนวคดส�าคญวาผทอยภาย

ใตบงคบของกฎหมายตองมนใจไดเกยวกบสทธและภาระหนาทตาง ๆ ของตน กลาวคอ ยงกฎหมายมผลกระทบ

ตอสทธและเสรภาพของบคคลมากเทาใดกฎหมายยงตองมความชดเจนมากยงขนเทานน7

2.1.3 หลกการคมครองความเชอถอไววางใจของผรบค�าสง (Principle of the Protection of

Legitimate Expectation) โดยหลกการน เปนหลกการทมแนวคดมงคมครองความเชอถอไววางใจของบคคล

ผอยภายใตกฎเกณฑหรอการตดสนใจของรฐทเชอวากฎเกณฑหรอการตดสนใจดงกลาวของรฐจะคงอยตอไป

การพจารณาวาความเชอถอไววางใจดงกลาวสมควรไดรบการคมครองหรอไม ตองพจารณาจากสทธของบคคล

ผอยภายใตกฎเกณฑหรอการตดสนใจของรฐนน รวมทงพจารณาถงความสจรต โดยดจากพฤตกรรมของผอย

ภายใตกฎเกณฑหรอการตดสนใจของรฐนน8

2.2 ลกษณะของค�าสงทางปกครองซงเปนการใหประโยชนแกผรบค�าสง

การพจารณาวาค�าสงทางปกครองใดจะเปนค�าสงทางปกครองซงเปนการใหประโยชนแกผรบ

ค�าสงหรอไมนน ในทางวชาการมความเหนวาตองพจารณาจากมมมองของบคคลผรบค�าสงทางปกครองเปนส�าคญ

กลาวคอ การพจารณาเฉพาะประโยชนทเกดขนแกผรบค�าสงโดยไมพจารณาถงบคคลทสามซงอาจไดรบผล

กระทบจากค�าสงทางปกครองดงกลาว แมวาการไดรบประโยชนจากค�าสงทางปกครองนนจะมผลเปนการกอให

เกดภาระแกบคคลทสามกตาม9

จากการศกษาเกณฑการพจารณาลกษณะของค�าสงทางปกครองซงเปนการใหประโยชนแกผรบ

ค�าสงในระบบกฎหมายเยอรมนและกฎหมายฝรงเศส พบวาในระบบกฎหมายเยอรมนมเกณฑการพจารณา

ลกษณะของค�าสงทางปกครองซงเปนการใหประโยชนแกผรบค�าสงทชดเจนเนองจากมการบญญตนยามของ

ค�าวา “ค�าสงทางปกครองซงเปนการใหประโยชนแกผรบค�าสง” ไวในมาตรา 48 วรรคหนง แหงรฐบญญตวาดวย

วธพจารณาเรองทางปกครองแหงสหพนธ ค.ศ. 1976 วา “ค�าสงทางปกครองซงเปนการใหประโยชนแกผรบ

ค�าสง หมายถง ค�าสงทางปกครองทเปนการกอตงหรอรบรองสทธหรอประโยชนในทางกฎหมาย”10 สวนในระบบ


11 Suppawat Singsuwong, “The New Regulations on the Annulment of Administrative Act in French Legal System,”

Krisdika-news 11, no. 6 (August-September 2016): 13. [In Thai]

12 Office of the Council of State, “The Report of the Committee on Administrative Procedure, re: The Revocation of

Administrative Orders Having Beneficial: The Case of the Promotion of State Official in the Ministry of Interior (Legal Opinion

no. 331/2013),” March 12, 2013. [In Thai]

13 Sumitr Potranan et al. v. the Director-General of the Department of Land et al., no. A. 507/2559 (The Supreme

Administrative Court, 2016). [In Thai]

กฎหมายฝรงเศสไมปรากฏนยามของค�าสงทางปกครองซงเปนการใหประโยชนแกผรบค�าสงอยางชดแจงใน

บทบญญตแหงกฎหมายใด แตจะพบค�าวา “ค�าสงทางปกครองทกอตงสทธ” ในสวนของหลกเกณฑการลบลาง

นตกรรมทางปกครอง ตามบรรพ 2 ลกษณะ 4 ของประมวลกฎหมายวาดวยการตดตอสมพนธระหวางประชาชน

และหนวยงานทางปกครอง โดยค�าสงใดจะเปนค�าสงทกอตงสทธหรอเปนค�าสงทไมกอตงสทธนน ไมมเกณฑ

การพจารณาทแนนอนตายตว แตเปนเรองทขนอยกบมมมองของสภาแหงรฐเปนส�าคญ11

ในระบบกฎหมายไทยไมปรากฏบทบญญตแหงกฎหมายใดไดใหความหมายหรอค�านยามลกษณะ

ของค�าสงทางปกครองซงเปนการใหประโยชนแกผรบค�าสงไว แตอยางไรกดจากการศกษาความเหนของคณะ

กรรมการวธปฏบตราชการทางปกครองและค�าพพากษาศาลปกครองสงสด พบวาคณะกรรมการวธปฏบตราชการ

ทางปกครองไดวางหลกเกณฑการพจารณาลกษณะของค�าสงทางปกครองซงเปนการใหประโยชนแกผรบค�าสง

ไวในกรณของค�าสงแตงตง (เลอน) ขาราชการกรมการปกครองใหด�ารงต�าแหนงทสงขน โดยมความเหนวา ค�าสง

ดงกลาวเปนกรณทปลดกระทรวงมหาดไทยใชอ�านาจตามกฎหมายกอตงสทธแกผไดรบแตงตงทจะไดรบสทธ

ประโยชนเพมขน เชน ไดรบเงนประจ�าต�าแหนงสงขน รวมทงมความกาวหนาทางราชการ กรณจงเปนค�าสงทาง

ปกครองทมลกษณะเปนการใหประโยชนแกผรบค�าสง12 สวนศาลปกครองสงสดไดมค�าวนจฉยวา หนงสอรบรอง

การท�าประโยชน (น.ส. 3 ก.) เปนเอกสารของทางราชการทรบรองสทธในทดนของผครอบครอง จงเปนค�าสง

ทางปกครองซงเปนการใหประโยชนแกผรบค�าสง13

2.3 หลกเกณฑการเพกถอนค�าสงทางปกครองซงเปนการใหประโยชนแกผรบค�าสง

ผเขยนไดท�าการศกษาวเคราะหเปรยบเทยบหลกเกณฑการเพกถอนค�าสงทางปกครอง ซงเปน

การใหประโยชนแกผรบค�าสงในระบบกฎหมายไทย กฎหมายเยอรมนและกฎหมายฝรงเศส โดยแบงหลกเกณฑ

ตามลกษณะของความชอบดวยกฎหมายของค�าสงทางปกครองซงเปนการใหประโยชนแกผรบค�าสง ซงม

รายละเอยด ดงน

2.3.1 หลกเกณฑการเพกถอนค�าสงทางปกครองทไมชอบดวยกฎหมายซงเปนการใหประโยชน

แกผรบค�าสง

การเพกถอนค�าสงทางปกครองทไมชอบดวยกฎหมายซงเปนการใหประโยชนแกผรบค�าสง

เปนการใชดลพนจตดสนใจของฝายปกครองทจะตองพจารณาเปรยบเทยบความส�าคญระหวางหลกความชอบ

ดวยกฎหมายและหลกความมนคงแหงนตฐานะ กลาวคอ หากฝายปกครองยดมนในหลกความชอบดวยกฎหมาย

ฝายปกครองตองเพกถอนค�าสง แตหากฝายปกครองยดมนในหลกความมนคงแหงนตฐานะ ค�าสงทางปกครอง

ทไมชอบดวยกฎหมายกจะตองคงอยตอไปซงขดกบหลกความชอบดวยกฎหมาย


11 Suppawat Singsuwong, “The New Regulations on the Annulment of Administrative Act in French Legal System,”

Krisdika-news 11, no. 6 (August-September 2016): 13. [In Thai]

12 Office of the Council of State, “The Report of the Committee on Administrative Procedure, re: The Revocation of

Administrative Orders Having Beneficial: The Case of the Promotion of State Official in the Ministry of Interior (Legal Opinion

no. 331/2013),” March 12, 2013. [In Thai]

13 Sumitr Potranan et al. v. the Director-General of the Department of Land et al., no. A. 507/2559 (The Supreme

Administrative Court, 2016). [In Thai]

กฎหมายฝรงเศสไมปรากฏนยามของค�าสงทางปกครองซงเปนการใหประโยชนแกผรบค�าสงอยางชดแจงใน

บทบญญตแหงกฎหมายใด แตจะพบค�าวา “ค�าสงทางปกครองทกอตงสทธ” ในสวนของหลกเกณฑการลบลาง

นตกรรมทางปกครอง ตามบรรพ 2 ลกษณะ 4 ของประมวลกฎหมายวาดวยการตดตอสมพนธระหวางประชาชน

และหนวยงานทางปกครอง โดยค�าสงใดจะเปนค�าสงทกอตงสทธหรอเปนค�าสงทไมกอตงสทธนน ไมมเกณฑ

การพจารณาทแนนอนตายตว แตเปนเรองทขนอยกบมมมองของสภาแหงรฐเปนส�าคญ11

ในระบบกฎหมายไทยไมปรากฏบทบญญตแหงกฎหมายใดไดใหความหมายหรอค�านยามลกษณะ

ของค�าสงทางปกครองซงเปนการใหประโยชนแกผรบค�าสงไว แตอยางไรกดจากการศกษาความเหนของคณะ

กรรมการวธปฏบตราชการทางปกครองและค�าพพากษาศาลปกครองสงสด พบวาคณะกรรมการวธปฏบตราชการ

ทางปกครองไดวางหลกเกณฑการพจารณาลกษณะของค�าสงทางปกครองซงเปนการใหประโยชนแกผรบค�าสง

ไวในกรณของค�าสงแตงตง (เลอน) ขาราชการกรมการปกครองใหด�ารงต�าแหนงทสงขน โดยมความเหนวา ค�าสง

ดงกลาวเปนกรณทปลดกระทรวงมหาดไทยใชอ�านาจตามกฎหมายกอตงสทธแกผไดรบแตงตงทจะไดรบสทธ

ประโยชนเพมขน เชน ไดรบเงนประจ�าต�าแหนงสงขน รวมทงมความกาวหนาทางราชการ กรณจงเปนค�าสงทาง

ปกครองทมลกษณะเปนการใหประโยชนแกผรบค�าสง12 สวนศาลปกครองสงสดไดมค�าวนจฉยวา หนงสอรบรอง

การท�าประโยชน (น.ส. 3 ก.) เปนเอกสารของทางราชการทรบรองสทธในทดนของผครอบครอง จงเปนค�าสง

ทางปกครองซงเปนการใหประโยชนแกผรบค�าสง13

2.3 หลกเกณฑการเพกถอนค�าสงทางปกครองซงเปนการใหประโยชนแกผรบค�าสง

ผเขยนไดท�าการศกษาวเคราะหเปรยบเทยบหลกเกณฑการเพกถอนค�าสงทางปกครอง ซงเปน

การใหประโยชนแกผรบค�าสงในระบบกฎหมายไทย กฎหมายเยอรมนและกฎหมายฝรงเศส โดยแบงหลกเกณฑ

ตามลกษณะของความชอบดวยกฎหมายของค�าสงทางปกครองซงเปนการใหประโยชนแกผรบค�าสง ซงม

รายละเอยด ดงน

2.3.1 หลกเกณฑการเพกถอนค�าสงทางปกครองทไมชอบดวยกฎหมายซงเปนการใหประโยชน


การเพกถอนค�าสงทางปกครองทไมชอบดวยกฎหมายซงเปนการใหประโยชนแกผรบค�าสง

เปนการใชดลพนจตดสนใจของฝายปกครองทจะตองพจารณาเปรยบเทยบความส�าคญระหวางหลกความชอบ

ดวยกฎหมายและหลกความมนคงแหงนตฐานะ กลาวคอ หากฝายปกครองยดมนในหลกความชอบดวยกฎหมาย

ฝายปกครองตองเพกถอนค�าสง แตหากฝายปกครองยดมนในหลกความมนคงแหงนตฐานะ ค�าสงทางปกครอง

ทไมชอบดวยกฎหมายกจะตองคงอยตอไปซงขดกบหลกความชอบดวยกฎหมาย


14 Code des Relations Entre le Public Et L’Administration, Article L 242-1 and Article L 242-3.

15 Woranaree Singto, “The Protection of Good Faith Belief in the Case of the Revocation of Administrative Orders in

German Legal System,” Administrative Law Journal 27, no. 2 (2010): 112–115. [In Thai]

16 Wararat Kaikhoontod, “Classic Administrative Cases in Federal Republic of Germany: The Claim for Reimbursement

of Government Supports from the Ineligible Persons (1965),” Administrative Courts Journal 15, no. 2 (April-June 2015): 155.

[In Thai]

จากการศกษาพบวา ในระบบกฎหมายฝรงเศส ประมวลกฎหมายวาดวยการตดตอสมพนธ

ระหวางประชาชนและหนวยงานทางปกครองไดก�าหนดใหอ�านาจแกหนวยงานทางปกครองสามารถเพกถอน

ค�าสงทางปกครองทกอตงสทธไดหากค�าสงนนไมชอบดวยกฎหมาย14 โดยไมตองพจารณาวาค�าสงทางปกครอง

ทจะท�าการเพกถอนนนมลกษณะเปนการใหประโยชนทเปนการใหเงน หรอใหทรพยสน หรอใหประโยชนทอาจ

แบงแยกไดหรอไม จงแตกตางจากหลกเกณฑการเพกถอนค�าสงทางปกครองทไมชอบดวยกฎหมายซงเปน

การใหประโยชนแกผรบค�าสงในระบบกฎหมายไทยและระบบกฎหมายเยอรมนทมการก�าหนดหลกเกณฑและ

เงอนไขการลบลางค�าสงตามลกษณะของความชอบดวยกฎหมายและลกษณะของประโยชนทผรบค�าสงไดรบ

ซงมรายละเอยดดงน

1) หลกเกณฑและเงอนไขในการเพกถอนค�าสงทางปกครองทไมชอบดวยกฎหมาย

ซงเปนการใหประโยชนแกผรบค�าสงทเปนการใหเงน หรอใหทรพยสน หรอใหประโยชนทอาจแบงแยกได15

ในกรณทฝายปกครองพจารณาชงน�าหนกแลวเหนวา หลกความชอบดวยกฎหมายม

ความส�าคญมากกวาหลกความมนคงแหงนตฐานะอนจะน�าไปสการเพกถอนค�าสงทางปกครองซงเปนการให

ประโยชนแกผรบค�าสง ฝายปกครองจะท�าการเพกถอนโดยทนทไมได แตตองพจารณาหลกการคมครองความ

เชอถอไววางใจในความคงอยของค�าสงทางปกครองประกอบดวย ซงในระบบกฎหมายเยอรมนตองมการตรวจ

สอบความเชอถอไววางใจของผรบค�าสงตามขนตอนทบญญตไวในมาตรา 48 แหงรฐบญญตวาดวยวธพจารณา

เรองทางปกครองแหงสหพนธ ค.ศ. 1976 สวนในระบบกฎหมายไทยตองเปนไปตามมาตรา 51 แหงพระราช

บญญตวธปฏบตราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539 ซงไดแก การพจารณาวาปรากฏเหตทท�าใหความเชอถอไว

วางใจไมไดรบการคมครองตามทกฎหมายก�าหนดหรอไม และผรบค�าสงทางปกครองไดใชประโยชนอนเกดจาก

ค�าสงทางปกครองหรอไดด�าเนนการเกยวกบทรพยสนไปแลวโดยไมอาจเปลยนแปลงแกไขไดหรอการเปลยนแปลง

จะท�าใหผนนตองเสยหายเกนควรแกกรณหรอไม รวมทงการพจารณาเปรยบเทยบความส�าคญระหวางประโยชน

ของผรบค�าสงในการคมครองความเชอตอความคงอยของสถานะของค�าสงทางปกครองและประโยชนสาธารณะ

ทงน ในการพจารณาเกยวกบการคมครองความเชอถอไววางใจของผรบค�าสง นน ศาลปกครองสงสดแหงสหพนธ

สาธารณรฐเยอรมนไดวางหลกเกณฑการคมครองความเชอถอไววางใจของผไดรบค�าสงไววา ผทจะอางความ

คมครองนนไดตองเปนผทไดรบสทธประโยชนดงกลาวมาโดยสจรตและไดใชสทธประโยชนทไดรบนนไปแลว

เทานน ผทแสดงขอความอนเปนเทจจะอางความเชอโดยสจรตไมได16

2) หลกเกณฑและเงอนไขในการเพกถอนค�าสงทางปกครองทไมชอบดวยกฎหมาย

ซงเปนการใหประโยชนแกผรบค�าสงทมใชเปนการใหเงน หรอใหทรพยสน หรอใหประโยชนทอาจแบงแยกได


17 Mike Wienbracke, Allgemeines Verwaltungsrecht (Heidelberg: Muller, 2012), 233.

18 Code des Relations Entre Le Public Et L’Administration, Article L 242-4.

บทบญญตในมาตรา 48 วรรคสาม แหงรฐบญญตวาดวยวธพจารณาเรองทางปกครอง

แหงสหพนธ ค.ศ. 1976 และมาตรา 52 แหงพระราชบญญตวธปฏบตราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539 ไดก�าหนด

ใหการเพกถอนค�าสงประเภทนตองมการทดแทนความเสยหายอนเนองมาจากการคมครองความเชอถอไววางใจ

โดยสจรตของผรบค�าสงตอสถานะของค�าสงทางปกครองซงเปนการใหประโยชนแกผรบค�าสงดวย17

2.3.2 หลกเกณฑการเพกถอนค�าสงทางปกครองทชอบดวยกฎหมายซงเปนการใหประโยชน


ในระบบกฎหมายฝรงเศส การเพกถอนค�าสงทางปกครองทกอตงสทธในกรณการลบลาง

ค�าสงตามค�าขอของผไดรบประโยชนจากค�าสง ประมวลกฎหมายวาดวยการตดตอสมพนธระหวางประชาชนและ

หนวยงานทางปกครอง บญญตใหฝายปกครองสามารถเพกถอนค�าสงทกอตงสทธทชอบดวยกฎหมายไดทกเมอ

โดยไมมก�าหนดเวลา หากการเพกถอนค�าสงไมกระทบตอสทธของบคคลทสาม แตมเงอนไขวาฝายปกครองจะ

ตองมค�าสงใหมทเปนคณยงขนแทนทค�าสงเดม18 ในขณะทหลกเกณฑการเพกถอนค�าสงทางปกครองทชอบดวย

กฎหมายซงเปนการใหประโยชนแกผรบค�าสงในระบบกฎหมายไทยและระบบกฎหมายเยอรมนไมไดมเงอนไขให

ฝายปกครองตองออกค�าสงใหมทเปนคณยงขนแทนทค�าสงเดมดงเชนในระบบกฎหมายฝรงเศส แตในระบบ

กฎหมายไทยและระบบกฎหมายเยอรมนมการแบงแยกหลกเกณฑตามลกษณะประโยชนทผรบค�าสงไดรบวาม

ลกษณะเปนการใหประโยชนทเปนการใหเงน หรอใหทรพยสน หรอใหประโยชนทอาจแบงแยกได หรอไม โดยม

หลกเกณฑและเงอนไขดงน

1) หลกเกณฑและเงอนไขในการเพกถอนค�าสงทางปกครองทชอบดวยกฎหมายซงเปน

การใหประโยชนแกผรบค�าสงทเปนการใหเงน หรอใหทรพยสน หรอใหประโยชนทอาจแบงแยกได

ในกรณน รฐบญญตวาดวยวธพจารณาเรองทางปกครองแหงสหพนธ ค.ศ. 1976 มาตรา

49 วรรคสาม และพระราชบญญตวธปฏบตราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539 มาตรา 53 วรรคส ไดก�าหนดเหต

แหงการเพกถอนค�าสงทางปกครองใหมผลยอนหลงไดไว 2 เหต คอ 1) ผรบประโยชนมไดปฏบตหรอปฏบตลาชา

ในอนทจะด�าเนนการใหเปนไปตามวตถประสงคของค�าสงทางปกครอง และ 2) ผรบประโยชนมไดปฏบตหรอ

ปฏบตลาชาในอนทจะด�าเนนการใหเปนไปตามขอก�าหนดประกอบค�าสงทางปกครอง


การใหประโยชนแกผรบค�าสงทมใชเปนการใหเงน หรอใหทรพยสน หรอใหประโยชนทอาจแบงแยกได

ในกรณน ในระบบกฎหมายเยอรมนและระบบกฎหมายไทยก�าหนดใหผลของการเพก

ถอนค�าสงจะตองมผลไปในอนาคตเทานนและจะตองปรากฏเหตใดเหตหนงทก�าหนดไวตามมาตรา 49 วรรคสอง

แหงรฐบญญตวาดวยวธพจารณาเรองทางปกครองแหงสหพนธ ค.ศ. 1976 และมาตรา 53 วรรคสอง แหง


17 Mike Wienbracke, Allgemeines Verwaltungsrecht (Heidelberg: Muller, 2012), 233.

18 Code des Relations Entre Le Public Et L’Administration, Article L 242-4.

บทบญญตในมาตรา 48 วรรคสาม แหงรฐบญญตวาดวยวธพจารณาเรองทางปกครอง

แหงสหพนธ ค.ศ. 1976 และมาตรา 52 แหงพระราชบญญตวธปฏบตราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539 ไดก�าหนด

ใหการเพกถอนค�าสงประเภทนตองมการทดแทนความเสยหายอนเนองมาจากการคมครองความเชอถอไววางใจ

โดยสจรตของผรบค�าสงตอสถานะของค�าสงทางปกครองซงเปนการใหประโยชนแกผรบค�าสงดวย17

2.3.2 หลกเกณฑการเพกถอนค�าสงทางปกครองทชอบดวยกฎหมายซงเปนการใหประโยชน


ในระบบกฎหมายฝรงเศส การเพกถอนค�าสงทางปกครองทกอตงสทธในกรณการลบลาง

ค�าสงตามค�าขอของผไดรบประโยชนจากค�าสง ประมวลกฎหมายวาดวยการตดตอสมพนธระหวางประชาชนและ

หนวยงานทางปกครอง บญญตใหฝายปกครองสามารถเพกถอนค�าสงทกอตงสทธทชอบดวยกฎหมายไดทกเมอ

โดยไมมก�าหนดเวลา หากการเพกถอนค�าสงไมกระทบตอสทธของบคคลทสาม แตมเงอนไขวาฝายปกครองจะ

ตองมค�าสงใหมทเปนคณยงขนแทนทค�าสงเดม18 ในขณะทหลกเกณฑการเพกถอนค�าสงทางปกครองทชอบดวย

กฎหมายซงเปนการใหประโยชนแกผรบค�าสงในระบบกฎหมายไทยและระบบกฎหมายเยอรมนไมไดมเงอนไขให

ฝายปกครองตองออกค�าสงใหมทเปนคณยงขนแทนทค�าสงเดมดงเชนในระบบกฎหมายฝรงเศส แตในระบบ

กฎหมายไทยและระบบกฎหมายเยอรมนมการแบงแยกหลกเกณฑตามลกษณะประโยชนทผรบค�าสงไดรบวาม

ลกษณะเปนการใหประโยชนทเปนการใหเงน หรอใหทรพยสน หรอใหประโยชนทอาจแบงแยกได หรอไม โดยม

หลกเกณฑและเงอนไขดงน


การใหประโยชนแกผรบค�าสงทเปนการใหเงน หรอใหทรพยสน หรอใหประโยชนทอาจแบงแยกได

ในกรณน รฐบญญตวาดวยวธพจารณาเรองทางปกครองแหงสหพนธ ค.ศ. 1976 มาตรา

49 วรรคสาม และพระราชบญญตวธปฏบตราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539 มาตรา 53 วรรคส ไดก�าหนดเหต

แหงการเพกถอนค�าสงทางปกครองใหมผลยอนหลงไดไว 2 เหต คอ 1) ผรบประโยชนมไดปฏบตหรอปฏบตลาชา

ในอนทจะด�าเนนการใหเปนไปตามวตถประสงคของค�าสงทางปกครอง และ 2) ผรบประโยชนมไดปฏบตหรอ

ปฏบตลาชาในอนทจะด�าเนนการใหเปนไปตามขอก�าหนดประกอบค�าสงทางปกครอง


การใหประโยชนแกผรบค�าสงทมใชเปนการใหเงน หรอใหทรพยสน หรอใหประโยชนทอาจแบงแยกได

ในกรณน ในระบบกฎหมายเยอรมนและระบบกฎหมายไทยก�าหนดใหผลของการเพก

ถอนค�าสงจะตองมผลไปในอนาคตเทานนและจะตองปรากฏเหตใดเหตหนงทก�าหนดไวตามมาตรา 49 วรรคสอง

แหงรฐบญญตวาดวยวธพจารณาเรองทางปกครองแหงสหพนธ ค.ศ. 1976 และมาตรา 53 วรรคสอง แหง


19 Office of the Council of State, “The Report of the Committee on Administrative Procedure, re: The Claim for

Reimbursement of Salary or Other Benefits of Civil Servant In Case of the Revocation of Unlawful Appointment Order of the

Civil Servants with Retrospective by the Supreme Administrative Court (Legal Opinion no. 685/2008),” September 7, 2008.

[In Thai]

20 Worapot Wisarutpit, The Revocation of Administrative Order by the State Official or the Superintendent of State

Officials Issuing the Administrative Order, 2nd ed. (Bangkok: Duen Tula Printing House, 2016), 91. [In Thai]

พระราชบญญตวธปฏบตราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539 เทานนจงจะท�าใหเจาหนาทฝายปกครองมอ�านาจ

เพกถอนค�าสงทางปกครองในกรณนได เหตตามทกฎหมายก�าหนด ไดแก 1) ขอสงวนสทธในการยกเลกค�าสง

ทางปกครอง 2) การไมปฏบตตามขอก�าหนดในค�าสงทางปกครอง 3) ขอเทจจรงและพฤตการณเปลยนแปลงไป

4) บทกฎหมายทเปลยนแปลงไป และ 5) การคมครองประโยชนสาธารณะ

3. สรปผล และขอเสนอแนะ

3.1 สรปผล

เปนทสรปไดวา ในระบบกฎหมายไทยยงไมมบทนยามทางกฎหมายของค�าวา “ค�าสงทางปกครอง

ซงเปนการใหประโยชนแกผรบค�าสง” หรอบทบญญตอนเปนหลกเกณฑการพจารณาแยกประเภทของค�าสงทาง

ปกครอง แตอยางไรกด จากการศกษาวจยไดขอสรปวา ค�าสงทางปกครองซงเปนการใหประโยชนแกผรบค�าสง

นน ไดแก ค�าสงทางปกครองทมผลในทางทเปนคณแกผรบค�าสง ซงอาจแบงประเภทของค�าสงทางปกครองซง

เปนการใหประโยชนแกผรบค�าสงออกไดเปน 2 ประเภท คอ ค�าสงทางปกครองซงเปนการใหประโยชนทเปนการ

ใหเงน ใหทรพยสน หรอใหประโยชนทอาจแบงแยกได และค�าสงทางปกครองซงเปนการใหประโยชนทมใชเปนการ

เงน หรอใหทรพยสน หรอใหประโยชนทอาจแบงแยกได

3.1.1 ค�าสงทางปกครองซงเปนการใหประโยชนทเปนการใหเงน ใหทรพยสน หรอใหประโยชน

ทแบงแยกได หมายถง ค�าสงทางปกครองทเปนการใหเงน ทรพยสน หรอประโยชนอนใดในลกษณะเดยวกบเงน

หรอทรพยสนโดยตรง เชน ค�าสงจายเงนทดแทนการเวนคนอสงหารมทรพยหรอค�าสงอนมตใหไดรบทนการ

ศกษา19 หรอเปนค�าสงทางปกครองทมผลเปนการอนมตใหเบกคาใชจายตาง ๆ

3.1.2 ค�าสงทางปกครองซงเปนการใหประโยชนทมใชเปนการเงน หรอใหทรพยสน หรอให

ประโยชนทอาจแบงแยกได ซงอาจแบงแยกยอยไดเปนค�าสงทางปกครองทเปนการกอตงสทธใหแกผค�าสงและ

ค�าสงทางปกครองทเปนการยนยนสทธในทางทเปนคณใหแกผรบค�าสง20

1) ค�าสงทางปกครองทเปนการกอตงสทธใหแกผรบค�าสง คอ ค�าสงทางปกครองทฝาย

ปกครองกอตงสทธในทางกฎหมายใหแกผรบค�าสง โดยลกษณะประโยชนทผรบค�าสงไดรบ คอ สทธทผรบค�าสง

ถกตองหามมใหปฏบต ซงจะสามารถปฏบตไดโดยชอบดวยกฎหมายกตอเมอไดรบค�าสงดงกลาวแลว เชน กอน

ไดรบใบอนญาตกอสรางอาคาร บคคลยอมตองหามกอสรางอาคาร เมอไดรบใบอนญาตแลวจงสามารถกอสราง

อาคารได เปนตน


2) ค�าสงทางปกครองทเปนการยนยนสทธในทางทเปนคณใหแกผรบค�าสง กลาวคอ ค�าสง

ทางปกครองทยนยนนตสมพนธในทางปกครองซงเปนทโตแยงกนวามอยหรอไม หรอมอยในลกษณะใดใหไดผล

ยตเพอใหเกดความชดเจนแนนอนเกยวกบสทธหรอสถานะของบคคล เชน ค�าสงยนยนวาบคคลผไดรบค�าสง

เปนบคคลสญชาตไทย เปนตน21

สวนหลกเกณฑการเพกถอนค�าสงทางปกครองซงเปนการใหประโยชนแกผรบค�าสงนน

ทงในระบบกฎหมายไทย ระบบกฎหมายเยอรมน และระบบกฎหมายฝรงเศสลวนแตมการแบงแยกหลกเกณฑ

การเพกถอนตามลกษณะของความชอบดวยกฎหมายของค�าสงทางปกครองทจะเพกถอน แตในระบบกฎหมาย

ไทยและระบบกฎหมายเยอรมนจะมการก�าหนดหลกเกณฑยอยเพมเตมตามลกษณะของประโยชนทผรบค�าสง

ไดรบดวย กลาวคอ ตองมการพจารณาวา ลกษณะของประโยชนทผรบค�าสงไดรบมลกษณะเปนการใหเงน ให

ทรพยสน หรอใหประโยชนทอาจแบงแยกไดหรอไมดวย ผเขยนเหนวาการก�าหนดใหมการแบงแยกหลกเกณฑ

ตามลกษณะของประโยชนทผรบค�าสงไดรบนนแมจะท�าใหเกดความยงยากในทางปฏบตอยบางแตกมผลดในแง

การสนบสนนใหเกดความเปนธรรมแกผรบค�าสงเนองจากการเพกถอนค�าสงทางปกครองซงเปนการใหประโยชน

แกผรบค�าสงในแตละประเภทยอมมวตถประสงคและแนวคดทแตกตางกน กลาวคอ การเพกถอนค�าสงทาง

ปกครองทไมชอบดวยกฎหมายซงเปนการใหเงน หรอใหทรพยสน หรอใหประโยชนทอาจแบงแยกได

มวตถประสงคเพอเปนการยตการใหเงน หรอใหทรพยสนหรอใหประโยชนทอาจแบงแยกได สวนการเพกถอน

ค�าสงทางปกครองทไมชอบดวยกฎหมายซงเปนการใหประโยชนทมใชเปนการใหเงน หรอใหทรพยสน หรอให

ประโยชนทอาจแบงแยกได มแนวคดเกยวกบการทดแทนความเสยหายทมวตถประสงคตองการท�าใหค�าสงทาง

ปกครองทไมชอบดวยกฎหมายกลบสสถานะทชอบดวยกฎหมายโดยการใหความคมครองความเชอถอไววางใจ

โดยสจรตทถกกระทบดวยการใหเงนทดแทน เปนแนวคดสนบสนน ดงนน การทกฎหมายมบทบญญตหลกเกณฑ

ทมรายละเอยดปลกยอยใหชดเจนจงเปนการจ�ากดการใชอ�านาจดลพนจของฝายปกครองใหนอยลงอนน�าไปส

การสรางความเปนธรรมใหแกผรบค�าสงทถกเพกถอนและเปนมาตรฐานในการปฏบตราชการทางปกครองใหแก

ฝายปกครอง อยางไรกดเมอพจารณาบทบญญตหลกเกณฑการเพกถอนค�าสงทางปกครองตามทบญญตไวใน

พระราชบญญตวธปฏบตราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539 จะพบวาบทบญญตดงกลาวเปนการน�าเอาแนวคดและ

รปแบบของบทบญญตในสวนของการลบลางค�าสงทางปกครองตามรฐบญญตวาดวยวธพจารณาเรองทางปกครอง

แหงสหพนธ ค.ศ. 1976 มาใช ซงบทบญญตดงกลาวมความซบซอนเปนอยางมาก กลาวคอ มการบญญตหลก

เกณฑการเพกถอนค�าสงทางปกครองหลายประเภทปะปนกนอยในมาตราเดยวดงเชนในมาตรา 53 แหงพระราช

บญญตดงกลาวทมทงหลกเกณฑการเพกถอนค�าสงทางปกครองทชอบดวยกฎหมายซงไมเปนการใหประโยชนแก

ผรบค�าสง หลกเกณฑการเพกถอนค�าสงทางปกครองทชอบดวยกฎหมายซงเปนการใหประโยชนแกผรบค�าสง

และหลกเกณฑการเพกถอนค�าสงทางปกครองทชอบดวยกฎหมายซงเปนการใหเงนหรอใหทรพยสนหรอให

ประโยชนทอาจแบงแยกได และในมาตรา 52 วรรคหนง ยงมการบญญตใหน�าหลกเกณฑการเพกถอนค�าสงทาง

ปกครองซงเปนการใหประโยชนทเปนการใหเงน หรอใหทรพยสน หรอใหประโยชนทอาจแบงแยกไดมาใชกบค�า

สงทางปกครองซงเปนการใหประโยชนทไมเปนการใหเงน หรอใหทรพยสน หรอใหประโยชนทอาจแบงแยกได


Administrative Act, 114–115. [In Thai]


2) ค�าสงทางปกครองทเปนการยนยนสทธในทางทเปนคณใหแกผรบค�าสง กลาวคอ ค�าสง

ทางปกครองทยนยนนตสมพนธในทางปกครองซงเปนทโตแยงกนวามอยหรอไม หรอมอยในลกษณะใดใหไดผล

ยตเพอใหเกดความชดเจนแนนอนเกยวกบสทธหรอสถานะของบคคล เชน ค�าสงยนยนวาบคคลผไดรบค�าสง

เปนบคคลสญชาตไทย เปนตน21

สวนหลกเกณฑการเพกถอนค�าสงทางปกครองซงเปนการใหประโยชนแกผรบค�าสงนน

ทงในระบบกฎหมายไทย ระบบกฎหมายเยอรมน และระบบกฎหมายฝรงเศสลวนแตมการแบงแยกหลกเกณฑ

การเพกถอนตามลกษณะของความชอบดวยกฎหมายของค�าสงทางปกครองทจะเพกถอน แตในระบบกฎหมาย

ไทยและระบบกฎหมายเยอรมนจะมการก�าหนดหลกเกณฑยอยเพมเตมตามลกษณะของประโยชนทผรบค�าสง

ไดรบดวย กลาวคอ ตองมการพจารณาวา ลกษณะของประโยชนทผรบค�าสงไดรบมลกษณะเปนการใหเงน ให

ทรพยสน หรอใหประโยชนทอาจแบงแยกไดหรอไมดวย ผเขยนเหนวาการก�าหนดใหมการแบงแยกหลกเกณฑ

ตามลกษณะของประโยชนทผรบค�าสงไดรบนนแมจะท�าใหเกดความยงยากในทางปฏบตอยบางแตกมผลดในแง

การสนบสนนใหเกดความเปนธรรมแกผรบค�าสงเนองจากการเพกถอนค�าสงทางปกครองซงเปนการใหประโยชน

แกผรบค�าสงในแตละประเภทยอมมวตถประสงคและแนวคดทแตกตางกน กลาวคอ การเพกถอนค�าสงทาง

ปกครองทไมชอบดวยกฎหมายซงเปนการใหเงน หรอใหทรพยสน หรอใหประโยชนทอาจแบงแยกได

มวตถประสงคเพอเปนการยตการใหเงน หรอใหทรพยสนหรอใหประโยชนทอาจแบงแยกได สวนการเพกถอน

ค�าสงทางปกครองทไมชอบดวยกฎหมายซงเปนการใหประโยชนทมใชเปนการใหเงน หรอใหทรพยสน หรอให

ประโยชนทอาจแบงแยกได มแนวคดเกยวกบการทดแทนความเสยหายทมวตถประสงคตองการท�าใหค�าสงทาง

ปกครองทไมชอบดวยกฎหมายกลบสสถานะทชอบดวยกฎหมายโดยการใหความคมครองความเชอถอไววางใจ

โดยสจรตทถกกระทบดวยการใหเงนทดแทน เปนแนวคดสนบสนน ดงนน การทกฎหมายมบทบญญตหลกเกณฑ

ทมรายละเอยดปลกยอยใหชดเจนจงเปนการจ�ากดการใชอ�านาจดลพนจของฝายปกครองใหนอยลงอนน�าไปส

การสรางความเปนธรรมใหแกผรบค�าสงทถกเพกถอนและเปนมาตรฐานในการปฏบตราชการทางปกครองใหแก

ฝายปกครอง อยางไรกดเมอพจารณาบทบญญตหลกเกณฑการเพกถอนค�าสงทางปกครองตามทบญญตไวใน

พระราชบญญตวธปฏบตราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539 จะพบวาบทบญญตดงกลาวเปนการน�าเอาแนวคดและ

รปแบบของบทบญญตในสวนของการลบลางค�าสงทางปกครองตามรฐบญญตวาดวยวธพจารณาเรองทางปกครอง

แหงสหพนธ ค.ศ. 1976 มาใช ซงบทบญญตดงกลาวมความซบซอนเปนอยางมาก กลาวคอ มการบญญตหลก

เกณฑการเพกถอนค�าสงทางปกครองหลายประเภทปะปนกนอยในมาตราเดยวดงเชนในมาตรา 53 แหงพระราช

บญญตดงกลาวทมทงหลกเกณฑการเพกถอนค�าสงทางปกครองทชอบดวยกฎหมายซงไมเปนการใหประโยชนแก

ผรบค�าสง หลกเกณฑการเพกถอนค�าสงทางปกครองทชอบดวยกฎหมายซงเปนการใหประโยชนแกผรบค�าสง

และหลกเกณฑการเพกถอนค�าสงทางปกครองทชอบดวยกฎหมายซงเปนการใหเงนหรอใหทรพยสนหรอให

ประโยชนทอาจแบงแยกได และในมาตรา 52 วรรคหนง ยงมการบญญตใหน�าหลกเกณฑการเพกถอนค�าสงทาง

ปกครองซงเปนการใหประโยชนทเปนการใหเงน หรอใหทรพยสน หรอใหประโยชนทอาจแบงแยกไดมาใชกบค�า

สงทางปกครองซงเปนการใหประโยชนทไมเปนการใหเงน หรอใหทรพยสน หรอใหประโยชนทอาจแบงแยกได


Administrative Act, 114–115. [In Thai]


โดยอนโลมอกดวย จงท�าใหบทบญญตหลกเกณฑดงกลาวเปนบทบญญตทซบซอนยากแกการท�าความเขาใจและ

ยงยากในการน�าไปใชในทางปฏบต

3.2 ขอเสนอแนะ

จากการศกษาวเคราะหและเปรยบเทยบแนวคด ทฤษฎ และกฎหมายทเกยวของกบค�าสง

ทางปกครองซงเปนการใหประโยชนแกผรบค�าสงตามทกลาวมาขางตน ผเขยนมขอเสนอแนะอนเปนแนวทาง

ในการปรบปรงพระราชบญญตวธปฏบตราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539 ดงตอไปน

3.2.1 เพมเตมบทบญญตความหมายของค�าสงทางปกครองซงเปนการใหประโยชนแกผรบค�าสง

ไวในพระราชบญญตวธปฏบตราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539

3.2.2 แกไขปรบปรงพระราชบญญตวธปฏบตราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539 ในสวนบทบญญต

เกยวกบการเพกถอนค�าสงทางปกครอง โดยใหแยกบทบญญตหลกเกณฑการเพกถอนค�าสงทางปกครอง

ตามประเภทของค�าสงทางปกครองออกเปนรายมาตราใหชดเจนเปนระบบระเบยบเพอใหเจาหนาทฝายปกครอง

ผปฏบตและประชาชนโดยทวไปสามารถเขาใจและบงคบใชบทบญญตของกฎหมายในสวนของการเพกถอน

ค�าสงทางปกครองไดอยางถกตองและเปนธรรมตอไป

References

Foster, Nigel. German Legal System and Laws. 4th ed. Oxford: Oxford University Press, 2010.

Nantawat Boramanan. Administrative Law. 5th ed. Bangkok: Winyuchon, 2017. [In Thai]

Office of the Council of State. “The Report of the Legal Drafting Committee on Administrative

Procedure.” The Conference of Legal Drafting Committee on Administrative Procedure

no. 12-12/1991, At the Office of the Council of State, August 5, 1991. [In Thai]

Office of the Council of State. “The Report of the Committee on Administrative Procedure, re:

The Claim for Reimbursement of Salary or Other Benefits of Civil Servant In Case of

the Revocation of Unlawful Appointment Order of the Civil Servants with Retrospective

by the Supreme Administrative Court (Legal Opinion no. 685/2008).” September 7,

2008. [In Thai]

Office of the Council of State. “The Report of the Committee on Administrative Procedure, re:

The Revocation of Administrative Orders Having Beneficial: The Case of the Promotion

of State Official in the Ministry of Interior (Legal Opinion no. 331/2013).” March 12,

2013. [In Thai]

Piyabutr Saengkanokkul. Administrative Law in European Countries. Bangkok: Duen Tula Printing

House, 2013. [In Thai]


Schermers, Henry G., and Denis F. Waelbroeck. Judicial Protection in the European Union.

5th ed. Netherlands: Kluwer Law International, 1992.

Suppawat Singsuwong. “The Time Limit for the Revocation of Beneficial Administrative Act.”

Administrative Law Journal 31, no. 1 (2014): 1. [In Thai]

Suppawat Singsuwong. “The New Regulations on the Annulment of Administrative Act in French

Legal System.” Krisdika-news 11, no. 6 (August-September 2016): 13. [In Thai]

Wararat Kaikhoontod. “Classic Administrative Cases in Federal Republic of Germany: The Claim

for Reimbursement of Government Supports from the Ineligible Persons (1965).”

Administrative Courts Journal 15, no. 2 (April-June 2015): 155. [In Thai]

Wienbracke, Mike. Allgemeines Verwaltungsrecht. Heidelberg: Muller, 2012.

Worajet Pakirat. General Principle on the Administrative Law: Basic Principle of Administrative

Law and Administrative Act. 3rd ed. Bangkok: Duen Tula Printing House, 2006. [In Thai]

Woranaree Singto. “The Protection of Good Faith Belief in the Case of the Revocation of

Administrative Orders in German Legal System.” Administrative Law Journal 27, no. 2

(2010): 112–115. [In Thai]

Woranaree Singto. “Beneficial Administrative Act.” Administrative Law Journal 29, no. 2 (2012):

65. [In Thai].

Worapot Wisarutpit. The Revocation of Administrative Order by the State Official or the

Superintendent of State Officials Issuing the Administrative Order. 2nd ed. Bangkok:

Duen Tula Printing House, 2016. [In Thai]

Documents

ปัญหาทางกฎหมายในการพิจารณาวินิจฉัยและการเพิกถอนค าสั่งทาง .... บทความ